ECLI:NL:CRVB:2016:3024, Centrale Raad van Beroep, 28-06-2016, 14/5616 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Boete. Vooronderstelling aanwezigheid op werkplek. Op geld waardeerbare werkzaamheden. Intrekking bijstand op juiste grond. Niet bevoegd boete op te leggen. Niet voldaan aan bewijslast.

14/5616 WWB, 15/1485 WWB 
  
    Datum uitspraak: 28 juni 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 26 augustus 2014, 14/1050 (aangevallen uitspraak 1) en 6 februari 2015, 14/4454 (aangevallen uitspraak 2)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. F. Bakker, advocaat, hoger beroepen ingesteld. 
  
  
    Het college heeft verweerschriften ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2016. Namens appellant is 
    mr. Bakker verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Scholte.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      
        Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het college aan appellant met ingang van 
        2 augustus 2013, de datum van zijn aanvraag, bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend, naar de norm voor een alleenstaande. Appellant heeft opgegeven parttime gemiddeld ongeveer acht uur per week en uitsluitend in de weekenden werkzaamheden te verrichten bij [bedrijf 1] in de [adres 1] . In verband daarmee heeft het college bij besluit van 16 september 2013 appellant met ingang van 
        2 augustus 2013 verplichtingen opgelegd teneinde een beter inzicht te krijgen in het aantal door appellant gewerkte uren en de daaruit verkregen maandelijks wisselende inkomsten. Appellant moest op een formulier zijn werkdagen en -tijden bijhouden en dit formulier in de eerste week van de volgende maand inleveren.
      
      
    
    
      1.2.
      Op vrijdag 23 augustus 2013 hebben handhavingsmedewerkers van de gemeente Groningen bij toeval waargenomen dat de auto van appellant geparkeerd stond voor een ander horecabedrijf, namelijk [bedrijf 2] aan de [adres 2] . Een neef van appellant is de eigenaar van deze [bedrijf 2] Naar aanleiding hiervan hebben de handhavingsmedewerkers in de periode van 23 augustus 2013 tot en met 9 oktober 2013 meerdere waarnemingen ter plaatse bij de [bedrijf 2] verricht, waarbij appellant veelvuldig in en bij de [bedrijf 2] is aangetroffen. Bovendien hebben de handhavingsmedewerkers op een aanzienlijk aantal dagen waargenomen dat appellant met een of meer (witte) plastic (pizza)tassen of met pizzadozen de pizzeria heeft verlaten en met zijn auto in verschillende richtingen is weggereden. Op 10 oktober 2013 hebben de handhavingsmedewerkers een gesprek gevoerd met appellant en hem geconfronteerd met de waarnemingen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 14 oktober 2013.
      
    
    
      1.3.
      De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 31 oktober 2013 de bijstand van appellant met ingang van 2 augustus 2013 in te trekken en de over de periode van 2 augustus 2013 tot en met 30 september 2013 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 976,13 van appellant terug te vorderen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van door hem verrichte werkzaamheden in de [bedrijf 2] en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 12 februari 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 31 oktober 2013 gedeeltelijk gegrond verklaard, met dien verstande dat het college nader heeft besloten de bijstand met ingang van 1 september 2013 in te trekken.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 21 mei 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 september 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 500,-.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarin geen terugvorderingsbedrag wordt genoemd, vastgesteld dat door het college van appellant een bedrag van € 496,07 wordt teruggevorderd en bepaald dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het gedeeltelijk vernietigde besluit. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          De intrekking en terugvordering (aangevallen uitspraak 1)
        
      
      
      
        4.1.1.
        Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. 
        
      
      
        4.1.2.
        Indien de belanghebbende niet aan de inlichtingenverplichting voldoet, is ingevolge artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de WWB het college gehouden de bijstand te herzien, indien als gevolg van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting tot een te hoog bedrag bijstand is verleend.
        
      
      
        4.1.3.
        Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de WWB is het college verplicht de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting.
        
      
      
        4.1.4.
        Het besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand is een belastend besluit waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en terugvordering is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. Het voorgaande betekent dat de vraag voorligt of het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellant in de te beoordelen periode, lopend van 1 september 2013 tot en met 31 oktober 2013 (te beoordelen periode), gedurende zijn aanwezigheid in de [bedrijf 2] op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht die hij moest melden aan het college.
        
