ECLI:NL:CBB:2013:70, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-07-2013, AWB 12/62
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom en invorderingsbesluiten naar aanleiding van het niet (tijdig) aanleveren van maandelijkse sets MDS-gegevens aan het DBC Informatiesysteem (DIS). Enkele sets zijn nog wél binnen de begunstigingstermijn aangeleverd, voor de invordering van de daarmee corresponderende bedragen bestaat geen grondslag. Beroep voor het overige ongegrond. Verweerder heeft in redelijkheid tot een begunstigingstermijn van 14 dagen kunnen besluiten. Niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan invordering van de dwangsommen achterwege dient te blijven danwel het in te vorderen bedrag behoort te worden gematigd.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 12/62 
      13950
    
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2013 in de zaak tussen
    
      1.
      
        Stichting [A] (hierna evenals haar rechtsvoorgangster: de Stichting) en
    
    
      2.
      
        
          
            [B] BV (hierna evenals haar rechtsvoorgangster: de BV),
        beide te [vestigingsplaats], appellanten
        (gemachtigde: mr. M.H. Fleers),
      
      
      
        en
      
      
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. drs. J.E. Janssen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        I) Bij besluiten van 8 juli 2010 heeft verweerder aan appellanten een aanwijzing opgelegd om binnen zes weken over te gaan tot aanlevering aan het DBC Informatiesysteem van de minimale dataset somatische zorg (hierna: MDS-gegevens) over de maanden januari tot en met december 2009 (betreffende de Stichting) respectievelijk mei tot en met december 2009 (betreffende de BV). Tegen deze aanwijzingen zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    
    
      Bij besluiten van 26 augustus 2010 heeft verweerder aan beide appellanten de last onder dwangsom opgelegd om binnen vier weken over te gaan tot volledige aanlevering van de MDS-gegevens over de maanden juli tot en met december 2009 (de Stichting) respectievelijk mei tot en met december 2009 (de BV). Daarbij is meegedeeld dat dwangsommen zullen worden verbeurd van € 1.000,-- per maandelijkse set MDS-gegevens (met een maximum van € 24.000,-- respectievelijk € 36.000,--) voor iedere twee weken of gedeelte daarvan, na het verstrijken van de begunstigingstermijn, dat deze gegevens niet volledig zullen zijn aangeleverd. Tegen deze lasten onder dwangsom zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    
    
      Appellanten hebben de door verweerder verlangde gegevens aangeleverd in de periode van 23 tot en met 30 september 2009. 
    
    
    
      Bij besluiten van 21 december 2010 (primaire besluiten I) heeft verweerder besloten om tot invordering over te gaan van bedragen van € 6.000,-- (de Stichting) respectievelijk € 8.000,-- (de BV), beide vermeerderd met rente en kosten.
      Appellanten hebben tegen de primaire besluiten I bezwaar gemaakt.
    
    
    
      
        II) Bij besluiten van 26 oktober 2010 heeft verweerder aan appellanten een aanwijzing opgelegd om binnen twee weken over te gaan tot aanlevering van de MDS-gegevens over de maanden januari tot en met juni 2010. Tegen deze aanwijzingen zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    
    
      Bij besluiten van 18 november 2010 (primaire besluiten II) heeft verweerder aan appellanten de last onder dwangsom opgelegd om binnen 14 dagen over te gaan tot volledige aanlevering van de MDS-gegevens over de maanden januari tot en met juni 2010. Daarbij is meegedeeld dat dwangsommen zullen worden verbeurd van € 1.000,-- per maandelijkse set MDS-gegevens (met een maximum van € 24.000,--) voor iedere twee weken of gedeelte daarvan, na het verstrijken van de begunstigingstermijn, dat deze gegevens niet volledig zullen zijn aangeleverd.
      Appellanten hebben tegen de primaire besluiten II bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Appellanten hebben de door verweerder verlangde gegevens aangeleverd op 17 en 18 februari 2011.
    
