ECLI:NL:RVS:2024:1630, Raad van State, 17-04-2024, 202202599/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk de aan maatschap [naam appellant] verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een rundveestal, een overkapping voor een mestvaalt en sleufsilo’s op het perceel [locatie] te Bergeijk, in zijn geheel ingetrokken. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het primaire besluit van 20 februari 2020 slechts de op 13 oktober 2011 verleende bouwvergunning tweede fase heeft ingetrokken en de op 2 maart 2011 verleende bouwvergunning eerste fase niet.

202202599/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bergeijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 16 maart 2022 in zaak nr. 21/113 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2020 heeft het college de aan maatschap [naam appellant] verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een rundveestal, een overkapping voor een mestvaalt en sleufsilo’s op het perceel [locatie] te Bergeijk (hierna: het perceel), in zijn geheel ingetrokken.
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college:
    - primair het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard met verbetering van de motivering, inhoudende dat het besluit van 20 februari 2020 naast de op 13 oktober 2011 verleende omgevingsvergunning ook betrekking heeft op het besluit van 2 maart 2011 waarbij bouwvergunning eerste fase is verleend voor eerdergenoemde bouwwerken;
    - subsidiair, voor zover geoordeeld zou moeten worden dat beide besluiten hadden moeten worden ingetrokken, naast de op 13 oktober 2011 verleende omgevingsvergunning ook de op 2 maart 2011 verleende bouwvergunning eerste fase ingetrokken.
    Bij uitspraak van 16 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar, voor zover dat ziet op de rundveestal, vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 29 januari 2024 heeft het college gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak het besluit van 20 februari 2020 herroepen in die zin dat de intrekking van de op 13 oktober 2011 verleende omgevingsvergunning tweede fase niet geldt voor de rundveestal en het besluit van 20 februari 2020 voor het overige in stand gelaten.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.C.M. Brom, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.F.H.M. van de Velden zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (hierna: Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw Ow) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow voor een besluit tot intrekking van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Iw Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het besluit van het college tot intrekking van de aan Maatschap [appellant] verleende omgevingsvergunning is vóór 1 januari 2024 bekendgemaakt. Dit betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wet- en regelgeving
    2.       De relevante wet- en regelgeving zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       Bij besluit van 2 maart 2011 heeft het college aan maatschap [naam appellant] een bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van een machineberging een aardappelbewaarplaats, een rundveestal, een overkapping voor een mestvaalt en sleufsilo’s op het perceel.
    Bij besluit van 13 oktober 2011 heeft het college aan maatschap [naam appellant] een bouwvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van deze bouwwerken op het perceel.
    De maatschap is op 29 april 2019 uitgeschreven uit het handelsregister.
    Op 1 november 2018 hebben ambtenaren van de gemeente een controle uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre de bouwwerkzaamheden vorderden. Volgens het verslag is de machineberging/aardappelbewaarplaats niet gebouwd. In plaats daarvan is een kleinere loods in aanbouw. Ook zijn volgens het verslag de sleufsilo’s, de overkapping en de mestvaalt niet gerealiseerd. Hiermee is ook geen aanvang gemaakt.
    Vervolgens heeft het college op 8 oktober 2019 de "Beleidsregels intrekken omgevingsvergunning gemeente Bergeijk" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. Deze beleidsregels zijn op 1 november 2019 in werking zijn getreden.
    Bij brief van 2 december 2019 heeft het college een voornemen tot intrekking van de omgevingsvergunning aan [appellant] verzonden. Hierin is vermeld dat met de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de sleufsilo’s, de overkapping en de mestvaalt nog niet is begonnen, hoewel de vergunning op 25 november 2011 onherroepelijk is geworden.
    Verder is toegelicht dat de machineberging/aardappelloods is gebouwd in afwijking van de vergunning.
    Hoger beroepsgronden
    Onbetwiste feiten
    4.       De Afdeling stelt voorop dat niet in geschil is dat de vergunde sleufsilo’s en de overkapping niet zijn gebouwd.
    Evenmin in geschil is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor de rundveestal op het perceel niet heeft mogen intrekken.
