ECLI:NL:RVS:2016:3088, Raad van State, 23-11-2016, 201508355/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college [wederpartij], onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per week, met een maximum van € 10.000,00, gelast met het vaartuig [woonschip], zijnde een woonschip, geen ligplaats in te nemen in de Lek aan de Lekdijk, naast recreatieterrein Heulsewaard in de gemeente Houten (hierna: de locatie), dan wel op een andere locatie, in strijd met artikel 13 van de Landschapsverordening provincie Utrecht 2011 (hierna: de Lsv).

201508355/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 september 2015 in zaak nr. 14/4345 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college [wederpartij], onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per week, met een maximum van € 10.000,00, gelast met het vaartuig [woonschip], zijnde een woonschip, geen ligplaats in te nemen in de Lek aan de Lekdijk, naast recreatieterrein Heulsewaard in de gemeente Houten (hierna: de locatie), dan wel op een andere locatie, in strijd met artikel 13 van de Landschapsverordening provincie Utrecht 2011 (hierna: de Lsv).
    
    Bij besluit van 10 juni 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 november 2013 herroepen en [wederpartij], onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per week, met een maximum van € 10.000,00, gelast met het vaartuig, niet zijnde een woonschip, geen ligplaats in te nemen op de locatie, dan wel op een andere locatie, in strijd met artikel 17 van de Lsv.
    
    Bij uitspraak van 30 september 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 10 juni 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 26 november 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.S. Heite en I. Vos, beiden werkzaam bij de provincie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, juridisch adviseur te Utrecht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. Ingevolge artikel 17 van de Lsv is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een vaartuig of ander voorwerp, niet zijnde een woonschip, verboden dat vaartuig of voorwerp ligplaats te laten nemen, te ankeren of af te meren of anderszins in, op of vlak boven een water te plaatsen op andere plaatsen dan aangegeven met een van de verkeerstekens E.5 tot en met E.7.1 van bijlage 7 bij het Binnenvaartpolitiereglement en bijlage 7 van het Rijnvaartpolitiereglement.
    
    Ingevolge artikel van de Lsv 18 geldt het in artikel 17 bedoelde verbod niet voor:
    
    1. (…);
    
    2. één open vaartuig van ten hoogste zeven meter lengte bij een erf, tenzij aan het erf al andere vaartuigen, niet zijnde woonschepen, liggen afgemeerd of als er al een andere vrijstelling dan die genoemd in het derde lid van dit artikel van toepassing is;
    
    3. andere vaartuigen dan bedoeld in het vorige lid bij een erf gedurende ten hoogste drie achtereenvolgende dagen tussen 1 april en 30 september;
    
    4. (…);
    
    5. (…);
    
    6. historische schepen die als varend monument zijn ingeschreven in het Nationaal Register Varende Monumenten bij aanlegplaatsen die als zodanig in een bestemmingsplan zijn aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 33, eerste lid kan het college, tenzij in artikel 34 anders is bepaald, ontheffing verlenen van de in deze verordening gestelde verboden.
    
    Ingevolge het tweede lid worden ontheffingen krachtens de Lsv verleend, indien als gevolg van wat daarbij wordt toegestaan natuurwetenschappelijke, landschappelijke, cultuurhistorische of archeologische waarden (hierna samen: NLCA-waarden) niet onaanvaardbaar worden geschaad.
    
    Aanleiding
    
    2. Het vaartuig is rond 1910 gebouwd en circa 35 meter lang. Niet in geschil is dat het vaartuig geen woonschip is in de zin van artikel 12 van de Lsv en dat het niet als varend monument in het in artikel 18 vermelde register is ingeschreven. Op de locatie, die niet in een bestemmingsplan als aanlegplaats is aangewezen, is sinds 1880 een zogenoemde loswal gesitueerd. [wederpartij] heeft te kennen gegeven dat hij jaarlijks in de zomer, gedurende een periode van meer dan één maand, op de locatie met het vaartuig ligplaats wil innemen. Daarbij heeft hij erop gewezen dat Rijkswaterstaat erin heeft toegestemd dat een historisch vaartuig in de zomerperiode aan de loswal wordt afgemeerd, indien daardoor de veiligheid en het vlotte verloop van scheepvaartverkeer niet wordt beperkt of gehinderd.
    
    Bij besluit van 10 juni 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat zich een overtreding van artikel 17 voordoet en het college een beginselplicht heeft tot handhaving van wettelijke voorschriften. In zijn verweerschrift in beroep heeft het college toegelicht dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat de ingevolge artikel 18 geldende uitzonderingen op artikel 17 zich in dit geval niet voordoen.
    
