ECLI:NL:RBROT:2018:4475, Rechtbank Rotterdam, 07-06-2018, ROT 17/5636 en ROT 17/5637
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het Horecagebiedsplan Centrum 2017-2019 is aan te merken als een beleidsregel en is, voor zover daarin is opgenomen dat vrijstelling van de vergunningplicht is toegestaan, niet zodanig concreet uitgewerkt dat sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. Het beroep is ongegrond.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummers: ROT 17/5636 en ROT 17/5637
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 juni 2018 in de zaken tussen
    
    
      1. [eisers 1] te Rotterdam, eisers 1, 
    gemachtigde: mr. Z.B. Gyömörei,
    
    
      2. [eisers 2]te Rotterdam, eisers 2, 
    
      gemachtigde: mr. Z.B. Gyömörei,
      gezamenlijk eisers, 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
      gemachtigde: mr. C.W. de Jong.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het Horecagebiedsplan Centrum 2017-2019 (het Horecagebiedsplan) vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 11 augustus 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eisers 1 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 11 augustus 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eisers 2 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eisers 1 hebben tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (zaaknummer ROT 17/5636). Eisers 2 hebben tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld (zaaknummer ROT 17/5637). 
    
    
    
      Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2018, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Stol, een kantoorgenoot van hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eisers exploiteren horecazaken op het […] te Rotterdam. Verweerder heeft bij het primaire besluit het Horecagebiedsplan vastgesteld. Daarin is in paragraaf 3.3.3., voor zover hier van belang, het volgende opgenomen met betrekking tot het […] : 
    
      “ Het […] is een bekend horecaplein met boven stedelijke aantrekkingskracht. Op het […] in Rotterdam zitten veel bekende uitgaansgelegenheden met gezellige grote terrassen. Bij mooi weer is het hele […] dan ook vol met mensen die iets eten of drinken. Ook bij wat kouder weer kun je hier comfortabel zitten dankzij de terrasverwarmers. De inrichtingen hebben grote terrassen. De meeste inrichtingen hebben een nachtontheffing. Samen met de horeca op en rond de […] levert dit helaas ook regelmatig overlast op voor omwonenden. Hier wordt dan ook ruimte aan detailhandel geboden. Dit is ook de reden dat inrichtingen die vrijgesteld van de vergunningsplicht kunnen exploiteren slechts beperkt toegestaan worden (noordzijde is reeds allemaal horeca). De gekozen ontwikkelrichting (in dit geval vrijgesteld van de vergunningplicht) geldt ook voor de […] . De ontwikkeling van de zuidzijde […] houdt namelijk direct verband met de ontwikkeling in de […] .
      Gewenste ontwikkelrichting: 
      (…)
      Vrijgesteld van de vergunningplicht:  Toegestaan.
      (…)”
    
    
    2. Verweerder heeft aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar tegen het Horecagebiedsplan openstaat. Het Horecagebiedsplan is te zien als een nadere uitwerking van de Horecanota 2017-2021 die onder meer betrekking heeft op de uitoefening van de bevoegdheid van verweerder betreffende verlening en weigering van exploitatievergunningen als bedoeld in de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV). Deze Horecanota bevat beleid waartegen geen bezwaar openstaat. Ook de nadere territoriale uitwerkingen van het horecabeleid met onder meer de daarin aangegeven ontwikkelrichtingen is besluitvorming van dien aard. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat een exploitatievergunning van de burgemeester met een concrete en definitieve invulling (nog) niet aan de orde is en dat een aanwijzingsbesluit van de burgemeester waarmee het Stadhuisplein onder voorwaarden wordt aangewezen als vergunningvrij evenmin aan de orde is. Dat in de publicatie van het Horecagebiedsplan abusievelijk een bezwaarclausule is geplaatst doet hier volgens verweerder niet aan af. 
    
