ECLI:NL:RBOBR:2013:4820, Rechtbank Oost-Brabant, 29-08-2013, AWB-13_3070
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2013-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kop: Meststoffenwet, boete, landbouwbedrijf, functioneel daderschap:
        Samenvatting: Om verontreiniging van het grondwater door fosfaat en stikstof te beperken en te voorkomen is in de Msw een stelsel van gebruiksnormen opgenomen. Dat stelsel kent strenge regels voor het gebruik van mest, fosfaat en stikstof. Zo bepaalt artikel 7 van de Msw dat het verboden is op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Om die doelstelling te bereiken, zo volgt uit de hiervoor weergegeven Memorie van Toelichting, heeft de wetgever gekozen voor een ruime omschrijving van het begrip landbouw en bepaald dat al snel sprake zal zijn van een landbouwbedrijf. Meer in het bijzonder heeft de wetgever de vraag of grond zonder gebouwen ook als bedrijf kan worden aangemerkt onder ogen gezien, maar daarover opgemerkt dat dit niet goed denkbaar is en dat alleen bij buitenlandse bedrijven denkbaar is dat in Nederland uitsluitend percelen grond zonder gebouwen zijn gelegen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van laatstbedoelde situatie, namelijk een perceel grond zonder gebouwen. Het bedrijf van eiser is gevestigd in Nederland, van waaruit ook de administratie wordt gevoerd. Eiser en zijn broer zijn in het bezit van vijftien hectare landbouwgrond die zij op basis van kortlopende pachtovereenkomsten aan diverse bedrijven verpachten. Eiser heeft in 2011 zelf landbouwgrond in gebruik gehad en daarop maïs geteeld. Ook overigens heeft eiser ook in voorgaande jaren landbouwactiviteiten verricht. Verweerder heeft het bedrijf van eiser wat betreft het jaar 2011 dus terecht aangemerkt als landbouwbedrijf.  Naar het oordeel van de rechtbank is de overtreding aan eiser toe te rekenen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
    
      zaaknummer: SHE 13/3070 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2013 in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser,
    (gemachtigde: mr. drs. H.A. Pasveer),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
    (gemachtigde: mr. B. Raven).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser boetes opgelegd ter hoogte van in totaal € 2.832,50 voor overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en voor overtreding van de fosfaatgebruiksnorm.
    
    
    
      Bij besluit van 3 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      De rechtbank neemt de volgende feiten als vaststaand aan. 
      
      
        Eiser en zijn broer exploiteren een aannemersbedrijf dat sloopwerken en werken in de wegenbouw aanneemt. Daarnaast voert het bedrijf bodem- en asbestsaneringen uit. Eiser en zijn broer zijn verder in bezit van vijftien hectare landbouwgrond die zij op basis van kortlopende pachtovereenkomsten aan diverse bedrijven verpachten. 
      
      
      
        Eén van deze percelen landbouwgrond ligt aan de Distelberg te Helvoirt. In 2011 heeft eiser ongeveer de helft van dit perceel verpacht aan een derde. Het resterende deel (1.41.30 hectare) heeft eiser in 2011 niet kunnen verpachten, omdat de grond landbouwkundig niet geschikt was. Een loonwerker heeft op dat resterende deel in 2011 maïs gezaaid. Eiser heeft aan dit loonbedrijf ook toestemming gegeven mest op de grond uit te rijden. Eiser zegt  daarbij geen specifieke instructies te hebben gegeven omdat hij terzake niet deskundig is. Nadien heeft eiser de grond laten ophogen en heeft hij deze, net als zijn overige gronden, verpacht. 
      
      
      
        De Dienst Regelingen van verweerders ministerie  (Dienst Regelingen) heeft op 25 september 2012 informatie bij eiser opgevraagd om te controleren of hij in het jaar 2011 de regels van het Mestbeleid heeft nageleefd. Op 15 oktober 2012 heeft eiser de “Bijlage meer informatie kunstmest 2011” toegezonden. 
      
      
    
    
      2.
      