    Onvoldoende voorbereidingstijd voor zitting in beroep?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij zich in beroep onvoldoende heeft kunnen voorbereiden op de zitting.
    Hij voert daartoe aan dat hij het verweerschrift van het college van 1 juli 2021 pas zes dagen voor de zitting van de rechtbank op 13 juli 2021 via de post heeft ontvangen omdat het verweerschrift niet ook aan hem is gestuurd.
    Volgens [appellant] ontving de rechtbank dat verweerschrift per fax al op 2 juli 2021. Los daarvan had het college, dat over zijn (email)adres beschikt, het verweerschrift veel eerder aan hem bekend had kunnen maken door het op 1 juli 2021 ook aan hem te zenden.
    Bij het vorenstaande is volgens [appellant] van belang dat het verweerschrift nieuwe stellingen en bijlagen bevatte die hij niet eerder had gezien. De rechtbank is daarom volgens Schoenmaker ten onrechte voorbijgegaan aan de overschrijding van de termijnen van artikel 8:42, eerste lid, en artikel 8:58, eerste lid, van de Awb.
    Volgens [appellant] heeft hij op de zitting van de rechtbank op 13 juli 2021 in zijn pleitnota te kennen gegeven bezwaar te hebben tegen de late inbreng van het verweerschrift met nieuwe bijlagen. De rechtbank heeft hierin volgens [appellant] ten onrechte geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb het onderzoek ter zitting te schorsen om [appellant] in de gelegenheid te stellen om schriftelijk op het verweerschrift te reageren.
    Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geen aanleiding gezien om het verweerschrift omwille van de hiervoor genoemde redenen wegens schending van de goede procesorde buiten de beroepsprocedure te laten.
    [appellant] vindt onder meer steun in de uitspraken van de Afdeling van 16 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY8547) en van 24 mei 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AX4384) en 23 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2722).
    5.1.    Op 2 juli 2021 is het verweerschrift van het college bij de rechtbank binnengekomen. De zitting in beroep heeft plaatsgevonden op 13 juli 2021. Dit betekent dat niet is voldaan aan de in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb gestelde termijn. Het verweerschrift is immers niet binnen vier weken na ontvangst van de beroepsgronden bij de rechtbank binnengekomen. Aan deze termijnoverschrijding worden in de Awb echter geen consequenties verbonden. De rechtbank heeft in deze omstandigheid daarom geen aanleiding hoeven zien om het verweerschrift buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde.
    5.2.    De Afdeling stelt verder vast dat het verweerschrift wel binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn is ingediend. Het gaat bij deze termijn om het tijdstip dat het verweerschrift bij de rechtbank is binnengekomen en niet om het tijdstip dat [appellant] het verweerschrift heeft ontvangen. Hij betoogt daarom tevergeefs, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 16 januari 2013 en 24 mei 2006, dat niet is voldaan aan de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn. Zelfs indien het verweerschrift van het college binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn bij de rechtbank is binnengekomen, kan de goede procesorde zich er alsnog tegen verzetten dat het verweerschrift bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om het verweerschrift buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde.
    Hierbij betrekt de Afdeling dat niet in geschil is dat [appellant] het verweerschrift van het college zes dagen voor de zitting heeft ontvangen en dat dit verweerschrift zes pagina’s telt en dus beperkt is van omvang.
    Ook betrekt de Afdeling dat het college in het verweerschrift hoofdzakelijk dezelfde argumenten en omstandigheden noemt die het al eerder in de procedure naar voren heeft gebracht. Deze bijlagen betreffen de besluitenlijst van het college van 1 december 2020, een uittreksel van de Kamer van Koophandel van de maatschap [appellant] en vijf pagina’s aan korte e-mailberichten van de gemeentesecretaris aan een medewerker van de GGZ.
    Het betoog van [appellant] dat het verweerschrift niet onverwijld aan hem is toegezonden kan hem, maakt het gelet op het vorenstaande niet anders.
    Naar het oordeel van de Afdeling bestaat onder bovenstaande omstandigheden geen grond voor het oordeel dat [appellant] onvoldoende in staat is geweest om ter zitting adequaat op het verweerschrift en de daarbij behorende bijlagen te reageren. Het betoog faalt.
