ECLI:NL:RBGEL:2023:3098, Rechtbank Gelderland, 30-05-2023, AWB - 22 _ 2628 en AWB - 22 _ 2633 TUS
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Omgevingsvergunning tijdelijke huisvesting asielzoekers en arbeidsmigranten. De omgevingsvergunning heeft de volgende motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken wat betreft de afwijking van het bestemmingsplan en over de vraag of een omgevingsvergunning (met verklaring van geen bedenkingen van Gedeputeerde Staten) nodig was voor ‘natuur’:
        -	Is het plan in overeenstemming met de gemeentelijke Notitie voor de huisvesting van arbeidsmigranten?
        -	Zijn vergunningvoorschriften in het kader van sociale veiligheid ruimtelijk relevant en noodzakelijk? 
        -	Van welke referentiesituatie kan worden uitgegaan voor het aspect ‘natuur’? 
        Het college krijgt de gelegenheid om de gebreken te herstellen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 22/2628 en 22/2633 T
      
        
        (tussen)uitspraak van de meervoudige kamer van 			30 mei 2023
      
        
        Vereniging [eiseres A], uit [plaats B] (22/2633); en
      
        
          [eiser C] en [eiseres D], uit [plaats E] (22/2628), 
      eisers
      (gemachtigden: mr. M. Oude Breuil en mr. J. Hulshoff)
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college 
      (gemachtigden: mr. T. Lam en A.G.J. Polman).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [F] B.V. uit [plaats G] (de vergunninghouder).  
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning van 28 oktober 2021 aan de vergunninghouder.  
    
    
    
      1.2. Met het bestreden besluit van 12 april 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.3. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      1.4. De gemachtigden van eisers hebben de rechtbank met een brief van 31 maart 2023 bericht dat zij niet enkel de Vereniging bijstaan, maar ook [eiser C en eiseres D] . 
    
    
    
      1.5. Op 7 april 2023 heeft het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa) verzocht om deel te nemen als derde-partij aan de procedure en de zitting. De rechtbank heeft dit verzoek afgewezen, omdat niet is gebleken dat het belang van COa tegengesteld is aan dat van de vergunninghouder. Het COa heeft de zitting bijgewoond als belangstellende.
    
    
    
      1.6. De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens de Vereniging [H 1] en [I] , [eiser C en eiseres D] , de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van het college en de heer [J] namens de vergunninghouder.
    
    
    
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit
      
    
    
    
      2.1.  	Op 28 oktober 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en asielzoekers op het adres [K] in [plaats E] . 
    
    
    
      2.2. 	De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), “wijzigen van de staat van een beschermd rijksmonument” (artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo) en “gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met de regels van ruimtelijke ordening” (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
    
    
    
      2.3. 	De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo. De afwijking van het bestemmingsplan is vergund met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in combinatie met artikel 4, onderdeel 9, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de omgevingsvergunning is tijdelijk, voor de duur van 10 jaar, op grond van artikel 2.23 van de Wabo.
    
    
    
      2.4.  	Eisers hebben tegen deze vergunning bezwaar gemaakt. Hun bezwaren zijn in het bestreden besluit van 12 april 2022 ongegrond verklaard. 
    
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    
      3.1.	De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.2. 	De rechtbank is van oordeel dat het besluit zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken heeft, maar het college krijgt de gelegenheid om deze gebreken te herstellen. De rechtbank gaat in deze uitspraak achtereenvolgens op de volgende punten in:
      	1. 	Belanghebbendheid;
      	2.	Omvang geding;
      	3. 	Monument;
      	4. 	Strijdig gebruik.
    
    
  
  
    
      1Belanghebbendheid 
    
    
      4. 	Er staat alleen beroep open voor belanghebbenden. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of [eiser C en eiseres D] en De Vereniging belanghebbenden zijn. 
    
    
    
      
        
          [eiser C en eiseres D]
        
      
    
    
      5.1.
       wonen in een huurwoning op een perceel aan [het adres L] in [plaats E] . Het perceel waar zij op wonen, grenst aan het perceel waarop de omgevingsvergunning ziet. De huurwoning staat op ongeveer ten hoogste 150 meter afstand van het dichtstbijzijnde gebouw waarop de vergunning ziet. [eiser C en eiseres D] hebben verklaard dat zij in de huidige situatie al geluid horen vanaf het perceel en dat zij ook, ondanks tussenliggende bomen, zicht hebben op het perceel en de gebouwen.
      
    
    
      5.2.
      
        Uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium “gevolgen van enige betekenis” is een correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van de betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
        Bij besluiten krachtens de Wabo wordt belanghebbendheid in beginsel aangenomen bij bewoners van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het betrokken besluit gaat. Verder wordt er bij dergelijke percelen van uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat [eiser C en eiseres D] belanghebbenden zijn bij het besluit, omdat het perceel waarop zij wonen grenst aan het perceel waarop de omgevingsvergunning ziet en hun woning op ten hoogste ongeveer 150 meter afstand van het dichtstbijzijnde gebouw staat. Gelet op de aangrenzende percelen, de relatief korte afstand, de stelling van [eiser C en eiseres D] dat zij in de huidige situatie al geluid vanaf het perceel kunnen horen en de aard en de omvang van het vergunde gebruik in de vorm van wonen door (maximaal) 541 personen in afwijking van het bestemmingsplan, is het aannemelijk dat zij ruimtelijke gevolgen zullen ondervinden door de verlening van deze omgevingsvergunning. De discussie die op zitting nog is gevoerd of zij wel of geen zicht hebben op de vergunde activiteiten door tussenliggende bomen, laat de rechtbank daarom buiten beschouwing.
      
      
        
          Vereniging
        
      
    
    
      6.1.
      
        Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. 
        Om te kunnen bepalen of het belang van de vereniging rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. 
      
      
    
    
      6.2.
      
        Het statutaire doel van de Vereniging is (volgens artikel 3, eerste lid, van haar Statuten): “het bevorderen van de zedelijke en stoffelijke belangen van [plaats B] en omgeving in het algemeen en van de inwoners van [plaats B] en omgeving in het bijzonder”. 
        De Vereniging tracht dit doel (volgens artikel 3, tweede lid, van haar Statuten) onder meer te bereiken door “a. het houden van vergaderingen en lezingen; en b. gebruikmaking van alle wettige en geoorloofde middelen, welke haar verder ten dienste zullen staan.”
      
      
    
    
      6.3.
      
        De Vereniging heeft op de zitting toegelicht dat onder “zedelijke en stoffelijke belangen” in ieder geval “natuur” moet worden verstaan, omdat stoffelijke belangen met de zintuigen waarneembaar zijn en dat voor de natuur ook geldt. Verder is [plaats B] een toeristendorp, veel inwoners vergaren hun inkomsten uit toerisme. De inwoners wonen hier bewust vanwege de natuur en voor de belangen van die bewoners komt de Vereniging op. 
        Verder heeft de Vereniging toegelicht dat zij verschillende werkzaamheden in de omgeving verricht, zoals regelmatig inspreken, bijvoorbeeld over de heide in Schenkensheul, en betrokken is bij de recreatiezonering, de aanleg van fietspaden en natuurgebieden rondom [plaats B] , bij doedagen door het opruimen van plastic, bij wandeltochten in het Deelerwoud en het Klompenpad vanaf het dorp. 
        Gelet op de straatnamen en borden valt de projectlocatie nog binnen [plaats B] en het project grenst aan de noordkant aan het Deelerwoud, dat zeker binnen [plaats B] en omgeving valt.  
      
      
    
    
      6.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de Vereniging belanghebbende is bij de omgevingsvergunning.
        Weliswaar is de statutaire doelstelling “zedelijke en stoffelijke belangen” op zichzelf veelomvattend, maar daarin is tot uitdrukking gebracht dat het gaat om het bevorderen van de belangen van de (inwoners) van [plaats B] en omgeving, zodat dit belang territoriaal is afgebakend. 
        Verder blijkt uit de feitelijke werkzaamheden van de Vereniging een nadere afbakening van de belangen die in het bijzonder worden behartigd. Zo heeft de Vereniging op zitting toegelicht dat zij verschillende feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van die belangen in [plaats B] en omgeving. Nu daaronder ook activiteiten vallen in het Deelerwoud, dat aan de noordzijde grenst aan het projectgebied, is de rechtbank van oordeel dat het projectgebied valt binnen de territoriale begrenzing van ‘ [plaats B] en omgeving’ . 
      
      
    
  
  
    
      2Omvang geding 
    
    
      7.1.
      De gemachtigden van eisers hebben in de brief van 31 maart 2023 aangegeven dat zij niet alleen meer de Vereniging, maar ook [eiser C en eiseres D] bijstaan. In de brief staat: “ [eiser C en eiseres D] sluit zich aan bij alle door de Vereniging aangevoerde beroepsgronden en verzoekt deze dan ook als de zijne te beschouwen. Dit in aanvulling op de eerder door [eiser C en eiseres D] aangevoerde beroepsgronden”. Omdat deze brief buiten de tiendagentermijn is ingediend en omdat geen van de andere partijen hier bezwaar tegen heeft gemaakt, merkt de rechtbank de beroepsgronden van de Vereniging ook aan als de beroepsgronden van [eiser C en eiseres D] . 
      
