ECLI:NL:CBB:2019:40, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-01-2019, 18/179
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder bestuursdwang. Procesbelang. Overtredingen Besluit houders van dieren. Bestreden besluit deels vernietigd en primaire besluit deels herroepen. Voor het overige ongegrond.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/179 
    
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 januari 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. P. Grijpstra),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.H. Verheul –Verkaik).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 15 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 28 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2018. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1. 	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Op 6 september 2017 hebben toezichthouders van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming een controle uitgevoerd op het terrein aan de [adres] te [plaats 2] . Appellant hield honden op dit terrein. Van deze controle is een rapport opgemaakt, gedateerd 8 september 2017 (LID/B/08-09-2017 12.30/FW) (toezichtrapport). Dit toezichtrapport vermeldt onder meer de volgende constateringen:
      
      
        “(…)
        Hierna liep ik samen met (…) de varkensschuur binnen. Ik zag dat het licht in de gang uit was en dat je niets kon zien omdat er zo weinig licht was. (…) Wij liepen hierna door de gang naar een afdeling. Ik zag, toen ik de deur naar de afdeling opende, dat ook het licht op de afdeling uit was. Ik zag dat het ook in de afdeling zo donker was dat je niets kon zien. Ik liep terug naar de gang en deed het licht van de afdeling aan. Ik rook dat het in de afdeling erg naar uitwerpselen en urine rook. Ik zag en hoorde dat er een ventilatie aan stond. Ondanks dat er ventilatie was en deze aan stond, rook het nog sterk naar uitwerpselen en urine. Ik zag dat in verblijven waarin voorheen vermoedelijk varkens verbleven nu honden gehuisvest waren.
        Ik zag dat aan de rechterzijde van het gangpad 10 kleine hokken waren gemaakt. Ik zag dat er geen honden in deze hokken zaten. Ik zag dat er wel stro in de hokken op de grond lag. Ik kreeg hierdoor het vermoeden dat er voorheen wel honden in deze hokken hadden verbleven.
        Ik zag dat aan de linkerzijde van het gangpad 4 hokken waren gemaakt. Ik zag dat in deze hokken honden zaten.
        Ik zag dat in het eerste hok een Sheltie zat. Ik zag dat er in het hok stro op de grond lag. Ik zag dat er wat uitwerpselen in dit hok tussen het stro zichtwaar was. Ik zag dat deze hond de beschikking had over water en voer. Ik zag dat de hond aan zijn rechter achterpoot kreupel was en hierdoor mank liep.
      
      
      
        In het tweede hok zag ik drie Kooiker hondjes. Ik zag op de bodem van dit hok een mengsel van uitwerpselen urine en stro liggen. Ik zag dat de honden met hun poten door de uitwerpselen liepen. Ik zag dat de honden niet de beschikking hadden over een schone huisvesting. Ik zag dat de honden nergens schoon of droog konden liggen in het hok. Ik zag, toen de honden tegen het hek aan sprongen, dat hun nagels te lang waren en dat hun nagels en poten onder de uitwerpselen zaten. Ik rook dat het bij dit hok erg stonk. Ik rook dat de lucht, die aangetrokken werd door het ventilatiesysteem, aldaar langs kwam en moest kokhalzen door de geur van de uitwerpselen vermengd met urine.
        Ik zag dat de honden de beschikking hadden over water en voer.
        Ik zag dat in het derde hok 3 Kooikerhondjes en 1 vermoedelijk kruising Vlinderhondje met Kooikerhondje zaten. Ik zag dat de bodem van dit hok ook bedekt was met een laag uitwerpselen met urine en stro. Ik zag dat ook deze honden niet de beschikking hadden over een droge en schone ligplaats. 
        Ik zag dat één Kooikerhond een verwonding aan zijn staart had en dat zijn staart kaal was. Ik zag dat de nagels van deze honden te lang waren. 
        Ik zag dat deze honden de beschikking hadden over water en voer.
      
      
      
        Ik zag en telde dat in het vierde hok 3 Kooikerhondjes zaten. Ik zag dat de nagels van deze hondjes te lang waren. Ik zag dat dit hok ook vervuild was met uitwerpselen vermengd met urine en stro.
        Ik zag dat 1 hond kreupel liep.
        Ik zag dat de honden de beschikking hadden over water en voer.
      