    
    
      Bij besluit van 22 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        III) Bij besluiten van 26 januari 2012 (primaire besluiten III) heeft verweerder besloten om ten aanzien van zowel appellante sub 1 als appellante sub 2 tot invordering over te gaan van een bedrag van € 24.000,--.
      Appellanten hebben tegen de primaire besluiten III bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2013.
      Namens appellanten is verschenen [C], algemeen directeur, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Gebleken is dat verweerder nog niet heeft beslist op de na het bestreden besluit genomen primaire besluiten III. Verweerder heeft de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren aangehouden in afwachting van de afloop van de onderhavige procedure. Gelet op het bepaalde in artikel 5:39 Awb heeft het beroep van appellanten tegen het bestreden besluit evenwel mede betrekking op de primaire besluiten III, nu duidelijk is dat zij deze invorderingsbesluiten betwisten.De primaire besluiten III maken derhalve deel uit van het onderhavige geding.
      
    
    
      2.
      Appellanten hebben niet betwist dat zij op grond van artikel 5 van de Regeling verplichte aanlevering minimale dataset somatische zorg (hierna: de Regeling MDS) verplicht zijn om eenmaal per maand de zogenoemde MDS-gegevens elektronisch aan te leveren aan het DBC Informatiesysteem (hierna: DIS), dit is een afdeling van de Stichting DBC-Onderhoud. Deze maandelijkse aanlevering dient volgens artikel 5 voornoemd (steeds) plaats te vinden voor het einde van de opvolgende maand.
      
    
    
      3.
      Appellanten hebben evenmin betwist dat zij ten aanzien van de verplichte maandelijkse aanlevering in gebreke zijn gebleven. Appellanten hebben in dit verband onder meer aangevoerd dat de aanwijzingen van 8 juli 2010 en de daaraan voorafgaande rappelbrieven van 3 juni 2010, die door verweerder naar een adres in Bilthoven waren gezonden in plaats van aan hun hoofdkantoor in [vestigingsplaats], vervolgens bij één van hun medewerkers zijn blijven liggen. Voorts hebben appellanten in  het bezwaarschrift tegen de primaire besluiten II aangevoerd dat zij in januari 2010 zijn overgegaan naar een nieuw computersysteem, dat de leverancier daarvan bij de implementatie de aanlevering van de MDS-gegevens aan DIS niet bleek te hebben geregeld en dat de leverancier tevens onvoldoende ondersteuning bood bij het alsnog aanleveren van de MDS-gegevens over 2010 aan DIS. Ter zitting is namens appellanten aangegeven dat de aanlevering van de MDS-gegevens over 2009 eveneens moeizaam verliep, omdat die gegevens uit het oude computersysteem dienden te worden gehaald.
      
      
      
        
          De lasten onder dwangsom van 18 november 2010 (primaire besluiten II) 
          
          
        
      
    
    
      4.
      Ten aanzien van de primaire besluiten II hebben appellanten niet betwist dat verweerder, gelet op de door hen niet nagekomen verplichting tot aanlevering van de MDS-gegevens over januari tot en met juni 2010, bevoegd was om lasten onder dwangsom op te leggen. Het beroep tegen deze besluiten is uitsluitend gericht tegen de wijze waarop verweerder deze bevoegdheid heeft uitgeoefend. Appellanten hebben daartoe aangevoerd dat de in de lasten opgenomen begunstigingstermijn van (slechts) twee weken niet redelijk is. Appellanten zijn van mening dat het bij voorbaat onmogelijk was om binnen twee weken aan de lasten te voldoen, aangezien verweerden die besluiten blijkens de daarop gestempelde datum pas op 22 november 2010 heeft verzonden, verweerder die besluiten bovendien niet naar het hoofdkantoor van appellanten te [vestigingsplaats] heeft verzonden, maar naar een vestiging in Bilthoven, en bij DIS meerdere bestanden dienden te worden aangeleverd volgens een werkwijze waarbij een bestand pas kan worden aangeleverd wanneer het daaraan voorafgaande bestand is verwerkt.
      
    
    
      5.
      
