ECLI:NL:RVS:2022:3158, Raad van State, 02-11-2022, 202106289/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eersel de eenmanszaak van [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk 31 december 2020 de vaste mest op het perceel gemeente Eersel, sectie O, nr. 631 af te voeren naar een erkend verwerker. Bij het besluit van 26 november 2020 heeft het college aan de eenmanszaak van [appellant A], met de handelsnamen [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C], en [appellante B] een last onder dwangsom opgelegd om de meer dan 1500 m³ vaste mest op het perceel af te voeren naar een erkend verwerker. Volgens het college is de opslag van de mest in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de artikelen 2.9 en 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wet milieubeheer. [appellanten] stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte een last heeft opgelegd.

202106289/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], wonend te Eersel, en [appellante B], gevestigd te Wintelre, gemeente Eersel,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eersel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college de eenmanszaak van [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk 31 december 2020 de vaste mest op het perceel gemeente Eersel, sectie O, nr. 631 (hierna: het perceel) af te voeren naar een erkend verwerker.
    Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 15 februari 2021.
    Bij besluit van 8 februari 2021 heeft het college een tweede verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen.
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot drie weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter op een verzoek van [appellanten] om het treffen van een voorlopige voorziening.
    Bij uitspraak van 29 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:925, heeft de voorzieningenrechter het verzoek van [appellanten] afgewezen.
    Bij besluit van 2 juli 2021 heeft het college het door [appellanten] tegen het besluit van 26 november 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 4 april 2022 heeft het college een dwangsom van € 1.500,00 ingevorderd.
    [appellanten] hebben hiertegen gronden ingediend.
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2022, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. drs. A.C.M. Brom, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.P.P. Paas en mr. A. Verkooijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij het besluit van 26 november 2020 heeft het college aan de eenmanszaak van [appellant A], met de handelsnamen [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C], en [appellante B] een last onder dwangsom opgelegd om de meer dan 1500 m³ vaste mest op het perceel af te voeren naar een erkend verwerker. Volgens het college is de opslag van de mest in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de artikelen 2.9 en 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm). [appellanten] stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte een last heeft opgelegd.
    Last onder dwangsom
    Geadresseerde besluit op bezwaar
    2.       [appellanten] betogen dat het besluit op bezwaar van 2 juli 2021 aan de verkeerde persoon is gericht. Hiertoe voeren zij aan dat in dit besluit staat dat de last is opgelegd aan [appellant A], terwijl de last is opgelegd aan [appellant B] en [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C]. Verder wijzen zij erop dat in het besluit op bezwaar staat dat de overtredingen zijn geconstateerd op het perceel [locatie] in Wintelre, terwijl deze zijn geconstateerd op het perceel.
    2.1.    De last is opgelegd aan [appellant B] en [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C], ter attentie van [appellant A]. [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C] zijn geen rechtspersonen, maar handelsnamen van de eenmanszaak van [appellant A]. In zoverre is [appellant A] verantwoordelijk voor de uitvoering van de last. Aan wie de last is opgelegd, is op juiste wijze omschreven in het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan het besluit op bezwaar ten grondslag ligt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat dit besluit niet aan de juiste (rechts)persoon is gericht.
    Ook de omstandigheid dat in de samenvatting van de last in het besluit op bezwaar per abuis niet het perceel, maar het perceel [locatie] in Wintelre is genoemd, maakt niet dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan het besluit op bezwaar ten grondslag ligt, is duidelijk vermeld dat het gaat om overtredingen op het perceel.
    Het betoog slaagt niet.
    Vermelding meer dan één wettelijk voorschrift
    3.       [appellanten] betogen dat het college ten onrechte niet heeft gespecificeerd of aan de last een overtreding van artikel 10.1 óf artikel 10.2 van de Wm ten grondslag is gelegd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AL2345, stellen zij zich op het standpunt dat de overtreding moet worden gespecificeerd. Bovendien kan volgens [appellanten] niet tegelijkertijd sprake zijn van een overtreding van artikel 10.1 en 10.2 van de Wm. Het college had ook daarom één van deze artikelen moeten kiezen.
    3.1.    Het is toegestaan om overtreding van meer dan één wettelijk voorschrift aan een last ten grondslag te leggen, als het college van oordeel is dat meer dan één voorschrift is overtreden (vergelijk onder 6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1167). Die situatie doet zich hier voor, omdat het college blijkens het besluit op bezwaar van oordeel is dat [appellanten] zowel artikel 10.1 van de Wm als artikel 10.2 van de Wm hebben overtreden. Dit standpunt is ter zitting herhaald.
