ECLI:NL:RVS:2020:1543, Raad van State, 01-07-2020, 201907887/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2019 heeft de minister voor Rechtsbescherming de aanvraag voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.

201907887/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister voor Rechtsbescherming,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 oktober 2019 in zaak nr. 19/2550 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 februari 2019 heeft de minister de aanvraag voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
    Bij besluit van 25 april 2019 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 april 2019 vernietigd, het besluit van 15 februari 2019 herroepen en bepaald dat de minister binnen drie weken na verzending van de uitspraak aan [wederpartij] de door hem gevraagde VOG moet verstrekken. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door S. Azarkani, en [wederpartij], zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.1.    [wederpartij] heeft sinds 2014 een eigen transportonderneming. Hij heeft een VOG aangevraagd omdat dit een voorwaarde is voor het verlenen van een vergunning voor beroepsgoederenvervoer door de Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (hierna: de NIWO). Zijn vorige vergunning was na vijf jaar verlopen. Hij heeft daarom veel belang bij afgifte van een VOG, ook omdat hij kostwinner is met drie kinderen en grote investeringen heeft gedaan in zijn transportonderneming.
    1.2.    De minister heeft de aanvraag afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [wederpartij] binnen de terugkijktermijn van vijf jaar in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: het JDS) voorkomt met drie overtredingen van de maximumsnelheid en een overtreding van artikel 62 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. Hierbij is twee keer een geldboete opgelegd van € 400,-, één keer een geldboete van € 330,- en voor de in tijd laatste overtreding een geldboete van € 1.600,- subsidiair 26 dagen hechtenis met een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van twaalf maanden met een proeftijd van drie jaar. Deze proeftijd loopt tot en met 9 april 2021. Ook buiten de terugkijktermijn komt [wederpartij] voor in het JDS, onder andere voor verkeersovertredingen. De minister vindt het risico voor de samenleving daarom te groot om een VOG aan [wederpartij] te geven. De belangenafweging valt ook niet in zijn voordeel uit, gelet op de ernst en het aantal delicten waarbij ook sprake is van recidive, de afdoening van de strafrechter van de laatste overtreding en het korte tijdsverloop tussen de overtredingen en de eventuele afgifte van de VOG. [wederpartij] is tegen dit besluit op bezwaar in beroep gegaan.
    1.3.    De rechtbank heeft het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en geoordeeld dat het belang van [wederpartij] bij het verkrijgen van de VOG zwaarder weegt dan het belang van beperking van de risico’s voor de samenleving bij weigering van de VOG. Volgens de rechtbank heeft de minister te veel nadruk gelegd op de algemene criteria en onvoldoende afgewogen in hoeverre die criteria in het specifieke geval van [wederpartij] leiden tot de conclusie dat het risico voor de samenleving tot weigering van de VOG dient te leiden. De rechtbank heeft de minister opgedragen de VOG te verlenen. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    1.4.    De minister heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen zodat hij in afwachting van de uitspraak in hoger beroep geen uitvoering hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek om voorlopige voorziening toegewezen. [wederpartij] beschikt daarom nog niet over een VOG.
    Het hoger beroep
    2.    De minister betoogt dat de rechtbank in de afweging ten onrechte het risico voor de samenleving te beperkt heeft geacht, afgewogen tegen de belangen van [wederpartij]. De rechtbank heeft hierbij teveel betekenis toegekend aan het feit dat drie van de vier verkeersdelicten door [wederpartij] zijn gepleegd in een korte periode van twee maanden. Niet alleen is dit ten onrechte gekoppeld aan een niet onderbouwde stelling over een moeilijke periode in de privésfeer van [wederpartij], maar volgens de minister volgt hieruit juist dat niet is uit te sluiten dat als [wederpartij] wederom geconfronteerd wordt met een moeilijke periode in de privésfeer dit dan wederom kan leiden tot verkeersdelicten. Bovendien zijn ook buiten de terugkijktermijn verkeersdelicten begaan, zodat het JDS een totaalbeeld geeft van terugkerende overtredingen. Volgens de minister heeft de rechtbank daarbij ten onrechte van belang geacht dat de verkeersdelicten niet in het kader van de beroepsuitoefening hebben plaatsgevonden, zodat van een reëel gevaar voor goederen geen sprake is geweest en dat de delicten niet hebben geleid tot een ongeval met personen. Ook is volgens de minister teveel betekenis toegekend aan de verklaringen van [wederpartij] dat hij zeer gemotiveerd is om nu nooit meer verkeersdelicten te begaan gelet op de grote gevolgen voor zijn bedrijf en aan de opgelegde proeftijd als ‘stok achter de deur’ om geen overtredingen meer te begaan. Door deze feiten in het voordeel van [wederpartij] mee te wegen, doet de rechtbank volgens de minister af aan het door hem vastgestelde risico voor de samenleving dat verlening van de VOG in dit geval met zich meebrengt.
    Het wettelijk kader
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.     De rechtbank heeft vastgesteld dat is voldaan aan het zogenoemde objectieve criterium uit paragraaf 3.2 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: de Beleidsregels). Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De minister heeft immers terecht vastgesteld dat sprake is van justitiële gegevens die ten aanzien van [wederpartij] in zijn justitiële dossier zijn aangetroffen, welke zijn herhaald en die gelet op het risico voor de samenleving een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
        De minister kan evenwel op grond van paragraaf 3.3 van de Beleidsregels oordelen dat het belang dat de aanvrager heeft bij het verstrekken van een VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het risico dat de minister - op grond van het objectieve criterium - heeft vastgesteld. Het gaat dan om het zogenoemde subjectieve criterium. In dat geval kan de minister een VOG verlenen, ondanks dat aan het objectieve criterium wordt voldaan. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat de belangenafweging van de minister ten onrechte in het nadeel van [wederpartij] is uitgevallen.
