ECLI:NL:RBNNE:2017:2867, Rechtbank Noord-Nederland, 19-07-2017, LEE 16-4958
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving permanente bewoning recreatiebungalows. Niet alleen huurders, maar ook de eigenaren van de recreatiebungalows zijn aan te merken als overtreders. Overtreding planvoorschriften. Bevoegdheid tot handhaving. Geen verwerking van handhavingsbevoegdheid door tijdsverloop. Geen geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel. Beroep op gelijkheidsbeginsel slaagt niet, gelet op prioritering door verweerder. Geen ondeugdelijke belangenafweging.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Zittingsplaats Groningen
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer:	LEE 16/4958
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eisers]
        , te [plaats], eisers,
      (gemachtigde: mr. C.J. Bungay),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordenveld, verweerder,
      (gemachtigde: mr. M. Onderstein).
    
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aangeschreven om binnen zes maanden na de verzenddatum van dit besluit de permanente bewoning van de recreatiewoningen op de percelen [adres] te [plaats] te laten beëindigen en beëindigd te laten houden, bij gebreke waarvan eisers per recreatiewoning een dwangsom verbeuren van € 15.000,--.
    
    
      Bij besluit van 11 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 23 juni 2017.
      Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde A. Huisma.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    1.	Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Eisers zijn eigenaar van de recreatiewoningen [adres] te [plaats].
      
    
    
      1.2.
      In de periode vanaf augustus 2015 tot en met maart 2016 zijn door een daartoe aangewezen toezichthouder objectcontroles bij de recreatiewoningen verricht. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in afzonderlijke controlerapportages.
    
    
      1.3.
      
        Verweerder heeft eisers bij brief van 1 december 2015 te kennen gegeven voornemens te zijn handhavend op te treden jegens eisers. Uit onderzoek is gebleken dat eisers de recreatiewoningen op de percelen [adres] laten gebruiken voor permanente bewoning. Deze wijze van gebruik is in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan “Norgerduinen”.
        Verder heeft verweerder eisers met deze brief in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na dagtekening van deze brief een zienswijze naar voren te brengen.
      
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben bij brief van 23 december 2015 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Bij primair besluit van 29 april 2016 heeft verweerder eisers aangeschreven om binnen zes maanden na de verzenddatum van dit besluit de permanente bewoning van de recreatiewoningen op de percelen [adres] te Norg te laten beëindigen en beëindigd te laten houden, bij gebreke waarvan eisers per recreatiewoning een dwangsom verbeuren van € 15.000,--.
      
    
    
      1.6.
      Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 6 juni 2016 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.7.
      
        Eisers hebben het bezwaarschrift mondeling toegelicht op de hoorzitting van 
        21 september 2016 van de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Noordenveld (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
      
      
    
    
      1.8.
      De commissie heeft verweerder bij brief van 14 oktober 2016 geadviseerd het bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten.
      
    
    
      1.9.
      Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit het bezwaarschrift van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving
    
      2.	Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
      Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    
    
      2.1.
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
    
    
      2.2.
      Ingevolge artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      a.	een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b.	de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
        Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
        Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
        Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
        Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
      
      
    
    
      2.3.
      
        Ingevolge het bestemmingsplan “Norgerduinen” is aan de percelen de bestemming “recreatie-verblijfsrecreatie 4” toegekend.
        Ingevolge artikel 6.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “recreatie-verblijfsrecreatie 4” aangewezen gronden onder meer bestemd voor dagrecreatie en verblijfsrecreatie, in de vorm van recreatiewoningen.
        Ingevolge artikel 1, onder aa., van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan wordt onder een “recreatiewoning” verstaan: een permanent aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen andere caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende beperkte niet aaneengesloten gedeelten van het jaar als recreatieverblijf te worden gebruikt.
        Ingevolge artikel 1, onder z., van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan wordt onder permanente bewoning verstaan: de bewoning van een recreatiewoning als hoofdverblijf.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht handhavend heeft opgetreden vanwege het met het bestemmingsplan “Norgerduinen” strijdige gebruik van de recreatiewoningen door eisers op voormelde percelen te [plaats]. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de rapportages van een daartoe aangewezen toezichthouder naar aanleiding van de uitgevoerde objectcontroles bij voormelde recreatiewoningen gebleken is dat deze recreatiewoningen in strijd met de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan permanent worden bewoond. Naar de mening van verweerder zijn eisers als eigenaars van de recreatiewoningen in de positie om het strijdige gebruik te (laten) beëindigen.
    
