ECLI:NL:RVS:2024:268, Raad van State, 24-01-2024, 202206726/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- voor het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de woningvoorraad. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Hij heeft tot 2 april 2019 op dit adres ingeschreven gestaan in de basisregistratie personen. Op 16 juli 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen blijkt dat in de woning drie prostituees aanwezig waren. Zij hebben verklaard dat zij geen huurcontract hadden en dat zij aan het eind van de maand € 1.500,- contant moeten betalen aan een voor hun onbekende man die de huur komt halen. Verder hebben zij verklaard dat zij niet op het adres wonen, maar er gemiddeld drie à vier dagen in de week werken. Voor hen zaten er Roemeense dames in de woning. De sleutel hebben zij gekregen van een kennis, aldus de vrouwen. Volgens het college is de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 aan de bestemming tot bewoning onttrokken of onttrokken gehouden.

202206726/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 oktober 2022 in zaak nr. 21/2433 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- voor het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 17 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde boete gematigd tot € 10.250,-.
    Bij uitspraak van 10 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Rezaie, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Hij heeft tot 2 april 2019 op dit adres ingeschreven gestaan in de basisregistratie personen (hierna: de brp).
    2.       Op 16 juli 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen blijkt dat in de woning drie prostituees aanwezig waren. Zij hebben verklaard dat zij geen huurcontract hadden en dat zij aan het eind van de maand € 1.500,- contant moeten betalen aan een voor hun onbekende man die de huur komt halen. Verder hebben zij verklaard dat zij niet op het adres wonen, maar er gemiddeld drie à vier dagen in de week werken. Voor hen zaten er Roemeense dames in de woning. De sleutel hebben zij gekregen van een kennis, aldus de vrouwen.
    De toezichthouders hebben verder in het rapport van bevindingen opgenomen dat de woning een lege indruk maakt en dat alle apparaten, waaronder internet en TV, zijn afgekoppeld.
    3.       Op 19 september 2019 is de woning wederom door toezichthouders van de gemeente Amsterdam bezocht. In het van dit bezoek opgemaakte rapport van bevindingen is vermeld dat in de woning twee prostituees aanwezig waren. Beiden hebben verklaard niet in de woning te wonen, maar daar alleen te werken. Volgens één van hen werken er steeds verschillende vrouwen op dit adres, veelal afkomstig uit Roemenië. De huur voor de woning bedraagt bijna € 2.000,- per maand en zij betalen ieder de helft.
    4.       Ten tijde van beide bezoeken van de toezichthouders aan de woning stond er niemand op het adres ingeschreven in de brp.
    Bestreden besluitvorming
    5.       Bij besluit van 10 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,-. Volgens het college is de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 aan de bestemming tot bewoning onttrokken of onttrokken gehouden doordat (een gedeelte van) de woning wordt gebruikt als werkruimte voor prostitutiewerkzaamheden. Hierdoor wordt de woning niet op rechtmatige wijze bewoond en de woonfunctie gewijzigd. Tevens is gebleken dat de woning voor kortdurend, niet permanent, verblijf in gebruik is gegeven, aldus het college.
    Volgens het college is [appellant] als eigenaar van de woning verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van de woning en wist hij of had hij kunnen weten dat de woning in strijd met de geldende wet- en regelgeving werd gebruikt. Om die reden wordt [appellant] voor de overtreding verantwoordelijk gehouden, aldus het college.
    6.       Het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar heeft het college gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Het college handhaaft het standpunt dat [appellant] verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtreding. Dat [appellant] een makelaar - te weten [bedrijf] - voor het beheer van de verhuurde woonruimte heeft ingeschakeld, maakt dat niet anders. Het handelen van de makelaar komt voor rekening en risico van [appellant]. De verhuurder dient in ieder geval te vragen om een bewijs van inschrijving in de brp. Verder mag van de eigenaar/verhuurder worden verwacht dat hij geregeld gevraagd en ongevraagd langsgaat bij de woning en hier rapportages van opmaakt. Bij deze bezoeken dient iedere kamer gecontroleerd te worden. Tussen [appellant] en [bedrijf] zijn hierover geen afspraken gemaakt, althans [appellant] kan dat niet aantonen. Weliswaar is [appellant] in de verhuurperiode van april 2019 tot november 2019 drie keer langs geweest, maar hij heeft niet onderbouwd dat hij dat heeft gedaan met als doel het controleren van het gebruik van de woning. [appellant] heeft ook geen verslag van de bezoeken gemaakt. Gelet hierop is [appellant] verantwoordelijk voor de overtreding, aldus het college.
    Het college heeft wel aanleiding gezien de boete te matigen. Reden hiervoor is dat [appellant] samen met zijn ex-vrouw eigenaar van de woning is en de boete naar rato van het eigendom moet worden verdeeld.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college [appellant] terecht als functioneel dader aangemerkt en heeft het terecht in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding gezien om de boete nog verder te matigen.
