ECLI:NL:RVS:2022:3860, Raad van State, 21-12-2022, 202104677/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2019 heeft de burgemeester van Delft [wederpartij] bevolen de woning aan de [locatie] in Delft te sluiten voor de duur van zes maanden, met ingang van 27 april 2019, 00:00 uur.  [wederpartij] was huurder van de woning. In de periode van 19 september 2017 tot en met 14 maart 2019 hebben toezichthouders bij vijf verschillende controles geconstateerd dat [wederpartij] in het pand een seksinrichting zonder vergunning exploiteert. Dat is in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Delft. De burgemeester heeft bij besluit van 4 december 2017 aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, tot een maximum van € 15.000,-. De burgemeester heeft drie keer een dwangsom ingevorderd. Toen de overtreding daarna opnieuw werd geconstateerd, heeft de burgemeester bij besluit van 23 april 2019 [wederpartij] bevolen de woning te sluiten. Dat besluit is genomen op grond van artikel 174 van de Gemeentewet en artikel 3:16 van de APV.

202104677/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Delft,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 juni 2021 in zaak nr. 19/5606 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft de burgemeester [wederpartij] bevolen de woning aan de [locatie] in Delft (hierna: de woning) te sluiten voor de duur van zes maanden, met ingang van 27 april 2019, 00:00 uur.
    Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 24 december 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de burgemeester in de gelegenheid gesteld om een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij besluit van 18 maart 2021 heeft de burgemeester de onderbouwing van het besluit van 12 augustus 2019 aangevuld.
    Bij uitspraak van 8 juni 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 maart 2021 vernietigd, het besluit van 23 april 2019 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    De uitspraken zijn aangehecht.
    Tegen deze uitspraken heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2022, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E. Lohr-Henket, advocaat te Delft, en mr. A. Hobbelink, en [wederpartij], bijgestaan door mr. C.I. Zaad, advocaat te Den Haag, en [partij A] en [partij B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [wederpartij] was huurder van de woning. In de periode van 19 september 2017 tot en met 14 maart 2019 hebben toezichthouders bij vijf verschillende controles geconstateerd dat [wederpartij] in het pand een seksinrichting zonder vergunning exploiteert. Dat is in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Delft (hierna: APV). De burgemeester heeft bij besluit van 4 december 2017 aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, tot een maximum van € 15.000,-. De burgemeester heeft drie keer een dwangsom ingevorderd. Toen de overtreding daarna opnieuw werd geconstateerd, heeft de burgemeester bij besluit van 23 april 2019 [wederpartij] bevolen de woning te sluiten. Dat besluit is genomen op grond van artikel 174 van de Gemeentewet en artikel 3:16 van de APV. Volgens de burgemeester volgt uit de bestuurlijke rapportages van 19 september 2017, 31 augustus 2018, 5 december 2018, 2 februari 2019 en 14 maart 2019 dat er bedrijfsmatig seksuele handelingen werden verricht in de woning en dat niet aannemelijk is dat de woning ook feitelijk als woning in gebruik was. Daardoor zou er sprake zijn van een voor het publiek openstaand gebouw in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet.
    Uitspraken van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat op basis van de bestuurlijke rapportages niet kan worden uitgesloten dat de woning ook als woning werd gebruikt. Als dat het geval is kan artikel 174 van de Gemeentewet niet als grondslag voor de sluiting dienen. De sluiting kan dan alleen op artikel 174a Gemeentewet worden gebaseerd. Artikel 174 van de Gemeentewet is met minder waarborgen omkleed dan artikel 174a Gemeentewet. De burgemeester heeft niet goed onderzocht of [wederpartij] nog in de woning woonde. Daarom is het besluit van 12 augustus 2019 niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft de burgemeester in de gelegenheid gesteld om aannemelijk te maken dat de woning niet meer als woning wordt gebruikt. Als blijkt dat [wederpartij] nog in de woning woont, moet de burgemeester motiveren waarom er rond de woning sprake is van verstoring van de openbare orde als bedoeld in artikel 174a van de Gemeentewet.