    Een andere vraag is of de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wm tegelijkertijd kunnen worden overtreden. Ook die vraag dient bevestigend te worden beantwoord. Artikel 10.1, eerste lid, omvat een algemene zorgplicht voor een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat. Dit artikel kan zowel binnen als buiten een inrichting worden overtreden. Artikel 10.2, eerste lid, bevat de verbodsbepaling dat het verboden is om zich te ontdoen van afvalstoffen door deze buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden. De artikelen 10.1 en 10.2 kunnen onder omstandigheden tegelijkertijd worden overtreden als buiten een inrichting handelingen met afvalstoffen worden verricht. Of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze artikelen in dit geval beide zijn overtreden, zal hierna worden beoordeeld aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden.
    10.45 van de Wm
    4.       Op de zitting hebben [appellanten] naar voren gebracht dat het college zich op het standpunt stelt dat ook sprake is van de inzameling van afvalstoffen. Volgens hen betekent dit dat artikel 10.45 van de Wm van toepassing is. Omdat op grond van artikel 18.2b, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wm de minister van Infrastructuur en Milieu tot taak heeft om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 10.45, was niet het college, maar de minister het bevoegd gezag, aldus [appellanten].
    4.1.    Dit betoog faalt. Het is juist dat de minister het bevoegd gezag is voor de handhaving van artikel 10.45 van de Wm, maar het college heeft aan de last geen overtreding van artikel 10.45 van de Wm ten grondslag gelegd. De minister is daarom niet het bevoegd gezag in deze zaak.
    Overtreding Wm?
    5.       [appellanten] betogen dat overtreding van de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wm niet aan de last ten grondslag kon worden gelegd, omdat de mest die was opgeslagen geen afvalstof is. Daartoe voeren zij aan dat geen sprake is van een stof waarvan de houder zich ontdoet dan wel voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Bij het college was bekend dat de opgeslagen mest nog gebruikt zou gaan worden door deze uit te rijden over het land, aldus [appellanten]. Daarbij is, zo stellen zij, ook van belang dat, anders dan het college heeft gesteld, geen sprake is van vaste mest maar van een mengsel van zaagsel en mest.
    Verder voeren zij onder verwijzing naar het rapport "Verkennend bodemonderzoek Jansven/Roestenberg te Wintelre" van Tritium Advies van 14 december 2020 (hierna: het rapport) aan dat door de opslag van de mest geen nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan.
    5.1.    Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de mest als afvalstof moet worden aangemerkt, omdat de mest al enkele jaren op het perceel lag opgeslagen en toepassing daarvan niet plaatsvond voordat de last onder dwangsom werd opgelegd. Het college wijst erop dat nog steeds niet met facturen of iets dergelijks is aangetoond dat het gebruik van de mest voldoende zeker was en dat een deel van de mest elders opnieuw is opgeslagen.
    5.2.    Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm zijn afvalstoffen alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494, dient het begrip afvalstof te worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland en anderen, ECLI:EU:C:2000:318, en het arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232). Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" relevant (arrest van 18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42).
    5.4.    Niet in geschil is dat de mest afkomstig is van slachterijen waar de mest is vrijgekomen bij de reiniging van vrachtwagens. Naar het oordeel van de Afdeling is aannemelijk dat de houders zich van deze mest wilden ontdoen, zodat sprake is van een afvalstof. Dat, zoals [appellant A] en [appellante B] hebben aangevoerd, geen sprake zou zijn van vaste mest maar van een mengsel van mest en zaagsel maakt dit niet anders.
    De verwijzing door [appellanten] naar het arrest van het Hof van 3 oktober 2013, ECLI:EU:C:2013:627, leidt ook niet tot een ander oordeel. Volgens dat arrest is drijfmest die wordt geproduceerd in een intensieve varkenshouderij en wordt opgeslagen in afwachting van de levering ervan aan landbouwers om door hen als meststof op hun gronden te worden gebruikt, geen afvalstof, maar een bijproduct indien de producent voornemens is deze drijfmest in een later stadium, in voor hem gunstige economische omstandigheden, op de markt te brengen, mits het hergebruik niet slechts mogelijk, maar zeker is, het geen voorafgaande bewerking vereist en het plaatsvindt als voortzetting van het productieproces. De eis dat het gebruik van de betrokken stof zeker moet zijn, staat ook in artikel 1.1, zesde lid, van de Wm. [appellanten] hebben geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het gebruik van de mest in dit geval niet alleen mogelijk was, maar zeker was. In dit kader merkt de Afdeling op dat niet in geschil is dat de opslag van de mest al geruime tijd plaatsvond op het perceel en dat een deel van de mest pas is uitgereden nadat de last onder dwangsom was opgelegd en dat een ander deel na de last elders is opgeslagen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    5.5.    Over het rapport overweegt de Afdeling als volgt.
