ECLI:NL:CBB:2021:729, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2021, 19/439 en 19/857
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om vergoeding van schade wegens onrechtmatig besluit waarin de overdracht van fosfaatrechten is geweigerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van het BW. Uit dit artikel volgt dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Het College is van oordeel dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten. De gevorderde schade dient vervolgens door appellante te worden gespecificeerd en onderbouwd, om voor vergoeding daarvan in aanmerking te komen. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij om de door haar gemaakte overeenkomsten na te komen elders fosfaatrechten heeft moeten aankopen. Appellante mocht er gelet op al de door de overheid gegeven signalen op vertrouwen dat zij haar fosfaatrechten kon verkopen en hoefde zij er geen rekening mee te houden dat verweerder de registratie zou weigeren. Zo ver reikt de schadebeperkingsplicht van appellante niet.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 19/439 en 19/857 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
    veehandel [naam 1] , te [plaats] , appellante,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. J.H. Eleveld),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 417 kg.
    
    
    
      Op 6 februari 2018 heeft appellant een overdracht van 155,55 kg fosfaatrecht bij verweerder gemeld. 
    
    
    
      Op 17 mei 2018 heeft appellant een overdracht van 134,44 kg fosfaatrecht bij verweerder gemeld. 
    
    
    
      Op 30 mei 2018 heeft appellant een overdracht van 66,66 kg fosfaatrecht bij verweerder gemeld. 
    
    
    
      Op 28 juli 2018 heeft appellant een overdracht van 60,35 kg fosfaatrecht bij verweerder gemeld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 september 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld en verlaagd naar 198 kg. 
    
    
    
      Op 28 september 2018 heeft verweerder appellante mededeling gedaan van de registratie van de overdracht van 155,55 kg fosfaatrecht op 6 februari 2018. 
    
    
    
      Bij besluiten van 26 oktober 2018 (de primaire besluiten II, III en IV) heeft verweerder de overige meldingen afgewezen. 
    
    
    
      Op 13 november 2018 heeft appellante een overdracht fosfaatrechten van 42,45 kg bij verweerder gemeld. 
    
    
    
      Bij besluit van 19 december 2018 (het primaire besluit V) heeft verweerder appellante mededeling gedaan van de registratie van de overdracht van 42,45 kg fosfaatrecht op 13 november 2018. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 februari 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het wijzigingsbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het wijzigingsbesluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld en verhoogd naar 351 kg. 
    
    
    
      Appellante heeft in de zaak met nummer 19/439 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten II, III, IV gedeeltelijk gegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellante heeft in de zaak met nummer 19/857 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II. 
    
    
    
      Bij besluit van 10 februari 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken, de bezwaren van appellante gegrond verklaard, het wijzigingsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 438 kg. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
      Bij brief van 4 mei 2021 heeft het College het onderzoek heropend en appellante en verweerder verzocht om toezending van nadere stukken. Beide partijen hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de door appellante genoemde lange duur van onzekerheid waarin zij zich sinds het bestreden besluit bevindt, wat door het College is aangemerkt als een verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit. Op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb is de bestuursrechter, behoudens hetgeen in het eerste lid genoemd en hier niet van toepassing, bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
    
    
    
      
        Standpunt appellante
      
    
    
    
      2.1
      Appellante stelt zich op het standpunt dat zij als gevolg van onrechtmatige besluitvorming van verweerder schade heeft geleden. Verweerder heeft de overdrachten van de fosfaatrechten ten onrechte afgewezen. Appellante had deze fosfaatrechten verkocht en om aan haar leveringsverplichtingen te kunnen voldoen, heeft appellante elders fosfaatrechten aangekocht. Door het tijdsverloop en de marktwerking van fosfaatrechten, zijn de bij het vervangingsbesluit toegekende rechten minder waard dan deze ten tijde van het primaire besluit I waren. De door appellante begrote schade is € 10.714,06 exclusief wettelijke rente en is als volgt opgebouwd:
      
        
          De (alsnog) ontvangen fosfaatrechten zijn in (verkoop)waarde gedaald. Appellante heeft 60 kg verkocht voor netto € 183,- en 35 kg verkocht voor netto € 225,-. De huidige waarde van fosfaatrechten is € 125,-. Hierdoor loopt appellante € 6.980,- mis. 
        
