ECLI:NL:RVS:2011:BR3779, Raad van State, 15-07-2011, 201005039/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Proportionaliteitstoets 1 (F) Vlv met duurzaam 3 EVRM beletsel / minister is niet gehouden beleidsregels vast te stellen / bij belangenafweging geldt geen waterscheiding
        De minister is weliswaar bevoegd, maar   anders dan de vreemdeling betoogt   niet gehouden beleidsregels vast te stellen voor een nadere invulling van de criteria aan de hand waarvan hij beoordeelt of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet, waarin hij in het verblijf hier te lande van de desbetreffende vreemdeling berust. Indien de minister evenwel geen beleidsregels vaststelt, dient hij voor elk geval te motiveren dat en waarom in dat specifieke geval voormelde uitzonderlijke situatie niet aan de orde is. Daarbij dient hij inzichtelijk te maken welk gewicht hij hecht aan de door een vreemdeling aangevoerde belangen en deze belangen vervolgens kenbaar af te wegen tegen het algemeen belang van de Nederlandse Staat niet te berusten in het verblijf hier te lande van personen op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is en hen derhalve geen verblijfsvergunning te verlenen. Op deze wijze is gewaarborgd dat - mede in aanmerking genomen dat het hier slechts, zoals hiervoor is overwogen, een kleine groep vreemdelingen betreft - de minister met het oog op de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid consistent besluiten neemt. [..]
        Bij de beoordeling of sprake is van de uitzonderlijke situatie dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, dient de minister alle door de vreemdeling aangevoerde belangen in aanmerking te nemen. Ter zitting heeft de minister zich   samengevat weergegeven   op het standpunt gesteld dat hij, anders dan hij bij de rechtbank heeft betoogd, thans van mening is dat hij, hoewel hij in het kader van een asielprocedure beoordeelt of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet, alle door de vreemdeling aangevoerde belangen, derhalve ook belangen die regulier van aard zijn, daarbij in aanmerking neemt. Indien de vreemdeling al dan niet met een beroep op artikel 8 van het EVRM aanvoert dat zijn familie  dan wel gezinsleden in Nederland mogen verblijven, dient de minister ook dit belang bij de beoordeling te betrekken.

201005039/1/V2.
      Datum uitspraak: 15 juli 2011
    
    
    AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [de vreemdeling],
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats 's Hertogenbosch, van 22 april 2010 in zaak nr. 09/30722 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de minister van Justitie.
    
