ECLI:NL:CRVB:2012:BV6829, Centrale Raad van Beroep, 23-02-2012, 10-5258 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag. Er was sprake van een impasse. Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat nog uitzicht bestond op een vruchtbare samenwerking. Het dagelijks bestuur kwam de bevoegdheid toe om appellant op de gebezigde grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO ontslag te verlenen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld heeft dat het dagelijks bestuur in overwegende mate tot het ontstaan van de in dit geval aanwezige impasse bijgedragen. Ook in het voortbestaan van de ontstane situatie heeft het dagelijks bestuur naar een overwegend aandeel gehad. De door appellant gekozen opstelling maakt niet dat van een overwegend aandeel van het dagelijks bestuur in ook het voortbestaan van de impasse niet meer gesproken zou kunnen worden. Het dagelijks bestuur heeft niet kunnen volstaan met de bij het bestreden besluit toegekende minimale regeling. De Raad voorziet zelf in de zaak en kent een vergoeding toe. Het dagelijks bestuur kwam de bevoegdheid toe om de verlofopname op deze wijze te regelen.

10/5258 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], (appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 19 augustus 2010, 10/72, (aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de Reinigingsdienst Maasland (dagelijks bestuur)
    
    
    Datum uitspraak: 23 februari 2012
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 12 januari 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. C.A.P.L. Kusters, advocaat. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.P.F. van Duren, advocaat, en A.H.A. Smedts.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant, geboren in 1970, is op 1 november 1995 in dienst getreden bij de Reinigingsdienst Maasland in de functie van stafmedewerker automatisering en financieel beleid. Vanaf 1 januari 2007 ontving hij bovenop zijn salaris naar het maximum van schaal 8 een persoonlijke toelage van 5% van dat maximum. 
    
    1.2. Appellant heeft zich op 29 augustus 2007 ziek gemeld. Bij appellant is reuma geconstateerd. In mei 2008 is door de bedrijfsarts een functionele mogelijkhedenlijst opgesteld. Daarin is een aantal medische beperkingen op gebieden als tillen en statisch zitten genoemd, maar deze beperkingen zijn niet van dien aard dat hervatting in de eigen functie niet mogelijk was. De werkgever zag in een dergelijke hervatting, gezien enerzijds de sleutelpositie die in bedoelde functie wordt ingenomen en anderzijds het ingeschatte risico van hernieuwde uitval van appellant, een te grote bedreiging voor de continuïteit. Per 1 juni 2008 is, voor de duur van een jaar, iemand anders in de functie van appellant aangesteld. Begin juni 2008 is vervolgens, in overleg met de arbeidsdeskundige, een voorstel geformuleerd, inhoudende dat appellant in een opbouwschema zou re-integreren in een aangepaste, voor hem gecreëerde functie. In een gesprek op 11 juni 2008 is dit voorstel aan appellant voorgehouden. Appellant heeft vervolgens op 16 juni 2008 zijn werkzaamheden in de aangepaste functie hervat, vooralsnog in een beperkt aantal uren per week. In de maanden daarop heeft appellant het aantal uren uitgebreid. Op 25 augustus 2008 heeft de bedrijfsarts geoordeeld dat de eigen functie gezien de belastbaarheid, inzetbaarheid, beperkingen en mogelijkheden niet langer geschikt was voor appellant.
    
    
      1.3. Tijdens een gesprek met appellant op 30 september 2008 heeft de werkgever aangekondigd dat zou worden gestart met externe re-integratie (spoor 2). Op advies van zijn revalidatiearts, die het hiervoor nog te vroeg vond, heeft appellant vervolgens een deskundigenoordeel aangevraagd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Op 21 november 2008 heeft het Uwv het deskundigenoordeel uitgebracht, inhoudende dat appellant, per 7 oktober 2008, volledig geschikt is voor de uitvoering van de eigen werkzaamheden. De bedrijfsarts heeft vervolgens op 26 november 2011 geoordeeld dat, gezien dit deskundigenoordeel, appellant als volledig arbeidsgeschikt is te beschouwen. Met ingang van 8 december 2008 is appellant weer voltijds gaan werken. 
      In een e-mail van 15 december 2008 heeft appellant gevraagd per welke datum hij in de eigen functie zou kunnen terugkeren. Naar aanleiding hiervan heeft op 14 januari 2009 een gesprek plaatsgevonden. Daarin is appellant voorgehouden dat zijn eigen functie niet langer beschikbaar is en dat de aan hem opgedragen werkzaamheden door de werkgever als passend worden ervaren. Tevens is appellant de optie van externe trajecten voorgehouden. Op 2 februari 2009 is, naar aanleiding van oplopende spanningen op de werkvloer, nogmaals met appellant gesproken en is opnieuw de niet-beschikbaarheid van de eigen functie ter sprake geweest. Nadat appellant in een brief van 31 maart 2009, onder meer, de Reinigingsdienst had verzocht en gesommeerd om hem uiterlijk per 1 mei 2009 weer te werk te stellen in de eigen functie, heeft het dagelijks bestuur appellant bij brief van 2 april 2009 geschorst en hem de toegang tot de werkplek ontzegd. Aan de opvolger van appellant in diens functie is per 1 juni 2009 een nieuwe aanstelling verleend.
    
    
    1.4. Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellant de gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft het dagelijks bestuur appellant bij besluit van 31 augustus 2009, met ingang van 1 maart 2010, ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO).  De periode tot 1 maart 2010 is daarbij aangemerkt als re-integratiefase. Ter uitvoering van artikel 10d:4 van de CAR-UWO is in het ontslagbesluit bepaald dat appellant aanspraak heeft op een ontslaguitkering overeenkomstig de Werkloosheidswet (WW) alsmede op de bovenwettelijke aanvullende en de na-wettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO indien en voor zover niet op de gebruikelijke wijze aanspraak op deze uitkeringen geldig gemaakt zou kunnen worden vanwege toepassing door het Uwv van het bepaalde in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, van de WW. In vervolg op het ontslagbesluit heeft het dagelijks bestuur op 2 oktober 2009 een re-integratieplan vastgesteld. Met ingang van de datum van vaststelling van het re-integratieplan is de schorsing van appellant opgeheven en is hij vrijgesteld van de verplichting werkzaamheden te verrichten. 
    
    1.5. Appellant heeft tegen zowel het ontslagbesluit als het re-integratieplan bezwaar gemaakt. Bij besluit van 16 december 2009 (hierna: bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
    
    
      1.6. Na ommekomst van de in het ontslagbesluit genoemde re-integratiefase is appellant, op kosten van de Reinigingsdienst Maasland, voor de duur van een jaar in dienst getreden bij re-integratiebedrijf P&O Services Professionals BV. 
      2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
    
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt. 
    
    3.1. Het ontslagbesluit
    
    3.1.1. Ingevolge artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO kan ontslag plaatsvinden op een bij het ontslagbesluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden die worden genoemd in de voorafgaande artikelen van hoofdstuk 8 van de CAR/UWO. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 april 2009, LJN BK0290 en TAR 2009, 142) kan aan een ontslaggrond als deze ook toepassing worden gegeven als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht. 
     
