ECLI:NL:RVS:2022:2403, Raad van State, 24-08-2022, 202006960/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 29 april 2020 heeft [appellant] het college van burgemeester en wethouders van Westerveld verzocht hem mede te delen of de gemeente persoonsgegevens van hem verwerkt en, wanneer dat het geval is, hem daarin inzage te geven. [appellant] heeft het volgende verzoek bij het college ingediend: "Ik verzoek u mij uitsluitsel te geven of er mij betreffende persoonsgegevens bij uw organisatie worden verwerkt en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens (middels het verstrekken van een kopie van de gegevens) en van de overige informatie." Het college heeft het verzoek aangemerkt als een inzageverzoek op grond van de Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG.

202006960/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 16 november 2020 in zaak nr. 20/2445 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
    Procesverloop
    Bij brief van 29 april 2020 heeft [appellant] het college verzocht hem mede te delen of de gemeente persoonsgegevens van hem verwerkt en, wanneer dat het geval is, hem daarin inzage te geven.
    Bij brief van 7 augustus 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig door het college nemen van een besluit op zijn verzoek.
    Bij besluit van 17 september 2020 heeft het college het verzoek buiten behandeling gesteld.
    Bij uitspraak van 16 november 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft [appellant] met toepassing van artikel 8:59 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgeroepen ter zitting te verschijnen.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 8 september 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Kensenhuis en E. Vens, zijn verschenen. De zaak is tegelijk behandeld met zaken nrs. 202004183/1/A3, 202006929/1/A3 en 202006950/1/A3.
    Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de enkelvoudige kamer het onderzoek in de zaak heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling.
    [appellant] en het college hebben afgezien van de mogelijkheid van een tweede zitting. Vervolgens is het onderzoek weer gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het volgende verzoek bij het college ingediend: "Ik verzoek u mij uitsluitsel te geven of er mij betreffende persoonsgegevens bij uw organisatie worden verwerkt en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens (middels het verstrekken van een kopie van de gegevens) en van de overige informatie."
    Het college heeft het verzoek aangemerkt als een inzageverzoek op grond van de Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de Algemene verordening gegevensbescherming; hierna: AVG).
    Bij brieven van 5 mei 2020 en van 6 mei 2020 heeft het college [appellant] medegedeeld dat het op basis van de aangeleverde persoonsgegevens, bestaande uit alleen zijn naam en een postadres, geen onderzoek kan verrichten. Het college heeft [appellant] verzocht een aanvraagformulier in te vullen en persoonlijk af te geven zodat zijn identiteit kan worden gecontroleerd. Identificatie is volgens het college nodig omdat het alleen gegevens kan verstrekken aan de persoon van wie de gegevens zijn opgevraagd.
    Bij brief van 16 juni 2020 heeft [appellant] het college het volgende geschreven: "Met dit schrijven verzoek ik u een besluit te nemen op mijn brief d.d. 29 april 2020. Daar ik op het standpunt sta dat er niet tijdig is beslist verzoek ik u hierin voortvarend te werk te gaan."
    Het college heeft [appellant] hierop bij brief van 6 augustus 2020 medegedeeld dat het al eerder op zijn verzoek heeft gereageerd en heeft de desbetreffende brief opnieuw meegezonden.
    [appellant] heeft vervolgens bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek over de verwerking van zijn persoonsgegevens.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat het college ingevolge artikel 4:5 van de Awb een termijn had moeten stellen voor het aanvullen van de aanvraag, maar dat het dat niet heeft gedaan. Het niet stellen van een termijn is volgens de rechtbank niet in het nadeel van [appellant] geweest. Hij heeft daardoor meer tijd gehad om zich te legitimeren. [appellant] heeft niet gesteld dat het college niet om legitimatie had mogen vragen. Door zich niet te legitimeren, is [appellant] er mede de oorzaak van dat niet op zijn aanvraag is beslist. Met het indienen van een beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van misbruik van procesrecht.
    Hoger beroep
    Niet aan oproeping voldaan?
    3.       Het college heeft op de zitting betwist dat de persoon die ter zitting is verschenen, daadwerkelijk [appellant] is. Om die reden heeft de persoon [appellant] geen gehoor gegeven aan de oproeping in persoon ter zitting te verschijnen.
    3.1.    De Afdeling heeft [appellant] bij brief van 14 juli 2021 op grond van artikel 8:59 van de Awb opgeroepen om in persoon of bij gemachtigde op de zitting te verschijnen. In de brief staat dat hij verplicht is aan de oproeping gevolg te geven en, in het geval hij daaraan niet voldoet, dat de Afdeling daaruit de gevolgtrekkingen kan maken die haar geraden voorkomen. Er geldt geen identificatieplicht voor het verschijnen op een zitting van de Afdeling, ook niet ingeval iemand daartoe is opgeroepen. [appellant] heeft zich voorafgaand aan de zitting bij de receptiebalie gemeld, en gesteld dat hij [appellant] is. Het college heeft geen omstandigheden aangevoerd waarom aan de identiteit van de ter zitting verschenen [appellant] moet worden getwijfeld. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] geen gehoor heeft gegeven aan de oproeping.
    Het betoog faalt.
    Procesbelang
    4.       Het college betwist het belang van [appellant] bij het hoger beroep, omdat inmiddels een besluit op zijn inzageverzoek is genomen.
    4.1.    [appellant] stelt dat hij met deze procedure alsnog de hem betreffende persoonsgegevens en dwangsommen wegens niet tijdig beslissen wenst te verkrijgen. Met deze procedure kan hij die alsnog verkrijgen. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
    Het betoog faalt.
    Misbruik van recht?
    5.       Aan de orde is de vraag of de rechtbank het beroep van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens misbruik van procesrecht.
    5.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat hij misbruik van procesrecht heeft gemaakt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft hij wel degelijk gesteld dat het verzoek van het college om aanvulling van gegevens onrechtmatig was. Het niet reageren op een onrechtmatig verzoek kan niet leiden tot het oordeel dat hij met het instellen van beroep misbruik van (proces)recht heeft gemaakt. Volgens [appellant] mocht hij dan ook beroep instellen wegens niet tijdig beslissen, nadat na ontvangst van de ingebrekestelling het besluit op het verzoek uitbleef.
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    5.3.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    5.4.    Vast staat dat [appellant] het onder 1 weergegeven verzoek bij verschillende gemeenten heeft ingediend. Zo is de voorliggende zaak behandeld op een zitting waarop ook de AVG-verzoeken die hij heeft ingediend bij de gemeenten Haarlem, Appingedam (thans: Eemsdelta) en Vlieland zijn behandeld. [appellant] zegt dat hij niet weet hoeveel verzoeken hij in totaal over het hele land heeft ingediend, maar hij denkt dat het er tussen de tien en twintig zijn. Desgevraagd heeft [appellant] op de zitting toegelicht dat hij de gemeenten niet om specifieke redenen heeft geselecteerd. Hij heeft gezegd ‘zo niet te weten’ of hij in de aangeschreven gemeenten heeft gewoond of gewerkt. De selectie heeft hij ‘at random’ gemaakt. Op de zitting heeft de Afdeling medegedeeld dat [appellant] tot op dat moment in ieder geval bij dertien verschillende gemeenten AVG-verzoeken heeft ingediend waarover hij hogerberoepszaken bij de Afdeling aanhangig heeft gemaakt. De Afdeling is er ambtshalve mee bekend dat er meer verzoeken zijn gedaan dan het aantal dat [appellant] heeft genoemd. De Afdeling beziet deze zaak daarom niet op zichzelf.
    5.5.    De rechtbank heeft terecht van belang geacht dat [appellant] niet heeft gereageerd op de verzoeken van de colleges om zich te identificeren. In beroep heeft hij als formeel argument aangevoerd dat het verzoek om identificatie onrechtmatig was omdat in de brief van 6 mei 2020 geen termijn werd gesteld waarbinnen de identificatie diende te worden verricht. Of ten onrechte geen termijn is gesteld, is pas van belang als het college besluit de aanvraag buiten behandeling te stellen. De colleges beschikten alleen over een naam en een postbusadres van [appellant]. Zij mochten dit onvoldoende achten om zijn identiteit vast te stellen. Daarmee hadden zij redenen om te twijfelen aan de identiteit van [appellant]. Zij mochten [appellant] dus op grond van artikel 12, zesde lid, van de AVG vragen om nadere informatie om zich te identificeren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2927). [appellant] heeft dit ook niet betwist. Hij heeft geen gehoor gegeven aan uitnodigingen van de colleges om contact te leggen. Hij heeft er evenmin voor gekozen om de besluiten op zijn verzoeken af te wachten, maar heeft tot verrassing van de colleges na zijn ingebrekestellingen meteen rechtsmiddelen aangewend, gevolgd door verzoeken om dwangsommen. De Afdeling is gelet op het procesgedrag van [appellant] in haar overtuiging gesterkt dat het hem bij het instellen van de beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten op zijn verzoeken om inzage alleen om het incasseren van dwangsommen te doen is. Hierbij betrekt de Afdeling dat hij op de zitting alleen zijn zorgen uitte over de vraag of toegekende dwangsommen wel zouden worden uitgekeerd, maar niet of hij alsnog zijn persoonsgegevens verstrekt zou krijgen.
    5.6.    Gelet op het vorenstaande, alles in samenhang bezien, doen zich naar het oordeel van de Afdeling in dit geval zwaarwichtige gronden als bedoeld in 5.2 voor. [appellant] heeft zijn bevoegdheid om beroep in te stellen wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoeken, gevolgd door verzoeken om dwangsommen, misbruikt als bedoeld in artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het BW.
    5.7.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] terecht niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van procesrecht. Het betoog van [appellant] faalt.
    Dit betekent ook dat de rechtbank niet de door [appellant] gevraagde dwangsom als bedoeld in artikel 8:55c van de Awb hoefde vast te stellen.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Nader genomen besluit
    7.       Bij besluit van 17 september 2020 heeft het college alsnog op het verzoek van [appellant] beslist en daarbij de aanvraag buiten behandeling gesteld. De reden hiervan is dat [appellant] volgens het college geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid om zijn identiteit te laten vaststellen en zijn persoonsgegevens aan te vullen. Het college heeft het besluit niet onverwijld ter beschikking gesteld aan de rechtbank, zodat de rechtbank dit besluit niet in de beoordeling heeft meegenomen. Bij de schriftelijke uiteenzetting van 4 maart 2021 heeft het college het besluit van 17 september 2020 alsnog aan de Afdeling overgelegd. De Afdeling zal op de voet van artikel 6:20, in samenhang gelezen met artikel 6:24, van de Awb het besluit in het geding betrekken.
    Er is een beroep van rechtswege ontstaan.
    8.       [appellant] voert tegen het besluit van 17 september 2020 aan dat het college zijn verzoek niet buiten behandeling had mogen stellen, maar een inhoudelijk besluit had moeten nemen. Het college was na het verstrijken van de beslistermijn namelijk niet bevoegd meer om het verzoek buiten behandeling te stellen. Ook heeft het college volgens hem een dwangsom verbeurd wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat een verzoek van een bestuursorgaan om aanvulling van een aanvraag moet worden gedaan vóór afloop van de beslistermijn. Als het bestuursorgaan pas na afloop van die termijn om aanvulling verzoekt, is het niet meer bevoegd de aanvraag met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling te stellen (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 28 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1885). [appellant] betoogt terecht dat in dit geval een inhoudelijk besluit op de aanvraag aangewezen was.
    Het betoog slaagt.
    9.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 september 2020 moet worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Nu [appellant] zich niet heeft willen identificeren, is het niet mogelijk om zijn verzoek in te willigen en hem mede te delen of zijn persoonsgegevens worden verwerkt en om hem daarin inzage te geven. De Afdeling zal de aanvraag afwijzen. Zij zal ook bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Proceskosten
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 17 september 2020, kenmerk 273262, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 17 september 2020;
    IV.      wijst het verzoek van [appellant] om hem mede te delen of de gemeente persoonsgegevens van hem verwerkt en, wanneer dat het geval is, hem daarin inzage te geven af;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. C.H. Sieburgh, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    612