ECLI:NL:OGEABES:2023:14, Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 09-08-2023, BON202300094
Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2023-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad (wetgeving). Onverbindendheid aanvullende heffingen eilandsverordening afvalwaterheffing wegens strijd met strekking formele (hogere) wetgeving. Rol en bevoegdheid van civiele rechter in het bestuursrecht. Eilandsverordening afvalwaterheffing Bonaire 2023.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA 
    zittingsplaats Bonaire
    
    
    
      Registratienummer: BON202300094
      Datum uitspraak: 9 augustus 2023
    
    
    
    
      
        VONNIS
      
    
    
    
      in de zaak van 
    
    
  
  
    
      1de vereniging BONAIRE HOTEL & TOURISM ASSOCIATION (BONHATA), 
    2. de coöperatieve vereniging BELLAFONTE RENTAL COOPERATIVE UA,  
    3. de besloten vennootschap BUDDY DIVE RESORT B.V., 
    4. de besloten vennootschap CHOGOGO BONAIRE OG B.V., 
    5. de besloten vennootschap BELLE AIRE EXPLOITATIEMAATSCHAPPIJ B.V., 
    6. de naamloze vennootschap FLAMINGO ENTERPRISES N.V., 
    7. de besloten vennootschap GRAND WINDSOCK BEZIT & BEHEER B.V., 
    8. de besloten vennootschap KAS HAMAKA B.V., 
    9. de naamloze vennootschap HARBOUR VILLAGE BEACH CLUB N.V., 
    10. de besloten vennootschap VAN DER PLAS UW PARTNER IN ONDERWIJS B.V., 
    11. de besloten vennootschap PLAZA RESORT BONAIRE B.V., 
    12. de naamloze vennootschap SORONAT N.V., 
    13. de vereniging VERENIGING GEMEENSCHAPPELIJKE BELANGEN VAN EIGENAREN SAND DOLLAR CONDO-TEL AND BEACH CLUB, 
    14. de besloten vennootschap ECONOMY RENT A CAR (BONAIRE) B.V., 
    
    
      alle gevestigd en kantoorhoudende te Bonaire,
      eiseressen,
      gemachtigde: mr. T.L.H. Peeters,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon OPENBAAR LICHAAM BONAIRE,
      zetelend te Bonaire, 
      gedaagde,
      gemachtigden: mrs. L.M. Virginia en H. M. Weijland. 
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook gezamenlijk Bonhata c.s. en het OLB genoemd worden.
    
    
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het procesverloop blijkt uit:
      
        
          het verzoekschrift
        
        
          de conclusie van antwoord
        
        
          de aanvullende producties 1 – 4 van het OLB
        
        
          de comparitie van partijen van 29 mei 2023 en de bij die gelegenheid door de advocaten van partijen overgelegde pleitaantekeningen. 
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald op heden.
      
    
  
  
    
      2De kern van de zaak
    
    
      2.1.
      Op 1 oktober 2023 treedt de Eilandsverordening afvalwaterheffing Bonaire  2023 (hierna ook: de ‘afvalwaterverordening’ of ‘verordening’) in werking. Vanaf die datum zullen burgers en bedrijven op Bonaire een heffing gaan betalen voor het beheer van afvalwater. Binnen een daartoe vastgesteld verzorgingsgebied moet voor ieder perceel met een drinkwateraansluiting USD 30,00 per jaar worden betaald. Als een perceel een aansluiting heeft op het riool komt daar USS 30,00 per jaar bij. Daarbovenop moeten hotels met een aansluiting op het riool USD 600,00 per kamer betalen en restaurants die zijn aangesloten op het riool een bedrag van USD 600,00 per keuken. Bonhata c.s. zijn ondernemers in de toeristenindustrie. De meeste van de leden van Bonhata exploiteren een hotel en/of restaurant en de meeste zijn aangesloten op het riool. Bonhata c.s. zijn het niet eens met de afvalwaterheffing. Zij vorderen in deze procedure de afvalwaterverordening geheel of gedeeltelijk onverbindend te verklaren dan wel voor recht te verklaren dat deze nooit verbindend is geweest.      
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      3.1.
      Eiseres sub 1 (Bonhata) is een belangenbehartiger voor de toeristische industrie op Bonaire. Daarnaast is zij gebruiker van een perceel zonder aansluiting op het riool.  
      
