ECLI:NL:CBB:2001:AB1109, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-02-2001, AWB 99/238
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2001-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      No. AWB 99/238					27 februari 2001
      	27300
    
    
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A, te B, appellante, 
      tegen
      de Minister van Economische Zaken, verweerder,
      gemachtigden: mr G. Baarsma en mr R.E. Groenewold,
    
    
    
      waaraan voorts als partij deelneemt:
      Desmepol B.V., te Arnhem.
    
    
    
    
    
      1.	De procedure
      Op 9 maart 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij 
      beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 januari 1999.
      Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing 
      van een verzoek tot opheffing van een tweetal borgstellingen.
      Bij brief van 7 april 1999 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
      Bij brief van 31 mei 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
      Bij brief van 30 augustus 2000 heeft Desmepol B.V. (hierna: Desmepol) opmerkingen ter 
      kennis van het College gebracht.
    
    
    
      Op 5 januari 2001 heeft het College nadere stukken ontvangen van zowel Desmepol als 
      appellante.
      Op 16 januari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen haar 
      standpunten nader hebben toegelicht.
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Artikel 17 van de Regeling technische ontwikkelingskredieten 1991 (hierna: de Regeling) 
      luidt als volgt:
      "	1.	De minister kan aan een toezegging voorwaarden verbinden, bij het niet 
      vervuld worden waarvan de toezegging geheel of gedeeltelijk vervalt.
      2.	De krediettoezegging vervalt in ieder geval, indien de aanvrager niet binnen 
      een door de minister te bepalen termijn een schriftelijke verklaring heeft 
      ingezonden, waarbij hij zich verbindt tot:
      a.	nakoming van alle bij of krachtens deze regeling gegeven voorschriften en 
      verplichtingen;
      (.)"
    
    
    
      De toelichting op de Regeling vermeldt onder meer het volgende:
      "	Wordt krediet toegezegd, dan dient de aanvrager zich schriftelijk te verbinden 
      tot nakoming van alle in de regeling opgenomen verplichtingen. Indien hij deel 
      uitmaakt van een groep, zal de moedermaatschappij worden gevraagd zich - 
      afhankelijk van de situatie - als borg of hoofdelijk medeschuldenaar te 
      verbinden tot nakoming van de verplichtingen van de aanvrager en zich ertoe te 
      verplichten haar aandelen in de onderneming niet te vervreemden dan na 
      voorafgaande schriftelijke toestemming van de minister."
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten 
      en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Bij besluiten van 26 augustus 1993 heeft verweerder aan Desmepol 
      ontwikkelingskredieten toegezegd van respectievelijk maximaal Ÿ 608.900,- inzake 
      de ontwikkeling van een proces voor de depolymerisatie van PET en maximaal 
      Ÿ 627.730,- inzake de ontwikkeling van een proces voor de impregnatie van 
      polyestervlok.
      - Onderdeel V.2 van beide besluiten luidt als volgt:
    
    
    
      "	Door ondertekening van deze overeenkomst stellen A en C zich borg voor de 
      nakoming door Desmepol B.V. van de uit deze overeenkomst voortvloeiende 
      verplichtingen. A en C doen, voorzover de wet dat toelaat, afstand van het 
      eventueel bedongen voorrecht van uitwinning en het voorrecht van 
      schuldsplitsing en de verweermiddelen die hem als borg toekomen."
    
    
    - Onderdeel VII van de besluiten luidt als volgt:
    
    
      "	Door ondertekening van deze brief verbindt u zich tot
      1.	nakoming van alle bij of krachtens de Regeling gegeven voorschriften en 
      verplichtingen,
      2.	(.)."
    