    5.6.    In paragraaf 6 van het rapport staat onder meer: "Samenvattend kan gesteld worden dat de aanwezigheid van de mestopslag mogelijk geleid heeft tot een verhoogd stikstofgehalte in de bovengrond. Deze beïnvloeding is echter zeer beperkt en heeft niet geleid tot een verslechtering van de grondwaterkwaliteit. Geadviseerd wordt de aanwezige mestopslag te beëindigen. "
    5.7.    Anders dan waarvan [appellanten] uitgaan, is voor een overtreding van artikel 10.1, eerste lid, van de Wm niet noodzakelijk dat de mestopslag daadwerkelijk nadelige gevolgen voor het milieu heeft gehad. Voor overtreding van die bepaling is het voldoende dat door de opslag nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Gelet op de aard van de afvalstof, te weten mest, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat als gevolg van de mestopslag nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Dit wordt bovendien bevestigd door het rapport. Daarin staat in paragraaf 6 dat niet kan worden uitgesloten dat de grond en het grondwater ter plaatse extra belast zijn met koper, stikstof en fosfaat en wordt geconcludeerd dat de mestopslag mogelijk heeft geleid tot een verhoogd stikstofgehalte in de bovengrond.
    5.8.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat door de opslag van mest de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wm zijn overtreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreder
    6.       [appellanten] betogen dat het college de last ten onrechte aan hen heeft opgelegd, omdat zij geen overtreder zijn. Zij voeren daartoe aan dat de mesthoop eigendom is van [bedrijf D], die niet is aangeschreven, en het perceel al meerdere jaren wordt verhuurd aan [bedrijf E]. Als sprake zou zijn van een overtreding dan is deze begaan door [bedrijf E] dan wel [bedrijf D], zo stellen zij. Aangezien zij niet de eigenaar van de mesthoop zijn dan wel toegang tot het perceel hebben, hebben zij het ook niet in hun macht een eventuele overtreding te beëindigen, aldus [appellanten].
    6.1.    In artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    In artikel 5:1, derde lid, van de Awb is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
    6.2.    Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het [appellanten] heeft aangeschreven, omdat [appellant A] heeft verklaard dat hij de mest in zijn hoedanigheid als bestuurder van [appellant B] en [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C] op het perceel heeft opgeslagen. Het college wijst erop dat [appellanten] in hun zienswijze op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen ook niet hebben aangevoerd dat de verkeerde personen worden aangeschreven.
    6.3.    Niet is bestreden dat [appellant A] heeft verklaard dat hij de mest heeft opgeslagen op het perceel in zijn hoedanigheid als bestuurder van [appellant B] en als eigenaar van de eenmanszaak met de handelsnamen [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C]. [appellanten] hebben in beroep geen concrete aanknopingspunten aangevoerd waarom niet van de juistheid van die verklaring mag worden uitgegaan. De enkele stelling dat zij geen eigenaar zijn van de mest en dat het perceel wordt verhuurd aan [bedrijf E] is daarvoor onvoldoende. De stelling van [appellanten] dat zij geen eigenaar zijn van het perceel, biedt verder geen grond voor het oordeel dat zij daarom geen overtreder kunnen zijn, alleen al omdat een overtreding ook op andermans perceel kan worden gepleegd. Bovendien staat in het beroepschrift dat [appellant A], bestuurder van [appellant B] en eigenaar van de eenmanszaak, eigenaar is van het perceel.
    Voor de beantwoording van de vraag of [appellanten] overtreder zijn, is niet van belang of zij het in hun macht hebben aan de overtreding een einde te maken. Dit is wel van belang voor de vraag of aan hen een last onder dwangsom mocht worden opgelegd, omdat een dergelijke last alleen mag worden opgelegd aan een overtreder die het in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen. De stelling dat de mest eigendom is van [bedrijf D] biedt echter geen grond voor het oordeel dat [appellanten] het niet in hun macht hadden de overtreding te beëindigen. Verder hebben [appellanten] niet met concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat zij geen toegang tot het perceel hadden of konden krijgen. Voor dat oordeel bestaat te minder aanleiding, aangezien de mest inmiddels verwijderd is.
