ECLI:NL:RBMNE:2022:5410, Rechtbank Midden-Nederland, 16-12-2022, UTR 21/3482 en 21/4516
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering revisievergunning en onthouden van goedkeuring aan uitgangspuntendocument. Toetsing aan de vereisten van de PGS 15 in het kader van brandveiligheid, in verband met de aanwezigheid van grote hoeveelheden ethanol. De rechtbank komt aan de hand van waarnemingen bij een onderzoek ter plaatse tot het oordeel dat hoewel er opslag van verpakte gevaarlijke stoffen plaatsvindt, er geen sprake is van een grote opslag. De PGS 15 is daarom wel van toepassing, maar beschermingsniveau 1 is op basis daarvan niet vereist. Er is echter sprake van locatiespecifieke omstandigheden, waardoor het college toch beschermingsniveau 1 mag eisen. Naast de ethanol die opgeslagen wordt is er in dezelfde ruimte namelijk ook nog een grote hoeveelheid ethanol aanwezig in de procesinstallaties.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 21/3482 en 21/4516 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2022 in de zaken tussen
  
    
      Pembroek B.V. uit Loosdrecht, eiseres (Pembroek)
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder (het college)
      (gemachtigden: mr. A.T. de Wildt en mr. G.J.R. Lutje Schipholt).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Pembroek heeft een fabriek aan de Industrieweg 22 in Loosdrecht. In die fabriek zijn twee productieruimten. Deze uitspraak gaat over de Galenicaruimte, waarin medicinale plantenextracten geproduceerd worden. Bij de productie van de extracten wordt gebruik gemaakt van grote hoeveelheden ethanol, vermengd met andere vloeistoffen. Pembroek en het college zijn het niet eens over het met het oog op de brandveiligheid vereiste beschermingsniveau in de Galenicaruimte. Daarover hebben zij al meerdere procedures gevoerd.
    
    2. Pembroek heeft een omgevingsvergunning, waarin in voorschrift 12.4.3 is opgenomen dat de Galenicaruimte aan beschermingsniveau 1 uit Richtlijn 15 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS 15) moet voldoen. Dat betekent dat er onder meer een automatische brandblusinstallatie moet worden geïnstalleerd. Deze installatie is er nog niet.
    
    3. Pembroek is van plan om de grote opslagtank met zuivere ethanol te verplaatsen naar een afzonderlijk brandcompartiment in een aanbouw aan de fabriek. Ook wil Pembroek de productrestanten in verpakkingen die voldoen aan de ADR-richtlijnen (ADR-verpakkingen) in een afzonderlijk brandcompartiment buiten de Galenicaruimte plaatsen. In de Galenicaruimte blijven dan ethanoloplossingen over in de procesinstallaties, waarin de extracten geproduceerd worden, en de quarantainehouders, waarin vloeistoffen wachten op de resultaten van bemonstering. 
    
    4. Pembroek heeft voor deze plannen een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het reviseren van de huidige omgevingsvergunning ingediend (de revisievergunning), waarbij is uitgegaan van een lager beschermingsniveau. Volgens Pembroek kan na het verlenen van de revisievergunning het beschermingsniveau worden verlaagd en kan met een automatische brandmeldinstallatie worden volstaan. In het besluit van 7 juli 2021 heeft het college geweigerd om de revisievergunning te verlenen, omdat het college vindt dat beschermingsniveau 1 ook na de voorgestelde maatregelen vereist blijft. Pembroek heeft beroep ingesteld tegen dit besluit (UTR 21/3482).
    
