ECLI:NL:CBB:2014:357, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-09-2014, AWB 13/398
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om NS Reizigers te gelasten afschaffing papieren treinkaartjes te staken. Bewijs vervoerovereenkomst met OV-chipkaart.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 13/398
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 29 september 2014 in de zaak tussen
    
      [naam 1], appellant,
    (gemachtigde: [naam 2])
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder 
    (gemachtigden: mr. C.J. Kuiper, mr. I.P.G.M. Rijken-Buitelaar en mr. S.B.J. Teuwen).
    
    Aan het geding neemt tevens deel: NS Reizigers B.V., te Utrecht (NS Reizigers).
    (gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten en mr. drs. P.J.W. Cremers)
    
      
      
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 21 december 2012 heeft verweerder het verzoek van appellant om handhavend op te treden tegen NS Reizigers afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 19 april 2013 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2014.
      Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. NS Reizigers heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Cremers. Voor NS Reizigers waren tevens aanwezig [naam 3] en [naam 4].
    
    
    
      Bij beslissing van 27 mei 2014 heeft het College het onderzoek heropend en vragen gesteld aan NS Reizigers.
    
    
    
      Bij brief van 5 juni 2014 heeft NS Reizigers deze vragen beantwoord. Appellant heeft hierop bij brief van 17 juni 2014 gereageerd.
    
    
    
      Op verzoek van NS Reizigers is de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 15 september 2014. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kuiper en mr. Rijken-Buitelaar. NS Reizigers heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor NS Reizigers waren tevens aanwezig [naam 3] en [naam 4].
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      Appellant is houder van een OV-chipkaart. Hij heeft op 26 augustus 2012 bij verweerder een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen NS Reizigers, in het bijzonder NS te gelasten afschaffing van de papieren kaartjes en zichtabonnementen te staken zolang de OV-chipkaart niet voldoet aan de eisen van artikel 7 van Bijlage 1 bij Verordening (EG) nr.1371/2007 van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende rechten en plichten van reizigers in het treinverkeer (hierna: Verordening). Bij besluit van 21 december 2012 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 19 april 2013 (bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.
      Artikel 4 van de Verordening bepaalt, voor zover van belang, dat op de sluiting en de uitvoering van een vervoersovereenkomst en de verstrekking van informatie en vervoerbewijzen de titels II en III van bijlage I bij de Verordening van toepassing zijn.Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Verordening wijst elke lidstaat een of meer instanties aan die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van deze verordening. Elke instantie neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de rechten van reizigers worden gerespecteerd.Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de Verordening kan elke reiziger bij de krachtens lid 1 aangewezen passende instantie een klacht indienen over een vermeende schending van deze verordening.
      
      
        Artikel 32 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat de lidstaten regels vaststellen betreffende de sancties die van toepassing zijn op schendingen van de bepalingen van deze verordening en alle maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de bepalingen worden uitgevoerd. De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
      
      
      
        Titel II van bijlage I bij de Verordening ziet op de sluiting en uitvoering van de vervoerovereenkomst. Hiervan zijn in dit geval de volgende bepalingen van belang.
      
      
      
        Ingevolge artikel 6, tweede lid, moet de vervoerovereenkomst worden vastgelegd in een of meer vervoerbewijzen die aan de reiziger worden overhandigd. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 6, derde lid, levert het vervoerbewijs volledig bewijs, behoudens tegenbewijs, van het sluiten en de inhoud van de vervoerovereenkomst. 
      
      
      
        Artikel 7, tweede lid, bepaalt dat op het vervoerbewijs tenminste moet worden vermeld:a) de vervoerder of de vervoerders;b) de aanduiding dat het vervoer, ongeacht enig andersluidend beding, is onderworpen aan deze Uniforme Regelen; zulks kan geschieden door vermelding van de afkorting CIV;c) elke andere aanduiding die noodzakelijk is om het sluiten en de inhoud van de vervoerovereenkomst te bewijzen en de reiziger in staat te stellen de rechten die uit de vervoerovereenkomst voortvloeien, te doen gelden.
      
