ECLI:NL:HR:2023:254, Hoge Raad, 17-02-2023, 21/03879
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2023-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Goederenrecht

Samenvatting: Goederenrecht. Art. 5:91 lid 1 BW en art. 5:104 lid 2 BW. Gemeente weigert als grondeigenares toestemming voor overdracht van opstalrecht met betrekking tot bedrijfspand. Vervangende machtiging op voet van art. 5:91 lid 4 BW? Ontoereikende motivering.

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
  
  
    CIVIELE KAMER
  
  
    
      Nummer	21/03879
    
      Datum   	17 februari 2023
  
  
    BESCHIKKING
  
  
    In de zaak van
  
  
    GEMEENTE ZOETERMEER,zetelende te Zoetermeer, 
    VERZOEKSTER tot cassatie,
    hierna: de Gemeente,
    advocaat: R.T. Wiegerink,
  
  
    tegen
  
  
    
      [verweerder],wonende te [woonplaats], 
    VERWEERDER in cassatie,
    hierna: [verweerder],
    advocaat: J.H.M. van Swaaij.
  
  
    1.	Procesverloop
  
  Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar: 
  
    
      de beschikking in de zaak 8288862 RP VERZ 20-50053 van de kantonrechter te Den Haag van 23 juni 2020;
    
    
      de beschikking in de zaak 200.283.738/01 van het gerechtshof Den Haag van 15 juni 2021.
    
  
  
    De Gemeente heeft tegen de beschikking van het hof beroep in cassatie ingesteld. 
    
      [verweerder] heeft verzocht het beroep te verwerpen.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal E.B. Rank-Berenschot strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
    De advocaat van de Gemeente heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      
        In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
        (i) In 2012 heeft [verweerder] het recht van opstal met betrekking tot een pand te Zoetermeer (hierna: het pand) verworven. De Gemeente is de eigenares van de grond. Blijkens de leveringsakte betreft het opstalrecht een bowlingcentrum annex restaurant en dienstwoning met verder toebehoren en eindigt het opstalrecht op 31 december 2022. De akte houdt voorts in:
      
      
      
        “F. Omschrijving bijzondere verplichtingen 
        (…) 
        1. De koper is gehouden tot naleving van alle verplichtingen welke (...) verkoper werden opgelegd, (...), woordelijk luidende als volgt: 
        1. (...) 
        (...) 
        7. De opstalhouder zal het recht van opstal en het te stellen bowlingcentrum annex restaurant en dienstwoning zonder schriftelijke toestemming van de grondeigenaar niet mogen vervreemden, noch met hypotheek of enig ander zakelijk recht mogen bezwaren. Op het perceel bouwterrein waarop het recht van opstal werd verleend, zullen door hem geen erfdienstbaarheden mogen worden gevestigd, noch zal dit en het daarop te stellen bowlingcentrum annex restaurant zonder schriftelijke toestemming van de grondeigenaar aan derden mogen worden verhuurd of op enigerlei andere wijze in gebruik of genot mogen worden afgestaan.”
      
      
      
        (ii) In het pand was een nachtclub gevestigd. In december 2015 is deze nachtclub voor onbepaalde tijd gesloten nadat de drank- en horecavergunning van de nachtclub op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) was ingetrokken. [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1]) was op dat moment de exploitant van de nachtclub.
        (iii) De exploitatie van de nachtclub is nadien overgenomen door Reverans B.V. (hierna: Reverans). In februari 2020 is de aan Reverans verleende drank- en horecavergunning op grond van de Wet Bibob ingetrokken. Om die reden is aan Reverans ook geen exploitatievergunning verleend. Tegen beide beslissingen is Reverans bestuursrechtelijk opgekomen, maar daarop was ten tijde van de hierna in 2.4 te noemen beschikking van het hof nog niet onherroepelijk beslist.
        (iv) [verweerder] is voornemens om het opstalrecht te verkopen aan [betrokkene 1]. Daartoe heeft hij in juli 2019 de Gemeente verzocht om toestemming voor de overdracht van het opstalrecht en voor het ten behoeve van die overdracht mogen bezwaren van het opstalrecht met een hypotheek. 
        (v) Tussen partijen is gecorrespondeerd over door de Gemeente gestelde vragen over het voornemen van [verweerder]. De Gemeente heeft de toestemming voor de overdracht van het opstalrecht en de vestiging van een hypotheekrecht op het opstalrecht geweigerd.
      
