ECLI:NL:RVS:2022:800, Raad van State, 23-03-2022, 202102900/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd van € 1.500,00 per constatering per vracht(wagen), tot een maximum van € 150.000,00, dat voorschrift 1.1.1 van de omgevingsvergunning voor milieu van 10 februari 2014, in samenhang gelezen met artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020 niet wordt nageleefd. Het college heeft geconstateerd dat [bedrijf] zowel in 2018 als in 2019 een hoeveelheid van meer dan 36.500 ton dierlijke mest op het perceel heeft ingenomen en verwerkt. Volgens het college is dit in strijd met voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014. In het besluit van 17 april 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van een herhaling van de overtreding.

202102900/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [bedrijf], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 19 maart 2021 in zaak nr. 20/3282 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant
    (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd van € 1.500,00 per constatering per vracht(wagen), tot een maximum van € 150.000,00, dat voorschrift 1.1.1 van de omgevingsvergunning voor milieu van 10 februari 2014, in samenhang gelezen met artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020 niet wordt nageleefd.
    Bij besluit van 7 augustus 2020 heeft het college het besluit van 17 april 2020 ingetrokken.
    Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft het college het bezwaar van [bedrijf] tegen het besluit van 17 april 2020 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 maart 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] en anderen en [partij B] en andere hebben nadere stukken ingediend. Ook [bedrijf] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 november 2021, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en door [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door R.M. de Groot, M. de Laat, T.J.H. Verstappen en J.C. Jacobs, zijn verschenen. Verder zijn [partij A] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], bijgestaan door mr. H. Nijman, advocaat te Eindhoven, en [partij B] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde E], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, op de zitting als partij gehoord. Via een videoverbinding heeft ook [gemachtigde F] (namens [bedrijf]) aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bedrijf] exploiteert een mestverwerkingsbedrijf op het perceel [locatie] in Nistelrode (hierna: het perceel).
    2.       Bij besluit van 17 september 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bernheze (hierna: het gemeentebestuur) aan de vorige eigenaar van het bedrijf een omgevingsvergunning milieu verleend voor een mestverwerkingsinstallatie met co-vergisting op het perceel. Voor die vergunningverlening heeft het college op 20 augustus 2013 een verklaring van geen bedenkingen verleend.
    In het besluit tot vergunningverlening is bepaald dat de aanvraag van 19 december 2011 en de daarbij behorende bijlagen 1 tot en met 10, alsmede de tekening van 16 juni 2011, deel uitmaken van het besluit.
    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.1 is bepaald dat de voorschriften behorend bij de verklaring van geen bedenkingen van toepassing zijn op de gehele inrichting.
    Op grond van voorschrift 2.3.1 van de verklaring van geen bedenkingen mogen in de inrichting maximaal de in de tabel bij het voorschrift genoemde hoeveelheden van de daarin vermelde stoffen per kalenderjaar worden geaccepteerd. Daarbij is bepaald dat de diverse co-substraten dienen te zijn opgenomen op de positieve lijst van co-vergisting, zoals opgenomen in bijlage Aa, behorende bij artikel 4 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
    In de tabel bij het voorschrift is voor dierlijke mest een maximale doorzet van 36.000 ton per jaar vastgelegd. Voor co-substraten is in de tabel een maximale doorzet van 36.000 ton per jaar vastgelegd.
    3.       Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het gemeentebestuur aan de vorige eigenaar van het bedrijf een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo verleend voor de mestverwerkingsinstallatie met co-vergisting op het perceel (hierna: de veranderingsvergunning uit 2014). Ook voor die vergunningverlening heeft het college een verklaring van geen bedenkingen verleend.
    In het aan de veranderingsvergunning uit 2014 verbonden voorschrift 1.1.1 is bepaald dat de voorschriften behorend bij de verklaring van geen bedenkingen van toepassing zijn op de gehele inrichting.
    Op grond van voorschrift 1.1.1 van de verklaring van geen bedenkingen mogen in de inrichting maximaal de in de tabel bij het voorschrift genoemde hoeveelheden van de daarin vermelde stoffen per kalenderjaar worden ingenomen en verwerkt. Daarbij is bepaald dat de diverse co-substraten dienen te zijn opgenomen in de lijst van de NTA 8003.
    In de tabel bij het voorschrift is voor dierlijke mest een maximale doorzet van 36.500 ton per jaar vastgelegd. Voor co-substraten is in de tabel een maximale doorzet van 35.500 ton per jaar vastgelegd.
    Verder heeft de veranderingsvergunning uit 2014 geen wijziging gebracht in de voorschriften voor de mestverwerkingsinstallatie.
    Het geschil
    4.       Het college heeft geconstateerd dat [bedrijf] zowel in 2018 als in 2019 een hoeveelheid van meer dan 36.500 ton dierlijke mest op het perceel heeft ingenomen en verwerkt. Volgens het college is dit in strijd met voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014.
    In het besluit van 17 april 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van een herhaling van de overtreding.