      
      
        Artikel 7, derde lid, bepaalt dat de reiziger zich bij het in ontvangst nemen van het vervoerbewijs er zich van moet overtuigen dat dit met zijn aanwijzingen overeenstemt.
      
      
      
        Artikel 7, vijfde lid, bepaalt dat het vervoerbewijs ook kan worden opgesteld in de vorm van elektronische registratie van gegevens, die kunnen worden omgezet in leesbare lettertekens. De voor de registratie en bewerking van de gegevens gebruikte procedures moeten uit functioneel oogpunt gelijkwaardig zijn, in het bijzonder wat betreft de bewijskracht van het vervoerbewijs, dat door deze elektronische gegevens wordt gevormd.
      
      
      
        Ingevolge artikel 93, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000) is de Minister van Infrastructuur en Milieu de handhavende instantie, bedoeld in artikel 30 van de Verordening.
      
      
      
        Ingevolge artikel 93, tweede lid, van de Wp2000 is de Minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens de Wp 2000 gestelde verplichtingen en van de Verordening.
      
    
    
      3.
      
        Verweerder heeft ter motivering van de afwijzing van het verzoek in het bestreden besluit gesteld dat artikel 7, derde lid, van bijlage I van de Verordening niet is overtreden. 
        Het is mogelijk om zich ervan te overtuigen dat het vervoerbewijs met de aanwijzingen van de reiziger overeenstemt. Dat deze daarvoor afhankelijk is van apparatuur van de NS maakt dit niet anders. In deze bepaling wordt immers niet voorgeschreven op welke wijze een reiziger zich moet kunnen overtuigen en dus ook niet dat deze zich zelfstandig zou moeten kunnen overtuigen. In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de OV-chipkaart een vervoerbewijs is als bedoeld in artikel 7, vijfde lid, van bijlage I van de Verordening en dat de voor registratie en verwerking van de OV-chipkaart gebruikte procedures uit functioneel oogpunt gelijkwaardig zijn aan die van het papieren vervoerbewijs. Na aanvang van de reis kan de reiziger op diverse manieren kennis nemen van de voor hem van belang zijnde gegevens met betrekking tot de reis en ook achteraf kan de reiziger kennis nemen van de diverse transacties. 
      
      
    
    
      4.
      Appellant voert in beroep aan dat verweerder voorbij gaat aan de kern van zijn vraag hoe een reiziger de reisrechten van zijn vervoerbewijs kan verifiëren, nu het vervoerbewijs bij treinreizen met behulp van de OV-chipkaart pas verstrekt wordt bij het inchecken. Anders dan de pieptoon en een vluchtige mededeling op het poortje of incheckpaal is het niet mogelijk om zijn reisrechten na te gaan, dit nog daargelaten of dit bij drukte en/of een audiovisuele beperking überhaupt wel mogelijk is. Verweerder gaat hieraan voorbij door te stellen dat de reiziger met behulp van NS-apparatuur – verweerder bedoelt wellicht: de apparatuur van een kaartcontroleur – in staat is deze verificatie uit te voeren. Doel van de voor de reiziger geldende norm is dat deze niet voor verrassingen wordt gesteld bij een kaartcontrole. In de praktijk valt niet in te zien hoe dergelijke verrassingen te voorkomen zijn als de reiziger afhankelijk is van de kaartleesapparatuur van een kaartcontroleur. Daarbij komt dat artikel 7, derde lid, helder zegt dat de reiziger deze verificatie zelf dient uit te voeren bij ontvangst van het vervoerbewijs.Daarnaast is sprake is van schending van artikel 7, tweede lid, onder c, in samenhang met artikel 6, tweede lid, van bijlage I bij de Verordening. Hieruit volgt dat schriftelijk bewijs geleverd moet kunnen worden van de vervoerovereenkomst. Nu sprake is van een elektronisch tot stand te brengen overeenkomst waar een schriftelijkheidsvereiste aan verbonden is, is artikel 6:227a van het Burgerlijk Wetboek (BW) eveneens van toepassing. Dit artikel schrijft onder meer voor dat de overeenkomst raadpleegbaar moet zijn voor partijen. Hieraan wordt niet voldaan, nu NS de reiziger niet de middelen biedt om de inhoud van OV-chipkaarttransacties te ontsluiten en te bewaren. Hierdoor kan de reiziger zijn reisrechten noch tijdens de reis noch achteraf aantonen. De OV-chipkaart voldoet hierdoor niet aan de eis van functionele gelijkwaardigheid met een papieren vervoerbewijs als bedoeld in artikel 7, vijfde lid, van bijlage I bij de Verordening. Hierdoor is ook niet voldaan aan de bewijsregels in het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering. Ten slotte voldoet de OV-chipkaart door het ontbreken van de aanduiding ‘CIV’ niet aan artikel 7, tweede lid, onder b, van bijlage I bij de Verordening.
    
