ECLI:NL:RVS:2023:2331, Raad van State, 14-06-2023, 202106920/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld. Op 22 december 2017 heeft [appellant] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de realisatie van een appartementengebouw op de percelen Rijndijk 188 - 192 in Leiden. Het college heeft de aanvraag bij het primaire besluit buiten behandeling gesteld. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de in de Regeling omgevingsrecht gestelde voorschriften voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. In het primaire besluit staat dat [appellant] is gevraagd een keuze te maken tussen de door hem ingediende varianten van het bouwplan en de tekeningen daarop aan te passen. Dit is niet gebeurd.

202106920/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 september 2021 in zaak nr. 19/8099 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2018 (hierna: het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 14 april 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. ten Brummelhuis en mr. E.F. van Beusekom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 22 december 2017 heeft [appellant] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de realisatie van een appartementengebouw op de percelen Rijndijk 188 - 192 in Leiden. De aanvraag ziet op de activiteit "afwijken van het bestemmingsplan" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)).
    3.       Bij brief van 5 januari 2018 heeft het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan [appellant] de gelegenheid geboden de aanvraag binnen vier weken na dagtekening van deze brief aan te vullen. In de brief staat dat de aanvraag is getoetst aan de daarvoor geldende indieningsvereisten, zoals deze zijn opgenomen in de Regeling omgevingsrecht. De conclusie is dat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. [appellant] heeft twee verschillende varianten van het appartementengebouw aangeleverd: het bouwplan met 5 bouwlagen en het bouwplan met 10 bouwlagen. Het college heeft [appellant] onder meer verzocht een keuze te maken tussen deze twee varianten van het bouwplan.
    4.       [appellant] heeft bij brief van 2 februari 2018 aanvullende gegevens overgelegd. In de brief staat dat hij wat hem betreft geen keuze hoeft te maken tussen de twee bouwplannen. Hij wil graag dat in één aanvraag eerst de variant voor een appartementencomplex van tien bouwlagen wordt beoordeeld en, alleen in het geval die variant wordt geweigerd, de alternatieve variant voor vijf bouwlagen wordt beoordeeld.
    5.       Het college heeft de aanvraag bij het primaire besluit buiten behandeling gesteld. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de in de Regeling omgevingsrecht gestelde voorschriften voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. In het primaire besluit staat dat [appellant] is gevraagd een keuze te maken tussen de door hem ingediende varianten van het bouwplan en de tekeningen daarop aan te passen. Dit is niet gebeurd.
    Het college heeft het primaire besluit bij besluit van 19 november 2019 gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voor de beoordeling van de aanvraag van belang is dat [appellant] een keuze maakt tussen de twee ingediende bouwplannen. Door geen ondubbelzinnige keuze te maken, heeft [appellant] onvoldoende gegevens verstrekt voor de beoordeling van de aanvraag. Dit betekent dat het college de aanvraag met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb buiten behandeling heeft kunnen stellen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn aanvraag om een omgevingsvergunning buiten behandeling kon worden gesteld. Volgens [appellant] had het college eerst de aanvraag voor het appartementencomplex met tien bouwlagen moeten beoordelen. Indien verlening van de omgevingsvergunning voor dat bouwplan niet mogelijk was, had het college moeten overgaan tot beoordeling van het appartementencomplex met vijf bouwlagen. Hij stelt dat het mogelijk is om een dergelijke "getrapte" aanvraag in te dienen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. [appellant] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684 en de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juli 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:2784.
    7.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het aan het daartoe bevoegde bestuursorgaan om te beoordelen of het over voldoende gegevens en bescheiden beschikt om een besluit op een aanvraag te nemen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 5 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1868.
    7.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college de aanvraag buiten behandeling heeft kunnen stellen vanwege het ontbreken van voldoende gegevens en bescheiden voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. De Afdeling neemt hierbij het volgende in aanmerking.
    7.3.    Zoals hiervoor onder 3 overwogen, heeft het college [appellant] bij brief van 5 januari 2018 de gelegenheid geboden zijn aanvraag binnen vier weken na dagtekening van deze brief aan te vullen. In de brief wordt [appellant] verzocht om de volgende gegevens in te dienen: 1. samenhang van stukken; en 2. indieningsvereisten vanwege de activiteit (tijdelijk) afwijken van het bestemmingsplan. Onder "samenhang van stukken" staat: "Als onderdeel van de aanvraag omgevingsvergunning zijn twee verschillende varianten van het appartementengebouw aangeleverd: het bouwplan met 5 bouwlagen en het bouwplan met 10 bouwlagen. De aanvrager dient een keuze te maken welke variant inhoudelijk beoordeeld gaat worden". In de brief staat verder dat naar aanleiding van de ingediende stukken moet blijken of meer aanvullingen op een later tijdstip noodzakelijk zijn. Omdat [appellant] bij brief van 2 februari 2018 heeft meegedeeld geen keuze tussen de twee bouwplannen te hoeven maken, heeft het college de aanvraag niet kunnen beoordelen en niet kunnen vaststellen of meer aanvullingen op een later tijdstip noodzakelijk zijn. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] onvoldoende gegevens heeft verstrekt voor de beoordeling van de aanvraag.
