ECLI:NL:CBB:2019:167, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-04-2019, 18/1302
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep boete zonder vergunning voor groothandel in diergeneesmiddelen te handelen. Niet gebleken dat appellante Veramix met het oog op de medische zorg voor betreffende dieren heeft geleverd. Bijzondere omstandigheden aanwezig om boete te matigen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1302
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2019 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellante 
    (gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juni 2018, kenmerk ROT 17/2597, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
    
    
    en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister),  
    (gemachtigde: mr. N. Turuçlu).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 8 juni 2018 (niet (http://pi.rechtspraak.minjus.nl/deeplink/ecli?id=ECLI:NL:RBROT:2018:4391) gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2019. Appellante, vertegenwoordigd door [naam 2] , is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister is voorts verschenen [naam 3] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 9 september 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege een overtreding van artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 5.1, eerste en tweede lid, van het Besluit diergeneesmiddelen.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 20 maart 2017 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij appellante als eiseres en de minister als verweerder is aangeduid:
      
      
        “3.2	Uit het rapport van bevindingen en het daarbij behorende proces-verbaal van verhoor van 18 december 2015 blijkt in voldoende mate dat eiseres in de periode van 16 mei 2014 tot en met 3 september 2014, 3100 Veramix sponsjes heeft geleverd aan dierenarts [naam 4] , die deze middelen op zijn beurt weer heeft doorverkocht. (…)
        	Omdat [naam 4] , aan wie eiseres de middelen heeft geleverd, als dierenarts heeft opgetreden en hij niet de eindgebruiker was van de Veramix sponsjes, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van groothandel, waarvoor een vergunning was vereist. Omdat eiseres niet over deze vergunning voor groothandel beschikte, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiseres artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden.
        	Ook als eiseres zou moeten worden gevolgd in haar betoog dat de middelen voor de eigen schapen van [naam 4] waren bestemd, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit diergeneesmiddelen. Niet is immers gebleken dat de diergeneesmiddelen door eiseres zijn geleverd met oog op de zorg voor de dieren van [naam 4] . Bovendien wordt het middel Veramix maximaal twee keer per jaar per schaap gebruikt, zodat de geleverde hoeveelheid Veramix sponsjes (3100) niet overeenkomt met het aantal schapen van [naam 4] (130).
        	(…) 
        	Verweerder heeft voldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van kleinhandel in de zin van artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit diergeneesmiddelen en waarom eiseres dus een vergunning voor groothandel nodig had om de Veramix sponsjes te mogen leveren aan de dierenarts [naam 4] , die deze middelen heeft doorverkocht aan andere personen. Ook is verweerder ingegaan op de stelling van eiseres dat er geen wettelijke restricties zijn verbonden aan de hoeveelheid middelen die aan een klant mogen worden geleverd. Verweerder heeft uit artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit diergeneesmiddelen terecht afgeleid dat van eiseres, als houder van een vergunning voor kleinhandel, mag worden verwacht dat zij op de hoogte is van het aantal dieren dat een houder in bezit heeft. Alleen voor dat aantal dieren is eiseres bevoegd om diergeneesmiddelen te leveren. 
        	De stelling dat van de kant van verweerder sprake is van onzorgvuldig handelen en vooringenomenheid, volgt de rechtbank niet, omdat eiseres dit niet nader heeft onderbouwd. 
      
      
      
        	Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. 
      
      
      
        	(…)
      
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbod om zonder vergunning voor groothandel in diergeneesmiddelen te handelen, een norm is die naar zijn aard niet in aanmerking komt voor halvering van de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Het gaat hier namelijk om een algemene norm waaraan iemand wel of niet voldoet. De risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het dierenwelzijn hebben hier slechts een indirecte rol. 
      
    
    
      4.3
      Voor zover eiseres zich beroept op artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, slaagt dit niet, omdat eiseres geen bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan de boete zou moeten worden gematigd. 
      
      
        	(…)”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Appellante betwist allereerst dat sprake is van een overtreding van artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren. De rechtbank is er volgens appellante ten onrechte aan voorbij gegaan dat de heer [naam 4] ( [naam 4] ), aan wie de betreffende Veramix sponzen zijn geleverd, een klant is van de praktijk van appellante en dat het ging om relatief kleinere leveringen verspreid over een langere periode. Voorts is ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat de schapenkudde van [naam 4] kon fluctueren en niet met zekerheid is vast te stellen dat [naam 4] ten tijde van de leveringen exact 130 schapen bezat. Appellante wijst er op dat [naam 4] als houder van schapen een eigen verantwoordelijkheid heeft en het gaat om een diergeneesmiddel met een UDA-status dat de eigenaar/houder van een dier zelf mag toedienen. 
      