    
      4.1.
      Eisers betogen dat zij in dit geval niet als overtreder in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt. In dit verband wijzen eisers erop dat zij het te handhaven voorschrift niet hebben geschonden, aangezien zij zelf niet de bewoners zijn van de recreatiewoningen op voormelde percelen te Norg. Verder wijzen eisers erop dat uit de betreffende huurovereenkomsten expliciet blijkt dat zij de recreatiewoningen hebben verhuurd als recreatiewoning. Hieruit volgt volgens eisers dat zij de recreatiewoningen niet hebben verhuurd ten behoeve van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Daarbij verwijzen eisers naar een uitspraak van 15 mei 2014 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, kenbaar uit ECLI:NL:RBZWB:2014:3174. Nu er geen sprake is van verhuur van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zijn eisers van mening dat verweerder niet bevoegd was een last onder dwangsom aan hen op te leggen.  
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebruiksverbod om bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan “Norgerduinen” zich niet alleen richt tot de huurders van de recreatiewoningen, maar ook tot de eigenaren en verhuurders van de recreatiewoningen. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet onder “gebruiken van gronden” als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het “laten gebruiken van gronden” (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 94), aldus verweerder. Verder wijst verweerder erop dat ook in de wijzigingen op het Plan van Aanpak is beschreven dat indien de eigenaar van de recreatie- woning wordt aangemerkt als overtreder van de bestemmingsplanvoorschriften, de eigenaar zal worden aangeschreven. Onder verwijzing naar een uitspraak van 9 januari 2013 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2013:BY7996, is verweerder van mening dat van de eigenaar van het pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De eigenaar dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Naar de mening van verweerder hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat zij voldoende toezicht hebben gehouden op het gebruik van de recreatiewoning. Volgens verweerder hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten en niet konden weten dat de recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. Naar de mening van verweerder kunnen eisers worden aangemerkt als overtreder in de zin van de Awb en de Wabo voor het strijdig laten gebruiken van de recreatiewoningen voor permanente bewoning.
      
      
        4.3.1.
        
          Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2008: BF8999, volgt dat overtreder is degene die het wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de AbRvS eerder heeft overwogen in een uitspraak van 
          9 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De eigenaar dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
        
        
      
      
        4.3.2.
        Vast staat dat eisers de eigenaars zijn van de recreatiewoningen [adres] te [plaats]. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat zij voldoende toezicht hebben gehouden op het gebruik van voormelde recreatiewoningen. De gestelde omstandigheid dat er in de huurovereenkomsten sprake is van verhuur van de recreatiewoning geeft geen grond voor een ander oordeel, aangezien geen bewijsstukken van een hoofdverblijf elders van de huurders zijn overgelegd. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de huurders in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) staan ingeschreven op het huuradres van de recreatiewoningen. Verder geldt, zoals de AbRvS eerder heeft overwogen in een uitspraak van 5 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX6504), dat het recht op privacy van een huurder niet in de weg behoeft te staan aan het kunnen controleren van het eigendom van de verhuurder. Niet aannemelijk is dat het voor eisers niet mogelijk was om van de huurders van voormelde recreatiewoningen bewijst te verlangen dat zij het gehuurde niet al dan niet tijdelijk als hoofdverblijf gebruikten of zouden gebruiken. Gelet op het vorenstaande hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten of niet konden weten dat voormelde recreatiewoningen voor permanente bewoning als bedoeld in de planregels worden gebruikt (vgl. AbRvS, 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849).
        
