ECLI:NL:RVS:2021:894, Raad van State, 28-04-2021, 202005265/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2020 heeft De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten het verzoek van [appellant] om herziening van een eerdere afwijzing om in aanmerking te komen voor een extra toetskans afgewezen. [appellant] heeft met succes op latere leeftijd de rechtenopleiding gevolgd. In 2011 is hij als advocaat beëdigd. [appellant] is er echter niet in geslaagd om binnen de wettelijke termijn de beroepsopleiding advocaten af te ronden. Om die reden is hij van het tableau geschrapt. In 2015 is hij opnieuw beëdigd en heeft hij wederom de beroepsopleiding advocaten gevolgd. Om deze opleiding succesvol te voltooien moest hij alle examenonderdelen met goed gevolg afleggen. Voor de examenonderdelen ‘jaarrekening lezen’ en ‘de minor burgerlijk recht’ heeft hij echter driemaal een onvoldoende behaald. [appellant] heeft de algemene raad voor beide vakken verzocht om een extra toetskans, omdat strikte toepassing van de regels in zijn geval tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.

202005265/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 25 september 2020 in zaken nrs. 20/4718 en 20/4720 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: de algemene raad).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2020 heeft de algemene raad het verzoek van [appellant] om herziening van een eerdere afwijzing om in aanmerking te komen voor een extra toetskans afgewezen.
    Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft de algemene raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 september 2020 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De algemene raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2021, waar [appellant] en de algemene raad, vertegenwoordigd door mr. M.E. Veenboer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft met succes op latere leeftijd de rechtenopleiding gevolgd. In 2011 is hij als advocaat beëdigd. [appellant] is er echter niet in geslaagd om binnen de wettelijke termijn de beroepsopleiding advocaten af te ronden. Om die reden is hij van het tableau geschrapt. In 2015 is hij opnieuw beëdigd en heeft hij wederom de beroepsopleiding advocaten gevolgd. Om deze opleiding succesvol te voltooien moest hij alle examenonderdelen met goed gevolg afleggen. Voor de examenonderdelen ‘jaarrekening lezen’ en ‘de minor burgerlijk recht’ heeft hij echter driemaal een onvoldoende behaald. [appellant] heeft de algemene raad voor beide vakken verzocht om een extra toetskans, omdat strikte toepassing van de regels in zijn geval tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.19, negende lid (thans: zesde lid), van de Verordening op de advocatuur (hierna: de Verordening) leidt. De algemene raad heeft dit verzoek bij besluit van 5 april 2018, gehandhaafd bij besluit van 3 december 2018 afgewezen. De afwijzing heeft in beroep en in hoger beroep (uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:978) standgehouden.
    3.       [appellant] heeft de algemene raad verzocht om herziening van het besluit op bezwaar van 3 december 2018 over een extra toetskans. Volgens hem is sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. De algemene raad heeft dit verzoek op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgewezen. Dit besluit heeft in bezwaar en in beroep standgehouden. [appellant] is het hiermee niet eens.
    Beoordeling hoger beroep
    Onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak in eerste aanleg
    4.       [appellant] betoogt dat in beroep niet onafhankelijk en onpartijdig is rechtgesproken. De voorzieningenrechter die de aangevallen uitspraak heeft gedaan, bekleedt enkele functies buiten de rechterlijke macht die onverenigbaar zijn met de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak, aldus [appellant]. Dat hij de voorzieningenrechter niet heeft gewraakt komt omdat hij pas na de aangevallen uitspraak op de hoogte is geraakt van die functies. Zo is de voorzieningenrechter als advocaat-partner verbonden aan het advocatenbureau Pels Rijcken, dat als landsadvocaat fungeert. Een verplichting verbonden aan de landsadvocaat is dat hij nooit tegen de Staat mag optreden. Dit getuigt van een nauwe betrokkenheid van de voorzieningenrechter bij de uitvoerende en wetgevende macht. Die betrokkenheid blijkt ook uit het feit dat hij in het verleden werkzaam is geweest als stafjurist bij de Raad van State welke toen nog niet een splitsing had zoals nu is voorgeschreven, tussen de Afdeling rechtspraak (nu: Afdeling bestuursrechtspraak) en de Afdeling advisering. Verder is gebleken dat de gemachtigde van de algemene raad en de voorzieningenrechter dertien jaar collega’s zijn geweest bij de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: NOvA). Daarbij is de voorzieningenrechter als advocaat lid van de NOvA. Ook is de voorzieningenrechter docent bij een instantie die een samenwerkingsverband heeft met de algemene raad. De aangevallen uitspraak geeft volgens [appellant] mede vanwege deze functies van de voorzieningenrechter blijk van een partijdige oordeelsvorming. Volgens [appellant] had de voorzieningenrechter zich op grond van artikel 8:19 van de Awb moeten verschonen. Nu hij dit niet heeft gedaan, is bij de behandeling van zijn beroep in strijd gehandeld met het in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde recht van een ieder op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.
