ECLI:NL:RVS:2021:1597, Raad van State, 21-07-2021, 202000745/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan de gemeente Groningen omgevingsvergunning verleend voor het vellen van vijf bomen, het verplaatsen van één boom en het verwijderen van 105 m² houtopstand (taxus) aan het Akerkhof te Groningen. Ten behoeve van het realiseren van de herinrichting Binnenstad West heeft de gemeente Groningen op 2 juli 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het kappen van houtopstand op het Akerkhof in het centrum van Groningen. Met de voorziene herinrichting wil het gemeentebestuur onder meer op de plek voor de Der Aa-kerk een kwalitatief goed en aantrekkelijk verblijfsgebied realiseren. Met het besluit van 19 juli 2018 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het kappen van vijf bomen, het verplaatsen van één boom en het verwijderen van 105 m² taxusbeplanting op het Akerkhof voor de kerk.

202000745/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Bomenridders Groningen, gevestigd te Groningen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 januari 2020 in zaak nr. 19/564 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2018 heeft het college aan de gemeente Groningen omgevingsvergunning verleend voor het vellen van vijf bomen, het verplaatsen van één boom en het verwijderen van 105 m² houtopstand (taxus) aan het Akerkhof te Groningen.
    Bij besluit van 30 januari 2019, voor zover van belang, heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college het door de Stichting tegen het besluit van 19 juli 2018 gemaakte bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2019 ingetrokken en het besluit van 19 juli 2018 herzien in die zin dat dit niet langer geldt voor de bomen M2 en M3. De omgevingsvergunning blijft in stand voor het vellen van bomen M1, M6 en M8, het verplanten van één boom en het vellen van 105 m² houtopstand.
    Bij uitspraak van 23 januari 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 30 januari 2019 en ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 7 november 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.O. Bakker en drs. H.J. de Boer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Ten behoeve van het realiseren van de herinrichting Binnenstad West heeft de gemeente Groningen op 2 juli 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het kappen van houtopstand op het Akerkhof in het centrum van Groningen. Met de voorziene herinrichting wil het gemeentebestuur onder meer op de plek voor de Der Aa-kerk een kwalitatief goed en aantrekkelijk verblijfsgebied realiseren. Met het besluit van 19 juli 2018 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het kappen van vijf bomen, het verplaatsen van één boom en het verwijderen van 105 m² taxusbeplanting op het Akerkhof voor de kerk. Aan de omgevingsvergunning is de verplichting verbonden om vijf bomen elders te herplanten en om een financiële compensatie van € 4.462,50 te voldoen voor het verwijderen van de 105 m² aan taxusbeplanting.
    De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) als deskundige benoemd. De STAB heeft in het onderzoeksverslag van 4 juni 2019, aangevuld op 2 september 2019, geadviseerd over de waardering en de kwaliteit, zoals verwoord in de "Beleidsregels APVG Vellen van een houtopstand" (hierna: de beleidsregels) van de te kappen bomen.
    Gelet op de conclusie van de STAB heeft het college bij besluit van 7 november 2019 opnieuw op de bezwaren van de Stichting beslist. Het college heeft de omgevingsvergunning met dit nieuwe besluit op bezwaar in stand gelaten, zij het dat de vergunning niet voor vijf maar voor drie bomen wordt verleend.
    Het college heeft aan de verlening van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat het belang van de ruimtelijke ontwikkeling van het Akerkhof tot een lichte, veilige en openbare verblijfsplek met een groen karakter en aandacht voor de cultuurhistorie van de plek, zwaarder weegt dan het belang dat met het behoud van de drie bomen en aanwezige taxus is gediend. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de herinrichting Binnenstad West een ruimtelijke ontwikkeling is als bedoeld in de "Beleidsregels APVG vellen van een houtopstand" (hierna: de beleidsregels), en dat de drie te kappen bomen een beperkte levensverwachting hebben.
    De Stichting verzet zich tegen de verleende omgevingsvergunning.