    3.1.2. Alles overziende kan de Raad tot geen ander oordeel komen dan dat in dit geval van een impasse als hiervoor bedoeld sprake is. Het dagelijks bestuur heeft appellant na zijn ziekteperiode niet meer in zijn eigen functie te werk willen stellen en heeft daarin gepersisteerd ook nadat appellant definitief geschikt was bevonden voor de uitoefening van die functie. Daarbij heeft het dagelijks bestuur vanaf een zeker moment aangestuurd op externe re-integratie, een weg die eveneens is voortgezet nadat appellant voor het verrichten van de eigen werkzaamheden geschikt was bevonden. Appellant heeft op zijn beurt de hem geboden en door het dagelijks bestuur passend geachte werkzaamheden niet blijvend willen verrichten en heeft steeds nadrukkelijker om tewerkstelling in de eigen functie verzocht. Uit de gedingstukken en de toelichtingen die over en weer ter zitting van de Raad zijn gegeven, komt naar voren dat appellant zijn ongenoegen over de situatie op diverse wijzen en met een toenemende mate van indringendheid kenbaar heeft gemaakt, niet alleen tegenover zijn leidinggevenden, maar ook tijdens de dagelijkse werkzaamheden, tegenover zijn collega’s. Onder deze omstandigheden valt, zoals overigens ook door appellant is aangestipt in onder meer de bezwaarfase, niet in te zien dat nog uitzicht bestond op een vruchtbare samenwerking. Dit betekent dat het dagelijks bestuur de bevoegdheid toekwam om appellant op de gebezigde grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO ontslag te verlenen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
    
    3.1.3. Ingevolge artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR/UWO wordt voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO wordt ontslagen, een passende regeling getroffen. In dit geval is een minimale regeling getroffen, inhoudende dat de uitkeringsrechten van appellant zijn gegarandeerd. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 oktober 2010, LJN BO1803 en TAR 2010, 175) kan de rechter slechts tot het oordeel komen dat een dergelijke minimale regeling onvoldoende is, als vast komt te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of als gezegd moet worden dat het bestuursorgaan met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, niet redelijk heeft kunnen achten. Het gaat hierbij niet om volledige schadevergoeding maar om compensatie voor dat aandeel. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
    
    3.1.4. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het dagelijks bestuur in overwegende mate tot het ontstaan van de in dit geval aanwezige impasse heeft bijgedragen. De Raad volgt niet het standpunt van het dagelijks bestuur op dit punt, inhoudende dat met appellant tijdens het gesprek op 11 juni 2008 is afgesproken dat hij niet zou hervatten in de eigen functie, dat hij te allen tijde aan deze afspraak gehouden mocht worden, en dat zo het zwaartepunt van het ontstaan van de impasse buiten de invloedssfeer van de werkgever is gelegen. Uit de verslaglegging van het genoemde gesprek blijkt geenszins dat appellant zich in dit opzicht voor de rest van zijn dienstverband, en ongeacht de ontwikkelingen met betrekking tot zijn ziekte, heeft vastgelegd. Uit het verslag, alsook uit de feitelijke gang van zaken na het gesprek, valt hooguit af te leiden dat appellant, overigens nadat de nodige druk op hem was uitgeoefend, ermee heeft ingestemd zijn re-integratie te starten in aangepast werk. In ieder geval vanaf het bekend worden van het deskundigenoordeel van het Uwv en het volgen van dat oordeel door de bedrijfsarts, lag het opnemen van de eigen werkzaamheden onverminderd voor de hand. Het gegeven dat de functie van appellant inmiddels voor langere tijd aan een ander was toebedeeld, is daarbij een omstandigheid die voor rekening en risico van het dagelijks bestuur komt en die dus geen afbreuk doet aan het aandeel van de werkgever in het ontstaan van de impasse, in tegendeel.
    
