ECLI:NL:RVS:2023:816, Raad van State, 01-03-2023, 202201925/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH)  het verzoek tot vaststelling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op bezwaar afgewezen. Op 9 augustus 2019 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met het gebruik van haar woning als recreatiewoning. Hiertegen heeft zij op 6 september 2019 bezwaar gemaakt en op 13 september 2019 heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is op 4 oktober 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:8303, door de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland toegewezen. Hierbij is het college veroordeeld de proceskosten aan [appellante] te vergoeden tot een bedrag van € 1.024,00. Op 13 november 2019 heeft [appellante] een verzoek gedaan bij het college om de daadwerkelijk gemaakte proceskosten van € 2.500,00 te vergoeden. Dit verzoek is op 9 december 2019 door het college afgewezen. Hiertegen heeft [appellante] op 12 december 2019 bezwaar gemaakt.

202201925/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/2980 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college het verzoek tot vaststelling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op bezwaar afgewezen.
    Bij besluit van 11 maart 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, rechtsbijstandverlener te Heemskerk, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 9 augustus 2019 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met het gebruik van haar woning als recreatiewoning. Hiertegen heeft zij op 6 september 2019 bezwaar gemaakt en op 13 september 2019 heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is op 4 oktober 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:8303, door de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland toegewezen. Hierbij is het college veroordeeld de proceskosten aan [appellante] te vergoeden tot een bedrag van € 1.024,00. Op 13 november 2019 heeft [appellante] een verzoek gedaan bij het college om de daadwerkelijk gemaakte proceskosten van € 2.500,00 te vergoeden. Dit verzoek is op 9 december 2019 door het college afgewezen. Hiertegen heeft [appellante] op 12 december 2019 bezwaar gemaakt. Op 1 juli 2020 heeft het college het besluit op bezwaar genomen, waartegen [appellante] op 11 augustus 2020 beroep heeft ingesteld. Bij uitspraak van 8 juli 2021 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 1 juli 2020 gegrond verklaard, het besluit vernietigd voor zover het ziet op het gebruik van de woning als tweede woning en het bezwaar van [appellante] tegen de afwijzing van volledige vergoeding van de proceskosten van 9 december 2019 niet-ontvankelijk verklaard, omdat er volgens de rechtbank geen sprake was van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In deze uitspraak is het beroep van 15 maart 2021 tegen het besluit van 11 maart 2021 door de rechtbank verwezen naar een separate zitting. Bij uitspraak van 20 juli 2022 heeft de Afdeling het hoger beroep van het college tegen deze uitspraak, betrekking hebbend op het gebruik van de woning als tweede woning ongegrond verklaard en in zoverre de aangevallen uitspraak bevestigd.
    Onderhavige procedure
    2.       Bij brief van 27 januari 2020 heeft het college in reactie op een klacht van [appellante] met een beroep op artikel 2:15 van de Awb aan de gemachtigde van [appellante] medegedeeld dat hij zich uitsluitend schriftelijk tot het college kan wenden en dat op e-mailberichten niet gereageerd zal worden. Op 17 april 2020 heeft de gemachtigde van [appellante] zich niettemin per e-mail tot het college gewend, waarbij hij aangaf dat zijn cliënte hem heeft gevraagd het college in gebreke te stellen vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 12 december 2019. Op 11 juni 2020 heeft de gemachtigde wederom een e-mail gestuurd, waarin hij vroeg naar de stand van zaken en aangaf dat cliënte nog steeds in afwachting is van een besluit. Op 3 september 2020 heeft [appellante] schriftelijk aan het college gevraagd een dwangsom vast te stellen vanwege het niet tijdig nemen van het besluit van 1 juli 2020. Dit verzoek is bij besluit van 8 oktober 2020 door het college afgewezen. Hiertegen heeft [appellante] op 25 oktober 2020 bezwaar gemaakt. Het besluit van 8 oktober 2020 is in bezwaar met het besluit van 11 maart 2021 gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat met de uitspraak van 8 juli 2021 de rechtbank er expliciet voor heeft gekozen het geschil over de dwangsom in een afzonderlijke procedure te beoordelen, waardoor het betoog van [appellante] dat het college het bezwaar over de dwangsom had moeten doorsturen naar de rechtbank niet slaagt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij, zoals de gemachtigde stelt, per post op 17 april 2020 een ingebrekestelling heeft verstuurd. De verstuurde e-mails van 17 april 2020 en 11 juni 2020 kunnen volgens de rechtbank niet als geldige ingebrekestellingen worden gekwalificeerd, aangezien de elektronische weg door het college was afgesloten. Verder is de e-mail van 11 juni 2020 - die is geadresseerd aan het secretariaat van de bezwaarcommissie - niet aan het juiste bestuursorgaan gericht en kan deze wat betreft de inhoud ook niet als ingebrekestelling worden aangemerkt. De doorzendplicht van artikel 6:15 van de Awb geldt niet voor ingebrekestellingen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       In hoger beroep voert [appellante] aan dat het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een dwangsom heeft verbeurd vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Indien de ingebrekestellingen niet per e-mail hadden mogen worden verstuurd, had het college haar de gelegenheid moeten bieden dit te herstellen. Daarbij had het secretariaat van de bezwaarcommissie de ingebrekestelling kunnen doorsturen naar het college. Verder voert [appellante] aan dat het college op 11 maart 2021 niet bevoegd was een besluit te nemen op het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om een dwangsom vast te stellen, omdat op dat moment bij de rechtbank nog de procedure liep die uiteindelijk heeft geleid tot de uitspraak van 8 juli 2021.
