ECLI:NL:RVS:2021:2032, Raad van State, 08-09-2021, 202004702/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante], voor zover nu van belang, een last onder dwangsom opgelegd wegens de opslag van houtzaagsel met drijfmest op het perceel [locatie] in Hulten. Bij wijzigingsbesluiten van 31 december 2019, 11 maart 2020 respectievelijk 31 maart 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 februari 2020, 1 april 2020 respectievelijk 15 mei 2020. Op 29 november 2019 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant een controle uitgevoerd op het perceel. Daarbij is geconstateerd dat er houtzaagsel met drijfmest is opgeslagen onder een folie en dat uittredend vocht vanuit deze opslag rondom in plassen op de onbeschermde bodem is terechtgekomen. Volgens het college is dit in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

202004702/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college aan [appellante], voor zover nu van belang, een last onder dwangsom opgelegd wegens de opslag van houtzaagsel met drijfmest op het perceel [locatie] in Hulten (hierna: het perceel). Bij wijzigingsbesluiten van 31 december 2019, 11 maart 2020 respectievelijk 31 maart 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 februari 2020, 1 april 2020 respectievelijk 15 mei 2020.
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 11 december 2019 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij besluit van 28 juli 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsom van € 20.000,00.
    Tegen het besluit van 20 juli 2020 heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 10 juni 2021 behandeld, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door Y.G.E. Weijns-Maréchal en J.P.M. van den Hout, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
    2.       Op 29 november 2019 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant een controle uitgevoerd op het perceel. Daarbij is geconstateerd dat er houtzaagsel met drijfmest is opgeslagen onder een folie en dat uittredend vocht vanuit deze opslag rondom in plassen op de onbeschermde bodem is terechtgekomen. Volgens het college is dit in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) en artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm). Daarom heeft het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 december 2019 aan [appellante] lasten onder dwangsom opgelegd.
    In deze procedure is alleen de last onder dwangsom genoemd in onderdeel 2c van dat besluit nog aan de orde. Deze last luidt: "2. Partij vaste mest gemengd met vermoedelijk bouw- en sloopafval (blauw gekleurd deel). Geconstateerd is dat er een partij mest is vermengd met vermoedelijk vermalen bouw- en sloopafval en dat deze partij weliswaar afgedekt maar zonder bodembeschermende voorziening is opgeslagen. De partij gemengde mest wordt gezien als een afvalstof. Er is sprake van een overtreding van artikel 13 Wbb en artikel 10.1 en 10.2 Wm. U dient de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door de volgende acties uit te voeren: […] c. Tenzij door u wordt aangetoond dat de menging genoemd onder 2b. is toegestaan, moet deze partij gemengde mest voor 31 december 2019 worden afgevoerd naar een erkende afvalverwerker. Van deze afvoer moeten de bewijsstukken aan ons worden overgelegd".
    Verder is in het dwangsombesluit van 11 december 2019 vermeld dat [appellante] een dwangsom verbeurt van € 20.000,00 per week indien de overtreding niet is opgeheven doordat de partij gemengde mest (afval) niet voor 31 december 2019 is afgevoerd naar een erkende verwerker, dan wel naar het oordeel van het college voldoende is aangetoond dat de desbetreffende partij alsnog als mest kan worden toegepast. Er zal maximaal € 100.000,00 worden verbeurd. De begunstigingstermijn is uiteindelijk verlengd tot 15 mei 2020.
    Bij besluit van 28 juli 2020 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsom van € 20.000,00. Hierbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat de partij gemengde mest niet is afgevoerd naar een hiervoor erkende afvalverwerker, zodat [appellante] niet heeft voldaan aan de last zoals omschreven in het besluit van 11 december 2019, onderdeel 2c. Ook is in het besluit vermeld dat de partij mest/houtmeel niet meer op het perceel aanwezig is. Er zijn door [appellante] enkele begeleidingsformulieren voor bouw- en sloopafval ontvangen in plaats van voor mestafval. Hieruit blijkt volgens het college dat de partij niet is afgevoerd naar een erkende verwerker, omdat het desbetreffende verwerkingsbedrijf geen erkende ontvanger is voor het innemen van een partij met houtmeel gemengde mest.
