ECLI:NL:RBOBR:2023:968, Rechtbank Oost-Brabant, 02-03-2023, SHE 22/2455
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: In deze uitspraak vernietigt de rechtbank Oost-Brabant het besluit van het college om een vergunning voor een nieuwe emissiearme rundveestal te weigeren. Het college weigerde de vergunning omdat hij dacht dat deze nieuwe stal (met meer dieren) niet zou leiden tot meer stikstofdepositie. Volgens de rechtbank staat dat onvoldoende zeker vast. Bij de uitspraak zit een overzicht van de belangrijkste uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant in stikstofzaken. De rechtbank bespreekt verschillende oplossingsrichtingen met partijen. De rechtbank begrijpt heel goed de frustratie bij de agrariër. Die doet zijn best om de stallen te verbeteren en te doen wat de provincie van hem vraagt. Hij heeft nu een dure stal gebouwd maar nog geen natuurvergunning en vooral heel veel vragen over zijn toekomst. Die frustratie voelen eisers en het college en de rechtbank zelf ook. We zitten allemaal in hetzelfde stikstofschuitje en we willen er zo snel mogelijk uit. De rechtbank hoopt onder meer met deze uitspraak een duidelijke route te bieden naar een oplossing: een makkelijk te controleren natuurvergunning waarbij zeker is dat de vergunde stal ook bijdraagt aan een daling van de stikstofdepositie.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/2455
    
      
      proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2023 in de zaak tussen
    
    
      
      Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eisers,
    (gemachtigde: [naam] ),
  
  
    en
  
  
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (het college)
    (gemachtigden: mr. A. Speekenbrink).
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam], uit [woonplaats] (gemachtigde mr. R. Scholten). 
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 6 september 2022. Hierin is de door de derde-partij aangevraagde vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het uitbreiden/wijzigen van de veehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] , geweigerd omdat de aangevraagde activiteit volgens het college niet vergunningplichtig is.
    
    
  
  
    Zitting
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de derde-partij en de gemachtigde. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank onmiddellijk uitspraak gedaan. De motivering van die uitspraak staat onder het kopje “Beoordeling door de rechtbank”.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 6 september 2022;
      
      
        draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een natuurvergunning binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak; 
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,00 aan proceskosten aan eisers.
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
        1.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.- Derde-partij exploiteert een melkrundveehouderij in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden “Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek” , “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen” en “Kampina & Oisterwijkse Vennen”. 
    
    - Derde-partij beschikt over een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming van 8 december 2015. Op grond van deze vergunning konden 294 melk- en kalfkoeien en 200 stuks vrouwelijk jongvee traditioneel worden gehuisvest. 
    - Op 22 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van het bedrijf met (onder meer) een nieuwe stal 7. Derde-partij heeft deze stal inmiddels gebouwd en in gebruik genomen.
    - Derde-partij heeft op 10 juni 2021 een aanvraag ingediend bij het college voor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het uitbreiden en wijzigen van de veehouderij. De aanvraag is verschillende keren, voor het laatst op 19 augustus 2022, aangevuld. De uitbreiding en wijziging betreft het bouwen van een nieuwe stal 7. Daarnaast worden stal 1, 3 en 7 voorzien van een emissiearme vloer (stalsysteem BWL 2015.05, A1.28 en A3.28). In de beoogde situatie worden 258 melkkoeien traditioneel gehuisvest, 140 melkkoeien en 165 stuks vrouwelijk jongvee worden gehuisvest met stalsysteem BWL 2015.05 en 20 stuks vrouwelijk jongvee worden traditioneel gehuisvest. 
    
    2. In het bestreden besluit heeft het college de ammoniakemissie vanwege het houden van de dieren in de stallen bepaald op basis van de emissiefactoren in de bijlage bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Op basis daarvan heeft het college onderzocht of de beoogde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000- gebieden. Dat is volgens het college niet het geval en daarom heeft het college de aangevraagde natuurvergunning (positief) geweigerd. 
    