    
    
      3.2.
      Eiseressen sub 2 – 11 en 13 (Bellafonte, Buddy Dive, Chocogo, Belle Aire (Delfins), Flamingo (Divi Flamingo), Grand Windsock, Kas Hamaka, Harbour Village, Van der Plas (One Ocean), Plaza Resort en Sand Dollar) zijn gebruikers van percelen met een hotel of restaurant met een aansluiting op het riool. 
      
    
    
      3.3.
      Eiseressen sub 12 en 14 (Soronat (Sorobon) en Economy Rent A Car (Budget Rent A Car)) zijn gebruikers van percelen zonder aansluiting op het riool. 
      
    
    
      3.4.
      Op 6 december 2023 heeft de eilandsraad de afvalwaterverordening – voluit Eilandsverordening afvalwaterheffing Bonaire 2023 – vastgesteld. De verordening omvat de invoering van een heffing ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan het beheer van afvalwater. In dit verband wordt onder beheer verstaan de inzameling, transport, zuivering en verwijdering van afvalwater. De datum van inwerkingtreding van de verordening is 1 oktober 2023. 
      
    
    
      3.5.
      Op grond van de verordening wordt ieder perceel dat is aangesloten op het drinkwaternetwerk aangeslagen voor een bedrag van USD 30,00 per jaar. In aanvulling daarop wordt voor percelen met een rioolaansluiting USD 30,00 per jaar geheven. Daarbovenop gaan hotels, appartementen en logementen die zijn aangesloten op de riolering USD 600,00 per jaar per logeerruimte betalen. Onder logeerruimte wordt in dat verband verstaan een ruimte die tegen betaling aan logeergasten ter beschikking wordt gesteld. Tot slot geldt voor percelen waarop voor verkoop bestemde spijzen worden bereid zoals bedoeld in artikel 2 van de Drank- en Horecaverordening – restaurants - die op de riolering zijn aangesloten een aanvullende heffing van USD 600,00 per keuken. 
      
    
    
      3.6.
      De bevoegdheid om een afvalwaterverordening vast te stellen volgt uit het met het oog daarop gewijzigde artikel 57a Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Wet fin BES). Daarin is bepaald dat onder de naam afvalwaterheffing ter bestrijding van de kosten die voor het openbaar lichaam verbonden zijn aan het beheer van afvalwater een belasting kan worden geheven van degene die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens het daartoe eveneens gewijzigde artikel 4.25 van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijk ordening en milieu Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Wet vrom BES) een verplichting geldt voor het beheer van afvalwater. Onder die verplichting vallen vrijwel alle bewoonde gebieden van Bonaire. 
      
    
    
      3.7.
      In de Memorie van Toelichting bij de (gewijzigde) Wet vrom BES en de (gewijzigde) Wet fin BES is de bevoegdheid tot het invoeren van een afvalwaterheffing als volgt toegelicht:  
      
      
        De toeristenindustrie is een belangrijke inkomstenbron voor Caribisch Nederland. Jaarlijks bezoeken tienduizenden toeristen Caribisch Nederland. Veruit de meeste toeristen bezoeken de Caribische eilanden om de onderwaterwereld, de zee en de stranden te bewonderen. Deze toeristen en de groeiende bevolking zijn verantwoordelijk voor een toenemende hoeveelheid afvalwater, die – door het ontbreken van een rioolwaterzuiveringsinstallatie – jaar na jaar langs indirecte weg ongezuiverd in de zee terechtkwam. Hierdoor is het koraal kwantitatief en kwalitatief sterk achteruit gegaan. 
      
      
      
        Om de achteruitgang van het koraal te stoppen is langs een deel van de bebouwde kuststrook op Bonaire een rioleringssysteem aangelegd en is een rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) gebouwd, die sinds 2014 operationeel zijn. Daar waar geen rioleringssysteem is aangelegd, wordt afvalwater met tankwagens ingezameld en getransporteerd naar een aparte afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI). In de toekomst zal ook dit afvalwater in de RWZI worden behandeld. Hiermee is de indirecte lozing van ongezuiverd afvalwater in zee aanzienlijk verminderd. (…)
      
      
      
        Het bestuurscollege van Bonaire krijgt op grond van de voorgestelde wijziging van artikel 4.25, eerste lid van de Wet vrom BES een zorgplicht voor het beheer van afvalwater in gebieden waar dit doelmatig is. Hieronder worden de verschillende elementen van deze zorgplicht nader toegelicht. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        In het rioleringsgebied wordt de zorgplicht ingevuld door aanleg en beheer van onderhoud van het rioolstelsel en de RWZI. (…)
      