    5.       Het college stelt in reactie op het hoger beroep dat [appellante] de stelling dat zij het college in gebreke heeft gesteld, niet heeft onderbouwd. Verder stelt het college dat anders dan [appellante] blijkbaar meent, artikel 4:19 van de Awb niet van toepassing kan zijn. In dat verband wijst het college erop dat de rechtbank met de uitspraak van 8 juli 2021 heeft geoordeeld dat het antwoord op het verzoek van 13 november 2019 op 9 december 2019 niet kwalificeerde als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    6.       In het nadere stuk voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar gemachtigde een ingebrekestelling per post heeft verstuurd. Daarbij kan volgens haar de elektronische weg niet afgesloten zijn, omdat het college haar gemachtigde wel berichten per e-mail verstuurt. Ter onderbouwing hiervan heeft [appellante] een e-mail bij het nader stuk gevoegd. Verder betoogt [appellante] dat het secretariaat van de bezwarencommissie onder het college valt. Ten slotte voert [appellante] aan dat het feit dat de reactie op de aanvraag volgens de rechtbank niet als besluit kwalificeert, niet maakt dat het besluit op het bezwaar dat ook niet doet. Derhalve was er volgens haar wel een beroep aanhangig en was artikel 4:19 van de Awb wel van toepassing.
    7.       In geschil is of [appellante] recht heeft op een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de weigering van het verzoek om de daadwerkelijk gemaakte proceskosten te vergoeden. Verder is in geschil of het bezwaar van 25 oktober 2020 over de dwangsom op grond van artikel 4:19 van de Awb doorgestuurd had moeten worden naar de rechtbank, omdat daar het beroep van 11 augustus 2020 tegen de weigering van het verzoek om de daadwerkelijk gemaakte proceskosten te vergoeden aanhangig was.
    7.1.    Het bezwaar tegen de weigering om de daadwerkelijk gemaakte proceskosten te vergoeden is door de rechtbank met de uitspraak van 8 juli 2021 niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze weigering niet kwalificeert als besluit in de zin van de Awb. Tevens is het beroep tegen het niet vaststellen van een dwangsom vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar in die uitspraak naar een separate procedure verwezen.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:40) moeten ook besluiten waarbij een aanvraag wordt afgewezen, een aanvraag buiten behandeling wordt gelaten of een bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard, worden aangemerkt als beslissingen op aanvraag in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. Dat bezwaar niet mogelijk is, doet er niet aan af dat dit moet worden neergelegd in een uitspraak op bezwaar.
    Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing."
    Artikel 4:17, derde lid, luidt: "De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen."
    7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1531) houdt een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb in dat de belanghebbende het bestuursorgaan aanspoort om alsnog een besluit op zijn aanvraag te nemen. Daarbij moet voldoende duidelijk zijn over welke aanvraag die ingebrekestelling gaat, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat hij erop aandringt dat zo’n beslissing alsnog wordt genomen.
    7.4.    Een ingebrekestelling dient schriftelijk te worden gegeven, maar kan ook langs elektronische weg plaatsvinden als het bestuursorgaan de elektronische weg hiervoor heeft opengesteld. Met de brief van 27 januari 2020 heeft het college met als grondslag artikel 2:15 van de Awb de elektronische weg voor de gemachtigde van [appellante] willen afsluiten. In deze brief staat dat het college hem gezien de hoeveelheid e-mailberichten per brief beter van dienst kan zijn en dat in het vervolg niet op e-mailberichten van hem gereageerd zal worden.
    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het college op de voet van artikel 2:15 van de Awb een specifieke persoon, in dit geval de gemachtigde van [appellante], mocht uitsluiten van de mogelijkheid om zich per e-mail tot het college te wenden.
    7.5.    Artikel 2:15, eerste lid, van de Awb luidt: "Een bericht kan elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend. Het bestuursorgaan kan nadere eisen stellen aan het gebruik van de elektronische weg."