    Het beroep tegen het dwangsombesluit van 11 december 2019
    Is er sprake van een overtreding?
    3.       Bepalend is of op het moment van het besluit van 11 december 2019 sprake was van een overtreding op grond waarvan het college bevoegd was handhavend op te treden. Bij de op 29 november 2019 verrichte controle is geconstateerd dat uittredend vocht vanuit het opgeslagen houtzaagsel met drijfmest op de onbeschermde bodem is terechtgekomen. Dit is door [appellante] niet bestreden. Hiermee is door [appellante] in strijd gehandeld met artikel 13 van de Wbb. [appellante] heeft op de zitting verder erkend dat de partij gemengde mest op het moment van het besluit van 11 december 2019 op het perceel lag opgeslagen op een wijze die in strijd is met artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wm. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden.
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellante] betoogt dat zij een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert zij aan dat [toezichthouder] toen hij op het perceel ter plaatse was, tot tweemaal toe heeft gezegd dat het opmengen de enige manier is om de structuur van de mest te veranderen en om de mest uit de kelder te krijgen. Gelet hierop is er volgens [appellante] bij haar het vertrouwen gewekt dat geen sprake zou zijn van een overtreding waartegen handhavend zou worden opgetreden.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. In het geval van [appellante] gaat het er dus om of er sprake is van toezeggingen of andere uitlatingen of gedragingen zijn verricht waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden wegens overtreding van artikel 10.1, artikel 10.2 van de Wm en art.13 Wbb.
    5.2.    Volgens het college zijn er van de kant van het college geen mededelingen gedaan waaruit [appellante] kon afleiden dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan. De Afdeling stelt vast dat ook uit de op 10 december 2019 en 9 juni 2020 door [toezichthouder] opgestelde verslagen niet blijkt dat er tijdens de diverse controlebezoeken toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellante] gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat van handhavend optreden zou worden afgezien.
    Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel een last onder dwangsom heeft opgelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de last voldoende duidelijk?
    6.       [appellante] betoogt dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk en daarmee in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. Zij heeft daartoe op de zitting aangevoerd dat er in de last is vermeld dat de partij naar een erkende afvalverwerker moet worden afgevoerd, maar dat onvoldoende duidelijk is wat voor afvalverwerker hiermee is bedoeld.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    In dit geval is in de last vermeld dat de partij gemengde mest moet worden afgevoerd naar een erkende afvalverwerker. Hieruit blijkt naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat het moet gaan om een afvalverwerker die beschikt over de benodigde vergunningen om de desbetreffende partij gemengde mest te verwerken. Gelet hierop volgt de Afdeling [appellante] niet in haar betoog dat de last onduidelijk of niet concreet geformuleerd is en daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 28 juli 2020
    7.       Bij besluit van 28 juli 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsom van € 20.000,00. Gelet op het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het door [appellante] tegen het besluit van 20 juli 2020 ingestelde beroep ook betrekking op het besluit van 28 juli 2020.
    8.       Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    9.       [appellante] betoogt dat zij geen dwangsom heeft verbeurd, omdat zij tijdig aan de last heeft voldaan. Daartoe voert zij aan dat de partij met houtmeel gemengde mest is afgevoerd naar een erkende afvalverwerker en dat dit ook blijkt uit de door haar overgelegde begeleidingsbrieven. Zij stelt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet de hele partij is afgevoerd. Volgens een schatting van het college had de partij een gewicht van 270 à 440 ton en uit de begeleidingsbrieven blijkt dat wat is afgevoerd een gewicht heeft van 103,86 ton. Daarnaast heeft het college het volume geschat op 300 m3 à 500 m3, terwijl er in totaal 240 m3 is afgevoerd. Het verschil in gewicht en volume is volgens [appellante] te verklaren doordat aan de ene kant het college een te ruwe, en dus onzorgvuldige, inschatting heeft gemaakt. Aan de andere kant is de humeuze fractie van de partij geslonken als gevolg van vergisting. Ook wijst [appellante] erop dat de partij toen deze werd afgevoerd, hoofzakelijk bestond uit bouw- en sloopafval en niet uit mest. Mestververwerkers konden volgens [appellante] de partij dus niet langer innemen en verwerken.