      
    
    
      2.2
      In deze procedure verzoekt [verweerder] hem op de voet van art. 5:104 lid 2 BW in verbinding met art. 5:91 lid 4 BW vervangende machtiging te verlenen tot vervreemding van het recht van opstal met betrekking tot het pand.
      
    
    
      2.3
      De kantonrechter heeft het verzoek afgewezen.
      
    
    
      2.4
      
        Het hof heeft de beschikking van de kantonrechter vernietigd en [verweerder] vervangende machtiging verleend tot vervreemding van het recht van opstal met betrekking tot het pand aan [betrokkene 1]. Daartoe heeft het hof onder meer het volgende overwogen.
        Van het weigeren zonder redelijke gronden is in elk geval sprake als de weigering, of de voorwaarden die de (bloot) eigenaar aan zijn toestemming verbindt, tot gevolg hebben dat het opstalrecht onoverdraagbaar wordt. Nu de eigenaar een overheidsorgaan is, dient de weigering tevens te worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. (rov. 5.4)
        De weigering van de Gemeente houdt verband met de persoon van [betrokkene 1] en de Gemeente heeft daarover het volgende aangevoerd. De aan Reverans (voorlopig) verstrekte drank- en horecavergunning is in 2020 op grond van de Wet Bibob ingetrokken wegens de relatie van Reverans met [betrokkene 1]. Eerder, in 2015, is ook op grond van de Wet Bibob de aan [betrokkene 1] verstrekte vergunning ingetrokken. [betrokkene 1] is in 2017 veroordeeld wegens overtreding van de Wet wapens en munitie. Via het Team Criminele Inlichtingen (hierna: TCI) heeft de Gemeente signalen ontvangen dat de eigenaren van de nachtclub in het pand zich bezighouden met criminele activiteiten, waardoor zich ter plaatse al tijdens de exploitatie van de nachtclub door [betrokkene 1] verschillende geweldsincidenten hebben voorgedaan (beschietingen, handgranaten), die zich ook tijdens de exploitatie door Reverans zijn blijven voordoen. Een nachtclub in Rotterdam, waarvan [betrokkene 1] directeur is, is inmiddels eveneens gesloten wegens ernstige geweldsincidenten. (rov. 5.6)
        Het Bibob-instrumentarium kan nog niet rechtstreeks worden ingezet bij vastgoedtransacties als de onderhavige. Dat laat onverlet dat de omstandigheden die in het kader van de Wet Bibob hebben geleid tot intrekking van de drank- en horecavergunning of het niet verlenen van een exploitatievergunning, bij de aan de Gemeente gevraagde toestemming voor overdracht van het desbetreffende opstalrecht wel een (belangrijke) rol kunnen spelen. (rov. 5.7)
        
