ECLI:NL:CRVB:2013:1297, Centrale Raad van Beroep, 06-08-2013, 12-4747 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-08-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Toekenning toeslag over de maanden november 2010 en december 2010.  Nu in het nieuwe beleid een overgangsvoorziening ontbreekt en appellante meer dan zes maanden toeslag heeft ontvangen, brengt rechtstreekse toepassing van het beleid vanaf 1 januari 2011 onmiskenbaar met zich dat appellante vanaf die datum niet langer recht heeft op toeslag. Er is geen sprake van toepassing van het nieuwe beleid met terugwerkende kracht dan wel van beëindiging van de toeslag met terugwerkende kracht. Bij het besluit van 1 april 2011 was aan appellante toeslag toegekend over een periode die afliep op 30 september 2010. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is bezien of appellante ook na laatstgenoemde datum nog recht op toeslag had. Daarbij is, zoals uit het voorgaande volgt, terecht ook de beleidswijziging per 1 januari 2011 betrokken.

Centrale Raad van Beroep
  12/4747 WWB
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 
    25 juli 2012, 12/2148 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van ’s-Gravenhage (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante hebben mr. L. Orie en mr. M.L.M. Klinkhamer hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2013. Voor appellante is verschenen mr. Klinkhamer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Catakli. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.
      Voor een uitgebreid overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende. 
      
      
        1.1.
        Appellante ontving tot 21 juni 2009 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Vanaf 21 juni 2009 ontvangt appellante bijstand naar de norm voor een alleenstaande, omdat haar thuiswonende zoon op die datum 18 jaar is geworden. Het college hanteerde tot 1 januari 2011 beleid, neergelegd in het Werkboek WWB, inhoudende dat in gevallen waarin sprake was van inkomensachteruitgang als gevolg van wijziging van de bijstandsnorm van alleenstaande ouder naar alleenstaande, een toeslag voormalig alleenstaande ouder (toeslag) kan worden toegekend vanaf de datum waarop het jongste kind achttien jaar wordt, met een maximale duur van drie jaar. Het college heeft appellante bij besluit van 1 april 2011 een toeslag toegekend over de periode van 1 juli 2009 tot en met 30 september 2010. 
        
      
      
        1.2.
        Vanaf 1 januari 2011 hanteert het college het beleid dat toekenning van de toeslag nog slechts kan plaatsvinden voor de duur van maximaal zes maanden. 
        
      
      
        1.3.
        Bij beslissing op bezwaar van 20 februari 2012 (bestreden besluit) heeft het college appellante ook over de maanden november 2010 en december 2010 een toeslag toegekend. In het bestreden besluit heeft het college zich verder op het standpunt gesteld dat appellante, gelet op het gewijzigde beleid, vanaf 1 januari 2011 niet langer in aanmerking komt voor de toeslag aangezien aan haar al over zeventien maanden toeslag is verleend. Ten slotte is aan appellante een vergoeding toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand.
        
      
    
    
      2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover het ziet op de hoogte van de kosten van rechtsbijstand en het bestreden besluit in zoverre vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit is voor het overige ongegrond verklaard. 	
      
    
    
      3.
      Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd voor zover het betreft de ongegrondverklaring van het beroep. 
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        4.1.
        De rechtbank heeft terecht voorop gesteld dat het beleid van het college met betrekking tot de toeslag moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 15 september 2009, LJN BJ8372) betekent dit dat de aanwezigheid en de toepassing van dit beleid als gegeven wordt beschouwd, met dien verstande dat wordt getoetst of het beleid op consistente wijze wordt toegepast. De vraag of buitenwettelijk beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, of het beleid onredelijk is, dan wel of er sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 (slot) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is daarom niet aan de orde (CRvB 27 november 2012, LJN BY4286). Anders dan appellante stelt, is de bekendmakingsregeling van artikel 3:42, eerste lid, van de Awb hier niet van toepassing, aangezien deze in het Werkboek WWB neergelegde gedragslijn niet kan worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
        
      
      
        4.2.
        Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank haar ten onrechte niet heeft gevolgd in haar standpunt dat het nieuwe beleid niet kan worden toegepast op haar situatie, waarin immers sprake is van een toekenning van de toeslag op basis van het voor 1 januari 2011 geldende beleid. Appellante heeft in dit verband naar voren gebracht, onder verwijzing naar de tekst van het nieuwe beleid, dat aan haar op basis van het nieuwe beleid vanaf 1 januari 2011 nog ten minste zes maanden toeslag uitbetaald had moeten worden. 
        