    
    
      3.2
      De minister stelt dat, gelet ook op overweging 3.2 van de uitspraak van de rechtbank, terecht een overtreding is vastgesteld. Volgens de minister dient appellante op de hoogte te zijn van het aantal schapen dat op het moment van de leveringen aanwezig was en staat bovendien vast dat [naam 4] de geneesmiddelen heeft doorverkocht.	
      
      
        3.3.1
        De Wet dieren luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        
        
          “Artikel 2.19 Vergunning ten aanzien van diergeneesmiddelen
        
        
        1. Het is verboden een handeling te verrichten die ertoe strekt een diergeneesmiddel te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verpakken, te etiketteren, in de handel te brengen, in of buiten Nederland te brengen, te vervoeren, aan te bieden, aan te prijzen, af te leveren, te ontvangen, voorhanden of in voorraad te hebben, voor zover deze handeling niet is toegestaan krachtens een vergunning die is verstrekt ingevolge een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van een bindend onderdeel van een EU-rechtshandeling vastgesteld voorschrift of een bij ministeriële regeling aangewezen voorschrift van een EU-verordening inzake het in de handel brengen, vervaardiging, invoer, of het bezit van, handel in of verstrekken van een diergeneesmiddel.
        
        
          (…)
        
        
        
          Artikel 8.6 Definities
        
        
        1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
        
        a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
        
        
          1ͦ. de artikelen (…) 2.19, eerste lid, (…)
        
        
        
          (…)
        
        
        
          Artikel 8.7 Bevoegdheid
        
        
        
          Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.”
        
        
      
      
        3.3.2
        Het Besluit diergeneesmiddelen luidt, voor zover van belang, als volgt:
        
        
          “Artikel 1.1 Begripsbepalingen
        
        1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
        (…)
        - groothandel: handel in diergeneesmiddelen met uitzondering van verstrekking aan eindgebruikers, waaronder houders van dieren;
        	(…)
        - kleinhandel: handel in diergeneesmiddelen met het oog op verstrekking aan eindgebruikers, waaronder het ter hand stellen aan personen die krachtens wettelijk voorschrift gerechtigd zijn een diergeneesmiddel toe te passen;
        (…)
        
        
          Artikel 5.1 Aanvraag van een vergunning voor groothandel of een vergunning voor kleinhandel
        
        1. Een aanvraag van een vergunning voor groothandel in diergeneesmiddelen met betrekking tot het bezit van, handel in en verstrekking van diergeneesmiddelen als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid, van de wet (Wet dieren, toevoeging College) wordt ingediend bij Onze Minister.
        
        
          (…)
        
        
        
          Artikel 5.4 Bevoegdheid dierenarts
        
        
        1. Een dierenarts heeft van rechtswege een vergunning voor kleinhandel voor het afleveren van diergeneesmiddelen aan houders van dieren voor die dieren waarvoor de dierenarts in de uitoefening van zijn beroep de medische zorg op zich heeft genomen.
        (…)”
        
      
    
    
      3.4
      Met betrekking tot de vaststelling van de overtreding overweegt het College het volgende. Uit het op ambtseed opgemaakte rapport van bevindingen van 13 mei 2016, de hierin opgenomen verklaring van [naam 2] , maat van appellante, van 14 maart 2016 en het bij het rapport gevoegde, op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van het verhoor van [naam 4] van 18 december 2015 blijkt dat appellante in de periode mei tot september 2014 in totaal 3100 Veramix sponsjes heeft geleverd aan [naam 4] . Dit wordt door appellante ook niet betwist. Vast staat dat Veramix een middel is dat uitsluitend op recept van een dierenarts verkrijgbaar is bij een dierenarts of apotheker, en dat de eigenaar/houder van het betreffende dier het middel zelf mag toedienen.
      
    
    
      3.5
      Vast staat voorts dat appellante geen vergunning heeft om in diergeneesmiddelen te handelen. Op basis van artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit diergeneesmiddelen heeft een dierenarts, zoals [naam 2] die ten tijde van de in geding zijnde leveringen voor appellante werkzaam was als dierenarts, van rechtswege een vergunning voor kleinhandel voor het afleveren van diergeneesmiddelen aan houders van dieren voor die dieren, waarvoor de dierenarts in de uitoefening van zijn beroep de medische zorg op zich heeft genomen.  Evenals de rechtbank oordeelt het College dat in dit geval niet is gebleken dat de diergeneesmiddelen door appellante (via [naam 2] ) zijn geleverd voor die dieren waarvoor zij in de uitoefening van haar beroep de medische zorg op zich heeft genomen. 
      