    In het besluit van 18 maart 2021 heeft de burgemeester gesteld dat het niet aannemelijk is dat [wederpartij] de woning nog bewoonde. De burgemeester handhaaft de sluiting op grond van artikel 174 van de Gemeentewet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester met deze aanvullende motivering het gebrek in het besluit niet hersteld.
    Hoger beroep
    4.       Op de zitting heeft de burgemeester de grond over de duiding van het besluit van 18 maart 2021 door de rechtbank ingetrokken.
    5.       De burgemeester voert aan dat sprake is van ketenbesluitvorming. Het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom van 4 december 2017 was het eerste besluit in de keten. Dit besluit is genomen op grond van artikel 174 van de Gemeentewet. Het besluit tot woningsluiting van 23 april 2019 en het besluit op bezwaar van 12 augustus 2019, nader gemotiveerd bij besluit van 18 maart 2021, zijn daaropvolgende besluiten. [wederpartij] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom, waardoor dat besluit onherroepelijk is. Voor de daaropvolgende besluiten in de keten moet er daarom van worden uitgegaan dat deze rechtsgeldig en rechtmatig zijn. Alleen al daarom kon het beroep van [wederpartij] niet leiden tot vernietiging van het besluit tot sluiting van de woning.
    De burgemeester voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit het besluit van 12 augustus 2019 voldoende volgt dat [wederpartij] niet in de woning woonde. Uit de bestuurlijke rapportages volgt dat de gehele woning werd gebruikt als seksinrichting en niet als woning. Dat blijkt uit de constateringen dat elk van de woon- en slaapkamers een nummer heeft, dat elk van deze kamers een tweepersoonsbed en seksmaterialen of opslag bevat, dat er in de woning spullen zijn aangetroffen die te relateren zijn aan sekswerk, dat diverse sekswerkers verklaren voor [wederpartij] in de woning te werken en dat [wederpartij] en de sekswerkers verklaren dat er dagelijks of zeer regelmatig sekswerkzaamheden plaatsvinden in de woning. Daarnaast is na het besluit van 12 augustus 2019 geconstateerd dat [wederpartij] in ten minste drie andere woningen een seksinrichting exploiteert. Hoewel dit niet ten grondslag gelegd kan worden aan de woningsluiting in deze zaak, laat dit wel zien dat [wederpartij] bedrijfsmatig handelt en dat geen sprake is van daadwerkelijk wonen op die locaties.
    Tot slot voert de burgemeester aan dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 23 april 2019 heeft herroepen. Daardoor vervalt elke rechtsgrond voor het sluiten van de woning, terwijl die er volgens de burgemeester wel was. De woningsluiting was noodzakelijk, omdat [wederpartij] vanuit de gehele woning een seksinrichting exploiteerde en niet bereid is gebleken daarmee te stoppen. Bovendien ligt de woning in een kinderrijke buurt en zijn er klachten uit de buurt. De sluiting was dus noodzakelijk voor de veiligheid in de woonomgeving. Ook is het voor de veiligheid, de openbare orde en ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel van groot belang dat de seksbranche streng gereguleerd wordt. Ook daarom was sluiting van de woning noodzakelijk. De rechtbank had onder deze omstandigheden in ieder geval de rechtsgevolgen van het besluit van 23 april 2019 in stand moeten laten. Er was namelijk geen andere mogelijkheid dan de woning te sluiten. Als dit niet op grond van artikel 174 van de Gemeentewet kan, zou de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders wel op een andere grondslag handhavend hebben opgetreden.
    Beoordeling hoger beroep
    6.       De rechtmatigheid van het besluit tot sluiting van de woning staat niet vast doordat de last onder dwangsom onherroepelijk is. Er is geen sprake van "ketenbesluitvorming", want de burgemeester kan een woning ook zonder voorafgaande last onder dwangsom sluiten.
    7.       Niet in geschil is dat [wederpartij] de woning huurde en op het adres van de woning stond ingeschreven in de basisregistratie personen. De rechtbank heeft geconstateerd dat [wederpartij] een seksinrichting exploiteerde zonder vergunning en dat in ieder geval een gedeelte van de woning moest worden aangemerkt als een voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig seksuele handelingen werden verricht. [wederpartij] is niet tegen dit oordeel opgekomen, waardoor dit in rechte vast is komen te staan. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat dit niet betekent dat [wederpartij] niet ook in de woning woonde.