    
      3.1.
      Eisers hebben ter zitting naar voren gebracht dat de bezwaren die zij tegen het primaire besluit hebben ingediend tevens door verweerder beschouwd hadden moeten worden als bezwaren tegen het Besluit uitzondering op de vrijstelling exploitatievergunning 2017. Volgens eisers heeft verweerder dit besluit heimelijk genomen en had verweerder hen ervan op de hoogte moeten stellen omdat hij wist dat eisers bezwaar hadden aangetekend tegen het Horecagebiedsplan. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt vast dat de burgemeester op 8 september 2017 het Besluit uitzondering op de vrijstelling exploitatievergunning 2017 heeft vastgesteld en dat dit besluit op 15 september 2017 in het Gemeenteblad is gepubliceerd. Anders dan eisers betogen, is de rechtbank van oordeel dat de bezwaren die eisers tegen het primaire besluit hebben aangevoerd, niet tevens als bezwaren tegen het Besluit uitzondering op de vrijstelling exploitatievergunning 2017 kunnen worden aangemerkt. Daartoe overweegt de rechtbank dat eisers hun bezwaarschriften tegen het primaire besluit op 8 augustus 2017 bij verweerder hebben ingediend, waarna verweerder op 11 augustus 2017 de bestreden besluiten heeft genomen. Deze bezwaarschriften zijn derhalve ingediend en de besluiten daarop zijn genomen vóórdat het Besluit uitzondering op de vrijstelling exploitatievergunning 2017 werd genomen. Verweerder kon reeds hierom de bezwaren tegen het Horecagebiedsplan niet ook mede gericht achten tegen het Besluit uitzondering op de vrijstelling exploitatievergunning 2017. Het betoog faalt.
      
    
    
      4.1.
      Eisers betogen verder dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bezwaren tegen de bestreden besluiten niet-ontvankelijk zijn. Volgens eisers bevat het Horecagebiedsplan geen beleid maar concrete besluiten waartegen bezwaar kan worden ingesteld. In het Horecagebiedsplan is volgens eisers beslist dat aan de zuidzijde van het Stadhuisplein vergunningvrije horeca is toegestaan en is het niet nodig dit beleid nog definitief invulling te geven in een exploitatievergunning. Volgens eisers is in het Horecagebiedsplan niet opgenomen dat de werking ervan afhankelijk is gesteld van een nader aanwijzingsbesluit van de burgemeester. Verweerder heeft bovendien bij publicatie van het Horecagebiedsplan opgenomen dat het mogelijk is om bezwaar in te stellen. 
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
      
      
        Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover relevant, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
      
      
      
        Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. 
      
      
    
    
      4.3.
      Op grond van artikel 2:28, eerste lid, van de APV is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
      
      
        Op grond van artikel 2:28a, eerste lid, van de APV kan de burgemeester:
      
      a. bepalen dat het exploiteren van categorieën van openbare inrichtingen, al dan niet beperkt tot een bepaald gebied, geheel of gedeeltelijk van de exploitatievergunningplicht wordt vrijgesteld; of
      b. voorschriften verbinden aan een vrijstelling als bedoeld onder a;
      c. een locatie, pand of gebied aanwijzen waar de vrijstelling bedoeld onder a niet geldt. 
      
      
        Op grond van artikel 2:28b, eerste lid, van de APV is het college bevoegd tot het vaststellen van horecagebiedsplannen.
      
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder op grond van artikel 2:28b, eerste lid, van de APV bevoegd is horecagebiedsplannen vast te stellen. Volgens de toelichting bij dit artikel van de APV wordt in dergelijke plannen de gewenste ontwikkeling van horeca in de gebieden van de gemeente Rotterdam beschreven en op hoofdlijnen uitgewerkt. De balans tussen levendigheid en een prettig woon- en leefklimaat staat volgens die toelichting in die plannen centraal. In het Horecagebiedsplan heeft verweerder voor het centrum van Rotterdam een nadere invulling gegeven aan de wijze waarop de burgemeester van zijn bevoegdheden op grond van artikel 2:28a, eerste lid, van de APV tot het verlenen en weigeren van exploitatievergunningen gebruik maakt. Tevens heeft verweerder daarin een invulling gegeven van de wijze waarop de burgemeester gebruik maakt van zijn bevoegdheid om categorieën van openbare inrichtingen vrij te stellen van de vergunningplicht en om een locatie, pand of gebied van deze vrijstelling uit te zonderen. Daarbij heeft verweerder in paragraaf 2.5 van het Horecagebiedsplan beschreven dat de burgemeester bij het besluit om gebruik te maken van die bevoegdheden de belangen tussen het woon- en leefklimaat in een straat of buurt moet betrekken. Het Horecagebiedsplan is daarmee naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. 
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of paragraaf 3.3.3. van het Horecagebiedsplan, voor zover daarin is opgenomen dat vrijstelling van de vergunningplicht op het […] is toegestaan, zodanig concreet is uitgewerkt dat sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. 
      