      
      
        4.3.3.
        De rechtbank overweegt dat, gelet op de geschiedenis van totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder “gebruiken van gronden” als bedoeld in deze bepaling mede moet worden verstaan het “laten gebruiken van gronden” (Kamer- stukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 94). Voor zover eisers betogen dat niet zijzelf, maar uitsluitend de huurders van voormelde recreatiewoningen zijn aan te merken als overtreders, omdat alleen zij de recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan gebruiken, treft dit betoog geen doel. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL: RVS:2015:1458, volgt dat ook het laten gebruiken van voormelde recreatiewoningen door eisers in strijd met het bestemmingsplan. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat eisers het niet in hun macht hebben om een einde te maken aan de overtreding, nu zij de huurovereenkomsten met hun huurders kunnen beëindigen. Deze grond van eisers slaagt niet.
        
      
    
    
      5.1.
      Eisers betwisten dat er in dit geval sprake is van een overtreding van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Norgerduinen”. In dit verband wijzen eisers erop dat blijkens de planvoorschriften aan twee voorwaarden moet worden voldaan, voordat sprake kan zijn van permanente bewoning in de zin van het vigerende bestemmingsplan. Ten eerste dat de woning als hoofdverblijf in de zin van planvoorschrift 1 onder x van voormeld bestemmingsplan wordt bewoond en ten tweede dat die bewoning gedurende meer dan een beperkte niet aaneengesloten gedeelten van het jaar geschiedt. Volgens eisers gaat het hier derhalve om zowel de aard van het gebruik als de maximale tijdsduur van het gebruik.  
      
    
    
      5.2.
      Verweerder stelt zicht op het standpunt dat er ingevolge artikel 1 onder z van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Norgerduinen” sprake is van permanente bewoning, indien een recreatiewoning als hoofdverblijf wordt bewoond. Volgens verweerder is aan de definitie van permanente bewoning geen duurcriterium gekoppeld. In de visie van verweerder hebben eisers verschillende definities aan elkaar verbonden en zodoende een eigen definitie van permanente bewoning samengesteld. 
      
    
    
      5.3.
      Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de recreatiewoningen [adres] voor permanente bewoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Norgerduinen”. Hetgeen eisers hebben aangevoerd met betrekking tot de plansystematiek, waaruit volgens hen volgt dat geen sprake is van een overtreding, leidt niet tot het door hun beoogde doel. Anders dan eisers betogen, volgt uit artikel 1 onder z van de planvoorschriften dat er aan de definitie van permanente bewoning geen duurcriterium is gekoppeld. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is verweerder bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Deze grond van eisers slaagt niet. 
      
      
        6.	De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of er in dit geval feitelijk sprake is van een overtreding van de wettelijke norm. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
      
      
    
    
      6.1.
      Eisers betogen dat het vermoeden van permanente bewoning door verweerder in dit geval niet is vastgesteld met feiten. Gelet hierop is verweerder naar de mening van eisers niet bevoegd te concluderen dat van een dergelijk vermoeden sprake is en derhalve evenmin bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen. In dit verband wijzen eisers erop dat eerst moet worden vastgesteld wat conform het vigerende bestemmingsplan onder permanente bewoning wordt verstaan. In de visie van eisers moet volgens de begripsbepaling van het vigerende bestemmingsplan aan twee voorwaarden zijn voldaan voordat er sprake kan zijn van permanente bewoning. Volgens eisers gaat het zowel om de aard van het gebruik als de maximale tijdsduur van het gebruik. De maximale tijdsduur moet worden bepaald door het tellen van het aantal nachten en dagen dat iemand in een recreatiewoning verblijft om aan te tonen dat de recreatiewoningen [adres] als centrum van de sociale of maatschappelijke activiteiten zouden fungeren. In dit verband wijzen eisers erop dat het aan verweerder is om aan te tonen dat bijvoorbeeld de kinderen van de bewoners aldaar in de buurt naar school gaan. Eisers betogen dat uit de controlerapporten niet blijkt dat voormelde recreatiewoningen permanent worden bewoond.
      