    5. Op grond van voorschrift 12.4.10 van de omgevingsvergunning is Pembroek verplicht bij het college ter goedkeuring een uitgangspuntendocument in te dienen, waarin is vastgelegd met welke installaties aan het vereiste beschermingsniveau wordt voldaan. Pembroek heeft bij het college het ‘Uitgangspuntendocument Brandbeveiliging Brandmeldinstallatie PGS 15 opslagvoorziening Pembroek B.V. Loosdrecht’ ingediend. In het besluit van 31 mei 2018 heeft het college goedkeuring aan dat uitgangspuntendocument onthouden, omdat volgens hem niet wordt voldaan aan de vereisten voor beschermingsniveau 1. In de beslissing op bezwaar van 1 oktober 2021 heeft het college het bezwaar van Pembroek ongegrond verklaard. Pembroek heeft beroep ingesteld tegen die beslissing op bezwaar (UTR 21/4516).
    
    6. De rechtbank heeft de beroepen op 24 juni 2022 op zitting behandeld. Van de kant van Pembroek was de gemachtigde aanwezig, samen met adviseur [A] van [adviesbureau] . Van de kant van het college waren de gemachtigden (werkzaam bij Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek) aanwezig, samen met mr. [B] van de gemeente, ing. [C] van genoemde Omgevingsdienst en [D] van Brandweer Gooi en Vechtstreek. De rechtbank heeft aan het eind van de zitting het onderzoek gesloten.
    
    7. Op 24 juni 2022 heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen en een onderzoek ter plaatse in te stellen bij de fabriek van Pembroek. Op 7 juli 2022 is dit onderzoek ter plaatse verricht door de voorzitter en de leden van de meervoudige kamer, in aanwezigheid van de griffier. Van de kant van Pembroek was de gemachtigde aanwezig, samen met [E] en [F] van Pembroek en adviseur [A] . Van de kant van het college waren mr. A.T. de Wildt en ing. [C] aanwezig. De griffier heeft een proces-verbaal opgemaakt van het onderzoek ter plaatse.
    
    8. Beide partijen hebben gereageerd op het proces-verbaal van het onderzoek ter plaatse. De opmerkingen van partijen zijn bij het proces-verbaal gevoegd. Partijen hebben daarna nog inhoudelijke reacties naar de rechtbank gestuurd. De rechtbank heeft in het kader van de voortgang van de procedure de reactie van het college van 20 september 2022 geweigerd.
    
    9. Beide partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om het onderzoek zonder nadere zitting te sluiten. De rechtbank heeft op 28 september 2022 het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    10. De rechtbank beoordeelt of het college de aangevraagde revisievergunning mocht weigeren en of het college zijn goedkeuring aan het uitgangspuntendocument mocht onthouden. De kernvraag daarbij is of het college na de door Pembroek voorgestelde wijzigingen nog mag eisen dat de Galenicaruimte voldoet aan de voorschriften voor beschermingsniveau 1 uit de PGS 15. Concreet gaat het er daarbij om of in plaats van een automatische brandmeldinstallatie een automatische brandblusinstallatie mag worden vereist.
    
    11. Het college geeft twee redenen waarom beschermingsniveau 1 ook na de door Pembroek aangevraagde wijzigingen nog steeds is vereist in de Galenicaruimte. In de eerste plaats vindt het college dat op grond van de PGS 15 beschermingsniveau 1 (rechtstreeks) vereist is (het primaire standpunt). In de tweede plaats, als beschermingsniveau 1 niet is vereist op grond van de PGS 15, vindt het college dat hij toch van Pembroek mag eisen dat de Galenicaruimte aan beschermingsniveau 1 voldoet (het subsidiaire standpunt). 
    
    12. Het beroep is in beide zaken ongegrond. De rechtbank komt namelijk tot het oordeel dat beschermingsniveau 1 niet is vereist op grond van PGS 15, maar dat het college beschermingsniveau 1 van Pembroek toch mag eisen. Het primaire standpunt van het college houdt dus geen stand, maar het subsidiaire standpunt wel. Het college mocht dus weigeren om de revisievergunning te verlenen. Om die reden mocht het college vervolgens ook goedkeuring onthouden aan het uitgangspuntendocument. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt en wat de consequenties daarvan zijn. 
    