    
    
      7.2.
      
        Andersom doet de rechtbank dat niet. Op de zitting, op 13 april 2023, hebben de gemachtigden van eisers verklaard dat de brief van 31 maart 2023 ook zo moet worden gelezen dat de beroepsgronden van [eiser C en eiseres D] zijn toe te rekenen aan de Vereniging. De rechtbank leest dat niet in de brief. Voor zover de beroepsgronden van de Vereniging zo nog op de zitting zijn aangevuld, acht de rechtbank dit te laat en in strijd met de goede procesorde. Het na afloop van de beroepstermijn uitbreiden van het beroep door het aanvechten van een nieuw besluitonderdeel is, gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van andere belanghebbenden, niet aanvaardbaar.
        Dit is relevant voor de beroepsgrond over het besluitonderdeel ‘wijzigen van een rijksmonument’, nu alleen [eiser C en eiseres D] dit besluitonderdeel tijdig hebben bestreden. 
      
      
    
  
  
    
      3Wijzigen rijksmonument
    
    
      
        Advies Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed?
      
    
    
      8.1.
      Alleen [eiser C en eiseres D] hebben dit besluitonderdeel tijdig bestreden (zie hiervoor onder 7). 
      
    
    
      8.2.
      In het bestuursrecht geldt de regel dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt vanwege strijd met regels die de belangen van anderen dan eiser(s) beogen te beschermen. Dit heet het ‘relativiteitsvereiste’ en staat in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht.
      
    
    
      8.3.
      
        Het vereiste van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo bij het wijzigen van een beschermd monument strekt tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Dit vloeit voort uit artikel 2.15 van de Wabo, waarin is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. 
        Het individuele belang van de eigenaar van een naastgelegen pand kan, onder omstandigheden, zodanig verweven zijn met de algemene belangen die artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo beoogt te beschermen, dat om die reden artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan de beoordeling van zijn beroepsgronden. Dat laatste was bijvoorbeeld in een andere zaak aan de orde voor een eigenaar van een naastgelegen pand waarbij een gemeenschappelijke monumentale muur van het pand steunde op de te vervangen fundering.
      
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat, omdat niet is gebleken dat de belangen van [eiser C en eiseres D] zijn verweven met het algemeen belang van de monumentale waarden. Niet in geschil is namelijk dat er alleen inpandige veranderingen plaatsvinden aan de Rijksmonumenten zodat zij hoe dan ook geen zicht hebben op het gedeelte van de panden dat gewijzigd wordt. Ook staat vast dat eisers op ten hoogste 150 meter afstand wonen van de panden waarin die werkzaamheden plaatsvinden en geen eigenaren, maar huurders zijn van de woning waardoor een eventuele waardedaling van het onroerend goed niet voor hun rekening komt.
      
      
    
  
  
    
      4Strijdig gebruik
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
      9.1.
      Eisers voeren verschillende gronden aan over het besluitonderdeel waarin is afgeweken van het bestemmingsplan. De rechtbank gaat hierna één voor één op deze gronden in, aan de hand van het volgende toetsingskader.
      
    
    
      9.2.
      Het college komt beleidsruimte toe bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
      
      
        
          Beroepsgronden van [eiser C en eiseres D] (22/2628)
        
      
      
      
        
          Belangenafweging 
        
      
    
    
      10.1.
      
        [eiser C en eiseres D] stellen dat uit de besluitvorming niet blijkt dat hun belangen zijn meegewogen. Zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefgenot door geluid-, parkeer- en verkeeroverlast en inperking van hun privacy. Zij worden geconfronteerd met de huisvesting van 541 personen op zeer korte afstand van hun woning die geen binding hebben met de omgeving, waarschijnlijk niet dezelfde taal spreken en in een natuurgebied worden gehuisvest. Dit staat niet in verhouding tot de veertig inwoners die buurtschap [plaats E] telt. Dat is geen ruimtelijke inpasbaarheid, maar buitenproportioneel en onevenredig. 
      
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit de belangen van de omwonenden wel zijn betrokken. Zo volgt uit het advies van de Commissie voor de Bezwaarschriften, de ruimtelijke motivering en nota van inspraak, die ten grondslag liggen aan de omgevingsvergunning, dat alle door [eiser C en eiseres D] genoemde punten zijn beoordeeld.
        Uit de nota van inspraak volgt bijvoorbeeld specifiek dat de maatschappelijke impact van het besluit is meegewogen en dat de locatie qua ligging en omgeving geschikt is bevonden. Uit de nota van inspraak volgt ook dat het college rekening heeft gehouden met de woon- en leefsituatie van de omgeving, waaronder de veiligheid, het voorkomen van overlast, een geschikte ontsluiting, voldoende parkeerplekken en geluid. 
      
