ECLI:NL:RVS:2023:1845, Raad van State, 10-05-2023, 202104338/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2020 heeft de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven een aanvraag van [wederpartij] voor een uitkering uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven afgewezen. Op 24 november 2012 heeft een politieagent de zoon van [wederpartij] op station Hollands Spoor in Den Haag neergeschoten. De zoon van [wederpartij] is hierdoor overleden. Op 3 januari 2020 heeft [wederpartij] een uitkering uit het schadefonds aangevraagd. De CSG heeft de aanvraag van [wederpartij] bij het besluit van 10 januari 2020 afgewezen, omdat de CSG dat wat haar zoon is overkomen niet aanmerkt als een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven. De CSG heeft daarbij verwezen naar het vonnis van de rechtbank Den Haag van 23 december 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:18257. Uit dat vonnis volgt dat het bewezen verklaarde feit, namelijk een zware mishandeling met de dood tot gevolg, niet strafbaar is omdat de politieagent handelde ter uitvoering van een wettelijk voorschrift. Omdat er geen strafbaar feit is, is er geen uitkering uit het schadefonds mogelijk.

202104338/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: de CSG),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 juni 2021 in zaak nr. 20/4560 in het geding tussen:
    de CSG
    en
    [wederpartij].
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 januari 2020 heeft de CSG een aanvraag van [wederpartij] voor een uitkering uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: het schadefonds) afgewezen.
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft de CSG het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juni 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2020 vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 10 januari 2020 herroepen en bepaald dat [wederpartij] in aanmerking komt voor een uitkering uit het schadefonds van € 7.898,30. De rechtbank heeft de CSG opgedragen dat bedrag aan [wederpartij] uit te keren en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de CSG hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De CSG heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 maart 2023, waar de CSG, vertegenwoordigd door mr. H. Himdi en J.C.M. van de Weerd, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R.J. van Eenennaam, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 24 november 2012 heeft een politieagent de zoon van [wederpartij] op station Hollands Spoor in Den Haag neergeschoten. De zoon van [wederpartij] is hierdoor overleden.
    2.       Op 3 januari 2020 heeft [wederpartij] een uitkering uit het schadefonds aangevraagd. De CSG heeft de aanvraag van [wederpartij] bij het besluit van 10 januari 2020 afgewezen, omdat de CSG dat wat haar zoon is overkomen niet aanmerkt als een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (hierna: de Wsg). De CSG heeft daarbij verwezen naar het vonnis van de rechtbank Den Haag van 23 december 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:18257. Uit dat vonnis volgt dat het bewezen verklaarde feit, namelijk een zware mishandeling met de dood tot gevolg, niet strafbaar is omdat de politieagent handelde ter uitvoering van een wettelijk voorschrift. Omdat er geen strafbaar feit is, is er geen uitkering uit het schadefonds mogelijk. De CSG heeft dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft allereerst beoordeeld of de zoon van [wederpartij] is overleden door een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. De rechtbank heeft in dat kader vastgesteld dat het Openbaar Ministerie de politieagent heeft vervolgd en dat de strafrechter het ten laste gelegde wettig en overtuigend bewezen heeft verklaard. De strafrechter heeft de politieagent echter ontslagen van alle rechtsvervolging, omdat hij handelde ter uitvoering van een wettelijk voorschrift. Volgens de rechtbank heeft de CSG in het verweerschrift en op de zitting bij de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom zij in dit geval niet van dat vonnis is afgeweken. Dat de CSG dit in het besluit van 26 mei 2020 niet heeft gemotiveerd kan daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht worden gepasseerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de CSG zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een strafbaar feit, wat maakt dat er geen geweldsmisdrijf is gepleegd. Dat de politieagent opzettelijk heeft gehandeld doet daar niet aan af.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat [wederpartij] een geslaagd beroep op de hardheidsclausule heeft gedaan. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat de CSG de hardheidsclausule in artikel 8 van de Wsg te beperkt heeft uitgelegd. Uit artikel 8 van de Wsg volgt dat onder omstandigheden van het bepaalde bij de Wsg kan worden afgeweken. Volgens de rechtbank betekent dit dat de CSG kan afwijken van de eis uit artikel 3 van de Wsg dat er sprake moet zijn van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de toelichting van de wetgever, waaruit volgens de rechtbank volgt dat de hardheidsclausule in artikel 8 een algemene hardheidsclausule is voor gevallen waarin de letterlijke tekst van de Wsg geen mogelijkheid biedt voor een uitkering.