    13. De rechtbank legt eerst uit waarom zij vindt dat beschermingsniveau 1 niet is vereist op grond van de PGS 15. Daarna legt de rechtbank uit waarom het college toch beschermingsniveau 1 van Pembroek mag eisen en aan het eind van de uitspraak bespreekt de rechtbank de gevolgen voor de revisievergunning en het uitgangspuntendocument.  
    
    
    
      
        De PGS 15 vereist niet beschermingsniveau 1
      
    
    
    14. De PGS 15 is van toepassing op de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Ethanol is een gevaarlijke stof uit klasse 3 (brandbare vloeistoffen) van de ADR-richtlijn. Daar zijn partijen het over eens. Als in een ruimte 10.000 kg of meer ethanol wordt opgeslagen (een zogenaamde grote opslag), moet die ruimte voldoen aan beschermingsniveau 1. Volgens Pembroek is de PGS 15 helemaal niet van toepassing op de ethanoloplossingen in de Galenicaruimte, omdat de stoffen niet verpakt zijn en ook niet worden opgeslagen. En als dit wel het geval zou zijn, vindt Pembroek dat er geen sprake is van grote opslag als bedoeld in de PGS 15. In geschil is dus of de ethanoloplossingen in de Galenicaruimte verpakt zijn, of er sprake is van opslag en zo ja, of dit grote opslag is. 
    
    15. De rechtbank bespreekt daarom achtereenvolgens de volgende vragen:- Is er sprake van verpakte gevaarlijke stoffen?
    - Is er sprake van opslag?
    - Is er sprake van een grote opslag?
    
    
      
        Is er sprake van verpakte gevaarlijke stoffen?
      
    
    
    16. Pembroek voert aan dat geen sprake is van verpakte gevaarlijke stoffen. Volgens Pembroek heeft het woord ‘verpakt’ in de PGS 15 enkel betrekking op ADR-verpakkingen. Pembroek verwijst naar de definitie van ‘Verpakking (ADR)’. Daarnaast wijst Pembroek erop dat in de PGS 15 steeds ADR-verpakkingen als uitgangspunt worden genomen. Aangezien de procesinstallaties en de quarantainehouders geen ADR-verpakkingen zijn is volgens Pembroek geen sprake van verpakte gevaarlijke stoffen.
    
    17. In 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zich al eens over een geschil tussen Pembroek en het college gebogen. Toen heeft de Afdeling geoordeeld dat niet alleen naar ADR-verpakkingen gekeken moet worden, maar ook naar andere verpakkingen. Pembroek heeft erop gewezen dat de Afdeling die beoordeling heeft uitgevoerd in het kader van de vraag of sprake was van een kleine of grote opslag, waarbij al als uitgangspunt gold dat er sprake was van opslag.
    
    18. De rechtbank oordeelt dat uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat bij de vraag of sprake is van verpakte gevaarlijke stoffen naar alle verpakkingen gekeken moet worden, en niet alleen naar ADR-verpakkingen. De definitie van ‘Verpakking (ADR)’ definieert wanneer een verpakking een ADR-verpakking is, niet of er sprake is van een verpakking. En dat in de PGS 15 ADR-verpakkingen als uitgangspunt zijn genomen is logisch, omdat ADR-verpakkingen aan de hoogste verpakkingseisen voldoen. Bij verpakkingen die niet voldoen aan de ADR-richtlijnen zal het risico logischerwijs juist groter zijn. Het zou daarom tegen de bedoeling van de PGS 15 ingaan als verpakkingen die niet voldoen aan de ADR-richtlijnen buiten beschouwing gelaten zouden worden.
    
    19. De ethanoloplossingen in de Galenicaruimte bevinden zich in RVS apparaten, vaten en opvangbakken. Voor zover die niet al afgesloten zijn, zijn deze afgedekt met plastic dat met grote elastieken is bevestigd. De rechtbank ziet geen reden om die apparaten, vaten en opvangbakken niet als verpakking aan te merken. Naar het oordeel van de rechtbank is in de Galenicaruimte daarom sprake van verpakte gevaarlijke stoffen.
    