    8.       [appellant] kan zich niet met dit oordeel verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Hij vindt dat het college hem ten onrechte als functioneel dader heeft aangemerkt. Voor zover hij als functioneel dader wordt aangemerkt, moet de boete worden gematigd wegens bijzondere omstandigheden.
    Hoger beroep
    Is [appellant] terecht als functioneel dader aangemerkt?
    Standpunt [appellant]
    9.       [appellant] betoogt dat hij ten onrechte is aangemerkt als functioneel dader. Hij had de woning via een makelaarskantoor verhuurd. Bovendien wist hij niet en kon hij ook niet weten dat zijn woning als werkruimte voor prostitutie werd gebruikt. Hij heeft zelf toezicht gehouden door een aantal keren een bezoek te brengen aan zijn woning. Daarmee heeft hij voldoende controle en toezicht gehouden op het gebruik van de woning en voldaan aan zijn zorgplicht. Hij had namelijk geen reden tot twijfel of om tot actie over te gaan. Daarom hoefde hij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, ook geen rapportages op te maken en bij te houden wanneer hij langs zijn woning ging en wie hij daar aantrof. Dat ligt namelijk pas voor de hand wanneer de eigenaar een ongebruikelijke situatie in zijn verhuurde woning aantreft. Zou dit laatste ook in zijn geval aan de orde zijn geweest, dan zou hij ongetwijfeld iedere kamer gecontroleerd hebben, dan wel de huurders bij het constateren van de ongeregeldheden direct uit de woning zetten. Dit was niet aan de orde, aldus [appellant].
    Standpunt college
    10.     Het college heeft zijn standpunt dat [appellant] als functioneel dader kan worden aangemerkt in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling nader gemotiveerd. Volgens het college heeft [appellant] allereerst geen beheerovereenkomst met [bedrijf] overgelegd en is onduidelijk welke afspraken er met [bedrijf] zijn gemaakt. Ten tweede heeft [appellant] tegenstrijdige verklaringen afgelegd. Zo heeft hij gezegd dat de woning werd verbouwd, terwijl hij in diezelfde periode wel huurpenningen ontving. Ook over de huurders heeft [appellant] tegenstrijdig verklaard door enerzijds aan te geven dat de woning aan een gezin was verhuurd en anderzijds dat de woning aan één persoon was verhuurd. Volgens het college blijkt hieruit dat [appellant] niet heeft gecontroleerd wie de woning huurde. Als derde punt heeft het college aangevoerd dat [appellant] van de verhuur geen overeenkomst heeft overgelegd, en dat de huur contant aan hem zou zijn betaald, waarvan overigens geen kwitanties zijn. Verder heeft [appellant] niet gecontroleerd of iemand zich had ingeschreven op het adres in de brp. Als laatste stelt het college dat [appellant] zegt de woning te hebben bezocht, maar dat onduidelijk is wanneer dat dan zou zijn geweest. Als dat in de periode juli - september 2019 is geweest, dan is het wel vreemd dat [appellant] niets raars heeft gezien. Al deze omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, leiden tot de conclusie dat [appellant] geen toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning en dat hij de overtreding heeft aanvaard, aldus het college.
    Oordeel van de Afdeling
    11.     In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    12.     Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kon beschikken over de wijze waarop de woning werd gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
    13.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aangetoond dat [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
    [appellant] heeft niet aangetoond dat hij een makelaar had ingeschakeld om de (ver)huur te regelen en dat de makelaar toezicht zou houden. Hij heeft geen enkel bewijs overgelegd waaruit blijkt dat de woning via een makelaar is verhuurd. Evenmin heeft hij bewijs overgelegd van met de makelaar gemaakte afspraken over de verhuur en het houden van toezicht op die verhuur.
    Aan de stelling van [appellant] dat hij zelf toezicht op de woning heeft gehouden, heeft het college geen waarde hoeven hechten gelet op de tegenstrijdige en ongerijmde verklaringen van [appellant]. [appellant] heeft tegenstrijdig verklaard over de verhuur van de woning. Zo heeft hij gesteld dat hij de periode van 2 april 2019 tot januari 2020 heeft gebruikt om de woning te verbouwen, maar ook verklaard dat de woning in die periode werd verhuurd. Daarnaast heeft [appellant] enerzijds verklaard dat de woning werd verhuurd aan een persoon, maar anderzijds dat de woning werd verhuurd aan een gezin. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] verklaard dat hij het gezin door de woning heeft rondgeleid. [appellant] heeft geen huurovereenkomst overgelegd. Hij ontving maandelijks  huurpenningen voor de woning. Kwitanties van deze contante betalingen  heeft [appellant] niet overgelegd. [appellant] heeft verder verklaard dat hij verschillende keren in de woning is geweest, maar toen niets vreemds heeft geconstateerd. Wanneer hij in de woning langs is geweest, heeft hij niet geconcretiseerd. Wel heeft hij op de zitting verklaard dat hij bij één van de controles niet het gezin, maar een vreemde man in de woning aantrof. Naar eigen zeggen vond [appellant] dit niet vreemd en heeft hij die man geen vragen gesteld over zijn verblijf in de woning. [appellant] heeft ten slotte niet gecontroleerd of de huurder(s) op het adres van de woning stonden ingeschreven in de brp of de huurder(s) een bewijs van inschrijving in de brp gevraagd.