      
    
  
  
    Dierenarts ter plaatse
    Nadat wij dierenarts (…) ter plaatse hadden laten komen, hoorde ik dat de dierenarts verklaarde dat:
    
    
      Hok 1:
      De Sheltie uit het eerste hok een stuk van zijn rechter achterpoot miste en daardoor kreupel liep. Dit was oud letsel. De voedingsconditie van de hond goed was. De huisvesting van deze hond was schoon. De hond te veel tandsteen had en het gebit gesaneerd moest worden. De vachtverzorging van de hond slecht was en de onderzijde van de vacht op sommige plekken vervilt was. Dat de huisvesting van deze hond veel beter kon en dat er te weinig prikkels waren voor het natuurlijke gedrag van de hond.
    
    
    
      Hok 2:
      Dat de huisvesting te prikkel arm was en dat het hok allang schoongemaakt had moeten worden, omdat het te vervuild was met ontlasting.
      Dat de voedingstoestand van de honden goed was.
      Dat de nagels van de honden te lang waren.
    
    
    
      Hok 3:
      Dat medisch ingrijpen noodzakelijk was bij de Kooiker reu met de verwonding aan zijn staart. (chipnummer 528 14 0000 557498)
      Dat de huisvesting vervuild was en schoongemaakt diende te worden.
      Dat de nagels van de honden te lang waren.
    
    
    
      Hok 4:
      Dat de nagels van de honden te lang waren.
      Dat de huisvesting vervuild was en schoongemaakt diende te worden.
      Dat de huisvesting te prikkel arm was.
      Dat het voetkussen van de rechter voorpoot van de Kooiker reu in dit hok ontstoken was, dat dit veroorzaakt werd door de inwerking van uitwerpselen en urine op de voetkussens.
    
    
  
  
    Algemeen beeld dierenarts:
    
      Dat alle honden last hadden van vlooien.
      Dat de nagels van de honden te lang waren.
      Dat de huisvesting te prikkelarm was voor de honden om hier langere tijd in te verblijven.
      Dat de honden meer beweging nodig hadden dan dat zij nu kregen.
      (…).”.
    
    
    
      1.2
      Bij het primaire besluit is aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtredingen van het Besluit houders van dieren (Bhd). Hierbij is hem, onder verwijzing naar het bijgevoegde toezichtrapport, meegedeeld dat bij de controle is vastgesteld dat de gezondheid en het welzijn van zijn honden is aangetast. Volgens verweerder was sprake van overtredingen van artikel 1.6, tweede lid, artikel 1.7, aanhef en onder c, d en g, artikel 1.8, eerste lid, en artikel 3.12, eerste lid, onder b, van het Bhd. Aan appellant zijn hierbij de volgende maatregelen opgelegd: 
      
      
        “1. Zorg dat uw honden altijd een schone, droge en zindelijke huisvesting hebben. Verwijder onder andere dagelijks de aanwezige ontlasting en urine en reinig de ruimtes goed.
        2. Zorg dat in de ruimtes waar u honden houdt voldoende verse lucht binnenkomt. Alle ruimtes waarin dieren moeten zijn, moeten goed geventileerd zijn en de dieren moeten voldoende frisse lucht hebben.
        3. Zorg dat in de ruimtes waar u de honden houdt voldoende daglicht is. Zo zorgt u ervoor dat het welzijn en de gezondheid van uw dieren niet wordt aangetast door het gebrek aan een natuurlijk dag- en nachtritme.
        4. Consulteer een dierenarts over het gebit van uw Sheltie en de ontstoken voetkussens van uw Kooikerhond. Voer het (eventuele) behandelplan van de dierenarts uit.
        5. Zorg dat uw honden worden behandeld tegen vlooien.
        6. Zorg ervoor dat u de vacht van uw Sheltie tijdig en op de juiste wijze verzorgt. Als dit nodig is kunt u hiervoor een professional inschakelen.
        7. Zorg dat u de nagels van uw honden tijdig en op de juiste wijze verzorgt. Als dat nodig is kunt u hiervoor een professional inschakelen.
        8. Zorg dat de verblijven van uw honden geschikt zijn voor het soort hond dat u hierin houdt. Zo zorgt u ervoor dat de honden op de juiste wijze gehouden kunnen worden en u aan hun soortspecifieke behoefte voldoet.”.
      
      
      
        Appellant dient de maatregelen één tot en met zeven te nemen voor 28 september 2017 en maatregel acht voor 5 oktober 2017.
      