      
      
        In het zogeheten zorgplichtgebied wordt afvalwater verzameld in septic tanks en beerputten die periodiek worden geleegd, waarna de inhoud per truck voor zuivering naar de AWZI wordt getransporteerd. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Het wetsvoorstel maakt het voorts mogelijk om op Bonaire, Sint Eustatius en Saba de momenteel reeds mogelijke rioolheffing uit te breiden tot een afvalwaterheffing ter bekostiging van de uitvoering van de zorgplicht voor het beheer van afvalwater. Het invoeren van deze heffing is geen verplichting, maar een bevoegdheid van de eilandsraad en kan waar nodig na een Eilandsverordening worden ingevoerd. De wijze waarop de hoogte van een aanslag afvalwaterheffing wordt bepaald, wordt geregeld in de belastingverordening die de eilandsraad op basis van artikel 57a van de Wet fin BES kan vaststellen. Deze belastingverordening vermeldt onder andere wie als belastingplichtigen worden aangemerkt, voor welk(e) belastbare feit(en) de heffing kan worden opgelegd, welke heffingsmaatstaven daarbij gehanteerd worden en welke tarieven van toepassing zijn (…)
      
      
      
        Bij de vaststelling van de heffingsmaatstaven en tarieven moeten het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen. Dit brengt met zich dat lozers die afvalwater lozen dat wat betreft hoeveelheid en samenstelling vergelijkbaar is en waarvoor eenzelfde zorgplicht geldt, op vergelijkbare wijze in de heffing worden betrokken. Verschilt de invulling van de zorgplicht tussen groepen lozers – zoals in het zogenaamde zorgplichtgebied ten opzichte van het rioleringsgebied – of wijkt de samenstelling of hoeveelheid van het geloosde afvalwater af, dan kan dit een andere heffingsmaatstaf of tarief rechtvaardigen. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Als de kosten van het inzamelen en transporteren of het zuiveren van afvalwater door verschillen in bijvoorbeeld volume of samenstelling uiteenlopen, kan dit het hanteren van verschillende tarieven wenselijk maken. Artikel 57a in samenhang met artikel 42, derde lid, laat toe dat tariefdifferentiatie wordt toegepast. Voorwaarde is wel dat de tarifering niet in strijd komt met het gelijkheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel.  
      
      
    
    
      3.8.
      In de Memorie van Toelichting bij de afvalwaterverordening staat over de invoering daarvan het volgende:
      
      
        In december 2021 heeft de eilandsraad ingestemd met aanpassing van de Eilandsverordening afvalwaterheffing Bonaire 2021, op voorwaarde dat er een andere tariefstelling zou komen dan degene die door het bestuurscollege was voorgesteld. De eilandsraad is toen akkoord gegaan met een systeem waarin de hoogste lasten bij hotels en restaurants terecht komen omdat deze partijen het meeste afvalwater produceren door toeristisch verbruik. Dit rijmt met het principe 
        ‘de vervuiler betaalt’.
      
      
      
        Het wetsvoorstel introduceert het volgende systeem ter dekking van de kosten van het beheer van afvalwater:
      
      
      
        i. (…)
        ii. (…)
        (…)
        iii.	Daarnaast betalen hotels, appartementen en logementen die aangesloten zijn op de riolering (…) per jaar 600 dollar per kamer (logeerruimte) waarover zij beschikken. 
      
      
      
        Deze heffingsgrondslag komt voort uit de gedachte dat de RWZI ter bescherming van de koralen is opgericht, waar vooral gasten van hotels komen.
      
      
      
        iv. Tot slot betalen restaurants, en vergelijkbare bedrijven met een commerciële keuken, die zijn aangesloten op de riolering voornoemde bedragen onder i, ii en iii, per jaar 600 dollar per op het perceel aanwezig zijnde commerciële keuken.
      