          [verweerder] heeft het volgende aangevoerd. De intrekking in 2015 van de op naam van [betrokkene 1] verleende vergunning had niet te maken met de persoon van [betrokkene 1], maar alleen met de band die [betrokkene 1] had met een derde persoon, met wie [betrokkene 1] inmiddels alle banden heeft verbroken. [betrokkene 1] heeft in 2016 een vergunning verkregen voor een nachtclub in Rotterdam na een rapport van het Landelijk Bureau Bibob. De overtreding van de Wet wapens en munitie was van geringe ernst, te weten een bij [betrokkene 1] thuis aangetroffen luchtdrukpistool dat teveel op een echt wapen zou lijken, en is met een boete afgedaan. De omstandigheid dat de aan Reverans verleende vergunning in 2020 is ingetrokken gaat [betrokkene 1] niet aan, omdat Reverans de exploitant is van de nachtclub, door een ander wordt bestuurd en slechts onderhuurder van [betrokkene 1] is. De incidenten of criminele activiteiten die zich bij de nachtclub zouden hebben voorgedaan, kunnen [betrokkene 1] dus niet worden aangerekend en er zijn ook geen andere aanwijzingen waaruit de betrokkenheid van [betrokkene 1] bij die incidenten of criminele activiteiten blijkt. Hetzelfde geldt voor de incidenten die zich in het recente verleden hebben voorgedaan bij de nachtclub van [betrokkene 1] in Rotterdam. Voor [betrokkene 1] is in verband met die nachtclub nog op 19 november 2019 een verklaring omtrent het gedrag afgegeven en de incidenten hebben in elk geval niet geleid tot intrekking van de aan [betrokkene 1] voor die nachtclub verleende vergunningen. (rov. 5.8)
        De Gemeente heeft dit alles niet of onvoldoende gemotiveerd weersproken. De Wet Bibob kan al worden ingezet als sprake is van feiten en omstandigheden die redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die samenhangen met de desbetreffende onroerend zaak. Die enkele vermoedens zijn in dit geval onvoldoende voor een weigering. [verweerder] heeft voldoende feiten en omstandigheden aangevoerd waarmee het jegens [betrokkene 1] bij de toetsing aan de Wet Bibob ontstane vermoeden van betrokkenheid bij strafbare feiten met betrekking tot het pand zou kunnen worden weerlegd, of in elk geval kan worden genuanceerd. De jegens hem in 2015 ontstane vermoedens heeft [betrokkene 1] in de kiem gesmoord door zijn banden met een betrokken derde door te snijden. Daarna is de Wet Bibob niet meer tegen hem persoonlijk in stelling gebracht. Behalve een tot een geringe boete geleid hebbende veroordeling wegens overtreding van de Wet wapens en munitie, heeft [betrokkene 1] geen strafrechtelijke veroordelingen op zijn naam staan. De door de Gemeente overgelegde TCI-informatie over mogelijke witwaspraktijken van [betrokkene 1] is voorts onvoldoende concreet en verifieerbaar om, zonder bijkomende aanwijzingen, ervan uit te gaan dat die informatie als vaststaand heeft te gelden. Een en ander brengt mee dat de persoon van [betrokkene 1], en de omstandigheden waaronder de Gemeente in het kader van de Wet Bibob met [betrokkene 1] te maken heeft gehad, geen (voldoende) redelijke grond vormen voor de weigering om aan [verweerder] toestemming te verlenen voor de door hem beoogde overdracht. (rov. 5.9)
        
          [verweerder] heeft met juistheid betoogd dat ook de omstandigheid dat de door hem beoogde overdracht de nodige vragen oproept wegens het onlogische verband tussen de met [betrokkene 1] overeengekomen koopprijs en de beëindiging van het opstalrecht per 31 december 2022 geen (op zichzelf staande) redelijke grond kan opleveren om [verweerder] toestemming voor die overdracht te weigeren. [verweerder] en [betrokkene 1] hebben ieder een eigen commerciële afweging gemaakt en toekomstige onzekerheden ingecalculeerd. Zij hebben over de koopprijs en de daartegenover staande geldlening en zekerheden overeenstemming bereikt en bij die afspraken is de Gemeente geen partij. [verweerder] heeft groot belang bij het doorgaan van de verkoop aan [betrokkene 1], want voor de met hem overeengekomen verkoopcondities kan hij geen andere gegadigde vinden, zo heeft hij onweersproken gesteld. Daartegenover staat dat de Gemeente haar eventuele bezwaren tegen de persoon van [betrokkene 1] en het door hem gemaakte of beoogde gebruik van het pand na de verkoop nog altijd rechtstreeks tegen hem in stelling kan brengen, met name ook wanneer de eventuele verlenging van het opstalrecht na 31 december 2022 aan de orde komt. Waar het betreft de actuele tussen de Gemeente en [verweerder] bestaande rechtsverhouding is het weigeringsbesluit van de Gemeente, bij afweging van de over en weer betrokken belangen, daarom eveneens in strijd met het evenredigheidsbeginsel. (rov. 5.12)
        De Gemeente heeft de vereiste toestemming dus zonder redelijke gronden geweigerd, ook wanneer die gronden in onderlinge samenhang worden bezien. (rov. 5.13)
      