    
      
        Is er sprake van opslag?
      
    
    
    20. Er is dus sprake van verpakte gevaarlijke stoffen. Voor de toepasselijkheid van de PGS 15 is van belang of er in de Galenicaruimte ook sprake is van opslag van die verpakte gevaarlijke stoffen. In de definitie van opslag in de PGS 15 staat dat onder opslag wordt verstaan ‘het bewaren van verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen in een daartoe bestemde voorziening waarbij de verpakking gesloten is.’ In geschil is daarom of er sprake is van bewaren van de verpakte gevaarlijke stoffen.
    
    21. Pembroek voert aan dat er geen sprake is van bewaren, omdat de Galenicaruimte een productieruimte is. De ethanoloplossingen maken deel uit van dat productieproces: er worden regelmatig handelingen mee verricht of er vinden chemische processen mee plaats. Volgens Pembroek sluiten productie en opslag elkaar uit.
    
    22. Het college stelt zich op het standpunt dat er wel sprake is van bewaren. Bij sommige onderdelen van het productieproces bevindt de ethanoloplossing zich namelijk langere tijd (tot enkele maanden) in een installatie, terwijl daar soms maar heel beperkt handelingen mee worden verricht. Omdat er dan langere tijd relatief weinig mee wordt gedaan, is volgens het college sprake van bewaren.
    
    23. Naar het oordeel van de rechtbank sluiten een productieruimte en opslag elkaar niet uit. In een ruimte als de Galenicaruimte, die (primair) wordt ingezet voor productie, kan wel degelijk ook opslag van stoffen plaatsvinden. Daar heeft de Afdeling in de uitspraak uit 2017 een duidelijk oordeel over gegeven, dat de rechtbank in deze uitspraak volgt. Het is ook niet uitgesloten dat bepaalde fasen in het productieproces van Pembroek kunnen worden aangemerkt als bewaren in de zin van de PGS 15. 
    
    24. De PGS 15 bevat geen definitie of omschrijving van bewaren. De rechtbank sluit voor de uitleg van het begrip bewaren daarom aan bij het algemeen spraakgebruik en definieert bewaren als volgt: ongebruikt opzijzetten en beschikbaar houden voor gebruik op een later moment.
    
    25. De rechtbank zal hierna het productieproces in de Galenicaruimte doornemen aan de hand van wat zij bij het onderzoek ter plaatse heeft waargenomen. Op basis daarvan zal de rechtbank beoordelen of sprake is van bewaren. Naar het oordeel van de rechtbank is de tijdsduur van een fase daarbij niet bepalend; bewaren kan namelijk korter of langer duren. Het gaat erom wat er feitelijk gebeurt met de ethanoloplossing.
    
    26. Omdat de aanvraag van Pembroek erin voorziet dat de opslagtank met zuivere ethanol en de ADR-verpakkingen worden verplaatst naar afzonderlijke brandcompartimenten buiten de Galenicaruimte, laat de rechtbank die bij de beoordeling buiten beschouwing.
    
    
      
        Percolatie
      
    
    27. Percolatie is een proces dat kan worden vergeleken met koffiezetten. Extractievloeistof met daarin ethanol wordt door percolatoren geleid. Die percolatoren zijn gevuld met kruiden. De vloeistof wordt in hoger staande percolatoren gepompt en loopt via lager staande percolatoren naar een opvangbak. Afhankelijk van de gewenste sterkte wordt de vloeistof meerdere keren opnieuw door de percolatoren geleid. Dit proces kan bij sommige recepten in totaal enkele maanden tot wel een jaar duren. De vloeistof die op deze manier ontstaat is een ruw extract, dat nog verder bewerkt moet worden. 
    