    
    
      6.2.
      Naar de mening van verweerder is aan de hand van administratief onderzoek en controles voldoende aannemelijk gemaakt dat de bewoners op de betreffende adressen permanent woonachtig zijn. Daarbij acht verweerder van belang dat het in de zaak van eisers één adres betreft waar de bewoners verblijven. In de visie van verweerder is niet gebleken dat de bewoners elders over een hoofdverblijf beschikken. Uit de zienswijze van de heer [betrokkene] (bewoner van [adres]) blijkt volgens verweerder dat hij de recreatiewoning gebruikt als hoofdverblijf. Indien mevrouw [betrokkene] [adres]) haar hoofdverblijf elders zou hebben, is het volgens verweerder niet voor de hand liggend dat zij zich inschrijft op het adres van de recreatiewoning. Daarbij heeft mevrouw [betrokkene] volgens verweerder aangegeven dat het voor het werk belangrijk is om in de Norgerduinen te wonen.
      
      
        6.3.1.
        Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2015:2994, volgt dat het op de weg ligt van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om dit vermoeden, indien daartoe aanleiding bestaat, te ontkrachten. Bij het ontbreken daarvan dient de rechter in beginsel van de juistheid van het vermoeden uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de BRP, op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij zijn recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
        
      
      
        6.3.2.
        Voor zover eisers betogen dat verweerder in dit geval het vermoeden van permanente bewoning van voormelde recreatiewoningen niet heeft vastgesteld met feiten, overweegt de rechtbank als volgt. Niet in geschil is dat de huurders van voormelde recreatiewoningen ten tijde van het primaire besluit van 29 april 2016 en het bestreden besluit in de BRP van de gemeente Noordenveld op de adressen van de recreatiewoningen staan ingeschreven. De rechtbank overweegt dat de inschrijving in het BRP in het algemeen reeds een aanwijzing oplevert dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven, waarbij de voor die inschrijving gegeven reden niet relevant is (vgl. AbRvS, 22 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO8276). Verder is niet in geschil dat de huurder van de recreatiewoning [adres] op dit adres twee voertuigen heeft geregistreerd bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW). Tegen die achtergrond bezien heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het vermoeden bestaat dat de huurders hun hoofdverblijf hebben in recreatiewoningen en aldaar permanent wonen. Gelet hierop is het aan eisers om aannemelijk te maken dat de huurders van de recreatiewoningen [adres] hun hoofdverblijf elders hebben. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat de huurster van de recreatiewoning [adres] een appartement aan de [adres] te [plaats] zou bezitten in een pand met een horecabestemming en dat zij aldaar in verband met haar werk regelmatig verblijft. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende gebleken dat zij haar hoofdverblijf heeft aan de [adres] te [plaats]. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder uit de door de huurster gegeven verklaringen mocht afleiden dat zij tenminste vier nachten per week in de recreatiewoning [adres] verbleef en aldaar haar hoofdverblijf had. Daarbij komt volgens verweerder dat de huurster in 2011 het appartement aan de [adres] te [plaats] gekocht heeft en is begonnen met de verbouw van het betreffende appartement om erin te gaan wonen, maar was dit, gelet op de op het pand rustende horecabestemming, niet toegestaan. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat voor wat betreft de huurder van de recreatiewoning [adres] niets bekend is met betrekking tot een hoofdverblijf elders. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval voldoende feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, heeft gesteld die het aannemelijk maken dat de huurders van voormelde recreatiewoningen hun hoofdverblijf hebben in de recreatiewoningen en deze in strijd met het bestemmingsplan permanent bewonen. Hieruit volgt dat eisers voormelde recreatiewoningen laten gebruiken in strijd met de planvoorschriften voor permanente bewoning.
        
      
      
        6.3.3.
        Gelet op rechtsoverweging 6.3.2. is er in dit geval sprake van overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden.
        
        
          7.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in die concrete situatie afgezien behoort te worden.
        
        
      
    
    
      8.1.
      Eisers betogen dat verweerder het recht om te handhaven in dit geval heeft verwerkt doordat hij niet overgaat tot het daadwerkelijk innen van de dwangsommen. In dit verband wijzen eisers erop dat uit de gedragingen van verweerder naar aanleiding van het Plan van Aanpak valt af te leiden dat verweerder het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Eisers geven aan dat uit het Plan van Aanpak permanente bewoning recreatiewoningen 2009 blijkt dat de doelstelling was om binnen vijf jaar de gevallen van permanente bewoning met 50% terug te dringen. Van de 430 woningen zijn er ongeveer 210 bewoond. Van de 210 woningen zijn er voor 35 persoons- en object-gebonden gedoogbeschikkingen verstrekt. Daarnaast zijn eisers van mening dat er sprake is van zulke bijzondere omstandigheden dat van verweerder kan worden verlangd in dit geval van handhavend optreden af te zien.
      