    7.6.    Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2001/02, 28483, nr. 3, blz. 39) kan worden afgeleid dat de wetgever met dit artikel heeft beoogd te voorkomen dat bestuursorganen via de elektronische weg worden benaderd, terwijl zij hier nog niet klaar voor zijn. Hierbij wordt aangemerkt dat differentiatie mogelijk is en de elektronische weg bijvoorbeeld wel geopend kan worden voor het aanvragen van een parkeervergunning, maar nog niet voor het aanvragen van een kapvergunning.
    7.7.    De Afdeling gaat er mede gelet op het vermelde op de website van de gemeente van uit dat het college in algemene zin correspondentie via de elektronische weg heeft opengesteld. Gezien de geschiedenis van de totstandkoming van de bepaling is met artikel 2:15 van de Awb niet beoogd de elektronische weg bij wijze van uitzondering voor individuele indieners af te sluiten, en op die manier voor hen een hogere drempel op te werpen voor correspondentie met het desbetreffende bestuursorgaan. Om die reden acht de Afdeling het in strijd met de strekking van artikel 2:15 van de Awb om, zoals het college heeft beoogd met zijn brief van 27 januari 2020, een specifieke persoon, in dit geval de gemachtigde van [appellante], uit te sluiten van correspondentie langs de elektronische weg. Gelet hierop kan de brief van 27 januari 2020 niet het gevolg hebben dat het college daarmee voor ogen heeft gehad en kan die brief niet dienen als grondslag voor de weigering van elektronisch verkeer in de vorm van e-mailberichten van de gemachtigde. Dit betekent dat het feit dat de berichten van 17 april 2020 en 11 juni 2020 per e-mail zijn verstuurd, niet maakt dat deze niet aangemerkt kunnen worden als ingebrekestellingen.
    7.8.    In de door [appellante] verstuurde e-mail van 17 april 2020 staat: "Cliënte vroeg mij om u in gebreke te stellen ter zake van het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar." Met dit e-mailbericht wordt naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk gemaakt dat [appellante] zich op het standpunt stelt dat het college niet tijdig heeft beslist op het bezwaar en dat erop wordt aangedrongen alsnog een beslissing te nemen. Dit is naar aard en bewoording een rechtsgeldige ingebrekestelling. De e-mail had ook zo door het college opgevat kunnen en moeten worden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    7.9.    Het hoger beroep slaagt alleen al hierom. Daardoor komt de Afdeling niet toe aan de vragen of de ingebrekestelling van 17 april 2020 geacht moet worden ook per post te zijn ingediend en of het bericht van 11 juni 2020 gezien de adressering en inhoud daarvan als een ingebrekestelling moet worden beschouwd. De Afdeling ziet gezien dit oordeel verder grond om de vraag of het bezwaar over de vaststelling van de dwangsom op grond van artikel 4:19 van de Awb doorgestuurd had moeten worden naar de rechtbank, buiten verdere bespreking te laten.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    9.       Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 11 maart 2021 vernietigen wegens strijd met artikel 4:17 van de Awb. Verder zal de Afdeling het besluit van 8 oktober 2020, waarbij het verzoek tot vaststelling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op bezwaar is afgewezen, herroepen. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen en bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom wordt in aanmerking genomen dat [appellante] het college met het e-mailbericht van 17 april 2020 in gebreke heeft gesteld wegens het uitblijven van een besluit op haar bezwaar tegen het besluit van 9 december 2019. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb dient het bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken op het bezwaar te beslissen. In dit geval was er een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb ingesteld en verstreek de termijn voor het nemen van het besluit op bezwaar dus op 14 april 2020. Het college heeft pas op 1 juli 2020 op het bezwaar beslist. Ingevolge artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb verbeurt het college een dwangsom indien het niet tijdig beslist en schriftelijk in gebreke is gesteld. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het college schriftelijk in gebreke is gesteld. Dat is 1 mei 2020. Het college was op 1 juli 2020 meer dan 42 dagen in verzuim. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb loopt de dwangsom uiterlijk 42 dagen en bedraagt dan maximaal € 1.442,00. Het college heeft derhalve een dwangsom verbeurd van € 1.442,00.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Wat betekent dit voor het college?
    11.     Het college heeft de bevoegdheid de elektronische weg op grond van artikel 2:15 van de Awb wel of juist niet te openen voor bepaalde soorten aanvragen, verzoeken of handelingen. Het college kan dus bepalen dat ingebrekestellingen of bezwaarschriften al dan niet elektronisch aan haar kunnen worden gezonden. Het college dient het beleid hierover bekend te maken. Artikel 2:15 van de Awb laat echter niet toe correspondentie langs de elektronische weg af te sluiten voor één bepaalde (natuurlijke) persoon of gemachtigde.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 februari 2022, in zaak nr. 21/2980;
    III.      verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeesters en wethouders van Bergen (NH) van 11 maart 2021, kenmerk UI21/01889;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeesters en wethouders van Bergen (NH) van 8 oktober 2020, kenmerk UI20/08320;
    VI.      stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) verbeurde dwangsom vast op € 1.442,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit treedt;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.945,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023
    195-1036