    2.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de Stichting in beroep geen afzonderlijke gronden heeft aangevoerd over het vellen van de taxusbeplanting en de verplaatsing van een boom. Over de drie te kappen bomen heeft de rechtbank overwogen dat het college het belang van de kap in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang bij behoud van de drie bomen. Daarvoor heeft de rechtbank van belang geacht dat uit het onderzoeksverslag van de STAB blijkt dat twee van de drie bomen van verminderde kwaliteit zijn en dat de mogelijkheid bestaat dat de derde boom met de kastanjebloedingsziekte een op het Akerkhof aanwezige monumentale boom aantast. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college voldoende onderzoek heeft gedaan naar mogelijke alternatieven en dat niet aannemelijk is gemaakt dat met het door de Stichting aangedragen alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het beroep op de Overeenkomst van Parijs (hierna: het Klimaatverdrag) kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen, omdat dit verdrag geen directe werking heeft.
    Procesbelang van de Stichting
    3.       Het college heeft te kennen gegeven dat de bomen M1, M6 en M8 waarvoor de omgevingsvergunning is verleend al zijn gekapt en dat ook de taxusbeplanting al is verwijderd. Inmiddels is aan de opgelegde herplantplicht voldaan door de herplant van zes bomen in de buurt van het Akerkhof en is voor de verwijderde taxusbeplanting een financiële compensatie in het groencompensatiefonds gestort, aldus het college. De boom M9 is enkele meters verplaatst op het Akerkhof. Ter zitting van de Afdeling heeft het college verder toegelicht dat de herinrichting van het Akerkhof gereed is. Het college heeft zich gelet op deze ontwikkelingen op het standpunt gesteld dat de Stichting geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van haar hoger beroep.
    De Afdeling volgt dit standpunt niet. Voor zover het hoger beroep betrekking heeft op de drie gekapte bomen en de verwijderde taxusbeplanting, kan de Stichting niet meer bereiken wat zij daarmee beoogt, namelijk het voorkomen van de kap van de drie bomen en van het verwijderen van de taxus. De Stichting heeft daarom geen belang meer bij een oordeel van de Afdeling over de door haar in zoverre aangevoerde beroepsgronden tegen de aangevallen uitspraak, zodat de Afdeling daaraan niet toekomt. De vraag of de rechtbank een proceskostenveroordeling had moeten uitspreken, zoals de Stichting stelt, is op zichzelf onvoldoende om tot een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden over te gaan. Dat betekent dat de gronden die zien op de te verwachten windhinder, het door het college uitgevoerde onderzoek naar alternatieven en de toetsing van de aanvraag aan artikel 2 van de Beleidsregels buiten beschouwing blijven.
    Het belang van de Stichting is echter gelegen in het opleggen van een ruimere compensatieverplichting voor de gekapte bomen en verwijderde taxusbeplanting. De Stichting wenst met het hoger beroep te bereiken dat de totale hoeveelheid verwijderde biomassa en de verloren gegane opslag van CO2 wordt gecompenseerd. Gelet hierop heeft de Stichting in zoverre belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
    Het Klimaatverdrag
    4.       De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de artikelen 2 en 5 van het Klimaatverdrag niet een ieder verbindende bepalingen bevatten, als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Zij voert hierover aan dat uit de duidelijke en concrete tekst van deze artikelen concrete gedragsvereisten voor overheden zijn af te leiden. Volgens de Stichting vloeit uit deze bepalingen voort dat de compensatie voor de gekapte bomen en verwijderde taxusbeplanting niet mag bestaan uit het herplanten van kleinere bomen of het storten van een geldbedrag in het groencompensatiefonds, zoals in de vergunning is voorgeschreven. Op grond van een verdragsconforme uitleg van artikel 4 van de Beleidsregels moet minimaal evenveel houtopstand worden herplant als er is verwijderd. Omdat de omgevingsvergunning hiertoe niet verplicht, is de vergunning in strijd met het Klimaatverdrag, aldus de Stichting.
