ECLI:NL:RVS:2024:3000, Raad van State, 24-07-2024, 202100260/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel [locatie] in Maashees. De vergunning is verleend tot 1 januari 2023. [appellante] exploiteert op het perceel een graanhandel die zich bezig houdt met de op- en overslag van grondstoffen voor veevoeders. [appellante] beschikt over een kade aan de Maas waar schepen van leveranciers en afnemers kunnen worden aangemeerd. Het terrein van de inrichting ligt binnen een planologisch aangewezen geluidzone. In deze geluidzone liggen geen andere bedrijven. Buiten de zone mag de geluidbelasting van het bedrijf niet meer bedragen dan 50 dB(A). [partij] en anderen zijn woonachtig in de directe nabijheid van het perceel aan onderscheidenlijk de Monseigneur Geurtsstraat, de Raaijveldweg en de Kalverstraat. Zij stellen geluidoverlast te ondervinden van het in werking zijn van de inrichting.

202100260/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Maashees, gemeente Land van Cuijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 2 december 2020 in zaak nr. 20/2161 in het geding tussen:
    [partij] en anderen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op het perceel [locatie] in Maashees (hierna: het perceel). De vergunning is verleend tot 1 januari 2023.
    Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank het door [partij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. [partij] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partij] en anderen en [appellante] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor bouwen, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo op het perceel.
    [appellante] en [partij] en anderen hebben hun zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], [partij], bijgestaan door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J.H. Verstappen, mr. P.P.G. Wintjes, ir. J.R. Brouwer en ing. J.J. van Kuik, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 januari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding hoger beroep
    2.       [appellante] exploiteert op het perceel een graanhandel die zich bezig houdt met de op- en overslag van grondstoffen voor veevoeders. [appellante] beschikt over een kade aan de Maas waar schepen van leveranciers en afnemers kunnen worden aangemeerd. Het terrein van de inrichting ligt binnen een planologisch aangewezen geluidzone. In deze geluidzone liggen geen andere bedrijven. Buiten de zone mag de geluidbelasting van het bedrijf niet meer bedragen dan 50 dB(A). Voor de woningen in de geluidzone zijn op grond van de Wet geluidhinder MTG-waarden (Maximaal Toelaatbare Geluidsbelasting) vastgesteld.
    [partij] en anderen zijn woonachtig in de directe nabijheid van het perceel aan onderscheidenlijk de Monseigneur Geurtsstraat, de Raaijveldweg en de Kalverstraat. Zij stellen geluidoverlast te ondervinden van het in werking zijn van de inrichting.
    3.       Bij het besluit van 6 juli 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk in werking hebben van de inrichting zonder overkapping en in verband daarmee de geluidgrenswaarden verruimd. De reden hiervoor is dat uit geluidmetingen uit 2019 bleek dat het nog niet gerealiseerd zijn van een eerder vergunde overkapping leidde tot een hogere geluidbelasting ter plaatse van enkele woningen aan de Kalverstraat en de Monseigneur Geurtsstraat dan volgens de vastgestelde geluidgrenswaarden was toegestaan. De vergunning is verleend tot 1 januari 2023.
    4.       [partij] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 6 juli 2020. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2020 vernietigd, onder meer omdat het onvoldoende was gemotiveerd. In dit verband heeft de rechtbank overwogen dat de omstandigheid dat wordt voldaan aan de MTG-waarden, niet zonder meer een tijdelijke verruiming van de geluidgrenswaarden rechtvaardigt. [appellante] kan zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    5.       [partij] en anderen hebben hun incidenteel hoger beroep op de zitting ingetrokken.
    Hoger beroep van [appellante]
    6.       [partij] en anderen hebben op de zitting gesteld dat [appellante] geen procesbelang meer heeft, omdat de termijn waarvoor de vergunning is verleend al voorbij is.
    6.1.    De rechtbank heeft het besluit van 6 juli 2020 vernietigd. Dit betekent dat [appellante] met terugwerkende kracht geen toestemming heeft gehad voor de activiteiten waarvoor die vergunning was verleend. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden uitgesloten dat dit gevolgen kan hebben voor [appellante]. Om die reden bestaat nog belang bij de beoordeling van het hoger beroep van [appellante].
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [partij] en anderen geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 6 juli 2020. Volgens haar had de rechtbank hun beroep daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren. In dit verband voert zij aan dat de geluidgrenswaarden tijdelijk zijn verruimd vanwege een overschrijding van de geluidgrenswaarde op in het bijzonder het vergunningpunt aan de Kalverstraat 5. Ter plaatse van de woningen van appellanten aan de Monseigneur Geurtsstraat en de Raaijveldweg vindt volgens [appellante] geen overschrijding van de geluidgrenswaarden plaats. De appellant die aan de Kalverstraat 4 woont, heeft daarnaast niet aangetoond dat een verruiming van de geluidgrenswaarden voor de woningen aan de Kalverstraat 1, 3, 5, 7 en 9 nadelige gevolgen heeft voor de geluidbelasting ter plaatse van zijn woning.