    [appellanten] hebben er wel nog terecht op gewezen dat in de opgelegde last ten onrechte staat dat [bedrijf C] overtreder is. Blijkens het overgelegde uittreksel van de Kamer van Koophandel van de eenmanszaak van [appellant A] had dit [bedrijf C] moeten zijn. Er bestaat echter geen grond voor het oordeel dat de verkeerde (rechts)persoon is aangeschreven. Uit het uittreksel blijkt dat [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C] handelsnamen zijn van de eenmanszaak van [appellant A] en het is duidelijk dat [appellant A] in die hoedanigheid is aangeschreven.
    Het betoog faalt.
    Een dwangsom per overtreder, of één dwangsom gezamenlijk?
    7.       [appellanten] betogen dat in strijd met de rechtszekerheid niet duidelijk is of er een dwangsom van € 1.500 per overtreder wordt verbeurd, of dat zij gezamenlijk één dwangsom van € 1.500 verbeuren. Ook is niet duidelijk of betaling door een van de overtreders bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, aldus [appellanten].
    7.1.    Over de hoogte van de dwangsom staat in het besluit van 26 november 2020:
    "De dwangsom bedraag € 1.500 per constatering, (maximaal 1 constatering per week), dat sprake is van de overtreding van artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder e Wabo, artikelen 2.9 en 3.48 Abm en artikel 10.1 en 10.2 Wm met een maximumbedrag van € 9.000."
    7.2.    Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat het college al in bezwaar te kennen heeft gegeven dat de insteek van de last is geweest dat als een eenmaal verbeurde dwangsom door een van de overtreders wordt betaald, hiermee bevrijdend is betaald voor de overige aangeschreven overtreders. Deze uitleg is door het college ter zitting herhaald en wordt bevestigd door de tekst van het invorderingsbesluit, waarin bij [appellanten] slechts één dwangsom van € 1.500 wordt ingevorderd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat niet duidelijk is dat de last zo dient te worden begrepen dat er per constatering één dwangsom van € 1.500 wordt verbeurd door alle overtreders gezamenlijk. Overigens geldt in algemene zin dat in een last niet hoeft te worden vermeld dat de ene overtreder bevrijdend kan betalen voor de andere.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    8.       [appellanten] betogen dat de hoogte van de opgelegde dwangsom onvoldoende is gemotiveerd en onevenredig hoog is. Zij wijzen erop dat de het college heeft nagelaten te motiveren hoe en op basis waarvan de hoogte van de dwangsom is vastgesteld. De hoogte van de dwangsom is volgens hen ook in strijd met de "Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen" van Noord-Brabant, die door het college als beleid bij het vaststellen van een dwangsom wordt gebruikt. In de handreiking staat dat een dwangsom voor het ontbreken van een vloeistofkerende vloer € 125,00 per week bedraagt met een maximum van € 750,00 en een dwangsom voor de opslag van afval in strijd met de voorschriften van een vergunning of het Activiteitenbesluit € 1000,00 per week met een maximum van € 6.000,00. Bovendien zijn de nadelige gevolgen van de mestopslag vrijwel nihil dan wel zeer beperkt, aldus [appellanten].
    8.1.    Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom proportioneel is. In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat het voor de kosten van het afvoeren van de mest is uitgegaan van een bedrag van 20 euro per ton vaste mest. De opgeslagen mest had een omvang van ongeveer 1200 ton, zodat het ongeveer € 24.000,00 kost om de mest af te voeren. Een dwangsom van maximaal € 9.000,00 is daarom niet te hoog volgens het college.
    8.2.    Artikel 5:32b, eerste en derde lid, van de Awb luidt:
    "1 Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    […]
    3 De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    8.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer onder 16.2 van haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:361, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    8.4.    Het college heeft ter zitting bevestigd dat het bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom de "Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen" gebruikt, maar dat het in dit geval, gelet op de hoge kosten van het afvoeren van de mest, heeft besloten om niet aan te sluiten bij de in deze handreiking genoemde dwangsombedragen. Uit paragraaf 3.3. van deze handreiking volgt dat de in de handreiking genoemde bedragen kunnen worden gebruikt bij het bepalen van de dwangsom, maar dat dit niet verplicht is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval desondanks verplicht was de bedragen uit de handreiking te gebruiken.
    Al in bezwaar heeft het college gemotiveerd dat de hoogte van de dwangsom in verhouding moet staan met de hoge kosten van het afvoeren van de mest. Ter zitting heeft het college dit standpunt nogmaals herhaald. Gelet hierop en op het feit dat ook zonder nadere toelichting duidelijk is dat het moeten afvoeren van afvalstoffen naar een erkend verwerker gepaard gaat met hoge kosten, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de hoogte van de dwangsom niet proportioneel is. De stelling dat de nadelige gevolgen van de mestopslag beperkt zijn doet daar niet aan af. De dwangsom is proportioneel in verhouding met het voordeel van de overtreding, te weten het niet hoeven betalen van afvoerkosten.