        
          Door de verhoging van het afromingspercentage van 10% naar 20% over de resterende 105,56 kg verliest appellante 10,56 kg fosfaat. Deze had zij anders kunnen verkopen voor € 125,-. Hierdoor loopt appellante € 1.319,50 mis.  
        
        
          Appellante kon de door haar gesloten verkoopovereenkomsten niet ontbinden. Als gevolg daarvan moest zij de door haar verkochte fosfaatrechten, die inmiddels door verweerder waren ingetrokken, elders aankopen om aan haar verplichtingen te kunnen voldoen. Appellante heeft 60 kg verkocht voor € 183,- maar aangekocht voor € 216,- en 54,32 kg verkocht voor € 225,- maar aangekocht voor € 233,-. In totaal komt dit verlies neer op € 2.414,56. 
        
      
      
    
    
      2.2
      Verder verzoekt appellante om vergoeding van het door haar betaalde griffierecht van in totaal € 690,- en advieskosten ter hoogte van € 1.815,-. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft erkend dat het primaire besluit I, het wijzigingsbesluit en de primaire besluiten II, III en IV onrechtmatig zijn, maar stelt zich op het standpunt dat de gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. 
    
    
      3.2
      Verweerder verwijst naar de artikelen 6:162 en 6:163 uit het Burgerlijk Wetboek (BW) waarin de vereisten voor toekenning van schadevergoeding zijn opgenomen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gestelde schade op grond van  het relativiteitsvereiste niet voor vergoeding in aanmerking komt, aangezien deze schade niet valt binnen het beschermingsbereik van de Msw. Het doel en de strekking van het fosfaatrechtenstelsel is het voor melkveehouders mogelijk te maken hun bedrijf te exploiteren en te ontwikkelen. Het doel van het stelsel is uitdrukkelijk niet dat melkveehouders een financiële vergoeding krijgen bij de verkoop van fosfaatrechten. De overdraagbaarheid van de fosfaatrechten is volgens de memorie van toelichting bij de wijziging van de Msw inzake de invoering van een stelsel van fosfaatrechten (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, paragraaf 4.1) slechts geïntroduceerd om bedrijfsontwikkeling mogelijk te maken. Deze bedrijfsontwikkeling kan zonder overdracht niet plaatsvinden, aangezien na vaststelling van de aan de melkveehouder toekomende fosfaatrechten geen andere wijze van verwerving van fosfaatrechten mogelijk is op grond van de Msw. Deze overdracht heeft volgens verweerder uitdrukkelijk, zo ook volgt uit de Staatssteunbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017 - C (2017) 8483 (de Staatssteunbeschikking), niet tot doel het verschaffen van financieel voordeel door de melkveehouder. Om die reden worden niet meer fosfaatrechten toegekend dan nodig zijn voor de bedrijfsvoering. Dat aan appellante bij het bestreden besluit een foutief – verlaagd – aantal fosfaatrechten is toegekend, heeft haar niet belemmerd in haar bedrijfsvoering, maar heeft slechts geresulteerd in een waardevermindering van de rechten bij verkoop. Die schade valt niet binnen het beschermingsbereik van de Msw. 
      