      
      
        Dit is vanuit de gedachte dat commerciële keukens een zwaardere belasting op de afvalzuivering vormen, met name gelet op de samenstelling van het te lozen afvalwater.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        De hoogste lasten worden met dit voorstel gedragen door partijen die de mogelijkheid hebben om deze door te berekenen: hotels en restaurants waardoor recht wordt gedaan aan het uitgangspunt dat de sterkste schouders de sterkste lasten dragen en de stijging van lasten voor huishoudens beperkt kan blijven. 
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      3.9.
      Aan de onderhavige (bodem)procedure is een kort geding voorafgegaan waarin Bonhata c.s. jegens het OLB een verbod tot uitvoering van de afvalwaterverordening heeft gevorderd. Tijdens de mondelinge behandeling daarvan hebben partijen, onder intrekking van het kort geding, een regeling getroffen inhoudende dat het geschil door Bonhata c.s. zou worden voorgelegd in een bodemprocedure en dat het OLB daarin  vrijwillig zou verschijnen. Het OLB heeft daarbij toegezegd dat de datum van inwerkingtreding zal worden uitgesteld/gewijzigd naar 1 oktober a.s.  
      
      
    
  
  
    
      4De vordering
    
    
      4.1.
      Bonhata c.s. vorderen, voor zover mogelijk bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, 
      
      
        I.	te verklaren voor recht dat de afvalwaterverordening in zijn geheel, althans artikel 3 lid 1, 4 lid 1 sub a en artikel 5 sub a, 4 lid 2 en artikel 5 sub c, 4 lid 3 en 5 sub d, 8 lid 2 en 16 lid 2 van de afvalwaterverordening onverbindend is en nooit verbindend is geweest en daarom buiten toepassing moet worden gelaten vanaf de datum van inwerkingtreding,
        II.	het OLB te verbieden uitvoering te geven aan de afvalwaterverordening,
        III.	te verklaren voor recht dat de vaststelling van de afvalwaterverordening jegens Bonhata c.s. een onrechtmatige daad oplevert,
        IV.	het OLB te veroordelen in de kosten van de procedure. 
      
      
    
    
      4.2.
      Bonhata c.s. leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de afvalwaterverordening en de uitvoering daarvan onrechtmatig is omdat deze in strijd is met de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en SABA (hierna: Wet fin BES), internationale verdragen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaronder het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.  
      
    
    
      4.3.
      Het OLB voert verweer. In de eerste plaats stelt zij dat eiseressen sub 1, 12 en 14 geen belang hebben bij hun vorderingen omdat zij geen hotel of restaurant exploiteren en/of niet op het riool zijn aangesloten. Daarnaast is sprake van een gesloten fiscaal stelsel waarin vorderingen als deze niet aan de civiele rechter maar aan de belastingrechter moeten worden voorgelegd. Dat leidt ertoe dat eiseressen  niet ontvankelijk zijn in hun vorderingen. De verordening valt binnen de ruime kaders van de Wet fin BES. De verordening is niet in strijd met het bepaalde in internationale verdragen en er is geen strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij geldt dat de burgerlijke rechter niet, althans niet zonder meer of onbeperkt wetgeving mag toetsen en daarin in ieder geval terughoudend moet zijn, aldus nog steeds het OLB. 
      
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      
        Ontvankelijkheid
      
    
    
      5.1.
      Het OLB stelt dat eiseressen niet ontvankelijk zijn in hun vorderingen. De vorderingen moeten volgens haar niet aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd, maar aan de belastingrechter. Het belastingrecht kent een gesloten stelsel van rechtsmiddelen. Op grond van artikel 8:92 juncto 8:101 Belastingwet BES kan een ingevolge de belastingwet genomen besluit slechts beroep worden ingesteld als het een belastingaanslag of voor beroep vatbare beschikking betreft. Een dergelijk besluit of beschikking is nog niet genomen, immers is de afvalverordening nog niet in werking getreden waardoor er in dat kader nog geen aanslagen zijn opgelegd. Als Bonhata c.s. te zijner tijd bezwaar hebben tegen de hoogte van een opgelegde aanslag en de grondslag daarvan in strijd zouden achten met internationale verdragen of algemene rechtsbeginselen, dan kunnen zij daartegen op dat moment opkomen bij de bestuursrechter. Een andere opvatting zou een ernstige aantasting van het belasting(proces-)recht betekenen en afdoen aan het stelsel waarbij eerst na oplegging van de aanslag een situatie ontstaat die de belastingplichtige daadwerkelijk raakt. Het is aan de belastingrechter om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de aanslag, anders zou de burgerlijke rechter moeten treden in een beoordeling die in het wettelijke stelsel behoort plaats te vinden door de belastingrechter, in de daartoe door de wet voorgeschreven rechtsgang, aldus nog steeds het OLB. 
      