    Blijkens het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting van de rechtbank op 17 maart 2015 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst en het college in de gelegenheid gesteld een standpunt in te nemen over de mogelijkheid om [wederpartij] met toepassing van artikel 33 ontheffing te verlenen van het ingevolge artikel 17 geldende verbod.
    
    Bij brief van 2 april 2015 heeft het college zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat in artikel 33 geen grond is gelegen om in dit geval van handhaving af te zien.
    
    Bij besluit 12 april 2016 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] van 22 oktober 2015 om hem, ten behoeve van het vaartuig, krachtens artikel 33, ontheffing te verlenen, afgewezen. Dat besluit, dat thans niet in geding is, is nog niet in rechte onaantastbaar geworden.
    
    De brief van het college van 2 april 2015
    
    3. In de brief van 2 april 2015 heeft het college zijn standpunt dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat als volgt gemotiveerd. De Lsv beoogt natuur- en landschapsdoelstellingen veilig te stellen door NLCA-waarden te beschermen en verrommeling van het landschap tegen te gaan. NLCA-waarden worden niet alleen geschaad door grootschalige ingrepen, maar vooral ook door kleinschalige vormen van aantasting. De locatie maakt deel uit van een landschap dat, blijkens de kwaliteitsgids Utrechtse landschappen, door openheid wordt gekenmerkt. De ingevolge artikel 18 van de Lsv geldende uitzonderingen op artikel 17 vormen aanvaardbaar geachte aantastingen van NLCA-waarden. Geen van deze uitzonderingen is in deze zaak van toepassing. Door zijn afmetingen en gesloten constructie zal het langdurig afmeren van het vaartuig op de locatie het open karakter, en daarmee de landschappelijke waarden, van dat landschap op onaanvaardbare wijze schaden. Dat de locatie nabij het recreatieterrein is gelegen, doet daaraan niet af. De door Rijkswaterstaat gegeven toestemming om in de zomerperiode een historisch vaartuig op de locatie af te meren, doet daaraan evenmin af, omdat de motivering van die toestemming niet is gelegen in de bescherming van NLCA-waarden, maar in de afwezigheid van een belemmering voor de vlotte doorgang van de scheepvaart. De gestelde binding tussen het vaartuig en de loswal doet daaraan evenmin af, reeds omdat een loswal niet is bedoeld voor het langdurig afmeren van vaartuigen. Gelet hierop zal [wederpartij], indien hij een daartoe strekkende aanvraag indient, geen ontheffing van het ingevolge artikel 17 geldende verbod worden verleend, aldus het college.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4. De rechtbank heeft onweersproken overwogen dat [wederpartij] niet betwist dat ligplaats innemen met het vaartuig op de locatie ingevolge artikel 17 van de Lsv verboden is en dat het ontbreken van een aanvraag om verlening van ontheffing onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat NLCA-waarden ter plaatse onaanvaardbaar zullen worden geschaad, indien het vaartuig langdurig op de locatie ligt afgemeerd. De rechtbank heeft daartoe met name van belang geacht dat de locatie is gelegen in een gebied waar intensieve dagrecreatie en enige bebouwing is toegestaan. De rechtbank kan het college niet volgen in diens standpunt dat een dergelijke bestemming, in tegenstelling tot de langdurige aanwezigheid van het vaartuig op de locatie, de landschappelijke waarden van het gebied niet schaadt. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat de locatie van oudsher in gebruik is geweest als een plaats waar schepen kunnen afmeren en dat Rijkswaterstaat erin heeft toegestemd dat een historisch vaartuig in de zomerperiode aan de loswal ligt afgemeerd. Gelet hierop heeft het college zich ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat in deze zaak geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Indien [wederpartij] ten behoeve van het vaartuig ontheffing van het ingevolge artikel 17 geldende verbod aanvraagt, dan is het college gehouden deze aanvraag in te willigen, omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat NLCA-waarden door een ontheffing onaanvaardbaar zullen worden geschaad en artikel 33, tweede lid,dwingend is geformuleerd. De rechtbank heeft overwogen dat het college ten onrechte niet van handhaving heeft afgezien en dat aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 26 november 2013 te herroepen.
    