    4.1.    Vooropgesteld wordt dat met de voor het ambt van rechter geldende benoemingsvereisten en de benoemingsprocedure is beoogd algemene waarborgen te bieden voor de rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid. Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) wordt onderscheid gemaakt tussen de subjectieve en de objectieve onpartijdigheid (zie bijv. Hausschildt tegen Denemarken, EHRM 24 mei 1989, appl. nr. 10486/83 en Poppe tegen Nederland, EHRM 24 maart 2009, appl. nr. 32271/04). Bij de subjectieve onpartijdigheid gaat het om de persoonlijke instelling van de individuele rechter. Subjectieve partijdigheid wordt verondersteld te ontbreken, tenzij anders aangetoond. Wat het aspect van de objectieve partijdigheid betreft is bepalend of er feiten en omstandigheden zijn die, ongeacht zijn persoonlijke instelling, twijfel wekken omtrent de onpartijdigheid van de rechter. Daarbij is de subjectieve indruk van de rechtzoekende niet doorslaggevend. Doorslaggevend is of de bij de rechtzoekende bestaande vrees voor partijdigheid objectief gerechtvaardigd is. Dit is hier niet het geval. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat het met het oog op de vereisten ingevolge artikel 6 van het EVRM, in algemene zin niet bezwaarlijk is dat plaatsvervangers binnen de rechtsprekende macht daarbuiten een hoofdbetrekking bekleden. Meer specifiek heeft het EHRM de combinatie van de betrekkingen van advocaat en rechter-plaatsvervanger als zodanig niet in strijd met artikel 6 van het EVRM bevonden (zie bijv. Wettstein t. Zwitserland, EHRM 21 december 2000, appl. nr. 33 958/96). Het voert te ver om te veronderstellen dat de positie van de voorzieningenrechter ten opzichte van de uitvoerende en wetgevende macht in algemene zin in het geding is omdat hij als advocaat-partner verbonden is aan het advocatenbureau dat als landsadvocaat fungeert en zelf als advocaat voor de Staat heeft opgetreden. Zijn vroegere functie als stafjurist bij de Raad van State maakt, nog daargelaten het tijdsverloop, evenmin dat het bekleden van de functie als voorzieningenrechter in strijd is met de scheiding van machten. Verder is niet gebleken dat de voorzieningenrechter als advocaat voor de algemene raad of de NOvA heeft opgetreden of dat sprake is van een inhoudelijk verband met een procedure waarin het advocatenbureau Pels Rijcken voor de algemene raad of de NOvA heeft opgetreden. De voorzieningenrechter is in zijn functie als advocaat, gelet op artikel 17, eerste lid, van de Advocatenwet, van rechtswege verplicht lid van de NOvA. De gezamenlijke ingeschreven advocaten vormen de NOvA. De algemene raad staat weliswaar aan het hoofd van de NOvA maar is een zelfstandige entiteit en de afstand met de individuele leden van de NOvA is zodanig groot dat in het lidmaatschap van de NOvA van de voorzieningenrechter geen grond is gelegen voor de schijn van objectieve partijdigheid bij het optreden als rechter in een geding waarbij de algemene raad partij is. Verder is niet aannemelijk geworden dat de gemachtigde van de algemene raad en de voorzieningenrechter elkaar kennen van de periode dat laatstgenoemde lid is geweest van een werkgroep van de NOvA. Ook is niet gebleken dat hun respectievelijke werkzaamheden elkaar raakten. Van de beweerdelijke collegialiteit is daarom geen sprake. De rechterlijke partijdigheid is ook niet geschaad door de nevenfunctie van docent aan de postacademische specialisatieopleiding Ruimtelijke Ordening en Milieurecht van de Grotius Academie, aangezien enig verband met de onderhavige procedure ontbreekt.