    Welk besluit heeft het college ingetrokken?
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het primaire besluit van 20 februari 2020 slechts de op 13 oktober 2011 verleende bouwvergunning tweede fase heeft ingetrokken en de op 2 maart 2011 verleende bouwvergunning eerste fase niet. Volgens [appellant] kan daarmee de omgevingsvergunning niet zijn ingetrokken omdat beide vergunningen samen de omgevingsvergunning vormen. Volgens [appellant] had hij niet uit het besluit van 20 februari 2020 kunnen opmaken dat het college daarmee heeft beoogd de gehele omgevingsvergunning in te trekken, omdat slechts één vergunning wordt genoemd.
    Verder betoogt [appellant] dat dit gebrek, mede gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, niet kan worden hersteld door in het besluit op bezwaar zowel een primair als een subsidiair besluit te nemen. Daar komt volgens [appellant] bij dat in het besluit op bezwaar niet alsnog de op 2 maart 2011 verleende bouwvergunning eerste fase kan worden ingetrokken omdat dit in strijd zou zijn met het beginsel van reformatio in peius.
    6.1.    Op 30 september 2010 heeft de maatschap [appellant] een aanvraag ingediend voor de bouwvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet. Vlak daarna is op 1 oktober 2010 de Wabo ingevoerd. Volgens artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Invoeringswet Wabo blijft het direct voor de Wabo geldende recht van toepassing op de bouwvergunning eerste én tweede fase, omdat de aanvraag eerste fase is ingediend voor de inwerkingtreding van de Wabo.
    Vervolgens heeft het college de bouwvergunning eerste fase verleend op 2 maart 2011 en de tweede fase op 13 oktober 2011.
    Eind 2011 zijn de bouwvergunning eerste fase en de bouwvergunning tweede fase onherroepelijk geworden.
    Op dat tijdstip werden zij op grond van artikel 1.3, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wabo. Naar het oordeel van de Afdeling is er derhalve eind 2011 één aan een omgevingsvergunning gelijk te stellen omgevingsvergunning ontstaan, die valt onder de werking van de Wabo.
    6.2.    In de inleiding van het besluit van 20 februari 2020 staat het volgende:
    "Op 2 december 2019 hebben wij u een brief (…) gezonden waarin wij u in kennis hebben gesteld van ons voornemen over te gaan tot intrekking van de op 13 oktober 2011 (…) verleende bouwvergunning voor het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een rundveestal, een overkapping, een mestvaalt en sleufsilo's gelegen aan het adres Hofmanheideweg 4 te Bergeijk."
    Verderop staat er: "Op grond van artikel 1.2, lid 1 van de Invoeringswet Wabo wordt een bouwvergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning."
    Onder het kopje "Besluit intrekken vergunning" staat het volgende:
    "Wij hebben besloten om op grond van artikel 2.33 lid 2 onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de omgevingsvergunning geheel in te trekken nu niet binnen 2 jaar na het onherroepelijk worden van de verleende omgevingsvergunning is aangevangen met de vergunde activiteiten (de activiteit bouwen) dan wel na de start van de vergunde activiteiten gedurende 2 jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning."
    6.3.    Gelet op de inhoud en de strekking van het besluit van 20 februari 2020 heeft het college de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, van de Wabo in zijn geheel ingetrokken. Verder heeft het college in dat besluit op juiste wijze weergegeven waarop die ingetrokken omgevingsvergunning betrekking heeft. Namelijk op het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een rundveestal, een overkapping, een mestvaalt en sleufsilo's. Uit het primaire besluit valt met andere woorden duidelijk af te leiden wat het rechtsgevolg daarvan is.
    Dat in het besluit van 20 februari 2020 de eerder verleende bouwvergunningen eerste en tweede fase tezamen als één bouwvergunning worden weergeven leidt niet tot een ander oordeel, omdat het hier kennelijk gaat om een verschrijving. Naar het oordeel van de Afdeling wordt hier bedoeld één omgevingsvergunning. Verder leidt de omstandigheid dat in het besluit artikel 1.2 van de Invoeringswet Wabo wordt genoemd in plaats van artikel 1.3 evenmin tot een ander oordeel, omdat het hier kennelijk ook gaat om een verschrijving.