    
    
      5.2.
      Het gerecht volgt het OLB niet in dit verweer. Indien een burger of bedrijf een algemeen verbindend voorschrift onverbindend acht en het inroepen en handhaven daarvan jegens hem onrechtmatig acht, brengen eisen van een doeltreffende rechtsbescherming mee dat hij dit aan de rechter moet kunnen voorleggen. De bestuursrechter kan die rechtsweg bieden via een exceptieve toetsing van een op grond van het algemeen verbindend voorschrift genomen besluit. Exceptieve toetsing door de bestuursrechter wil zeggen dat als een aan deze rechter voorgelegd besluit gebaseerd is op een algemeen verbindend voorschrift dat naar zijn oordeel met een algemeen rechtsbeginsel in strijd is, hij bij de beoordeling van dat besluit dat algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing kan laten of onverbindend kan verklaren. Maar ook de burgerlijke rechter kan een rechtsweg bieden als er geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat waarin de rechtmatigheid van het algemeen verbindend voorschrift kan worden getoetst. Dat is het geval als de rechtsgang van een exceptieve toetsing door de bestuursrechter onevenredig belastend zou zijn, of deze rechtsgang in het geheel niet openstaat. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij een algemeen verbindend voorschrift waaruit een directe verplichting voor de burger volgt, dus zonder dat daarvoor eerst een besluit moet worden genomen. Uit de afvalwaterverordening volgt echter geen directe verplichting als hier bedoeld, immers zal de individuele heffing voor afvalwater eerst na een daartoe op te leggen aanslag (besluit) zijn verschuldigd terwijl aanslagen op grond van de verordening nog niet zijn opgelegd. Niettemin kan een algemeen verbindend voorschrift al voor de inwerkingtreding ingrijpende gevolgen hebben voor een betrokkene als hij daarop vooruitlopend en ter voorbereiding daarop al belangrijke en ingrijpende beslissingen moet nemen. Ook in dat geval kan de vraag of het algemeen verbindend voorschrift rechtmatig is al aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd en hoeft een op grond daarvan genomen besluit niet te worden afgewacht. 
      
    
    
      5.3.
      In verband met het laatste hebben Bonhata c.s. onbestreden aangevoerd dat zij nu al met de gevolgen van de afvalwaterverordening worden geconfronteerd omdat zij op dit moment hun prijzen vanaf 1 oktober a.s., de datum van inwerkingtreding van de verordening, moeten aanpassen. 
      
    
    
      5.4.
      Het gerecht kan hen daarin volgen, althans in zoverre het de aanvullende heffing van USD 600,00 per jaar voor een hotelkamer of een restaurantkeuken betreft. Het totaal van deze aanvullende heffingen kan voor exploitanten van hotels en/of restaurants aanzienlijk zijn. Het is aannemelijk dat zij hun prijzen daarop zullen moeten aanpassen. In zoverre de vorderingen zich tegen deze aanvullende heffingen richten kan het gerecht daarvan in deze civiele procedure kennisnemen. Dat geldt echter niet voor de initiële heffing van jaarlijks USD 30,00 voor de percelen in het zorggebied met een drinkwateraansluiting en voor de heffing van jaarlijks USD 30,00 voor een rioolaansluiting. De hoogte van deze heffingen is beperkt waardoor het niet aannemelijk is dat deze op zichzelf genomen nopen tot een prijsaanpassing zoals hiervoor bedoeld.        
      
    
    
      5.5.
      Het voorgaande betekent dat eiseressen sub 1, 12 en 14 niet ontvankelijk worden verklaard in hun vorderingen. Zij exploiteren geen hotel of restaurant of zijn niet aangesloten op het riool. 
      
    
    
      5.6.
      Eiseres sub 1 stelt mede op te treden als een vereniging in de zin van artikel 3:305a lid 1 BW BES, dat wil zeggen een vereniging die opkomt voor collectieve belangen. Zij stelt dat zij op die grond in haar vorderingen ontvankelijk is. Dit wordt door het OLB bestreden. Zij wijst erop dat eiseres sub 1 niet haar statuten heeft overgelegd, waardoor niet kan worden vastgesteld of aan het in het genoemde artikel opgenomen vereiste van opname van deze doelstelling in de statuten is voldaan. 
      
    
    
      5.7.
      Het gerecht volgt het OLB in dit verweer. Ingevolge artikel 3:305a lid 1 BW BES moet het opkomen voor collectieve belangen in de statuten zijn opgenomen. Eiseres sub 1 heeft geen statuten overgelegd ondanks dat zij daarvoor voldoende gelegenheid heeft gehad. Na het daarop gerichte verweer in de conclusie van antwoord van het OLB had zij alsnog haar statuten kunnen overleggen in de aanloop naar de comparitie van partijen. Dat leidt ertoe dat haar niet nogmaals gelegenheid wordt gegeven voor het overleggen van haar statuten. Eiseres sub 1 is daarom ook op deze door haar aangevoerde grond niet in haar vorderingen ontvankelijk. 
      
    
    
      5.8.
      De conclusie uit het voorgaande is dat de rechtmatigheid van de afvalverordening hierna uitsluitend wordt beoordeeld voor wat betreft de daarin opgenomen artikelen betreffende de aanvullende heffing van USD 600,00 per  hotelkamer en restaurantkeuken, en dat uitsluitend in relatie tot eiseressen 2 – 11 en 13, die hierna nog gezamenlijk Bonhata c.s. worden genoemd.    
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
    
    
      5.9.
      Bonhata c.s. stellen ten eerste dat de afvalwaterverordening in strijd is met het bepaalde in artikel 42 en artikel 57a Wet fin BES. Uit artikel 42 Wet fin BES volgt dat het OLB uitsluitend bevoegd is om belasting te heffen indien die bevoegdheid in een wet is voorzien. In artikel 57a Wet fin BES is in dat verband bepaald dat een afvalwaterheffing kan worden geheven voor percelen waarvoor krachtens artikel 4.25 van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES (Wet vrom BES) een verplichting geldt tot het beheer van afvalwater. Daaronder wordt op grond van artikel 1 lid 2 van die wet verstaan de inzameling, transport, zuivering en verwijdering van afvalwater. Bonhata c.s. stellen dat dit beheer niet geldt voor alle percelen met een drinkwateraansluiting, immers voor de meeste percelen die zijn aangesloten op het drinkwaternetwerk voorziet het OLB niet in de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater, maar is sprake van een beerput of een septic tank. Daaruit volgt, volgens Bonhata c.s., dat het OLB geen belasting mag heffen alleen vanwege het feit dat er een drinkwateraansluiting is. Aan een beoordeling van deze, door het OLB bestreden, conclusie komt het gerecht echter niet toe, immers valt deze buiten het hiervoor onder 5.8 vastgestelde beoordelingskader. 
      
    
    
      5.10.
      De aanvullende heffing van USD 600,00 per hotelkamer en restaurantkeuken is echter wel, zoals Bonhata c.s. tijdens de comparitie van partijen voor het eerst hebben gesteld en toegelicht, in strijd met de strekking van artikel 57a Wet fin BES. Tijdens de comparitie van partijen hebben Bonhata c.s. erop gewezen dat de aanvullende heffing in strijd is met de uitgangspunten die de wetgever expliciet heeft genoemd bij de wijzigingen van artikel 57a Wet fin Bes met het oog op de introductie van een afvalwaterheffing op Bonaire. In de Memorie van Toelichting bij die wijzigingen staat dat de heffing in overeenstemming moet zijn met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat er een redelijk verband moet zijn tussen de heffing en het ontstaan van afvalwater. Met deze aanvullende heffing is dat niet het geval. Er is namelijk niet goed gekeken naar de daadwerkelijke belasting van hotels of restaurants, terwijl met deze heffing voor een hotelkamer tien keer meer moet worden betaald dan voor een huishouden of voor een ander bedrijf dat mogelijk veel meer afvalwater produceert. 
      
    
    