    5.       Op 7 augustus 2020 heeft het college het besluit van 17 april 2020 ingetrokken, omdat het college op die dag de voorschriften van de omgevingsvergunning milieu voor de mestverwerkingsinstallatie heeft gewijzigd. Die wijziging houdt in dat de maximale doorzet van dierlijke mest wordt opgehoogd van 36.500 ton naar 72.000 ton per jaar.
    [bedrijf] stelt schade te hebben geleden door het besluit van 17 april 2020. Ook heeft zij om een vergoeding gevraagd voor de in bezwaar gemaakte proceskosten. Het college heeft daarom op 27 oktober 2020 inhoudelijk beslist op de bezwaren van [bedrijf] tegen het besluit van 17 april 2020. Daarbij heeft het college die bezwaren ongegrond verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft het beroep van [bedrijf] tegen het besluit van 27 oktober 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat [bedrijf], mede vanwege de door haar gestelde schade, belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat ten tijde van het nemen van het besluit van 17 april 2020 aannemelijk was dat in 2020 een herhaling zou plaatsvinden van overtreding van voorschrift 1.1.1. Zij heeft [bedrijf] niet gevolgd in haar betoog dat het op grond van de veranderingsvergunning uit 2014 al was toegestaan om jaarlijks 72.000 ton dierlijke mest in te nemen en te verwerken op het perceel.
    Volgens de rechtbank bestond er op het moment van het nemen van het besluit van 17 april 2020 wel concreet zicht op legalisering.
    Op dat moment had het college immers al een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, dat voorzag in het ophogen van de innamecapaciteit van dierlijke mest op het perceel. De rechtbank heeft het college echter gevolgd in zijn standpunt dat concreet zicht op legalisering in deze situatie, gelet op de specifieke omstandigheden van het geval, geen aanleiding vormde om af te zien van handhavend optreden.
    7.       Hiertegen heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    8.       [bedrijf] betoogt in de eerste plaats dat geen sprake is geweest van een overtreding. Zij voert aan dat de veranderingsvergunning uit 2014 de mogelijkheid biedt om 36.500 ton dierlijke mest en 35.500 ton co-substraten, zoals opgenomen in de lijst van de NTA 8003, in te nemen en te verwerken op het perceel. In de vergunningvoorschriften is niet nader bepaald om welk soort co-substraten het precies gaat. In de lijst van de NTA 8003 is een groot aantal stoffen opgenomen, waaronder verschillende soorten mest (zoals pluimveemest, rundermest en varkensmest). [bedrijf] leidt hieruit af dat het is toegestaan om jaarlijks in totaal 72.000 ton dierlijke mest in te nemen en te verwerken. Die hoeveelheid is niet overschreden en zo'n overschrijding viel ook niet te verwachten. Daarom was volgens [bedrijf] geen sprake van een overtreding van voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, zo stelt zij.
    Voor het geval dat het primaire betoog niet slaagt, voert [bedrijf] aan dat het college in dit geval had moeten afzien van handhavend optreden, omdat er concreet zicht was op legalisering.
    Is voorschrift 1.1.1 overtreden?
    9.       Wat [bedrijf] in hoger beroep heeft aangevoerd over de uitleg van voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014, is een herhaling van het betoog dat zij bij de rechtbank heeft gehouden.
    9.1.    De rechtbank is in de aangevallen uitspraak gemotiveerd op dit betoog ingegaan. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat op de lijst van de NTA 8003 (codes van) grondstoffen zijn vermeld die in co-vergisters worden gebruikt. De lijst bevat ook codes van verschillende vormen van dierlijke mest. Dit neemt volgens de rechtbank echter niet weg dat het gebruik van dierlijke mest in het bewuste voorschrift 1.1.1 uitdrukkelijk is gemaximeerd op 36.500 ton per jaar. Uit de tekst van dit voorschrift en de context van de veranderingsvergunning volgt volgens de rechtbank dat als co-substraten alleen grondstoffen mogen worden toegepast die zijn vermeld op de lijst van de NTA 8003 en die niet mede zijn te beschouwen als dierlijke mest.
    9.2.    Wat [bedrijf] in hoger beroep heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak op dit punt onjuist is. In het bewuste voorschrift is een uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen dierlijke mest en daaraan toe te voegen co-substraten. Daarbij zijn van de beide soorten stoffen maximale hoeveelheden vastgelegd. De uitleg die [bedrijf] aan het voorschrift geeft, waarbij de toe te voegen co-substraten volgens haar ook weer mogen bestaan uit dierlijke mest, verdraagt zich niet met de duidelijke tekst van het voorschrift. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, past de door [bedrijf] bepleite uitleg van het voorschrift bovendien niet binnen de systematiek van vergunning zoals die is verleend voor de mestverwerkingsinstallatie op het perceel. Daarbij is van belang dat de omgevingsvergunning milieu van 17 september 2013, die in overweging 2 is omschreven, is verleend conform de aanvraag van 19 december 2011 van de rechtsvoorganger van [bedrijf]. In die aanvraag is vermeld dat het gaat om een vergistingsinstallatie met een capaciteit van 72.000 ton in te nemen biomassa per jaar, waarbij het materiaal wordt vergist met het doel om biogas te produceren. Daarbij is aangegeven dat gebruik wordt gemaakt van mest en vaste co-producten. Ook uit de algemene beschrijving van het proces (in bijlage 1 bij de aanvraag) blijkt dat vergunning is gevraagd voor co-vergisting, waarbij een mengsel van diverse substraten zal worden verwerkt om biogas op te wekken.