    8.       Het is aan de burgemeester om aannemelijk te maken dat [wederpartij] niet in de woning woonde. De stelling van de burgemeester dat niet aannemelijk is dat [wederpartij] wel in de woning woonde, is onvoldoende. Uit de bestuurlijke rapportages volgt dat in de woonkamer een tweepersoonsbed stond en in één van de twee slaapkamers spullen zijn aangetroffen die te relateren zijn aan sekswerk, dat diverse sekswerkers verklaren voor [wederpartij] in de woning te werken en dat [wederpartij] en de sekswerkers verklaren dat er zeer regelmatig sekswerkzaamheden plaatsvinden in de woning. Deze stellingen bewijzen niet dat [wederpartij] niet in de woning woonde. Volgens de bestuurlijke rapportages van 31 augustus 2018 en 2 februari 2019 zijn in de woning voorts persoonlijke bezittingen van de bewoner aangetroffen. De burgemeester heeft daarom onvoldoende aannemelijk gemaakt dat [wederpartij] niet in de woning woonde. Daarom was de burgemeester niet bevoegd om de woning op grond van artikel 174 Gemeentewet te sluiten.
    9.       De burgemeester voert in hoger beroep voor het eerst aan dat zij de woning ook op grond van artikel 174a van de Gemeentewet had kunnen sluiten. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak de burgemeester de gelegenheid gegeven de motivering van het besluit aan te vullen en, als vast zou komen te staan dat de woning ook als woning werd gebruikt, het besluit te baseren op artikel 174a van de Gemeentewet. In het besluit van 18 maart 2021 stelde de burgemeester zich opnieuw op het standpunt dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet niet was voldaan. In dat licht kan de burgemeester het besluit niet in hoger beroep alsnog op dat artikel baseren.
    10.     Het betoog faalt.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken worden bevestigd. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding
    12.     [wederpartij] heeft de Afdeling in zijn schriftelijke uiteenzetting verzocht om de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van geleden en nog te lijden schade als gevolg van het onrechtmatige besluit van de burgemeester. De schade bestaat volgens hem onder andere uit gederfde inkomsten, omdat hij zijn uitkering en toeslagen is kwijtgeraakt, gemaakte kosten door bijvoorbeeld hotelovernachtingen, gederfd woongenot, de verdwenen inboedel, de smadelijke behandeling door de burgemeester en de onmogelijkheid om zorg te krijgen.
    12.1.  [wederpartij] heeft zijn stelling dat hij schade heeft geleden, niet onderbouwd. Alleen al daarom moet het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1732).
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    III.      veroordeelt de burgemeester van Delft tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van de burgemeester van Delft een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. A.L.J. van Strien, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
    373-1000
     
    BIJLAGE
     
    Gemeentewet
    Artikel 174
    1        De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2        De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3        De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    Artikel 174a
    1        De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.
    2        De in het eerste lid genoemde bevoegdheid komt de burgemeester eveneens toe in geval van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde op de grond dat de rechthebbende op de woning, het lokaal of het erf eerder een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf op een zodanige wijze heeft gebruikt of doen gebruiken dat die woning, dat lokaal of dat erf op grond van het eerste lid is gesloten, en er aanwijzingen zijn dat betrokkene de woning, het lokaal of het erf ten aanzien waarvan hij rechthebbende is eveneens op een zodanige wijze zal gebruiken of doen gebruiken.
    […]
    Algemene Plaatselijke Verordening voor Delft
    Artikel 3:1 Begripsomschrijving
    In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
    […]
    c. seksinrichting:
    de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;
    […]
    Artikel 3:4 Seksinrichtingen, straat- en raamprostitutie, sekswinkels en dergelijke
    1.       Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.
    […]
    Artikel 3:16 Sluiting
    1.       Het bevoegd bestuursorgaan kan een seksinrichting, al dan niet voor een bepaalde duur, gesloten verklaren indien:
    a. de seksinrichting wordt geëxploiteerd zonder geldige vergunning;
    […]
    […]