    Het betoog slaagt niet.
    Verlengen begunstigingstermijn
    9.       [appellanten] betogen dat het college de begunstigingstermijn ten onrechte in afwijking van het beleid niet heeft verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar. Volgens [appellanten] handelt het college hiermee ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verder stellen zij dat de gestelde termijn niet haalbaar is, omdat de mest pas vanaf 16 februari 2021 op het land mocht worden uitgereden.
    9.1.    De oorspronkelijke begunstigingstermijn liep tot en met 31 december 2020. Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college deze termijn verlengd tot 15 februari 2021. Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot drie weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter heeft uitspraak gedaan op 29 april 2021, wat betekent dat de begunstigingstermijn liep tot en met 20 mei 2021.
    9.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
    9.3.    Blijkens het besluit op bezwaar heeft het college de begunstigingstermijn niet verlengd tot zes weken na het nemen van dat besluit, omdat mest kan uitlopen als deze nat is en daardoor milieuschade kan ontstaan. Het college heeft ook van belang geacht dat hier sprake is van een grondwaterbeschermingsgebied.
    Het college heeft er ter zitting op gewezen dat het niet standaard is dat in alle gevallen de begunstigingstermijn tot zes weken na het besluit op bezwaar wordt verlengd. Het college heeft toegelicht dat het in de regel coulant is bij verzoeken om het verlengen van de begunstigingstermijn, maar dat het gelet op de betrokken belangen in dit geval aanleiding heeft gezien om het verlengingsverzoek af te wijzen.
    9.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom het in dit concrete geval de begunstigingstermijn niet wilde verlengen tot zes weken na het nemen van het besluit op bezwaar. Dat uit het rapport blijkt dat de daadwerkelijke milieuschade beperkt is, maakt dat niet anders. Aannemelijk is dat mest het milieu kan vervuilen en het college heeft ervoor mogen kiezen de kans daarop te beperken door de begunstigingstermijn niet verder te verlengen.
    Wat betreft de gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat dit niet nader is gemotiveerd. Niet is gewezen op concrete, gelijke gevallen waarin het college anders heeft gehandeld.
    Daarnaast hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat het voor hen onmogelijk was om binnen de geboden begunstigingstermijn aan de last te voldoen. De stelling dat de mest pas vanaf 16 februari 2021 mocht worden uitgereden, maakt dit niet anders. De last hield in dat de mest moest worden afgevoerd naar een erkend verwerker, niet dat de mest moest worden uitgereden.
    Het betoog slaagt niet.
    Interim Omgevingsverordening
    10.     Over het betoog van [appellanten] dat het college niet bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen vanwege een overtreding van de Interim Omgevingsverordening, overweegt de Afdeling dat een overtreding daarvan niet aan de opgelegde last ten grondslag is gelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    11.     Omdat [appellanten] volgens het college niet binnen de begunstigingstermijn hebben voldaan aan de opgelegde last om de op het perceel opgeslagen mest te laten afvoeren naar een erkend verwerker, heeft het college besloten de volgens hem verbeurde dwangsom van € 1500,00 in te vorderen bij besluit van 4 april 2022. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep ook betrekking op dit invorderingsbesluit, aangezien [appellanten] dit besluit betwisten.
    Te vroeg ingevorderd?
    12.     [appellanten] betogen dat het invorderingsbesluit te vroeg is genomen. Volgens hen had het college met het nemen van een invorderingsbesluit moeten wachten totdat het dwangsombesluit onherroepelijk is geworden.
    12.1.  Dit betoog slaagt niet. Ook wanneer een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom nog niet in rechte onaantastbaar is, kan het college, zonder dat de wet daaraan in de weg staat, besluiten om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan (vergelijk onder 12.1 van de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3806).
    Mocht het college invorderen?
    13.     [appellanten] betogen dat het college geen dwangsom had mogen invorderen. Daartoe voeren zij aan dat geen sprake is van een overtreding van de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wm, dat de begunstigingstermijn ten onrechte niet is verlengd, dat het college ermee bekend was dat de mest geen afvalstof is en dat zij nooit als overtreder hadden kunnen worden aangemerkt.
    13.1.  De Afdeling overweegt dat [appellanten] dit ook hebben aangevoerd in het kader van hun beroep tegen de last onder dwangsom. Uit wat hiervoor is overwogen vloeit voort dat dit niet slaagt. Alleen al daarom slaagt het ook niet in het kader van het invorderingsbesluit.
    Conclusie
    14.     Het beroep is ongegrond.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van, mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022
    457-947