ECLI:NL:RVS:2023:1259, Raad van State, 29-03-2023, 202205471/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerk op het perceel aan de [locatie A] te Montfort te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] woonde ten tijde van het besluit van 3 februari 2020 en het besluit van 25 mei 2020 aan de [locatie A] te Montfort. [appellant] huurde deze woning van Wonen Limburg, en maakte ook gebruik van een aansluitende strook grond die in eigendom is van de gemeente. Inmiddels is [appellant] verhuisd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn dat afgezien dient te worden van handhavend optreden.

202205471/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Montfort, gemeente Roerdalen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 juli 2022 in zaak nrs. 20/2473 en 20/2698 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 februari 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerk op het perceel aan de [locatie A] te Montfort te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 30 april 2020 is het college overgegaan tot invordering van de opgelegde dwangsom ter hoogte van € 10.000,00.
    Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd om het zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerk op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 3 februari 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 25 mei 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 20 augustus 2020 en 15 september 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 10 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Schoonbrood, advocaat te Sittard, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woonde ten tijde van het besluit van 3 februari 2020 en het besluit van 25 mei 2020 aan de [locatie A] te Montfort. [appellant] huurde deze woning van Wonen Limburg, en maakte ook gebruik van een aansluitende strook grond die in eigendom is van de gemeente. Inmiddels is [appellant] verhuisd.
    2.       Het college heeft [appellant] bij besluit van 3 februari 2020 onder oplegging van een dwangsom en later bij besluit van 25 mei 2020 onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om de loods op de strook grond naast zijn woning te verwijderen en verwijderd te houden, omdat sprake is van het zonder omgevingsvergunning plaatsen van een bouwwerk. Dit is volgens het college een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn dat afgezien dient te worden van handhavend optreden. Zo was er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft zijn bevoegdheid om handhavend op te treden niet misbruikt om de herontwikkeling van de Bosweg door Wonen Limburg mogelijk te maken. Het college mocht het belang van Wonen Limburg bij de verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling meewegen bij de beslissing of al dan niet handhavend zou worden opgetreden.
    Daarnaast is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van willekeur van de zijde van het college. Er is geen sprake van soortgelijke gevallen omdat de bouwwerken bij andere bewoners van de Bosweg, anders dan bij [appellant], gesitueerd waren in het achtererfgebied. Ook komt [appellant] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe.
    Tot slot heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn financiële draagkracht evident niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen te betalen en heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
    Bevoegdheid tot handhaving
    4.       Vast staat en ook niet in geschil is dat de loods, die omstreeks 2012/2013 is gebouwd, in strijd is met het bestemmingsplan en dat [appellant] niet over een omgevingsvergunning voor de loods beschikte, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Verwijzing naar de uitspraak in gelijktijdig behandelde zaak
    5.       [appellant] heeft in beroep tegen de aangevallen uitspraak een aantal beroepsgronden naar voren gebracht waar de Afdeling ook een oordeel over heeft gegeven in de uitspraak op het beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 oktober 2020 in zaak nr. 20/148. Het hoger beroep tegen de uitspraak van 23 oktober 2020 is gelijktijdig met het beroep tegen de aangevallen uitspraak op de zitting behandeld. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2023:1177, zijn de beroepsgronden gericht tegen de uitspraak van 23 oktober 2020 ongegrond verklaard.
    5.1.    Voor zover [appellant] dezelfde beroepsgronden naar voren heeft gebracht tegen de aangevallen uitspraak, en de oordelen van de Afdeling over deze beroepsgronden in de andere uitspraak van vandaag identiek is, verwijst de Afdeling naar die uitspraak. Voor het oordeel over het betoog van [appellant] dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat dat misbruik van recht oplevert, verwijst de Afdeling naar 5.3 van de andere uitspraak van vandaag.
    Voor het oordeel over het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat er concreet zicht op legalisatie was, verwijst de Afdeling naar 5.2 van die uitspraak. Voor het oordeel van de Afdeling over het betoog van [appellant] dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden tegen de loods, verwijst de Afdeling naar 6.1 van de andere uitspraak van vandaag.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren waardoor het college in het kader van de belangenafweging had moeten afzien van handhavend optreden. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college het belang van Wonen Limburg bij de verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling mee mocht wegen bij de keuze om al dan niet handhavend op te treden. Volgens [appellant] is de woning gesloopt en ligt het perceel inmiddels al jaren braak. Er was dus helemaal geen sprake van een belang tot verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling. De rechtbank heeft miskend dat zijn huurdersbelang en woonbelang ook meegewogen hadden moeten worden, en dat het college daarom had moeten wachten op de uitspraak van de kantonrechter in de civiele procedure tussen [appellant] en Wonen Limburg over de ontbinding van de huurovereenkomst en de ontruiming van de woning. De rechtbank heeft verder miskend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden.
    6.1.    Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, zal het college in de regel van diens bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het belang van Wonen Limburg bij de verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling mocht meewegen bij de beslissing of al dan niet handhavend zou worden opgetreden. Dat het perceel sinds de sloop van de woning braak ligt maakt niet dat handhavend optreden daardoor onevenredig is. Dat het perceel nog braak ligt wil namelijk niet zeggen dat geen sprake is van verwezenlijking van de gebiedsontwikkeling. Aan de uitvoering van de ontwikkeling is in andere delen van het gebied al wel begonnen. Anders dan [appellant] stelt, staat de uitspraak van de kantonrechter in de civiele procedure tussen hem en Wonen Limburg los van het handhavend optreden van het college, zoals ook onder 5.2 van de andere uitspraak van vandaag is overwogen.