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft aangevoerd dat hij geen werkzaamheden heeft verricht in de [bedrijf 2] , maar daar slechts om sociale redenen aanwezig was. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2364) veronderstelt de aanwezigheid op een werkplek tijdens reguliere arbeidsuren dat de desbetreffende persoon bij geconstateerde aanwezigheid ook daadwerkelijk op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Het is dan aan betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Appellant heeft tijdens het gesprek op 10 oktober 2013 erkend dat hij vaak tijdens openingstijden aanwezig is in de [bedrijf 2] en daaraan toegevoegd dat hij een keer mee is geweest met zijn neef om eten te bezorgen en dat hij zelf ook wel eens heeft bezorgd. Gelet op deze erkenning is het aan appellant om aannemelijk te maken dat hij geen op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Daarin is appellant niet geslaagd. Het betoog van appellant dat hij vaak in de [bedrijf 2] is om op televisie naar voetbal te kijken is daartoe - mede in het licht van de in 1.3 genoemde onderzoeksbevindingen - onvoldoende. Als verklaring voor het feit dat is waargenomen dat appellant met plastic tassen dan wel pizzadozen de [bedrijf 2] heeft verlaten, heeft appellant nog betoogd dat hij wel eens eten meekrijgt van zijn neef als er wat over is. Appellant kan ook in dit betoog niet worden gevolgd, reeds omdat sprake is van op geld waardeerbare werkzaamheden. 
      
    
    
      4.3.
      Uit 4.2 volgt dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door van deze werkzaamheden geen melding te maken.
      
    
    
      4.4.
      Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. 
      
    
    
      4.5.
      Appellant is daarin niet geslaagd. Appellant heeft ook in hoger beroep geen duidelijkheid verschaft over de omvang van de door hem verrichte werkzaamheden voor de [bedrijf 2] . Appellant heeft geen boekhouding of administratie overgelegd van de gewerkte uren. Aldus kan niet worden vastgesteld hoeveel appellant had kunnen verdienen met deze werkzaamheden. Daardoor blijft onduidelijk of en hoeveel inkomsten appellant heeft gehad of redelijkerwijs had kunnen verkrijgen uit deze niet gemelde werkzaamheden.
      
    
    
      4.6.
      Wat in 4.5 is overwogen leidt tot de conclusie dat het college bevoegd was de bijstand van appellant over de te beoordelen periode in te trekken.
      
    
    
      4.7.
      Het hoger beroep gericht tegen de aangevallen uitspraak 1 slaagt niet. De aangevallen uitspraak 1 dient te worden bevestigd.
      
      
        
          De aan appellant opgelegde boete (aangevallen uitspraak 2)
        
      
      
    
    
      4.8.
      
        Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) en in werking getreden per 
        1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
      
      
    
    
      4.9.
      Uit wat onder 4.5 en 4.6 is overwogen volgt dat in rechte is komen vast te staan dat appellant over de te beoordelen periode geen recht op bijstand heeft. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete kan met zich meebrengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de inlichtingenverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. 
      
    
    
      4.10.
      Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bevat de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld - een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging - voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat het college feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet bewijzen dat als gevolg van een schending van de inlichtingenverplichting bijstand tot het benadelingsbedrag onverschuldigd is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund. Vergelijk de uitspraak van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 (r.o. 4.8.3), de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3446 (r.o. 3.2) en de uitspraak van de Raad van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2068 (r.o. 4.5). De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is dus zwaarder dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening en intrekking op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en van de bevoegdheid tot terugvordering van deswege ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand. Met andere woorden, bij een boeteoplegging dient het college aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de WWB. In dit geval zal het college dus moeten aantonen dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht voor de [bedrijf 2] . Anders dan bij de onder 4.1.4 opgeworpen vraag is dus niet voldoende dat slechts aannemelijk is gemaakt dat appellant die werkzaamheden heeft verricht. 
      