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en de last onder bestuursdwang gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe – samengevat weergegeven – overwogen dat sprake was van onvoldoende hygiënische omstandigheden, dat er onvoldoende verse lucht of zuurstof was, dat de ruimte waarin de dieren werden gehouden onvoldoende verlicht was, dat onvoldoende passende zorg was verleend voor zover sprake was van een ontstoken voetkussen, tandsteen, vlooien, vervilte vachten en te lange nagels en dat de verblijven van de honden onvoldoende waren aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van de honden.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
    
    
      3.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Tijdens de hercontrole op 13 oktober 2017 is vastgesteld dat appellant geen honden meer houdt. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder appellant bij brief van 31 oktober 2017 meegedeeld dat is voldaan aan de last onder bestuursdwang. De last is derhalve uitgewerkt. 
      
    
    
      3.2
      Appellant heeft betoogd dat er nog wel procesbelang aanwezig is, allereerst vanwege het verzoek tot veroordeling van verweerder in de proceskosten van bezwaar en beroep. Daarnaast heeft appellant een procesbelang omdat er mogelijk nog een strafrechtelijke procedure volgt. Tot slot is dat procesbelang volgens appellant aanwezig omdat hij zijn goede naam gezuiverd wil zien. Dat is van belang als appellant in de toekomst weer dieren wil houden.
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van het College blijft een betrokkene belang houden bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit, indien hij in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 18 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2822 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1563). Dit betekent in dit geval dat voor het antwoord op de vraag of verweerder dit verzoek in het bestreden besluit terecht heeft afgewezen, gelet op artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het College dient te onderzoeken of het na bezwaar gehandhaafde besluit in rechte stand kan houden. Reeds om die reden is sprake van procesbelang.
      
      
        
          Last onder bestuursdwang
        
      
    
    
      4.1
      Appellant voert aan dat verweerder niet enkel af mag gaan op de bevindingen van een toezichthouder, maar dat uit concreet en toetsbaar bewijs dat deel uitmaakt van het rapport, moet blijken dat deze bevindingen juist zijn. De subjectieve mening van een toezichthouder over een waargenomen geur of de lengte van nagels is geen concreet en toetsbaar bewijs. De toezichthouder dient ook daadwerkelijk iets vast te stellen, zoals door middel van het meten van de lengte van de nagels en het op foto’s vastleggen van een en ander. Ten onrechte zijn de overtredingen in dit geval gebaseerd op giswerk, aannames en meningen. Dat toezichthouders een bepaalde kennis en ervaring hebben, maakt van hun meningen en aannames nog geen concreet en toetsbaar bewijs. Appellant heeft in dit kader verwezen naar de uitspraak van het College van 8 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2017:45), waaruit blijkt dat de ervaring van de toezichthouders niet wegneemt dat de overtredingen deugdelijk en inzichtelijk moeten zijn vastgesteld. Verweerder lijkt voorbij te gaan aan de bewijslastverdeling door te stellen dat appellant heeft nagelaten bepaalde gronden te onderbouwen. Het is niet aan appellant om bewijs te leveren, maar aan verweerder om bewijs te leveren waarmee de gestelde overtredingen worden aangetoond. Verder voert appellant aan dat het hem bevreemdt dat verweerder ten bewijze van elke afzonderlijke overtreding aanvoert dat terecht een last onder bestuursdwang is opgelegd in samenhang bezien met de inhoud van het toezichtrapport. Bewijs voor een overtreding kan niet worden gebaseerd op aannames over andere vermeende overtredingen. Ook kan een overtreding niet bewezen worden door op te merken dat appellant ook eerdere overtredingen heeft begaan.
      
    
    
      4.2
      Appellant voert met juistheid aan dat het op de weg ligt van het bestuursorgaan dat een handhavingsbesluit als hier in geding neemt, om te bewijzen dat sprake is van overtreding van het voorschrift ter handhaving waarvan dat besluit is genomen (uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Zoals het College eerder heeft overwogen mag een bestuursorgaan daarbij in beginsel uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wiens bedrijf de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie de uitspraak van 22 juni 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AX9692). De algemene stelling van appellant dat in het toezichtrapport sprake is van persoonlijke opvattingen of subjectieve waarneming van de toezichthouders is onvoldoende voor het oordeel dat de in dit rapport neergelegde bevindingen voor onjuist moeten worden gehouden. Dat neemt niet weg dat een controlerapport in beginsel een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een voldoende gedetailleerde beschrijving van hetgeen is waargenomen moet bevatten. Of het voor een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de feiten met het oog op de vaststelling van een eventuele overtreding noodzakelijk is dat (tevens) een bepaalde meting wordt verricht zal per overtreding moeten worden bezien in het licht van het betreffende wettelijke voorschrift en al het daarvoor door verweerder aangedragen bewijs. Appellant merkt terecht op dat elke overtreding op zich moet worden bewezen. Verweerder heeft bij een aantal overtredingen in het bestreden besluit opgemerkt dat de overtreding in samenhang bezien met de inhoud van het toezichtrapport voldoende is onderbouwd. Het College acht deze formulering ongelukkig, maar dat verweerder een of meerdere overtredingen heeft gebaseerd op daarbij niet relevante feiten en omstandigheden ten aanzien van andere overtredingen is het College niet gebleken. Hieronder zal het College ten aanzien van elke afzonderlijke overtreding nagaan of verweerder deze terecht heeft vastgesteld.
      
    
    
      5.1
      
        Ten aanzien van het onthouden van zorg wat betreft het ontstoken voetkussen, het tandsteen, de vlooien, de vervilte vacht en de nagels (artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd) voert appellant het volgende aan. 
        De opgelegde maatregel ten aanzien van het ontstoken voetkussen en tandsteen gaat verder dan artikel 1.7, aanhef en onder c, Bhd voorschrijft, aangezien in deze bepaling niet is vermeld de verplichting om een dierenarts te raadplegen en diens behandelplan uit te voeren. Onduidelijk is waar verweerder op baseert dat appellant de dieren onvoldoende heeft gecontroleerd en de benodigde zorg heeft onthouden. Dat één hond te veel tandsteen had, wil niet zeggen dat het dier ziek/gewond lijkt, noch dat het dier zorg is onthouden. Appellant had bovendien zijn eigen dierenarts al geraadpleegd over het tandsteen, maar die vond dat het beter niet verwijderd kon worden omdat er anders meer voor in de plaats zou komen. Dat de ontsteking van het voetkussen van de rechterpoot van de Kooiker reu was veroorzaakt door urine en uitwerpselen in het hok is niet aangetoond. Een ontsteking kan ook een andere oorzaak hebben. Als het door urine/uitwerpselen kwam, zou ook het andere voetkussen ontstoken zijn. Als appellant het eerder had gezien had hij direct passende zorg geboden. De ontsteking had zich bovendien aan appellant nog niet geopenbaard. Verweerder heeft geen bewijs geleverd dat het voetkussen al langere tijd ontstoken was. Appellant kon deze zorg bovendien zelf bieden. Dat geen passende zorg is geleverd kan verweerder niet bewijzen, omdat de toezichthouders niet langere tijd op de locatie aanwezig zijn geweest om na te gaan hoe dikwijls appellant zijn dieren controleert op mogelijke kwaaltjes.
        Appellant voert verder aan dat onduidelijk is hoe vaak per dag/week moet worden gecontroleerd op vlooien en waar verweerder op baseert dat in dit geval daarop onvoldoende controle is uitgevoerd. Appellant betwist dat sprake is van een ziek of gewond dier als de honden vlooien hebben. De honden konden wellicht behandeld worden, maar er was geen onmiddellijke medische zorg vereist. Appellant consulteert een dierenarts wanneer dit nodig is en controleert regelmatig op vlooien. Vlooien zijn bovendien een hardnekkige aandoening, die niet eenvoudig te bestrijden is en ook bij fokkers en andere dierenhouders voorkomt. De aanwezigheid van vlooien is dus niet uitzonderlijk. 
        Ook ten aanzien van de vervilte vacht is er geen sprake van een objectieve maatstaf om te bepalen wanneer daarvan sprake is, het is onduidelijk wanneer de vacht van een hond onvoldoende verzorgd is. Appellant betwist dat een vervilte vacht kan worden aangemerkt als een ziekte of verwonding. Onmiddellijke medische zorg was niet vereist. Appellant consulteert een dierenarts wanneer dit nodig is. Na de controle is appellant bij de dierenarts geweest en die vond het niet nodig om maatregelen te treffen.
        Ten aanzien van de lengte van de nagels heeft verweerder niet aan de hand van toepasselijke wet- en regelgeving gespecificeerd wanneer nagels te lang zijn. De lengte van nagels is geen objectieve maatstaf. Appellant vraagt zich af hoe vaak hij de lengte van de nagels moet controleren en hoe is vastgesteld dat hij de nagels te weinig controleerde. Appellant betwist dat te lange nagels kunnen worden aangemerkt als een ziekte of verwonding als bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd. De gezondheid en het welzijn van de dieren werd niet aangetast door lange nagels. Bovendien controleerde appellant de honden regelmatig. Dat genoemd voorschrift is overtreden is volgens appellant niet gebleken. Uit de overgelegde verklaring van de eigen dierenarts van appellant van 7 september 2018 en de op 21 september 2018 door de gemachtigde van appellant ontvangen verklaringen van [naam 3] (eigenaar van de locatie [adres] te [plaats 2] ) en [naam 4] (woonachtig/werkzaam op dezelfde locatie), blijkt dat de dieren dagelijks werden gecontroleerd en dat zij er verzorgd uit zagen.
      