        Het College is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot een begunstigingstermijn van 14 dagen heeft kunnen besluiten.Niet gebleken is dat de stempels met de datum 22 november 2010 op de door appellanten overgelegde exemplaren van de primaire besluiten II door verweerder zijn aangebracht. In dit verband overweegt het College dat verweerder bij het verweerschrift een van TNT Post afkomstig verzendbewijs heeft overgelegd betreffende de verzending van aan appellanten gerichte stukken op 18 november 2010, met vermelding van de zogenoemde track & trace nummers. Nu appellanten hierop niet meer zijn teruggekomen moet worden aangenomen dat de lasten onder dwangsom, zoals verweerder heeft betoogd, daadwerkelijk zijn verzonden op 18 november 2010. Van vertraging bij de verzending, zoals appellanten hebben aangevoerd, is derhalve geen sprake.Voorts is geen sprake van een onjuiste adressering van de primaire besluiten II door verweerder. Verweerder heeft aangevoerd dat de besluiten zijn verzonden naar het bij hem bekende adres van appellanten. Appellanten hebben gesteld dat zij op 8 april 2010 respectievelijk 25 mei 2010 een adreswijziging hebben gezonden aan het ministerie van VWS en aan de Inspectie van de Gezondheidszorg en dat het ministerie van VWS de wettelijke doorzendplicht niet is nagekomen. Wat daarvan zij, dit kan verweerder niet worden toegerekend. Nu appellanten niet hebben aangetoond dat zij voorafgaand aan de primaire besluiten II verweerder hebben geïnformeerd over hun nieuwe adres, komt een eventuele vertraging van de ontvangst als gevolg van de adressering van deze besluiten aan de vestiging te Bilthoven voor risico van appellanten en leidt dit niet ertoe dat verweerder een ruimere begunstigingstermijn had dienen te hanteren.
        Voorts maakt de wijze van aanlevering bij DIS het naar het oordeel van het College niet onmogelijk om binnen de begunstigingstermijn van 14 dagen aan de aanwijzing te voldoen. Blijkens de stukken zijn appellanten op 23 september 2010 gestart met de aanlevering van 6 respectievelijk 8 maandelijkse sets MDS-gegevens en zijn de laatste bestanden ontvangen en verwerkt op 30 september 2010. Hieruit volgt dat een termijn van 14 dagen voor de aanlevering door elk van appellanten van 6 maandelijkse sets MDS-gegevens over 2010 voldoende moet worden geacht. Daarbij komt dat appellanten reeds bij brief van 5 oktober 2010 erop zijn gewezen dat zij de MDS-gegevens over januari tot en met juni 2010 nog dienden aan te leveren en dat hen bij brieven van 26 oktober 2010 in verband hiermee aanwijzingen zijn opgelegd. 
      
      
      
        
          De invorderingsbesluiten van 21 december 2010 en 26 januari 2012 (primaire besluiten I en III)
        
      
      
    
    
      6.
      Ten aanzien van de primaire besluiten I en III hebben appellanten aangevoerd dat onverkorte invordering van de verbeurde dwangsommen niet redelijk is. Zij zijn van mening dat zij in de gegeven omstandigheden alles hebben gedaan om hun verplichtingen na te komen. Zij zijn voorts van mening dat het niet (tijdig) nakomen van de wettelijke verplichting tot aanlevering mede het gevolg is geweest van de handelwijze van verweerder. In dat verband hebben appellanten gewezen op de onjuiste adressering van de lasten onder dwangsom, de vertraagde verzending van de lasten onder dwangsom van 18 november 2010 en de werkwijze van DIS (enerzijds: het één voor één indienen van bestanden en anderzijds: het trage reageren van DIS op foutmeldingen) die voor vertraging zorgt. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat alle MDS-gegevens uiteindelijk zijn aangeleverd, zodat de overtreding is hersteld. Volgens appellanten is dan ook sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan invordering achterwege dient te blijven, althans de in te vorderen bedragen dienen te worden gematigd.
      