    
    
      3.3
      Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat zij schade heeft geleden omdat zij de door haar gesloten (ver)koopovereenkomsten niet kon nakomen en daardoor voor een meerprijs fosfaatrechten heeft moeten aankopen, is deze schade niet het gevolg van de onrechtmatige besluitvorming van verweerder. In zoverre is dus geen sprake van een causaal verband. Uit artikel 29 van de Msw volgt – voor zover hier van belang – dat registratie van fosfaatrechten niet plaatsvindt als de betrokkene meer rechten wil overdragen dan waarover het bedrijf beschikt. In artikel 27 van de Msw is bepaald dat pas aanspraak kan worden gemaakt op de rechten met ingang van de registratie van de kennisgeving. De rechtsgevolgen van de overdracht treden dan ook pas in bij registratie. De overdracht van fosfaatrechten kan pas gerealiseerd worden nadat verweerder daarvoor zijn goedkeuring geeft. Het eigendom van de fosfaatrechten berust bij de Staat. Afspraken die op de goedkeuring vooruitlopen, en de gevolgen daarvan, komen voor risico van de ondernemer. De rechten kunnen op grond van de artikelen 32a en 33a en 72 van de Msw te allen tijden worden ingetrokken, ook als daarvoor is betaald door de melkveehouder die de rechten wenst te verwerven. Appellante is er meermaals op gewezen dat het fosfaatrecht zou kunnen worden herzien en is desondanks doorgegaan met het aangaan van (ver)koopovereenkomsten. Zij had schadebeperkend kunnen handelen, maar heeft ervoor gekozen dit niet te doen. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        4.1.1
        Nu het bestreden besluit I is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
        
      
      
        4.1.2
        Bij brief van 24 mei 2020 heeft appellante zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder in het vervangingsbesluit aan haar bezwaren ten aanzien van de vaststelling van haar fosfaatrechten is tegemoetgekomen. Gelet daarop heeft appellante ook geen belang meer bij een beoordeling van het vervangingsbesluit, zodat ook het beroep daartegen nietontvankelijk zal worden verklaard.
        
      
      
        4.1.3
        Bij bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van appellante, voor zover relevant, gegrond verklaard, maar de primaire besluiten II tot en met IV niet herroepen omdat er geen belang meer was bij registratie van de overdrachtsmeldingen waarop deze besluiten betrekking hebben. Omdat gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij deze registratie en verweerder ter zitting de onrechtmatigheid van de primaire besluiten II tot en met IV (nogmaals) heeft erkend, heeft appellante geen belang meer bij een beoordeling van bestreden besluit II, zodat het beroep daartegen niet-ontvankelijk verklaard zal worden.
        
      
    
    
      4.2
      Het College zal daarom alleen nog het door appellante gedane verzoek om schadevergoeding beoordelen. Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens appellante sprake van een onrechtmatige daad omdat in het wijzigingsbesluit haar fosfaatrecht ten onrechte is verlaagd en in de primaire besluiten II, III en IV de door haar gemelde overdrachten ten onrechte zijn afgewezen. 
    
    
      4.3
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het BW.   
    
    
      4.4
      Allereerst dient vast komen te staan dat de besluitvorming onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid dient vervolgens het bestuursorgaan toe te rekenen zijn. Verder moet een causaal verband bestaan tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit en moet sprake zijn van relativiteit. Tot slot moet het door de verzoeker aannemelijk zijn gemaakt dat de schade is geleden.  
      
    
    
      4.5
      Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aannemelijk te maken dat hij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. 
      
    
    
      4.6
      Hier doet zich de situatie voor dat verweerder het bestreden besluit 1 heeft ingetrokken, het wijzigingsbesluit heeft herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan appellante een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend. In deze intrekking en herroeping moet daarom een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten is toegekend. Verweerder heeft als gevolg van die onrechtmatige besluitvorming geweigerd de door appellante gemelde overdrachten van haar fosfaatrechten te registreren. Bij bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar tegen de afwijzing van de overdrachten gegrond verklaard, waarmee is komen vast te staan dat de afwijzingen van de meldingen van de overdrachten ten onrechte hebben plaatsgevonden. Zoals hiervoor overwogen, wordt deze onrechtmatigheid in beginsel toegerekend aan verweerder. Bovendien heeft verweerder deze onrechtmatigheden ter zitting nogmaals erkend.
    
