ECLI:NL:RVS:2022:848, Raad van State, 23-03-2022, 202103041/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen een aanvraag van [appellante] om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Culturele Infrastructuur Aard- en Nagelvast Groningen gedeeltelijk toegewezen en haar een eenmalige subsidie verstrekt van € 87.470,60 voor het project ‘[museum]’. [appellante] exploiteert te [plaats] [familieparken], bestaande uit een aantal themaparken. Zij heeft bij het college een CIAN-subsidie aangevraagd van € 150.000,00 voor de bouw van een museum over fossielen en dinosaurussen, planten en bomen, en schaalmodellen van monumentale panden uit Groningen, Friesland en Drenthe. Het college heeft de aanvraag gedeeltelijk toegewezen, omdat [appellante] voor de bouw van dat museum bij besluit van 10 november 2017 al een subsidie heeft gekregen in het kader van de Regeling uitvoering LEADER-projecten Oost-Groningen.

202103041/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 maart 2021 in zaak nr. 19/4382 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2019 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Culturele Infrastructuur Aard- en Nagelvast Groningen (hierna: CIAN) gedeeltelijk toegewezen en haar een eenmalige subsidie verstrekt van € 87.470,60 voor het project ‘[museum]’.
    Bij besluit van 6 november 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door G.J. Veninga en B.P. Abbink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Feiten en geschil
    1.       [appellante] exploiteert te [plaats] [familieparken], bestaande uit een aantal themaparken. Zij heeft bij het college een CIAN-subsidie aangevraagd van € 150.000,00 voor de bouw van een museum over fossielen en dinosaurussen, planten en bomen, en schaalmodellen van monumentale panden uit Groningen, Friesland en Drenthe.
    2.       Het college heeft de aanvraag gedeeltelijk toegewezen, omdat [appellante] voor de bouw van dat museum bij besluit van 10 november 2017 al een subsidie heeft gekregen in het kader van de Regeling uitvoering LEADER-projecten Oost-Groningen (Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale; hierna: LEADER). Het besluit van 10 november 2017 is genomen namens het college. Volgens het college dient de LEADER-subsidie in mindering te worden gebracht op de subsidiabele kosten.
    3.       In geschil is of dat standpunt juist is. Het gaat daarbij om de uitleg van artikel 11 van de Subsidieregeling CIAN. Die bepaling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    "1. De hoogte van de subsidie bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten tot een maximum van € 150.000,-.
    2. Indien ter zake van een project reeds andere subsidies zijn verstrekt door de Provincie Groningen, wordt de op grond van deze regeling te verstrekken subsidie zodanig berekend dat het totale bedrag aan provinciale subsidies niet meer bedraagt dan 60% van de investeringskosten.
    3. […].
    4. Indien ter zake van de te subsidiëren activiteiten reeds door een ander bestuursorgaan of door de Europese Commissie steun is verstrekt, wordt de hoogte van de subsidie zodanig berekend dat het totale bedrag aan subsidies niet meer bedraagt dan 80% van het totaal van de voor subsidie in aanmerking komende kosten met een maximum van € 1.000.000."
    4.       Volgens het college is de LEADER-subsidie een provinciale subsidie, waardoor het tweede lid van toepassing is. Volgens [appellante] is de LEADER-subsidie Europees van aard, waardoor het vierde lid van toepassing is. Toepassing van het vierde lid leidt volgens [appellante] tot de gevraagde maximale subsidieaanspraak van € 150.000,00.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de definitie van het begrip ‘subsidie’ in artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat dat begrip niet ziet op de financiële middelen als zodanig, maar op de aanspraak daarop. Dat is een indicatie dat niet van belang is welk bestuursorgaan de financiële middelen ter beschikking stelt, maar welk bestuursorgaan de aanspraak verleent. Uit de memorie van toelichting bij de Derde tranche van de Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 23-24) blijkt verder dat als een bestuursorgaan door delegatie is belast met de uitvoering van een subsidieregeling, de subsidieverhouding bestaat tussen de aanvrager en dat bestuursorgaan. De omstandigheid dat een subsidie uiteindelijk ten laste komt van de begroting van een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat de subsidie verstrekt, is voor de aanvrager zonder betekenis.
    Gelet hierop is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de LEADER-subsidie die op 10 november 2017 aan [appellante] is verstrekt namens het college, als een provinciale subsidie moet worden aangemerkt. Het college heeft bij de berekening van de hoogte van de CIAN-subsidie dan ook terecht artikel 11, tweede lid, van de Subsidieregeling CIAN toegepast, aldus de rechtbank.
    Gronden en beoordeling van het hoger beroep
    6.       In hoger beroep handhaaft [appellante] haar stelling dat de LEADER-subsidie ten onrechte als een provinciale subsidie wordt aangemerkt. Met de enkele wetstechnische uitleg heeft de rechtbank miskend dat de LEADER-subsidie materieel bezien een Europese subsidie is, omdat deze een Europeesrechtelijke grondslag heeft en voor 50% door de Europese Commissie wordt gefinancierd uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (hierna: ELFPO).
