ECLI:NL:RVS:2023:2674, Raad van State, 12-07-2023, 202100827/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg geweigerd Fresh Ideas Beheer B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van 96 tijdelijke logiesverblijven aan de Kalverstraat in Tilburg. Gispro Projectontwikkeling B.V. is de eigenaar van een onbebouwd perceel aan de Kalverstraat (ongenummerd) in Tilburg. Op dat perceel wil Fresh Ideas Beheer B.V. units plaatsen met daarin in totaal 96 logiesverblijven voor arbeidsmigranten, voor de duur van tien jaar. Dit initiatief is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Fresh Ideas heeft op 13 december 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning gedaan voor haar initiatief. Nadat de beslistermijn een aantal keer is opgeschort, heeft het college op 10 februari 2020 geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat de raad op 3 februari 2020 geweigerd heeft een verklaring van geen bedenkingen te geven voor het realiseren van de logiesverblijven. De raad heeft aan die weigering ten grondslag gelegd dat de bouw van logiesverblijven aan de Kalverstraat niet strookt met de beleidsvisie "Masterplan Pauwels".

202100827/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Fresh Ideas Beheer B.V., gevestigd te Tilburg, en Gispro Projectontwikkeling B.V., gevestigd te Hooge Mierde (hierna samen en in enkelvoud: Fresh Ideas),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 16 december 2020 in zaak nr. 20/5335 in het geding tussen:
    Fresh Ideas
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college geweigerd Fresh Ideas Beheer B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van 96 tijdelijke logiesverblijven aan de Kalverstraat in Tilburg.
    Bij uitspraak van 16 december 2020 heeft de rechtbank het door Fresh Ideas daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Fresh Ideas hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 juni 2023, waar Fresh Ideas, vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M.B. van Overdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Gispro Projectontwikkeling B.V. is de eigenaar van een onbebouwd perceel aan de Kalverstraat (ongenummerd) in Tilburg (hierna: het perceel). Op dat perceel wil Fresh Ideas Beheer B.V. units plaatsen met daarin in totaal 96 logiesverblijven voor arbeidsmigranten, voor de duur van tien jaar. Dit initiatief is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    Fresh Ideas heeft op 13 december 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning gedaan voor haar initiatief. Nadat de beslistermijn een aantal keer is opgeschort, heeft het college op 10 februari 2020 geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat de raad op 3 februari 2020 geweigerd heeft een verklaring van geen bedenkingen te geven voor het realiseren van de logiesverblijven. De raad heeft aan die weigering ten grondslag gelegd dat de bouw van logiesverblijven aan de Kalverstraat niet strookt met de beleidsvisie "Masterplan Pauwels", dat het perceel in een gebied met kwetsbare natuur ligt, en dat een verslag van een omgevingsdialoog ontbreekt bij de aanvraag.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad de verklaring van geen bedenkingen op deze gronden heeft mogen weigeren, en het college daarom ook de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
    Wet- en regelgeving
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Goede ruimtelijke ordening
    3.       Fresh Ideas betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat "Masterplan Pauwels" niet aan haar initiatief in de weg staat. Zij wijst erop dat het landschapspark, dat volgens dat masterplan in de omgeving van de Kalverstraat moet komen, pas op de lange termijn zal worden aangelegd. De tijdelijke logiesverblijven die Fresh Ideas wil plaatsen, zullen volgens haar alweer zijn verdwenen tegen de tijd dat het masterplan wordt gerealiseerd, zodat het masterplan en de plannen van Fresh Ideas niet onverenigbaar zijn. De aanvraag is daarom niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, zo stelt Fresh Ideas. Daarbij wijst Fresh Ideas erop dat het masterplan pas tot stand is gekomen toen zij al enige jaren met het college in overleg was over haar initiatief, zodat de raad voor de weigering een verklaring van geen bedenkingen te verlenen niet met een enkele verwijzing naar het masterplan kon volstaan.
    3.1.    De raad komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om een verklaring van geen bedenkingen te geven, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of het geven van die verklaring in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het geven van de verklaring te dienen doelen.
    3.2.    In dit geval heeft de raad geweigerd een verklaring van geen bedenkingen te geven onder verwijzing naar de beleidsdocumenten "Omgevingsvisie Tilburg 2040" van september 2015 en "Masterplan Pauwels" van 23 januari 2019. In de omgevingsvisie staat dat het gebied waar ook het perceel ligt, moet worden omgevormd tot een (landschaps)park met natuur, recreatieve voorzieningen en een functie voor de waterhuishouding. In het masterplan staat meer in detail hoe dat park vorm moet krijgen. Het perceel moet volgens het masterplan dienst doen als "waterberging met recreatieve routes en verblijfplekken gekoppeld aan waterlopen en vloeivelden Noorderbos".
