ECLI:NL:RVS:2023:2394, Raad van State, 21-06-2023, 202102084/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag en het kindgebonden budget van [appellant] over 2015 definitief berekend en vastgesteld op € 1.379,00 onderscheidenlijk € 1.757,00.  [appellant] heeft een voorschot kindgebonden budget met een tegemoetkoming voor alleenstaande ouders ontvangen van € 4.807,00. Omdat gebleken is dat [appellant] in 2015 getrouwd was, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget over 2015 definitief vastgesteld op € 1.757,00 en het bedrag van de ALO-kop van € 3.132,00, zonder dit te vermeerderen met de wettelijke rente, teruggevorderd. Daarnaast heeft [appellant] volgens de Belastingdienst/Toeslagen geen recht op huurtoeslag over de periode van 1 januari 2015 tot en met 30 april 2015. Voor de maanden mei tot en met december 2015 heeft hij daarop wel recht. Daarom heeft de dienst bij het besluit van 3 maart 2017 de huurtoeslag van [appellant] over 2015 vastgesteld op € 1.379,00 en de teveel betaalde voorschotten van € 623,00 van hem teruggevorderd.

202102084/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 11 februari 2021 in zaak nr. 17/3448 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst).
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag en het kindgebonden budget van [appellant] over 2015 definitief berekend en vastgesteld op € 1.379,00 onderscheidenlijk € 1.757,00.
    Bij besluit van 17 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft een voorschot kindgebonden budget met een tegemoetkoming voor alleenstaande ouders (hierna: ALO-kop) ontvangen van € 4.807,00. Omdat gebleken is dat [appellant] in 2015 getrouwd was, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget over 2015 definitief vastgesteld op € 1.757,00 en het bedrag van de ALO-kop van € 3.132,00, zonder dit te vermeerderen met de wettelijke rente, teruggevorderd.
    2.1.    Daarnaast heeft [appellant] volgens de Belastingdienst/Toeslagen geen recht op huurtoeslag over de periode van 1 januari 2015 tot en met 30 april 2015. Voor de maanden mei tot en met december 2015 heeft hij daarop wel recht. Daarom heeft de dienst bij het besluit van 3 maart 2017 de huurtoeslag van [appellant] over 2015 vastgesteld op € 1.379,00 en de teveel betaalde voorschotten van € 623,00 van hem teruggevorderd.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellant] op huurtoeslag en kindgebonden budget over 2015 juist heeft vastgesteld en de teveel uitbetaalde voorschotten, waaronder de ALO-kop, terecht heeft teruggevorderd. Voor wat betreft het kindgebonden budget, heeft de rechtbank dit oordeel als volgt toegelicht.
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de grief van [appellant], dat het bestreden besluit als ‘excessief formalistisch’ kan worden gekenschetst en daarom niet in stand kan worden gelaten, niet slaagt. De door [appellant], ter ondersteuning van zijn grief, naar voren gebrachte jurisprudentie ziet op feiten en omstandigheden die niet vergelijkbaar zijn met zijn situatie. Recente ontwikkelingen rond de toeslagenaffaire bieden evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat hier sprake is van excessief formalisme. Indien en voor zover [appellant] meent dat hij in dit opzicht rechten kan ontlenen aan het met ingang van 1 januari 2021 in werking getreden artikel 13b van de Algemene inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir; Stb. 2020, 227), waarbij een belangenafweging en een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in de Awir zijn geïntroduceerd, dient hij daartoe eerst een verzoek in te dienen bij de Belastingdienst/Toeslagen. Het is volgens de rechtbank niet aan haar om het voortouw te nemen bij een dergelijke toets.
    5.       Ook heeft de rechtbank [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat hij in redelijkheid mocht menen dat hij recht had op kindgebonden budget met  ALO-kop. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat die bedragen, anders dan in het geschil dat heeft geleid tot de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 21 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2112, aan [appellant] zijn uitbetaald bij wijze van voorschot. Dat betekent dat de ontvanger van die gelden zich bewust moet zijn van de mogelijkheid dat een herziene voorschotbeschikking of de definitieve vaststelling met zich kan brengen dat een deel van het voorschot moet worden terugbetaald. De dienst was dan ook bevoegd om tot terugvordering van de ALO-kop over te gaan. Artikel 26 van de Awir biedt de Belastingdienst/Toeslagen ook geen ruimte om de onverschuldigd uitbetaalde voorschotten niet terug te vorderen. Bijzondere feiten en/of omstandigheden op grond waarvan deze bepaling in het geval van [appellant] buiten toepassing moet blijven, zijn volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt.
    Hoger beroep
    Wat is de omvang van het geschil?
    6.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegezegd de huurtoeslag van [appellant] voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 30 april 2015 alsnog toe te kennen. Volgens de dienst is het hoger beroep, voor zover dat gaat over de huurtoeslag over 2015, gegrond. De Afdeling zal daarom de gronden van [appellant] die daarover gaan niet meer bespreken.
    7.       Verder is niet in geschil dat [appellant] geen recht heeft op de ALO-kop over 2015. In hoger beroep gaat het alleen nog over de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen de ALO-kop van € 3.132,00 over het jaar 2015 heeft mogen terugvorderen.
    Wat heeft [appellant] hierover in hoger beroep aangevoerd?
    8.       [appellant] betoogt dat door de rechtbank niet is onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen de terugvordering tenminste had moeten matigen. Hij stelt voorop dat hij een beroep heeft gedaan op de zogenoemde zesmaanden-jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (ECLI:NL:CRVB:2009:BI2112). Die jurisprudentie beperkt de mogelijkheid terug te vorderen als het bestuursorgaan niet tijdig op een signaal heeft gereageerd dat een uitbetaling onverschuldigd is. Deze jurisprudentie moet, zo heeft [appellant] op de zitting toegelicht, naar analogie worden toegepast op zijn situatie. [appellant] heeft namelijk bij de Belastingdienst/Toeslagen aangegeven dat zijn echtgenote bij hem woonde en dat hij dus geen recht had op de ALO-kop. De dienst heeft daarop echter geen actie ondernomen, omdat de systemen van de dienst dit niet zouden toelaten. Anders gezegd, hij heeft geprobeerd de schade te beperken, maar de ‘computer-says-no’ houding van de dienst heeft die poging gefrustreerd. Deze omstandigheden hadden voor de dienst ten minste aanleiding moeten zijn de terugvordering te matigen. Ook kan de vraag worden gesteld of bij hem geen gerechtvaardigd vertrouwen is ontstaan dat de toeslag die hij kreeg juist was. Als die vraag bevestigend wordt beantwoord, dan had de dienst zelfs van terugvordering af moeten zien. Dit alles is door de rechtbank niet onderkend. De rechtbank heeft zelfs nagelaten om, in overeenstemming met artikel 13b van de Awir, een belangenafweging te maken. Het verwijzen naar de mogelijkheid om een verzoek bij de Belastingdienst/Toeslagen in te dienen is een voorbeeld van het denken dat zovele mensen in de problemen heeft gebracht in de toeslagenaffaire. Dat is excessief formalisme en leidt alleen maar tot meer procedures en een langere periode van onzekerheid, aldus [appellant].
    Beoordeling
    9.       De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen de ALO-kop over 2015 terecht heeft teruggevorderd . De Afdeling zal dit oordeel hieronder toelichten.
    Is de zesmaanden-jurisprudentie van toepassing op de voorliggende situatie?
    10.     Naar het oordeel van de Afdeling is de zesmaanden-rechtspraak van de CRvB, waarop [appellant] zich heeft beroepen, niet rechtstreeks noch naar analogie van toepassing op de voorliggende situatie. Deze rechtspraak ziet op onverschuldigd betaalde uitkeringen die zijn verstrekt op grond van de Wet werk en bijstand. Hoewel [appellant] op de zitting terecht heeft opgemerkt dat in zijn situatie ook sprake is van een sociale voorziening, verschilt zijn situatie in wezenlijk opzicht van de situaties die vallen onder de voormelde jurisprudentie. In de situatie van [appellant] is immers sprake van een onverschuldigd uitbetaald voorschot.
    11.     Zoals de rechtbank terecht heeft gesteld, betekent dit dat de ontvanger van die gelden zich bewust moet zijn van de mogelijkheid dat een herziene voorschotbeschikking of de definitieve vaststelling met zich kan brengen dat een deel van het voorschot moet worden terugbetaald. Het is deze andere uitkeringssystematiek, waarin sprake is van bevoorschotting en waarvoor andere (rechts)regels gelden, die in de weg staat aan zowel rechtstreekse als analoge toepassing van de voormelde jurisprudentie.
    Had de Belastingdienst/Toeslagen moeten afzien van (volledige) terugvordering?
    12.     Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft de dienst, gelet op artikel 26 van de Awir, ruimte om de onverschuldigd betaalde voorschotten niet terug te vorderen. De Afdeling is bij haar uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) immers teruggekomen van vaste rechtspraak over de terugvordering. Zij heeft daarin overwogen dat in artikel 26 van de Awir niet imperatief is voorgeschreven dat de Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag dat de belanghebbende is verschuldigd terugvordert. De Belastingdienst/Toeslagen moet bij het besluit tot terugvordering op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen en de dienst kan onder bijzondere omstandigheden van terugvordering afzien of het terug te vorderen bedrag matigen.
    13.     De staatssecretaris van Financiën heeft invulling gegeven aan deze uitspraak door in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vast te stellen. Hierin is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich verzetten tegen gehele terugvordering en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen.