    De conclusie is dat uit het besluit van 20 februari 2020 duidelijk valt op te maken dat het college de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning in zijn geheel heeft ingetrokken. De rechtbank komt met een andere motivering terecht tot dezelfde conclusie.
    Het betoog slaagt niet.
    6.4.    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het subsidiaire standpunt van het college in het besluit op bezwaar in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt.
    Naar het oordeel van de Afdeling wordt niet meer toegekomen aan de beoordeling van dit subsidiaire standpunt van het college omdat het primaire standpunt al juist is. De rechtbank heeft ook geen consequenties verbonden aan haar oordeel dat het college in zijn besluit ten onrechte voor twee ankers is gaan liggen. Zij heeft het terecht bij deze woorden gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Had meer tijd moeten worden gegeven voor het geven van zienswijze?
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om een aanvullende termijn voor het indienen van een zienswijze als bedoeld in artikel 4.2, aanhef en onder a, van de beleidsregels te geven.
    Hij voert daartoe aan dat hem een contactverbod was opgelegd met het college en dat hij in voorlopige hechtenis heeft gezeten ten tijde van de termijn dat hij een zienswijze mocht indienen op het voornemen om het besluit van 20 februari 2020 te nemen. Volgens [appellant] is hierdoor de hoorplicht bij de voorbereiding van dat besluit geschonden.
    7.1.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] in bezwaar voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn standpunt uiteen te zetten.
    Het college heeft [appellant] bij brief van 2 december 2019 in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een zienswijze kenbaar te maken. Dat hij door een contactverbod en een voorlopige hechtenis niet in staat is geweest een zienswijze in te dienen, dient, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voor eigen rekening en risico te blijven en kan het college niet worden tegengeworpen. Daarbij is van belang dat [appellant] zijn zienswijze via de post had kunnen indienen of dat iemand anders voor [appellant] zijn zienswijze had kunnen afleveren bij het gemeentehuis.
    De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding behoeven te zien voor het oordeel dat het college een aanvullende termijn voor het indienen van een zienswijze had moeten geven.
    Het betoog faalt.
    Heeft [appellant] gebruik gemaakt van de omgevingsvergunning?
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er niet is gebouwd aan de machineberging/aardappelbewaarplaats, zodat hiervoor aan de tweejaarseis als bedoeld in artikel 3.2, onder a, van de Beleidsregels wordt voldaan.
    [appellant] voert daartoe aan dat uit het verslag van de op 1 oktober 2018 gehouden controle blijkt dat alleen voor de sleufsilo’s en de overkapping voor de mestvaalt geen bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd.
    Volgens [appellant] voldoen daardoor de machineberging en de aardappelbewaarplaats niet aan de tweejaarseis als bedoeld in artikel 3.2, onder a, van de Beleidsregels zodat dit artikel in de weg staat aan de intrekking van de vergunning voor wat betreft deze bouwwerken.
    Verder voert [appellant] aan dat hij werkzaamheden heeft verricht aan een schuur.
    8.1.    Volgens het verslag van de op 1 oktober 2018 gehouden controle staat op de locatie waar een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van de machineberging/aardappelbewaarplaats een andere tweedehands loods. Deze loods is volgens het verslag bijna de helft kleiner dan het gebouw waarvoor vergunning voor is verleend.
    Het college heeft zich ter zitting onweersproken op het standpunt gesteld dat zowel de uiterlijke verschijningsvorm, de constructie en grootte van deze loods dusdanig afwijkt van de verleende omgevingsvergunning dat niet met gebruikmaking van die omgevingsvergunning is gebouwd.
    Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de machineberging/aardappelbewaarplaats na de start van de vergunde activiteit gedurende twee jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 3.2, onder a, van de beleidsregels.
    Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat hij werkzaamheden heeft verricht aan schuur 4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit een bestaande stal is die geen onderdeel uitmaakt van de in 2011 vergunde bouwwerken.
    Het betoog faalt.
    Heeft het college de omgevingsvergunning mogen intrekken?
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor zover die betrekking heeft op het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een overkapping voor een mestvaalt en sleufsilo’s, redelijkerwijs heeft kunnen intrekken.