    
    
      4.11.
      Allereerst dient te worden bezien of het hanteren van een vermoeden als bedoeld onder 4.2, beoordeeld naar de onder 4.10 genoemde maatstaf, in voldoende mate recht doet aan de ingevolge het nationale recht geldende regels. Dit betreft in het bijzonder de op grond van de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM geldende waarborgen die, ook met betrekking tot de bewijslevering, gelegen zijn in onder meer het fair trial beginsel en in het reeds genoemde vermoeden van onschuld. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat toe dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens (arrest van het EHRM van 7 oktober 1988, no. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988:1007JUD001051983), maar dat gebruik daarvan niet ertoe mag leiden dat de bewijslast wordt verschoven van het boete opleggende orgaan naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen. 
      
    
    
      4.12.
      Appellant heeft ook in het geding met betrekking tot de opgelegde boete betwist dat hij werkzaamheden heeft verricht voor de pizzeria en zich op het standpunt gesteld dat de boete derhalve ten onrechte is opgelegd. Gelet op deze betwisting door appellant kan, beoordeeld naar de onder 4.10 en 4.11 genoemde maatstaven, het hier aan de orde zijnde vermoeden, inhoudende dat aanwezigheid tijdens reguliere arbeidsuren op een werkplek betekent dat de betrokkene ook daadwerkelijk op geld waardeerbare arbeid heeft verricht, geen toereikende grondslag vormen voor bevestigende beantwoording van de onder 4.10 opgeworpen vraag. Niet buiten redelijke twijfel is, zeker nu het een [bedrijf 2] betreft, dat aanwezigheid aldaar gepaard is gegaan met het verrichten van op geld waardeerbare arbeid. 
      
    
    
      4.13.
      
        Het college heeft ook overigens met het vergaarde bewijs, beoordeeld naar de 
        onder 4.10 en 4.11 genoemde maatstaven, de gedraging niet aangetoond. Zoals uit het dossier blijkt, heeft het college zijn onderzoek beperkt tot het verrichten van waarnemingen en het voeren van een gesprek met appellant, waarin appellant is geconfronteerd met de waarnemingen. Uit de waarnemingen komt naar voren dat appellant, in overeenstemming met wat hij daarover zelf heeft verklaard, veelvuldig in en bij de [bedrijf 2] aanwezig was. Bij verschillende waarnemingen is wel vermeld dat appellant aan het werk is of bezig is in de keuken van de [bedrijf 2] , maar een feitelijke beschrijving van werkzaamheden of bezigheden ontbreekt in alle gevallen. Ook anderszins bieden de waarnemingen geen concrete aanknopingspunten waaruit blijkt dat appellant werkzaamheden voor de [bedrijf 2] heeft verricht. De handhavingsmedewerkers hebben weliswaar op verschillende dagen waargenomen dat appellant met een of meer (witte) plastic (pizza)tassen of met pizzadozen de [bedrijf 2] heeft verlaten, maar niet dat appellant deze vervolgens bij klanten heeft bezorgd. Daarom bieden de waarnemingen onvoldoende aanvullend bewijs ter ondersteuning van het onder 4.2 genoemde vermoeden om aan te tonen dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Het enkele feit dat appellant tegenover een handhavingsmedewerker heeft verklaard dat hij hooguit een keer met zijn neef mee is geweest om eten te bezorgen en hij zelf ook wel eens bezorgd heeft, kan aan dit oordeel niet afdoen, reeds omdat daarvan niet is vastgesteld dat deze gedraging in de te beoordelen periode heeft plaatsgevonden.
      
      
    
    
      4.14.
      Uit wat in 4.12 en 4.13 is overwogen volgt dat het college niet heeft aangetoond dat appellant onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt. Het college was dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 18a van de WWB appellant een boete op te leggen. 
      
    
    
      4.15.
      Dit betekent dat het hoger beroep van appellant tegen de aangevallen uitspraak 2 slaagt. De aangevallen uitspraak 2 moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit 2 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen en, met toepassing van artikel 8:72a van de Awb, het besluit van 21 mei 2014 herroepen. Daarmee komt de boete te vervallen.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden begroot op € 496,- in bezwaar, op € 496,- in beroep en op € 992,- in hoger beroep, voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak 1;
    - vernietigt de aangevallen uitspraak 2;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 2 september 2014 gegrond en vernietigt dit besluit;
    - herroept het besluit van 21 mei 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
      vernietigde besluit van 2 september 2014;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-;
    - bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 168,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.R. Schut en 
      J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      (getekend) S.W. Munneke
    
    
    
    
  
  HD