    Gelet op de objectief gebleken feiten kan in de subjectieve indruk van [appellant] geen grond worden gevonden om aan te nemen dat de voorzieningenrechter niet onpartijdig een oordeel in de zaak heeft geveld.
    4.2.    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijke beoordeling
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de algemene raad het besluit van 31 augustus 2020, waarin is geoordeeld dat geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. [appellant] betoogt dat de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3428) tot wijziging van het Examenreglement beroepsopleiding advocaten heeft geleid. Deze uitspraak en bedoelde wijziging van het reglement, in onderlinge samenhang bezien, zijn volgens [appellant] nieuwe feiten. Hij wijst ook op financiële stukken waaruit volgt dat hij nog meer schulden heeft opgebouwd. Verder zijn de coronapandemie en zijn medische klachten volgens hem als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aan te merken. In dit verband stelt [appellant] dat het besluit van 31 augustus 2020 evident onredelijk is. Ook voert [appellant] aan dat hij op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) heeft verzocht om verstrekking van besluiten over succesvolle toepassingen van de hardheidsclausule van artikel 3:19, negende lid, van de Verordening en dat de algemene raad deze toepassingen ten onrechte niet in zijn besluitvorming heeft meegenomen. De algemene raad heeft hiermee in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld. Verder heeft de algemene raad ten onrechte nagelaten zijn beroep op de hardheidsclausule inhoudelijk in zijn heroverweging in bezwaar mee te nemen, aldus [appellant].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131), is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb echter ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd, op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat dit het geval is, dan kan dat de afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
    Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd.
    5.2.    De Afdeling zal, gelet op dit kader aan de hand van de door [appellant] in hoger beroep aangevoerde gronden beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft gemeld en, indien dat oordeel terecht is, of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de afwijzing van het verzoek van [appellant] niet evident onredelijk is.
    5.3.    In de door [appellant] genoemde uitspraak van 24 oktober 2018 heeft de Afdeling overwogen dat in de Verordening een voorziening kan worden opgenomen in de zin dat de examencommissie om een tweede beoordeling van een afgelegde toets kan worden gevraagd. Dit heeft tot een wijziging van het Examenreglement beroepsopleiding advocaten geleid. De doorgevoerde wijziging van het reglement heeft evenwel geen betrekking op het aantal toetskansen, waar het in deze zaak om gaat. De wijziging kan al daarom niet worden aangemerkt als een relevant nieuw feit of relevante nieuwe omstandigheid. Hetzelfde geldt voor zover [appellant] erop wijst dat de beroepsopleiding per maart 2021 wordt gewijzigd, nog daargelaten dat hij niet onder die gewijzigde opleiding valt.
    5.4.    In de procedure over de eerdere afwijzing is bij de besluit- en oordeelsvorming ook rekening gehouden met de psychische en fysieke  klachten van [appellant] en de financiële gevolgen voor hem. Dat inmiddels is gebleken dat hij geen redelijk perspectief heeft om een andere baan te vinden, terwijl de coronapandemie een verdere negatieve impact heeft gehad op zijn medische en financiële situatie en daardoor zijn (professionele) toekomstplannen en -mogelijkheden verder heeft verkleind is betreurenswaardig, maar laat onverlet dat de onderliggende feiten of omstandigheden in de eerdere procedure al naar voren zijn gebracht en in de beoordeling zijn betrokken. Die feiten en omstandigheden hebben eerder niet tot het oordeel geleid dat de afwijzing van een extra toetskans evident onredelijk is.
    Dat het overheidsbeleid naar aanleiding van de coronacrisis op diverse terreinen is versoepeld, kan evenmin worden aangemerkt als relevant nieuw feit of relevante nieuwe omstandigheid op grond waarvan de algemene raad in het geval van [appellant] de eerdere afwijzing van de extra toetskans had moeten heroverwegen. De drie eerdere toetskansen van [appellant] dateren van vóór de uitbraak van de coronapandemie, zodat de coronacrisis geen afbreuk kan doen aan de eerdere grond voor afwijzing van zijn verzoek hem een extra toetskans te bieden. Bij die afweging gaat het immers om de beoordeling of er ten tijde van de eerdere drie toetskansen sprake was van omstandigheden die aanleiding zouden moeten geven tot een extra toetskans.