    [appellant] voert daartoe aan dat het college geen belangenafweging heeft gedaan als bedoeld in artikel 3.3 van de Beleidsregels.
    [appellant] wijst er in dit verband op dat het college niet tot intrekking van de omgevingsvergunning heeft kunnen overgaan, omdat hij heeft uitgelegd dat hij voornemens was om in de zomer van 2020 verdere bouwactiviteiten te verrichten. Het college heeft dit echter voor [appellant] naar eigen zeggen onmogelijk gemaakt, door hem onder meer meerdere keren op te laten pakken door de politie en door intrekking van de omgevingsvergunning, waardoor hij geen bouwwerkzaamheden meer mocht verrichten. Het niet tijdig gebruik maken van de vergunning, als daarvan al sprake is, is dan ook alleen maar aan het college toe te rekenen, aldus [appellant]. Daarbij wijst hij erop dat zijn vader 12 oktober 2018 is overleden en zijn relatie daarna is beëindigd. [appellant] is al jarenlang in behandeling bij de GGZ.
    9.1.    De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle betrokken belangen worden meegenomen en tegen elkaar afgewogen. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraken van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:641, en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1215. Tot die belangen behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij wordt meegewogen of het niet tijdig gebruikmaken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. Bij de beoordeling of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het recht, kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen.
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor zover die betrekking heeft op het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een overkapping voor een mestvaalt en de sleufsilo's redelijkerwijs heeft kunnen intrekken.
    Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de omgevingsvergunning voor zover deze betrekking heeft op het bouwen van een machineberging, een aardappelbewaarplaats, een overkapping voor een mestvaalt en de sleufsilo’s alsnog binnen korte termijn zal benutten.
    Sinds het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning in 2011 zijn er, zoals volgt uit het verslag waarin de bevindingen zijn neergelegd van een op 1 november 2018 gehouden controle, geen werkzaamheden voor genoemde bouwwerken verricht, althans niet met gebruikmaking van de omgevingsvergunning. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat [appellant] geen concrete documenten, waaronder bijvoorbeeld een planning, overeenkomsten met leveranciers of aannemers en/of facturen van bestelde (bouw)materialen, heeft overgelegd als bedoeld in artikel 3.3, aanhef en onder a, van de beleidsregels. Ook anderszins heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij binnen afzienbare tijd met de bouwwerkzaamheden zou beginnen.
    Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in de persoonlijke omstandigheden van [appellant] eveneens geen aanleiding heeft hoeven zien om af te zien van intrekking van de verleende vergunning wat genoemde bouwwerken betreft, temeer niet nu al vanaf 2011 in zoverre geen gebruik is gemaakt van de vergunning.
    De omstandigheid dat [appellant] enige tijd geen werkzaamheden heeft kunnen verrichten omdat hij was aangehouden door de politie, dient zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, voor zijn eigen rekening en risico te blijven. Ook de omstandigheden dat zijn vader is overleden, zijn relatie is beëindigd en dat [appellant] in behandeling is bij de GGZ heeft de rechtbank terecht niet tot het oordeel gebracht dat het college de omgevingsvergunning, gelet ook op het ruime tijdverloop waarin in zoverre geen gebruik is gemaakt van de vergunning, niet heeft kunnen intrekken.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college geen ruimere termijn voor de (her)start van de bouwactiviteiten heeft behoeven te verlenen als bedoeld in artikel 3.3 van de Beleidsregels, zodat geen sprake is van strijd met dat artikel.
    Het betoog faalt.
    Heeft het college gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel?
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college en de burgemeester hebben gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    [appellant] voert daartoe aan dat het college op 10 september 2021 heeft voorgesteld om hem een persoonsgebonden gedoogbeschikking te geven voor wat betreft de machineberging onder intrekking van de omgevingsvergunning.
    Verder voert [appellant] aan dat de burgemeester hem in 2015 een brief heeft gestuurd waarin een toezegging staat die aan de intrekking van de omgevingsvergunning in de weg staat.
    Voorts voert [appellant] aan dat in de aan hem gerichte brief van het college van 2 december 2019 waarin het voornemen staat om de omgevingsvergunning in te trekken, uitdrukkelijk wordt erkend dat met de persoonlijke omstandigheden rekening zal worden gehouden.