    3.3.    Het traject voorafgaand aan het besluit is voor Fresh Ideas niet prettig verlopen. Fresh Ideas had een andere uitkomst verwacht en het masterplan heeft haar verrast. Dat neemt, naar het oordeel van de Afdeling, echter niet weg dat de raad de verklaring van geen bedenkingen heeft kunnen weigeren onder verwijzing naar het masterplan. Niet in geschil is dat de logiesverblijven die Fresh Ideas wil realiseren niet passen in het landschapspark zoals dat in de omgevingsvisie wordt omschreven en in het masterplan nader is uitgewerkt. In het masterplan is het perceel aangemerkt als mogelijke locatie voor waterberging en dat gaat niet samen met de aanwezigheid van logiesverblijven. Het betoog van Fresh Ideas komt erop neer dat de logiesverblijven kunnen worden gebouwd en na afloop van een periode van tien jaar weer worden verwijderd, zonder dat dat de realisatie van het landschapspark op de lange termijn in de weg staat. De planning van die realisatie en de precieze uitvoering daarvan was ten tijde van de besluitvorming echter nog niet duidelijk. Het was op dat moment mogelijk dat het park eerder zou worden aangelegd dan Fresh Ideas dacht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat een tienjarige aanwezigheid van logiesverblijven de aanleg van een waterberging in een landschapspark in elk geval wel voor die tijd in de weg, want het perceel kan niet tegelijkertijd voor logiesverblijven en voor waterberging worden ingericht. De raad mocht ervoor kiezen om niet een initiatief te steunen dat het risico opleverde dat de plannen voor een landschapspark zouden worden vertraagd of gecompliceerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsdialoog
    4.       Fresh Ideas betoogt verder dat zij zich wel degelijk heeft ingespannen om draagvlak voor de bouwplannen te creëren. Er is een discussie met de omgeving gevoerd ten overstaan van de Commissie Leefbaarheid van de raad, waarvan notulen zijn gemaakt, aldus Fresh Ideas. Weliswaar is deze verslaglegging niet op exact dezelfde wijze gedaan als voorgeschreven in de gemeentelijke "Richtlijn omgevingsdialoog bij ruimtelijke plannen", maar dat betekent volgens Fresh Ideas niet dat er geen omgevingsdialoog heeft plaatsgevonden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, meent zij daarom dat de raad de verklaring van geen bedenkingen niet kan weigeren vanwege het ontbreken van stukken over de omgevingsdialoog.
    4.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen, bijvoorbeeld onder 23.1 en verder in de uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209), dat de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, niet betekent dat een initiatief niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat neemt niet weg dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.
    De door Fresh Ideas genoemde "Richtlijn omgevingsdialoog bij ruimtelijke plannen" is een beleidsstuk van de gemeente Tilburg, waarin staat dat bij initiatieven die niet in het bestemmingsplan passen altijd een dialoog met de omgeving moet worden gevoerd. Van die omgevingsdialoog moet een verslag worden gemaakt. In de richtlijn staat welke informatie in elk geval in een dergelijk verslag moet worden vermeld. Vast staat dat Fresh Ideas niet zo’n verslag heeft overgelegd, terwijl het college hier bij brief van 27 maart 2019 wel om heeft gevraagd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de raad het niet behoorlijk nakomen van de verplichting mede ten grondslag heeft kunnen leggen aan de weigering van de verklaring van geen bedenkingen. Dat elders mogelijk een schriftelijk stuk bestaat, waarin een discussie met enkele personen uit de omgeving is opgetekend, ontslaat Fresh Ideas niet van de verplichting om een verslag van de omgevingsdialoog over te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    457-860
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a.       het bouwen van een bouwwerk,
    b.       (…)
    c.       het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    Artikel 2.12, eerste lid
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de  beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
    Artikel 2.27, eerste lid
    In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 6.5
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    4. In gevallen waarin artikel 3.1, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.34 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is, wordt in het eerste lid in plaats van «gemeenteraad van de gemeente» gelezen «provinciale staten van de provincie» en wordt in het derde lid in plaats van «De gemeenteraad kan» gelezen: De provinciale staten kunnen.
    Bestemmingsplan "Lobelia-Spinder-Rugdijk"
    Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
    3.1.1 Functie
    De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;
    b.       bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
    c.       water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    d.       extensief recreatief medegebruik;
    e.       bouwwerken van algemeen nut.