    28. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij percolatie geen sprake van bewaren. Het is een proces waarbij de ethanoloplossing duidelijk in gebruik is. De vloeistof is voortdurend in beweging en wordt meermaals door de percolatoren geleid. In die percolatoren vindt een chemisch proces plaats. Dat het totale proces lang kan duren en grotendeels zonder menselijke handelingen zijn voortgang heeft maakt geen verschil. 
    Maceratie
    29. Maceratie is een proces dat kan worden vergeleken met theezetten. In houders trekken kruiden in een extractievloeistof met ethanol. Dit proces kan, afhankelijk van de gewenste sterkte, enkele dagen tot enkele maanden duren. In de tussentijd wordt de inhoud van de houders handmatig geroerd. Pembroek stelt dat dit minimaal één keer per dag gebeurt. Het college betwijfelt of er inderdaad dagelijks wordt geroerd. Bij maceratie ontstaat net als bij percolatie een ruw extract, dat nog verder bewerkt moet worden.
    
    30. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij maceratie geen sprake van bewaren. In de houders vindt een chemisch proces plaats. Ook wordt de vloeistof regelmatig geroerd. De precieze frequentie is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang. De vloeistof is tijdens het maceratieproces in gebruik. 
    
    
      
        Destillatie
      
    
    31. Na de percolatie of maceratie wordt het ruwe extract in de destillatie-installatie op sterkte gebracht. Door verdamping van een deel van de vloeistof blijft in de installatie een sterkere vloeistof over. Dit proces duurt maximaal een dag. Afhankelijk van het recept is soms de verdampende vloeistof en soms de in de installatie overblijvende vloeistof het tussenproduct waarmee verder wordt gewerkt. Na de destillatie kan het extract, afhankelijk van de bereikte sterkte, zo nodig opnieuw het proces van percolatie of maceratie in.
    
    32. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij destillatie geen sprake van bewaren. Er is sprake van een chemisch proces, dat regelmatig handelingen van medewerkers vereist. De vloeistof is dus tijdens de destillatie in gebruik.
    
    
      
        Bezinking
      
    
    33. Bij het proces van bezinking wordt de drab uit de ruwe extracten verwijderd. Dat gebeurt in apparatuur die aan de onderzijde taps toeloopt. De drab zakt door de zwaartekracht naar de bodem. De vloeistof wordt vervolgens boven de drab weer afgetapt. Pembroek heeft benadrukt dat de apparatuur is voorzien van meng- en roerwerk.
    
    34. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij bezinking geen sprake van bewaren. Hoewel er tijdens het proces van bezinking geen sprake is van menselijke handelingen, is de vloeistof wel in gebruik. Er vindt namelijk een scheikundig proces mee plaats. In de aard en omvang waarin dat bij Pembroek gebeurt betekent dit dat er geen sprake is van ongebruikt opzijzetten van de vloeistof.
    
    
      
        Separatie
      
    
    35. Bij producten waar bezinking niet mogelijk is worden de vaste stoffen van het extract gescheiden door middel van separatie. Bij dit proces wordt de vloeistof in een separator op hoge snelheid rondgedraaid. Pembroek vergelijkt dit proces met een wasmachine.
    
    36. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij separatie geen sprake van bewaren. Separatie is namelijk een actief proces, waar medewerkers ook actief bij betrokken zijn.
    
    
      
        Filtering
      
    
    37. Nadat de drab uit de ruwe extracten is verwijderd wordt de vloeistof door een filter geleid. Hierbij wordt het extract niet alleen qua helderheid maar ook qua microbiologische waarden schoongemaakt. Afhankelijk van de geldende vereisten wordt een filter met meer of minder filterplaten gebruikt. 
    
    38. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij filtering geen sprake van bewaren. De vloeistof loopt door een filter. Daarmee is sprake van een actief proces en niet van ongebruikt opzijzetten. 
    
    
      
        Bereiding
      
    
    39. Na de filtering kan het extract gebruikt worden voor het bereiden van siropen en zalven. In ketels wordt suiker au bain-marie in warm water opgelost, waarna een gefilterd extract wordt toegevoegd.
    