    
      5.
      NS Reizigers sluit zich aan bij het standpunt van verweerder dat de OV-chipkaart niet in strijd is met de Verordening. De Verordening bevat niet de verplichting dat de reiziger mag meekijken op de kaartleesapparatuur van de conducteur. 
      
    
    
      6.
      Ter zitting van 15 september 2014 hebben verweerder en NS Reizigers aan de orde gesteld of, nu met ingang van 9 juli 2014 geen papieren treinkaartjes meer worden afgegeven, nog procesbelang bestaat bij het beroep, aangezien NS Reizigers door verweerder niet meer kan worden gelast de afschaffing van papieren kaartjes te staken.
      
    
    
      7.
      Het College overweegt als volgt. Het beroep berust in de kern op de stelling van appellant dat de OV-chipkaart functioneel niet gelijkwaardig is aan een papieren vervoerbewijs. Appellant wijst daarvoor met name op het ontbreken van de mogelijkheid van de reiziger om zelfstandig de inhoud van de OV-chipkaart uit te lezen, te verifiëren en te reproduceren. Dit kan hem in bewijsnood brengen en maakt hem afhankelijk van de apparatuur van de kaartcontroleur en de bij NS en Trans Links Systems (TLS) opgeslagen gegevens. Daarmee worden volgens appellant zijn rechten als reiziger, zoals neergelegd in de artikelen 6 en 7 van bijlage I bij de Verordening geschonden.
      
    
    
      8.
      Het College overweegt allereerst dat appellant als houder van een OV-chipkaart kan worden aangemerkt als een reiziger die op grond van artikel 30, tweede lid, van de Verordening gerechtigd is een klacht bij de Minister in te dienen over de door hem gestelde schending van de Verordening. Voorts heeft appellant procesbelang bij zijn beroep. Weliswaar worden door NS Reizigers sinds 9 juli 2014 geen papieren treinkaartjes meer afgegeven, maar verweerder heeft nog steeds de mogelijkheid om op te treden tegen de door appellant gestelde schending van de Verordening, in het bijzonder door, zoals appellant ter zitting op 15 september 2014 heeft gesteld, te gelasten dat het papieren treinkaartje opnieuw wordt ingevoerd.
      
      
    