    14.     De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheden geen aanleiding geven voor de conclusie dat (volledige) terugvordering hier onevenredig is. De Afdeling zal dit oordeel hieronder toelichten aan de hand van de feitelijke gang van zaken.
    15.     Vaststaat dat [appellant] in 2009 is gehuwd en dat zijn echtgenote in 2015 bij hem woonde. Bij besluit van 27 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] een voorschot kindgebonden budget van € 4.082,00 voor 2015 toegekend. Uit dat besluit blijkt uitdrukkelijk dat het gaat om kindgebonden budget met ALO-kop. [appellant] wist, althans behoorde toen te weten, dat hij geen recht had op die ALO-kop. Eerst op 1 juli 2015 heeft [appellant] de Belastingdienst/Toeslagen op de hoogte gesteld van het feit dat zijn echtgenote in 2015 bij hem woonde. Daarbij heeft [appellant], anders dan gesteld, niet specifiek aangegeven dat hij geen recht had op de ALO-kop. Voor zover uit de mededeling op 1 juli 2015 al de conclusie kan worden getrokken dat [appellant] heeft geprobeerd de ‘schade’, zoals hij het noemt, (tijdig) te beperken, is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen daarop adequaat heeft gereageerd en met zijn reactie geen aanleiding heeft gegeven voor een mogelijk vertrouwen bij [appellant] dat het bedrag dat hij ontving aan kindgebonden budget inclusief de ALO-kop juist was.
    16.     De Belastingdienst/Toeslagen was namelijk tot 1 juli 2015 niet op de hoogte van het feit dat de echtgenote van [appellant] in 2015 bij hem woonde. De reden hiervoor was dat de gemeente in die tijd een huwelijk slechts kon doorgeven aan de dienst op basis van het zogeheten Burger Service Nummer (BSN). Voor de echtgenote van [appellant] was evenwel geen BSN opgegeven. Nadat de Belastingdienst/Toeslagen kennis had genomen van de omstandigheid dat de echtgenote van [appellant] in 2015 bij hem woonde, heeft de dienst [appellant] bij brief van 1 februari 2016 verzocht om het BSN van zijn echtgenote te overleggen. Omdat zijn echtgenote geen BSN had, heeft de dienst [appellant] bij brief van 12 maart 2016 verzocht om dan een kopie van haar paspoort aan te leveren. Omdat de echtgenote van [appellant] ook geen paspoort had en de dienst zonder die gegevens het recht van [appellant] op de ALO-kop over 2015 in zijn systemen niet kon corrigeren, heeft de dienst [appellant] vervolgens op 2 mei 2016 uitdrukkelijk voorgehouden dat die correctie alsnog zal plaatsvinden zodra de voormelde gegevens door hem zijn overgelegd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aldus op geen enkel moment in de correspondentie met [appellant] de indruk gewekt dat het samenwonen met zijn echtgenote geen gevolgen zou hebben voor de ALO-kop.
    17.     Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant] over 2015 ontvangen ALO-kop terecht in zijn geheel heeft teruggevorderd. Van excessief formalisme is naar het oordeel van de Afdeling, gezien wat hiervoor onder 15 en 16 is overwogen, geen sprake.
    Is de redelijke termijn overschreden?
    18.     [appellant] heeft de Afdeling op de zitting verzocht om een schadevergoeding uit te spreken omdat de redelijke termijn is overschreden.
    19.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Het bezwaarschrift van [appellant] is ontvangen op 28 februari 2017. Met deze uitspraak heeft de Afdeling in hoger beroep finaal over het geschil geoordeeld. Daarmee heeft de totale procedure ongeveer 5 jaar en 4 maanden geduurd.
    20.     De redelijke termijn is derhalve met 1 jaar en 4 maanden overschreden. Deze overschrijding kan in het geheel worden toegerekend aan de Afdeling. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat recht bestaat op € 1.500,00 aan schadevergoeding. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden toegewezen. De Afdeling zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op de voet van artikel 8:91, eerste lid, van de Awb, veroordelen tot betaling van € 1.500,00 aan [appellant].
    Conclusie
    21.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover die betrekking heeft op de huurtoeslag over het berekeningsjaar 2015. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, voor het overige te worden bevestigd. Het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn dient te worden toegewezen voor een bedrag van € 1.500,00.
    22.     De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 februari 2021 in zaak nr. 17/3448, voor zover die betrekking heeft op de huurtoeslag over het berekeningsjaar 2015;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.      veroordeelt de Staat (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,00 wegens overschrijding van de redelijke termijn te betalen;
    V.       veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 134,00, vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. B.P.M. van Ravels , leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Meyer-de Beer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    854
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    […]
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 26 van de Awir
    Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening vaneen voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering zijn geheel verschuldigd.