    [appellante] voert daartoe aan dat de LEADER-subsidie blijkens haar openstellingsbesluit van 26 april 2016 een bijdrage is op grond van de Regeling POP 3 subsidies provincie Groningen. POP 3 is het Plattelandsontwikkelingsprogramma 2014-2020, gebaseerd op Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het ELFPO (PB 2013, L 347). De Europese Rekenkamer controleert de uitgaven uit het ELFPO op Europees niveau, aldus [appellante]. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is de beheersautoriteit voor POP 3 als bedoeld in artikel 65 van de Verordening. Dat hij met de Regeling Uitvoering ELFPO programmaperiode 2014-2020 een deel van zijn taken heeft gedelegeerd aan de provinciebesturen, maakt volgens [appellante] niet dat de LEADER-subsidie een provinciale subsidie wordt. De steun is voor 50% afkomstig van de Europese Commissie en de minister blijft daarvoor eindverantwoordelijk.
    [appellante] voert verder aan dat het college geen inhoudelijke afwegingen maakt over het verlenen van een LEADER-subsidie, maar daarvoor altijd het advies volgt van de door het college bij besluit van 15 december 2015 ingestelde Lokale Actiegroep LEADER Oost-Groningen (hierna: LAG). Dit is een werkwijze die in Nederland is gekozen. In andere Europese landen heeft de LAG een eigen rechtspersoonlijkheid. Ook hieruit blijkt volgens [appellante] dat het LEADER-programma als zodanig niets met de provincie van doen heeft, maar dat het eerder toeval is dat het college de bevoegdheid tot subsidieverlening gedelegeerd heeft gekregen, aldus [appellante].
    6.1.    De Subsidieregeling CIAN maakt - voor zover voor deze zaak van belang - onderscheid tussen door de provincie verstrekte subsidies (artikel 11, tweede lid, van de regeling) en steun verstrekt door een ander bestuursorgaan of de Europese Commissie (artikel 11, vierde lid, van de regeling).
    6.2.    Zoals door [appellante] met juistheid is uiteengezet, vindt de LEADER-subsidie via de Regeling POP 3 subsidies provincie Groningen en de Regeling Uitvoering ELFPO programmaperiode 2014-2020 zijn grondslag in Verordening (EU) nr. 1305/2013. In februari 2015 heeft de Europese Commissie het Nederlandse POP 3 goedgekeurd, waarvan LEADER deel uitmaakt, waardoor de lidstaat Nederland in aanmerking is gekomen voor een bijdrage uit het ELFPO. Bij de steun vanuit het ELFPO is sprake van verplichte medefinanciering door nationale overheden. Het LEADER-programma in Oost-Groningen wordt voor 50% gefinancierd uit Europese middelen, voor 25% uit provinciale middelen en voor 25% uit gemeentelijke middelen.
    6.3.    Artikel 65 van de Verordening (EU) nr. 1305/2013 verplicht de lidstaten om een beheersautoriteit aan te wijzen die wordt belast met beheer van het ELFPO-programma. In artikel 66 is geregeld dat de beheersautoriteit plaatselijke autoriteiten kan aanwijzen voor het beheer en de uitvoering van concrete acties voor plattelandsontwikkeling. De lidstaat Nederland heeft in artikel 2 van de Regeling Uitvoering ELFPO de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen als beheersautoriteit als bedoeld in artikel 65 van de Verordening (EU) nr. 1305/2013. In artikel 3 van de Regeling Uitvoering ELFPO heeft de minister het beheer en de uitvoering van bepaalde concrete acties gedelegeerd aan het provinciebestuur van de onderscheiden provincies. Beheer en uitvoering omvatten onder meer het vaststellen van voorwaarden voor de concrete acties die voor steun in aanmerking kunnen komen en criteria voor de selectie daarvan.
    6.4.    De LEADER-subsidie is dus, ook vanuit Unierechtelijk perspectief gezien, een subsidie die door een nationale autoriteit is verstrekt. Het college is immers het bestuursorgaan dat uiteindelijk, via een subsidiebesluit in de zin van de Awb, beslist welke projecten voor een LEADER-subsidie in aanmerking komen. Anders dan [appellante] aanvoert, is het college niet min of meer willekeurig als het beschikkingsbevoegde bestuursorgaan aangewezen. Het college wordt, op het regionale niveau waarvoor de LEADER-subsidie is bedoeld, geacht de meest wenselijke projecten te kunnen selecteren en mede te financieren. Dat het daarvoor advies inwint bij de LAG en dat advies als regel, naar [appellante] stelt, volgt, doet niet af aan de omstandigheid dat het college degene is die uiteindelijk beslist welk project voor LEADER-subsidie in aanmerking komt. De door [appellante] aangevoerde omstandigheid dat de minister als beheersautoriteit een zekere verantwoordelijkheid blijft houden ten aanzien van de bijdrage uit het ELFPO, maakt dit ook niet anders.
    6.5.    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de LEADER-subsidie moet worden aangemerkt als een ‘andere subsidie’ die door het college is verstrekt in de zin van artikel 11, tweede lid, van de Subsidieregeling CIAN.
    Het vierde lid van die bepaling ziet op gevallen waarin ook andere Nederlandse bestuursorganen of de Europese Commissie steun hebben verstrekt aan de activiteiten/projecten waarvoor een CIAN-subsidie wordt aangevraagd. Het gaat daarbij naar het oordeel van de Afdeling om gevallen waarin de Europese Commissie rechtstreeks steun heeft verstrekt, anders dan in dit geval waarin de bijdrage vanuit het ELFPO via een subsidiebesluit van het college is verstrekt.
    6.6.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college bij de berekening van de hoogte van de CIAN-subsidie terecht artikel 11, tweede lid, van de Subsidieregeling CIAN heeft toegepast.
    Het betoog faalt.
    Eindoordeel
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter.     
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022