    4.1.    Artikel 4, eerste lid, onderdeel d, van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (hierna: het Verdrag), luidt:
    "Alle Partijen, hun gezamenlijke, doch verschillende verantwoordelijkheden en hun specifieke nationale en regionale ontwikkelingsprioriteiten, doelstellingen en omstandigheden in aanmerking nemend, bevorderen een duurzaam beheer en bevorderen, en werken samen bij, de instandhouding en uitbreiding, indien van toepassing, van putten en reservoirs van alle broeikasgassen die niet worden beheerst krachtens het Protocol van Montreal, waaronder biomassa, bossen en oceanen, alsmede andere ecosystemen op het land, langs de kust en in zee;"
    Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Overeenkomst van Parijs (Trb 2016/94) luidt:
    "1. Doel van deze Overeenkomst is door de uitvoering van het Verdrag en de doelstelling ervan te verbeteren, de wereldwijde reactie op de dreiging van klimaatverandering te versterken in de context van duurzame ontwikkeling en inspanningen om armoede uit te bannen, onder meer door:
    […]
    b) het vermogen te vergroten tot aanpassing aan de nadelige gevolgen van klimaatverandering, en de veerkracht voor klimaatverandering en broeikasgasarme ontwikkeling te bevorderen, op een wijze die de voedselproductie niet in gevaar brengt, en
    […]."
    Artikel 5, eerste lid, luidt:
    "1. De Partijen dienen maatregelen te nemen om, waar van toepassing, putten en reservoirs van broeikasgassen, waaronder bossen, in stand te houden en uit te breiden als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel d, van het Verdrag."
    Artikel 93 van de Grondwet luidt:
    "Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt."
    Artikel 94 luidt:
    "Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
    4.2.    Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 5, eerste lid, van het Klimaatverdrag verplichten de verdragsluitende staten tot het nemen van maatregelen om putten en reservoirs van broeikasgassen, waaronder bossen, in stand te houden en uit te breiden. Deze bepalingen richten zich aldus tot de verdragsstaten, die nationale klimaatplannen moeten opstellen. Deze bepalingen zijn niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd om op projectniveau zonder meer als objectief recht in de nationale rechtsorde door de rechter te worden toegepast. Dit betekent dat de Stichting zich in dit geval niet met succes kan beroepen op de onverenigbaarheid van de vergunningverlening met het Klimaatverdrag als zodanig.
    Voor het oordeel dat de aan de kapvergunning verbonden herplantplicht en financiële compensatie niet toereikend zijn om de door de kap verloren gegane houtopstand binnen afzienbare tijd tot een gelijkwaardig niveau te herstellen, ziet de Afdeling voor het overige geen grond. Het college heeft uiteengezet dat de financiële compensatie van € 4.462,50 in verband met de verwijdering van de taxus in een groenfonds is gestort en dat uit dat fonds groenprojecten in de stad Groningen worden gefinancierd. Het college heeft hierover ter zitting verder toegelicht dat weliswaar niet 105 m² aan taxus zal worden herplant, maar dat met het gestorte bedrag wel een daarmee vergelijkbare hoeveelheid groen kan worden gerealiseerd in de stad. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen.
    De Afdeling ziet in wat de Stichting heeft aangevoerd ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de kap van de drie bomen zal leiden tot een vermindering van de houtopstand en het aanwezige bladerdek. In de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften is geregeld dat voor de te kappen drie bomen vijf bomen geplant moeten worden. Er zijn inmiddels zes bomen geplant dichtbij het Akerkhof. Uit het onderzoeksverslag van de STAB blijkt dat twee van de drie gekapte bomen een beperkte bladerkroon hadden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om te twijfelen aan de stelling van het college dat met het dubbel aantal herplante bomen de omvang van de houtopstand en het bladerdek binnen redelijke termijn gelijkwaardig zal zijn aan dat van de drie gekapte bomen.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
    604.