ECLI:NL:RVS:2023:2887, Raad van State, 02-08-2023, 202100263/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intospace 14 B.V. heeft op 4 februari 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een grote logistieke ontwikkeling op het perceel Koningshoeven 77 in Tilburg. Intospace 14 B.V. heeft daarna beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig bekendmaken van een besluit van rechtswege op haar aanvraag door het college  van burgemeester en wethouders van Tilburg.

202100263/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Intospace 14 B.V., gevestigd te Oisterwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 4 december 2020 in zaak nr. 20/8626 in het geding tussen:
    Intospace 14 B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Intospace 14 B.V. heeft op 4 februari 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een grote logistieke ontwikkeling op het perceel Koningshoeven 77 in Tilburg (hierna: het perceel).
    Intospace 14 B.V. heeft daarna beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig bekendmaken van een besluit van rechtswege op haar aanvraag door het college.
    Bij uitspraak van 4 december 2020 heeft de rechtbank het door Intospace 14 B.V. ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Intospace 14 B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Intospace 14 B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 9 juni 2023 behandeld, waar Intospace 14 B.V., vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.B.M. van Overdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Intospace 14 B.V. wil een groot distributiecentrum realiseren op Koningshoeven 77 in Tilburg. Zij heeft op 4 februari 2020 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag ziet op het afwijken van het bestemmingsplan "Leijpark-Koningshoeven 2008", vastgesteld door de raad van de gemeente Tilburg op 16 maart 2009, ten behoeve van een logistieke ontwikkeling op het perceel. Het gaat alleen om de ontsluiting van de beoogde logistieke ontwikkeling (distributiecentrum). Om die ontsluiting mogelijk te maken moet een stuk grond met de bestemming "Groen" doorsneden worden. Deze grond is in eigendom van de gemeente Tilburg. Bij brief van 18 februari 2020 heeft het college de aanvraag bevestigd en gemeld dat op die aanvraag de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is.
    2.       Op 26 november 2018 had Intospace 14 B.V. al een aanvraag ingediend voor een klein distributiecentrum op het perceel. Hoewel deze aanvraag eerst is aangehouden vanwege de op 4 februari 2020 gedane aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een grote logistieke ontwikkeling, is deze later op verzoek van Intospace 14 B.V. weer in behandeling genomen. Het college heeft op 5 augustus 2020 omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een klein distributiecentrum op het perceel. Intospace 14 B.V. heeft daarna te kennen gegeven toch de voorkeur te geven aan de bouw van een groot distributiecentrum. Het perceel is op dit moment nog braakliggend terrein.
    3.       Na de aanvraag van 4 februari 2020, heeft Intospace 14 B.V. op 13 augustus 2020 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor de bouw van een grote logistieke ontwikkeling op het perceel. Het college heeft bij brief van 30 september 2020 de ontvangst van die aanvraag bevestigd en gemeld dat ook op die aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
    Bij brief van 20 augustus 2020 heeft Intospace 14 B.V. aan het college laten weten dat volgens haar de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wabo op de aanvraag van 4 februari 2020 voor het afwijken van het bestemmingsplan van toepassing is. Door het verstrijken van de beslistermijn van acht weken is volgens haar een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan. Zij heeft het college daarbij verzocht om binnen twee weken bekend te maken dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Bij brief van 7 september 2020 heeft het college aan Intospace 14 B.V. nog eens gemeld dat op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en dat daarom geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
    4.       Intospace 14 B.V. heeft daarna beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van een groot distributiecentrum op het perceel. Volgens haar is de omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan. De rechtbank is van oordeel dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. De rechtbank heeft het beroep van Intospace 14 B.V. daarom niet-ontvankelijk verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Intospace 14 B.V. hoger beroep ingesteld. Dat hoger beroep ligt in deze procedure voor.
