ECLI:NL:CRVB:2019:2728, Centrale Raad van Beroep, 15-08-2019, 17/5381 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding, zodanig dat voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet meer van de minister kan worden verlangd. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld, dat de minister bevoegd was appellante een ontslag op andere gronden te verlenen. De Raad volgt de minister in zijn standpunt dat hij geen overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en laten voortbestaan van de impasse. Het is de ongepaste houding en gedrag van appellante geweest die in hoofdzaak heeft geleid tot het ontstaan en voortduren van de impasse. De minister was dan ook niet gehouden een vergoeding te betalen. Wat de schorsing betreft is de Raad van oordeel dat het belang van de minister zwaarder woog dan het belang van appellante bij hervatting van haar werk.

175381 AW, 18/5364 AW, 19/36 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 15 augustus 2019
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 
      19 juni 2017, 16/4976 (aangevallen uitspraak 1), en de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 oktober 2018, 17/5731 en 18/2568 (aangevallen uitspraak 2)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (minister)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. A.A. van Harmelen, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. Van Harmelen hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend en heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. Van Harmelen een zienswijze gegeven over het incidenteel hoger beroep.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Harmelen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. W.H.C. van Eck en drs. ing. J. IJsselstijn.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is geschorst teneinde partijen de gelegenheid te bieden een minnelijke regeling te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is hervat op 8 juli 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Harmelen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Kauffmann                                                    en drs. ing. IJsselstijn.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Appellante was vanaf 21 december 2011 werkzaam als medewerker Administratie bij de afdeling [afdeling 1] , team [team] , cluster [cluster] van het (voormalige) Ministerie van Infrastructuur en Milieu, thans het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (ministerie). Deze functie was ondergebracht bij het team [team A] ( [A] ).
      
    
    
      1.2.
      Appellante verrichtte lichte [werkzaamheden X] en beheerde met haar collega’s bij toerbeurt de zogenoemde [werkzaamheden Y] . Door achterstanden op de afdeling is in 2012 aan appellante opgedragen om als enige de [werkzaamheden Y] te beheren. Na het verzoek van appellante op 11 juni 2013 om de [werkzaamheden Y] weer bij toerbeurt af te handelen, zodat zij ook weer aan haar inkooptaken zou toekomen, heeft de minister haar bij brief van 22 juli 2013 bevestigd dat is besproken dat zij nog tot 1 september 2013 voor 100% van haar tijd de [werkzaamheden Y] zal beheren en vanaf deze datum voor 50% en voor de andere 50% [werkzaamheden X] kan verrichten. Bij besluit van 14 februari 2014 is het tegen de brief van 22 juli 2013 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Met de uitspraak van 11 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3036, is dit besluit in rechte komen vast te staan.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 28 januari 2015, aangevuld bij besluit van 29 januari 2015, heeft de minister appellante op grond van artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) per 1 maart 2015 ontslag verleend, omdat volgens de direct leidinggevende S en de directeur [afdeling 2] sprake is van een zodanig verstoorde arbeidsverhouding dat er geen basis meer is voor voortzetting van het dienstverband. 
      
    
    
      1.4
      Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 26 maart 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:3333, is het ontslagbesluit van 28 januari 2015 geschorst tot zes weken nadat op het tegen dat besluit gemaakte bezwaar zou zijn beslist. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat ervan moet worden uitgegaan dat de verhouding van appellante met S blijvend verstoord is en dat terugkeer van appellante naar het cluster [cluster] daarom geen reële optie meer is. Dat is echter onvoldoende voor ontslag en zal elders binnen het ministerie een arbeidsplaats voor appellante gezocht moeten worden. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister bij besluit van 7 april 2015 het ontslagbesluit van 28 januari 2015 ingetrokken.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 29 april 2015 is appellante met ingang van 11 mei 2015 tijdelijk, voor de duur van maximaal twee jaren, tewerkgesteld (detachering) bij de Dienst [dienst Z] ( [dienst Z] ) van Rijkswaterstaat in Delft. Bij besluit van 5 oktober 2015 is het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat, anders dan appellante heeft gesteld, sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding en dat voldoende reden was voor een detachering bij [dienst Z] . Tegen dat besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 2 september 2015 heeft de minister appellante voorwaardelijk strafontslag met een proeftijd van twee jaren opgelegd omdat appellante, ondanks het oordeel van de bedrijfsarts dat zij arbeidsgeschikt was, op 10 juli 2015 en 13 juli 2015 niet op het werk is verschenen en dat zij de daaraan voorafgaande jaren al herhaaldelijk is aangesproken op haar gedrag.
      