        Op 25 oktober 2012 heeft verweerder eiser op de hoogte gebracht van het voornemen om boetes op te leggen ter hoogte van een bedrag van € 5.362,50 voor het overtreden van de Meststoffenwet (Msw). Eiser heeft tegen dat voornemen een zienswijze ingediend. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder de boete verlaagd tot een bedrag van € 2.832,50. 
        Verweerder heeft eiser in het primaire besluit beboet voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 187 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 232 kg fosfaat. Verweerder heeft de opgelegde boete bij het bestreden besluit gehandhaafd. Volgens verweerder heeft eiser in 2011 een landbouwbedrijf geëxploiteerd, zodat de gebruiksnormen zoals beschreven in de Msw op eiser van toepassing zijn. Eiser heeft niet aangetoond dat hij de normen niet heeft overschreden en dat deze overschrijdingen hem niet zijn toe te rekenen. 
      
      
    
    
      3.
      Eiser heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder hem ten onrechte heeft aangemerkt als landbouwbedrijf. Eiser heeft een aannemersbedrijf en verpacht al zijn gronden aan landbouwers. Het in 2011 eenmalig laten inzaaien van maïs op een perceel van slechts 1,4 hectare is volgens eiser in omvang te gering en te incidenteel om te kunnen spreken van een landbouwbedrijf. Volgens eiser blijkt ook uit de Memorie van Toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet (TK, 2004-2005, 29 930, nr. 3) (Memorie van Toelichting), dat geen sprake is van een landbouwbedrijf. Hierin staat dat het “niet goed denkbaar” is dat een landbouwbedrijf bestaat uit enkel grond zonder gebouwen. In dit geval is sprake van enkel 1,4 hectare grond, zonder gebouwen, zonder werktuigen en zonder administratie. Ter zitting heeft eiser nog kort onderbouwd dat hij in voorgaande jaren gecombineerde opgaven heeft gedaan, omdat hij geregistreerd staat in het systeem van Dienst Regelingen en hij deze formulieren krijgt toegezonden. De ontvangen bedragen aan toeslagrechten zijn zeer minimaal en zouden nu ook niet meer worden toegekend gelet op de huidige ondergrens van € 500,-.  Verder heeft eiser twee runderen gehad die hij heeft laten slachten toen hij in het ziekenhuis moest worden opgenomen. Daar heeft eiser slachtpremie voor ontvangen. Eiser heeft ook geen landbouwmiddelen en laat een loonwerker komen indien nodig. 
      
    
    
      4.
      De rechtbank overweegt hierover als volgt. 
      
    
    
      5.
      De Msw is van toepassing op een bedrijf, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw.
      
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder i, van de Msw wordt onder bedrijf verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enig vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder h, van de Msw, wordt onder landbouwgrond verstaan: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.
        In de Memorie van Toelichting (pag. 104 e.v.) staat over het begrip ‘bedrijf’ het volgende:
        “ (…) In de nieuwe begripsomschrijving blijft de kern van de oorspronkelijke omschrijving evenwel overeind. Het gaat bij het bedrijfsbegrip net als voorheen om een samenhangend geheel van productie-eenheden dat uitsluitend of onder meer ten behoeve van de landbouw wordt geëxploiteerd. Gelet op de woorden «onder meer» en «enige vorm van landbouw» en gelet op de ruime omschrijving van het begrip «landbouw» in onderdeel f , zal al snel sprake zijn van een landbouwbedrijf, ofwel «bedrijf» in de zin van de Meststoffenwet. Ook een volstrekt grondloos veehouderijbedrijf en een bedrijf waarin kas- en substraatteelt plaatsvinden worden onder het begrip «bedrijf» begrepen. De in de begripsomschrijving gebruikte woorden «en de daarbij behorende landbouwgrond» vormen geen constitutief vereiste waaraan moet zijn voldaan wil gesproken kunnen worden van «bedrijf», maar drukken uit dat àls sprake is van landbouwgrond, deze tezamen met de gebouwen één feitelijke eenheid moet vormen om gezien te worden als onderdeel van één-en-hetzelfde bedrijf. Wat betreft de omgekeerde situatie, namelijk de vraag of grond zonder gebouwen als bedrijf kan worden aangemerkt, zij opgemerkt dat dit niet goed denkbaar is: in alle gevallen zal sprake zijn van een ruimte, mogelijk een deel van een woonhuis of een schuur of keet, waarin de administratie wordt bijgehouden of bewaard en waar benodigdheden voor de landbouw in de zin van werktuigen, bestrijdingsmiddelen, kunstmest en dergelijke worden bewaard. Alleen bij buitenlandse bedrijven is denkbaar dat in Nederland uitsluitend percelen grond zonder gebouwen zijn gelegen: voor die situatie is in het bestaande tweede lid van artikel 1 van de Meststoffenwet dan ook een bijzondere voorziening getroffen, om zeker te stellen dat ook deze grond onder de reikwijdte van de voor Nederlandse bedrijven geldende verplichtingen uit de Meststoffenwet vallen. (…)”
      