      
    
    
      5.2
      Het College is van oordeel dat de aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegde overtredingen van artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd betreffende het tandsteen, de vlooien, de vervilte vacht en de nagels onvoldoende zijn komen vast te staan. Artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd schrijft voor dat degene die een dier houdt, er zorg voor draagt dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd. Uit de in het toezichtrapport vermelde waarnemingen van de toezichthouder en de dierenarts dat de honden tandsteen, vlooien, een vervilte vacht en lange nagels hadden volgt naar het oordeel van het College niet zonder meer dat sprake is van honden die ziek of gewond lijken als bedoeld in dit voorschrift. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat op basis van de bevindingen uit het toezichtrapport in dit geval niet kan worden vastgesteld dat de honden ziek of gewond leken in verband met het aanwezige tandsteen, de vlooien, een vervilte vacht en lange nagels. In het bestreden besluit is ook geen daarop toegespitste motivering opgenomen. Aan appellant is dan ook ten aanzien van het tandsteen, de vlooien, de vervilte vacht en de nagels ten onrechte tegengeworpen dat hij artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd heeft overtreden. De hierop betrekking hebbende beroepsgronden slagen.
      
    
    
      5.3
      De overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd, ten aanzien van het ontstoken voetkussen is naar het oordeel van het College wel voldoende onderbouwd. Daartoe acht het College van belang dat de controlerend dierenarts heeft verklaard dat bij de hond sprake was van een ontstoken voetkussen. Deze constatering, waarbij mag worden aangenomen dat het dier ziek of gewond lijkt, is door appellant onvoldoende weerlegd. In zoverre slagen de gronden ten aanzien van artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd niet.
      
    
    
      6.1
      Over de behuizing voert appellant allereerst aan dat verweerder zich pas in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat hij in verband hiermee (mede) artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd  heeft overtreden, terwijl daarvan in het primaire besluit nog geen sprake was. Het verlaten van de grondslag, althans daarvan een compleet andere overtreding maken, is niet toegestaan. Verder voert appellant aan dat verweerder heeft nagelaten te duiden waar de grens ligt tussen voldoende en onvoldoende ruimte. De grootte van een verblijf dient te verschillen naar gelang het ras, de leeftijd en de omvang van het dier. Appellant handhaaft zijn standpunt dat de verblijven voldoende ruim waren, van geschikt materiaal waren en voldoende werden onderhouden. Verweerder heeft nagelaten de grootte van de verblijven te meten, zodat onduidelijk is waar verweerder op baseert dat er onvoldoende ruimte was voor de honden. Van achterstallig onderhoud was ook geen sprake. Voor zover verweerder deze overtreding baseert op de aanwezigheid van urine/uitwerpselen en dat de hokken allang schoongemaakt moesten worden, verwijst appellant naar wat daarover is aangevoerd ten aanzien van de gestelde overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder g, van het Bhd. De verblijven waren geschikt voor de honden die daarin verbleven en ook was er voldoende materiaal aanwezig om de honden te prikkelen. Verweerder heeft geen bewijs geleverd dat de verblijven niet zouden voorzien in de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren.
      
    
    
      6.2
      Ten aanzien van de behuizing heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat appellant zowel artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd als artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd heeft overtreden. In het bestreden besluit heeft verweerder de bevindingen van de toezichthouder weergegeven en de verklaring van de bij de controle betrokken dierenarts samengevat. Verweerder heeft overwogen dat, nu de verblijven van de honden vervuild en te prikkelarm waren, in samenhang bezien met de omstandigheden waaronder de honden zijn aangetroffen, alsmede de constateringen en conclusies van de dierenarts, terecht is beoordeeld dat de behuizing en inrichting van de hondenverblijven onvoldoende was aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van de honden.
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit de grondslag van zijn besluitvorming in die zin heeft gewijzigd dat de aangetroffen huisvesting van de honden niet alleen een overtreding oplevert van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, maar tevens van artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd. Het primaire besluit berustte niet mede op overtreding van laatstgenoemde wettelijke bepaling. Naar het oordeel van het College is vorengenoemde wijziging in dit geval toegestaan. De systematiek en de uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift brengen mee dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Het bestreden besluit is het resultaat van de heroverweging van het primaire besluit met betrekking tot de huisvesting van de honden, nu verweerder op basis van hetzelfde aan het toezichtrapport ontleende feitencomplex aanvullend een andere wettelijke grondslag heeft gehanteerd om de gedragingen van appellant in verband met de huisvesting van de honden als overtreding te kwalificeren. In zoverre faalt deze beroepsgrond.
      