    
      4.7
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van het BW. Uit dit artikel volgt dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. 
      
      
        4.7.1
        Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het in artikel 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 20 september 2019, ECLI:NL:HR:2019:1409). Voor wat betreft het beschermingsbereik van de norm komen de tekst, strekking en de wetsgeschiedenis van de betreffende regeling in beeld. 
        
      
      
        4.7.2
        De vraag die in dit geval, mede als gevolg van het door verweerde gevoerde verweer, voorligt is of het beschermingsbereik van de norm uit artikel 23, derde lid, van de Msw, verder gaat dan de juiste vaststelling van fosfaatrechten voor de eigen bedrijfsexploitatie, in het bijzonder of onder dat beschermingsbereik ook moet worden begrepen de overdacht via verhandeling van (juist vastgestelde) fosfaatrechten. 
        
      
      
        4.7.3
        Uit de samenhang tussen artikel 21, eerste lid, artikel 21b, eerste lid en artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat fosfaatrechten worden vastgesteld om de omvang van de legale fosfaatproductie met melkvee door een landbouwer op zijn bedrijf in een kalenderjaar te bepalen. Fosfaatrechten worden toegekend aan melkveebedrijven om hun bedrijf te kunnen exploiteren. In de artikelen 27 en 28 van de Msw is voorzien in de mogelijkheid om, na goedkeuring van de minister, fosfaatrechten over te dragen. Met andere woorden; fosfaatrechten zijn verhandelbaar. Vanaf het moment dat geborgd is dat de nationale fosfaatproductie weer onder het fosfaatproductieplafond is gekomen, worden, althans zo is de bedoeling, de fosfaatrechten die zijn afgeroomd (zoals omschreven in artikel 32a van de Msw) via een fosfaatbank weer toegedeeld aan melkveehouders. Pas dan is overdraagbaarheid van niet-verhandelbare fosfaatrechten mogelijk. Dat moment is – voor zover het College weet – nog niet bereikt. Dit betekent dat het voor (startende) melkveehouders slechts mogelijk is het bedrijf te ontwikkelen door de aankoop van verhandelbare fosfaatrechten op de fosfaatmarkt die wordt bepaald door vraag en aanbod. 
        
      
      
        4.7.4
        
          Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Msw inzake de invoering van een stelsel van fosfaatrechten valt te herleiden dat het doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr 3, p. 15) en zo uitvoering te geven aan de Nitraatrichtlijn (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr 3, p. 39 en de nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521,
          p. 16). Uit diezelfde stukken komt naar voren dat de wetgever het voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector van groot belang acht dat bedrijfsontwikkeling kan blijven plaatsvinden. Hieraan wordt tegemoet gekomen door fosfaatrechten overdraagbaar te maken. Fosfaatrechten zijn immers een voorwaarde om dieren te mogen houden en zonder de mogelijkheid om rechten over te dragen kan geen bedrijfsontwikkeling plaatsvinden (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr 3, p. 21). De wetgever is zich er van bewust dat hierdoor een markt voor handel in fosfaatrechten ontstaat, waarbij de prijs wordt gecreëerd door vraag en aanbod. De gevolgen voor de mogelijkheden voor bedrijfsontwikkeling en nieuwvestiging worden ingeperkt door verhandeling toe te staan (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr 3, p. 30-31). Er kunnen niet meer fosfaatrechten worden verkregen en verhandeld dan het aantal dat in januari 2018 is toebedeeld. Uit de memorie van toelichting voor de wijziging van de Meststoffenwet in verband met tijdelijke verhoging van het afromingspercentage bij overgang van een fosfaatrecht blijkt dat de wetgever erkent dat ondernemers hun fosfaatrechten zoveel mogelijk zullen afstemmen op de productie op het bedrijf en de niet benutte fosfaatrechten veelal (tijdelijk) zullen overdragen (Kamerstukken II 2018/2019, 35208, nr 3). De wetgever begrijpt dat gezien de waarde van de fosfaatrechten een stoppende landbouwer de fosfaatrechten niet onbenut zal laten, en dus zal overdragen. 
        
