ECLI:NL:RVS:2017:1394, Raad van State, 24-05-2017, 201605285/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 mei 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum, herziening Marktplein 27" vastgesteld.

201605285/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Borne,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 mei 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum, herziening Marktplein 27" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Annexum Beheer B.V., Super Winkel Fonds N.V. en Stichting Supermarktfonds III (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Annexum Beheer B.V.) hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, en de raad, vertegenwoordigd door mr. H.J. Poffers en ing. J.F.J. Weghorst, zijn verschenen. Voorts is Annexum Beheer B.V., vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in een uitbreiding van een supermarkt aan het Marktplein 27 in het centrum van Borne. Deze uitbreiding is geprojecteerd aan de zuidzijde van het bestaande pand, grenzend aan het parkeerterrein aan de Bolkshoek. [appellant] is eigenaar van het appartement aan de [locatie]. Dit appartement bevindt zich boven de supermarkt. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitbreiding van de supermarkt vanwege de gevolgen die hij hiervan vreest te gaan ondervinden, zoals de constructieve wijzigingen die aan zijn balkon moeten worden aangebracht en geluidoverlast.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Stedelijke ontwikkeling
    
    3.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is vastgesteld. Volgens hem stelt de raad ten onrechte dat vanwege de grootte van de uitbreiding van de supermarkt met 85 m² brutovloeroppervlakte geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van dat artikel. Volgens [appellant] had bij de beoordeling of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling door de raad ook moeten worden bezien hoe de uitbreiding zich verhoudt tot de omvang van andere supermarkten binnen hetzelfde verzorgingsgebied.
    
    Verder heeft de raad volgens [appellant] ten onrechte de actuele regionale behoefte aan de uitbreiding van de supermarkt niet aangetoond.
    
    3.1.    Artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […];
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
        Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    […]."
    
    3.2.    Vast staat dat de huidige brutovloeroppervlakte van de supermarkt ongeveer 1.371 m² is. Ten behoeve van de uitbreiding van de supermarkt voegt het plan ten opzichte van het vorige bestemmingsplan "Centrum" ten zuiden van de supermarkt gronden met de bestemming "Centrum - 1 " toe, terwijl aan deze gronden voorheen de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" was toegekend. Het plan voorziet daarmee in een wijziging ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat deze wijziging slechts 85 m² bedraagt. Het betreft een toevoeging die naar het oordeel van de Afdeling zo klein is dat niet kan worden gesproken van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. Voor dit oordeel is niet van belang hoe de uitbreiding zich verhoudt tot de omvang van de supermarkten binnen hetzelfde verzorgingsgebied. Gelet op het voorgaande is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in dit geval niet van toepassing.
    
    Het betoog faalt.
    
    Provinciale regelgeving en beleid
    
    4.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd met de provinciale Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsverordening) en de provinciale Omgevingsvisie Overijssel 2009 is vastgesteld. Volgens [appellant] maakt de uitbreiding van de supermarkt aanspraak op gronden die in aanmerking kunnen komen voor het aanleggen van openbaar groen in de zin van de Omgevingsverordening. Daarbij wijst [appellant] erop dat het vorige bestemmingsplan op de gronden waar de uitbreiding is voorzien onder meer voorzag in de aanleg van groenvoorzieningen, terwijl groenvoorzieningen in het plan slechts een ondersteunende functie hebben.
    
    4.1.    Artikel 2.1.1. van de Omgevingsverordening luidt: "In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    [...];
    
    f. bestaand bebouwd gebied: de gronden die benut kunnen worden voor stedelijke functies op grond van geldende bestemmingsplannen en op grond van voorontwerp-bestemmingsplannen voor zover de provinciale diensten daarover schriftelijk een positief advies hebben uitgebracht in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 Bro/artikel 10 BRO;
    
    […];
    
    h. groene omgeving: de gronden die niet vallen onder bestaand bebouwd gebied;
    
    […]."
    
        Artikel 2.1.3. luidt: "Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:
    
    º dat er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is binnen het bestaande bebouwd gebied en de ruimte binnen het bestaand bebouwd gebied ook niet geschikt is te maken door herstructurering en/of transformatie;
    
    º dat mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen het bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut."
    
    4.2.     [appellant] heeft ter zitting zijn betoog toegespitst op de stelling dat het plan in strijd met artikel 2.1.3. van de Omgevingsverordening is vastgesteld.
    
    4.3.     In de plantoelichting is vermeld dat de uitbreiding van de supermarkt een binnenstedelijke ontwikkeling is en het plangebied gelegen is in bestaand bebouwd gebied. Er vindt volgens de plantoelichting geen extra ruimtebeslag plaats op de groene omgeving. In verband hiermee is het plan volgens de plantoelichting in overeenstemming met artikel 2.1.3. van de Omgevingsverordening.
    