    
    
      8.2.
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers op grond van het vigerende bestemmingsplan op de hoogte dienen te zijn dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan en dat hier op enig moment handhavend tegen wordt opgetreden. Volgens verweerder is het vaste jurisprudentie van de AbRvS dat het enkele tijdsverloop niet in de weg staat aan handhavend optreden tegen dit strijdige gebruik. Dit geldt volgens verweerder zelfs indien het bevoegde bestuursorgaan na vele (zelfs tientallen) jaren alsnog overgaat tot handhaving. Verweerder verwijst daarbij naar een uitspraak van 
        4 maart 2009 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2009:BH4646. Daarnaast geeft verweerder aan dat eisers verwijzen naar het Plan van Aanpak, maar dat in de Wijzigingen op het Plan van Aanpak een verklaring is opgenomen waarom de doelstelling niet is gehaald. De doelstelling is niet gehaald vanwege een tekort aan capaciteit. Hieruit kan volgens verweerder worden afgeleid dat verweerder niet afziet van handhavend optreden. Verweerder wijst erop dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel het nodig is dat door het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan. Naar de mening van verweerder is hiervan in dit geval geen sprake.
      
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank overweegt dat de enkele omstandigheid dat verweerder bekend had kunnen zijn met deze overtreding, maar gedurende een aantal jaren niet handhavend heeft opgetreden, onvoldoende is om tot het oordeel te komen dat verweerder daardoor bij eisers het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat daartegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Van verwerking van de bevoegdheid om handhavend op te treden is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van voormelde recreatiewoningen niet kan worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst, kan handhavend optreden door verweerder in dit geval niet worden beschouwd als zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoort te worden afgezien. Deze grond van eisers slaagt niet.
      
    
    
      9.1.
      Eisers betogen dat verweerder ten onrechte voorbij gaat aan de mogelijkheid van legalisatie van permanente bewoning. Eisers betwisten dat een wijziging van het bestemmingsplan niet mogelijk is. Eisers geven aan dat de gemeente in samenspraak met de provincie Drenthe bezig is tot wijziging van het beleid om permanente bewoning mogelijk te maken. Zij verwijzen hiervoor naar het Symposium Norgerduinen van 14 oktober 2016. Met dit symposium wil de gemeente bewoners, ondernemers en recreanten betrekken bij de ontwikkeling van een ruimtelijk plan voor de Norgerduinen.  
      
    
    
      9.2.
      Volgens verweerder blijkt uit het Plan van Aanpak dat de provincie Drenthe zeer terughoudend is in het verlenen van medewerking aan het legaliseren van permanente bewoning door gemeenten, waarbij de bestemming verblijfsrecreatie wordt omgezet in de bestemming wonen. De provincie Drenthe heeft in de verordening het college van Gedeputeerde Staten de bevoegdheid gegeven nadere regels te stellen waarin een ruimtelijk plan van de gemeente voorziet in permanente bewoning van recreatiewoning. De provincie Drenthe geeft aan dat het goed mogelijk is dat onderbouwde en haalbare plannen voor permanente bewoning serieus worden afgewogen door de provincie. Echter geldt dit in principe voor parken en niet voor gebieden als de Oosterduinen en Langeloërduinen, tenzij de gemeente een goed onderbouwd ruimtelijk plan opstelt. Uiteindelijk is de gemeente en niet de provincie autonoom bevoegd om deze keuze te maken. Op basis van het vigerende bestemmingsplan is verweerder van mening dat de recreatiewoningen in de Oosterduinen louter mogen worden gebruikt voor zuiver recreatieve doeleinden. Het Symposium Norgerduinen van 14 oktober 2016 waar eisers naar verwijzen, was gericht op het gebied rondom Norg, begrensd door het beekdalenstelsel de Slokkert, het Oostervoortsediep en het Groote Diep. Daarnaast was het Symposium bedoeld om een gezamenlijke visie op te zetten voor de Norgerduinen. In een later stadium van de visie is de blik meer gericht op de Norger-duinen. Op dit moment zijn er volgens verweerder geen concrete plannen aanwezig die onderzocht dienen te worden die legalisatie voor permanente bewoning mogelijk maken. Derhalve ligt er geen regelgeving of besluitvorming ter visie waarmee de strijdigheid van het bestemmingsplan voor wat betreft de permanente bewoning van de recreatiewoningen [adres] wordt opgeheven. Van concreet zicht op legalisatie is volgens verweerder geen sprake.
      