        
      
      
        4.7.5
        De Europese Commissie heeft bij de Staatssteunbeschikking een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Zoals verweerder terecht opmerkt blijkt uit die beschikking dat het fosfaatrechtenstelsel niet tot doel heeft financieel voordeel te verschaffen voor de melkveehouder. Echter blijkt uit diezelfde beschikking ook dat de Europese Commissie ermee instemt dat aan melkveehouders die op 1 januari 2018 nog een bedrijf exploiteren en op 2 juli 2015 vee hielden, rechten worden toegekend (overwegingen 70, 141) Dat deze rechten verhandelbaar zijn en een vermogenswaarde vertegenwoordigen, is een omstandigheid waarmee de Commissie heeft ingestemd (overwegingen 68, 69, 141). 
        
      
      
        4.7.6
        Het College is van oordeel dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten. Het College acht in dat verband, naast hetgeen hierboven is overwogen, ook van belang de keuze van verweerder om de introductie van een fosfaatbank voor geruime tijd uit te stellen. Hierdoor zijn (startende) melkveehouders genoodzaakt om voor de ontwikkeling van hun bedrijf fosfaatrechten aan te kopen. Het is daarvoor noodzakelijk dat andere melkveebedrijven (de melkveetak van) het bedrijf beëindigen of verkleinen, omdat niet op een andere wijze fosfaatrechten kunnen worden verworven. Dat verweerder (beperkte) bedrijfsontwikkeling noodzakelijk acht, en daarmee ook de koop van fosfaatrechten op de fosfaatrechtenmarkt, brengt met zich dat de bedrijven die deze verkoop mogelijk maken door hun fosfaatrechten beschikbaar te stellen, dienen te worden beschermd. Het College ziet geen aanknopingspunt voor het maken van een onderscheid tussen de verwervende partij en de vervreemdende partij. Er is, anders dan verweerder betoogt, naar het oordeel van het College wel voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van het BW. 
        
      
    
    
      5.1
      De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de minister en de schade liggen bij de melkveehouder.
      
      
        5.1.1
        Ten aanzien van het causaal verband overweegt het College onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1112 en 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) dat als het bestuursorgaan, in dit geval de minister, na een vernietiging van een besluit opnieuw in de zaak heeft voorzien door het nemen van een nieuw besluit, of onder intrekking of herroeping een nieuw vervangend besluit heeft genomen, het van de inhoud van dat nieuwe besluit afhangt of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval.
        
      
      
        5.1.2
        Voor zover het gaat om andere schade dan schade die veroorzaakt wordt door het rechtsgevolg van het besluit, en waarvan de vergoedbaarheid daarom niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, geldt met betrekking tot het causaal verband dat het bestaan van dat verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 lid 1 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
        
      
      
        5.1.3
        In dit geval leidt het vervangingsbesluit, waarbij het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld, tot een ander rechtsgevolg dan de eerdere besluitvorming. Echter, de door appellante gestelde schade is niet (direct) het gevolg van de lagere vaststelling van haar fosfaatrecht, maar de doorwerking van dat besluit in de primaire besluiten II tot en met IV waarin verweerder heeft geweigerd de door appellante gemelde overdrachten van fosfaatrechten te registreren. 
        
      
      
        5.1.4
        Anders dan verweerder oordeelt het College dat wel een causaal verband bestaat tussen de door appellante gestelde schade en deze onrechtmatige primaire besluiten van verweerder. Immers had in de hypothetische situatie dat het vervangingsbesluit en de primaire besluiten II, III en IV niet waren genomen, de verkoop doorgang kunnen vinden en had appellante in het geheel geen schade geleden. 
        