    10.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    10.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college dan wel de burgemeester een toezegging heeft gedaan dat de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning niet zou worden ingetrokken. Het voorstel van het college van 10 september 2021 noch de brief van de burgemeester van 10 maart 2015 bevat een dergelijke toezegging.
    In de brief van het college van 2 december 2019 staat dat er rekening zal worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van [appellant]. Hieruit kan echter naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat het college aan die persoonlijke omstandigheden doorslaggevend belang zal toekennen. Gelet op hetgeen is overwogen in 9.2 heeft het college rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van [appellant]. Deze afweging van belangen heeft niet geleid tot de door [appellant] gewenste uitkomst. Dit kan echter niet leiden tot het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoog faalt.
    Is het college vooringenomen geweest?
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vooringenomen is geweest bij het nemen van de besluiten van 20 februari 2020 en 8 december 2020.
    [appellant] voert daartoe aan dat de gemachtigde van het college een dominante rol heeft vervuld bij de (voorbereiding van de) besluitvormingen en betoogt dat de gemachtigde een persoonlijk belang hierbij heeft. Omdat deze gemachtigde zowel het voornemen tot intrekking, als het primaire en bestreden besluit heeft opgesteld en deze slechts zijn ondertekend door het college, is volgens [appellant] ook artikel 10:3 van de Awb geschonden.
    Volgens [appellant] had het besluit op bezwaar door een ander persoon moeten worden opgesteld dan door degene die ook het primaire besluit heeft opgesteld. Deze handelswijze past volgens [appellant] niet bij de brede heroverweging die in de bezwaarfase verplicht is en evenmin bij de controlefunctie die het beslissen op het bezwaar inhoudt. Volgens [appellant] moge het duidelijk zijn dat een ambtenaar die sinds 2016 betrokken is bij deze zaak, koste wat koste wil bereiken dat de omgevingsvergunning ingetrokken wordt. Volgens [appellant] kan vooringenomenheid ook voortvloeien uit een te grote betrokkenheid bij de zaak op grond van een bestuurlijk of ambtelijke verantwoordelijkheid. [appellant] verwijst hierbij naar de Memorie van Toelichting bij artikel 2:4 van de Awb (deel I, pag. 180).
    11.1.  De Afdeling stelt voorop dat het besluit van 20 februari 2020 gemandateerd is genomen, maar niet door de ambtenaar waar [appellant] het over heeft. Verder heeft het college zelf het besluit op bezwaar van 8 december 2020 genomen. In hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat dat artikel 10:3 van de Awb geschonden.
    Verder heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling met juistheid overwogen dat de Awb zich er niet tegen verzet dat het besluit van 20 februari 2020 en het besluit op bezwaar en de daarmee samenhangende beslissingen door dezelfde ambtenaar zijn voorbereid en dat deze ambtenaar het college op de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften heeft vertegenwoordigd.
    Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de door [appellant] bedoelde gemachtigde een te grote betrokkenheid heeft betoond bij de zaak. De verwijzing naar de Memorie van Toelichting kan hem al daarom niet baten.
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de door [appellant] bedoelde gemachtigde een persoonlijk belang als bedoeld in artikel 2:4, tweede lid, van de Awb had bij de besluitvorming, zodat reeds hierom geen sprake is van strijd met dit artikel.
    Het betoog faalt.
    Is er ten onrechte geen vergoeding in bezwaar toegekend?
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend van de proceskosten in de bezwaarfase.
    [appellant] voert daartoe aan dat hij daarom in zijn bezwaarschrift van 4 april 2020 heeft verzocht. Volgens [appellant] komt hij in aanmerking voor vergoeding voor het indienen van een bezwaarschrift, het bijwonen van een hoorzitting en het toezenden van een aanvullende schriftelijke reactie van 6 september 2020 als gevolg van de toezending door het college van nieuwe stukken in bezwaar van 6 september na afloop van de hoorzitting. Volgens [appellant] moet deze nadere reactie volgens artikel 7:9 van de Awb als een nadere hoorzitting worden aangemerkt die op dezelfde wijze voor vergoeding in aanmerking komt.