    7.4.    Het betoog van [appellant] dat wel sprake is van voldoende gegevens en bescheiden voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, omdat het college eerst de variant voor een appartementencomplex van tien bouwlagen kan beoordelen en, alleen in het geval die variant wordt geweigerd, de alternatieve variant voor vijf bouwlagen kan beoordelen, leidt niet tot een ander oordeel. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] hiermee heeft geprobeerd om twee inhoudelijk verschillende bouwplannen binnen één aanvraag getrapt beoordeeld te krijgen. De systematiek van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Besluit omgevingsrecht en de Regeling omgevingsrecht staat er aan in de weg dat een dergelijke getrapte aanvraag wordt ingediend. Hierbij acht de Afdeling van belang dat eventuele derdebelanghebbenden geconfronteerd kunnen worden met een rechtsonzekere situatie, als binnen één aanvraag getrapt meerdere bouwplannen voorgelegd zouden kunnen worden. Ook zou bijvoorbeeld de complicatie zich kunnen voordoen dat voor één van de aangevraagde bouwplannen een vergunning van rechtswege ontstaat. Daarnaast kan de besluitvorming die naar aanleiding van een dergelijke getrapte aanvraag plaatsvindt leiden tot verschillende rechtsbeschermingsprocedures. Verder neemt de Afdeling, met de rechtbank, in aanmerking dat onder meer de beslistermijnen voor het college niet gebaseerd zijn op de situatie waarin het college meerdere bouwplannen dient te beoordelen binnen één aanvraag. Verder leidt de Afdeling uit de indieningsvereisten voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit "afwijken van het bestemmingsplan", zoals opgenomen in artikel 3.2 van de Regeling omgevingsrecht, af dat een aanvraag betrekking heeft op één bouwplan. Zo verstrekt de aanvrager op grond van artikel 3.2, aanhef en onder a, van de Regeling omgevingsrecht gegevens en bescheiden over het beoogde en het huidige gebruik van de gronden en de bouwwerken waarop de aanvraag betrekking heeft. Verder moet de aanvrager op grond van artikel 3.2, aanhef en onder b, gegevens en bescheiden over de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening overleggen. Ook verstrekt de aanvrager op grond van artikel 3.2, aanhef en onder d, een situatietekening van de nieuwe toestand met daarop onder meer de afmetingen van het bebouwd oppervlak, alsmede de situering van bouwwerken ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde en het beoogd gebruik van het terrein behorende bij het voorgenomen bouwwerk. Indien [appellant] meer duidelijkheid had willen krijgen over de haalbaarheid van zijn bouwplan(nen), dan had het op zijn weg gelegen om hierover in overleg te treden met het college voordat hij de aanvraag zou indienen, zoals het college [appellant] in het primaire besluit in overweging heeft gegeven.
    7.5.    De uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684, waarnaar [appellant] heeft verwezen, leidt niet tot een ander oordeel. Deze uitspraak gaat over de situatie dat een bezwaarschrift tevens een verzoek tot het opheffen van strijdig gebruik bevat, waarbij het verzoek afhankelijk is gesteld van de uitkomst van de bezwaarprocedure. In die situatie heeft de Afdeling geoordeeld dat het bevoegd gezag het verzoek moet aanmerken als een aanvraag om het nemen van een besluit. Omdat [appellant] een getrapte beoordeling van zijn aanvraag door het college verlangt, is de situatie in de door [appellant] aangehaalde uitspraak een andere dan hier aan de orde.
    Voor zover [appellant] een beroep doet op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juli 2017, ECLI:NL:RBNNL:2017:2784, overweegt de Afdeling dat in die procedure geen hoger beroep is ingesteld en de Afdeling daarover geen uitspraak heeft gedaan, zodat deze uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank voor het oordeel van de Afdeling niet van betekenis is.
    7.6.    Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het voor de beoordeling van de aanvraag van belang is dat [appellant] een keuze maakt tussen de twee bouwplannen. Omdat [appellant] na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld geen keuze heeft gemaakt, heeft het college de aanvraag gelet op het bepaalde in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, buiten behandeling kunnen laten. De rechtbank is dan ook terecht tot dit oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023
    780-964
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:2
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.8
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. Bij de regels wordt in elk geval bepaald dat in of bij een aanvraag die betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1° of 3°, gegevens en bescheiden worden verstrekt over de ten behoeve van de activiteiten en processen in de inrichting toe te passen technieken, voor zover die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken. Bij de maatregel kan - in afwijking van de artikelen 2:14, eerste lid, en 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht - worden bepaald dat de aanvraag geheel of gedeeltelijk elektronisch wordt ingediend of in ontvangst wordt genomen. Daarbij kan worden bepaald dat de verplichtingen slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
    Besluit Omgevingsrecht
    Artikel 4.4
    1. Onverminderd artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft.
    2. De in het eerste lid bedoelde gegevens en bescheiden behoeven niet te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag reeds over die gegevens of bescheiden beschikt.
    3. De gegevens en bescheiden worden door de aanvrager gekenmerkt als behorende bij de aanvraag.
    Regeling Omgevingsrecht
    Artikel 3.2
    In of bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, verstrekt de aanvrager gegevens en bescheiden over:
    a.       het beoogde en het huidige gebruik van de gronden en de bouwwerken waarop de aanvraag betrekking heeft;
    b.       de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening;
    c.       indien dat met toepassing van artikel 41 van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van de Erfgoedwet, is verplicht door het bevoegd gezag, een rapport waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord in voldoende mate is vastgesteld;
    d.       een situatietekening van de bestaande toestand en een situatietekening van de nieuwe toestand met daarop de afmetingen van het perceel en bebouwd oppervlak, alsmede situering van bouwwerken ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde, de wijze waarop het terrein ontsloten wordt, de aangrenzende terreinen en de daarop voorkomende bebouwing en het beoogd gebruik van het terrein behorende bij het voorgenomen bouwwerk;
    e.       de reden waarom en de mate waarin wordt afgeweken van het exploitatieplan.