    3. Eisers wijzen er op dat het aantal te houden dieren toeneemt. Er is gerekend met een Rav-emissiefactor van 6 kg/NH3/jr per dierplaats voor stalsysteem A1.28. Daarnaast is met een emissiefactor van 2,03 kg voor de 165 stuks vrouwelijk jongvee gerekend op dit staltype, terwijl volgens de Rav voor jongvee een emissiefactor geldt van 4,4 kg. Volgens eisers kan de ammoniakemissie uit deze stal met stalsysteem A1.28 niet met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Er is dus geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt en de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden niet zullen verslechteren. Daarom is het project vergunningplichtig. De vergunning niet kan worden verleend zonder passende beoordeling. Met betrekking tot het houden van jongvee op stalsysteem BWL 2015.05 stellen eisers dat niet vaststaat dat de ammoniakemissie van jongvee in een stal met dit stalsysteem lager is dan de emissiefactor voor het houden van jongvee in de Rav waarin geen afzonderlijke emissiefactor is opgenomen. De onzekerheid omtrent de haalbaarheid van de lagere emissie waarmee is gerekend, is daarmee nog des te groter. 
    4. Op de zitting heeft de rechtbank een korte samenvatting gegeven van haar belangrijkste uitspraken over natuurzaken (zie de bijlage bij deze uitspraak). In deze zaak ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen. 
    5. De rechtbank is van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.28 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.28 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld.
    In de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant staat een afwijkende emissiefactor voor jongvee. Eerder heeft de rechtbank geoordeeld dat deze emissiefactor buiten toepassing moet worden gelaten (niet mag worden gebruikt) omdat deze niet goed is onderzocht. In combinatie met de onzekerheid over de prestaties van de stalsystemen, vindt de rechtbank dat de provincie de afwijkende emissiefactor in de IOV in deze gevallen niet had mogen toepassen. 
    
    6. De rechtbank heeft met partijen tijdens de zitting gezocht naar oplossingen. De rechtbank heeft eerder drie mogelijke manieren genoemd om te bereiken dat het emissiearme stalsysteem wel doet wat de Rav belooft:
    1. het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling;
    2. het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats in afwijking van de stalbeschrijving;
    3. het voorschrijven van verdergaande stalmanagement-maatregelen dan beschreven in de stalbeschrijving, zoals bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie.
    
      De derde-partij heeft aangegeven dat hij al veel mais voert met een veel lager eiwitgehalte en precies bijhoudt wat verder wordt bijgevoederd. Hij is bereid om hiervan een logboek bij te houden. Verder laat hij het automatische stalsysteem (de mestschuif) vaker schuiven zodat bovenop de stalvloer geen vermenging van vaste mest en urine plaatsvindt. 
      Eisers zijn voorstander van het voorschrijven van een voersamenstelling. Zij betwijfelen of een beter stalmanagement zal leiden tot minder ammoniakemissie omdat onder de stalvloer de mest en de urine weer bij elkaar komen.
      Het college heeft geen eigen standpunt over de gevolgen van een voersamenstelling en is in afwachting van nadere rapporten van de Universiteit Wageningen over de effectiviteit van het stalsysteem. 
    
    
    7. De rechtbank wijst er op dat de besproken maatregelen afwijken van de stalbeschrijving, zodat niet kan worden volstaan met het controleren op het naleven van de stalbeschrijving. De rechtbank beschouwt de maatregelen als beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dit is dan geen ecologische beoordeling maar meer een technische beoordeling van het stalsysteem en de maatregelen. Dan blijft wel een natuurvergunning noodzakelijk waarin de beschermingsmaatregelen als voorschrift kunnen worden opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat het vastleggen en controleren van de voersamenstelling een goede maatregel is die al jarenlang ook in de Rav wordt toegepast. De rechtbank sluit niet uit dat er ook andere beschermingsmaatregelen mogelijk zijn zoals beter stalmanagement. Ook de frequentie van de mestschuif kan makkelijk worden gecontroleerd. De rechtbank geeft nu geen oordeel over het nut en effect van deze maatregel. De rechtbank sluit niet uit dat er nog andere maatregelen mogelijk zijn. De rechtbank wijst er wel op dat naarmate meer onzekerheid bestaat over de emissiefactor, er een grotere noodzaak is voor een grotere buffer door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav-emissiefactor. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1
      Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank kan niet zelf een natuurvergunning verlenen en daar vergunningsvoorschriften aan verbinden.. Bovendien hebben eisers terecht opgemerkt dat het college een ontwerpbesluit ter inzage zal moeten leggen zodat zij ook inspraak hebben. Het voegt daarom ook niets toe om in deze procedure het college de gelegenheid te bieden het bestreden besluit te herstellen. Daarom geeft de rechtbank het college de opdracht om een nieuw besluit te nemen. Dat biedt de derde-partij de mogelijkheid haar aanvraag aan te vullen met een passende beoordeling of een voorstel voor beschermingsmaatregelen. 
      