    
    
      3.6
      Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden. Dit betekent dat de minister de bevoegdheid heeft om aan appellante een bestuurlijke boete op te leggen.
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete kan worden gematigd of met een waarschuwing kan worden volstaan. Zij betoogt dat het een ongelukkig incident betreft, waarbij de gevolgen voor de mens of het milieu als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verwaarloosbaar zijn, zoals ook aan de orde was in de uitspraak van de rechtbank van 13 mei 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:3657. Volgens appellante kan zij niet verantwoordelijk worden gehouden voor de handelswijze van [naam 4] en heeft zij nimmer de intentie gehad voor het op onjuiste wijze verkopen als groothandel. Ook heeft appellante zonder enig winstbejag gehandeld. De rechtbank is ten onrechte aan het voorgaande voorbij gegaan, alsook aan de inherente afwijkingsbevoegdheid van de minister om in dit specifieke geval af te zien van een boete dan wel deze sterk te matigen.
      
    
    
      4.2
      De minister ziet, gelet op de aard van de overtreding, geen mogelijkheid of reden om toepassing te geven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving.
      
    
    
      4.3
      Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
      
        Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit handhaving, in samenhang gelezen met artikel 1.2 van en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving), behoort bij een overtreding van artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren (boetecategorie 4) een boetebedrag van € 5.000,-. 
      
      
      
        Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. 
      
      
    
    
      4.4
      Anders dan de rechtbank volgt het College niet het standpunt van de minister dat het verbod om zonder vergunning voor groothandel in diergeneesmiddelen te handelen, een norm is die naar zijn aard niet in aanmerking komt voor halvering van de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. Deze bepaling biedt naar het oordeel van het College geen aanknopingspunten voor een restrictieve uitleg. Dit betekent dat het op de weg van de minister had gelegen om de risico’s en gevolgen van de in het geding zijnde overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu te bekijken en om te bezien of deze aanleiding geven om de boete te halveren.
    
    
      4.5
      Daarnaast voorziet artikel 5:46, derde lid, van de Awb in het opleggen van een lagere boete door de minister, indien een overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, een lagere boete op te leggen. Uit het bestreden besluit kan niet worden opgemaakt dat de minister dit heeft betrokken bij zijn heroverweging ten aanzien van de evenredigheid van de opgelegde boete, hoewel appellante in bezwaar reeds gemotiveerd heeft aangevoerd dat de opgelegde boete onevenredig hoog is.
      
    
    
      4.6
      Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie onder meer uitspraken van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355, en 19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290), brengt artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit handhaving, in samenhang gelezen met artikel 1.2 van en de bijlage bij de Regeling handhaving voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In dit licht is het College van oordeel dat, gelet op hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, de boete dient te worden gematigd. Vast staat dat appellante niet eerder is beboet voor het overtreden van artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren. Het College stelt voorts vast dat geen sprake is van een structurele overtreding van dit voorschrift, nu het gaat om één soort diergeneesmiddel dat is geleverd aan één afnemer. Daarnaast heeft de minister, gelet ook op de door appellante overgelegde bijsluiter van Veramix, niet aannemelijk gemaakt dat de risico’s of de gevolgen van het leveren van de Veramix sponsjes voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu anders dan gering zijn. Het College is, gelet op deze omstandigheden, van oordeel dat een boete van € 500,- passend en geboden is.
      
      
        5.		Het hoger beroep van appellante tegen de uitspraak van de rechtbank is gegrond. Deze uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover daarbij de boete van € 5.000,- is gehandhaafd. Het primaire besluit zal, voor zover daarbij een boete van € 5.000,- is opgelegd, worden herroepen en het College zal zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat een boete van € 500,- wordt opgelegd.
      
      
    
    
      6.1
      Het College veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante en stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit proceskosten) vast op in totaal € 3.459,93. Daarvan is € 3.072,-  voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). De voor vergoeding in aanmerking komende reiskosten bedragen € 51,93. Tot slot heeft appellante voor haar vertegenwoordiger op de zitting verzocht om verletkosten van € 135,65 per uur voor in totaal 4 uur, zijnde een bedrag van € 542,60. Op grond van artikel 2, onder d, in samenhang gelezen met artikel 1, onder d, van het Besluit proceskosten in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van dit besluit, kan voor verletkosten, afhankelijk van de omstandigheden, een tarief tussen € 7,- en € 84,- per uur worden toegekend. Het College acht het in dit geval redelijk de verletkosten voor de vertegenwoordiger van appellante ter zitting vast te stellen op een bedrag van in totaal € 336,-, zijnde vier keer € 84,-.
      
    
    
      6.2
      De minister dient tot slot de door appellante betaalde griffierechten in beroep (€ 333,-) en in hoger beroep (€ 508,-) te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover daarbij de boete van € 5.000,- is gehandhaafd;
    
      
        herroept het primaire besluit voor zover daarbij is beslist dat een boete van € 5.000,- wordt opgelegd, en bepaalt dat een boete van € 500,- wordt opgelegd;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 841,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.459,93.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.A.J. van Lierop en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher			de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen