ECLI:NL:CRVB:2022:1154, Centrale Raad van Beroep, 16-05-2022, 22/382 WMO-VV
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Noodopvang voor dakloze gezinnen gemeente Amsterdam. Buitenwettelijk begunstigend beleid.
        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kwalificeert de noodopvang voor dakloze gezinnen van de gemeente Amsterdam niet als een algemene voorziening. Dit type opvang is namelijk niet gericht op maatschappelijke ondersteuning in de zin van de Wmo 2015. Omdat de noodopvang voor dakloze gezinnen in Amsterdam wordt aangeboden aan – vanuit het perspectief van de Wmo 2015 – zelfredzame gezinnen (die in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving), is deze regeling gunstiger dan de Wmo 2015. Daarom is sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid.

Datum uitspraak: 16 mei 2022
  
  
    
      22382 WMO15-VV, 22/381 WMO15
    
      Centrale Raad van Beroep
      Voorzieningenrechter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 januari 2022, 21/1503 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Awb van 31 januari 2022
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Verzoekster], mede namens haar minderjarig kind [betrokkene] te [woonplaats] (verzoekster)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
    
    
    
    
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens verzoekster heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2022, door middel van beeldbellen. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door mr. Weijsenfeld en mr. H.M. de Roo, advocaten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M.B.G. Keurentjes, mr. J.C. Smit en mr. E. Mensing van Charante.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Verzoekster heeft de Marokkaanse nationaliteit. Zij en haar minderjarige Nederlandse zoon hebben zich in juli 2020 bij het college gemeld voor opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft bij besluit van 7 september 2020 bepaald dat verzoekster niet voldoet aan de voorwaarden voor noodopvang dakloze Amsterdamse gezinnen. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft bij besluit van 8 september 2020 de aanvraag van verzoekster om een maatwerkvoorziening opvang afgewezen.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft bij besluit van 1 februari 2021 (bestreden besluit) de bezwaren gericht tegen de besluiten van 7 en 8 september 2020 ongegrond verklaard. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag om een maatwerkvoorziening ten grondslag gelegd dat verzoekster zelfredzaam is en zich kan handhaven in de samenleving. Aan de weigering verzoekster en haar zoon toe te laten tot de noodopvang dakloze gezinnen heeft het college ten grondslag gelegd dat zij niet aan de voorwaarde van regiobinding voldoen.
      
      2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Het college heeft zorgvuldig onderzoek verricht en mocht zich baseren op het advies van de GGD. Op grond daarvan mocht het college zich op het standpunt stellen dat verzoekster zelfredzaam is. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college heeft kunnen besluiten dat verzoekster niet in aanmerking komt voor noodopvang dakloze gezinnen. Noodopvang is een algemene voorziening op grond van de Wmo 2015, waaraan toegangseisen mogen worden gesteld. Verzoekster voldoet niet aan de eis van regiobinding. Ook het beroep van verzoekster op de rechten van haar zoon als Unieburger slaagt niet. Anders dan verzoekster stelt, betekent het onthouden van de noodopvang dakloze gezinnen namelijk niet dat zij daardoor wordt gedwongen het grondgebied van de Unie te verlaten. Daarvoor zal namelijk moeten worden gekeken of de individuele omstandigheden maken dat het iemand uiterst moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt om binnen de Unie te verblijven. De rechtbank is van oordeel dat hiervan geen sprake is in het geval van (de zoon van) verzoekster. Verzoekster ontvangt sociale voorzieningen, zoals een bijstandsuitkering en kinderbijslag, om te kunnen voorzien in een menswaardig bestaan voor zichzelf en haar zoon. Dit betekent dat verzoekster daarmee in beginsel voldoende middelen heeft om zichzelf en haar zoon te handhaven in Nederland, waardoor zij in zoverre niet worden gedwongen om de Unie te verlaten. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de belangen van het kind voldoende zijn meegewogen in deze zaak.
      