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank kan zich voorstellen dat [eiser C en eiseres D] vrezen dat een ontwikkeling dichtbij hun huis zal leiden tot overlast, maar dit is met de onderbouwing van de besluitvorming voldoende betrokken. Eisers hebben niet gemotiveerd betwist waarom die onderbouwing onvoldoende of onjuist is. Een algemene vrees is daarvoor niet voldoende. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Tijdelijkheid 
        
      
    
    
      11.1.
      Eisers stellen dat de omgevingsvergunning voor tien jaar is verleend, terwijl uit de omgevingsvergunning blijkt dat in het bestuursakkoord met het COa is afgestemd dat de asielzoekers vijf jaar gebruik kunnen maken van het terrein. Er hadden daarom twee afzonderlijke omgevingsvergunningen moeten worden verleend, waarbij de vergunning voor de asielzoekers niet langer dan nodig, dus voor vijf jaar, had moeten gelden. 
      
    
    
      11.2.
      De vergunninghouder heeft een vergunning aangevraagd voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en asielzoekers voor de duur van 10 jaar. Het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid een omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en asielzoekers voor 10 jaar heeft kunnen verlenen, omdat daarvan in het bestreden besluit is onderbouwd dat dit ruimtelijk aanvaardbaar is. Dat in het bestuursakkoord met het COa is afgestemd dat de asielzoekers vijf jaar gebruik kunnen maken van het terrein, maakt dat niet anders, want in de omgevingsvergunning is onderbouwd dat zowel dit gebruik voor vijf jaar, als voor langer, voor tien jaar, ruimtelijk aanvaardbaar is. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Voorschriften / Beheerplan en huishoudelijk reglement
        
      
    
    
      12.1.
      Eisers stellen dat in het bestreden besluit ten onrechte de voorschriften zijn geschrapt waarin was voorgeschreven dat de vergunninghouder zich aan het beheerplan en huishoudelijk reglement moest houden. Eisers wensen alsnog dat voorschriften worden verbonden aan de omgevingsvergunning waarin staat dat het beheerplan en huishoudelijk reglement worden nageleefd.  
      
    
    
      12.2.
      In de omgevingsvergunning van 28 oktober 2021 zijn hierover de volgende voorschriften opgenomen:  
      
      - Voorschrift 4: “u draagt er te allen tijden zorg voor dat het beheer op en rond het terrein in lijn is met hetgeen is vastgelegd in het Beheerplan. Indien daartoe aanleiding is, kan het Beheerplan met instemming van de gemeente worden aangepast of aangescherpt; dit voorschrift is dan overeenkomstig van toepassing op het aangepaste Beheerplan”; 
      
      - Voorschrift 11: “het huisreglement dient in de juiste talen op de locatie aanwezig te zijn en nagevolgd te worden. Het is ook de taak van de beheerder om hier op toe te zien.”
      
    
    
      12.3.
      In het bestreden besluit heeft het college voorschrift 4 geschrapt, omdat dit niet ruimtelijk relevant zou zijn. Voorschrift 11 is in het bestreden besluit niet geschrapt. Eisers hebben daarom hun beroepsgrond over het alsnog opnemen van voorschrift 11 op de zitting ingetrokken. 
      
    
    
      12.4.
      Niet in geschil is dat het Beheerplan onder andere is gemaakt voor de sociale veiligheid. Anders dan het college is de rechtbank van oordeel dat dit wel een ruimtelijk relevant belang is, omdat de sociale veiligheid van belang is voor de leefbaarheid van de woon- en leefomgeving. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom voorschrift 4 is geschrapt. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak ingaan op de gevolgen daarvan. 
      
      
        
          Verkeer	 
          13.1.	Eisers hebben ter zitting verklaard dat hun beroepsgrond over verkeer gaat over de (verkeers)veiligheid van [het adres L] (N804). Zij moeten als zij hun huis verlaten altijd over deze weg en zij maken zich zorgen dat door dit plan meer mensen (lopend) van deze onverlichte weg gebruik maken. Hierdoor kunnen (verkeers)onveilige situaties ontstaan. 
      
      
    
    
      13.2.
      