    Gelet op al deze omstandigheden heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van het illegale gebruik van de woning en daarmee het illegale gebruik van de woning heeft aanvaard. Dat [appellant] naar eigen zeggen de huurder(s) uit de woning heeft gezet toen hij erachter kwam dat de woning door prostituees werd gebruikt en hij financieel geen belang had bij dat gebruik, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
    14.     Het betoog slaagt niet.
    Moet de boete worden gematigd?
    15.     [appellant] betoogt verder onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, dat de opgelegde boete in alle redelijkheid niet als geschikt, noodzakelijk en evenwichtig kan worden beschouwd. Allereerst kan van de boete niet gezegd worden dat het in het onderhavige geval het enige geschikte middel was om de overtreding een halt toe te roepen. Ten tweede is het boetebesluit niet noodzakelijk, omdat de overtreding ook met een minder vergaande maatregel wordt gestopt, bijvoorbeeld door het geven van een waarschuwing of het opleggen van een last onder dwangsom. [appellant] is geen recidivist; hij heeft niet eerder voor dezelfde overtreding of überhaupt voor een andere overtreding van het college een maatregel of sanctie opgelegd gekregen. Ten slotte houdt het boetebesluit en de hoogte van de opgelegde boete geen rekening met de omstandigheden van het geval en is de boete daarom onevenwichtig. [appellant] had de woning te goeder trouw toevertrouwd aan de makelaar om voor huurders te zorgen, maar de makelaar is de zorgplicht - achteraf gezien - niet althans onvoldoende nagekomen. Hierdoor is sprake van geen dan wel verminderde verwijtbaarheid van zijn kant, aldus [appellant]. Verder heeft hij een geringe financiële draagkracht en zal hij van deze boete nog jaren last hebben. Het bewijs dat hij daarvan heeft overgelegd, heeft de rechtbank ten onrechte niet betrokken bij haar oordeel. Ook heeft hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet verklaard dat hij het deel van de woning dat van zijn ex-partner was heeft overgenomen en dat hij nu volledig eigenaar van de woning is. Hij heeft verklaard dat zijn huidige partner het deel van zijn ex-partner heeft overgenomen en dat hij en zijn partner nu beiden mede-eigenaar van de woning zijn. Verder is er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat hij geen recidivist is en dat de gestelde overtreding niet in een voor prostitutie kwetsbare woonwijk heeft plaatsgehad.
    15.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben.
    15.2.  Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1598, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    15.3.  Dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zijn voor matiging heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt. Van verminderde verwijtbaarheid van [appellant] is, gelet op hetgeen hiervoor onder 13 uiteen is gezet, geen sprake. Dat sprake is van geringe financiële draagkracht, heeft [appellant] evenmin aannemelijk gemaakt. Zijn stelling op de zitting bij de Afdeling dat hij zzp’er is en niet altijd werk heeft, heeft hij niet met stukken onderbouwd. Hetzelfde geldt voor zijn stelling dat hij voor de woning wel huurpenningen heeft ontvangen, maar dat deze worden aangewend om zijn hypotheek te betalen en dus niet volledig als inkomen kunnen worden aangemerkt. [appellant] heeft verder ook geen inzicht gegeven in zijn huidige inkomens- en vermogenspositie. Ten slotte is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3220) de omstandigheid dat het college ook een andere sanctie had kunnen opleggen, geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
    15.4.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    16.     Het college heeft [appellant] terecht als functioneel dader aangemerkt en geen aanleiding gezien de boete te matigen. Het college heeft evenwel pas in de schriftelijke uiteenzetting afdoende uiteengezet waarom [appellant] functioneel dader is. Gelet hierop kleeft er aan het besluit van 17 maart 2021 een motiveringsgebrek. De Afdeling ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat het besluit van 17 maart 2021 met een toereikende motivering hetzelfde zou hebben geluid en [appellant] in hoger beroep zowel schriftelijk als mondeling op de zitting op de nadere motivering van het college heeft kunnen reageren.
    17.     Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
    18.     Omdat aan het besluit van 17 maart 2021 een motiveringsgebrek kleeft, moet het college de door [appellant] gemaakte proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    752