      
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      
        Onderdeel II van het middel klaagt onder meer dat onbegrijpelijk is het kennelijke oordeel van het hof dat [verweerder] toereikende informatie heeft verschaft over de voorgenomen overdracht van het opstalrecht. Onderdeel III betoogt onder meer dat onbegrijpelijk is het oordeel van het hof in rov. 5.9 dat de persoon [betrokkene 1] en de omstandigheden waaronder de Gemeente in het kader van de Wet Bibob met [betrokkene 1] te maken heeft gehad, geen (voldoende) redelijke grond vormen voor de weigering om aan [verweerder] toestemming te verlenen voor de door hem beoogde overdracht. Volgens de onderdelen is het hof ten onrechte zonder toereikende motivering voorbijgegaan aan onder meer de stellingen van de Gemeente (i) dat de Gemeente slechts zeer beperkte informatie heeft verkregen van [verweerder], (ii) dat beantwoording van de vragen van de Gemeente over de onlogische koopsom essentieel is om een juist beeld te krijgen van de beoogde overdracht en van de persoon van [betrokkene 1] en (iii) dat in februari 2020 de drank- en horecavergunning van Reverans is ingetrokken en dat aan haar een exploitatievergunning is geweigerd wegens de relatie met [betrokkene 1] en dat de Gemeente in haar onderzoek in 2019 en 2020 was gestuit op signalen dat Reverans een stroman is en [betrokkene 1] de eigenlijke exploitant van de nachtclub was, dat ook geweldsincidenten hebben plaatsgevonden toen [betrokkene 1] exploitant was en dat [betrokkene 1], in strijd met de erfpachtvoorwaarden, het pand heeft onderverhuurd aan Reverans.
        	Onderdeel III klaagt voorts dat onbegrijpelijk is het oordeel van het hof in rov. 5.9 dat het TCI-proces-verbaal onvoldoende concreet en verifieerbaar is om, zonder bijkomende aanwijzingen, ervan uit te gaan dat die informatie als vaststaand heeft te gelden. Het hof heeft miskend dat de verbalisant de desbetreffende informatie als betrouwbaar heeft aangemerkt en dat uit hetgeen de Gemeente heeft aangevoerd, blijkt van tal van bijkomende aanwijzingen ten aanzien van [betrokkene 1].
        	Ook onbegrijpelijk acht onderdeel III het oordeel van het hof in rov. 5.9 dat de Gemeente de stellingen van [verweerder] over de geweldsincidenten die zich hebben voorgedaan bij de nachtclub van [betrokkene 1] in Rotterdam, onvoldoende gemotiveerd heeft weersproken. Het hof is daarbij ten onrechte voorbijgegaan aan de stellingen van de Gemeente dat geweldsincidenten zich hebben voorgedaan nadat aan [betrokkene 1] in november 2019 een verklaring omtrent het gedrag is afgegeven en dat bij de afgifte van die verklaring geen rekening wordt gehouden met lopende onderzoeken.
        	Voorts klaagt onderdeel III dat het hof de door de Gemeente aangevoerde feiten en omstandigheden onvoldoende in onderlinge samenhang heeft beschouwd.
        	Onderdeel V is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 5.12 dat het onlogische verband tussen de met [betrokkene 1] overeengekomen koopprijs en de beëindiging van het opstalrecht per 31 december 2022 geen (op zichzelf staande) redelijke grond kan opleveren om [verweerder] toestemming voor die overdracht te weigeren, dat [verweerder] en [betrokkene 1] ieder een eigen commerciële afweging hebben gemaakt en toekomstige onzekerheden hebben ingecalculeerd en dat de Gemeente bij die afspraken geen partij is. Het onderdeel klaagt onder meer dat het hof ten onrechte voorbij is gegaan aan de stellingen van de Gemeente dat [verweerder] de onduidelijkheid over de voorgenomen transactie niet heeft opgehelderd en dat de herkomst van de gelden ook van belang is en dat de integriteit van de Gemeente in het geding is. Voorts heeft het hof ten onrechte de onlogische koopprijs niet in samenhang met de overige stellingen van de Gemeente met betrekking tot de persoon van [betrokkene 1] in zijn oordeel betrokken, aldus het onderdeel. 
      
      
      
        3.2.1
        De bevoegdheid tot overdracht van een recht van erfpacht of opstal kan worden beperkt door in de vestigingsakte te bepalen dat voor overdracht toestemming van de grondeigenaar is vereist (art. 5:91 lid 1 BW en art. 5:104 lid 2 BW). Indien de toestemming zonder redelijke grond wordt geweigerd, of daaraan onredelijke voorwaarden worden verbonden, kan de toestemming worden vervangen door een machtiging van de kantonrechter (art. 5:91 lid 4 BW). De regeling beoogt het gemeenten mogelijk te maken enige invloed uit te oefenen op de persoon van de verkrijger, terwijl het absolute karakter van het beding wordt getemperd door de mogelijkheid van vervangende machtiging door de rechter. De omstandigheid dat in dit geval een gemeente eigenares is van de grond brengt mee – zoals het hof in rov. 5.4 overweegt – dat de weigering mede getoetst wordt aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
        
      
      