    Beoordelingskader
    5.       De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Behandeling van het hoger beroep
    6.       Intospace 14 B.V. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een van rechtswege verleende vergunning is ontstaan. Volgens haar valt de aangevraagde activiteit in de aanvraag van 4 februari 2020 onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Daarom had de reguliere voorbereidingsprocedure, bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wabo, gevolgd moeten worden. Zij stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:477, dat de groenstrook waar de ontsluiting van de logistieke ontwikkeling zal plaatsvinden als aansluitend terrein als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor moet worden aangemerkt. Hierbij wijst zij op de bij de aanvraag gevoegde notitie "Planologische procedure en toetsingsbouwplan" van 31 oktober 2019 en op de verbeelding van het bouwplan. Anders dan de rechtbank overweegt, is volgens Intospace 14 B.V. wel sprake van een verwijzing naar de toekomstige bouwwerken van het distributiecentrum en dus van functionele samenhang, niet van een "zelfstandige bestemmingswijziging". De omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is volgens haar juist aangevraagd om, vooruitlopend op een aanvraag voor de activiteit bouwen, de planologische belemmeringen voor het in de notitie omschreven bouwplan weg te nemen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2499, stelt Intospace 14 B.V. dat onderdeel 9 ook kan worden toegepast in een geval waarin een gebouw feitelijk nog niet aanwezig is, maar voor dat gebouw wel al een omgevingsvergunning voor bouwen is verleend. Hierbij wijst zij op de op 5 augustus 2020 verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een klein distributiecentrum.
    Intospace 14 B.V. betoogt verder dat indien de ontsluiting niet kan worden vergund met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, de ontsluiting anders dan de rechtbank heeft geoordeeld valt aan te merken als een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Daarbij heeft de rechtbank volgens Intospace 14 B.V. miskend dat er weinig tot geen gevolgen zijn van de herinrichting voor omwonenden en gebruikers van het gebied. Ook is daarbij volgens haar van belang dat de beoogde parkeervoorzieningen en het asfalteren van de groenstrook planologisch al zijn toegestaan. Intospace 14 B.V. wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2663.
    Omdat volgens Intospace 14 B.V. de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, heeft het college niet tijdig op haar aanvraag beslist en is de gevraagde vergunning van rechtswege ontstaan.
    6.1.    In deze zaak staat de vraag centraal of op de aanvraag van Intospace 14 B.V van 4 februari 2020 de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, is de omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan op grond van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 3.9, eerste en derde lid, van de Wabo. Het college heeft in dat geval niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van acht weken beslist op de aanvraag dan wel de beslistermijn verlengd. In dat geval had het college de beschikking binnen twee weken bekend moeten maken.
    6.2.    Over de vraag of de door Intospace 14 B.V. gevraagde wijziging van het gebruik van het perceel ter plaatse van de groenstrook valt onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, overweegt de Afdeling als volgt.
    6.3.    De Afdeling gaat ervan uit dat het perceel waarop de aanvraag van 4 februari 2020 betrekking heeft, binnen de bebouwde kom is gelegen. Zij overweegt dat artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor het mogelijk maakt om bouwwerken te gebruiken anders dan het bestemmingsplan toestaat en dat het artikel niet het wijzigen van gebruik van onbebouwde gronden beoogt zonder dat bouwwerken aanwezig zijn. De Afdeling verwijst daarvoor naar de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2014, 333, blz. 54), waarin staat dat onderdeel 9 ziet op de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen een andere functie te geven. Verder verwijst de Afdeling naar haar uitspraken van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338, onder 4.2, en 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:571, onder 7.2. In die uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor geen grondslag biedt voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. In onderdeel 9 staat dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot. In geval van nieuwbouw, zoals de bouw van een distributiecentrum, gaat het afwijkende gebruik van de groenstrook per definitie gepaard met bouwactiviteiten. Anders dan Intospace 14 B.V. kennelijk meent, is in de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019 overwogen dat een gebruikswijziging van bij een bouwwerk behorend aansluitend terrein zelfstandig kan plaatsvinden, maar alleen als het gewenste gebruik van dat bouwwerk al is toegestaan. Die situatie doet zich in dit geval niet voor, want er staat geen bebouwing en er was ten tijde van de aanvraag ook geen omgevingsvergunning voor het bouwen van een distributiecentrum verleend. Voor zover Intospace 14 B.V. in dit verband heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2499, omdat op 5 augustus 2020 een omgevingsvergunning aan Intospace 14 B.V. is verleend voor de bouw van een klein distributiecentrum, overweegt de Afdeling als volgt. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor kan worden toegepast in een geval waarin er weliswaar feitelijk nog geen gebouw aanwezig was, maar voor dat gebouw wel al een vergunning voor het bouwen was verleend. Deze situatie doet zich in dit geval niet voor. Op het moment van de aanvraag van 4 februari 2020 voor het afwijken van het bestemmingsplan was er nog geen omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een klein of een groot distributiecentrum, laat staan dat een zodanige vergunning onherroepelijk was. Dit betekent dat er nog geen bouwwerk aanwezig of vergund was waarmee functionele samenhang bestond, ook niet op het moment dat de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de ontsluiting van het perceel volgens Intospace 14 B.V. van rechtswege zou zijn verleend.