    
    
      6.4
      Ingevolge artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd wordt een dier voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b van het Bhd bepaalt dat een gezelschapsdier onverminderd de artikelen 1.5 tot en met 1.8 wordt gehouden in een daarvoor geschikte ruimte. Dit houdt tenminste in dat de ruimte en de daarin gebruikte materialen zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van het dier. 
      
    
    
      6.5
      Ten aanzien van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd heeft het College in zijn uitspraak van 18 februari 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:29) overwogen dat dit een doelvoorschrift is in de vorm van een algemene verplichting voor de houders van dieren. Of in een concreet geval ten aanzien van een bepaalde diersoort sprake is van overtreding van dit voorschrift, hangt blijkens de tekst af van de ruimte die het dier nodig heeft voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Blijkens de tekst van artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd geldt dat voor de ruimte waarin de dieren worden gehouden en de daarbij gebruikte materialen eveneens de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren bepalend zijn. Verweerder moet daarom in dit concrete geval met bewijs onderbouwen waarom, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van deze honden, door appellant onvoldoende ruimte voor de dieren beschikbaar is gesteld en dat de ruimtes waarin zij werden gehouden en de daarin gebruikte materialen niet voldeden.
      
    
    
      6.6
      Verweerder heeft zijn standpunt gebaseerd op de waarnemingen van de toezichthouder ten aanzien van de huisvesting van de honden en de verklaring die de door verweerder ingeschakelde dierenarts tijdens de controle heeft afgelegd. De toezichthouder heeft in het toezichtrapport opgemerkt dat honden waren gehuisvest in verblijven waarin voorheen vermoedelijk varkens verbleven. Bij het toezichtrapport zijn foto’s gevoegd van de hokken. De dierenarts heeft (zoals blijkt uit de verklaring die is weergegeven in het toezichtrapport) tijdens de controle geconstateerd dat de huisvesting van de hond in hok 1 veel beter kon en dat er te weinig prikkels waren voor het natuurlijke gedrag van de hond. Ten aanzien van de hokken 2 en 4 heeft de dierenarts ook opgemerkt dat de huisvesting te prikkelarm was.
      
    
    
      6.7
      Allereerst merkt het College op dat hij bij de vraag of de behuizing voldoet aan de voorwaarden in artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd en artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd niet de omstandigheid betrekt dat de hokken volgens verweerder vervuild waren. In hoeverre deze omstandigheid van belang is voor de fysiologische en ethologische behoeften van de honden is door verweerder onvoldoende onderbouwd. Bovendien heeft verweerder ten aanzien van de hygiënische omstandigheden een aparte overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd geconstateerd.
      
    
    