    
    
      8.2
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,00 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
        9.	Tot slot begrijpt de rechtbank heel goed de frustratie bij de derde-partij. Die doet zijn best om de stallen te verbeteren en te doen wat de provincie van hem vraagt. Hij heeft nu een dure stal gebouwd maar nog geen natuurvergunning en vooral heel veel vragen over zijn toekomst. Die frustratie voelen eisers en het college ongetwijfeld ook en de rechtbank zelf ook. We zitten allemaal in hetzelfde stikstofschuitje en we willen er zo snel mogelijk uit. De rechtbank hoopt onder meer met deze uitspraak een duidelijke route te bieden naar een oplossing: een makkelijk te controleren natuurvergunning waarbij zeker is dat de vergunde stal ook bijdraagt aan een daling van de stikstofdepositie. 
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2023.
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      
        Overzicht uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant op het gebied van stikstof en veehouderijen.
      
    
    
    
      
        Inleiding
      
      Voor de uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de programmatische aanpak stikstof (PAS) op 29 mei 2019 was stikstof bij het grote publiek nog relatief onbekend. Daarna heeft de rechtbank Oost-Brabant (net zoals veel andere rechtbanken en de Afdeling) veel zaken over de gevolgen van stikstofdepositie behandeld. Daar komen steeds meer zaken bij. Veel zaken gaan over vergunningen of weigeringen van natuurvergunningen voor emissiearme stallen. Deze vergunningen zijn aangevraagd om te voldoen aan de strengere eisen in paragraaf 2.7.1 van de Noord-Brabantse omgevingsverordening. Hierna wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant met de vindplaats. De uitspraken zelf zijn te vinden op www.rechtspraak.nl met het bijbehorende registratienummer. Dit overzicht is gemaakt op 2 maart 2023. Wijzigingen die zich daarna voordoen, zijn niet meegenomen.
    
    
    
      
        Salderen
      
      Bij een wijziging van een veehouderij moet worden onderzocht wat de gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied. Een veehouderij heeft geen natuurvergunning en een bijbehorend uitgebreid onderzoek (ook wel ‘passende beoordeling’ geheten) als de veehouderij al bestond voordat het Natura 2000-gebied is aangewezen,. Als de veehouderij daarna is gestart of later verandert (bijvoorbeeld bij de bouw van een nieuwe stal) moet worden gekeken of het Natura 2000-gebied daardoor slechter af is. Daarvoor wordt de verandering vergeleken met de uitgangssituatie (ook wel de referentiesituatie genoemd). De uitgangssituatie hierbij is de laatste natuurvergunning voor het project of, als die er niet is, de milieuvergunning met de minst nadelige gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Bedrijven beschouwen hun oude vergunning(en) als hun ‘bestaande rechten’. Als het project na verandering minder nadelige gevolgen heeft dan daarvoor, is voor het project geen natuurvergunning of onderzoek nodig. Dat vergelijken wordt ‘intern salderen’ genoemd. De rechtbank Oost-Brabant heeft uitgesproken dat alleen mag worden vergeleken met bestaande rechten die daadwerkelijk worden gebruikt of kunnen worden gebruikt zonder dat hier een nieuwe omgevings- of natuurvergunning voor nodig is. ‘Bestaande rechten’ die je niet zomaar kunt gebruiken zonder een nieuwe vergunning, mag je alleen gebruiken als je aantoont dat Natura 2000-gebieden door de verandering van het project niet (verder) in de problemen komen en de herstelmaatregelen die worden getroffen om Natura 2000-gebieden te redden niet voor niets zijn. De gevolgen van het gebruik van die ‘bestaande rechten’ voor Natura 2000-gebieden zijn immers nooit passend (ecologisch) beoordeeld, niet bij de aanwijzing van het gebied en ook niet daarna. Als het is niet is onderzocht, weet je ook niet wat er gebeurt als er wel gebruik wordt gemaakt van die slapende ‘bestaande rechten’. (zie de uitspraak van 15 februari 2023). 
    