    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden, slaagt evenmin. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of gedrag verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    De Afdeling stelt vast dat [appellant] de woning per 1 juli 2020 heeft ontruimd nadat de kantonrechter de huurovereenkomst met Wonen Limburg heeft ontbonden. Dat [appellant] het standpunt van het college zo had geïnterpreteerd dat het college zou afzien van handhavend optreden wanneer [appellant] de woonruimte vrijwillig zou verlaten, doet daar niet aan af. [appellant] heeft de woonruimte niet vrijwillig verlaten, maar pas na de uitspraak van de kantonrechter.
    6.2.    Nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan het college van handhavend aftreden had moeten afzien, heeft het college de last onder dwangsom en daarna de last onder bestuursdwang terecht opgelegd en in bezwaar terecht gehandhaafd.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsom
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn draagkracht geen rol heeft gespeeld bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.
    7.1.    Artikel 5:32b, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    […]
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    7.2.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:321, terecht overwogen dat de financiële draagkracht van de overtreder bij het opleggen van de last onder dwangsom in beginsel geen rol kan spelen. Daartoe overweegt de Afdeling dat van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, geen zodanige prikkel zal uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    Keuze voor last onder dwangsom
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet voor een tweede last onder dwangsom had mogen kiezen en dat het college [appellant] gelijk een last onder bestuursdwang had moeten opleggen, omdat het college wist dat hij een tweede dwangsom niet zou kunnen betalen. De kennis dat [appellant] financieel onvermogend is, heeft een rol gespeeld bij de keuze om een tweede last onder dwangsom op te leggen, omdat de kosten van de last onder bestuursdwang anders niet op hem zouden kunnen worden verhaald. Dit had niet gemogen, omdat het kostenverhaal niet mag meewegen bij de keuze om niet voor een last onder bestuursdwang te kiezen en in plaats daarvan wel voor een last onder dwangsom. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat de enige beperking die de Awb stelt aan de keuze tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang voortvloeit uit artikel 5:32, tweede lid, van de Awb. Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan niet voor een dwangsom mag kiezen indien het belang van het betrokken voorschrift zich daartegen verzet. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als het bestuursorgaan niet het risico kan nemen dat de overtreder zich niets aantrekt van de indirecte financiële prikkel van de dwangsom en daardoor een onaanvaardbare of gevaarlijke situatie ontstaat. In een dergelijk geval moet het bestuursorgaan voor de last onder bestuursdwang kiezen waarmee het bestuur zelf kan ingrijpen. Het risico dat de kosten van een last onder bestuursdwang moeilijk kunnen worden verhaald op de overtreder mag meespelen bij de afweging om eerst met een last onder dwangsom te proberen de overtreding te beëindigen, mits niet op voorhand duidelijk is dat wegens gebrek aan financiële middelen niet aan de last onder dwangsom kan worden voldaan.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat het college wist dat [appellant] een Wajonguitkering kreeg niet betekent dat op voorhand voor het college duidelijk was dat [appellant] wegens gebrek aan financiële middelen geheel niet aan de last onder dwangsom zou kunnen voldoen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2045, onder 5.2.
    Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat het college eerst een last onder dwangsom mocht opleggen om daarmee te proberen [appellant] ertoe te bewegen de loods te verwijderen en ervoor kon kiezen om pas nadat gebleken was dit geen effect had, een last onder bestuursdwang op te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien. De rechtbank heeft miskend dat evident is dat hij gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de ingevorderde dwangsommen volledig te betalen. Onder verwijzing naar een uitspraak van het College van Beroep van het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 20 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:745 betoogt [appellant] dat het college het bedrag had moeten kwijtschelden, dan wel had moeten matigen naar een bedrag wat [appellant] middels maandelijkse aflossingen in twee jaar kan betalen, omdat evident is dat [appellant] gezien zijn financiële draagkracht niet in staat is de opgelegde dwangsom volledig te betalen gedurende een termijn van twee jaar.
    9.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet in staat zal zijn om de dwangsommen te betalen. Zoals hiervoor onder 8.2 is overwogen, is de omstandigheid dat [appellant] een Wajonguitkering krijgt op zichzelf niet voldoende om aan te nemen dat hij wegens gebrek aan financiële middelen geheel niet aan de last onder dwangsom kan voldoen. De stukken die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, bestaande uit jaaropgaves van het UWV, definitieve berekeningen toeslagen en een financieel overzicht van een bank over de jaren 2019, 2020 en 2021, vormen bewijs dat [appellant] een Wajonguitkering had gedurende die drie jaren en dat het saldo op die gegeven spaarrekening aan het eind van die jaren niet toereikend was om aan de last onder dwangsom te voldoen. Uit deze stukken blijkt niet dat [appellant] wegens gebrek aan financiële middelen geheel niet aan de last onder dwangsom kan voldoen. Om die reden is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van invordering van de verbeurde dwangsommen had moet worden afgezien.
    Over het betoog in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bedrag had moeten matigen naar een bedrag dat [appellant] via maandelijkse aflossingen binnen twee jaar kan aflossen, overweegt de Afdeling dat een bestuursorgaan vrij is om beleid te voeren over de te hanteren termijn waarbinnen verbeurde dwangsommen moeten zijn ingevorderd en daarbij eigen keuzes kan maken. Niet is gebleken dat het college een tweejaarstermijn voor de invordering van dwangsommen hanteert zoals die in de door [appellant] aangehaalde uitspraak van het CBb van 20 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:745. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht niet geoordeeld dat het college het bedrag had moeten matigen tot een bedrag wat [appellant] binnen twee jaar via maandelijkse aflossingen had kunnen voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    723-1010