    
    
      7.
      Het College overweegt het volgende ten aanzien van de invorderingsbesluiten van 21 december 2010. Appellanten hebben in hun aanvullend beroepschrift aangevoerd dat zij de eerste maandsets met MDS-gegevens over 2009 bij DIS hebben aangeleverd op 23 september 2010, zijnde de laatste dag van de begunstigingstermijn. Uit de door hen overgelegde producties blijkt dat DIS de ontvangst van de maandset juli 2009 van de Stichting en mei 2009 van de BV heeft bevestigd op 23 september 2009. Aangezien deze maandsets derhalve op tijd door appellanten zijn aangeleverd, zijn voor wat betreft deze maandsets geen dwangsommen verbeurd, zodat evenmin grondslag bestaat voor de invordering van dwangsommen.De overige maandsets zijn aangeleverd in de periode tussen 26 en 30 september 2009, derhalve één week te laat. Dit leidt het College tot de conclusie dat voor wat betreft de gegevens over 2009 dwangsommen zijn verbeurd van € 5.000,-- (door de Stichting) respectievelijk € 7.000,-- (door de BV) zodat niet meer dan (in totaal) € 12.000,-- kan worden ingevorderd.
      
    
    
      8.
      Het College is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan invordering van voormelde dwangsommen achterwege dient te blijven danwel het in te vorderen bedrag behoort te worden gematigd. Daartoe overweegt het College dat niet gebleken is dat de te late aanlevering mede aan verweerder is te wijten. De hiervoor in overweging 3 genoemde redenen voor de te late aanlevering komen voor risico van appellanten. Appellanten hebben nog aangevoerd dat het DIS laat heeft gereageerd op een door hen telefonisch doorgegeven foutmelding en in dit verband een e-mail van DIS van 23 september 2010 overgelegd. Uit hetgeen appellanten hebben aangevoerd blijkt echter niet op welke datum zij – na de lasten onder dwangsom van 26 augustus 2010 –  zijn begonnen met het aanleveren van de betreffende maandsets, noch op welke datum zij een foutmelding hebben ontvangen en evenmin wanneer die foutmelding telefonisch aan DIS is voorgelegd. Daarmee hebben zij onvoldoende onderbouwd dat DIS niet binnen redelijke tijd op de foutmelding heeft gereageerd. Voorts blijkt uit de door hen overgelegde e-mail van DIS dat de foutmelding betrekking had op onvolkomenheden in de door appellanten aangeleverde bestanden. Van een fout aan de zijde van (de systemen van) verweerder was derhalve geen sprake.
      
    
    
      9.
      Nu verweerder bij het bestreden besluit de invorderingsbesluiten van 21 december 2010 heeft gehandhaafd terwijl daarin van onjuiste bedragen is uitgegaan zal het bestreden besluit in zoverre dienen te worden vernietigd. Het College zal de invorderingsbesluiten van 21 december 2010 herroepen en de in te vorderen dwangsommen vaststellen op € 5.000,-- respectievelijk € 7.000,--, te vermeerderen met rente en kosten.
      
    
    
      10.
      Ten aanzien van de invorderingsbesluiten van 26 januari 2012 wordt het volgende overwogen. Appellanten hebben niet betwist dat zij pas op 17 onderscheidenlijk 18 februari 2011 aan de verplichting voor het aanleveren van de maandsets over 2010 hebben voldaan, noch dat in verband daarmee de maximale dwangsommen zijn verbeurd.
      
    
    
      11.
      