    7.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 8:1 luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    7.2.    Zoals onder 2 is overwogen, wonen [partij] en anderen aan de Monseigneur Geurtsstraat, de Raaijveldweg en de Kalverstraat. Deze straten liggen in de directe nabijheid van het perceel. Gelet op de korte afstand van hun woningen tot het perceel is aannemelijk dat zij milieugevolgen van het in werking zijn van de inrichting ondervinden. Voor zover [appellante] betoogt dat [partij] en anderen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de bij besluit van 6 juli 2020 verleende vergunning, overweegt de Afdeling dat voor de belanghebbendheid wordt gekeken naar de milieugevolgen van het in werking zijn van de inrichting als geheel, inclusief de gevraagde verandering. De rechtbank heeft [partij] en anderen terecht als belanghebbenden aangemerkt en hun beroep terecht inhoudelijk behandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tijdelijke verruiming van de geluidgrenswaarden onvoldoende is gemotiveerd. Volgens haar heeft het college beoordelingsruimte en gelden voor een besluit tot het tijdelijk verruimen van de geluidgrenswaarden minder hoge eisen dan waarvan de rechtbank is uitgegaan. Het college heeft onder meer rekening gehouden met de omstandigheid dat de investeringen uit de vergunning van 10 april 2012 niet konden worden gedaan door de financiële crisis, dat de overkapping uit de vergunning van 2012 niet als doel had om de geluidbelasting voor omwonenden te beperken en dat na de verruiming nog ruimschoots wordt voldaan aan de voor verschillende woningen in de geluidzone geldende MTG-waarden. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom wordt voldaan aan BBT-conclusie 14 uit de BREF Voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie. Een overkapping kan geen BBT-maatregel zijn bij een aanvraag om een verruiming van de geluidgrenswaarden vanwege het tijdelijk niet kunnen realiseren van diezelfde overkapping. Daarnaast is de overkapping te duur om als BBT-maatregel te worden voorgeschreven.
    8.1.    Artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo, luidde ten tijde van het besluit van 6 juli 2020: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e:
    a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
    […]
    5˚ de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;
    […]
    c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
    1˚ dat de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
    […]."
    8.2.    In de considerans van het besluit van 6 juli 2020 heeft het college gesteld dat de aanvraag is getoetst aan de BREF Voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie. Het college verwijst naar de BBT-conclusies over geluid en stelt zich op het standpunt dat aan de BBT-conclusies wordt voldaan. Over het geluid ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting heeft het college gesteld dat de berekende geluidsemissie zonder de overkapping op een aantal vergunningpunten tot een overschrijding van de vergunde geluidgrenswaarde leidt, maar niet tot een overschrijding van de MTG-waarde. Volgens het college is het verlenen van de tijdelijke vergunning voor de hogere geluidgrenswaarden daarom aanvaardbaar.
    8.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat wordt voldaan aan de MTG-waarden niet zonder meer een verruiming van de geluidgrenswaarden rechtvaardigt. [appellante] stelt terecht dat het college beoordelingsruimte heeft, maar gelet op de tekst van artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo, zoals weergegeven onder 8.1, dient aan een verruiming van de geluidsgrenswaarden een motivering ten grondslag te liggen waarbij wordt ingegaan op het voorkomen van nadelige gevolgen voor het milieu of het zoveel mogelijk beperken van die gevolgen. Een dergelijke motivering ontbreekt hier. Verder moet het college in het kader van de vergunningverlening de in aanmerking komende beste beschikbare technieken in acht nemen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college alleen gesteld dat de inrichting voldoet aan de best beschikbare technieken (BBT). Een motivering van dat standpunt ontbreekt echter in het besluit van 6 juli 2020. De rechtbank heeft overwogen dat een overkapping één van deze technieken is. Anders dan [appellante] veronderstelt, heeft de rechtbank niet overwogen dat de overkapping als BBT-maatregel moet worden voorgeschreven. De rechtbank heeft verwezen naar BBT-conclusie 14. Onder e van die conclusie staat dat barrières zoals geluidswallen en gebouwen kunnen worden toegepast als lawaaibestrijding. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank hierop gewezen, zodat het college dit kan betrekken in de motivering van een nieuw te nemen besluit. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de tijdelijke verruiming van de geluidgrenswaarden onvoldoende is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op grond van artikel 5.5, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), zoals dat gold ten tijde van belang, een controlevoorschrift aan het besluit van 6 juli 2020 had moeten worden verbonden. De tijdelijke hogere geluidgrenswaarden leiden volgens [appellante] niet tot geluidhinder. Bij de beoordeling of BBT-conclusie 13 van toepassing is, had de tijdelijkheid van de situatie een rol moeten spelen, aldus [appellante].