        Bij de vraag of [wederpartij] onevenredig zwaar in zijn belangen wordt getroffen doordat de minister hem een VOG weigert, moet de minister op grond van paragraaf 3.3.1 van de Beleidsregels bij zijn besluit in ieder geval de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten betrekken.
    4.1.    De minister betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte het besluit op bezwaar heeft vernietigd. Hoewel de belangen van [wederpartij] bij de verlening van de VOG groot zijn en positief is dat hij sinds de laatste veroordeling geen delicten meer heeft begaan, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangenafweging in het kader van het subjectieve criterium in het nadeel van [wederpartij] uitvalt en daarmee onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat de minister tot afgifte van een VOG had moeten overgaan. Hierbij heeft de minister terecht de ernst en de hoeveelheid van de verkeersgerelateerde strafbare feiten in aanmerking genomen en daarnaast het relatief korte tijdsverloop tussen enerzijds de strafbare feiten waarvoor [wederpartij] op 13 maart 2017, 28 maart 2018, 12 september 2018 en 25 september 2018 een strafbeschikking is opgelegd dan wel is veroordeeld,  en anderzijds de aanvraag van 19 november 2018 en het besluit van 25 april 2019. Het gaat om overtredingen die niet te verenigen zijn met een VOG die nodig is voor een vergunning voor beroepsgoederenvervoer van de NIWO. Voor de op 22 augustus 2017 begane overtreding is de strafrechter overgegaan tot een forse straf, waaronder een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid van twaalf maanden met een proeftijd van drie jaar. Als reden voor de toen begane forse snelheidsovertreding heeft [wederpartij] ter zitting gegeven dat zijn broer in scheiding lag en hij hierdoor een slechte nachtrust had en te laat van huis vertrok. Deze omstandigheid is onvoldoende voor een andere uitkomst van de belangenafweging, gelet op het grote risico dat [wederpartij] om deze reden nam op een ongeval en letsel. De minister betoogt terecht dat de mogelijkheid bestaat dat [wederpartij] opnieuw met dergelijke moeilijke perioden in zijn leven wordt geconfronteerd en dat niet is uitgesloten dat dit dan een negatief effect zal hebben op zijn rijgedrag, gelet op zijn eerdere rijgedrag. Dat bij deze overtredingen geen slachtoffers zijn gevallen is natuurlijk een gelukkige bijkomstigheid, maar voor het gewicht van het risico voor de samenleving niet van belang. Een snelheidsovertreding wordt bestraft vanwege het potentiële risico dat daaruit voortvloeit. Dat de verkeersovertredingen waarvoor [wederpartij] is veroordeeld niet tijdens het werk zijn begaan, is voor dit risico voor de samenleving ook niet relevant.
        Hoewel een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid en de daaraan verbonden proeftijd van drie jaar is bedoeld als extra ontmoediging voor het opnieuw begaan van delicten en positief is dat [wederpartij] heeft verklaard dat hij geen delicten meer zal plegen, hoefde de minister hier geen doorslaggevende betekenis aan toe te kennen. De proeftijd is geen waarborg dat [wederpartij] niet  opnieuw verkeersdelicten zal plegen. De minister stelt bovendien terecht dat de vergunning die de NIWO op grond van de VOG verleent voor vijf jaar geldig is, zodat deze ook nog geldt als de proeftijd al is verstreken. De minister heeft de specifieke omstandigheden van [wederpartij], ook het feit dat hij kostwinner is en drie kinderen heeft, betrokken bij het besluit op bezwaar van 25 april 2019. Ter zitting bij de rechtbank heeft de minister desgevraagd toegelicht dat in het geval van [wederpartij] minstens de helft van de terugkijktermijn moet zijn verstreken, waarbij dan wordt gerekend vanaf het laatst gepleegde strafbare feit, voordat een nieuwe aanvraag zou kunnen leiden tot de afgifte van een VOG voor het gevraagde doel. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, betekent dit niet dat de verlening hiervan na afloop van die tijd vaststaat, alleen dat op dat moment een nieuwe afweging wordt gemaakt die dan mogelijk wel in het voordeel van [wederpartij] kan uitvallen.
        Op basis van de verkeersdelicten en het feit dat [wederpartij] ook buiten de terugkijktermijn met justitie in aanraking is geweest vanwege verkeersdelicten heeft de minister de kans op recidive en daarmee het risico voor de samenleving groot mogen achten. De minister heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] over een langere periode moet laten zien dat zijn gedrag veranderd is voordat hij in aanmerking kan komen voor een VOG. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister desgevraagd gesteld dat het raadzaam is als [wederpartij] een nieuwe aanvraag indient, zodat kan worden bezien of gelet op het tijdsverloop inmiddels wel tot afgifte van een VOG zou kunnen worden overgegaan.
         Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, met toepassing van artikel 8:116 van de Awb het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 25 april 2019 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is beëindigd en dat het besluit van de minister van 25 april 2019 in stand blijft.
    5.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 oktober 2019 in zaak nr. 19/2550;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, mr. A. ten Veen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
    317-960.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
    Paragraaf 3.2 Het objectieve criterium
    De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
    Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
    Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is (zie paragraaf 3.3.1) en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van paragraaf 3.3.2 van toepassing is (zie paragraaf 3.3.2).
    Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
    Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
    Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
    −. de afdoening van de strafzaak;
    −. het tijdsverloop;
    −. de hoeveelheid antecedenten.