    40. Naar het oordeel van de rechtbank is bij het bereiden geen sprake van bewaren. De extracten worden door de siropen en zalven gemengd. Dit is een actief proces.
    
    
      
        Quarantaine
      
    
    
      41. In de Galenicaruimte staan ook de quarantainehouders: houders met producten in quarantaine. Het gaat om tussenproducten en potentiële eindproducten die in quarantaine worden geplaatst in afwachting van de uitslag van bemonstering. Aan de hand van de uitslag van de bemonstering wordt bepaald of het eindproduct gereed is, dan wel of het tussenproduct naar een volgende stap in het productieproces kan of dat nog verder moet worden gegaan met de huidige bewerking. De duur van de quarantaine hangt af van de testsnelheid van het laboratorium. Een gewone keuring duurt 1 tot 2 dagen, een microbiologische test 3 tot 5 dagen.
      42. Naar het oordeel van de rechtbank is er bij de quarantaine, in tegenstelling tot de andere fasen in het productieproces, wel sprake van bewaren. Het doel van de quarantaine is namelijk juist dat het product in afwachting van de uitslag van de bemonstering zo blijft als het is. In de tussentijd wordt het product met rust gelaten. Er is dus sprake van ongebruikt opzijzetten en beschikbaar houden voor gebruik op een later moment, namelijk na ontvangst van de uitslag van de bemonstering. De tijdsduur van de quarantaine is niet bepalend. 
    
    
    43. Er is bij de quarantaine sprake van bewaren van een ethanoloplossing. De rechtbank constateert dat in de Galenicaruimte dus sprake is van opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Dat heeft tot gevolg dat de PGS 15 van toepassing is op de Galenicaruimte.
    
    
      
        Is er sprake van een grote opslag?
      
    
    
    44. De PGS 15 maakt onderscheid tussen verschillende opslagen. Als in de Galenicaruimte sprake is van een grote opslag, dan is hoofdstuk 4 van toepassing. In dat geval is beschermingsniveau 1 aangewezen, daar zijn partijen het over eens. Uitgaande van het hiervoor gegeven oordeel over opslag van verpakte gevaarlijke stoffen is vervolgens in geschil of de Galenicaruimte moet worden aangemerkt als een grote opslag.
    
    
      45. Hoofdstuk 4 begint met het toepassingsbereik: ‘In dit hoofdstuk zijn voorschriften opgenomen voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen in hoeveelheden van meer dan 10 000 kg.’ 
      46. De Afdeling heeft in de uitspraak uit 2017 geoordeeld dat in de ADR-verpakkingen al maximaal 10.000 kg gevaarlijke stoffen aanwezig mocht zijn, en dat in combinatie met de quarantainehouders dus sprake was van een grote opslag. Omdat de aanvraag van Pembroek erin voorziet dat de ADR-verpakkingen worden verplaatst naar een afzonderlijk brandcompartiment buiten de Galenicaruimte is sprake van een andere situatie. De rechtbank beoordeelt de beoogde situatie.
    
    
    47. Dat in de Galenicaruimte meer dan 10.000 kg aan ethanol(oplossingen) aanwezig is, is duidelijk. In de beschrijving van het toepassingsbereik van hoofdstuk 4 gaat het echter niet over de aanwezigheid van meer dan 10.000 kg aan verpakte gevaarlijke stoffen, maar over de opslag van meer dan 10.000 kg aan verpakte gevaarlijke stoffen. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom enkel gekeken worden naar de stoffen die opgeslagen zijn.
    
    48. Zoals de rechtbank in deze uitspraak heeft beoordeeld is in het proces in de Galenicaruimte alleen bij de quarantaine sprake van opslag. Bij de vraag of sprake is van een grote opslag moet dus alleen de ethanol in de quarantainehouders meegerekend worden. In de aanvraag heeft Pembroek de inhoud van de quarantainehouders gemaximaliseerd tot 10.000 kg. Dat betekent dat de grens van meer dan 10.000 kg niet overschreden wordt. Er is dus geen sprake van een grote opslag als bedoeld in hoofdstuk 4 van de PGS 15. 
    