      6.8
      Het College acht de overige door verweerder genoemde omstandigheden en het daarvoor geleverde bewijs onvoldoende voor de conclusie dat, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van de honden, door appellant onvoldoende ruimte voor zijn dieren beschikbaar is gesteld en dat de ruimtes waarin zij werden gehouden en de gebruikte materialen niet voldeden aan de eisen. De opmerking in het toezichtrapport dat er honden verbleven in hokken waar voorheen vermoedelijk varkens verbleven is, zonder nadere toelichting die ontbreekt, onvoldoende voor de conclusie dat de verblijven niet voldoen aan de fysiologische en ethologische behoeften van de honden. Verder is het weliswaar zo dat de dierenarts heeft opgemerkt dat drie van de vier verblijven te prikkelarm waren, maar die enkele stelling, die niet is onderbouwd in het toezichtrapport, het primaire besluit en het bestreden besluit, is naar het oordeel van  het College onvoldoende voor de conclusie dat voormelde artikelen zijn overtreden. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      7.1
      Voor zover verweerder meent dat appellant artikel 1.8, eerste lid, van het Bhd, heeft overtreden omdat de ruimte waar de honden in verbleven onvoldoende werd verlicht, voert appellant het volgende aan. Verweerder heeft ten onrechte niet duidelijk gemaakt waar de grens ligt tussen voldoende en onvoldoende daglicht. Onduidelijk is hoeveel uren per etmaal de honden van daglicht dienen te worden voorzien. Verweerder gaat ten onrechte voorbij aan de bewijslastverdeling. Het is aan verweerder om te onderbouwen dat de honden werden gehouden in een ruimte die onvoldoende werd verlicht. De controle betrof bovendien een momentopname. De toezichthouders zijn niet gedurende 24 uur of enkele dagen op de locatie geweest om vast te kunnen stellen dat de dieren geen acceptabel dag- en nachtritme hebben. Het toezichtrapport bevat geen enkel bewijs van het meetapparaat waarmee gedurende een etmaal de hoeveelheid daglicht is gemeten. Bovendien is ten onrechte opgemerkt dat de dieren op ruime afstand van de woning worden gehouden: de woning ligt op circa 25 meter afstand. De verlichting is niet permanent uit, maar wordt in- en uitgeschakeld. Voorts zijn er een luik en een raam van 1 meter bij 75 cm aanwezig waardoor daglicht kan binnenkomen. Van een verstoord dag- en nachtritme kan dus geen sprake zijn geweest.
      
    
    
      7.2
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de verblijven zich op ruime afstand van de woning bevonden en dat er geen aanwijzingen waren dat de lichten voor slechts een beperkte periode uit waren geweest. Als honden langere tijd in een donkere ruimte zitten kunnen zij niet aan hun ethologische en fysiologische behoeften voldoen. Dat de ruimte normaal gesproken overdag met kunstmatig licht wordt verlicht is volgens verweerder onvoldoende onderbouwd.
      
    
    
      7.3
      Artikel 1.8, eerste lid, van het Bhd bepaalt dat een ruimte waarin een dier wordt gehouden, voldoende wordt verlicht en verduisterd om aan de ethologische en fysiologische behoeften van het dier te voldoen. Of in een concreet geval ten aanzien van een bepaalde diersoort sprake is van overtreding van dit voorschrift, hangt blijkens de tekst af van de ruimte die het dier nodig heeft voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Verweerder dient in dit concrete geval met bewijs te onderbouwen waarom, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van deze honden, de ruimte waarin de honden werden gehouden onvoldoende werd verlicht. Verweerder heeft op geen enkele wijze in het toezichtrapport, het primaire besluit of het bestreden besluit onderbouwd om welke redenen in dit geval niet aan de fysiologische en ethologische behoeften van de honden werd voldaan. De overtreding is daarom onvoldoende vast komen te staan. De beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      8.1
      Ten aanzien van de hygiënische omstandigheden (artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd) is volgens appellant onduidelijk waar de grens ligt tussen voldoende en onvoldoende hygiënische omstandigheden. Enige urine en ontlasting in een hok maakt niet dat sprake is van onvoldoende hygiënische omstandigheden. De honden werden goed verzorgd en de hokken werden in beginsel dagelijks leeggemaakt, gereinigd en voorzien van nieuw stro, hetgeen wordt bevestigd in de verklaring van de eigen dierenarts en de verklaringen van [naam 5] . Appellant kan niet voorkomen dat dieren hun natuurlijke behoeften doen. Een controle betreft bovendien een momentopname. Verweerder heeft niet met behulp van meetapparatuur vastgesteld hoeveel urine en ontlasting er ten tijde van de controle aanwezig was en hoe lang dat er al lag. Er is dus geen bewijs geleverd dat de dieren gedurende langere tijd onder onvoldoende hygiënische omstandigheden gehuisvest waren. Dat het ontstoken voetkussen van de Kooiker reu werd veroorzaakt door onvoldoende hygiënische omstandigheden is evenmin aannemelijk.
      