     
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 juli 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 22 april 2010, verzonden op 27 april 2010, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 20 mei 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht. 
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2011, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. B.W.M. Toemen, advocaat te Boxtel, en de minister voor Immigratie en Asiel (hierna: de minister), vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    
      2.	Overwegingen
      2.1.	Op het hoger beroep zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010. In de overwegingen worden onder de minister tevens diens rechtsvoorgangers verstaan.
      2.2.	In hoger beroep bestrijdt de vreemdeling niet dat artikel 1 (F) van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève  (hierna: het Vluchtelingenverdrag) op hem van toepassing is. Niet in geschil is dat artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) zich duurzaam verzet tegen de uitzetting van de vreemdeling naar zijn land van herkomst en hij derhalve in beginsel krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in aanmerking zou zijn gekomen, indien artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag op hem niet van toepassing was. De minister heeft zich in het besluit van 29 juli 2009 op het standpunt gesteld dat hij desondanks het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning onder de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden niet disproportioneel acht.
      2.3.	In de tweede grief betoogt de vreemdeling, voor zover thans van belang, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het begrip disproportionaliteit weliswaar is neergelegd in paragraaf C4/3.11.3.4. van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), maar dat de wijze waarop de minister beoordeelt of daarvan sprake is een nadere uitleg vereist. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft hij dit standpunt in beroep wel degelijk toegelicht, aldus de vreemdeling. Indien de minister vaststelt dat zich een reëel risico op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM bij terugkeer voordoet, terwijl Nederland geen bescherming biedt, dient dit in wet- en regelgeving te worden vastgelegd, aldus de vreemdeling.
      2.3.1.	Uit de door de vreemdeling in het beroepschrift ingelaste en herhaalde zienswijze van 10 juni 2009, de bij de rechtbank overgelegde pleitnotitie en het proces verbaal van de bij de rechtbank gehouden zitting van 7 april 2010, blijkt dat de vreemdeling gemotiveerd heeft betoogd dat op voorhand onduidelijk is op welke wijze de minister tot het oordeel komt dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Hij heeft dit toegelicht door te betogen dat het voor hem onduidelijk is welke elementen daarbij een rol kunnen spelen en hem geen zaken bekend zijn van vreemdelingen aan wie de minister een dergelijke vergunning heeft verleend. De rechtbank is dan ook ten onrechte niet ingegaan op de klacht van de vreemdeling. De grief kan, gelet op het navolgende, echter niet slagen.
      2.3.2.	Volgens paragraaf C4/3.11.3.4. van de Vc 2000, voor zover thans van belang, kan de situatie zich voordoen dat aan een vreemdeling vanwege de toepasselijkheid van artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag geen verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt verleend, maar dat tegelijkertijd aannemelijk is dat hij bij terugkeer een reëel risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 van het EVRM. De desbetreffende vreemdeling bevindt zich dan in de situatie dat hem geen verblijfstitel wordt verleend, maar dat hij evenmin wordt uitgezet. De onderlinge verhouding tussen artikel 45 en artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 brengt met zich dat zo enigszins mogelijk wordt voorkomen dat een vreemdeling in die situatie geraakt. In deze gevallen wordt bij het nemen van het besluit beoordeeld:
      	a.	of artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen 				uitzetting van de desbetreffende vreemdeling naar het land van 		herkomst; en, zo ja,
      	b.	of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning 				disproportioneel is.
      In de toelichting bij onderdeel b. is vermeld dat een vreemdeling hiervoor aannemelijk dient te hebben gemaakt dat hij zich in Nederland in een uitzonderlijke situatie bevindt. Aan de hand van deze door de desbetreffende vreemdeling aangedragen elementen wordt beoordeeld of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Indien de toets inderdaad tot deze conclusie leidt, en er geen andere grond voor verblijf is, wordt hij uitgenodigd een verblijfsvergunning regulier aan te vragen. Deze aanvraag wordt vervolgens ingewilligd krachtens artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000. Het betreft in dat geval ingevolge artikel 3.5, derde lid, van het Vb 2000 een tijdelijk verblijfsrecht.
      2.3.3.	Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van heden in zaak nr. 201005572/1/V2 (ter voorlichting van partijen aangehecht) bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister in het geval artikel 3 van het EVRM zich duurzaam verzet tegen de uitzetting naar zijn land van herkomst van een vreemdeling op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, de beoordeling of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is ten onrechte in het kader van een asielprocedure verricht. 
    
    
    2.3.4.	De minister heeft ter zitting bij de Afdeling   samengevat weergegeven   betoogd dat hij het onwenselijk acht de criteria aan de hand waarvan hij beoordeelt of zich de uitzonderlijke situatie voordoet dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is nader in te vullen dan hij reeds heeft gedaan met paragraaf C4/3.11.3.4. van de Vc 2000. De uitzonderlijkheid van de situatie beoordeelt hij aan de hand van een samenstel van factoren, waarbij hij verschillende door een vreemdeling aangevoerde belangen afzonderlijk en in onderlinge samenhang afweegt tegen het algemene belang van Nederland om geen verblijfsvergunning te verlenen aan een vreemdeling op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is. Een uitzonderlijke situatie is in elk geval, maar niet uitsluitend, aan de orde, indien het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning als zodanig reeds een schending van artikel 3 van het EVRM door Nederland oplevert. Omdat niet te voorzien is welke belangen vreemdelingen zullen aanvoeren, kan hij voorshands niet bepalen of en, zo ja, welke uitzonderlijke situaties zich daarnaast in de toekomst nog zullen voordoen. Het betreft overigens een beperkte groep vreemdelingen van ongeveer 700 personen op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, waarbij hij bovendien slechts voor een beperkt deel moet beoordelen of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, omdat artikel 3 van het EVRM zich duurzaam tegen de uitzetting verzet. Tot nu toe is aan een tiental vreemdelingen krachtens artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 een verblijfsvergunning verleend, vanwege de uitzonderlijkheid van de situatie waarin de desbetreffende vreemdeling verkeerde, aldus de minister.
    