    
    
      4.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan geen sprake. In het Horecagebiedsplan heeft verweerder in paragraaf 2.5 beschreven op welke wijze de burgemeester gebruik kan maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 2:28a, eerste lid, van de APV om vergunningvrije horeca te reguleren. Daarbij is beschreven dat de burgemeester kan verbieden dat horeca zich zonder vergunning in een straat of buurt vestigt indien het woon- en leefklimaat daar onder grote druk staat. Tevens is daarin beschreven dat in enkele uitzonderlijke gevallen een concentratie van vergunningvrije horeca tot problemen kan leiden en dat de burgemeester in die gevallen delen van de stad kan aanwijzen waar deze vorm van horeca niet is gewenst. Ter zitting heeft verweerder daarover naar voren gebracht dat zich situaties kunnen voordoen op grond waarvan de burgemeester in afwijking van de in het Horecagebiedsplan beschreven ontwikkelrichting een dergelijk besluit kan nemen. Zo kan door tijdsverloop het Horecagebiedsplan achterhaald zijn, bijvoorbeeld door ontwikkelingen in de binnenstad en op het Stadhuisplein, zoals de mogelijkheid van woningbouw op het Stadhuisplein en planologische wijzigingen in de binnenstad. Ook kan van de ontwikkelrichting in het Horecagebiedsplan worden afgeweken als gevolg van de druk op de openbare orde in de binnenstad. Dat paragraaf 3.3.3. van het Horecagebiedsplan zodanig concreet is dat een nadere uitwerking daarvan niet meer nodig is, zoals eisers stellen, is de rechtbank dan ook niet gebleken. De burgemeester kan immers onder omstandigheden afwijken van de beschreven ontwikkelrichting dat aan het […] vergunningvrije horeca wordt toegestaan. De rechtbank merkt daarbij op dat de burgemeester met het Besluit uitzondering op de vrijstelling exploitatievergunning 2017 van 8 september 2017, daadwerkelijk een nadere invulling heeft gegeven aan zijn bevoegdheid op grond van artikel 2:28a, eerste lid, van de APV. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat in het Horecagebiedsplan niet is opgenomen dat de werking ervan afhankelijk is gesteld van een nader aanwijzingsbesluit van de burgemeester, omdat deze bevoegdheid voortvloeit uit artikel 2:28a van de APV. Bovendien volgt ook uit paragraaf 2.5 van het Horecagebiedsplan dat de burgemeester een dergelijk nader aanwijzingsbesluit kan nemen. 
      
    
    
      4.7.
      Eisers hebben nog aangevoerd dat in de publicatie van het primaire besluit de mogelijkheid was opgenomen om bezwaar in te stellen. Volgens eisers ging verweerder er daarom zelf ook van uit dat bezwaar openstond tegen het Horecagebiedsplan. Dit betoog faalt. De rechtbank is van oordeel dat de wet bepalend is voor de vraag tegen welke besluiten beroep kan worden ingesteld, de aanwezigheid van een rechtsmiddelenclausule maakt dan ook niet dat voor eisers toch bezwaar en beroep openstaat. 
      
    
    
      4.8.
      Uit hetgeen onder 4.4. tot en met 4.7. is overwogen volgt dat, op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, tegen het Horecagebiedsplan geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Verweerder heeft eisers dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren tegen het Horecagebiedsplan. De rechtbank komt om die reden niet toe aan bespreking van de inhoudelijke bezwaren van eisers. 
      
      5. De beroepen zijn ongegrond. 
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.Y.A. van Meersbergen, voorzitter, mr. M.G.L. de Vette en mr. C.E. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. van Oost, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2018.
    
    
    
    
    
    
      griffier 						voorzitter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.