    12.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2005:AT4739) vindt herroeping van een in bezwaar bestreden besluit als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht plaats, indien een tegen dat besluit gemaakt ontvankelijk bezwaar na heroverweging leidt tot intrekking of wijziging van het besluit.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in het besluit op bezwaar de motivering van het besluit van 20 februari 2020 aangevuld, maar dat besluit niet ingetrokken of gewijzigd. Verder betekent de omstandigheid dat de rechtbank het besluit op bezwaar voor zover dat ziet op de rundveestal heeft vernietigd, niet dat het besluit van 20 februari 2020 is gewijzigd of ingetrokken.
    Het betoog faalt derhalve.
    Had er een hogere proceskostenvergoeding moeten plaatsvinden in beroep?
    13.       [appellant] betoogt dat de rechtbank hem op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, ten onrechte geen hogere vergoeding heeft toegekend dan de forfaitaire vergoeding.
    [appellant] voert daartoe aan dat het college bij zijn besluitvorming is afgeweken van het advies van de Commissie bezwaarschriften.
    Tevens voert hij daartoe aan dat het college bij monde van zijn gemachtigde op de hoorzitting in bezwaar ook is afgeweken van de conclusie in het controleverslag van de omgevingsdienst van 27 november 2018 dat de bouw van de rundveestal langzaam vordert.
    Volgens [appellant] heeft het college hiermee gehandeld tegen de vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2829) waarin wordt overwogen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal.
    13.1.  Dit betoog faalt. In de door [appellant] aangevoerde omstandigheden wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank hem op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht ten onrechte geen hogere vergoeding heeft toegekend dan de forfaitaire vergoeding.
    Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn?
    14.     [appellant] heeft verzocht om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    14.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste 6 maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren gerekend vanaf het moment waarop het rechtsmiddel is ingesteld.
    14.2.  De Afdeling stelt vast dat de termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 6 maart 2020.
    Op 8 december 2020 heeft het college op dit bezwaar beslist.
    De rechtbank heeft het beroepschrift tegen dat besluit op 12 januari 2021 ontvangen. Zij heeft bij uitspraak van 16 maart 2022 op dit beroep beslist. De Afdeling heeft het hoger beroepschrift tegen deze uitspraak op 24 april 2022 ontvangen. In de uitspraak van vandaag heeft de Afdeling op dit hoger beroep beslist.
    14.3.  Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 6 maart 2020 tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn meer dan vier jaar verstreken. Deze overschrijding is toe te rekenen aan het college omdat het ruim negen maanden heeft nodig gehad voor het afronden van de bezwaarfase. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het aantal maanden naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling het college veroordelen tot betaling van € 500,00 aan [appellant] als vergoeding van de geleden immateriële schade.
    Conclusie hoger beroep
    15.     De aangevallen uitspraak dient bevestigd te worden, voor zover aangevallen.
    Het besluit van 29 januari 2024
    16.     Bij besluit van 29 januari 2024 heeft het college gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak het besluit van 20 februari 2020 herroepen in die zin dat de intrekking van de op 13 oktober 2011 verleende omgevingsvergunning tweede fase (lees: omgevingsvergunning) niet geldt voor de rundveestal en voor het overige in stand gelaten. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Is het besluit op grond van wat ook in hoger beroep is aangevoerd onrechtmatig?
    17.     [appellant] betoogt, onder verwijzing naar zijn betogen in de overwegingen 5 t/m 10 en 12, dat het college niet heeft onderkend dat het besluit onrechtmatig is.
    17.1.  Gelet op hetgeen is overwogen in deze uitspraak over voornoemde betogen 5 t/m 10 en 12, kunnen deze niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 29 januari 2024 onrechtmatig is.
    De betogen slagen niet
    Had er een hogere proceskostenvergoeding moeten plaatsvinden?
    18.     Het college heeft [appellant] in het besluit van 29 januari 2024 voor de proceskosten in de bezwaarfase een vergoeding ter hoogte van 2 punten toegekend als bedoeld in de Bijlage bij Besluit proceskosten bestuursrecht. Eén punt voor het indienen van het bezwaarschrift en één punt voor het verschijnen op de hoorzitting.