    De rechtbank heeft verder vastgesteld dat [wederpartij] op geen enkele manier schadevergoeding heeft verkregen en dat zij die schadevergoeding gelet op het oordeel van de strafrechter ook niet had kunnen krijgen. Het schadefonds is volgens de rechtbank bij uitstek bedoeld voor dergelijke gevallen. De rechtbank heeft gewezen op de toelichting van de wetgever, waarin staat dat een uitkering uit het schadefonds het karakter heeft van een tegemoetkoming in de schade die door letsel of overlijden is veroorzaakt, voor zover geen verhaal op de dader mogelijk is en in de vergoeding daarvan ook niet op een andere wijze kan worden voorzien. Het is volgens de rechtbank evident onredelijk en onbillijk dat de schade voor rekening van [wederpartij] komt. De CSG heeft zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] geen geslaagd beroep op de hardheidsclausule heeft gedaan.
    Hoger beroep
    4.       In hoger beroep is niet in geschil dat er in het geval van [wederpartij] geen sprake is van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. Het hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 8, eerste lid, van de Wsg in een dergelijk geval kan worden toegepast.
    5.       De CSG betoogt dat de rechtbank ten onrechte de hardheidsclausule van artikel 8, eerste lid, van de Wsg heeft toegepast. De CSG voert in dat kader allereerst aan dat de hardheidsclausule niet kan worden toegepast in gevallen waarin er geen geweldsmisdrijf is. De CSG stelt zich op het standpunt dat de rechtbank de hardheidsclausule onjuist heeft uitgelegd en met haar oordeel voorbij is gegaan aan de achtergrond en het doel van het schadefonds. Volgens de CSG komt het schadefonds voort uit de zorgplicht van de overheid voor slachtoffers van een strafbaar feit. De essentie van de wet is dat alleen bij schade als gevolg van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf aanspraak kan bestaan op een uitkering uit het schadefonds. Dit is een bewuste keuze van de wetgever geweest. Het is aan de wetgever om de reikwijdte van een wettelijke regeling te bepalen. Het lijkt de CSG niet de bedoeling dat een hardheidsclausule als zodanig kan en mag worden opgerekt dat daarmee de reikwijdte van een wet, en daarmee een expliciete keuze van de wetgever wordt gewijzigd. De CSG leidt hieruit af dat een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf een essentiële voorwaarde is voor een uitkering uit het schadefonds. Als er geen opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf is, is de wet niet van toepassing en daarmee kan ook de daarin opgenomen hardheidsclausule volgens de CSG niet van toepassing zijn.
    De CSG voert verder aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat het evident onredelijk en onbillijk is als aan [wederpartij] geen tegemoetkoming zou worden toegekend. Het feit dat [wederpartij] slechts in beperkte mate haar schade vergoed heeft gekregen is volgens de CSG geen reden voor een uitkering uit het schadefonds, omdat het schadefonds is bedoeld voor slachtoffers van geweldsmisdrijven die hun schade niet vergoed kunnen krijgen via andere procedures. Ook wijst de CSG erop dat het schadefonds een tegemoetkomend karakter heeft en niet als doel heeft om alle schade te dekken. De CSG licht verder toe dat zij de hardheidsclausule toepast in uitzonderlijke gevallen waarin toepassing van de wet overwegend onbillijke gevolgen heeft en de wetgever deze gevallen niet heeft voorzien. Een nabestaande geen uitkering bieden in het geval dat er geen sprake is van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf is daarentegen een zeer bewuste keuze van de wetgever. Ook het feit dat iemand een naaste is verloren en daar enorm veel verdriet van heeft, kan op zich geen reden zijn om een geval als onbillijk en onredelijk te beschouwen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wsg, omdat alle nabestaanden die zich tot het schadefonds wenden deze gevolgen ondervinden. De rechtbank heeft dit volgens de CSG niet onderkend.