      
    
    
      5.2
      Nu hetgeen door verweerder is gesteld niet aan de beoordeling van de schade in de weg staat, komt het College toe aan vaststelling van de door appellante gestelde schade. Hierbij geldt dat appellante de gevorderde schade dient te specificeren en te onderbouwen, om voor vergoeding daarvan in aanmerking te komen.  
      
      
        5.2.1
        Appellante voert ten eerste aan dat de door haar ontvangen fosfaatrechten in verkoopwaarde zijn gedaald. Hierbij stelt appellante dat het gaat om 60 kg en 35 kg die zij eerder voor een hogere waarde heeft verkocht en waarover zij nu, terwijl de waarde aanzienlijk is gedaald, nog beschikt. Appellante heeft niet onderbouwd of gespecificeerd om welke rechten het gaat in de zin van op welk moment deze rechten zijn vastgesteld en welke overeenkomst ziet op de gestelde eerdere verkoop van deze rechten, zodat het College niet kan vaststellen of, en zo ja tegen welke prijs, de rechten eerder zijn verkocht. Evenmin kan het College vaststellen of appellante nog steeds de beschikking heeft over deze rechten dan wel de rechten inmiddels heeft verkocht. De conclusie ten aanzien van deze schadepost is dan ook dat appellante er niet in is geslaagd de gestelde schade te onderbouwen. 
        
      
      
        5.2.2
        Verder voert appellante aan dat zij door de verhoging van het afromingspercentage van 10% naar 20% over de resterende 105,56 kg fosfaat, 10,56 kg fosfaat mist die zij had kunnen verkopen voor € 125,- Dat appellante, door de wijziging van de Msw in verband met tijdelijke verhoging van het afromingspercentage bij overgang van een fosfaatrecht (Kamerstukken II 2018/2019, 35208, nr 3) geconfronteerd is met een verhoging van het afromingspercentage van 10% naar 20% staat vast. Appellante heeft echter niet onderbouwd dat zij nog 105,56 kg fosfaat tot haar beschikking heeft. Het is aan appellante om dit aannemelijk te maken. Hierin is zij niet geslaagd. Deze schadepost komt evenmin voor vergoeding in aanmerking. 
        
      
      
        5.2.3
        Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij om de door haar gemaakte overeenkomsten na te komen elders fosfaatrechten heeft moeten aankopen. Uit hetgeen door appellante is overgelegd, blijkt dat zij hierdoor € 2.414,56 aan kosten heeft moeten maken (het verschil tussen de aankoopprijs en de verkoopprijs, zie de berekening hierboven in overweging 2.1). Naar het oordeel van het College staat artikel 6:101 BW, anders dan verweerder betoogt (zie hierboven in overweging 3.3) niet aan volledige toerekenbaarheid van deze kosten aan verweerder in de weg. Appellante heeft geen voorbehoud gemaakt in de door haar aangegane verkoopovereenkomsten. De schadebeperkingsplicht van appellante brengt niet met zich dat zij bij de verkoop van fosfaatrechten rekening had moeten houden met de omstandigheid dat de bij het primaire besluit I vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht zou worden verlaagd. Appellante is bij servicebericht van augustus 2016 en reactie van mei 2017 op de hoogte gesteld van de komst van het dierrechtenstelsel. In dat servicebericht is expliciet gevraagd om het aantal stuks jongvee op 2 juli 2015 te bevestigen dan wel te wijzigen. Vervolgens is met het primaire besluit I in januari 2018 het fosfaatrecht voor het bedrijf van appellante vastgesteld in overeenstemming met de eerdere mededelingen hierover van verweerder. Er was voor appellante geen aanleiding om rekening te houden met een herziening van haar fosfaatrecht, tot op 18 mei 2018 appellante per brief door verweerder op de hoogte is gesteld van een mogelijke vrijstellingsregeling waardoor zij, met haar jongvee-opfok bedrijf, niet onder een verbodsbepaling voor het houden van melkvee zou vallen. Appellante had toen echter al het merendeel van haar verkoopovereenkomsten afgesloten. Verder blijkt uit die brief wel dat de definitie van jongvee zou worden verduidelijkt in een beleidsregel, maar niet dat dit consequenties zou hebben voor het fosfaatrecht op het bedrijf van appellante. Al met al mocht appellante er gelet op al die signalen op vertrouwen dat zij haar fosfaatrechten kon verkopen en hoefde zij er geen rekening mee te houden dat verweerder de registratie zou weigeren. Daarbij acht het College van belang dat appellante alle verkoopovereenkomsten vóór de datum van inwerkingtreding van de Beleidsregel fosfaatrechten (Stcrt. 2018, nr. 38996) heeft afgesloten.  Het College is daarom van oordeel dat de door appellante gestelde schade van € 2.414,56 voor vergoeding in aanmerking komt. 
        
