ECLI:NL:RVS:2024:1266, Raad van State, 27-03-2024, 202300655/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Een inspecteur van de gemeente Den Haag heeft op 21 april 2020 geconstateerd dat de woning aan [locatie] in Den Haag in gebruik is geweest om bedrijfsmatig hennep te kweken. Daarvan is op ambtsbelofte een inspectierapport opgemaakt. Een politieagent heeft op 14 mei 2020 [appellant] verhoord, die huurder was van de woning toen de hennepkwekerij werd geconstateerd. Daarvan is op ambtsbelofte een proces-verbaal opgemaakt. Volgens dat proces-verbaal heeft [appellant] verklaard dat hij sinds 2019 niet meer in de woning woont. Volgens [appellant] heeft hij de woning tot het begin van 2020 onderverhuurd aan een persoon die hij kende uit een koffiehuis. Vervolgens heeft hij de woning aan een vriend van deze persoon onderverhuurd. [appellant] heeft verder verklaard dat hij als huur voor de woning € 700,00 per maand contant ontving.

202300655/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2022 in zaak nr. 22/397 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 februari 2021 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 7 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 december 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.A.J. Verploegh, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. V.C.T. Verkroost, vergezeld door mr. A. Bakker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Een inspecteur van de gemeente Den Haag heeft op 21 april 2020 geconstateerd dat de woning aan [locatie] in Den Haag (hierna: de woning) in gebruik is geweest om bedrijfsmatig hennep te kweken. Daarvan is op ambtsbelofte een inspectierapport opgemaakt.
    2.       Een politieagent heeft op 14 mei 2020 [appellant] verhoord, die huurder was van de woning toen de hennepkwekerij werd geconstateerd. Daarvan is op ambtsbelofte een proces-verbaal opgemaakt. Volgens dat proces-verbaal heeft [appellant] verklaard dat hij sinds 2019 niet meer in de woning woont. Volgens [appellant] heeft hij de woning tot het begin van 2020 onderverhuurd aan een persoon die hij kende uit een koffiehuis. Vervolgens heeft hij de woning aan een vriend van deze persoon onderverhuurd. [appellant] heeft verder verklaard dat hij als huur voor de woning € 700,00 per maand contant ontving. Dit bedrag werd hem op straat of in het koffiehuis  overhandigd. [appellant] heeft tijdens het verhoor toegezegd dat hij gegevens van de onderhuurders aan de politie zou verstrekken.
    3.       Het college heeft bij het besluit van 17 februari 2021, gehandhaafd bij het besluit van 7 december 2021, aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd. Volgens het college is de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw), onttrokken geweest aan de bestemming tot bewoning, door de geconstateerde hennepkwekerij. Het college heeft onder verwijzing naar het proces-verbaal van het politieverhoor naar voren gebracht dat niet is komen vast te staan dat de overtreding is gepleegd door derden, zoals [appellant] heeft gesteld. Het college heeft toegelicht dat er geen concrete en verifieerbare gegevens zijn overgelegd waaruit blijkt dat er daadwerkelijk sprake was van onderhuur en dat [appellant], ondanks dat hij daartoe in de gelegenheid is gesteld, geen gegevens heeft aangeleverd over de personen die de feitelijk overtreders zouden zijn.
    Hoger beroep en beoordeling
    4.       [appellant] betoogt dat geen sprake is van een overtreding omdat de woonruimte niet aan de bestemming tot bewoning onttrokken is geweest. Volgens [appellant] is sprake van onttrekking als de woonruimte ongeschikt is gemaakt voor bewoning. In zijn geval is de woning alleen maar tijdelijk niet gebruikt voor bewoning. Alle faciliteiten die hiervoor vereist zijn, zoals de badkamer, het toilet, en de keuken, waren nog intact op 21 april 2020. Daarom is volgens [appellant] geen sprake van onttrekking van de woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    4.1.    Volgens het op ambtsbelofte opgemaakte inspectierapport, werden alle ruimtes in de woning gebruikt voor de hennepkwekerij en was er geen slaapplaats in de woning aanwezig. Dat de badkamer, het toilet en de keuken nog intact waren en dat de woning alleen maar tijdelijk niet voor bewoning werd gebruikt, laat onverlet dat de woning niet beschikbaar was voor duurzame bewoning. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de woning aan de woonruimtevoorraad was onttrokken, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Aangezien er geen onttrekkingsvergunning voor de woning was verleend, is sprake van overtreding van bovengenoemde bepaling.
    4.2.    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. [appellant] wist niet dat de woning voor iets anders dan bewoning werd gebruikt en hij wist dus ook niet dat er hennep in de woning werd gekweekt. [appellant] licht toe dat hij met zijn partner en zijn twee kinderen aanvankelijk zelf in de woning heeft gewoond. Toen de relatie met zijn partner werd verbroken, is hij alleen in de woning achtergebleven. Omdat [appellant] ervan uitging dat de relatiebreuk tijdelijk was en hij voor het herstel in verband met zijn verslaving aan verdovende middelen bij zijn ouders ging wonen, heeft hij besloten de woning onder te verhuren. Hij zag geen andere mogelijkheid, omdat het vrijwel onmogelijk is om op een later moment weer een andere woning te vinden. [appellant] heeft er pas achteraf kennis van gekregen dat de woning gebruikt werd door criminelen die hierin zonder zijn weten een hennepkwekerij hebben geëxploiteerd. [appellant] wijst erop dat er volgens het openbaar ministerie onvoldoende bewijs tegen hem is voor verdere vervolging in verband met de in de woning geconstateerde hennepkwekerij en de daarmee samenhangende diefstal van stroom en dat daarom de strafzaak tegen hem geseponeerd is.