    Het hoger beroep
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank het hiervoor onder 4 vermelde, met uitzondering van het vermelde in de eerste volzin, ten onrechte heeft overwogen. Het college voert daartoe aan dat het landschap in de omgeving van de locatie open en leeg is. Deze landschappelijke waarden zullen, gezien de afmetingen en gesloten constructie van het vaartuig, onaanvaardbaar worden geschaad, indien het vaartuig langdurig op de locatie ligt afgemeerd. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is dit standpunt niet onredelijk, aldus het college. De omstandigheid dat de locatie nabij het recreatieterrein is gelegen, doet daaraan niet af, omdat het recreatieterrein kleinschalig van opzet is en bezoekers juist in staat stelt van de openheid van het landschap te genieten. De op het recreatieterrein toegestane bebouwing beperkt zich tot twee mobiele toiletten. Verder zijn er geen cultuurhistorische redenen om de langdurige aanwezigheid van het vaartuig op de locatie toch aanvaardbaar te achten. Weliswaar is de locatie van oudsher als loswal in gebruik geweest, maar een loswal is bedoeld voor het lossen van goederen en niet voor het langdurig afmeren van vaartuigen. Ook overigens bestaat geen cultuurhistorische binding tussen het vaartuig en de locatie. Het vaartuig is immers van het type coaster dat oorspronkelijk uit Groningen komt en vooral werd gebruikt voor de Groningse binnenvaart en Zuiderzeevaart, alsmede voor de kustvaart. De door Rijkswaterstaat gegeven toestemming laat voorts onverlet dat het ingevolge artikel 17 van de Lsv geldende verbod van toepassing is. Gelet hierop ontbreekt concreet zicht op legalisatie, aldus het college.
    
    5.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.2. Het college heeft ter zitting van de Afdeling foto's overgelegd van het vaartuig op de locatie, het recreatieterrein en de omgeving ter plaatse. [wederpartij] heeft ter zitting van de Afdeling foto's overgelegd van activiteiten op, en in de buurt van, het recreatieterrein. De door [wederpartij] overgelegde foto's tonen twee speedboten op trailers, één onderscheidenlijk twee varende speedboten, auto’s die met name onder bomen staan geparkeerd, drie kleine partytenten die tegen een bomenrij zijn geplaatst, recreanten en een varend binnenvaartschip.
    
    5.3. Het vaartuig is ongeveer vijf keer langer dan de ingevolge artikel 18, aanhef en onder 2, van de Lsv maximaal toegestane lengte en heeft bovendien, anders dan ingevolge deze bepaling is toegestaan, een gesloten constructie. Het college heeft zich, mede aan de hand van de ter zitting overgelegde foto’s, op het standpunt gesteld dat het landschap in de omgeving van de locatie door openheid wordt gekenmerkt en dat de met deze openheid samenhangende landschappelijke waarden, in weerwil van de aanwezigheid van het recreatieterrein en de kleinschalige activiteiten die daar plaatsvinden, worden geschaad, indien het vaartuig langdurig op de locatie ligt afgemeerd. Bij beantwoording van de vraag of deze schade als onaanvaardbaar moet worden aangemerkt, komt het college beoordelingsruimte toe. De rechtbank heeft deze beoordelingsruimte onvoldoende gerespecteerd en daardoor niet onderkend dat het college zich in de brief van 2 april 2015 deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Het besluit van 10 juni 2014 verwoordt terecht hetzelfde standpunt, maar berust, gelet op het vorengaande, op een ondeugdelijke motivering.
    
    5.4. Naast het door hem aangevoerde concrete zicht op legalisatie van het langdurig op de locatie afmeren van het vaartuig heeft [wederpartij] geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die het college ertoe hadden moeten nopen van handhaving af te zien. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college in dit geval van handhaving had moeten afzien. Nu het besluit van 10 juni 2014, als voormeld, een motiveringsgebrek heeft, heeft de rechtbank dit besluit terecht, maar op onjuiste gronden, vernietigd. Echter, door vervolgens het besluit van 26 november 2013 te herroepen, heeft de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak voorzien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusies
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 26 november 2013 heeft herroepen. Voor zover de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 10 juni 2014 heeft vernietigd, zal de Afdeling de aangevallen uitspraak bevestigen met verbetering van de gronden waarop deze rust. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, nu het college zijn standpunt dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat in beroep alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand laten.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 september 2015 in zaak nr. 14/4345, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 26 november 2013, kenmerk 80EEFF13, heeft herroepen;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 10 juni 2014, kenmerk 80FD824D, geheel in stand blijven;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Robben
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016
    
    610.