    [appellant] betoogt dat het college hem een te lage proceskostenvergoeding heeft toegekend.
    Hij voert daartoe aan dat het college hem 2,5 punten had moeten toekennen voor de proceskosten in de bezwaarfase.
    Volgens [appellant] heeft hij bij brief van 6 september 2020 na afloop van de hoorzitting nog een aanvullende reactie gegeven als gevolg van de toezending door het college van nieuwe stukken in bezwaar.
    Volgens [appellant] moet deze nadere reactie volgens artikel 7:9 van de Awb als een nadere hoorzitting worden aangemerkt die op dezelfde wijze voor vergoeding in aanmerking komt.
    18.1.  In de door [appellant] bedoelde brief van 6 september 2020 die is gericht aan de bezwaarschriftencommissie staat:
    "Uw brief met de toelichting van het College van B&W d.d. 31 augustus 2020 heb ik in goede orde ontvangen. Deze toelichting van het College van B&W is in deze niet verder van invloed op het ingediende bezwaarschrift noch op het verdere verloop van de procedure. Vandaar dat cliënt geen verdere opmerkingen in deze heeft aangaande deze toelichting."
    18.2.  Gelet op de inhoud van de brief van 6 september 2020 van [appellant] heeft hij geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te worden gehoord, nog daargelaten of het college hem die mogelijkheid geboden had. Ook kan deze reactie niet als een nadere hoorzitting worden aangemerkt. Dit betekent dat [appellant] niet voor vergoeding van de proceskosten voor het verschijnen op zo’n nadere zitting als bedoeld in artikel A5, onder 3 in de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht in aanmerking komt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep tegen het besluit van 29 januari 2024
    19.     Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 29 januari 2024 is ongegrond.
    Proceskosten
    20.     Het college moet de proceskosten vergoeden die [appellant] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Voor dat verzoekschrift krijgt [appellant] een halve punt. Dat is één punt maal de wegingsfactor van 0,5.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het 29 januari 2024, met kenmerk 24IN000322/C24000117, ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk om aan [appellant] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen;
    IV.     veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
    543
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 2:4
    1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    Artikel 7:9
    Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    Artikel 7:15
    2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    Artikel 8:42
    1. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.
    Artikel 8:58
    1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.
    Artikel 10:3
    3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
    Beleidsregels intrekken omgevingsvergunning gemeente Bergeijk
    Artikel 3.2 Intrekken bij stilliggende activiteit(en)
    a. Het college trekt een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, of g van de Wabo in, indien na de start van de vergunde activiteit gedurende 2 jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning.
    Artikel 3.3  Gunnen ruimere termijn (her)start activiteit(en)
    In de volgende gevallen kan een ruimere termijn worden geboden (tot maximaal 1 jaar extra) voor de (her)start van de uitvoering van de vergunde activiteit(en).
    a. De vergunninghouder kan met concrete documenten (getekende aannemingsovereenkomst, facturen van bestelde (bouw)materialen of hiermee gelijk te stellen documenten zijn intentie tot (her)start van de vergunde activiteit(en) aantonen.
    b. De vergunninghouder kan persoonlijke omstandigheden opvoeren. Hierbij kan worden gedacht aan een sterfgeval of een geval van ernstige ziekte van directe familieleden, welke aantoonbaar tot het uitstel van de activiteiten hebben geleid.
    c. Vergunninghouder heeft reële plannen voor de herontwikkeling van activiteiten. Indien nodig in verband met het besluitvormingsproces, kan een langere termijn worden geboden dan vermeld in de aanhef.
    d. Deze gevallen dienen duidelijk naar voren te worden gebracht in de in artikel 4 omschreven procedure tot het kenbaar maken van het voornemen tot intrekken van de vergunning (zienswijze).
    Artikel 4.2 Reguliere voorbereidingsprocedure
    Indien de omgevingsvergunning tot stand is gekomen met de reguliere voorbereidingsprocedure:
    a. krijgen belanghebbenden voordat een omgevingsvergunning wordt ingetrokken de gelegenheid om hierover binnen een termijn van 4 weken een zienswijze naar voren te brengen (artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht).