ECLI:NL:RVS:2022:1984, Raad van State, 13-07-2022, 202105701/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2020 heeft de minister van Justitie en Veiligheid een verzoek van [appellant] om documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur openbaar te maken buiten behandeling gesteld. [appellant] heeft de minister eerder op 11 september 2019 verzocht om openbaarmaking van documenten over de vuurwerkramp in Enschede in 2000, over wetgeving en classificatiesystemen gevaarlijke stoffen en over de vuurwerkramp in Culemborg in 1991. [appellant] heeft de gevraagde informatie daarbij geclusterd in 28 categorieën. Bij uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank Overijssel het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk gegrond verklaard en de minister opgedragen om binnen zes maanden alsnog op dit verzoek te beslissen.

202105701/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Enschede,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 augustus 2021 in zaak nr. 20/1813 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 april 2020 heeft de minister een verzoek van [appellant] om documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) openbaar te maken buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 26 augustus 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door J.P.E. Baakman, rechtshulpverlener te Haaksbergen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.J. Vogelaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wat vooraf ging
    1.       [appellant] heeft de minister eerder op 11 september 2019 verzocht om openbaarmaking van documenten over de vuurwerkramp in Enschede in 2000, over wetgeving en classificatiesystemen gevaarlijke stoffen en over de vuurwerkramp in Culemborg in 1991. [appellant] heeft de gevraagde informatie daarbij geclusterd in 28 categorieën.
    Bij uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank Overijssel het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk gegrond verklaard en de minister opgedragen om binnen zes maanden alsnog op dit verzoek te beslissen.
    Besluitvorming in deze procedure
    2.       Bij brief van 24 februari 2020 heeft [appellant] opnieuw een Wob-verzoek bij de minister ingediend. In dit verzoek heeft [appellant] verwezen naar het verweerschrift dat de minister in de eerdere procedure bij de rechtbank heeft ingediend. Uit dit verweerschrift blijkt dat de minister naar aanleiding van het eerdere verzoek twee dossierkasten aan informatie heeft verzameld en dat moet worden beoordeeld of deze informatie onder één van de door [appellant] genoemde 28 categorieën valt. [appellant] heeft daarom het volgende verzoek ingediend:
    "1. Alle overige documenten, in de ruimste zin des woords, en alle overige communicatie (hierna genoemd communicatie), inclusief, maar niet gelimiteerd tot, nota’s, gespreksverslagen, aantekeningen, vragen, antwoorden, aanbevelingen, adviezen, e-mailberichten, SMS-berichten, plan van aanpakken, rapportages, en onderzoeken en alle concepten van voorgaande niet gelimiteerde opsomming, die zich bevinden in de volledige archieven van beide vuurwerkrampen [te weten vuurwerkramp Enschede d.d. 13 mei 2000 en vuurwerkramp te Culemborg d.d. 14 februari 1991] zoals door u aangeduid in uw verweerschrift d.d. 10 januari 2020 voor zover die niet "overeenkomstig de 28 informatie categorieën" zijn en/of die niet in mijn voorgaande WOB-verzoek met ons kenmerk WO-17451 en uw kenmerk 2720072 zijn opgevraagd.
    2. Een gedetailleerde index van alle documenten en communicatie* die zich bevinden in de volledige archieven van beide vuurwerkrampen [te weten vuurwerkramp te Enschede d.d. 13 mei 2000 en vuurwerkramp te Culemborg d.d. 14 februari 1991] zoals door u geduid in uw verweerschrift d.d. 10 januari 2020 waaronder opgenomen de titel van het document, een duidelijke beschrijving van het document, de datum van het document, de datum van eventuele aanpassingen van het document, welke partijen het document hebben opgesteld, welke partijen het document hebben ontvangen, verzendlijsten, en uw kenmerken hiervan."
    3.       De minister heeft besloten om het verzoek niet in behandeling te nemen. Volgens de minister heeft [appellant] de Wob op onjuiste gronden gebruikt omdat hij zijn eerdere verzoek, waarvan de rechtbank al heeft vastgesteld dat het zeer uitgebreid is, bewust nog omvangrijker heeft gemaakt. Verder ziet het verzoek niet op een bestuurlijke aangelegenheid en is het, anders dan het eerdere verzoek, te algemeen en niet specifiek geformuleerd. De gevraagde gedetailleerde index duidt de minister als een verzoek om het opstellen van een inventarislijst. Omdat het verzoek niet in behandeling wordt genomen, ontvangt [appellant] geen inventarislijst. Overigens is er op grond van de Wob geen verplichting om documenten te genereren, aldus de minister.