    
    
      8.2
      Ten aanzien van het gebrek aan verse lucht of zuurstof (artikel 1.7 onder g, van het Bhd) voert appellant aan dat verweerder zijn standpunt baseert op de subjectieve mening van een toezichthouder dat hij moest kokhalzen door de aanwezige geur en dat sprake was van een sterke ammoniakgeur. Verweerder heeft ten onrechte niet kenbaar gemaakt waar de grens ligt tussen voldoende en onvoldoende verse lucht. Dat er een geur van uitwerpselen aanwezig was wil niet zeggen dat er onvoldoende zuurstof/verse lucht aanwezig was. Het een sluit het ander niet uit. Er was bovendien een ventilator in de ruimte aanwezig, zodat daarmee afdoende werd geventileerd. Ook een luik dat regelmatig werd geopend en speciaal daartoe geperforeerde dakplaten zorgden voor ventilatie. Dat er tijdens de controle (een momentopname) een sterke geur hing is, ondanks voldoende verse lucht, inherent aan de aanwezigheid van veel dieren in een ruimte. Dat wil niet zeggen dat de dieren over een langere periode onvoldoende verse lucht hebben gehad. Dat de toezichthouder moest kokhalzen wil niet zeggen dat een andere persoon dat ook zou hebben. De dierenarts heeft niets opgemerkt over een gebrek aan verse lucht. Een en ander is niet aan de hand van meetapparatuur vastgesteld, zodat voor de overtreding geen onomstotelijk bewijs aanwezig is.
      
    
    
      8.3
      Artikel 1.7, aanhef en onder d van het Bhd, bepaalt dat degene die een dier houdt, er zorg voor draagt dat een dier een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden. Artikel 1.7, aanhef en onder g van het Bhd, bepaalt dat degene die een dier houdt, er zorg voor draagt dat een dier voldoende verse lucht of zuurstof krijgt. Het standpunt van verweerder ten aanzien van de hygiënische omstandigheden, de ammoniakdruk en het gebrek aan verse lucht is gebaseerd op de gedetailleerde beschrijvingen in het toezichtrapport over de vervuilde hokken en de aanwezige penetrante lucht die op de ademhalingswegen sloeg en die de toezichthouder herkende als ammoniaklucht die vrijkomt bij een mengsel van urine en uitwerpselen. De dierenarts heeft vastgesteld dat de huisvesting van de honden in de hokken 2 tot en met 4 vervuild was en (al lang) schoongemaakt diende te worden. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor twijfel aan de juistheid van deze eenduidige bevindingen van de toezichthouder en de dierenarts. In aanmerking nemend dat ammoniak een kenmerkende, penetrante geur heeft, volgt het College appellant niet in zijn stelling dat verweerder ten onrechte geen meting heeft gedaan met meetapparatuur. Dat er in de ruimte een ventilator aanwezig was, een luik dat kan worden opengezet en geperforeerde dakplaten doet niet aan af de bevindingen tijdens de controle. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellant artikel 1.7, aanhef en onder d en g, van het Bhd heeft overtreden. De beroepsgronden slagen niet.
      
      9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder ten onrechte vastgesteld dat appellant artikel 1.8, eerste lid, Bhd (verlichting) artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd  (wat betreft het tandsteen, de vlooien, de vervilte vacht en de nagels), en artikel 1.6, tweede lid en artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd (behuizing) heeft overtreden. Verweerder was derhalve niet bevoegd tot het opleggen van de maatregelen 3, 4 voor zover de maatregel ziet op het gebit, en 5 tot en met 8. Het beroep tegen het bestreden besluit voorzover daarbij deze maatregelen zijn gehandhaafd, is daarom gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre in aanmerking voor vernietiging. Aangezien het College niet aannemelijk acht dat sprake is van herstelbare gebreken, ziet het College aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het primaire besluit voor zover dit betrekking heeft op de maatregelen 3, 4 voor zover de maatregel ziet op het gebit, en 5 tot en met 8 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd. De overtredingen van artikel 1.7, aanhef en onder c, artikel 1.7, aanhef en onder d en artikel 1.7, aanhef en onder g van het Bhd zijn ten aanzien van het ontstoken voetkussen, de hygiënische omstandigheden en de verse lucht of zuurstof wel voldoende vast komen te staan. Verweerder was dus bevoegd tot het opleggen van de maatregelen 1, 2 en 4 voor zover de maatregel ziet op het ontstoken voetkussen. Dit betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit voor zover deze maatregelen daarbij zijn gehandhaafd, ongegrond is. Het primaire besluit komt in zoverre ook niet voor herroeping in aanmerking. 
      
      11. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,-, 1 punt  en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de maatregelen 3 en 5 tot en met 8, gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor dat ziet op de maatregelen 3, 4 voor zover de maatregel ziet op het gebit, en 5 tot en met 8;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat betrekking heeft op de maatregelen 3, 4 voor zover de maatregel ziet op het gebit, en 5 tot en met 8;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de maatregelen 1, 2 en 4 voor zover de maatregel ziet op het ontstoken voetkussen, ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.536,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. L.N. Foppen