    
    
      - De besluiten zijn op 2 september 1993 door Desmepol, appellante en C voor akkoord 
      getekend en aan verweerder geretourneerd.
      - Ten tijde van de besluiten bezat appellante 60% van de aandelen van Desmepol en C 
      40%.
      - In de jaren erna is deze verhouding 60-40 veranderd in een verhouding 12-88.
      - In verband met deze veranderde verhouding heeft appellante de heer mr M. Wignand, 
      werkzaam bij de afdeling Juridische Zaken van het agentschap Senter van 
      verweerder, op 29 augustus 1997 mondeling verzocht om haar te ontslaan van de 
      verplichtingen die voor haar voortvloeien uit de beide borgstellingen.
      - Bij faxbericht van 19 december 1997 heeft mr Wignand voornoemd appellante het 
      volgende bericht:
    
    
    
      "	Enige tijd geleden hebben wij elkaar gesproken over de mogelijkheid om de 
      borgstelling, die door u is afgegeven ten gunste van Desmepol B.V., te 
      be‰indigen.
      Ik kan u in dit verband meedelen dat wij wel mogelijkheden zien om u van de 
      borgstelling te ontslaan, mede omdat Desmepol B.V. te kennen heeft gegeven 
      geen bezwaar te hebben tegen de door u gevraagde be‰indiging. Ik zal u 
      binnenkort per brief berichten omtrent de condities waaronder de borgstelling 
      kan worden opgeheven."
    
    
    
    - Bij faxbericht van 11 maart 1998 heeft mr Wignand appellante het volgende bericht:
    
    
      "	Naar aanleiding van uw verzoek daartoe deel ik u hierbij mede dat Senter u zal 
      ontslaan van de verplichtingen die voor u of voor aan u gelieerde 
      ondernemingen voortvloeien uit de borgstelling die in het kader van een 
      technisch ontwikkelingskrediet is afgegeven ten gunste van Desmepol B.V.
      Hierbij zullen geen bijzondere voorwaarden worden gesteld.
      Ik zal dit bericht via de normale post bevestigen."
    
    
    - Bij faxbericht van 17 maart 1998 heeft mr Wignand appellante het volgende bericht:
    
    
      "	Op 11 maart 1998 heb ik u bericht dat de borgstelling die door A is afgegeven 
      ten gunste van Desmepol B.V. kan worden opgeheven.
      Bij schrijven van 16 maart 1998 heeft Desmepol als belanghebbende bezwaar 
      aangetekend tegen deze voorgenomen opheffing van de borgstelling.
      Ik ben gehouden nader onderzoek te doen naar deze bezwaren en de betrokken 
      belangen bij het nemen van een definitieve beslissing af te wegen. Ik kan u 
      derhalve helaas nog geen definitief uitsluitsel geven over het opheffen van de 
      borgstelling.
      Ik zal u van de verdere ontwikkelingen op de hoogte houden."
    
    
    - Bij brief van 27 april 1998 heeft verweerder appellante het volgende bericht:
    
    
      "	Al geruime tijd zijn wij in gesprek over de vraag of Senter bereid is om de door 
      A afgegeven borgstelling ten gunste van Desmepol B.V. voor de TOK-
      projecten op te heffen. Zoals u weet heeft Desmepol B.V. tegen het 
      voorgenomen besluit om inderdaad tot opheffing van de borgstelling over te 
      gaan bezwaar aangetekend.
      Tijdens het onderzoek naar de gronden van dit bezwaar is gebleken dat partijen 
      verschillen van inzicht over de rechtsverhouding tussen de belanghebbenden A 
      en Desmepol B.V. in deze.
      Alvorens een beslissing op uw verzoek te kunnen afgeven wil ik daarom het 
      volgende voorleggen. Uw verzoek tot opheffing van de borgstelling heeft mij 
      tot nu toe uitsluitend mondeling bereikt. Nu er van beide kanten verschillende 
      informatie over deze kwestie op mij afkomt wil ik u verzoeken om op grond 
      van artikel 4:2 een formele aanvraag tot wijziging/opheffing van de 
      borgstelling in te dienen. Daarbij acht ik het noodzakelijk dat u de zakelijk 
      beweegredenen voor uw verzoek nader onderbouwt.
      Voordat ik op dat verzoek en het bezwaarschrift zal beslissen zal ik partijen in 
      de gelegenheid stellen om hun zienswijze mondeling toe te lichten.
      Ik zie uw aanvraag om het afgeven van een beschikking tegemoet.
    