        Ook ten aanzien van de invorderingsbesluiten van 26 januari 2012 is het College van oordeel dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan invordering van de maximale dwangsommen van (elk) €  24.000,-- achterwege dient te blijven danwel behoort te worden gematigd. Appellanten hebben aangevoerd dat de directeur Toezicht en Handhaving van verweerder tijdens een werkbezoek op 26 januari 2011 heeft verklaard dat verweerder altijd telefonisch contact opneemt met het bestuur van een zorginstelling alvorens een last onder dwangsom wordt opgelegd. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat geen vast beleid wordt gevoerd, inhoudende dat telefonisch contact wordt gezocht alvorens tot het opleggen van handhavingsmaatregelen wordt overgegaan. Appellanten hebben betoogd dat verweerder, aangezien kennelijk geen consistent wordt gevoerd inzake telefonisch contact, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.Zoals verweerder in het verweerschrift heeft betoogd, volgt verweerder bij handhaving van de Regeling MDS een procedure die bestaat uit een aantal stappen (rappelbrief, aanwijzing) die uiteindelijk kunnen resulteren in het opleggen van een last onder dwangsom. Die stappen zijn ook in de onderhavige procedure gevolgd. Niet gebleken is dat het vast beleid van verweerder is om tevens telefonisch contact met het bestuur van de betreffende instelling op te nemen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
        Appellanten hebben er voorts op gewezen dat aanlevering van MDS-gegevens in de periode van20 tot 31 december 2010 niet mogelijk was in verband met onderhoudswerkzaamheden bij DIS en dat   medio januari 2011 bleek van een technisch probleem in de aanleveringen aan DIS. In het bestreden besluit is verweerder op de door appellanten in dit verband overgelegde e-mails 24 december 2010 en 18 januari 2011 ingegaan. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat in de e-mail van 18 januari 2011 een (tijdelijke) oplossing is gegeven voor het technische probleem, te weten gebruik van de vorige versie van de toeleveringssoftware. Niet gebleken is dat appellanten vóór 18 januari 2011 hebben getracht de betreffende bestanden aan DIS aan te leveren, noch dat zij voor of na die datum met DIS contact hebben opgenomen over het aanleveren van de gegevens over het eerste halfjaar 2010. Onder deze omstandigheden moet worden aangenomen dat appellanten deze periode hebben laten verstrijken zonder dat zij hebben geprobeerd de betreffende bestanden aan DIS aan te leveren. Pas ongeveer een maand nadat de maximale dwangsommen reeds waren verbeurd zijn appellanten alsnog tot aanlevering van de gegevens aan DIS overgegaan. Dit leidt het College tot de conclusie dat de te late aanlevering niet (mede) is veroorzaakt door technische problemen bij DIS.
        Zoals hiervoor in overweging 5 is overwogen, is niet gebleken van een onjuiste adressering van de lasten onder dwangsom van 18 november 2010. Het College verwijst voorts naar hetgeen hiervoor in overweging 8 is overwogen. Dit leidt het College tot de conclusie dat het beroep voor wat betreft de gehandhaafde invorderingsbesluiten van 26 januari 2012 ongegrond is. 
      
      
    
    
      12.
      Uit het voorgaande volgt dat het beroep voor zover gericht tegen de invordering van bedragen van € 6.000,-- en € 8.000,-- wegens het niet tijdig aanleveren van MDS-gegevens over 2009 gegrond is. Het College zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten van 21 december 2010 (primaire besluiten I) ongegrond zijn verklaard. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de in te vorderen bedragen wegens het niet tijdig aanleveren van MDS-gegevens over 2009 zullen worden vastgesteld op € 5.000,--  (voor de Stichting), onderscheidenlijk € 7.000,-- (voor de BV), te vermeerderen met rente en kosten.Het beroep tegen de bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluiten II en III is ongegrond.
      
    
    
      13.
      Gelet op de gedeeltelijke gegrondverklaring van het beroep veroordeelt het College verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig aan beide appellanten verleende rechtsbijstand vast op  € 944,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,-- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten van 21 december 2010 (primaire besluiten I) ongegrond zijn verklaard en verklaart deze bezwaren gegrond;
      
      
        herroept de primaire besluiten I;
      
      
        stelt de door verweerder in te vorderen bedragen wegens het niet (tijdig) aanleveren van MDS-gegevens over de maanden juni tot en met december 2009 respectievelijk augustus tot en met december 2009 vast op € 7.000,-- (zegge: zevenduizend euro) voor de BV respectievelijk € 5.000,-- (zegge: vijfduizend euro) voor de Stichting, te vermeerderen met rente en kosten als aangegeven in de primaire besluiten I;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        draagt verweerder op het door appellanten gezamenlijk betaalde griffierecht van € 302,-- (zegge: driehonderdtwee euro) aan hen te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-- (zegge: negenhonderd-vierenveertig euro) te betalen aan appellanten. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. van der Ham, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2013.
    
    
    
    
      M.A. van der Ham		J.M.M. Bancken