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet op de gevraagde wijziging van het gebruik van het perceel van toepassing is.
    Het betoog slaagt niet.
    6.4.    Over de vraag of de door Intospace 14 B.V. gevraagde wijziging van het afwijkende gebruik van de groenstrook valt onder artikel 4, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor, overweegt de Afdeling als volgt.
    6.5.    In de nota van toelichting bij het gewijzigde artikel 4 van bijlage II van het Bor (Stb. 2014, 333, blz. 54) is het volgende vermeld: "In het vrijgekomen onderdeel 8 is een nieuwe activiteit toegevoegd. Het gaat om het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied. Het kan bijvoorbeeld gaan om het toevoegen van een aantal parkeerplaatsen in een groenstrook, het verleggen van trottoirs of het aanbrengen van groenvoorzieningen. Een herinrichting van openbaar gebied vindt vaak ook plaats in samenhang met het bouwen van een vergunningvrij bouwwerk, zoals vuilcontainers, sport- of speeltoestellen en straatmeubilair. Bij het beantwoorden van de vraag of er al dan niet sprake is van een ingrijpende herinrichting van openbaar gebied, zullen onder andere moeten worden betrokken de te verwachten gevolgen van de herinrichting voor omwonenden en gebruikers van het desbetreffende gebied".
    6.6.    De rechtbank heeft overwogen dat Intospace 14 B.V. niet heeft aangegeven waar de afwijking voor bedoeld is, maar wel duidelijk heeft gemaakt dat zij bij voorkeur een groot distributiecentrum wil realiseren. Daarom dient volgens de rechtbank ook met die mogelijkheid rekening te worden gehouden. De invloed van de gewenste gebruikswijziging op de omgeving is naar het oordeel van de rechtbank daarmee ook beduidend groter dan bijvoorbeeld de mogelijkheid om gronden met de bestemming "Groen" te gebruiken voor fiets- en voetpaden, parkeer- en stallingsvoorzieningen, zoals op grond van artikel 5.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Leijpark-Koningshoeven 2008" is toegestaan.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de voorziene ontwikkeling, daargelaten of het om een herinrichting als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor gaat, niet kan worden aangemerkt als wijziging van niet-ingrijpende aard, gelet op de omvang en de verwachte (onbeperkte) duur van het voorziene gebruik. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het gebruik van de groenstrook voor de door Intospace 14 B.V. gewenste ontsluiting geen wijziging van niet-ingrijpende aard betreft, gelet op de te verwachten gevolgen voor de omgeving. De Afdeling wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2663, onder 4.3.
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 4, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor niet op de gevraagde wijziging van het gebruik van het perceel van toepassing is.
    6.7.    Gelet op het voorgaande heeft het college terecht op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van Intospace 14 B.V. van toepassing geacht. Dit betekent ook dat geen vergunning van rechtswege is ontstaan. Uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4.20b, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen in het geval de reguliere procedure van toepassing is een vergunning van rechtswege is ontstaan, indien niet tijdig op een aanvraag wordt beslist. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. De Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    928
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    […].
    Artikel 4:20c
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4 van bijlage II
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […];
    8. het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied;
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
    2. […]
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […].
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […].
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […].
    Bestemmingsplan "Leijpark-Koningshoeven 2008"
    Artikel 5.1.1
    De voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groenvoorzieningen;
    b. speelvoorzieningen;
    c. openlucht- en sportieve recreatie;
    d. recreatief medegebruik en evenementen;
    e. geluidwerende voorzieningen;
    f. voorzieningen ten dienste van de verblijfsfunctie;
    g. fiets- en voetpaden;
    h. parkeer- en stallingsvoorzieningen;
    i. bouwwerken van openbaar nut.