      
      
      
    
    
      6.
      Om verontreiniging van het grondwater door fosfaat en stikstof te beperken en te voorkomen is in de Msw een stelsel van gebruiksnormen opgenomen. Dat stelsel kent strenge regels voor het gebruik van mest, fosfaat en stikstof. Zo bepaalt artikel 7 van de Msw dat het verboden is op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Om die doelstelling te bereiken, zo volgt uit de hiervoor weergegeven Memorie van Toelichting, heeft de wetgever gekozen voor een ruime omschrijving van het begrip landbouw en bepaald dat al snel sprake zal zijn van een landbouwbedrijf. Meer in het bijzonder heeft de wetgever de vraag of grond zonder gebouwen ook als bedrijf kan worden aangemerkt onder ogen gezien, maar daarover opgemerkt dat dit niet goed denkbaar is en dat alleen bij buitenlandse bedrijven denkbaar is dat in Nederland uitsluitend percelen grond zonder gebouwen zijn gelegen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van laatstbedoelde situatie, namelijk een perceel grond zonder gebouwen. Het bedrijf van eiser is gevestigd in Nederland, van waaruit ook de administratie wordt gevoerd. Eiser en zijn broer zijn in het bezit van vijftien hectare landbouwgrond die zij op basis van kortlopende pachtovereenkomsten aan diverse bedrijven verpachten. Eiser heeft in 2011 zelf landbouwgrond in gebruik gehad en daarop maïs geteeld. Ook overigens heeft eiser ook in voorgaande jaren landbouwactiviteiten verricht. Verweerder heeft het bedrijf van eiser dus terecht aangemerkt als landbouwbedrijf. De beroepsgrond faalt.  
      
    
    
      7.
      Eiser heeft verder - kort samengevat - aangevoerd dat hij niet feitelijk, maar ook niet functioneel de Msw heeft overtreden. De loonwerker heeft de mest aangevoerd. Eiser had geen kennis van de overtreding en hij heeft deze ook niet aanvaard. Eiser verwijst in dit kader naar de normen zoals bepaald in het arrest van de Hoge Raad van 23 februari 1954, NJ 1954, 378, het zogeheten “IJzerdraad-arrest”. Het standpunt van verweerder dat eiser wel functioneel dader zou zijn omdat hij heeft nagelaten specifieke instructies te geven om overtreding te voorkomen, is volgens eiser in strijd met de invulling van het begrip “functioneel dader” zoals door de Hoge Raad in het IJzerdraad-arrest en latere arresten gegeven. Eiser heeft gedaan wat in redelijkheid van hem kon worden verwacht. 
      
      
    
    
      8.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de overtreding aan eiser toe te rekenen. Tussen partijen is niet in geschil dat de fysieke handeling zoals verricht door de loonwerker in de machtssfeer van eiser lag, nu de mest is uitgereden op zijn grond. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiser daarbij is tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van hem kon worden verwacht om de overtreding te voorkomen. Verweerder heeft daarbij van belang mogen achten dat eiser de loonwerker weliswaar opdracht stelt te hebben  gegeven het perceel te bemesten, maar dat eiser daarbij geen specifieke instructies aan de loonwerker heeft gegeven om binnen de gebruiksnormen van de Msw te blijven. Als landbouwbedrijf mocht eiser niet enkel afgegaan op de expertise van de loonwerker.  Verweerder heeft eiser dan ook terecht als overtreder aangemerkt. De beroepsgrond faalt.
      
    
    
      9.
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, voorzitter en mr. M.M.L. Wijnen en mr. P.H.C. Schoemaker, leden, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2013.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.