      5.11.
      Het gerecht volgt Bonhata c.s. in deze conclusie. De aanvullende heffing is in strijd met het uitgangspunt dat de wetgever voor een op grond van het gewijzigde artikel 57a Wet fin BES in te voeren afvalheffing heeft geformuleerd. Dat uitgangspunt, zoals weergegeven in de Memorie van Toelichting bij die wijziging, is dat lozers die afvalwater lozen dat wat betreft hoeveelheid en samenstelling vergelijkbaar is, op vergelijkbare wijze in de heffing worden betrokken. Als de samenstelling of hoeveelheid van het geloosde afvalwater afwijkt, dan kan dat een andere heffingsmaatstaf of tarief rechtvaardigen. Van het bestaan van een dergelijke reden voor een andere heffingsmaatstaf of tarief is hier niet gebleken. De samenstelling van het afvalwater van een hotel zal vergelijkbaar zijn met die van een huishouden. Ook de hoeveelheid zal niet heel verschillend zijn, althans niet in die mate dat het een tien keer zo hoog tarief per hotelkamer zou rechtvaardigen. Het OLB heeft geen enkel onderzoek daarnaar gedaan of daarnaar laten doen. Zij is er met de introductie van deze aanvullende heffing kennelijk voetstoots van uitgegaan dat een hotelkamer meer afvalwater genereert dan een huishouden. Ook voor restaurants is er kennelijk geen onderzoek gedaan naar de aard en samenstelling van het afvalwater. In de Memorie van Toelichting staat uitsluitend dat de aanvullende heffing voor restaurants voortkomt uit de gedachte dat deze een zwaardere belasting op de afvalwaterzuivering vormen door de samenstelling van hun afvalwater. Een onderbouwing daarvan ontbreekt.  
      
    
    
      5.12.
      De werkelijke reden voor een hoger tarief voor hotels en restaurants is dan ook een andere. In de Memorie van Toelichting staat dat hotels en restaurants de tarieven kunnen doorberekenen aan hun gasten en met het voor hen geldende hogere tarief de stijging van lasten voor huishoudens beperkt kan blijven. Dat mag echter geen aanleiding zijn voor een hoger tarief, gelet op de strekking van artikel 57a Wet fin BES zoals hiervoor uiteengezet. Daarnaast staat in de Memorie van Toelichting dat een hoger tarief voor een hotelkamer voortkomt uit de gedachte dat de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) ter bescherming van de koralen is opgericht, waar vooral gasten van hotels komen. Nog daargelaten dat met deze redenering wordt miskend dat de bescherming van het koraal in de eerste plaats een algemeen, voor eenieder bestaand, belang dient bij natuurbehoud, kan ook dit om dezelfde reden geen aanleiding zijn voor een hoger tarief; artikel 57a Wet fin BES geeft geen ruimte voor het invoeren van een hogere afvalwaterheffing voor degenen die daarvan, volgens het OLB, het meeste zouden profiteren. 
      
    
    
      5.13.
      Uit het voorgaande volgt dat de aanvullende heffing voor hotels en restaurants in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, dat als een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft te gelden. Een deugdelijke onderbouwing voor het opleggen van een hoger tarief, althans een zoveel hoger tarief, aan hotels en restaurants dan aan gewone huishoudens of andere bedrijven met een rioolaansluiting, ontbreekt. Daarnaast stellen Bonhata c.s. dat er in verband met de invoering van de afvalwaterverordening nog een aantal andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geschonden. Beoordeling daarvan kan nu achterwege blijven omdat de vorderingen reeds op de voorgaande grond – strijdig met de strekking van artikel 57a Wet fin BES – toewijsbaar zijn, althans in zoverre Bonhata c.s. daarin ontvankelijk zijn en het de aanvullende heffing voor hotels en restaurants betreft. Hetzelfde geldt voor de beoordeling of de verordening in strijd is met internationale verdragen, in welk kader Bonhata c.s. hebben gewezen op het uit het EVRM voortvloeiende recht op bescherming van eigendom, alsmede in het daarin en in het IVBPR neergelegde discriminatieverbod. Ook dat zal het gerecht niet meer beoordelen.  
      
    
    
      5.14.
      Met het voorgaande kan ook in het midden blijven of de afvalverordening in strijd is met het bepaalde in artikel 64 Wet fin BES. In artikel 64 Wet fin BES is bepaald dat de geraamde baten van de heffingen niet mogen uitgaan boven de lasten van de daarmee te bekostigen voorziening. Maar nu partijen daarop tijdens de comparitie van partijen uitvoerig zijn ingegaan zal het gerecht daar toch een – kort – oordeel over geven. Bonhata c.s. stellen dat met de afvalwaterverordening de opbrengstlimiet van artikel 64 Wet fin BES wordt overschreden. Zij verwijzen daarvoor naar een berekening die door het OLB is opgesteld. Daaruit zou blijken dat na invoering van de afvalwaterverordening sprake zal zijn van een overschot op de exploitatie van de afvalwaterzuivering van USD 462.000,00 of meer. Waar Bonhata c.s. echter aan voorbijgaan, en waar het OLB terecht op heeft gewezen, is dat de kosten van de afvalwaterzuivering – volgens deze berekening ruim USD 3,6 miljoen – voor een groot deel worden gefinancierd met subsidies en algemene middelen, namelijk voor een bedrag van respectievelijk USD 1,5 miljoen en USD 600.000,00. Uiteindelijk gaat het erom dat de afvalwaterzuivering zonder subsidies of andere bekostiging kan draaien. Voor zolang andere subsidies en andere middelen nodig zijn, is er geen sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 64 Wet fin BES. 
      