    
    
      De Minister van Economische Zaken,
      voor deze:
    
    
    
      Ir. A. Tigchelhoff MBA
      Manager Technisch Ontwikkelingskrediet"
    
    
    
      - Bij brief van 12 mei 1998 heeft appellante een dergelijk verzoek ingediend.
      - Bij brief van 23 juli 1998 heeft verweerder appellante medegedeeld het verzoek om 
      het opheffen van de borgstellingen niet te honoreren, omdat hij, na alle betrokkenen 
      gesproken te hebben en de eigen positie te hebben overwogen, geen redenen ziet de 
      huidige situatie te wijzigen.
      - Hiertegen heeft appellante bij brief van 1 september 1998 bezwaar gemaakt.
      - Op 27 november 1998 heeft appellante haar bezwaren ter hoorzitting toegelicht.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Het bestreden besluit houdt - voor zover thans van belang - het volgende in:
      "	Naar mijn mening kan van rechtens te honoreren gewekte verwachtingen geen 
      sprake zijn. Van het rechtens te honoreren vertrouwen kan naar mijn mening 
      geen sprake zijn, nu de heer Wignand niet bevoegd is tot het nemen van 
      besluiten. Gezien de veelvuldige contacten en correspondentie met mw. Ir. A. 
      Tigchelhoff ben ik van mening dat u op de hoogte kon zijn van het feit dat zij 
      bevoegd is tot het nemen van besluiten in het kader van de Kredietregeling.
      Voorts kan naar mijn mening geen sprake zijn van het rechtens te honoreren 
      vertrouwen, nu voor een beroep daarop in de jurisprudentie is bepaald, dat u, 
      vertrouwend op de uitlatingen van de heer Wignand, activiteiten moet hebben 
      verricht of nagelaten die u in een nadeliger positie zouden moeten brengen. 
      Daarvan is mij niet gebleken."
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - voor zover thans van belang - het 
      volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
      Gezien de functie van mr Wignand, het feit dat zijn beslissing niet over een nacht ijs ging 
      (verzoek 29 augustus 1997 en beslissing 11 maart 1998) mocht appellante wel degelijk 
      aannemen dat de heer Wignand bevoegd was deze beslissing te nemen. Mw ir Tigchelhoff 
      is pas in beeld gekomen toen de beslissing reeds was genomen. Het terugdraaien van deze 
      beslissing heeft appellante wel degelijk schade opgeleverd.
      5.	De beoordeling van het geschil
      Het College ziet aanleiding allereerst in te gaan op het rechtskarakter van de diverse 
      rechtshandelingen die in dit geschil aan de orde zijn.
      De krediettoezeggingen aan Desmepol en de daarin vervatte voorwaarden van borgstelling 
      door appellante en C zijn publiekrechtelijk van aard. Door de tekening voor akkoord van 
      de besluiten van 26 augustus 1993 heeft Desmepol zich verbonden om de krachtens de 
      regeling gegeven voorschriften en verplichtingen na te komen. Daardoor zijn tevens tussen 
      de Staat en Desmepol privaatrechtelijke overeenkomsten tot stand gekomen, waarvan de 
      inhoud grotendeels door de Regeling, en derhalve door het publiekrecht, wordt bepaald. 
      Door de mede-ondertekening van deze overeenkomsten door appellante en C zijn tussen de 
      Staat als schuldeiseres en deze vennootschappen als borgen privaatrechtelijke borgtochten 
      tot stand gekomen.
      De beslissing van appellante om de borgstellingen aan te gaan strekte ten gunste van 
      Desmepol aangezien de borgstelling een door verweerder aan Desmepol gestelde 
      voorwaarde voor de krediettoezeggingen was. De borgstellingen zelf zijn uit de aard der 
      zaak ten gunste van de Staat als schuldeiseres van Desmepol verstrekt.
      Het in augustus 1997 door appellante aan Senter gedane verzoek tot be‰indiging van de 
      borgstellingen is in de privaatrechtelijke context gedaan: een borg kan te allen tijde aan de 
      schuldeiser het verzoek doen hem van de borgstelling te ontslaan. De beslissing op een 
      dergelijk verzoek heeft derhalve ook een privaatrechtelijk karakter.
      Daarentegen is een verzoek om de aan de krediettoezeggingen verbonden voorwaarde van 
      borgstelling te laten vervallen publiekrechtelijk van aard en de beslissing hierop eveneens.
    
