ECLI:NL:CBB:2020:678, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-10-2020, 20/119
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling nationale EZ-subsidies, algemene groepsvrijstellingsverordening, joint industry projects, subsidieverlening, industrieel onderzoek of experimenteel ontwikkeling?

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/119 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
    
      
        stichting [naam 1] , te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. E.T. de Jong),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 11 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante subsidie verleend op grond van de Regeling nationale EZ-subsidies, paragraaf 4.2.12 Energie en industrie: joint industry projects (hierna: de Regeling) ter hoogte van een bedrag van € 1.139.326,-.
    
    
    
      Bij besluit van 13 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] , directeur van appellante, en [naam 3] , directeur van [naam 4] B.V. ( [naam 4] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 5] , werkzaam bij Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante is een netwerkorganisatie die samen met de industrie, midden- en kleinbedrijf, onderzoeksinstellingen en overheidsorganen duurzame doorbraak innovaties stimuleert om op die manier bij te dragen aan een circulaire en koolstof neutrale industrie. 
      
    
    
      1.2
      Op 28 mei 2019 heeft zij als penvoerder voor een totaal bedrag van € 1.315.995,- subsidie aangevraagd voor het project ‘Biobased REsin CompoSItes Technologies’ (Brecsit-3D). Het doel van het project is – kort gezegd – het ontwikkelen van drie nieuwe verwerkingstechnologieën om op grote schaal van op bio-grondstoffen gebaseerde en recyclebare composietmaterialen te produceren, die conventionele op aardolie gebaseerde plasticcomposieten vervangen. De drie technologieën zijn: 3D-printen, 3D-winding en 3D- moulding. Eén van de deelnemers is [naam 4] , een startup van de Universiteit van Amsterdam (UvA). Van dat totale aangevraagde subsidiebedrag heeft [naam 4] € 694.259,- aangevraagd. 
      
    
    
      1.3
      Appellante heeft bij haar aanvraag een projectplan gevoegd. In dat projectplan is uiteengezet dat het project uit zes werkpakketten bestaat; de werkpakketten 2, 3 en 4 zien respectievelijk – kort gezegd – op 3D-printen, 3D-winding en 3D-moulding. Alle werkpakketten zijn aangevraagd als ‘industrieel onderzoek’. 
      
    
    
      1.4
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante een subsidie verleend voor een totaal bedrag van € 1.139.326,-. In de daarbij gemaakte verdeling heeft verweerder aan [naam 4] een subsidie verleend van € 517.590,-. Het totale subsidiebedrag en meer in het bijzonder het aan [naam 4] verleende subsidiebedrag is lager dan aangevraagd, omdat verweerder de werkpakketten 2 tot en met 4 heeft aangemerkt als experimentele ontwikkeling in plaats van het aangevraagde industriële onderzoek. 
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Hiertoe heeft hij uiteengezet dat hij de werkpakketen 2 tot en met 4 terecht heeft aangemerkt als experimentele ontwikkeling. De definities van industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling komen uit Europese regelgeving, zodat verweerder geen beleidsvrijheid heeft hiervan af te wijken. Volgens verweerder zien de werkpakketten 2 tot en met 4 op verdere ontwikkeling, onderzoek, validatie en/of verbetering van de in werkpakket 1 ontwikkelde pasta’s en harsen met de drie verschillende productietechnieken. Het gaat dus niet om nieuw onderzoek met nieuwe kennis, vaardigheden of middelen. Bovendien vinden deze werkzaamheden plaats in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden.
      
      3. In beroep heeft appellante aangevoerd dat verweerder de werkzaamheden in de werkpakketten 2 tot en met 4 ten onrechte heeft aangemerkt als experimentele ontwikkeling. Het gaat hier om een nieuw biopolymeer en dus kan er geen gebruik worden gemaakt van bestaande technieken. Het doel van het project is het ontwikkelen van de drie nieuwe verwerkingstechnologieën. Hiervoor moeten ook drie verschillende nieuwe apparaten en processen worden ontwikkeld waarmee verschillende 3-dimensionale (consumenten)producten worden gemaakt. Er is dan ook geen sprake van een proefproductie in een productieomgeving of van concrete eindproducten of prototypes. De werkpakketten 2 tot en met 4 zijn geen nadere uitwerking van werkpakket 1, maar zijn gericht op de ontwikkeling van drie afzonderlijke en nieuwe verwerkingstechnologieën. Dat is volgens appellante industrieel onderzoek. Er zijn alleen nog maar modellen in miniformaat gemaakt in een laboratorium of digitale onderzoeksomgeving. De technologie om op ware grootte te produceren bestaat nog niet. Daarom had verweerder de werkpakketten 2 tot en met 4 als industrieel onderzoek moeten aanmerken. De verlaging van de subsidie betekent in de praktijk dat [naam 4] ongeveer € 177.000,- minder subsidie krijgt dan aangevraagd.
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 4.2.79, eerste lid, van de Regeling verstrekt verweerder op aanvraag een subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een joint industry project.
      