        De rechtbank stelt voorop dat zij in deze procedure niet kan oordelen over de verkeersveiligheid van de Delenseweg op zich, omdat de vergunning daar niet over gaat. Weliswaar neemt het gebruik van deze weg ten gevolge van het plan toe, maar daarvan heeft het college aan de hand van tellingen, berekeningen en een beoordeling door de eigen verkeerskundige in het bestreden besluit onderbouwd dat het gelet op het historische gebruik van de weg en de ter plaatse aanwezige infrastructuur aannemelijk is dat de verkeersbewegingen van de beoogde ontwikkeling veilig kunnen worden afgewikkeld. Eisers hebben dit niet gemotiveerd betwist. De beroepsgrond slaagt niet.
        
          
          Kleinschalige winkelruimte
          14.1.	Eisers stellen dat in de omgevingsvergunning (en stikstofberekening en voortoets) staat dat er een kleinschalige winkelruimte komt, maar dat de winkelruimte niet op de tekeningen staat weergegeven en ook een onderbouwing van de ruimtelijke effecten van de winkelruimte ontbreekt. Hierdoor is het onduidelijk waar de winkelruimte wordt gerealiseerd en of deze ruimtelijk inpasbaar is. 
      
    
    
      14.2.
      De vergunninghouder heeft een vergunning aangevraagd voor “wonen met ondersteunende voorzieningen”. In de omgevingsvergunning staat dat als ondersteunende voorziening onder andere een kleinschalige winkelruimte zal worden ingericht. De vergunninghouder heeft ter zitting verklaard dat de winkelruimte op dit moment nog niet zal worden gerealiseerd, maar dat als dat in de toekomst toch gebeurt, het voor de hand ligt dat dat in gebouw 9 gebeurt.
    
    
      14.3.
      
        Het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend. De rechtbank is van oordeel dat het college de kleinschalige winkelruimte op grond van de aanvraag in redelijkheid heeft kunnen vergunnen als ondersteunende voorziening. Weliswaar is de precieze locatie nog niet vastgelegd in de vergunning, maar het college heeft voldoende onderbouwd dat – waar de winkel op het terrein ook komt – het een kleinschalige winkelruimte kan zijn die alleen mag worden gebruikt door de bewoners. Dit zal niet leiden tot (extra) ruimtelijke uitstraling, omdat bezoekers van buitenaf geen gebruik mogen maken van de winkelruimte en ook de bevoorrading van de winkel meegaat/opgaat in de reguliere bevoorradingsstroom van het complex. De beroepsgrond slaagt niet.  
        
          Beroepsgronden van de Vereniging en [eiser C en eiseres D] (22/2633)
        
        
          
          Gemeentelijke Notitie voor huisvesting van Arbeidsmigranten
          15.	Eisers stellen dat de omgevingsvergunning in strijd is met het gemeentelijke beleid in de “Notitie Uitgangspunten voor huisvesting van Arbeidsmigranten gemeente Ede, juli 2019” (de Notitie). In het bijzonder is sprake van strijd met de uitgangspunten voor de locatie en de uitgangspunten voor de huisvesting.
      
      
      
      
      
        
          Vooraf 
        
      
    
    
      16.1.
      Het college stelt in het verweerschrift dat de Notitie niet is bekendgemaakt en daarom geen beleidsregel is. Het is een ambtelijk beoordelingskader voor het beoordelen van initiatieven voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Ook als een initiatief in strijd is met de Notitie, bestaat er voor het bevoegd gezag ruimte voor een belangenafweging. 
      
    
    
      16.2.
      Weliswaar is geen sprake van een beleidsregel, omdat deze niet is bekendgemaakt, maar dit laat onverlet dat het college zelf de Notitie ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit. De rechtbank zal daarom aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of het college het plan in redelijkheid in overeenstemming heeft kunnen vinden met de Notitie. 
      
      
        
          Uitgangspunten locatie 
        
      
    
    
      17.1.
      Eisers stellen dat volgens de Notitie arbeidsmigranten zoveel mogelijk op korte afstand van de werklocatie moeten worden gehuisvest, maar dat dat hier niet zo is omdat de arbeidsmigranten vooral werken in de Food Valley op ongeveer 15 kilometer afstand van de huisvestingslocatie.
      
    
    
      17.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het besluit op dit punt niet in strijd is met de Notitie. Niet alleen spreekt de Notitie op dit punt alleen van “een uitgangspunt” dat arbeidsmigranten “zoveel mogelijk” op korte afstand van de werklocatie worden gehuisvest, maar het college heeft zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier sprake is van een korte afstand. Het college heeft er in dit verband terecht op gewezen dat één van de algemene uitgangspunten van de Notitie is dat de gemeente arbeidsmigranten wil huisvesten die aantoonbaar werkzaam zijn in de gemeente en/of de regio Food Valley. En dat het, gelet op de omvang van de regio Food Valley, hemelsbreed een behoorlijke afstand kan zijn maar het gelet op het beperkte aantal autominuten (zes autominuten van de A50 en mede daardoor op ongeveer 35 autominuten van de Food Valley) een korte afstand betreft. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Uitgangspunten huisvesting (huisvestingscategorie en aantal personen) 
        
      
    
    
      18.1.
      