    4.4.    Artikel 2.1.1., aanhef en onder h, van de Omgevingsverordening bepaalt dat als groene omgeving wordt aangemerkt de gronden die niet onder bestaand bebouwd gebied vallen. Onder bestaand bebouwd gebied wordt volgens het bepaalde onder f van dat artikel van de Omgevingsverordening verstaan de gronden die op grond van geldende bestemmingsplannen benut kunnen worden voor stedelijke functies. Omdat het vorige bestemmingsplan op de gronden waar de uitbreiding is voorzien binnen de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" voorzag in stedelijke functies, zoals bijvoorbeeld parkeervoorzieningen, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat deze gronden vallen onder bestaand bebouwd gebied en de omstandigheid dat het vorige bestemmingsplan op deze gronden ook voorzag in groenvoorzieningen doet hier niet aan af. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het niet ongebruikelijk is dat in een centrum van een stad of dorp wordt voorzien in de mogelijkheid van (stedelijke) groenvoorzieningen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan dus niet in strijd met artikel 2.1.3. van de Omgevingsverordening is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    5.    [appellant] voert aan dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid. Uit de gemeentelijke beleidsnota "Masterplan centrum" (hierna: het Masterplan) volgt volgens hem dat het alleen mogelijk is het bestaande winkelaanbod uit te breiden. Er vindt volgens [appellant] evenwel geen uitbreiding van het winkelaanbod plaats, maar een uitbreiding van een supermarkt.
    
        [appellant] voert tevens aan dat het plan in strijd is met het "Toetsingskader commerciële voorzieningen" (hierna: het Toetsingskader), omdat het volgens hem niet vast staat dat de supermarkt een publiekstrekker is.
    
        Verder staat het plan volgens hem horeca toe en is volgens hem door de raad niet onderzocht of het toestaan van horeca past binnen de genoemde gemeentelijke beleidskaders.
    
    5.1.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Centrum -1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. detailhandel uitsluitend op de begane grond;
    
    b. horeca uit ten hoogste categorie 1a uit de Lijst van horeca-activiteiten, uitsluitend op de begane grond;
    
    […]."
    
        Blijkens bijlage 1 bij de planregels wordt onder categorie 1a horeca verstaan:
    
    " Aan de detailhandelsfunctie verwante horeca
    
    Horecabedrijven zoals:
    
    - broodjeszaak, crêperie, croissanterie;
    
    - cafetaria, koffiebar, theehuis;
    
    - lunchroom;
    
    - ijssalon;
    
    - snackbar."
    
    5.2.    In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting is ingegaan op het Masterplan. Volgens deze toelichting staat in het Masterplan dat het winkelaanbod in het centrum van Borne kan bestaan uit een sterk dagelijks aanbod met eigentijdse supermarkten als trekkers, aangevuld met een gevarieerd aanbod in overige branches, zoals mode, sport en spel, warenhuis en boeken. De aanwezigheid van andere voorzieningen (zoals horeca, warenmarkt) dragen volgens de plantoelichting bij aan een aantrekkelijk en gevarieerd dorpscentrum. Het plangebied bevindt zich volgens de plantoelichting binnen het op basis van het Masterplan aangewezen kernwinkelgebied van Borne en draagt volgens de plantoelichting bij aan een aantrekkelijk en gevarieerd dorpscentrum.
    
        In het Masterplan is vermeld dat geen ruimte is voor substantiële uitbreiding van het winkelaanbod in het centrum van Borne, maar dat enige uitbreiding van het winkelaanbod in het centrum mogelijk blijft, met name door schaalvergroting van bestaande winkels of door herontwikkeling van delen van het centrum.
    
        In paragraaf 3.3.3 van de plantoelichting is ingegaan op het Toetsingskader. Aangegeven is dat het Toetsingskader beoogt te voorzien in een beleidskader voor het ruimtelijke voorzieningenbeleid van de gemeente Borne en dat ontwikkelingen in de voorzieningenstructuur hieraan worden getoetst. Het plan past volgens de plantoelichting bij de functie van het voorzieningencluster, omdat de supermarkt is gelegen in het kernwinkelgebied van Borne, grenzend aan het ‘winkelachtje’, op een locatie waar een publiekstrekker zoals een supermarkt aanvaardbaar en passend wordt geacht.
    
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat het Masterplan niet in de weg staat aan schaalvergroting van bestaande winkels, zoals de betrokken supermarkt. Verder vermeldt het Masterplan dat de aanwezigheid van andere voorzieningen, zoals horeca, bijdragen aan de doelstelling van het Masterplan om een aantrekkelijk en gevarieerd dorpscentrum te creëren. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat het plan niet strijdt met het Masterplan.
    