    5.1.    Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    5.2.    De Afdeling oordeelt dat het college heeft aangetoond dat [appellant] kon beschikken over de overtreding en dat hij deze ook heeft aanvaard. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    5.3.    Overtreding van het onttrekkingsverbod als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw, houdt direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. [appellant] had als huurder de woning in gebruik gekregen om te bewonen en volgens hem heeft hij de woning zelf aan een ander in gebruik gegeven door deze onder te verhuren. In zoverre kon hij er dus over beschikken of de woning al dan niet aan de bestemming tot bewoning zou worden onttrokken.
    5.4.    Hoewel niet is komen vast te staan dat [appellant] zelf de woning feitelijk aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken, of daarvan op de hoogte was, heeft het college wel aangetoond dat [appellant] deze gedraging heeft aanvaard. [appellant] was huurder van de woning toen de hennepkwekerij werd geconstateerd. Hij heeft geen concrete en verifieerbare gegevens overgelegd over de gestelde onderverhuur, zoals aan wie hij heeft verhuurd en onder welke voorwaarden. Verder heeft hij aangevoerd dat hij contant een bedrag aan huurpenningen ontving, wat ook niet te controleren is. Gesteld noch gebleken is dat [appellant] op enige wijze heeft geprobeerd het rechtmatige gebruik van de woning te waarborgen. Zodoende heeft [appellant] niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw.
    Gelet op de overtreding als hier aan de orde, is verder niet vereist dat ook bewezen is dat [appellant] heeft aanvaard dat hennep werd gekweekt in de woning dan wel dat hiervoor stroom werd gestolen. Dat volgens het openbaar ministerie onvoldoende bewijs is voor strafvervolging wegens die gedragingen, betekent dan ook niet dat [appellant] niet kan worden aangemerkt als overtreder van het onttrekkingsverbod, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt daarnaast dat de rechtbank de boete van € 10.000 ten onrechte in stand heeft gelaten. Deze boete is volgens [appellant] disproportioneel hoog. Hij is zelf slachtoffer geworden van de overtreding, aangezien hij strafrechtelijk vervolgd is, de huurovereenkomst heeft moeten opzeggen en een aanzienlijk schadebedrag als gevolg van de hennepkwekerij van ongeveer € 20.000,00 heeft moeten betalen, bestaande uit kosten voor het herstel van de woning en voor buitenmatig energieverbruik. Verder heeft [appellant] een Wajong-uitkering, een beperkt cognitief vermogen, relationele en financiële problemen. Hij wist niet van het gebruik van de woning en hij was in die periode ook niet bij machte om controle bij de onderhuurder af te dwingen. Verder voert [appellant] aan dat hij geen enkel voordeel heeft genoten van de overtreding. Hij heeft maandelijks de huur van de woning betaald, die hij vervolgens van zijn onderhuurder ontving. [appellant] voert verder aan dat hij geringe financiële draagkracht heeft, onder bewind staat en schulden heeft. Ter onderbouwing heeft hij onder meer een betaalspecificatie van de Wajong-uitkering, transactieoverzichten van de beheer- en leefgeldrekening en een schuldenoverzicht van zijn bewindvoerder overgelegd.
    6.1.    Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat [appellant] met stukken aannemelijk heeft gemaakt dat hij de kosten van het herstel van de woning en de energiekosten die samenhangen met de geconstateerde hennepkwekerij ter hoogte van ongeveer € 20.000,00 moet vergoeden. Dat betekent dat [appellant] al een aanzienlijk financieel nadeel heeft geleden als gevolg van de met de overtreding verbonden hennepkwekerij, buiten de opgelegde boete voor de woningonttrekking. Daarnaast heeft hij aannemelijk gemaakt dat hij is aangewezen op een Wajong-uitkering. Verder heeft [appellant] onweersproken aangevoerd dat hij over een beperkt cognitief vermogen beschikt, dat hij ten tijde van de onderhuur kampte met relationele, financiële en psychische problemen en een verslaving. Op de zitting bij de Afdeling is daarbij gebleken dat [appellant] nadien is opgenomen in een psychiatrische kliniek en dus nog steeds kampt met psychische problemen. Bij dit alles komt dat niet aannemelijk is geworden dat [appellant] heeft geprofiteerd van de hennepkwekerij, anders dan dat hij maandelijks geld ontving voor de huur van de woning. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het passend en geboden dat aan [appellant] geen boete wordt opgelegd. De overige gronden van [appellant] over de boeteoplegging behoeven daarom geen bespreking.
    6.3.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 december 2021 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 17 februari 2021 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    8.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2022 in zaak nr. 22/397;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 7 december 2021, met kenmerk B.2.21.1349.001, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 17 februari 2021, met kenmerk 202006869/7848121;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
    994