ECLI:NL:RVS:2021:1181, Raad van State, 02-06-2021, 202002239/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de geluidoverlast die hij ervaart als gevolg van kinderdagcentrum De Kluft, gevestigd aan de Middenweg 100 te Muntendam, afgewezen vanwege het volgens het college ontbreken van een wettelijke grondslag om tot handhaving over te gaan. Een identieke brief heeft het college op 27 juni 2018 verzonden aan [appellant sub 2]. Het kinderdagcentrum De Kluft is gevestigd aan de Middenweg 100 te Muntendam en wordt geëxploiteerd door Stichting Cosis. In het kinderdagcentrum worden kinderen opgevangen met een ontwikkelingsachterstand, verstandelijke en/of lichamelijke beperking tot achttien jaar oud. Bij het kinderdagcentrum is een plein waar de kinderen buiten spelen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben verschillende klachten ingediend over de overlast die zij ondervinden van het geluid van de spelende kinderen op dat plein.

202002239/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Muntendam, gemeente Midden-Groningen,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Muntendam, gemeente Midden-Groningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 februari 2020 in zaken nrs. 19/1402 en 19/1403 in het geding tussen:
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de geluidoverlast die hij ervaart als gevolg van kinderdagcentrum De Kluft, gevestigd aan de Middenweg 100 te Muntendam, afgewezen vanwege het volgens het college ontbreken van een wettelijke grondslag om tot handhaving over te gaan. Een identieke brief heeft het college op 27 juni 2018 verzonden aan [appellant sub 2].
    Bij besluiten van 12 maart 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 februari 2020 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college en Stichting Cosis hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Visser, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Stichting Cosis, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het kinderdagcentrum De Kluft is gevestigd aan de Middenweg 100 te Muntendam en wordt geëxploiteerd door Stichting Cosis. In het kinderdagcentrum worden kinderen opgevangen met een ontwikkelingsachterstand, verstandelijke en/of lichamelijke beperking tot achttien jaar oud. Bij het kinderdagcentrum is een plein waar de kinderen buiten spelen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben verschillende klachten ingediend over de overlast die zij ondervinden van het geluid van de spelende kinderen op dat plein. Het college heeft bij besluit van 27 juni 2018 geweigerd handhavend op te treden, omdat het gebruik van het kinderdagcentrum volgens het college in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Daarnaast bestaat volgens het college ook op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) geen bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ervaren geluidoverlast. Ter onderbouwing heeft het college gesteld dat het stemgeluid van de kinderen die buiten spelen in dit geval op grond van zowel artikel 2.18, eerste lid, onder a, als onder i, van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing blijft bij het bepalen van de geluidniveaus als bedoeld in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
    2.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 21 februari 2020 geoordeeld dat het verzoek om handhaving terecht is afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank voorop gesteld dat niet in geschil is dat geen sprake is van activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Hiertegen zijn de hoger beroepen niet gericht. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het Activiteitenbesluit een grondslag biedt voor handhavend optreden.
    Procesbelang
    3.       Het college stelt naar aanleiding van de hoger beroepen in zijn schriftelijke uiteenzetting voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een partij geen procesbelang heeft bij een oordeel over zijn (hoger) beroep als op enig moment in de procedure komt vast te staan dat die partij geen reëel en actueel belang meer heeft bij dat oordeel. Volgens het college werden de klachten van geluidoverlast in het verleden met name veroorzaakt door een kind dat inmiddels al geruime tijd niet meer wordt opgevangen in het kinderdagcentrum De Kluft. Daarnaast wijst het college erop dat [appellant sub 2] in zijn hoger beroepschrift heeft vermeld dat door een ander management, verandering van de groepen met betrekking tot de zorgzwaarte en een proactief optreden van begeleidend personeel er geen sprake is van actuele klachten op het gebied van geluidhinder. Gelet hierop is er volgens het college zowel ten aanzien van [appellant sub 1] als ten aanzien van [appellant sub 2] geen sprake van een actueel belang bij de behandeling van het hoger beroep. Het college verzoekt daarom zowel het hoger beroep van [appellant sub 1] als het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk te verklaren.
    3.1.    De Afdeling deelt de opvatting van het college dat geen sprake meer is van een procesbelang bij de uitspraak in hoger beroep niet. Het enkele feit dat op het moment van de indiening van het hoger beroep mogelijk geen geluidhinder werd ondervonden betekent immers niet dat dit op een ander moment niet alsnog het geval kan zijn en dat dan voor zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] van belang is om een antwoord te hebben op de vraag of hiertegen op grond van het Activiteitenbesluit handhavend kan worden opgetreden.
    Het begrip binnenterrein in artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit
    4.       In artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit zijn maximale geluidniveaus opgenomen waaraan een inrichting dient te voldoen. In artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat bij het bepalen van de geluidniveaus bedoeld in onder meer artikel 2.17 buiten beschouwing blijft het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.