    
    
      1.7.
      Na een gesprek op 28 oktober 2015 tussen de leidinggevenden van Inkoop Centrum Informatievoorziening en [dienst Z] en appellante is de detachering bij [dienst Z] per direct beëindigd op de grond dat vanwege het gedrag van appellante een goede samenwerking niet mogelijk was.
      
    
    
      1.8.
      Bij brief van 16 november 2015 heeft de minister het voornemen tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag aan appellante kenbaar gemaakt. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante zich bij [dienst Z] ook na 2 september 2015 niet heeft gedragen zoals het een goed ambtenaar betaamt, met als gevolg dat de detachering voortijdig is beëindigd. Hierbij is tevens beslist om appellante met toepassing van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR te schorsen in de uitoefening van haar functie en haar de toegang tot de gebouwen van het ministerie te ontzeggen (schorsingsbesluit).
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de minister het bezwaar tegen het in overweging 1.6 genoemde besluit van 2 september 2015 gegrond verklaard en dat herroepen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat op basis van de beschikbare gegevens onvoldoende is komen vast te staan dat appellante daadwerkelijk arbeidsgeschikt was.
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 26 april 2016 (bestreden besluit 1) heeft de minister het schorsingsbesluit van 16 november 2015 gehandhaafd.
    
    
      1.11.
      Bij brief van 26 augustus 2016 heeft de minister aan appellante het voornemen tot ontslag wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziekte, subsidiair ontslag op andere gronden kenbaar gemaakt. Daarbij is vermeld dat een goede samenwerking met appellante niet mogelijk is gebleken.
      
    
    
      1.12.
      Bij besluit van 3 oktober 2016 (bestreden besluit 2) heeft de minister de grondslag van de schorsing gewijzigd in artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR, te weten het belang van de dienst. Het belang van de minister bij schorsing heeft zwaarder te wegen dan het belang van appellante, omdat zij wegens een verstoorde arbeidsrelatie niet terug kan keren naar haar oude functie en afdeling en inmiddels ook de arbeidsrelatie met [dienst Z] door haar toedoen is verstoord, zodat zij niet werkzaam kan blijven in afwachting van haar ongeschiktheidsontslag, waartoe op 26 augustus 2016 het voornemen kenbaar is gemaakt.
      
    
    
      1.13.
      Nadat appellante haar zienswijze had gegeven op het ontslagvoornemen, heeft de minister appellante bij besluit van 12 december 2016 (ontslagbesluit) per 1 juli 2017 ontslag verleend, primair wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziekte en subsidiair wegens een onoplosbare impasse in de arbeidsverhouding. Hierbij heeft de minister de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de gebouwen van het ministerie ingetrokken, zodat appellante kan aanvangen met een outplacementtraject bij ECOP-Workflow. Bij besluit van6 juli 2017 (bestreden besluit 3) heeft de minister het ontslag per 1 juli 2017 gehandhaafd, waarbij de primaire grondslag is gewijzigd in ontslag op grond van artikel 99 van het ARAR wegens een verstoorde arbeidsverhouding. Subsidiair is ontslag verleend wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziekte. Aan het ontslag op grond van artikel 99 van het ARAR is, uit coulance, een vergoeding toegekend van € 17.500,35.
      
    
    
      2.1.
      Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard voor zover het betreft de handhaving van de schorsing en dat besluit in zoverre vernietigd, het beroep tegen bestreden besluit 1 voor zover het de handhaving van het toegangsverbod betreft niet-ontvankelijk verklaard, en het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank was van oordeel dat bestreden besluit 1 met betrekking tot de schorsing op een onjuiste grondslag berust. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat appellante geen belang meer heeft bij een oordeel over de ontzegging van de toegang tot de gebouwen. De rechtbank was tot slot van oordeel dat ten tijde van het schorsingsbesluit een zodanig onwerkbare situatie was ontstaan dat de minister in redelijkheid tot een schorsing in het belang van de dienst heeft kunnen besluiten. Appellante heeft niet met medische gegevens onderbouwd dat de gedragingen die hebben geleid tot haar schorsing, haar niet kunnen worden toegerekend.
      