    
      
        Tussenconclusie
      
    
    
    49. Hoewel er opslag van verpakte gevaarlijke stoffen plaatsvindt in de Galenicaruimte, is geen sprake van een grote opslag. De PGS 15 is daarom wel van toepassing, maar beschermingsniveau 1 is op basis daarvan niet vereist. Het primaire standpunt dat het college aan de weigering van de revisievergunning ten grondslag heeft gelegd is onjuist.
    
    
    
      
        Het college mag toch beschermingsniveau 1 van Pembroek eisen
      
    
    
    50. De rechtbank beoordeelt vervolgens het subsidiaire standpunt van het college. Subsidiair heeft het college aan de weigering ten grondslag gelegd dat vanuit het oogpunt van een zo goed mogelijke bescherming van het milieu een lager beschermingsniveau niet te rechtvaardigen is. Daarbij wijst het college op de aard van het bedrijfsproces, waarbij gebruik wordt gemaakt van verpakkingen die niet voldoen aan de vereisten voor ADR-verpakkingen, en de hoeveelheid aanwezige gevaarlijke stoffen.
    
    51. In de beroepsprocedure zijn partijen specifiek ingegaan op de brandveiligheid die met het bedrijfsproces van Pembroek samenhangt. Het college stelt zich op het standpunt dat áls er brand uitbreekt de gevolgen voor de omgeving, waaronder de nabijgelegen woonwijk, erg groot kunnen zijn. Het college verwijst naar advies van de brandweer, waarin staat dat brand zich door de aanwezige ethanol snel kan uitbreiden en de Galenicaruimte voor de brandweer slecht bereikbaar is. Daarom is volgens het college een automatisch brandblussysteem essentieel. Pembroek is het daar niet mee eens, en stelt zich daarnaast op het standpunt dat het risico dát er brand uitbreekt nagenoeg nihil is. Pembroek verwijst naar een memorandum  van SGS Floriaan van 1 juni 2022, waarin staat dat er weinig ontstekingsbronnen zijn, de kans op lekkages van ethanol klein is, er in de ruimte relatief weinig handelingen verricht worden en ’s nachts de stroom in de ruimte wordt afgesloten. Daarom volstaat volgens Pembroek een brandmeldsysteem.
    
    52. De rechtbank is het op dit punt met het college eens. Naar het oordeel van de rechtbank mag het college voor de Galenicaruimte verdergaande technieken eisen. Dat betekent in dit geval beschermingsniveau 1, terwijl dat op basis van de PGS 15 niet vereist was.
    
    53. Bij de beoordeling van een aanvraag om (revisie van) een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting moet het college in acht nemen dat daarin ten minste de voor die inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Bij de bepaling van de beste beschikbare technieken moet het college rekening houden met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten. De PGS 15 is zo’n aangewezen informatiedocument.
    
    54. In principe moet het college voor de beste beschikbare technieken rekening houden met de vereisten uit de PGS 15. In dit geval betekent dit dat in beginsel beschermingsniveau 1 niet vereist is. Maar in de rechtspraak is bepaald dat het zo kan zijn dat locatiespecifieke omstandigheden vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende technieken (hier: een lager beschermingsniveau uit de PGS 15) worden toegepast. Daarbij heeft het bevoegd gezag een zekere beoordelingsruimte.
    55. Uit de tekst van de PGS 15 blijkt dat ervan is uitgegaan dat in een opslag ook niet meer gevaarlijke stoffen aanwezig zijn dan wat er opgeslagen wordt. In de Galenicaruimte is echter naast de maximaal 10.000 kg ethanol die wordt opgeslagen in de quarantainehouders nog een grote hoeveelheid ethanol aanwezig in de procesinstallaties. In totaal kan binnen het productieproces van Pembroek in de Galenicaruimte tot wel 130.000 liter ethanol aanwezig zijn, waarvan dus maar een klein gedeelte als opslag in de zin van de PGS 15 moet worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank is dat een locatiespecifieke omstandigheid waarvan het gelet op de aard van het productieproces en de omvang van de aanwezige ethanol voor de hand ligt dat op basis daarvan redelijkerwijs strengere brandveiligheidseisen worden geëist. 
    