        3.2.2
        
          De hiervoor in 3.1 weergegeven onderdelen klagen terecht dat het hof zijn oordeel dat de Gemeente de vereiste toestemming zonder redelijke gronden heeft geweigerd, ontoereikend heeft gemotiveerd.
          	Het hof heeft onvoldoende gerespondeerd op de stellingen van de Gemeente dat (i) in februari 2020 de drank- en horecavergunning van Reverans op grond van de Wet Bibob is ingetrokken en dat aan Reverans de exploitatievergunning is geweigerd, wegens de relatie tot [betrokkene 1] en (ii) dat Reverans een stroman van [betrokkene 1] is. Zonder in te gaan op die stellingen kon het hof in rov. 5.9 niet tot het oordeel komen dat na 2015 de Wet Bibob niet meer tegen [betrokkene 1] persoonlijk in stelling is gebracht. 
          	De overweging van het hof dat de Gemeente niet of onvoldoende gemotiveerd heeft weersproken dat aan [betrokkene 1] in verband met Club Blu nog op 19 november 2019 een verklaring omtrent gedrag is afgegeven en dat de geweldsincidenten bij Club Blu in elk geval niet hebben geleid tot intrekking van de aan [betrokkene 1] voor Club Blu verleende vergunningen, is geen toereikend gemotiveerde verwerping van de stellingen van de Gemeente dat deze geweldsincidenten hebben plaatsgevonden nadat aan [betrokkene 1] een verklaring omtrent gedrag is afgegeven en dat Club Blu in februari 2020 op last van de burgemeester is gesloten na twee geweldsincidenten en in de zomer van dat jaar is beschoten.
          	Het oordeel van het hof dat het onlogische verband tussen de koopprijs en de beëindiging van het opstalrecht per 31 december 2022 geen (op zichzelf staande) redelijke grond kan opleveren om [verweerder] toestemming voor die overdracht te weigeren, dat [verweerder] en [betrokkene 1] ieder een eigen commerciële afweging hebben gemaakt en toekomstige onzekerheden hebben ingecalculeerd en dat de Gemeente bij die afspraken geen partij is, is ontoereikend gemotiveerd in het licht van hetgeen de Gemeente in dit verband heeft aangevoerd. De Gemeente heeft aangevoerd dat de koopsom van € 1,4 miljoen in een onbegrijpelijke verhouding staat tot de korte resterende looptijd van het opstalrecht en de WOZ-waarde van € 507.000, dat [verweerder] daarover onvoldoende opheldering heeft verschaft en dat de herkomst van de gelden van belang is met het oog op de integriteit van de Gemeente, omdat de Gemeente bij overdracht in een rechtsverhouding komt te staan met degene aan wie het opstalrecht wordt overgedragen. 
          	Het hof heeft met zijn oordeel dat erop neerkomt dat de koopprijs de Gemeente niet aangaat, voorts ten onrechte nagelaten om het onlogische verband tussen de koopprijs en de beëindiging van het opstalrecht per 31 december 2022, te betrekken bij de beoordeling van hetgeen de Gemeente heeft gesteld over de persoon van [betrokkene 1], in het bijzonder de door de Gemeente overgelegde TCI-informatie over mogelijke witwaspraktijken van [betrokkene 1]. In zoverre slaagt ook de klacht tegen het oordeel van het hof dat de TCI-informatie onvoldoende concreet en verifieerbaar is om, zonder bijkomende omstandigheden, als vaststaand aan te merken. De enkele overweging van het hof in rov. 5.13 dat de Gemeente de toestemming zonder redelijke gronden heeft geweigerd, ook als die gronden in onderlinge samenhang worden bezien, geeft op dit punt onvoldoende inzicht in de gedachtegang van het hof.
        
        
      
      
        3.2.3
        De overige klachten van de onderdelen II, III en V en de veegklacht van onderdeel VI behoeven geen behandeling.	  
        
      
    
    
      3.3
      De onderdelen I en IV kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
      
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      - vernietigt de beschikking van het gerechtshof Den Haag van 15 juni 2021;
      - verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
      - veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 845,-- aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerder] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
    
    
    
    
    
      Deze beschikking is gegeven door de vicepresident M.J. Kroeze als voorzitter en de raadsheren C.H. Sieburgh, S.J. Schaafsma, G.C. Makkink en K. Teuben, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op 17 februari 2023.
    
    
  
  
     Rechtbank Den Haag 23 juni 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:5990.
  
  
     Gerechtshof Den Haag, 15 juni 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:2853.
    
  
  
     Parl. Gesch. BW Boek 5, p. 312-313.