        Voor zover [appellant] heeft gesteld dat het plan in strijd is met het Toetsingskader omdat niet is gemotiveerd waarom de supermarkt een publiekstrekker is, heeft de raad toegelicht dat supermarkten de basis vormen van de hedendaagse wijze van het kopen van voedingsmiddelen en andersoortige consumentenartikelen. Speciaalzaken hebben volgens de raad de meeste overlevingskans als ze in de buurt van een supermarkt zijn gevestigd. Een goede inpassing van supermarkten in centra is volgens de raad cruciaal voor de instandhouding van het overige winkelaanbod en het behouden van het centrum als ontmoetingslocatie. Om die reden is een supermarkt volgens de raad een publiekstrekker voor andere winkels. De raad heeft er verder op gewezen dat het plan op de gronden van de uitbreiding alleen aan de detailhandelsfunctie verwante horeca toestaat en dat de omvang van deze uitbreiding zodanig beperkt is dat van strijd met het Toetsingskader geen sprake is. Gelet op deze motivering ziet de Afdeling evenmin strijd met het Toetsingskader.
    
        Het betoog faalt.
    
    Woon- en leefklimaat
    
    6.    [appellant] voert aan dat ten onrechte geen nader akoestisch onderzoek is verricht naar geluidoverlast als gevolg van de uitbreiding van de supermarkt. Hij vreest dat deze uitbreiding leidt tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    
    6.1.    Uit paragraaf 5.2 van de plantoelichting blijkt dat de raad met betrekking tot de aanvaardbaarheid van de uitbreiding van de supermarkt de Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, editie 2009 (hierna: de VNG-brochure), heeft toegepast. Voor de beoordeling of ter plaatse van de appartementen boven de supermarkt een goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd, heeft de raad volgens de plantoelichting aansluiting gezocht bij de Staat van Bedrijfsactiviteiten bij functiemenging op grond van de VNG-brochure. [appellant] heeft de wijze waarop de VNG-brochure is toegepast niet betwist. Hij heeft evenmin bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan zou moeten geoordeeld dat met inachtneming van de VNG-brochure geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse kan worden gewaarborgd. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad een nader akoestisch onderzoek had moeten laten uitvoeren. Het betoog faalt.
    
    Uitvoerbaarheid
    
    7.    [appellant] betoogt dat het plan vanwege evidente privaatrechtelijke belemmeringen niet uitvoerbaar is. In dat kader wijst hij erop dat ten tijde van de vaststelling van het plan de Vereniging van Eigenaars van de appartementen Marktplein 27/Nieuwe Kerkstraat 2, 2a tot en met 2g, 4a tot en met 4g, 6, 6a, 6b en 8 te Borne (hierna: de VvE) nog niet akkoord was gegaan met een wijziging van de splitsingsakte. Verder voert hij aan dat hij een vordering tot vernietiging van de beslissing van de VvE om akkoord te gaan met een uitbreiding van het gemeenschappelijke eigendom en de wijziging van de splitsingsakte bij de kantonrechter heeft ingediend.
    
        [appellant] voert verder aan dat de balkons aan de zuidzijde van het appartementsgebouw vanwege de uitbreiding van de supermarkt dienen te vervallen en dat hij als eigenaar van zijn balkon geen toestemming zal verlenen om bouwkundige aanpassingen aan zijn balkon te verrichten.
    
    7.1.    De Afdeling stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:480) voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling en de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding is indien deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
    
    7.2.    Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat de VvE ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet akkoord was gegaan met een uitbreiding van het gemeenschappelijk eigendom en een wijziging van de splitsingsakte, overweegt de Afdeling dat namens Annexum Beheer B.V. ter zitting is medegedeeld dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan overleg heeft plaatsgevonden tussen haar, het gemeentebestuur en het bestuur van de VvE over de uitbreiding van de supermarkt. Op grond van dit overleg is de verwachting gerezen dat privaatrechtelijke verhoudingen niet in de weg zullen staan aan de uitvoerbaarheid van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad bij de vaststelling van het plan afgaan op deze verwachting.
    
        Ten aanzien van de beroepsgrond van [appellant] dat hij een vordering tot vernietiging van de beslissing van de VvE bij de kantonrechter heeft ingediend, is namens Annexum Beheer B.V. ter zitting medegedeeld dat de vernietiging van deze beslissing alleen kan worden uitgesproken bij schade aan de zijde van [appellant] en zij bereid is deze schade te vergoeden.
    
        Het betoog van [appellant] dat hij als eigenaar geen toestemming zal verlenen voor bouwkundige aanpassingen aan zijn balkon, slaagt niet. Nog daargelaten of deze toestemming voor het verrichten van bouwkundige aanpassingen aan het balkon nodig is, kan de Afdeling niet eraan voorbijzien dat de raad er ter zitting op heeft gewezen dat een uitvoeringsvariant van de uitbreiding van de supermarkt mogelijk is waarbij geen bouwkundige aanpassingen aan het balkon van [appellant] hoeven te worden verricht.
    
    7.3.    Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zich een evidente privaatrechtelijke belemmering voordoet die in de weg staat aan de verwezenlijking van het plan. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Lap
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
    
    288-817.