    56. In hoofdstuk 4 van de PGS 15 is beschreven dat voor opslagen groter dan 10.000 kg verdergaande voorzieningen met betrekking tot brandbestrijding noodzakelijk zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college zich redelijkerwijs op het standpunt stellen dat ook bij een opslag van niet meer dan 10.000 kg aan ethanol, waarbij wel tot 130.000 liter ethanol aanwezig kan zijn, die verdergaande voorzieningen ook vereist zijn. 
    
    57. Het uitgangspunt van beschermingsniveau 1 is namelijk dat voor de meest risicovolle gevaarlijke stoffen, zoals ethanol, het snel detecteren en blussen van brand in het beginstadium van belang is. Daarom volstaat een automatische brandmeldinstallatie niet, maar is een automatische brandblusinstallatie vereist. Gezien de grote hoeveelheden ethanol die in de Galenicaruimte aanwezig kunnen zijn mag het college van dat beschermingsniveau uitgaan. Pembroek heeft gewezen op het lage risico op brand doordat er weinig ontstekingsbronnen zijn, de kans op lekkages van ethanol klein is, er in de ruimte relatief weinig handelingen verricht worden en ’s nachts de stroom in de ruimte wordt afgesloten. De rechtbank ziet echter niet in waarom dat voor een opslag waarin wel meer dan 10.000 kg gevaarlijke stoffen worden opgeslagen anders zou zijn, en daarvoor is in de PGS 15 dit beschermingsniveau noodzakelijk geacht.
    
    58. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te oordelen dat het treffen van de vereiste maatregelen, waaronder specifiek een automatisch brandblussysteem, onevenredig bezwarend is voor Pembroek. Pembroek stelt dat (de aanleg van) een automatisch brandblussysteem de bedrijfsvoering in de weg staat, maar dat is niet onderbouwd.
    
    
    
      
        De gevolgen voor de revisievergunning en het uitgangspuntendocument
      
    
    
    59. De rechtbank oordeelt dat het college beschermingsniveau 1 redelijkerwijs mag eisen. In de aanvraag voor de revisievergunning gaat Pembroek uit van een lager beschermingsniveau. Daarom mocht het college de aangevraagde revisievergunning weigeren. Het beroep van Pembroek inzake de revisievergunning (UTR 21/3482) is ongegrond.
    
    60. In het uitgangspuntendocument dat door Pembroek is opgesteld is alleen een automatische brandmeldinstallatie opgenomen, terwijl bij beschermingsniveau 1 een automatische brandblusinstallatie is vereist. Het uitgangspuntendocument voldoet daarmee niet aan voorschrift 12.4.10 van de omgevingsvergunning. Het college heeft daaraan daarom goedkeuring mogen onthouden. Voor zover Pembroek er bij het opstellen van het uitgangspuntendocument van is uitgegaan dat de revisievergunning zou worden verleend en een lager beschermingsniveau mocht worden toegepast is dat uitgangspunt onjuist. Het beroep van Pembroek inzake de goedkeuring van het uitgangspuntendocument (UTR 21/4516) is ongegrond.
    
    61. De beroepen zijn ongegrond. Pembroek krijgt daarom het griffierecht niet terug en krijgt ook geen vergoeding van de gemaakte proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr.M. van der Knijff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
  
  
     Europese overeenkomst voor het internationale vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg. 
  
  
     Paragraaf 4.2 van de PGS 15. 
  
  
     ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2284.
  
  
     Artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 5.4 van het Besluit omgevingsrecht.
  
  
     Dat is vastgelegd in de bijlage bij artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht.
  
  
     ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6358.