    Het college is in hoofdstuk 4 van de verklaring van geen bedenkingen van 20 augustus 2013 nader ingegaan op het aangevraagde proces van co-vergisting. Daarbij is vermeld dat co-substraten aan de dierlijke mest worden toegevoegd om de vergisting beter te laten verlopen en de biogasproductie te vergroten. Het college heeft de jaarlijkse doorzet van de dierlijke mest en de daaraan toe te voegen co-substraten vervolgens gemaximeerd in voorschrift 2.3.1. Het gemeentebestuur heeft dit voorschrift overgenomen in de vergunning.
    Bij de verlening van de veranderingsvergunning uit 2014 is alleen de verhouding tussen de maximale jaarlijkse doorzet van dierlijke mest en de daaraan toe te voegen co-substraten iets gewijzigd. Ook is daarbij verwezen naar een andere lijst van co-substraten die aan de dierlijke mest mogen worden toegevoegd. Voor het overige is er met die vergunning niets gewijzigd.
    Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat op het perceel een mestverwerkingsinstallatie met co-vergisting is toegestaan, waarin jaarlijks maximaal 36.500 ton dierlijke mest mag worden verwerkt en waarbij aan de dierlijke mest jaarlijks maximaal 35.500 ton co-substraten (niet zijnde dierlijke mest) mogen worden toegevoegd. De door [bedrijf] bepleite uitleg van voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning uit 2014 - die erop neerkomt dat zij jaarlijks 72.000 ton dierlijke mest op het perceel mag innemen en verwerken - verdraagt zich daarmee niet. De rechtbank heeft [bedrijf] dan ook terecht niet gevolgd in haar betoog over dit voorschrift.
    9.3.    [bedrijf] heeft niet bestreden dat zij zowel in 2018 als in 2019 een hoeveelheid van meer dan 36.500 ton dierlijke mest in haar inrichting heeft ingenomen en verwerkt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Bijzondere omstandigheden
    10.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    10.1.  [bedrijf] meent dat in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig zijn zoals bedoeld in de vorige overweging. Zij is het eens met het oordeel van de rechtbank dat op het moment van het nemen van het besluit van 17 april 2020 concreet zicht bestond op legalisering. Het college was immers voornemens om de maximale doorzet van dierlijke mest op te hogen van 36.500 ton naar 72.000 ton per jaar. Hiervoor was al een ontwerpbesluit ter inzage gelegd.
    [bedrijf] komt echter op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college desondanks mocht overgaan tot handhavend optreden. Volgens [bedrijf] kon in dit geval van het college worden gevergd om af te zien van handhavend optreden. Daarbij stelt zij dat de voorgenomen wijziging van de omgevingsvergunning voor milieu tot een afname van de milieubelasting leidt.
    10.2.  Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is het bevoegd gezag bij een concreet zicht op legalisering niet zonder meer verplicht om af te zien van handhavend optreden. In dat geval zal het bevoegd gezag nog steeds een afweging moeten maken tussen alle betrokken belangen, waarbij het bevoegd gezag rekening zal moeten houden met de omstandigheden van het concrete geval.
    10.3.  In de situatie die hier voorligt, heeft het college zo'n afweging gemaakt en heeft het college besloten om handhavend op te treden.
    Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de overtreding mogelijk ziet op een forse overschrijding van de vergunde innamecapaciteit van dierlijke mest. Het college heeft het niet wenselijk geacht om het ophogen van de maximale doorzet van 36.500 ton naar 72.000 ton dierlijke mest per jaar feitelijk al toe te staan, vooruitlopend op de wijziging van de omgevingsvergunning die [bedrijf] heeft aangevraagd. Daarbij heeft het college gewezen op klachten over geuroverlast door omwonenden. Aan het ter inzage gelegde ontwerpbesluit, dat strekt tot wijziging van de voor [bedrijf] geldende omgevingsvergunningen milieu, zijn daarom ook nieuwe geurvoorschriften verbonden. De naleving van die voorschriften kan nog niet worden afgedwongen zo lang het gaat om een ontwerpbesluit. Ook dit heeft het college van belang geacht. Bij de beslissing om niet op de aangevraagde wijziging vooruit te lopen, heeft het college tot slot ook de voorgeschiedenis in aanmerking genomen, waarbij het college van belang heeft geacht dat het bevoegd gezag al vaker handhavend heeft moeten optreden in verband met de mestverwerking op het perceel.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op basis van deze afweging van belangen heeft kunnen besluiten om handhavend op te treden. De Afdeling volgt de rechtbank daarin. Dit betoog slaagt daarom niet.
    Conclusie
    11.     Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep ongegrond is.
    Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
    208