    9.1.    Het college heeft zich in het besluit van 28 juli 2020 op het standpunt gesteld dat de partij gemengde mest niet is afgevoerd naar een hiervoor erkende afvalverwerker. Volgens het college is niet de gehele partij mest afgevoerd. Dit blijkt uit het feit dat er een verschil is in het gewicht volgens de globale inmeting en het totaal wat op de begeleidingsbrieven staat. De verklaring die [appellante] hiervoor heeft gegeven, namelijk dat compostering van het materiaal heeft plaatsgevonden en dat het gaat om een grote hoeveelheid bouw- en sloopafval, acht het college ongeloofwaardig. De begeleidingsbrieven zijn niet geschikt voor de afvoer van mest en in de begeleidingsbrieven is de partij aangeduid als bouw- en sloopafval. Bovendien is [bedrijf], gelet op de voor haar geldende omgevingsvergunning, volgens het college niet aan te merken als een erkende mestafvalverwerker.
    9.2.    Op basis van wat over en weer door partijen is gesteld, acht de Afdeling aannemelijk dat de partij hoofdzakelijk bestond uit mest en niet uit bouw- en sloopafval. Het college heeft op de zitting toegelicht, dat de partij volgens toezichthouders homogeen, zeer nat en vettig/plakkerig was. Dit blijkt ook uit de controleverslagen van 10 december 2019 en 9 juni 2020. Bovendien heeft [appellante] zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat de partij als mest nuttig kon worden toegepast. De door het college uitgevoerde schatting van het gewicht en het volume is naar het oordeel van de Afdeling voldoende om vast te stellen wat de omvang van de partij mest was. Gezien het beperkte tijdsverloop tussen de door toezichthouder [toezichthouder] op 11 december 2019 gemaakte inschatting en de aanvang van het afvoeren op 25 maart 2020 acht de Afdeling niet aannemelijk dat de partij als gevolg van een natuurlijk proces intussen zo is gereduceerd, dat daardoor het verschil in het door het college geschatte gewicht en volume en het gewicht en volume van de afgevoerde partij te verklaren is. Door [appellante] is niet betwist dat de ontvanger van de afgevoerde partij, [bedrijf], niet bevoegd is om mest te verwerken. Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan, omdat de partij niet in zijn geheel is afgevoerd naar een erkende afvalverwerker. Dit betekent dat [appellante] een dwangsom heeft verbeurd, zodat het college bevoegd was over te gaan tot invordering. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college toch van invordering had moeten afzien, is niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep tegen het besluit van 20 juli 2020 is ongegrond.
    11.     Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 28 juli 2020 is ook ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 20 juli 2020 ongegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 28 juli 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
    855
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    Artikel 13
    Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    Wet milieubeheer
    Artikel 10.1
    1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    2. Het is een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    3. Het is een ieder verboden bedrijfsmatig of in een omvang of op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten, indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    4. Onder handelingen als bedoeld in het derde lid wordt in ieder geval verstaan: inzamelen of anderszins in ontvangst nemen, bewaren, nuttig toepassen, verwijderen, vervoeren of verhandelen van afvalstoffen of bemiddelen bij het beheer van afvalstoffen.
    5. De verboden, bedoeld in het tweede en derde lid, gelden niet voor zover deze handelingen betreffen, die degene die deze verricht, uitdrukkelijk zijn toegestaan bij of krachtens deze wet of een in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wet of de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.
    Artikel 10.2
    1. Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid.
    3. Indien toepassing is gegeven aan het tweede lid, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld met betrekking tot het zich ontdoen van afvalstoffen als bedoeld in het eerste lid.