    
      9.
      Uit de artikelen 6, tweede en derde lid, en artikel 7, tweede en derde lid, van bijlage I bij de Verordening, in samenhang gelezen, volgt dat de treinreiziger recht heeft op een vervoerbewijs dat hem in staat stelt zich ervan te overtuigen dat dit met zijn aanwijzingen overeenstemt en dat, behoudens tegenbewijs, het volledig bewijs levert van het sluiten en de inhoud van de vervoerovereenkomst. Blijkens artikel 7, vijfde lid, eerste volzin, kan het vervoerbewijs ook worden opgesteld in de vorm van elektronische registratie van gegevens, die kunnen worden omgezet in leesbare lettertekens. Niet in geschil is dat de OV-chipkaart een dergelijk elektronisch vervoerbewijs is. Artikel 7, vijfde lid, tweede volzin, vereist dat de voor de registratie en verwerking van gegevens gebruikte procedures uit functioneel oogpunt gelijkwaardig zijn, in het bijzonder wat betreft de bewijskracht van het vervoerbewijs dat door deze elektronische gegevens wordt gevormd. Het College verstaat deze bepaling aldus dat een elektronisch vervoerbewijs uit een oogpunt van raadpleegbaarheid en bewijslevering gelijkwaardig dient te zijn aan vervoerbewijzen waarop de informatie over de vervoerovereenkomst zichtbaar is vastgelegd (papieren vervoerbewijs). Uit de woorden ‘functioneel gelijkwaardig’ volgt evenwel ook dat de wijze waarop een elektronisch vervoerbewijs kan worden geraadpleegd en hoe hiermee bewijs van de vervoerovereenkomst kan worden geleverd, niet gelijk hoeft te zijn als bij een papieren vervoerbewijs. Dat is bij een elektronisch vervoerbewijs uit de aard der zaak ook niet mogelijk. 
      
    
    
      10.
      
        Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting is gebleken dat er na het inchecken met de OV-chipkaart verschillende manieren zijn om op de kaart geregistreerde gegevens zichtbaar te maken: (1) op het display van een incheckpaal of –poortje ziet de reiziger, zeer kort, dat hij tot de reis is toegelaten omdat er voldoende saldo is, de klasse waarmee wordt gereisd en of er al dan niet een voltarief wordt berekend;(2) bij een kaartautomaat op het station kunnen op het display de laatste tien transacties ingezien worden;(3) bij een NS-servicebalie kan om een papieren uitdraai van de NS-transacties gevraagd worden;
        (4) via internet kunnen transactiegegevens worden opgeroepen indien de houder van de     OV-chipkaart daarvoor een account heeft aangemaakt;(5) op het uitleesapparaat van de conducteur is zichtbaar of is ingecheckt, het station waar        is ingecheckt, de inchecktijd, de klasse waarmee wordt gereisd, alsmede gegevens over een eventueel op de kaart geladen reisproduct (bijvoorbeeld een bepaald soort abonnement).
      
      
    
    
      11.
      Het College overweegt dat de reiziger vóór aanvang van de reis met de onder (1) en (2) beschreven mogelijkheden kan beschikken over de op de OV-chipkaart opgeslagen informatie over de aan te vangen reis. Deze mogelijkheden, tezamen genomen, bieden naar het oordeel van het College een gelijkwaardige verificatiemogelijkheid als artikel 7, derde lid, van bijlage I bij de Verordening voor het papieren vervoerbewijs vereist.
    
    
      12.
      Vervolgens is aan de orde de vraag of met de OV-chipkaart op een gelijkwaardige wijze bewijs van de vervoerovereenkomst kan worden geleverd als op grond van artikel 6, derde lid, en artikel 7, tweede lid, van bijlage I bij de Verordening is voorgeschreven voor het papieren vervoerbewijs, zowel tijdens als na afloop van de reis. 
      