      3. Verzoekster heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan.
      
      4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.1.
        Ingevolge de artikelen 8:104, eerste lid, en 8:108, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of de voorzieningenrechter van de rechtbank hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
        
      
      
        4.1.2.
        Ingevolge artikel 8:108, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak, tevens onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. 
        
      
      
        4.1.3.
        De onder 4.1.2 bedoelde situatie doet zich voor. Ook overigens zijn er geen beletselen om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
        
        
          
            Afwijzing maatwerkvoorziening
          
        
        
      
    
    
      4.2.
      In geschil is de vraag of verzoekster in staat is zich te handhaven in de samenleving. Gelet op de hulpvraag van verzoekster houdt dat in dit geval concreet in dat beoordeeld moet worden de vraag of zij door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak voor haar en haar zoon te voorzien.
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag ontkennend. Verzoekster heeft immers rechtmatig verblijf, heeft tot aan de onder 1.1 vermelde melding zelf onderdak geregeld en heeft een uitkering op grond van de Participatiewet (PW) waarmee zij geacht wordt te kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Uit wat verzoekster heeft aangevoerd en aan (medische) stukken heeft overgelegd volgt ook niet dat verzoekster door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak voor haar en haar zoon te voorzien. Daar komt bij dat uit het ‘plan van aanpak noodopvang gezinnen’ volgt, zoals ter zitting ook is bevestigd, dat verzoekster heeft gereageerd op aangeboden woonruimte. De omstandigheid dat zij toch tot nu toe nog geen woonruimte heeft gevonden duidt vooral op schaarste op de woningmarkt. De Wmo 2015 is niet bedoeld om hiervoor een oplossing te bieden.
      
    
    
      4.4.
      Gelet op het voorgaande heeft het college de aanvraag voor een maatwerkvoorziening opvang kunnen afwijzen.
      
      
      
        
          Weigering noodopvang dakloze gezinnen
        
      
      
      
        4.5.1.
        In artikel 3.7, derde lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015, versie 2020 (Verordening) is bepaald dat het college zorg draagt voor kortdurend verblijf in geval van een acute noodsituatie voor Amsterdamse gezinnen, op specifiek voor dat doel bestemde plekken. In de toelichting op deze bepaling is vermeld dat Amsterdamse gezinnen die zelfredzaam zijn, maar wel acuut dakloos, terecht komen in de noodopvang voor dakloze gezinnen.
        
      
      
        4.5.2.
        In artikel 3.1, derde lid, van de Verordening is bepaald dat het college nadere regels kan stellen.
        
      
      
        4.5.3.
        In paragraaf 3.7 van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2020 is, voor zover van belang, vermeld dat noodopvang voor dakloze gezinnen kortdurend verblijf voor Amsterdamse gezinnen is die feitelijk acuut dak- en thuisloos zijn geworden. Het doel van de opvang is dat betrokkenen en hun kinderen een plek hebben van waaruit zij de mogelijkheden voor een meer structurele oplossing kunnen zoeken. Voor het verblijf in de noodopvang voor dakloze gezinnen geldt een aantal algemene voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat het gezin minimaal de afgelopen twee jaar in Nederland heeft gewoond, met als meest recente woonplek Amsterdam.
        
      
      
        4.5.4.
        De vertegenwoordiger van het college heeft ter zitting bij de voorzieningenrechter toegelicht dat de noodopvang voor dakloze gezinnen is bedoeld voor gezinnen die weliswaar feitelijk acuut dak- en thuisloos zijn geworden maar die niet voldoen aan de voorwaarden voor een maatwerkvoorziening opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, omdat zij in termen van de Wmo 2015 in staat zijn op eigen kracht zich te handhaven in de samenleving. 
        