    4.1.    Volgens het college kan het plein waar de kinderen van het kinderdagcentrum De Kluft buiten spelen niet worden aangemerkt als een binnenterrein als bedoeld in artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit en dient het stemgeluid van de kinderen die spelen op dit plein daarom op grond van dit artikel buiten beschouwing te blijven bij het bepalen van de in artikel 2.17 opgenomen geluidniveaus. De rechtbank heeft dit standpunt van het college gevolgd, omdat bij het plein van het kinderdagcentrum volgens de rechtbank slechts aan twee zijden bebouwing is gelegen en het terrein voor het overige grenst aan openbaar gebied, te weten de Middenweg en een park.
    4.2.    Zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] kunnen zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank. Volgens hen is wel degelijk sprake van een binnenterrein als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit.
    [appellant sub 1] voert ter onderbouwing aan dat het plein bij kinderdagcentrum De Kluft aan de noordzijde wordt begrensd door het gebouw van het kinderdagcentrum, aan de westzijde bij het park door een aarden wal van ongeveer 0,5 tot 3 m hoog en aan de oostzijde door een dichtbegroeide bosschage langs de Middenweg. Het geluid vanaf het plein kan dus uitsluitend wegvloeien naar zijn tuin en woning die zijn gelegen aan De Akkers aan de zuidzijde, aldus [appellant sub 1]. Voor een dergelijke situatie is de uitzondering in artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit volgens hem niet bedoeld. [appellant sub 1] verwijst hierbij naar de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit (Stb 2007, nr. 415, p. 205), waar volgens hem staat dat de uitzondering in artikel 2.18, eerste lid, onder a, uitsluitend geldt voor situaties waarbij het buitenterrein aan de straat of een andere openbare ruimte is gelegen, omdat dan mag worden aangenomen dat het geluid vanaf het terrein opgaat in het omgevingsgeluid. In dit geval kan het geluid echter niet wegvloeien naar de omgeving, maar uitsluitend naar zijn tuin en woning, aldus [appellant sub 1]. Hij verwijst ook naar de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6308, waarin de Afdeling heeft overwogen dat naast de mate van beslotenheid van de ligging van het buitenterrein ook het referentieniveau van het omgevingsgeluid als indicatie kan dienen voor de vraag of sprake is van een binnenterrein. In dit geval is sprake van een stille woonwijk waar het referentieniveau van het omgevingsgeluid laag is, aldus [appellant sub 1].
    [appellant sub 2] betoogt eveneens dat sprake is van een besloten binnenterrein gelet op de hoge aarden wal aan de westzijde, de bosschages aan de oostzijde en de bebouwing aan de noord- en zuidzijde. Naast de besloten ligging is er volgens [appellant sub 2] ook nauwelijks sprake van omgevingsgeluid. Zo is het verkeer op de Middenweg bij het plein bijna niet meer te horen en betreft De Akkers een geluidsarme, doodlopende weg.
    4.3.    De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat het plein bij de het kinderdagcentrum De Kluft geen binnenterrein is in de zin van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. In de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit (Stb 2007, nr. 415, p. 205) wordt in geval van een binnenterrein gesproken over een buitenterrein dat omsloten is door bebouwing waar het omgevingsgeluid vanwege die beslotenheid doorgaans veel lager zal zijn en het stemgeluid dan eerder tot overlast zal leiden. In dit geval is het plein bij het kinderdagcentrum De Kluft niet zodanig door bebouwing omgeven dat gesproken kan worden van een besloten ligging. De bebouwing bevindt zich uitsluitend aan de noordzijde, namelijk het gebouw van De Kluft, en aan de zuidzijde, namelijk de woningen aan De Akkers. Weliswaar bevindt zich een begroeide aarden wal aan de westzijde, waardoor een zekere mate van afscherming aanwezig is, maar deze is niet zodanig dat sprake is van een besloten ligging en daarmee van een binnenterrein in de zin van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit. De Afdeling verwijst hierbij ter vergelijking naar haar uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1668, overweging 6.3.
    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over het referentieniveau van het omgevingsgeluid, verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8735, overweging 2.4.4, waar is overwogen dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid op zichzelf niet doorslaggevend kan worden geacht voor de beantwoording van de vraag of het stemgeluid afkomstig van een buitenterrein mag worden uitgesloten van toetsing aan de geluidnormen. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar haar uitspraak van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8794, overweging 2.2.3, waar is overwogen dat hetgeen is aangevoerd met betrekking tot het verschil tussen het referentieniveau ter plaatse van het terrein en het referentieniveau in de directe omgeving er niet toe kan leiden dat het terrein, ondanks dat dit is gesitueerd aan de openbare ruimte en geen sprake is van een besloten ligging, moet worden aangemerkt als binnenterrein als bedoeld in artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Omdat geen sprake is van een binnenterrein, blijft het stemgeluid van de personen op het plein bij het kinderdagcentrum De Kluft reeds op grond van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing bij het bepalen van de door de inrichting De Kluft veroorzaakte geluidniveaus. De vraag of ook de uitzondering van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit van toepassing is, welke uitzondering geldt voor het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een instelling voor kinderopvang, kan daarom buiten inhoudelijke bespreking blijven. De Afdeling verwijst hierbij ook naar haar uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3880, overweging 4.3, waaruit volgt dat artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit ook in geval van stemgeluid van spelende kinderen van toepassing is en dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit aan de toepassing van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van die wet in de weg staat.
    Conclusie
    6.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
    810