      
        Na afloop van de reis kan de reiziger, ook indien hij geen account heeft aangemaakt, via een bij een NS-servicebalie te verkrijgen papieren uitdraai kennis nemen van de transactiegegevens van de gemaakte reizen. Dit vormt naar het oordeel van het College een gelijkwaardig alternatief voor het papieren vervoerbewijs.
        NS en verweerder betogen dat de reiziger tijdens de reis via zijn telefoon, tablet of laptop kennis kan nemen van de transactiegegevens en op die manier bewijs van de vervoerovereenkomst kan leveren. Het College overweegt evenwel dat deze mogelijkheid tot bewijslevering niet openstaat voor reizigers die tijdens de reis niet de beschikking hebben over deze apparaten. In dat geval kan de reiziger uitsluitend van de op de OV-chipkaart geregistreerde gegevens kennisnemen via het uitleesapparaat van de conducteur. Dit kan in beginsel een gelijkwaardig bewijs leveren als een papieren vervoerbewijs, nu op het uitleesapparaat alle relevante gegevens over de vervoerovereenkomst zijn te zien. Hiervoor is echter vereist dat voldoende gewaarborgd is dat de reiziger desverlangd kan meekijken met de conducteur om te zien welke informatie van de OV-chipkaart op het uitleesapparaat is te zien. NS Reizigers heeft in antwoord op hierover door het College gestelde vragen bij brief van 5 juni 2014 verklaard dat er geen werkinstructie voor de conducteurs is die hierin voorziet. Het wordt conducteurs echter ook niet verboden of afgeraden om reizigers mee te laten kijken. NS Reizigers gaat er dan ook vanuit dat conducteurs de reizigers desgevraagd in staat stellen mee te kijken op het uitleesapparaat. Naar het oordeel van het College is daarmee echter onvoldoende gewaarborgd dat de reiziger, indien deze dat wenst, met de conducteur mag meekijken op het uitleesapparaat. Gelet hierop kan met de OV-chipkaart, in aanmerking nemend dat de reiziger in veel gevallen voor het bewijs van de vervoerovereenkomst afhankelijk is van het uitleesapparaat, tijdens de treinreis niet op een gelijkwaardige wijze bewijs van de vervoerovereenkomst worden geleverd als met een papieren vervoerbewijs. Dit levert een schending op van de in artikel 6, derde lid, en artikel 7, tweede lid, van bijlage I bij de Verordening neergelegde rechten van de treinreiziger.
      
      
      
        Gelet op het vorenstaande is de klacht van appellant gegrond, voor zover deze betrekking heeft op het bewijs van de vervoerovereenkomst tijdens de reis. Nu verweerder dit niet heeft onderkend komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. 
      
      
      
        NS Reizigers heeft in eerdergenoemde brief van 5 juni 2014 verklaard dat, indien dat noodzakelijk is om aan de Verordening te voldoen, zij bereid is een instructie aan de conducteurs te realiseren om de reiziger desgevraagd mee te laten kijken op het uitleesapparaat. Het College gaat ervan uit dat NS Reizigers deze toezegging gestand zal doen en deze instructie op korte termijn opstelt en onder haar personeel bekend maakt. Daarmee wordt naar het oordeel van het College voldaan aan artikel 6, derde lid, en artikel 7, tweede lid, van bijlage I bij de Verordening. Onder die omstandigheden is er geen noodzaak tot het nemen van een nieuw besluit door verweerder. Het College zal daarom de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.
      
    
    
      13.
      Met betrekking tot de stelling van appellant dat de OV-chipkaart door het ontbreken van de aanduiding “CIV” niet voldoet aan artikel 7, tweede lid, onder b, van bijlage I bij de Verordening, overweegt het College dat het verzoek om handhaving dat appellant bij verweerder heeft ingediend hier niet op was gebaseerd, maar op door appellant gestelde problemen bij het kennisnemen van op de OV-chipkaart geregistreerde reisgegevens. Verweerder is dan ook niet ingegaan op deze stelling, zodat deze – als vallend buiten de omvang van het geding – door het College niet zal worden beoordeeld. 
      
    
    
      14.
      Voor zover appellant een beroep heeft gedaan op artikel 6:227a BW en bewijsregels in het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering gaat het College hieraan voorbij, nu een klacht op grond van artikel 30 van de Verordening uitsluitend betrekking kan hebben op een vermeende schending van de Verordening.
      
    
    
      15.
      Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van zijn beroep gemaakte kosten. Deze worden vastgesteld op€ 64,80,-- voor reiskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 19 april 2013;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,-- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 64,80- te betalen aan appellant.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. R.R. Winter en mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2014.
    
    
    
      w.g. E. Dijt	w.g. L.C. Bannink