    Bij besluit van 26 augustus 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen ingestelde bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] met dit verzoek zijn eerdere verzoek heeft uitgebreid en daarmee zowel de afdoening van dit verzoek als zijn eerdere verzoek heeft gefrustreerd. Het wordt de minister onmogelijk gemaakt om binnen zes maanden op het eerdere verzoek te beslissen. De indiening van dit verzoek, voordat op het eerdere verzoek is beslist, verdraagt zich niet met het gestelde doel, namelijk dat [appellant] als journalist de gevraagde informatie nodig heeft om nader onderzoek te doen en hierover te publiceren. Dit gestelde doel impliceert dat [appellant] de gevraagde informatie zo spoedig mogelijk wil ontvangen. Door op deze wijze te handelen bereikt [appellant] het tegendeel. Dat [appellant] dit verzoek heeft ingediend om de minister ter wille te zijn, acht de rechtbank niet geloofwaardig. Als [appellant] wilde voorkomen dat de documenten uit de twee dossierkasten terug zouden worden gebracht naar de archieven, dan had hij schriftelijk kunnen vragen om, met het oog op een eventueel toekomstig Wob-verzoek, deze documenten nog niet terug te laten brengen naar de archieven. De proceshouding van [appellant] in deze en haar ambtshalve bekende andere procedures geeft de rechtbank aanleiding voor de conclusie dat het indienen van het verzoek alleen is gericht op het binnenhalen van zoveel mogelijk dwangsommen, al dan niet in combinatie met het zoveel mogelijk frustreren van het ministerie. De rechtbank wijst hierbij ook op de afwijzende reactie van [appellant] om de besluitvorming te bespoedigen. Zo weigert hij om de gevraagde informatie gefaseerd, door middel van deelbesluiten, te ontvangen. [appellant] heeft volgens de rechtbank daarom misbruik gemaakt van de wettelijke bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen.
    Hoger beroep
    Misbruik van recht?
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de minister heeft gevolgd dat hij misbruik van recht heeft gemaakt. Hij bestrijdt de overweging van de rechtbank dat hij de afdoening van dit verzoek en zijn eerdere verzoek heeft gefrustreerd. De rechtbank is er ten onrechte vanuit gegaan dat dit verzoek een uitbreiding is van zijn eerdere verzoek, dat dit verzoek vergelijkbaar is met andere door hem ingediende Wob-verzoeken en te algemeen en niet specifiek is geformuleerd. [appellant] heeft dit verzoek ingediend omdat uit vaste jurisprudentie volgt dat hij de reikwijdte van zijn eerdere verzoek niet kon aanpassen. Daarom heeft hij, direct nadat hij had vernomen dat de minister 24 archiefdozen met informatie had verzameld in twee dossierkasten, een nieuw verzoek ingediend. Volgens [appellant] is, ook voor de minister, volstrekt duidelijk om welke documenten het gaat. [appellant] voert aan dat niet is gebleken dat hij met het indienen van dit verzoek de door de rechtbank bepaalde beslistermijn van zes maanden voor het eerdere verzoek heeft aangetast.
    Verder bestrijdt [appellant] de overweging van de rechtbank dat het indienen van dit verzoek, voordat op het eerdere verzoek is beslist, zich niet verdraagt met het door hem gestelde doel van dit verzoek. Hij heeft belang bij openbaarmaking van de gevraagde documenten omdat hij, beroepsmatig als journalist, en als slachtoffer van de vuurwerkramp, al meer dan 20 jaar onderzoek naar deze zaak doet. [appellant] stelt dat hij daarom ook niet eerst de besluitvorming op zijn eerdere verzoek hoefde af te wachten om te weten of in zijn informatiebehoefte zou worden voorzien.
    De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte zijn betoog niet gevolgd dat hij de minister ter wille is geweest door zo spoedig mogelijk te laten weten dat hij de gevraagde informatie wil ontvangen. [appellant] heeft het verzoek zo spoedig mogelijk ingediend om te voorkomen dat de verzamelde documenten in de twee dossierkasten weer terug zouden worden gebracht naar de archieflocaties. Hij wijst erop dat de beslissing op zijn eerdere verzoek vertraging had opgelopen omdat de zoektocht in de archieflocaties vanwege de verspreiding van het coronavirus niet door kon gaan.
    Voorts bestrijdt [appellant] de overweging van de rechtbank dat, gelet op zijn proceshouding in deze en andere procedures, zijn verzoek alleen is gericht op het binnenhalen van zoveel mogelijk dwangsommen en het frustreren van het ministerie. [appellant] bestrijdt dat hij heeft geweigerd om de gevraagde informatie gefaseerd, door middel van deelbesluiten, te ontvangen. [appellant] voert nogmaals aan dat en waarom hij belang heeft bij openbaarmaking van de gevraagde documenten. Hij heeft sinds 2019 bij drie ministeries Wob-verzoeken ingediend. Geen enkel ministerie heeft binnen de daarvoor geldende termijnen op zijn verzoeken beslist. Ook hebben de ministeries de door de rechtbank bepaalde beslistermijnen voor het nemen van een nieuw besluit naast zich neergelegd. In een aantal gevallen wacht [appellant] al bijna twee jaar op een beslissing. Vanwege deze uitzonderlijk trage besluitvorming heeft [appellant] de rechtbank in deze en andere procedures gevraagd om een dwangsom op te leggen. Overigens stelt [appellant] dat hij nog geen enkele dwangsom daadwerkelijk heeft geïncasseerd.
    Wettelijk kader
    5.1.    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt.
    Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    Ingevolge artikel 15 van hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
    Oordeel
    5.2.    Het indienen van vier Wob-verzoeken bij drie verschillende ministeries, waarmee bij de afhandeling door de omvang ervan veel tijd is gemoeid, kan op zichzelf niet worden beschouwd als misbruik van recht. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf evenmin misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten, waaronder de in het stelsel van de Wob geboden faciliteiten, brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    5.3.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426, laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    5.4.    De Afdeling is van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. [appellant] heeft te kennen gegeven dat hij heeft verzocht om openbaarmaking van de documenten omdat hij, beroepsmatig als journalist, en als slachtoffer van de vuurwerkramp, al meer dan 20 jaar onderzoek naar deze zaak doet. Het gestelde doel is in overeenstemming met de doelen van de Wob.
    5.5.    De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] zijn verzoek heeft ingediend met het oog op het frustreren van het ministerie. Hoewel [appellant] ook in het onderhavige verzoek om openbaarmaking van een zeer groot aantal documenten heeft gevraagd, is het onderwerp van het verzoek voldoende gespecificeerd en concreet. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van de documenten over de vuurwerkrampen die de minister naar aanleiding van zijn eerdere verzoek in twee dossierkasten heeft verzameld, voor zover deze niet onder de reikwijdte van zijn eerdere verzoek vielen. Dit betekent dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dit verzoek geen uitbreiding is van het eerdere verzoek, maar een nieuw verzoek. Het verzoek gaat immers over openbaarmaking van andere documenten dan het eerdere verzoek. Daarom valt niet in te zien waarom, zoals de rechtbank heeft overwogen, [appellant] met het indienen van dit verzoek zowel de afdoening van dit verzoek als het eerdere verzoek heeft gefrustreerd. Het gaat hier om twee afzonderlijke procedures. Dat de afhandeling van het onderhavige verzoek een tijdige beslissing op het eerdere verzoek zou bemoeilijken, heeft de minister niet concreet handen en voeten gegeven. In dit kader merkt de Afdeling op dat de minister ter zitting te kennen heeft gegeven dat het verzoek gaat over documenten in 24 dozen die zich reeds op het ministerie in twee dossierkasten bevinden, waarvan naar schatting in elk geval de helft al in het kader van het eerdere verzoek is beoordeeld. [appellant] heeft ter zitting meegedeeld dat het hem om de beoordeling van deze 24 dozen te doen is, en dat hij niet verwacht dat hij daarna over dit onderwerp nog nadere verzoeken om openbaarmaking bij de minister zal doen.
    5.6.    Dat volgens de minister een bewerkelijke toetsing moet worden gedaan, betekent niet dat [appellant] daarom het ministerie heeft gefrustreerd. De afwijzing van een verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid kan alleen worden gebaseerd op de in de artikelen 10 en 11 van de Wob neergelegde uitzonderingsgronden en beperkingen. De Wob voorziet niet in de mogelijkheid de openbaarmaking van informatie te weigeren op de enkele grond dat voldoen aan een verzoek veel werk met zich meebrengt.
    5.7.    De minister heeft weliswaar gesteld dat [appellant] weigert om in te gaan op uitnodigingen om alvast documenten in te zien die bij eerdere Wob-verzoeken (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt, maar dit blijkt niet uit de stukken van het dossier. Desgevraagd ter zitting heeft de minister dit niet nader onderbouwd. Verder heeft de rechtbank weliswaar overwogen dat [appellant] heeft geweigerd om de gevraagde informatie gefaseerd, door middel van deelbesluiten te ontvangen, maar ook dit blijkt niet uit de stukken van het dossier en werd door de minister evenmin ter zitting toegelicht.
    5.8.    De minister heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] zijn Wob-verzoeken alleen maar heeft ingediend met het oog op het incasseren van zoveel mogelijk dwangsommen. Hij heeft ter zitting bovendien niet onderbouwd dat [appellant] tot incassering van verbeurde dwangsommen is overgegaan. [appellant] heeft de rechtbank in deze en andere zaken op grond van artikel 8:72, zes lid, van de Awb verzocht om te bepalen dat de betrokken minister een dwangsom verbeurt, indien en zolang hij niet voldoet aan de uitspraak. Hij had daartoe aanleiding omdat de betrokken ministers niet tijdig een beslissing hadden genomen op zijn Wob-verzoeken.
    5.9.    Uit het vorenstaande volgt dat [appellant] de bevoegdheid om een verzoek op grond van de Wob in te dienen niet evident heeft aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waarvoor zij gegeven is, zodanig dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Daarom is er geen grond voor het oordeel dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om verzoeken in te dienen op grond van de Wob. Het college heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar ten onrechte om die reden niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    5.10.  Dat wat [appellant] overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 26 augustus 2020 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De minister moet opnieuw beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Nu vast staat dat het om een bewerkelijk verzoek gaat, bepaalt de Afdeling de termijn daarvoor op zes maanden na verzending van deze uitspraak.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Dat is ook zo in dit geval.
    9.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 augustus 2021 in zaak nr. 20/1813;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 26 augustus 2020, kenmerk 3008384;
    V.       draagt de minister van Justitie en Veiligheid op om binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.131,14, gedeeltelijk toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Justitie en Veiligheid aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van
    mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    978