      
        9.3.1.
        
          Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2014: 3575, volgt dat, indien sprake is van een activiteit die strijdig is met het bestemmingsplan, in beginsel het enkele feit dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
          Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2014:2657, dient te worden afgeleid dat het voorgaande anders kan zijn, indien op voorhand geconcludeerd moet worden dat het standpunt van verweerder rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
        
        
      
      
        9.3.2.
        De rechtbank overweegt dat verweerder gemotiveerd ingegaan is op het betoog van eisers voor wat betreft de mogelijkheden in het kader van legalisering van het strijdige gebruik. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen regelgeving of besluitvorming ter visie ligt waarmee de strijdigheid van het bestemmingsplan voor wat betreft de permanente bewoning van de recreatiewoningen [adres] wordt opgeheven. Dat er tussen partijen inhoudelijk een verschil van inzicht bestaat voor wat betreft de duiding en de uitkomst van het Symposium Norgerduinen van 14 oktober 2016, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat in dit geval geconcludeerd dient te worden dat het door verweerder ingenomen standpunt op voorhand als rechtens onhoudbaar moet worden aangemerkt en dat de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er al jaren een discussie gaande is met betrekking tot de legalisatie van de permanente bewoning van recreatiewoningen zonder dat er in dat opzicht concrete vooruitgang is geboekt. Wat er ook zij van de stelling dat de provincie Drenthe op termijn en na het eventueel indienen van een doordacht plan ruimte zal bieden voor het permanent bewonen van recreatiewoningen, is de rechtbank van oordeel dat er thans geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Hieruit volgt dat verweerder zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Deze grond van eisers slaagt niet.
        
      
      
        9.3.3.
        Voor zover eisers betogen dat er in dit geval sprake is van een onjuiste belangenafweging overweegt de rechtbank als volgt. In dit verband wijzen eisers erop dat het hen niet valt te verwijten dat er permanent gewoond wordt in de recreatiewoningen [adres], omdat zij de eigendom daarvan hebben verkregen als gevolg van een erfenis van wijlen hun moeder. Bovendien vinden er gesprekken en symposia plaats met betrekking tot het legaliseren van de permanente bewoning van recreatiewoningen. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor het feit dat de afwikkeling van een erfenis tijd kost, dient te worden vastgesteld dat eisers voormelde recreatiewoningen al zo’n zes jaar in bezit hebben. Gelet hierop heeft verweerder eisers naar het oordeel van de rechtbank voldoende tijd gegeven om de met het vigerende bestemmingsplan strijdige permanente bewoning van voormelde recreatiewoningen te beëindigen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder in de belangenafweging de op hem rustende beginselplicht tot handhaving heeft kunnen betrekken en daaraan een zwaar gewicht heeft mogen toekennen. Zoals in rechtsoverweging 9.3.2. is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Gelet op de voorgaande overwegingen kan naar het oordeel van de rechtbank niet geconcludeerd worden dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in deze situatie afgezien behoort te worden. Van een onjuiste belangenafweging, naar gesteld, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Deze grond van eisers slaagt niet.
        
      
    
    
      10.1.
      Eisers betogen dat handhavend optreden door verweerder in dit geval in strijd komt met het gelijkheidsbeginsel. In dit verband wijzen eisers erop dat er veel gevallen van permanente bewoning van recreatiewoningen zijn in de Norgerduinen waartegen verweerder niet handhavend optreedt. Daarbij verwijzen eisers naar het Plan van Aanpak en de Wijzigingen op het Plan van Aanpak.
      