      
        Ingevolge artikel 4.2.80, eerste lid, van de Regeling bedraagt de subsidie voor een joint industry project:
      
      a. 50% van de subsidiabele kosten voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek;
      b. 25% van de subsidiabele kosten voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling;
      c. 80% van de subsidiabele kosten voor zover deze betrekking hebben op niet-economische activiteiten van onderzoeksorganisaties.
      
      
        Ingevolge artikel 1.1 van de Regeling wordt in deze regeling verstaan onder:
        
          algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187);
        
          experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader;
        
          industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader.
      
      
    
    
      4.2
      In artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Verordening 651/2014) is voor zover relevant bepaald dat voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: 
      85.   „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie;
      86.   „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten.
      
        Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden.
        Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden.
      
      
      5. In geschil is of verweerder terecht de werkpakketten 2 tot en met 4 als experimentele ontwikkeling heeft aangemerkt in plaats van als het aangevraagde industrieel onderzoek. 
      6. Met partijen is het College van oordeel dat het doorslaggevende verschil tussen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling is dat industrieel onderzoek is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden, terwijl experimentele ontwikkeling is gericht op het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden (zie ook de uitspraak van het College van 29 augustus 2013, ECLI:NL:CBB:2013:230). 
      
      7. Het is juist, zoals verweerder ook in het bestreden besluit heeft uiteengezet, dat appellante als aanvrager van de subsidie bij de aanvraag de benodigde gegevens dient te verschaffen en dat die aanvraag het uitgangspunt voor de beoordeling is. Appellante heeft bij haar aanvraag het projectplan gevoegd. In dat projectplan heeft zij naast het doel en de deelnemers van het project, uiteengezet wat de uitdagingen binnen het project zijn, dat het project bestaat uit zes werkpakketten en, voor zover hier van belang, met betrekking tot de werkpakketten 2 tot en met 4 uiteengezet wat de onderscheidenlijke doelstellingen en taken zijn. Over de uitdagingen van het project heeft zij opgemerkt dat vanwege verschillende kenmerken van de door de UvA ontwikkelde hars ten opzichte van bestaande harsen fundamentele veranderingen van bestaande 3D-technologieën nodig zijn en dat in het bijzonder de technologie voor 3D-printen compleet anders zal zijn. Ter zitting van het College heeft appellante aan de hand van verschillende passages van het projectplan toegelicht dat, anders dan waarvan verweerder is uitgegaan, de werkzaamheden binnen de werkpakketten 2 tot en met 4 niet gaan om verdere ontwikkeling van door haar onder meer in werkpakket 1 ontwikkelde pasta, maar vooral zijn gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van de drie nieuwe technologieën. Zij heeft in dat verband ter zitting benadrukt dat daarbij in werkpakketten 1 en 2 gebruik wordt gemaakt van pasta, in werkpakket 3 van draadjes/vezels en in werkpakket 4 van matten, met allemaal de door de UvA ontwikkelde biopolymeer (hars) als basis. Deze pasta, draadjes en matten worden elk op een andere manier voorbewerkt en onder meer samengevoegd met andere stoffen die nodig zijn voor de verdere verwerking in de onderscheidenlijke technologieën. Aan de hand van de passages in het projectplan over de werkpakketten 1 en 2 heeft zij verder toegelicht dat sprake is van een iteratief proces: als een stap in werkpakket 2 niet werkt, moet mogelijk worden teruggegaan naar werkpakket 1 en dat steeds opnieuw. Zij heeft benadrukt dat van bestaande vaardigheden of kennis in de werkpakketten 2 tot en met 4 dan ook geen sprake is. In dat verband heeft appellante voorts gewezen op een verklaring van dr.ir. K. van der Wiele waarin hij concludeert dat er geen sprake is van bestaande kennis, terwijl voorts moet worden vastgesteld dat verweerder niet voldoende duidelijk heeft gemaakt van welke bestaande kennis en vaardigheden gebruik wordt gemaakt in de werkpakketten 2 tot en met 4. Daarnaast heeft appellante ter zitting van het College verduidelijkt dat geen sprake is van een industriële omgeving, maar van een laboratorium waar de werkzaamheden plaatsvinden bij [naam 4] . Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat bij werkpakketten 2 tot en met 4 sprake is van werkzaamheden die zijn gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden en dat dus sprake is van industrieel onderzoek.
      
      8. Het beroep is dan ook gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 4.2.80, eerste lid, van de Regeling. Het College ziet gezien het voorgaande aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat verweerder aan appellante een subsidie verleent van in totaal € 1.315.995,-. Het verschil van € 176.699,- tussen de aanvankelijk door verweerder verleende subsidie (€ 1.139.326,-) en de thans door College verleende subsidie (€ 1.315.995) komt aan [naam 4] toe, zodat aan [naam 4] een totaalbedrag van € 694.259 aan subsidie wordt verleend.
      
      9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat verweerder aan appellante een subsidie verleent van in totaal € 1.315.995,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. A. Venekamp en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	w.g. C.S. de Waal