    De strekking van de hardheidsclausule
    5.1.    De Afdeling staat allereerst voor de vraag wat de strekking van de hardheidsclausule van artikel 8, eerste lid, van de Wsg is.
    5.2.    Uit artikel 8, eerste lid, van de Wsg volgt dat de CSG bij de beoordeling van de aanvraag kan afwijken van het bepaalde bij de Wsg, indien toepassing daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Uit de toelichting op deze bepaling (zie Kamerstukken II, 2010/2011, 32 363, nr. 11) blijkt dat de wetgever heeft bedoeld om met deze bepaling een algemene hardheidsclausule in de Wsg in te voegen. Hierdoor kan de CSG in zeer schrijnende gevallen, waarin de letterlijke tekst van de wet geen mogelijkheid biedt, toch overgaan tot een vergoeding uit het schadefonds. De CSG kan met deze bepaling handelen naar de geest van de wet, ondanks het feit dat een uitkering niet past bij de letter van de wet. Uit de toelichting volgt verder dat bijzondere omstandigheden die zijn aangevoerd moeten worden meegewogen in de beslissing van de CSG.
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat de hardheidsclausule zo moet worden gelezen dat deze bepaling niet beperkt is tot gevallen waarin het gaat om een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. Daarbij is van belang dat in de hardheidsclausule algemeen is geformuleerd dat de CSG kan afwijken van het bepaalde bij de Wsg. Het vereiste dat er sprake moet zijn van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, is een van de vereisten die volgt uit artikel 3 van de Wsg. Naar het oordeel van de Afdeling is de formulering van de hardheidsclausule zo algemeen dat niet kan worden gezegd dat bij de toepassing van de hardheidsclausule specifiek van het vereiste dat er een opzettelijk geweldsmisdrijf is gepleegd niet kan worden afgeweken. Dit oordeel sluit ook aan bij de wetsgeschiedenis van deze hardheidsclausule en betekent dat de CSG de hardheidsclausule ook kan toepassen als schade is geleden als gevolg van opzettelijk gepleegd geweld dat niet strafbaar blijkt te zijn. De CSG moet alle omstandigheden van het geval in haar beoordeling betrekken en bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die maken dat de weigering van een uitkering in geval van schade als gevolg van het opzettelijk gepleegde geweld leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De Afdeling merkt daarbij op dat de in de Wsg opgenomen hardheidsclausule alleen van toepassing is in zeer schrijnende gevallen. Naar het oordeel van de Afdeling wordt de reikwijdte van de wet ook niet in betekenende mate gewijzigd als de CSG in uitzonderlijke gevallen kan afwijken van het vereiste uit artikel 3 dat sprake moet zijn van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat artikel 3 niet zozeer de reikwijdte van de wet bepaalt, als wel de categorieën van personen aan wie een uitkering kan worden gedaan. Ook tekent de Afdeling aan dat de hardheidsclausule een bijzondere bevoegdheid is. Het is naar haar aard een bevoegdheid die terughoudend kan worden toegepast.
    5.4.    Het betoog van de CSG dat de hardheidsclausule niet kan worden toegepast in gevallen waarin geen sprake is van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf slaagt niet.
    De toepassing van de hardheidsclausule
    5.5.    Hoewel uit het voorgaande volgt dat de toepassing van de hardheidsclausule zich ook uitstrekt over gevallen waarin het niet gaat om een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte aanleiding gezien om in het geval van [wederpartij] zelf voorziend toepassing te geven aan die hardheidsclausule. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. De bestuursrechter kan toetsen of het bestuursorgaan op toereikende gronden heeft besloten om al dan niet toepassing te geven aan de hardheidsclausule, maar moet gelet op de daarbij aan de CSG toekomende beleids- en beoordelingsruimte terughoudendheid betrachten bij het zelf toepassing geven aan de hardheidsclausule. Het is in de eerste plaats aan de CSG om te beoordelen of toepassing van de Wsg leidt tot een zodanige onbillijkheid van overwegende aard dat van het bepaalde bij de Wsg moet worden afgeweken en toch een uitkering uit het schadefonds moet worden verstrekt. Het feit dat [wederpartij] op geen enkele wijze vergoeding van haar schade heeft gekregen, hoe betreurenswaardig dat ook is, maakt niet dat de CSG zonder meer gehouden zou zijn de schade te vergoeden. Het is aan de CSG om hierover een afweging te maken, waarbij zij het algemene karakter van de hardheidsclausule als uitgangspunt moet nemen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank met het oordeel dat het evident onredelijk is dat de hardheidsclausule niet is toegepast op ontoereikende gronden zelf in de zaak heeft voorzien en aldus onvoldoende terughoudendheid heeft betracht.