    
    
      10.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vanwege het grote aantal recreatie-woningen niet mogelijk is tegen alle gevallen van onrechtmatige bewoning tegelijkertijd handhavend op te treden. In dit verband wijst verweerder erop dat de handhaving van permanente bewoning van recreatiewoningen gefaseerd plaatsvindt en dat in de jurisprudentie is bepaald dat een dergelijke vorm van handhaving niet onredelijk is. Daarbij verwijst verweerder naar een uitspraak van 15 september 2010 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2010:BN6987. Dit betekent volgens verweerder niet dat verweerder de gevallen van permanente bewoning die op dit moment niet zijn betrokken in een handhavingsprocedure toestaat. Naar de mening van verweerder is er geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
    
    
      10.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat er in dit geval geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de AbRvS volgt dat het verweerder in het kader van een handhavingsstrategie is toegestaan om het handhavend optreden in eerste instantie te beperken tot de meest in het oog springende overtredingen (vgl. AbRvS, 15 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6987). Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat het niet mogelijk is om vanwege de beperkte handhavingscapaciteit en de in het Plan van Aanpak neergelegde handhavingsstrategie tegen alle overtredingen tegelijkertijd op te treden. Naar het oordeel zijn de in het Plan van Aanpak, en de daaropvolgende wijziging ervan, neergelegde beleidsuitgangspunten voor wat betreft de handhaving niet kennelijk onredelijk. Verder heeft verweerder aangegeven ook tegen de andere te constateren overtredingen te zullen optreden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom het in dit geval tot handhaving is overgegaan. Deze grond van eisers slaagt niet. 
      
    
    
      11.1.
      Eisers betogen dat de dwangsom exorbitant hoog is in vergelijking met de hoogte van de dwangsom, zoals deze is vastgesteld in het Plan van Aanpak dat in 2009 is goedgekeurd en de dwangsom zoals omschreven op de website van de gemeente Noordenveld. Naar de mening van eisers schendt verweerder daarmee het gewekte vertrouwen alsmede de rechtszekerheid.
      
    
    
      11.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat in 2014 wijzigingen op het Plan van Aanpak Permanente bewoning recreatiewoningen 2009 zijn vastgesteld. Eén van deze wijzingen betrof de aanpassing van de dwangsom. Verweerder heeft de dwangsom vast-gesteld op een bedrag van € 15.000,-- ineens. Gelet op de elders in het land gehanteerde maatstaven en de jurisprudentie is een bedrag van € 15.000,-- volgens verweerder niet onredelijk in het geval van permanente bewoning van recreatiewoningen. Naar de mening van verweerder is er geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
      
      
        11.3.1.
        Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011: BP7135, dient te worden afgeleid dat de opgelegde dwangsom in een redelijke verhouding dient te staan tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijk voorschrift geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging.	
        
      
      
        11.3.2.
        De rechtbank stelt voorop dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde last onder dwangsom niet enkel vanwege de hoogte van de te verbeuren dwangsom als een punitieve sanctie kan worden aangemerkt. Daarnaast overweegt de rechtbank dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beoordelingsvrijheid toekomt, zodat de rechterlijke toets in zoverre terughoudend dient te zijn. De rechtbank overweegt dat een dwangsom tot doel heeft de aangeschrevene tot naleving van de opgelegde last te bewegen. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het belang van de beëindiging van de overtreding. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de vastgestelde dwangsom niet onevenredig hoog is. Hierbij neemt de rechtbank enerzijds in aanmerking dat de hoogte van de dwangsom niet behoeft te worden gerelateerd aan de financiële voordelen van eisers als gevolg van de verhuur van voormelde recreatiewoningen te [plaats] (vgl. AbRvS, 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3978). Anderzijds neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom de door eisers gegeneerde inkomsten uit verhuur van voormelde recreatiewoningen over de afgelopen jaren heeft mogen betrekken. Deze grond van eisers slaagt niet.
        
        
          12.	Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eisers ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
        
        
        
          Beslist wordt als volgt.
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart het beroep van eisers ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                                         De rechter
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op: