ECLI:NL:RVS:2023:3707, Raad van State, 04-10-2023, 202202628/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2020 heeft de algemeen directeur van bestuurs- en concernondersteuning van de gemeente Rotterdam een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen. [appellant] is huurder van een bedrijfspand aan de [locatie] te Rotterdam en exploitant van de avondwinkel in dat pand. Op 28 oktober 2016, omstreeks 00:37 uur, heeft in en nabij de avondwinkel een geweldsincident plaatsgevonden, waarbij slag- en vuurwapens zijn gebruikt. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 28 oktober 2016 op grond van artikel 2.35, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 en in lijn met de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en het daarin opgenomen handhavingsarrangement de spoedsluiting bevolen van de avondwinkel voor de duur van maximaal twee weken (hierna: de spoedsluiting). Bij besluit van 10 november 2016 heeft de burgemeester de sluiting van de avondwinkel bevolen voor de duur van drie maanden. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.

202202628/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2022 in zaak nr. 21/4001 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2020 heeft de algemeen directeur van bestuurs- en concernondersteuning van de gemeente Rotterdam (hierna: de algemeen directeur) een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 28 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is huurder van een bedrijfspand aan de [locatie] te Rotterdam en exploitant van de avondwinkel in dat pand.
    achtergrond van het geschil
    2.       Op 28 oktober 2016, omstreeks 00:37 uur, heeft in en nabij de avondwinkel een geweldsincident plaatsgevonden, waarbij slag- en vuurwapens zijn gebruikt. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 28 oktober 2016 op grond van artikel 2.35, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 en in lijn met de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en het daarin opgenomen handhavingsarrangement de spoedsluiting bevolen van de avondwinkel voor de duur van maximaal twee weken (hierna: de spoedsluiting). Bij besluit van 10 november 2016 heeft de burgemeester de sluiting van de avondwinkel bevolen voor de duur van drie maanden, daarbij inbegrepen de twee weken van de spoedsluiting.
    3.       Bij besluit van 3 februari 2017 heeft de burgemeester de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3699) heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 februari 2017 vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 oktober 2016 ongegrond is verklaard, en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre in stand blijven. Dit betekent dat de burgemeester de spoedsluiting van de avondwinkel heeft mogen bevelen. Hetzelfde geldt voor de sluiting van de avondwinkel voor een totale duur van drie maanden.
    verzoek om nadeelcompensatie
    4.       Bij formulier van 24 juni 2020 heeft [appellant] een verzoek om nadeelcompensatie op grond van de Algemene Verordening Nadeelcompensatie (hierna: de AVN) ingediend. Ter toelichting hiervan is bij  brief van 14 augustus 2020 onder meer het volgende aangevoerd.
    Door de gedwongen sluiting heeft [appellant] aanzienlijke financiële schade geleden. De schade bestaat uit winst- en omzetderving en het verlies van de voorraad die aanwezig was ten tijde van de sluiting. De schade is door de boekhouder begroot op een bedrag van € 90.388,54.
    Zelfs indien de beslissing tot sluiting van het winkelpand rechtmatig was, is [appellant] hierdoor onevenredig geschaad, zodat hij op grond van het algemene beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (égalité devant les charges publiques) aanspraak op nadeelcompensatie heeft. [appellant] valt geen verwijt te maken van het geweldsincident dat tot sluiting heeft geleid. Hij is geen overtreder. De sluiting is slechts bevolen op grond van de door burgemeester gestelde publieke belangen.
    besluit van 2 oktober 2020
    5.       Aan de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie is onder meer het volgende ten grondslag gelegd.
    In dit geval is geen sprake van een situatie waarop het algemene beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten ziet, omdat, daargelaten of sprake is van onevenredige (buiten het normale ondernemersrisico vallende) schade, geen sprake is een speciale last die meer op [appellant] drukt dan op anderen. De maatregel van de sluiting is immers uitsluitend gericht op (het pand van) [appellant]. Het stelsel van nadeelcompensatie is niet van toepassing in een dergelijke situatie.
    besluit van 28 juni 2021
    6.       Naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 2 oktober 2020 gemaakte bezwaar heeft het college advies gevraagd aan de algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie).
    In een advies van 3 juni 2021 heeft de commissie vermeld dat zij zich kan vinden in het standpunt van het college dat in dit geval geen sprake is van een situatie waarop het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten ziet. Dit beginsel biedt hier geen grondslag voor vergoeding, omdat het niet gaat om gelijke verdeling van de openbare lasten, maar om handhaving van een overtreden norm. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de gelijke behandeling van een groep burgers of instellingen (vaak aangeduid als de referentiegroep) wordt verstoord, doordat de schade bij een klein deel van die groep terechtkomt, terwijl anderen die in een min of meer gelijke positie verkeren niet of veel minder worden getroffen. Die situatie doet zich in dit geval niet voor.
    Volgens de commissie is voor schadevergoeding op grond van het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten vereist dat aan twee voorwaarden is voldaan: de schade stijgt boven het normale maatschappelijke risico uit (het vereiste van de abnormale last) en de schade treft een bepaalde groep burgers of ondernemingen onevenredig zwaar in vergelijking met anderen (het vereiste van de speciale last). Aan het vereiste van de speciale last is in het geval van [appellant] niet voldaan. Dit staat dus bij voorbaat in de weg aan een succesvol beroep op het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten, ongeacht of [appellant] al dan niet zelf de normovertreder is, aldus de commissie.
    7.       Het college heeft het advies van de commissie ten grondslag gelegd aan het besluit van 28 juni 2021.
    oordeel rechtbank
    8.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het besluit van 2 oktober 2020 is genomen namens de algemeen directeur en dat het besluit van 28 juni 2021 is genomen namens het college. Omdat het schadeveroorzakende besluit van 10 november 2016 is genomen door de burgemeester, was hij, gelet op artikel 1, aanhef en onder a, en artikel 2, eerste lid, van de AVN, bevoegd om op het verzoek om nadeelcompensatie te beslissen. Omdat zowel het besluit van 2 oktober 2020 als het besluit van 28 juni 2021 door het verkeerde bestuursorgaan is genomen, is sprake van een bevoegdheidsgebrek. De burgemeester heeft dit erkend. Hij heeft bij brief van 15 februari 2022 te kennen gegeven dat hij zich achter de inhoudelijke afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie stelt. Hiermee is het gebrek hersteld.
    Het is aannemelijk dat [appellant] niet is benadeeld door het bevoegdheidsgebrek. De rechtbank ziet daarom aanleiding om dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren.
    9.       De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat [appellant] geen norm heeft overtreden. Partijen zijn verdeeld over de vraag of voldaan is aan het vereiste van de speciale last. Daarvoor is van belang of [appellant], in vergelijking tot anderen, onevenredig zwaar is getroffen door het besluit tot sluiting van de avondwinkel. De burgemeester stelt volgens de rechtbank terecht dat alleen [appellant] is benadeeld door de sluiting, zodat alleen al hierom geen sprake kan zijn van een onevenredige benadeling en dus niet is voldaan aan het vereiste van de speciale last. Dat [appellant] geen verwijt kan worden gemaakt van het geweldsincident dat aan de sluiting vooraf ging, maakt dat niet anders. Uit de door [appellant] aangehaalde rechtspraak valt niet af te leiden dat bij het ontbreken van verwijtbaarheid in dit geval aan het vereiste van de speciale last is voldaan, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet is voldaan aan het vereiste van de speciale last. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank de referentiegroep niet juist heeft bepaald. Volgens [appellant] bestaat de referentiegroep uit alle winkeliers die zijn getroffen door een bestuursrechtelijke sluiting binnen de gemeente Rotterdam. Verder is hij, anders dan een groot deel van deze winkeliers, onevenredig getroffen. In zijn geval is immers erkend dat geen sprake is van verwijtbaarheid. Uit een uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3762) valt af te leiden dat dit van belang is voor het al dan niet bestaan van een grond voor het toekennen van nadeelcompensatie. Daarom is het niet terecht dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen de winkeliers die verwijtbaar hebben gehandeld en de winkeliers die niet anders hebben kunnen handelen. Dit gebrek aan onderscheid heeft tot gevolg dat de kosten van een sluiting onevenredig zwaar drukken op de groep winkeliers waartoe [appellant] behoort. De rechtbank heeft miskend dat in dit geval wel degelijk is voldaan aan het vereiste van de speciale last, aldus [appellant].
    10.1.  Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de AVN kent het bestuursorgaan op aanvraag van degene die schade heeft geleden ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, een vergoeding toe, voor zover de benadeelde daardoor in het bijzonder en in abnormale mate wordt getroffen.
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de AVN komt schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico niet voor vergoeding in aanmerking.
    10.2.  Op 24 februari 2010 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in een geschil over een verzoek om nadeelcompensatie naar aanleiding van de rechtmatige besluiten tot intrekking van een exploitatievergunning voor een discotheek en de sluiting van deze discotheek voor de duur van een jaar wegens wanordelijkheden in deze discotheek. Op de zitting van 21 augustus 2023 is met partijen besproken in hoeverre deze uitspraak (ECLI:NL:RVS:2010:BL5333) betrekking heeft op een geval dat vergelijkbaar is met dat van [appellant].
    [appellant] heeft te kennen gegeven dat het risico op wanordelijkheden niet inherent is aan de exploitatie van een avondwinkel en dat het te ver gaat om de gevolgen van wanordelijkheden zonder meer voor zijn risico te laten. Verder heeft hij gesteld dat het risico op incidenten in of nabij een avondwinkel niet per definitie groter is dan bij, bijvoorbeeld, een bakkerij.
    Volgens de burgemeester past de uitspraak van 24 februari 2010 in zijn standpunt. Die uitspraak gaat over een exploitant die, net als [appellant], als enige wordt getroffen door een handhavingsmaatregel. Verder is het risico op ongeregeldheden bij een avondwinkel anders dan bij een bakkerij.
    10.3.  Dat [appellant] als gevolg van de besluiten van 28 oktober 2016 en 10 november 2016 de avondwinkel gedurende een periode van drie maanden niet heeft kunnen exploiteren en daardoor schade heeft geleden, is geen buiten het normale ondernemersrisico vallend nadeel dat de burgemeester zou moeten compenseren. De avondwinkel wordt geëxploiteerd in een gebied waar, volgens het besluit van 10 november 2016, de openbare orde en het woon- en leefklimaat onder druk staan. Het is een zeer kwetsbaar gebied met een lage score op de veiligheidsindex. Hieraan is inherent dat nachtelijke wanordelijkheden in of bij de winkel kunnen ontstaan en dat de burgemeester naar aanleiding daarvan bestuurlijke maatregelen kan nemen. Dit risico wordt onderstreept door de in dat besluit vermelde geschiedenis van de bedrijfsvoering van de avondwinkel, waarin sprake is van een opmerkelijk aantal (verbale) confrontaties tussen (de medewerkers van) [appellant] en de klanten van de avondwinkel, waarbij de politie moest optreden. Het risico dat de avondwinkel bij wanordelijkheden tijdelijk wordt gesloten, is dan ook verbonden aan haar bedrijfsvoering. Dat is niet anders voor andere ondernemers die om redenen van openbare orde en veiligheid met een sluiting kunnen worden geconfronteerd. In zoverre is er in dit geval ook geen verschil met het geval dat tot de uitspraak van 24 februari 2010 heeft geleid. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld die aanleiding geven om daarvan af te wijken. Dat hem persoonlijk geen verwijt valt te maken van het geweldsincident is niet een dergelijke omstandigheid.   Aan de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3762) komt dan ook niet de betekenis toe die [appellant] daaraan hecht.
    Het betoog slaagt niet.
    slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    proceskosten
    12.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    452