    
      2.3.5.	De minister is weliswaar bevoegd, maar   anders dan de vreemdeling betoogt   niet gehouden beleidsregels vast te stellen voor een nadere invulling van de criteria aan de hand waarvan hij beoordeelt of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet, waarin hij in het verblijf hier te lande van de desbetreffende vreemdeling berust. Indien de minister evenwel geen beleidsregels vaststelt, dient hij voor elk geval te motiveren dat en waarom in dat specifieke geval voormelde uitzonderlijke situatie niet aan de orde is. Daarbij dient hij inzichtelijk te maken welk gewicht hij hecht aan de door een vreemdeling aangevoerde belangen en deze belangen vervolgens kenbaar af te wegen tegen het algemeen belang van de Nederlandse Staat niet te berusten in het verblijf hier te lande van personen op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is en hen derhalve geen verblijfsvergunning te verlenen. Op deze wijze is gewaarborgd dat - mede in aanmerking genomen dat het hier slechts, zoals hiervoor is overwogen, een kleine groep vreemdelingen betreft - de minister met het oog op de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid consistent besluiten neemt. 
      2.4.	De vreemdeling betoogt in de derde grief dat, voor zover thans van belang, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de strikte scheiding tussen asiel en regulier, die volgt uit de systematiek van de Vw 2000, er toe leidt dat de toepassing van artikel 8 van het EVRM dient plaats te vinden in de procedure over een reguliere vergunning. Hij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in de door hem te verrichten belangenafweging zowel asielrechtelijke, als reguliere elementen moet meewegen.
      2.4.1.	Bij de beoordeling of sprake is van de uitzonderlijke situatie dat het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, dient de minister alle door de vreemdeling aangevoerde belangen in aanmerking te nemen. Ter zitting heeft de minister zich   samengevat weergegeven   op het standpunt gesteld dat hij, anders dan hij bij de rechtbank heeft betoogd, thans van mening is dat hij, hoewel hij in het kader van een asielprocedure beoordeelt of zich voormelde uitzonderlijke situatie voordoet, alle door de vreemdeling aangevoerde belangen, derhalve ook belangen die regulier van aard zijn, daarbij in aanmerking neemt. Indien de vreemdeling al dan niet met een beroep op artikel 8 van het EVRM aanvoert dat zijn familie  dan wel gezinsleden in Nederland mogen verblijven, dient de minister ook dit belang bij de beoordeling te betrekken. Hieruit volgt dat de grief slaagt.
      2.5.	Het hoger beroep is gegrond. De eerste grief behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het besluit van 29 juli 2009 worden getoetst in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
      2.6.	De vreemdeling heeft - samengevat weergegeven en voor zover thans van belang - betoogd dat het besluit niet in stand kan blijven, omdat de minister bij de beoordeling of het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is, zijn belang dat verband houdt met zijn familie- en gezinsleven, en dat mede door artikel 8 van het EVRM wordt beschermd, onvoldoende kenbaar heeft betrokken. 
      2.6.1.	De minister heeft zich in het besluit, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat het door de vreemdeling aangevoerde belang dat zijn familieleden - waaronder zijn partner, zijn minderjarige kind en zijn vader van tachtig - genaturaliseerd zijn en in Nederland woonachtig zijn, zijn overige familieleden in Nederland of in andere Europese landen woonachtig zijn en hij stelt in Afghanistan geen familie meer te hebben, niet zodanig is dat zich een uitzonderlijke situatie voordoet, waarin het blijvend onthouden van een verblijfsvergunning disproportioneel is. Indien de vreemdeling van mening is dat artikel 8 van het EVRM moet leiden tot het verlenen van een verblijfsvergunning, kan hij een aanvraag indienen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, aldus de minister in het besluit.
    
    
    2.6.2.	Gelet op hetgeen in 2.3.5. en 2.4.1. is overwogen, dient de minister alle door de vreemdeling aangevoerde belangen kenbaar te betrekken bij de beoordeling of zich een uitzonderlijke situatie voordoet, als hiervoor bedoeld. Daarbij dient hij hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd kenbaar, afzonderlijk en in onderlinge samenhang bezien, af te wegen tegen het algemeen belang van de Nederlandse Staat niet te willen berusten in verblijf hier te lande van personen op wie artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is. Nu de minister in het besluit, naar aanleiding van het betoog van de vreemdeling over artikel 8 van het EVRM, slechts heeft verwezen naar de mogelijkheid een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier in te dienen, heeft hij hetgeen de vreemdeling in dit verband heeft aangevoerd niet daadwerkelijk bij de belangenafweging betrokken. 
    	
    2.7.	Het beroep is gegrond en het besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.8.	De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart het hoger beroep gegrond;
      II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's Hertogenbosch, van 22 april 2010 in zaak nr. 09/30722;
      III.	verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
      IV.	vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 29 juli 2009, kenmerk 9711.11.8175;
      V.	veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: duizendvijfhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. P.A. Offers, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, ambtenaar van staat.
    
    
    
    
    
    
      w.g. Lubberdink
      voorzitter	w.g. Van Loon
      ambtenaar van staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2011
    
    
      284-643.
      Verzonden: 15 juli 2011
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de secretaris van de Raad van State,
    
     
    mr. H.H.C. Visser