        Eisers stellen dat hier sprake is van “huisvestingscategorie 3” (grootschalige huisvesting, meer dan 100 personen). De Notitie schrijft voor dat huisvesting in die categorie niet geschikt is voor kinderen en gezinnen, zodat dat hier niet is toegestaan. Het is dus ook niet toegestaan om gezinnen van asielzoekers te huisvesten, althans niet gemotiveerd dat voor asielzoekers andere maatstaven gelden.
        Verder geldt dat de Notitie bepaalt dat huisvesting van meer dan 400 personen op een locatie niet is toegestaan, terwijl hier 541 personen worden gehuisvest. 
      
      
    
    
      18.2.
      De Notitie gaat alleen over de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarom staat de Notitie niet in de weg aan het huisvesten van gezinnen en kinderen van asielzoekers op deze plek en ook niet aan het huisvesten van 541 personen (waarvan maximaal 400 arbeidsmigranten). De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Uitgangspunten huisvesting (gebied)
        
      
    
    
      19.1.
      Eisers stellen dat uit de Notitie volgt dat grootschalige huisvesting kan plaatsvinden in gemengd gebied of op of aan de rand van bedrijventerreinen. Het moet dan volgens de begrippen gaan om een gebied met een matige tot sterke functiemenging (locaties direct naast woningen andere functies zoals winkels, horeca, kleine bedrijven). Daar wordt niet aan voldaan zodat grootschalige huisvesting niet is toegestaan. 
    
    
      19.2.
      
        Het college stelt dat aan het uitgangspunt uit de Notitie wordt voldaan. Dit uitgangspunt is “grootschalige huisvesting kan in gemengd gebied/bestemming of op (aan de rand van) bedrijventerreinen. De schaal c.q. omvang van de accommodatie moet passen in de omgeving.” 
        Hieraan wordt voldaan, omdat in de Notitie onderscheid wordt gemaakt in drie typen gebieden, te weten woonwijk, gemengde gebieden en bedrijventerreinen. Het gebied waar de locatie zich bevindt, heeft niet het karakter van een woonwijk of bedrijventerrein en daarom is sprake van een gemengd gebied. 
      
      
    
    
      19.3.
      In de Notitie staat: 
      
      
        
          
        
      
      
      
        En in de begrippen van de Notitie staat:  
      
      
      
        
          
        
      
      
      
        De in de Notitie bedoelde bijlage 1 heeft uitsluitend betrekking op de kern Ede en geeft voor deze kern een indeling in de functies gemengd, bedrijf, wonen en overig. Voor het omliggende gebied, waaronder de projectlocatie, is geen indeling gemaakt. 
        Het college kon over de toepassing van de Notitie op het project op de zitting geen duidelijkheid geven. 
      
      
    
    
      19.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd of de Notitie, gelet op het toepassingsbereik van de bij de Notitie behorende kaart, op de projectlocatie van toepassing is en of de Notitie daarom wel ten grondslag kon liggen aan het bestreden besluit. Als de Notitie van toepassing is, dan heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom sprake is van gemengd gebied en of de ontwikkeling in dat geval qua schaal en omvang past binnen de omgeving. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Natuur
        
      
      
      
        
          Relativiteitsvereiste
        
      
    
    
      20.1.
      Eisers hebben verschillende gronden aangevoerd over stikstof. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste zich verzet tegen een inhoudelijke beoordeling van de gronden van de Vereniging. De bescherming van natuur(waarden) in het algemeen en het Natura 2000-gebied De Veluwe in het bijzonder, behoren niet tot de doelomschrijving en feitelijke werkzaamheden van de Vereniging. 
      
    
    
      20.2.
      Smeenk heeft zich met de brief van 31 maart 2023 aangesloten bij de gronden van de Vereniging. Naar het oordeel van de rechtbank kan het relativiteitsvereiste Smeenk niet worden tegengeworpen, nu zij middenin het Natura 2000-gebied “De Veluwe” wonen. In dat geval is hun belang verweven met de algemene belangen die de Wet natuurbescherming beoogt te beschermen. De rechtbank zal de beroepsgronden van de Vereniging daarom in ieder geval via het beroep van Smeenk inhoudelijk moeten bespreken, gelet op overweging 7.1 van deze uitspraak. Daarom wordt in het midden gelaten of het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen aan de Vereniging. 
      