    3.1.5. Ook in het voortbestaan van de ontstane situatie heeft het dagelijks bestuur naar het oordeel van de Raad een overwegend aandeel gehad. Gedurende de eerste helft van 2009, en zelfs ook na het aflopen van de eerste aanstelling van de opvolger van appellant, heeft het dagelijks bestuur immers volhard in zijn weigering de functie van appellant weer aan hem ter beschikking te stellen. Ook een voorstel van appellant om zijn werkzaamheden zo in te richten dat hij als achtervang kon fungeren voor zijn opvolger in de eigen functie, heeft het dagelijks bestuur, met een beroep op het ontbreken van formatieruimte, van de hand gewezen. In dit verband heeft het dagelijks bestuur zich er op beroepen dat voor de tweede keer, ditmaal tijdens het gesprek op 2 februari 2009, met appellant zou zijn afgesproken dat hij niet meer zou opteren voor de eigen functie. Nu appellant de juistheid van het van werkgeverszijde van dat gesprek - overigens pas op 9 maart 2009 - opgemaakte verslag uitdrukkelijk heeft betwist en het maken van een dergelijke afspraak voor appellant een volstrekt onlogische vervolgstap zou vormen op het vragen van een deskundigenoordeel en het vervolgens verzoeken om terugplaatsing in de eigen functie, is de Raad echter niet overtuigd geraakt van het bestaan van de gestelde afspraak. De Raad acht het aannemelijker dat, zoals door appellant is gesteld, tijdens het genoemde gesprek opnieuw eenzijdig van werkgeverszijde de niet-beschikbaarheid van de eigen functie is benadrukt. Bij dit alles onderkent de Raad dat ook de opstelling van appellant in het conflict bepaald niet de-escalerend is geweest. De door appellant gekozen opstelling maakt echter niet dat van een overwegend aandeel van het dagelijks bestuur in ook het voortbestaan van de impasse niet meer gesproken zou kunnen worden. 
    
    
      3.1.6. Gezien al het voorgaande is de Raad, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het dagelijks bestuur niet heeft kunnen volstaan met de bij het bestreden besluit toegekende minimale regeling. Het hoger beroep slaagt in zoverre. De Raad ziet aanleiding om met betrekking tot de aan het ontslag te verbinden vergoeding, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zelf in de zaak te voorzien. De Raad vindt een adequate vergoeding gelegen in een tweeledige regeling. Als gevolg van het dienstverband van appellant bij P&O Services professionals BV is het eerste jaar van de aanvullende uitkering van appellant, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen in de CAR/UWO, niet tot uitbetaling gekomen. De Raad zal bepalen dat aan appellant, naast de getroffen regeling, een vergoeding wordt toegekend ter hoogte van de niet tot uitbetaling gekomen aanvullende uitkering over de periode 2 maart 2010 tot 
      2 maart 2011. Daarnaast zal de Raad bepalen dat het dagelijks bestuur appellant een eenmalig bedrag toekent van € 25.000,-. 
    
    
    3.2. Het re-integratieplan 
    
    3.2.1. Het hoger beroep ter zake van het re-integratieplan betreft uitsluitend het gestelde in paragraaf 6.2 van dat plan, voor zover daarin is bepaald dat appellant gedurende de uit het plan voortvloeiende vrijstelling van de verplichting om werkzaamheden te verrichten, geacht wordt zijn vakantie-, ADV- en verlofuren op te nemen, behoudens een verlofspaartegoed van 537,85 uren. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur de bevoegdheid toekwam om de verlofopname op deze wijze te regelen. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 1 maart 2006, 04/7361 AW, LJN AV4018, en in het bijzonder naar het slot van rechtsoverweging 3.4 van die uitspraak. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
    
    4. Appellant heeft verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Nu de Raad het ontslagbesluit, voor zover daarin naast de minimale uitkeringsgarantie geen aanvullende regeling is getroffen, in feite zal herroepen wegens aan het dagelijks bestuur te wijten onrechtmatigheid, is er aanleiding het dagelijks bestuur op grond van artikel 7:15 in verbinding met artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 437,- aan kosten van rechtsbijstand. Ook vindt de Raad aanleiding om het dagelijks bestuur op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 874,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin de getroffen ontslagregeling in stand is gelaten;
      Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarin naast de minimale uitkeringsregeling geen aanvullende vergoeding is toegekend;
      Kent appellant in aanvulling op de toegekende garantie een vergoeding toe ter hoogte van de over de periode 2 maart 2010 tot 2 maart 2011 niet tot uitbetaling gekomen aanvullende uitkering met daar bovenop een bedrag van € 25.000,-, en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellant in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 2.185,-, te betalen aan de griffier van de Raad; 
      Bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 374,- vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en J.Th.Wolleswinkel en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. 
      De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2012.
    
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    (get.) N.M. van Gorkum.
    
    
    
    RB