    
    
      
        Positieve weigering
      
      Als een aanvraag niet leidt tot meer stikstofdepositie, dan is er geen vergunning nodig en moet de aanvraag worden geweigerd. Deze ‘positieve weigering’ is niet hetzelfde als een vergunning (zie de uitspraak van 1 december 2022). 
      
        Emissiearme stallen
      
      Bij veel aanvragen worden moderne emissiearme stallen aangevraagd, die zouden moeten leiden tot minder uitstoot van ammoniak en stikstof. Bij de beoordeling van de prestaties van deze stallen gaat de provincie Noord-Brabant uit van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Dit is echter geen regeling op basis van de Wet natuurbescherming. Bovendien zijn er twijfels over de prestaties van veel moderne stalsystemen in meerdere rapporten Gelet op deze rapporten is nu niet zeker of een emissiearm stalsysteem in iedere stal op dezelfde wijze gaat presteren en zal blijven presteren volgens de emissiefactor in de Rav. Met andere woorden, of de stallen doen wat de Rav belooft. Als niet zeker is of de emissiefactor wordt gehaald, is de emissie en daarmee de hoeveelheid stikstofdepositie ook niet zeker en kunnen gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet worden uitgesloten. Dit heeft de rechtbank onder andere gezegd over de volgende stalsystemen: een varkensstal met biologische combiluchtwasser een vleeskuikenstal stalsysteem E 5.11 en meerdere rundveestallen, waaronder stalsystemen A1.28 en A1.13. De rechtbank heeft de onderbouwing voor rundveestal A1.13 eerder laten onderzoeken door haar deskundige en dat advies is als bijlage gevoegd bij de uitspraak van 8 april 2022. In deze laatste uitspraak heeft de rechtbank ook aangegeven dat een aantal factoren een rol speelt bij de onzekerheid over de prestaties zoals de veevoersamenstelling, de oppervlakte per dierplaats en het stalmanagement. Met aanvullende (bescherming)maatregelen zou de onzekerheid kunnen worden weggenomen. Hierbij kan de agrariër ook ervoor kiezen om minder dieren te gaan houden dan zou mogen als hij zijn bestaande rechten volledig zou benutten. Deze beschermingsmaatregelen kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling zodat een uitgebreid rapport niet nodig is. Hetzelfde heeft de rechtbank ook geoordeeld in de zaken over de varkensstallen en vleeskuikenstallen. De rechtbank heeft in een zaak over een omgevingsvergunning voor een varkensstal zelf een natuurtoestemming verleend met aanvullende voorschriften op basis van een rapport van de Universiteit Wageningen met beschermingsmaatregelen.
      In de Noord-Brabantse omgevingsverordening is een emissiefactor voor vrouwelijk jongvee opgenomen die afwijkt van de Rav. In de uitspraak van 28 oktober 2022 heeft de rechtbank mede op basis van een advies van haar deskundige geoordeeld dat deze emissiefactor buiten toepassing moet worden gelaten (niet mag worden gebruikt) omdat deze niet goed is onderzocht.
    
    
    
      
        Intrekken natuurvergunning
      
      Een milieuvereniging heeft verzocht om intrekking van een natuurvergunning voor een nog niet gebouwde stal omdat er geen passende maatregelen worden genomen om de verslechtering van een nabijgelegen Natura 2000-gebied te voorkomen. De provincie kon volgens de rechtbank zo’n verzoek op dat moment niet afwijzen met een verwijzing naar het provinciale maatregelenpakket mede vanwege de twijfels over de prestaties van emissiearme stallen. De effecten van de overige maatregelen (bijvoorbeeld de opkoop van piekbelasters) waren toen onvoldoende duidelijk. Als de provincie niet inzichtelijk maakt welke andere maatregelen worden genomen om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden in het natuurgebied te voorkomen, is de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel (de uitspraak van 24 november 2022).
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2023:602
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:5232
  
  
     Rapporten van het CDM, het CBS en de commissie Hordijk. De rapporten worden genoemd in de uitspraken.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:21
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:4210
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:2252
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:5590
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:1323
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:2090
  
  
     Bijlage 2 bij de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:4688
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:5151