      
      
        4.3.
        Niet in geschil is dat bij de wijziging van het beleid per 1 januari 2011 niet is voorzien in een overgangsregeling voor bestaande gevallen. 
        
      
      
        4.4.
        
          Met betrekking tot de toepassing van het beleid heeft de rechtbank het volgende overwogen, waarbij voor eiseres moet worden gelezen appellante en voor verweerder het college:
          “Naar het oordeel van de rechtbank staat de omstandigheid dat de toeslag onder het tot 
          1 januari 2011 geldende beleid is toegekend, er niet aan in de weg dat de voortzetting van de toeslag - waarvoor, zoals uit de stukken volgt, de situatie per maand moet worden bezien - vanaf 1 januari 2011 is beoordeeld aan de hand van het op dat moment geldende beleid. Dat beleid houdt volgens de uitleg van verweerder in dat als op of na 1 januari 2011 de maximale toeslagduur van zes maanden is bereikt, de toeslag wordt beëindigd. Per 1 januari 2011 was aan eiseres meer dan zes maanden toeslag toegekend, zodat het vanaf die datum geldende maximum was bereikt. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder, door haar vanaf deze datum geen toeslag meer toe te kennen, zijn beleid niet op consistente wijze heeft toegepast. Dat in het vanaf 1 januari 2011 geldende beleid niet in overgangsrechtelijke bepalingen is voorzien, is in dat verband niet van belang. Het ontbreken van overgangsrechtelijke bepalingen dient in het kader van de beoordeling van het buitenwettelijke begunstigend beleid als een gegeven te worden beschouwd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 februari 2010 (lees: 2012), LJN BV3889)”.
        
        
      
      
        4.5.
        De Raad verenigt zich met deze overwegingen van de rechtbank en voegt daaraan het volgende toe. Appellante heeft nog naar voren gebracht dat, in het geval waarin een betrokkene op 1 januari 2011 reeds gedurende zes maanden toeslag heeft ontvangen, toepassing van het nieuwe beleid niet betekent dat vanaf die datum geen recht meer bestaat op toeslag maar dat, integendeel, dan nog recht bestaat op toeslag gedurende (maximaal) zes maanden. Dit standpunt berust op een onjuiste lezing van het beleid. Daarin staat immers dat de overbruggingstoeslag een maximale duur kent van zes maanden, direct volgend op de achttiende verjaardag van het jongste thuiswonende kind, en dat de toeslag na zes maanden wordt beëindigd. Nu in het nieuwe beleid een overgangsvoorziening ontbreekt en appellante meer dan zes maanden toeslag heeft ontvangen, brengt rechtstreekse toepassing van het beleid vanaf 1 januari 2011 onmiskenbaar met zich dat appellante vanaf die datum niet langer recht heeft op toeslag. 
        
      
      
        4.6.
        Anders dan appellante stelt is geen sprake van toepassing van het nieuwe beleid met terugwerkende kracht dan wel van beëindiging van de toeslag met terugwerkende kracht. Bij het besluit van 1 april 2011 was aan appellante toeslag toegekend over een periode die afliep op 30 september 2010. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is bezien of appellante ook na laatstgenoemde datum nog recht op toeslag had. Daarbij is, zoals uit het voorgaande volgt, terecht ook de beleidswijziging per 1 januari 2011 betrokken. Van beëindiging van de toeslag met terugwerkende kracht dan wel van toepassing van het nieuwe beleid met terugwerkende kracht kan daarom niet worden gesproken. Daarbij tekent de Raad nog aan dat, indien aan appellante onder de werking van het tot 1 januari 2011 geldende beleid van aanvang af doorlopend toeslag zou zijn verleend, de invoering van het nieuwe beleid met zich zou hebben gebracht een beëindiging van de toeslag per 1 januari 2011. De feitelijke gang van zaken in deze procedure heeft dus niet met zich gebracht dat appellante in een slechtere positie is komen te verkeren. 
        
      
      
        4.7.
        Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, komt daarom voor bevestiging in aanmerking. 
        
      
    
    
      5.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en 
      Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van A.C. Oomkens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2013.
    
    
    
    
    
      (getekend) C. van Viegen
    
    
    
    
    
      (getekend) A.C. Oomkens
    
    
    
  
  HD