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 4:98, eerste lid, van de Awb wordt de wettelijke rente vastgesteld overeenkomstig de artikelen 6:119, eerste en tweede lid, en 6:120, eerste lid, van het BW. De schade wordt berekend vanaf het moment van het nemen van het schadeveroorzakende besluit, in dit geval vanaf de datum van de primaire besluiten II, III en IV. 
      
    
    
      6.1
      Het College vat de opmerking van appellante met betrekking tot de duur van de procedure op als een verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 EVRM. Daarover overweegt het College als volgt.
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 6 van het EVRM geldt een redelijke termijn voor definitieve afdoening van geschillen in bestuursrechtelijke procedures. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn wordt genomen dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Het uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 
      
    
    
      6.3
      Op het moment dat het vervangingsbesluit is genomen, 10 februari 2020, is aan de inhoudelijke gronden van appellante tegemoetgekomen. Het College is in dit geval van mening dat ervan uit moet worden gegaan dat met het bekend maken van het vervangingsbesluit een einde is gekomen aan de spanning en frustratie opleverende onzekerheid voor appellante (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252). Daarom is in dit geval de datum van het vervangingsbesluit, en niet de datum van de einduitspraak voor de redelijke termijn bepalend. 
      
    
    
      6.4
      De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 27 september 2018, en is geëindigd op de datum waarop het vervangingsbesluit is genomen, 10 februari 2020. De redelijke termijn van twee jaar is daarom niet overschreden.  
    
    
      7.1
      Al gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht van € 345,- in de zaak met het procedurenummer 19/439 aan haar wordt vergoed. Wat betreft de gestelde proceskosten oordeelt het College als volgt. Verweerder heeft appellante (als tegemoetkoming) een vergoeding toegekend van € 525,-. Om in aanmerking te komen voor een vergoeding van kosten voor het indienen van bezwaar en beroep dient, zo volgt uit artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, gebruik te worden gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters is sprake van beroepsmatig verleende rechtsbijstand als het verlenen van rechtsbijstand door de rechtsbijstandverlener "een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening" is. Ter zitting heeft appellante aangegeven dat het bezwaar- en het beroepschrift is opgesteld door de zoon van [naam 2] , [naam 3] , die in het dagelijks leven dierenarts is. Anders dan appellante betoogt, komen de door de zoon bij appellante gedeclareerde kosten niet voor vergoeding in aanmerking, aangezien hij geen beroepsmatige rechtsbijstand heeft verleend. De door appellante opgevoerde advieskosten komen evenmin voor vergoeding in aanmerking omdat een onderbouwing en specificatie ontbreekt.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door appellante geleden schade ter hoogte van € 2.414,56, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 26 oktober 2018; 
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding voor het overige af;
      
      
        bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht in de procedure met zaaknummer 19/439 van € 345,- dient te vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M. van Duuren en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021.  
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd te ondertekenen.			De griffier is verhinderd te ondertekenen.