    
    
      2.2.
      Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat ten tijde van het primaire besluit van 12 december 2016 sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. Daarbij is verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 maart 2015 en de beslissing op bezwaar van 5 oktober 2015. Nu appellante tegen dit besluit geen beroep heeft ingesteld, is de grondslag van dat besluit dat sprake was van een verstoorde werkrelatie, in rechte komen vast te staan. Verder is overwogen dat de detachering bij [dienst Z] al op 28 oktober 2015 is beëindigd vanwege de opstelling en het gedrag van appellante. Hierdoor viel zij formeel weer onder het cluster [cluster]. Daarnaast is een hoogoplopende discussie ontstaan over werkhervatting na de ziekmeldingen in juni en juli 2015. Deze situatie en het feit dat appellante was teruggekeerd naar cluster [cluster], waarvan al vaststond dat dit geen reële optie was, maken dat van de minister in redelijkheid niet kon worden gevergd dat het dienstverband met appellante werd voortgezet. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat door de minister binnen het ministerie geen mogelijkheden werden gezien voor een andere functie en dat daarom is gekozen voor het inzetten van een extern traject. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de toegekende voorziening, zoals is toegelicht in bestreden besluit 3.
      
    
    
      2.3.
      Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 1 gekeerd, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Verder hebben appellante en de minister zich op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 2 gekeerd, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond is verklaard.
      
      
        
          Ontslag
        
      
      
    
    
      3.1.
      Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 99 van het ARAR worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) of een impasse (uitspraak van|28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. 
      
      
        3.2.1.
        Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding, zodanig dat voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet meer van de minister kan worden verlangd. De Raad komt tot dit oordeel op grond van het volgende.
        
      
      
        3.2.2.
        Bij brief van 10 april 2014 is appellante meegedeeld dat zij zich door haar houding niet gedraagt als een goed ambtenaar en is zij gewaarschuwd dat bij herhaling een disciplinaire straf volgt. Uit daaraan voorafgaande e-mails en verslagen van personeelsgesprekken blijkt dat sprake was van een verstoorde verhouding met toenmalig leidinggevende S. In een e-mail van 25 juni 2014 heeft appellante zelf meegedeeld dat het “voor altijd volkomen duidelijk was dat het nooit meer goed zal komen tussen ons wat het vertrouwen betreft”. Ook was sprake van een diepgaand meningsverschil over de opgedragen taken, waarover appellante tot in hoogste instantie zonder succes heeft geprocedeerd (zie 1.2). Een in 2014 gestarte mediation is evenmin met succes afgesloten.  
        
      
      
        3.2.3.
        
          Een en ander heeft geleid tot het (nadien weer ingetrokken) ontslagbesluit van 
          28 januari 2015 wegens verstoorde verhoudingen. Na de in 1.4 genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter is de detachering bij [dienst Z] tot stand gekomen. Deze detachering was bedoeld voor een periode van twee jaar en had volgens het daartoe genomen besluit van 
          28 april 2015 tot doel het zoeken naar een passende functie. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen deze detachering, maar dit bezwaar is ongegrond verklaard en in dat besluit heeft zij berust. Reeds op 28 oktober 2015 is de detachering bij [dienst Z] beëindigd. De directe aanleiding was een voorval in september 2015 dat ging over het gebruik van een concentratiewerkplek. Uit het gespreksverslag van 8 oktober 2015 blijkt dat appellante niet alleen boos reageerde over een in gebruik zijnde concentratiewerkplek, die zij juist wilde gaan gebruiken, maar dat de toonzetting steeds onvriendelijker werd en appellante ging dreigen. Collega’s van het team hebben het gedrag van appellante als onaardig en negatief ervaren en teamleider K heeft gemeld dat zij niet meer weet hoe lang zij het nog kan uithouden met appellante. [dienst Z] vond houding en gedrag van appellante, bestaande uit het met voeten treden van de fatsoensnormen, zodanig ernstig dat de geboden mogelijkheid om bij [dienst Z] in het werkproces te re-integreren werd beëindigd, waarmee de minister zich op zijn beurt geconfronteerd zag. 
        