    5.6.    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het bezwaar gegrond heeft verklaard, het besluit van 10 januari 2020 heeft herroepen en heeft bepaald dat [wederpartij] in aanmerking komt voor een uitkering uit het schadefonds van € 7.898,30. Dat zou betekenen dat de CSG een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [wederpartij]. In dit geval hoeft de CSG echter geen nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij is van belang dat de CSG aan [wederpartij] heeft meegedeeld dat zij, ongeacht de uitkomst van het hoger beroep, het inmiddels uitgekeerde bedrag van € 7.898,30 mag houden en dat dit hoger beroep niet zozeer gaat om het geval van [wederpartij], maar vooral om de principiële vraag wanneer de hardheidsclausule kan worden toegepast. Het antwoord op die vraag is dat de hardheidsclausule niet beperkt is tot opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven en dat voor toekomstige gevallen vaststaat dat het aan de CSG is om deugdelijk gemotiveerd te beslissen in hoeverre toepassing wordt gegeven aan de hardheidsclausule.
    7.       De CSG hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 juni 2021 in zaak 20/4560 gegrond;
    II.       vernietigt deze uitspraak, voor zover de rechtbank het bezwaar gegrond heeft verklaard, het besluit van 10 januari 2020 heeft herroepen en heeft bepaald dat [wederpartij] in aanmerking komt voor een uitkering uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven ter hoogte van € 7.898,30;
    III.      bevestigt deze uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Zanten
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    97-1022
     
    BIJLAGE
     
    Wet schadefonds geweldsmisdrijven
    Artikel 3
    1. Uitkering kan worden gedaan
    a. aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen;
    b. aan een ieder die ten gevolge van een aan boord van een Nederlands vaartuig of luchtvaartuig buiten Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen;
    c. aan nabestaanden en naasten van een onder a of b bedoeld persoon, indien deze ten gevolge van het misdrijf is overleden of ernstig en blijvend letsel heeft, als bedoeld in artikel 107, eerste lid, onder b, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, of aan nabestaanden van een persoon die als gevolg van overtreding van artikel 6 van de Wegenverkeerswet 1994 of van artikel 307 van het Wetboek van Strafrecht is overleden;
    d. aan anderen dan de onder c bedoelde personen, die de kosten van lijkbezorging hebben voldaan van een onder a of b bedoeld persoon, indien deze ten gevolge van het misdrijf is overleden.
    2. Voor de toepassing van het vorige lid gelden als nabestaanden en naasten:
    a. de niet van tafel en bed gescheiden echtgenoot en de geregistreerde partner van het slachtoffer;
    b. andere bloed- of aanverwanten van het slachtoffer, mits het slachtoffer reeds ten tijde van de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust geheel of ten dele in hun levensonderhoud voorzag of daartoe krachtens rechterlijke uitspraak verplicht was;
    c. degenen die reeds vóór de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, met het slachtoffer in gezinsverband samenwoonden en in wier levensonderhoud het slachtoffer geheel of voor een groot deel voorzag, voor zover aannemelijk is dat een en ander zonder de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust zou zijn voortgezet;
    d. degene die met het slachtoffer in gezinsverband samenwoonde en in wiens levensonderhoud het slachtoffer bijdroeg door het doen van de gemeenschappelijke huishouding;
    e. bloedverwanten van het slachtoffer in de eerste graad en in de tweede graad in de zijlijn.
    3. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf begrepen: de strafbare poging daartoe.
    Artikel 8
    1. Op de aanvraag wordt beslist door een commissie. De commissie kan bij de beoordeling van de aanvraag afwijken van het bepaalde bij deze wet, indien toepassing ervan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    […]