    9.1.    Artikel 5.4, eerste lid, van het Bor, luidde ten tijde van het besluit van 6 juli 2020: "Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken."
    Artikel 5.5, vierde lid, aanhef en onder a, luidde: "Aan een omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden, en voor zover die vergunning betrekking heeft op een IPPC-installatie worden daaraan in ieder geval voorschriften verbonden, inhoudende dat door monitoring of op een andere wijze wordt bepaald of aan de vergunningvoorschriften, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt voldaan, waarbij:
    1˚ de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens, en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordeling;
    2˚ monitoringseisen worden gebaseerd op voor die IPPC-installatie relevante BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatie-documenten over beste beschikbare technieken."
    9.2.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar BBT-conclusie 13 van de BREF Voedingsmiddelen-, dranken- en zuivelindustrie overwogen dat een geluidbeheersplan een beste beschikbare techniek is als geluidhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd. Daarvan is volgens de rechtbank sprake, omdat de inrichting door het niet realiseren van de overkapping niet kan voldoen aan de geluidgrenswaarden uit de omgevingsvergunningen van 10 april 2012 en 3 september 2015. Dat wordt voldaan aan de MTG-waarden betekent volgens de rechtbank niet dat er geen geluidhinder is. Volgens de rechtbank had het college daarom een controlevoorschrift aan het besluit van 6 juli 2020 moeten verbinden.
    9.3.    Voor het in werking zijn van de inrichting heeft het college geluidgrenswaarden aan de omgevingsvergunning verbonden. Aan de vergunning van 6 juli 2020 zijn geen controlevoorschriften verbonden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college op grond van artikel 5.5, vierde lid, aanhef en onder a, van het Bor voorschriften voor de monitoring van geluid aan de vergunning had moeten verbinden. Indien tijdens het monitoren een overschrijding van de gestelde geluidgrenswaarden wordt geconstateerd zullen aanvullende maatregelen moeten worden genomen. Omdat de rechtbank terecht heeft overwogen dat een controlevoorschrift had moeten worden gesteld, slaagt het betoog van [appellante] niet.
    Slotoverwegingen hoger beroep
    10.     Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Besluit van 5 september 2023
    12.     Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, het afwijken van een bestemmingsplan en milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo. Nadat de rechtbank het besluit van 6 juli 2020 heeft vernietigd, heeft [appellante] de aanvraag aangevuld. Vervolgens heeft het college de nieuwe omgevingsvergunning verleend voor twee extra activiteiten. Hierdoor is het besluit van 5 september 2023 niet op dezelfde aanvraag als het besluit van 6 juli 2020 gebaseerd. Omdat de gewijzigde aanvraag betrekking heeft op nieuwe activiteiten, is die wijziging niet ondergeschikt van aard en kan het besluit van 5 september 2023 niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Gelet daarop is niet de Afdeling, maar de rechtbank Oost-Brabant bevoegd om kennis te nemen van het beroep dat tegen dat besluit is ingesteld.
    13.     De Afdeling is onbevoegd om van het beroep van [partij] en anderen kennis te nemen. De Afdeling zal dat beroep met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb voor behandeling aan de rechtbank
    Oost-Brabant doorzenden.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden aan [partij] en anderen in verband met dit bij de Afdeling ingestelde beroep.
    Overschrijding redelijke termijn
    15.     [partij] en anderen hebben de Afdeling verzocht om een schadevergoeding uit te spreken, omdat de redelijke termijn is overschreden.
    15.1.  In artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is bepaald dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    15.2.  Voor een zaak die uit twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk, gerekend vanaf het moment dat de rechtbank het beroepschrift ontvangt. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die reden zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn. Als pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    15.3.  De rechtbank heeft het beroep van [partij] en anderen op 7 augustus 2020 ontvangen. De redelijke termijn loopt daarom tot 7 augustus 2024. Aangezien voor die datum uitspraak is gedaan door de Afdeling, is de redelijke termijn niet overschreden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een voortvarende behandeling in de beroepsfase een te lange behandelingsduur in hoger beroep compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd.
    15.4.  Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart zich onbevoegd om van het beroep van R. van Haaren en anderen tegen het besluit van 5 september 2023 kennis te nemen;
    III.      wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    628