      
        
          Referentiedatum en versie AERIUS
        
      
    
    
      21.1.
      Het college heeft in het verweerschrift erkend dat van een onjuiste referentiedatum is uitgegaan. De beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      21.2.
      Het college heeft bij het verweerschrift een nieuwe AERIUS-berekening toegevoegd op basis van de op dat moment geldende versie van AERIUS. Eisers bestrijden de nieuwe AERIUS-berekening. De rechtbank zal daarom aan de hand van de beroepsgronden tegen de nieuwe berekening beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven.  
      
      
        
          Referentiesituatie  
        
      
    
    
      22.1.
      Eisers stellen dat in de nieuwe berekening van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan. Voor de referentiesituatie is, samengevat, ten onrechte uitgegaan van het meest recente feitelijke planologisch legale gebruik van de locatie door [M] als jeugdzorginstelling, in plaats van de vergunde situatie ten tijde van de voor het Natura 2000-gebied “ De Veluwe” geldende referentiedatum van 24 maart 2000.
      
      
        22.2.1.
        Het college is van het volgende uitgegaan: 
        - op de referentiedatum (24 maart 2000) was de locatie in gebruik door het COa als opvang voor 700 asielzoekers; 
        - op dat moment gold de “Melding Besluit woon- of kantoorgebouwen milieubeheer” van 12 augustus 1998 en volgens het college is deze melding nooit ingetrokken of vervallen verklaard, zodat dit de basis is voor de referentiesituatie. Op grond van deze melding werden de gebouwen met stookolie verwarmd;
        - nadien is op 14 januari 2003 een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting (voor “een asielzoekerscentrum met kantoren, keuken/eetzaal”). Volgens het college is deze vergunning alleen een aanvulling op de melding en alleen gericht op het vervangen van het stoken met stookolie door propaantanks, dieseltanks met aggregaten en ondergrondse HBO-tanks;
        - in 2005/2006 is het asielzoekerscentrum gesloten en is de locatie overgedragen aan [B] Groep (later [M] ) die daar een jeugdinstelling is gaan exploiteren. Het is niet duidelijk of [M] voor de exploitatie van de jeugdinstelling een oprichtingsmelding heeft gedaan, waarschijnlijk heeft [M] gebruik gemaakt van de melding van het COa;
        - in 2006 heeft [B] Groep de propaantanks en oliegestookte installatie(s) vervangen door op (regulier) gas gestookte cv-installaties; 
        - [M] heeft de jeugdinstelling geëxploiteerd tot 1 augustus 2020, daarna is de locatie overgedragen aan de vergunninghouder die medio 2021 de aanvraag heeft ingediend;
        - uit openbare informatie volgt dat in 2019, het laatste volledige kalenderjaar dat de jeugdinstelling op de locatie werd geëxploiteerd, 220 jongeren gehuisvest waren. Aan de hand van een memo van Juust van 23 februari 2023 is een inschatting gemaakt van het aantal verkeersbewegingen;
        - de vergunninghouder heeft alle uit 2006 stammende cv-ketels in 2021 en 2022 vervangen.
        
      
      
        22.2.2.
        Volgens het college vormt het gebruik door [M] in 2019 de referentiesituatie, omdat de exploitatie van de jeugdinstelling uitgaande van op gas gestookte cv-installaties een (veel) lagere stikstofemissie heeft dan het in 1989 gemelde en in 2003 vergunde asielzoekerscentrum dat met olie en propaan werd verwarmd.
        
      
    
    
      22.3.
      Artikel 2.2aa van het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo nodig is als sprake is van een project waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend. 
      
      
        Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.  
      
      
    
    
      22.4.
      Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een project als bedoeld in de Wnb.
      
      
        Het is vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging (intern salderen). 
      
      
      
        De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning, of bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied) tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
      
      
    
    
      22.5.
      Vast staat dat de referentiesituatie hier is ontleend aan planologisch, feitelijk gebruik. Dat is niet in overeenstemming met de vaste rechtspraak van de Afdeling, waarin een referentiesituatie voor projecten alleen kan worden ontleend aan een natuur- of milieutoestemming. Alleen al hierom slaagt de beroepsgrond.
      
      
        Het is weliswaar mogelijk dat het feitelijke gebruik door [M] in 2019 tot minder natuurgevolgen zou leiden dan het eerdere gebruik van de locatie, maar dat neemt niet weg dat onduidelijk is of voor dit gebruik in 2019 een milieutoestemming gold anders dan de melding uit 1998 of de milieuvergunning uit 2003. Daarnaast zijn de natuurgevolgen van het eerdere gebruik van de locatie door het college niet onderzocht en onderbouwd, zodat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het feitelijk gebruik in 2019 ten opzichte van de toestemmingen uit 1998 en 2003 inderdaad tot een lagere stikstofdepositie leidt. Hierbij overweegt de rechtbank dat onduidelijk is gebleven hoe de vergelijking van emissies tussen 2019 en 2003 is gemaakt en of deze volledig is, in ieder geval wat betreft de verkeersbewegingen. Bovendien is de rechtbank er niet van overtuigd dat de melding uit 1998 niet is vervallen met de milieuvergunning uit 2003, omdat die laatste vergunning een oprichtingsvergunning is en ziet op de gehele inrichting. Het besluit heeft daarom een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. 
      
      
      
        
          Stedelijk ontwikkelingsproject
        
      
    
    
      23.1.
      Eisers stellen dat de omgevingsvergunning niet (via de kruimelregeling) kon worden verleend, omdat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Er is namelijk sprake van een functiewijziging met intensivering van gebruik, binnen Natura 2000-gebied dat al fors overbelast is, in het buitengebied en naast een natuurgebied en dus niet in een verstedelijkte omgeving. Verder is het in de Omgevingsverordening een Groene ontwikkelingszone en GNN, waarvoor strenge eisen gelden bij nieuwe ontwikkelingen. Hoewel geen sprake is van de uitbreiding van het bebouwde oppervlak, is met name de omgeving van de functiewijziging doorslaggevend.  
      
    
    
      23.2.
      Op grond van artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor kan een tijdelijke omgevingsvergunning worden verleend voor handelen in strijd met het bestemmingsplan. In artikel 5, onderdeel 6, Bijlage II bij het Bor staat dat geen kruimelvergunning kan worden verleend als sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van het Besluit m.e.r. Zo’n activiteit is onder andere “de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.” (kolom 1 van categorie D 11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.). 
      
      
        Of sprake is van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ hangt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen.
      
      
    
    
      23.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het gaat hier namelijk om een tijdelijke functiewijziging van bestaande gebouwen, waarbij alleen inpandige wijzigingen plaatsvinden en het bebouwd oppervlak niet toeneemt. Verder verschilt het beoogde gebruik van het perceel in planologisch opzicht niet zodanig van het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik dat om die reden sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. 
        Weliswaar kan een relevante omstandigheid zijn dat een ontwikkeling plaatsvindt in een niet-verstedelijkte omgeving, maar dat is hier niet het geval, omdat sprake is van bestaand bebouwd gebied waarin het bestemmingsplan al verschillende (maatschappelijke) functies toestaat en qua bouwen alleen inpandige wijzigingen plaatsvinden. Of de ontwikkeling effecten heeft op Natura 2000-gebied of een bepaalde status heeft in een Omgevingsverordening is voor de kwalificatie als stedelijk ontwikkelingsproject op zichzelf niet van belang. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      24.1.
      Zoals hiervoor is overwogen onder 12, 19, 21 en 22 is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen gebreken in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet het college: 
      - alsnog voorschrift 4 aan de omgevingsvergunning verbinden of nader motiveren waarom zij dit voorschrift niet aan de omgevingsvergunning verbindt (r.o. 12);
      - alsnog onderzoeken en motiveren of de Notitie, gelet op het toepassingsbereik van de bij de Notitie behorende kaart, op de projectlocatie van toepassing is en of de Notitie daarom wel ten grondslag kon liggen aan het bestreden besluit. Als de Notitie van toepassing is, dan moet het college nader onderbouwen waarom sprake is van gemengd gebied en of de ontwikkeling in dat geval qua schaal en omvang past binnen de omgeving (r.o. 19);
      - alsnog onderzoeken en motiveren van welke referentiesituatie uit kan worden gegaan (r.o. 22). De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
    
    
      24.2.
      Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. 
      
    
    
      24.3.
      Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
      
    
    
      24.4.
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - heropent het onderzoek;
      - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
      - stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
      - houdt iedere verdere beslissing aan.
      
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
      
      
        
      
      
        
          
          Bent u het niet eens met deze uitspraak?
        
        Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
      
    
  
  
     Artikel 8:1, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zie AbRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 en AbRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:734, r.o. 4.
  
  
     De rechtbank verwijst naar AbRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4164, r.o. 6.1.
  
  
     AbRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.36-10.37.
  
  
     AbRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:712.
  
  
     AbRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:146.
  
  
     AbRvS 13 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7058, r.o. 2.6.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1081, r.o. 2.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3751 r.o. 13.1.