    5.5.    Uit de reactie op het Wob-verzoek van [appellant] blijkt dat in de afgelopen twee jaar in één geval een beroep op de hardheidsclausule succesvol is geweest. In de eerdere procedure is al naar voren gekomen dat incidenteel een beroep op de hardheidsclausule slaagt. Voor zover [appellant] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit niet, aangezien de algemene raad heeft toegelicht dat de gevallen waar [appellant] op wijst situaties betreffen waarin het beroep op de hardheidsclausule is gehonoreerd vanwege een posttraumatische stressstoornis (PTSS) die een opleidingsgerelateerde ontstaansgeschiedenis heeft. Dat [appellant] onweersproken aan PTSS lijdt en dat dat hem naar de Afdeling onderkent zwaar treft, betekent niet dat sprake is van vergelijkbare gevallen, omdat de PTSS van [appellant] een andere oorsprong heeft die geen verband houdt met de beroepsopleiding advocaten en daarmee een andere afweging met zich brengt.
    5.6.    Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de algemene raad zich in het besluit van 31 augustus 2020 op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Het besluit is zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd. Zoals vermeld onder 5.1 kan de bestuursrechter aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd leidt echter niet tot de conclusie dat het besluit van 31 augustus 2020 evident onredelijk is. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de algemene raad het verzoek van [appellant] om terug te komen van de eerdere afwijzing van een extra toetskans heeft kunnen afwijzen.
    5.7.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    343.
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:6
    1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
    Artikel 8:19
    Op grond van feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 8:15 kan elk van de rechters die een zaak behandelen, verzoeken zich te mogen verschonen.
    Advocatenwet
    Artikel 17
    1. De gezamenlijke advocaten, die in Nederland zijn ingeschreven, vormen de Nederlandse orde van advocaten. Zij is gevestigd te 's-Gravenhage. Zij is een publiekrechtelijk lichaam als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet.
    […]
    Artikel 17a
    1. De Nederlandse orde van advocaten kent de volgende organen:
    a. de algemene raad, bedoeld in artikel 18, eerste lid;
    […]
    Artikel 18
    1. Aan het hoofd van de Nederlandse orde van advocaten staat een algemene raad, bestaande uit tenminste vijf en ten hoogste negen leden, onder wie de deken. Het aantal leden van de raad wordt nader bepaald door het in artikel 19, eerste lid, bedoelde college van afgevaardigden.
    […]
    Verordening op de advocatuur (zoals deze luidde ten tijde van belang)
    Artikel 3.19. Examinering
    1. Aan de beroepsopleiding advocaten is een examen verbonden dat bestaat uit een aantal per onderdeel af te nemen toetsen
    2. Een stagiaire legt in alle onderdelen van het examen een toets af.
    3. De stagiaire wordt tot de onderscheiden examenonderdelen toegelaten indien hij aan de verplichtingen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, heeft voldaan of hem daarvoor een vrijstelling als bedoeld in artikel 3.18, eerste lid, is verleend.
    4. De stagiaire neemt deel aan de eerste toetsgelegenheid van het onderdeel direct nadat hij het onderwijs in dat onderdeel heeft gevolgd.
    5. Indien de toets, bedoeld in het vierde lid, niet is gehaald, neemt de stagiaire deel aan de eerstvolgende toetsgelegenheid die wordt geboden.
    6. De stagiaire kan per onderdeel ten hoogste driemaal een toets afleggen.
    7. Indien de stagiaire geen gebruik maakt van de voor hem geldende toetsgelegenheid, bedoeld in het vierde en vijfde lid, wordt de toets als niet behaald beschouwd.
    8. Indien vrijstelling van onderwijs als bedoeld in artikel 3.18, eerste lid, is verleend, of het onderwijs van een geaccrediteerde opleiding wordt gevolgd, zijn het vierde en vijfde lid van overeenkomstige toepassing, alsof het onderwijs bij de beroepsopleiding advocaten is gevolgd
    9. De algemene raad kan afwijken van het derde tot en met achtste lid in gevallen waarin toepassing daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.