    
    
      Ter beoordeling van het College staat de vraag of de weigering van verweerder om op 
      laatstgenoemd verzoek positief te beslissen in rechte stand kan houden. Het College 
      beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
      De faxberichten van mr Wignand van 19 december 1997, 11 maart 1998 en 17 maart 1998 
      betreffen de relatie tussen appellante en de Staat welke tot stand is gekomen door 
      ondertekening door appellante van de overeenkomst tussen de Staat en Desmepol en 
      ingevolge welke appellante als borg instaat voor de uitvoering van de overeenkomst door 
      Desmepol. Uit genoemde faxberichten blijkt dat tussen de Staat en appellante 
      overeenstemming bestaat dat appellante uit haar verplichtingen uit hoofde van deze 
      borgovereenkomst wordt ontslagen. Uitdrukkelijk is aangegeven door de Staat dat geen 
      bijzondere voorwaarden zouden worden gesteld, met name is deze overeenstemming aan 
      de zijde van de Staat niet afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de krediettoezegging 
      van verweerder aan Desmepol zou worden aangepast. Eerst bij brief van 27 april 1998 
      heeft verweerder appellante verzocht om op grond van artikel 4:2 Awb een formele 
      aanvraag in te dienen om de in deze krediettoezegging opgenomen voorwaarde van 
      borgstelling te laten vervallen. Na ontvangst van die aanvraag heeft verweerder daarop 
      afwijzend beslist. Daarbij heeft verweerder echter onvoldoende betekenis toegekend aan de 
      inmiddels verstuurde faxberichten. Verweerder had zich de vraag moeten stellen of 
      appellante hieruit had kunnen en mogen opmaken dat de besluitvorming definitief te zijnen 
      gunste was afgerond. Die vraag had naar het oordeel van het College niet anders dan 
      positief kunnen worden beantwoord, om de navolgende redenen in hun onderlinge 
      samenhang beschouwd:
      -	de kwestie van de borgstelling is een onderwerp dat ge‰igend is om door juristen 
      van een afdeling Juridische Zaken te worden behandeld;
      -	in de faxberichten worden bewoordingen gebruikt als 'dat wij wel mogelijkheden 
      zien' en 'dat Senter u zal ontslaan' welke erop wijzen dat mr Wignand niet voor zichzelf 
      spreekt, maar namens de organisatie;
      -	het tijdsverloop tussen de faxberichten duidt erop dat mr Wignand over de kwestie 
      binnen Senter overleg heeft gepleegd;
      -	in het faxbericht van 11 maart 1998 wordt uitdrukkelijk medegedeeld dat geen 
      bijzondere voorwaarden zullen worden gesteld bij het ontheffen van de verplichtingen uit 
      de borgstelling.
      Aangezien appellante de faxberichten in de hiervoor bedoelde zin heeft mogen en kunnen 
      opvatten, komt het alsnog weigeren van het laten vervallen van de aan de 
      krediettoezeggingen aan Desmepol verbonden voorwaarde van borgstelling in strijd met 
      het beginsel van behoorlijk bestuur dat bestuursorganen gewekt vertrouwen niet mogen 
      beschamen.
      Het College overweegt voorts dat de omstandigheid dat mr Wignand niet bevoegd was om 
      besluiten in het kader van de Regeling te nemen niet aan het vorenstaande kan afdoen. Dat 
      zou mogelijk anders zijn geweest wanneer mandaatbeschikkingen waren gepubliceerd 
      waaruit belanghebbenden hadden kunnen afleiden welke ambtenaar bevoegd is namens 
      verweerder besluiten te nemen, maar de vertegenwoordigers van verweerder hebben ter 
      zitting verklaard dat dergelijke beschikkingen niet publiek toegankelijk waren. Voorts 
      heeft appellante betwist dat zij kon weten dat mevrouw ir Tigchelhoff  bevoegd was. 
      Daartoe heeft zij onbestreden gesteld dat mevrouw ir Tigchelhoff pas in beeld is gekomen 
      toen de beslissing reeds was genomen.
      Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit 
      moet worden vernietigd, met bepaling dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van 
      appellante beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene.
      Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing 
      van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    
    
    
    
      6.	De beslissing
      Het College 
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - gelast dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante  beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
      - bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad Ÿ 450,--(zegge vierhonderdvijftig gulden) vergoedt;
      - wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    
    Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2001.
    
    w.g. B. Verwayen	w.g. A.J. Medze