    
    
      5.15.
      De slotsom is dat eiseressen sub 1, 12 en 14 in hun vorderingen niet ontvankelijk worden verklaard en dat de vorderingen in zoverre ingesteld door eiseressen sub 2 – 11 en 13 toewijsbaar zijn voor zover deze betrekking hebben op de aanvullende heffing van USD 600,00 voor hotelkamers en restaurants. Het gaat daarbij specifiek om artikel 4 lid 2 en artikel 5 sub c (heffing hotelkamers), artikel 4 lid 3 en artikel 5 sub d (heffing restaurants) en artikel 8 lid 2 (in verband met het ontbreken van een wettelijke basis voor artikel 5 sub c en d) van de verordening. 
      
    
    
      5.16.
      Bonhata c.s. hebben tevens gevorderd om artikel 16 lid 2 van de afvalwaterverordening onverbindend te verklaren omdat de daarin vermelde ingangsdatum van 1 januari 2023 onevenredig kort zou zijn. Nu de datum van inwerkingtreding is verzet naar 1 oktober 2023 en de vorderingen goeddeels toewijsbaar zijn, hebben Bonhata c.s. daarbij geen belang meer, waardoor dat deel van de vordering zal worden afgewezen.         
      
    
    
      5.17.
      Met het voorgaande is het OLB aan te merken als de overwegend in het ongelijk gestelde partij. Het zwaartepunt van de beoordeling betrof immers de aanvullende heffing voor hotels en restaurants, op welk punt Bonhata c.s. in het gelijk zijn gesteld. Als de overwegend in het ongelijk gestelde partij zal het OLB in de proceskosten worden veroordeeld. Deze worden aan de zijde van Bonhata c.s. begroot op USD 251,00 voor het griffiegeld en USD 698,00 aan salaris gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      Het gerecht
    
    
    
      6.1.
      verklaart eiseressen sub 1, 12 en 14 niet-ontvankelijk in hun vorderingen,
      
    
    
      6.2.
      verklaart voor recht dat artikel 4 lid 2 en 3, artikel 5 sub c en d, en artikel 8 lid 2 van de afvalwaterverordening onverbindend is en nooit verbindend is geweest en daarom buiten toepassing moet worden gelaten vanaf de datum van inwerkingtreding,
      
    
    
      6.3.
      verbiedt het OLB uitvoering te geven aan de afvalwaterverordening voor wat betreft het onder 6.2 onverbindend verklaarde deel daarvan,    	
      
    
    
      6.4.
      verklaart voor recht dat de vaststelling van de afvalwaterverordening jegens eiseressen sub 2 – 11 en 13 onrechtmatig is voor wat betreft het onder 6.2 onverbindend verklaarde deel daarvan, 
      
    
    
      6.5.
      veroordeelt het OLB in de proceskosten, aan de zijde van Bonhata c.s. begroot op USD 949,00,
      
    
    
      6.6.
      verklaart het vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad, 
      
    
    
      6.7.
      wijst het meer of anders gevorderde af. 
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.R. Veerman, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2023 in tegenwoordigheid van de griffier. 
      
      
      
      
      
    
  
  
     Afvalwaterverordening, artikel 2
  
  
     Wet vrom BES, artikel 1.2
  
  
     Afvalwaterverordening, artikel 4 lid 1 sub a juncto artikel 5 sub a.
  
  
     Afvalwaterverordening, artikel 4 lid 1 sub b juncto artikel 5 sub b.
  
  
     Afvalwaterverordening, artikel 4 lid 2 juncto artikel 5 sub c.
  
  
     Afvalwaterverordening, artikel 1
  
  
     Afvalwaterverordening, artikel 4 lid 3 juncto artikel 5 sub d.
  
  
     ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 (Leenders/Ubbergen)
  
  
     Y.E. Schuurmans, rechtsbescherming tegen algemeen verbindende voorschriften: een voltooide discussie?, NTB 2017/15.   
  
  
      idem