      
      
        4.5.5.
        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kwalificeert de noodopvang voor dakloze gezinnen van de gemeente Amsterdam niet als een algemene voorziening. Dit type opvang is niet gericht op maatschappelijke ondersteuning in de zin van de Wmo 2015. Ingevolge de begripsbepalingen zoals deze zijn opgenomen in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt onder maatschappelijke ondersteuning onder meer verstaan, het bieden van beschermd wonen en opvang. Opvang is ingevolge deze bepaling onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 (Kamerstukken II 2013-14, 33 841, nr. 34, blz. 177) is verder vermeld dat een algemene voorziening een aanbod van diensten of activiteiten is dat is gericht op het versterken van zelfredzaamheid en participatie, of opvang. Nu de noodopvang voor dakloze gezinnen in Amsterdam wordt aangeboden aan – vanuit het perspectief van de Wmo 2015 – zelfredzame gezinnen (die in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving) is deze regeling gunstiger dan de Wmo 2015, zodat sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid. De bestuursrechter dient het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden. De rechterlijke toetsing is dan beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en de vraag of fundamentele rechten waarop de betrokkene zich beroept niet zijn geschonden.
        
      
    
    
      4.6.
      Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster niet voldoet aan de voorwaarden voor de noodopvang dakloze gezinnen. Hierdoor is niet aannemelijk dat het college het beleid niet op consistente wijze heeft toegepast.
      
    
    
      4.7.
      Het beroep op artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) slaagt niet. De rechtbank heeft afdoende besproken en gemotiveerd dat het onthouden van de noodopvang dakloze gezinnen niet betekent dat de zoon van verzoekster gedwongen wordt het grondgebied van de Unie te verlaten. De voorzieningenrechter van de Raad onderschrijft de overweging van de rechtbank hierover en volstaat met een verwijzing daarnaar. Evenmin is aannemelijk dat anderszins aan de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU afbreuk wordt gedaan. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) valt niet op te maken dat een recht op (nood)opvang deel uit moet maken van de door artikel 20 van het VWEU gewaarborgde rechten (vergelijk de uitspraak van de Raad van 20 januari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:151).
      
    
    
      4.8.
      Dit neemt niet weg dat uit het arrest CG van het Hof van 15 juli 2021, C-709/20, ECLI:EU:C:2021:602 voortvloeit dat de Unieburger, zeker als deze zich in een kwetsbare positie bevindt, onder waardige omstandigheden binnen de Unie moet kunnen leven. De weigering van noodopvang dakloze gezinnen mag er dan ook niet toe leiden dat de Unieburger wordt blootgesteld aan een concreet en reëel risico op schending van zijn grondrechten, zoals verankerd in de artikelen 1, 7 en 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). 
      
    
    
      4.9.
      Verzoekster heeft een beroep gedaan op deze bepalingen, maar dit beroep treft geen doel. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onvoldoende aannemelijk geworden dat de weigering van de noodopvang dakloze gezinnen tot gevolg heeft dat de minderjarige zoon van verzoekster geen menswaardig bestaan kan leiden, dan wel dat een reëel risico bestaat op schending van zijn grondrechten. Verzoekster en haar minderjarige zoon krijgen een uitkering op grond van de PW, waarmee zij geacht worden te kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan en ontvangen inmiddels gezinsbijslagen. Het college heeft zich ervan vergewist dat verzoekster in staat is zelf in onderdak voor haar en haar gezin te voorzien. Daar komt bij dat verzoekster niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij al het mogelijke heeft gedaan om in Nederland onderdak te krijgen.
      
    
    
      4.10.
      Voor het stellen van prejudiciële vragen ziet de voorzieningenrechter van de Raad geen aanleiding. Er bestaat namelijk – mede gezien de rechtspraak van het Hof – in dit geval redelijkerwijs geen twijfel over de wijze waarop de opgeworpen vragen over de uitleg van het Unierecht moeten worden beantwoord.
      
    
    
      4.11.
      Gelet op het voorgaande heeft het college toelating tot de noodopvang dakloze gezinnen kunnen weigeren.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.2 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd en het verzoek om een voorlopige voorziening zal worden afgewezen.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2022.
    
    
    
    
      						(getekend) H.J. de Mooij
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J. van der Veldt