        
      
      
        3.2.4.
        Aldus ontstaat het beeld dat appellante ook na de waarschuwing in 2014 tot in de detachering bij [dienst Z] doorgaand, grensoverschrijdend gedrag in bejegening van leidinggevenden heeft laten zien, waarop zij niet aanspreekbaar bleek. Niet alleen de detachering, onder een andere leidinggevende, maar ook een eerdere mediation en de later geboden mogelijkheid om een outplacementtraject bij ECOP-Workflow te volgen hebben geen soelaas geboden. Appellante heeft erkend dat sprake was van een escalatie en gebrek van vertrouwen. Toen de detachering voortijdig moest worden afgebroken en appellante geen gebruik heeft gemaakt van het outplacementtraject, is een impasse ontstaan zodanig dat van de minister in redelijkheid niet meer gevergd kan worden om het dienstverband met appellante voort te zetten. Appellante wilde alleen nog maar terugkeren naar het cluster [cluster], waarvan de minister op dat moment terecht oordeelde dat dit een doodlopende weg was. 
        
      
      
        3.2.5.
        Appellante heeft betoogd dat zij in die bewuste periode min of meer overspannen was. De wijze waarop de minister vorm heeft gegeven aan het hele traject heeft haar kwetsbaar gemaakt, aldus appellante. Aan appellante kan worden toegegeven dat wat betreft de ziekmeldingen is geconcludeerd dat onvoldoende duidelijk is geworden of appellante al dan niet doorlopend arbeidsongeschikt was. Maar dat neemt niet weg dat appellante verantwoordelijk is voor haar eigen gedragingen en dat niet gebleken is dat zij medisch niet in staat was om de gewone fatsoensnormen en (hiërarchische) verhoudingen in een arbeidsorganisatie in acht te nemen.
        
      
    
    
      3.3.
      Uit 3.2.1 tot en 3.2.5 volgt dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, dat de minister bevoegd was appellante een ontslag op andere gronden te verlenen.  
      
    
    
      3.4.
      De bezwarencommissie heeft op 26 juni 2017 geadviseerd een vergoeding toe te kennen omdat de minister een overwegend aandeel van 51-65% heeft in het laten voortbestaan van de impasse. De minister heeft in afwijking van dit advies, enkel uit coulance, deze vergoeding toegekend. De Raad volgt de minister in zijn standpunt dat hij geen overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en laten voortbestaan van de impasse. Het is de ongepaste houding en gedrag van appellante geweest die in hoofdzaak heeft geleid tot het ontstaan en voortduren van de impasse. De minister was dan ook niet gehouden deze vergoeding te betalen. Ter zitting heeft de minister overigens verklaard de betaalde vergoeding niet te zullen terugvorderen. 
      
    
    
      3.5.
      Uit 3.4 volgt dat het incidenteel hoger beroep van de minister geen bespreking behoeft.
      
      
        
          Schorsing
        
      
      
    
    
      3.6.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 5 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV0967) is een schorsing in het belang van de dienst in beginsel gerechtvaardigd als de goede voortgang van de werkzaamheden wordt bedreigd en een oplossing van de problemen belemmerd wordt door de aanwezigheid van een of meer van de betrokken personen.
      
    
    
      3.7.
      Op 16 november 2015 is appellante met onmiddellijke ingang geschorst. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het belang van de minister bij het voorkomen van onrust op de werkvloer en daarmee een verdere verstoring van de arbeidsverhouding zwaarder woog dan het belang van appellante bij hervatting van haar werk. In het standpunt dat appellante hiertegen heeft aangevoerd, namelijk dat haar medische situatie debet is aan de onrust en verstoring van de arbeidsverhouding, volgt de Raad gezien wat in 3.2.5 is overwogen haar niet.
      
      4. Uit 3.1. tot en met 3.7 volgt dat de hoger beroepen van appellante niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
      
      5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevochten.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en 
      H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Daman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.R. Daman
    
    
    
    
    
    
      md