ECLI:NL:RVS:2024:4761, Raad van State, 20-11-2024, 202300230/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning zonder vergunning. [appellant A] en [appellant B] waren ten tijde van belang gehuwd en samen eigenaar van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Tijdens de uitvoering van een project digitaal toezicht is gebleken dat de woning voor toeristische verhuur werd aangeboden op de website van Airbnb. Naar aanleiding daarvan is onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. Ten tijde van het onderzoek stonden er geen personen ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woning. Verder waren er negen recensies bij de advertentie van de woning achtergelaten in 2019, waarvan de laatste recensie van april 2019 was. Toezichthouders hebben de woning op 23 en 30 mei 2019 bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in ambtsedige rapporten.

202300230/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 december 2022 in zaak nrs. 20/122 en 20/123 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2019 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning zonder vergunning.
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 december 2022 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juni 2024, waar [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] waren ten tijde van belang gehuwd en samen eigenaar van de woning aan de [locatie 1] in Amsterdam (hierna: de woning). Tijdens de uitvoering van een project digitaal toezicht is gebleken dat de woning voor toeristische verhuur werd aangeboden op de website van Airbnb. Naar aanleiding daarvan is onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. Ten tijde van het onderzoek stonden er geen personen ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) op het adres van de woning. Verder waren er negen recensies bij de advertentie van de woning achtergelaten in 2019, waarvan de laatste recensie van april 2019 was. Toezichthouders hebben de woning op 23 en 30 mei 2019 bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in ambtsedige rapporten (hierna ook: het rapport van 23 onderscheidenlijk 30 mei 2019).
    1.1.    Volgens het rapport van 23 mei 2019 hebben de toezichthouders op die dag twee personen aangetroffen in de woning. Eén van hen heeft verklaard dat hij en de andere persoon, zijn echtgenote, toeristen zijn, dat zij op vakantie zijn om hun zoon op te zoeken, dat zij de woning via een kennis van hun zoon huren en dat zij niets betalen voor de woning. [appellant A], die tijdens het bezoek van de toezichthouders aankwam in de woning, heeft toen verklaard dat de personen die in de woning verbleven vrienden zijn. [appellant A] heeft verder te kennen gegeven dat hijzelf en zijn echtgenote de woning een jaar daarvoor hebben gekocht, dat zij ergens anders wonen, op het adres [locatie 2] in Amsterdam, en dat zij mogelijk in de toekomst zelf in de woning gaan wonen. Verder heeft [appellant A] verklaard dat de woning online wordt aangeboden voor toeristische verhuur via Airbnb en dat [appellant B] de zaken rondom de verhuur regelt. In het rapport van 23 mei 2019 is verder opgenomen dat de toezichthouders hebben waargenomen dat op het toilet van de woning instructies voor toeristen aanwezig waren. Nadat [appellant A] liet weten dat hij niet wilde dat de toezichthouders de woning verder bekeken, hebben de toezichthouders de woning verlaten.
    1.2.    Volgens het rapport van 30 mei 2019, hebben toezichthouders op die dag dezelfde twee personen in de woning aangetroffen als op 23 mei 2019. Deze personen hebben opnieuw verklaard dat zij gasten zijn en dat zij niet voor hun verblijf hebben hoeven te betalen. Zij hebben verder te kennen gegeven dat zij de eigenaren ervan op de hoogte hebben gebracht dat de toezichthouders op dat moment in de woning aanwezig zijn en dat de eigenaren naar de woning komen om de toezichthouders te woord te staan. Nadat [appellant A] en [appellant B] in de woning waren aangekomen, heeft [appellant A] nogmaals verklaard dat de gasten in de woning vrienden zijn, dat zij niet voor hun verblijf hoeven te betalen en dat [appellant A] en [appellant B] een andere woning in Amsterdam hebben. [appellant A] heeft verder te kennen gegeven dat hij en [appellant B] nog niet precies weten wat zij met de woning willen doen, dat zij overwegen om de woning te gebruiken voor verhuur, dat zij de woning aan het opknappen zijn en dat zij af ten toe in de woning overnachten. Eén van de toezichthouders heeft vervolgens gevraagd of de woning wordt verhuurd aan toeristen, waarop [appellant A] een ontkennend antwoord heeft gegeven. De toezichthouder heeft erop gewezen dat op internet een advertentie van de woning staat. [appellant A] heeft daarop verklaard dat een tijd geleden inderdaad sprake is geweest van toeristische verhuur. De toezichthouder heeft erop gewezen dat de laatste recensie van april 2019 is en heeft gevraagd wie verantwoordelijk is voor de verhuur, waarop [appellant A] geweigerd heeft te antwoorden. De toezichthouders hebben vervolgens foto’s gemaakt van de verschillende vertrekken van de woning, die zijn neergelegd in een beeldverslag.
    2.       Het college heeft op basis van de bevindingen van de toezichthouders die in de rapporten van 23 en 30 mei zijn neergelegd, geconcludeerd dat de woning is onttrokken aan de woonruimtevoorraad, terwijl daarvoor niet de benodigde vergunning is verleend. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Het college heeft daarom aan [appellant A] en [appellant B] een boete van € 20.500,00 opgelegd.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college aan [appellant A] en [appellant B] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 heeft mogen opleggen.
    3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college mocht uitgaan van de juistheid van de ambtsedige rapporten van de huisbezoeken op 23 en 30 mei 2019. Volgens de rechtbank heeft het college terecht geconcludeerd dat de woning aan de bestemming tot bewoning was onttrokken zonder de daarvoor benodigde vergunning. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden aannemelijk zijn gemaakt die matiging van de opgelegde boete rechtvaardigen.
    Hoger beroep
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van een overtreding. Er was namelijk geen sprake van toeristische verhuur. De rechtbank heeft niet onderkend dat, ook als de logeés er ten tijde van het huisbezoek niet waren geweest, er geen anderen in de woning hadden kunnen wonen. De gemeente staat niet toe dat iemand zich laat inschrijven in de brp op het adres van zijn tweede woning. Dat brengt mee dat bij verblijf van een eigenaar in zijn tweede woning ook sprake is van woningonttrekking. Verder is het onderzoek naar de woning onzorgvuldig geweest. De gegevens en verklaringen die in de rapporten zijn opgenomen kloppen niet en zijn onbetrouwbaar.
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat, als al sprake zou zijn van overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw, de opgelegde boete onevenredig hoog is. Er is ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat het boetestelsel onvoldoende onderscheid maakt bij het vaststellen van de verwijtbaarheid.
    Beoordeling
    Overtreding
    6.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college uit mocht gaan van de bevindingen van de toezichthouders, neergelegd in de rapporten van 23 en 30 mei 2019. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [appellant A] en [appellant B] hebben in hoger beroep geen concrete omstandigheden gesteld die dergelijke twijfel zou rechtvaardigen.
    7.       De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de woning aan de bestemming tot bewoning was onttrokken zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    8.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2014:3783), is voor de vraag of sprake is van bedoelde woningonttrekking van belang of de woning wordt gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Bij de beoordeling in hoeverre daarvan sprake is worden verder onder meer aspecten als inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon betrokken. In de artikelsgewijze toelichting van artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv 2016) zoals dat luidde ten tijde van belang, is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" elk ander gebruik dan permanente bewoning wordt verstaan. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis bewoont en is ingeschreven in de brp heeft daar permanent zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    9.       Niet in geschil is dat [appellant A] en [appellant B] ten tijde van belang niet ingeschreven stonden op het adres van de woning in de brp. Verder volgt uit de verklaringen van [appellant A], die zijn opgenomen in de rapporten van 23 en 30 mei 2019, dat de woning ten tijde van de huisbezoeken niet werd gebruikt voor permanente bewoning. Volgens zijn verklaringen woonden hij en [appellant B] toen op een ander adres in Amsterdam en hadden zij de woning op dat moment ook niet in gebruik gegeven aan anderen voor permanente bewoning. In plaats daarvan werd de woning ten tijde van de huisbezoeken gebruikt door twee andere personen die daar tijdelijk verbleven en werd de woning eerder voor toeristische verhuur aangeboden. Deze omstandigheden hebben [appellant A] en [appellant B] niet betwist. Daarmee was, gelet op wat onder 8 is overwogen, sprake van woningonttrekking als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Dat [appellant A] en [appellant B] niet zelf op het adres van de woning mochten worden ingeschreven, doet daaraan niet af. De woning werd immers ook feitelijk niet gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. De Afdeling wijst er ten overvloede op dat het college in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht dat het aanhouden van een tweede woning in Amsterdam ten tijde van belang alleen was toegestaan onder bepaalde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de eigenaar zijn hoofdverblijf buiten Amsterdam houdt. Het college heeft daarbij gewezen op de schaarste aan woonruimte in Amsterdam. Aangezien [appellant A] en [appellant B] destijds in een andere woning in Amsterdam woonden, op het adres [locatie 2], was het aanhouden van de woning als tweede woning door [appellant A] en [appellant B] dus niet toegestaan volgens het college.
    10.     Het betoog van [appellant A] en [appellant B] slaagt niet.
    Boete
    11.     De boete die aan [appellant A] en [appellant B] is opgelegd, is gebaseerd op tabel 2 van bijlage 3 van de Hv 2016. Bij uitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3783, heeft de Afdeling geoordeeld dat deze tabel onverbindend is, voor zover het gaat om het boetebedrag wegens woningonttrekking, omdat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat in deze tabel op het punt van woningonttrekking alleen gedifferentieerd is naar type overtreding, maar dat er bijvoorbeeld geen onderscheid is gemaakt tussen onttrekking met een bedrijfsmatig karakter en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. Voorts kent de Hv 2016 bijvoorbeeld geen differentiatie naar gelang de omvang van de onttrekking. Bij differentiatie kan verder worden gedacht aan het opleggen van hogere boetes in geval van recidive (binnen een bepaalde periode). De beperkte differentiatie klemt te meer, nu het algemene niveau van de hoogte van de boetes als hoog moet worden aangemerkt (zie overweging 10.1 van bovenvermelde uitspraak).
    12.     Het voorgaande brengt mee dat het betoog van [appellant A] en [appellant B] over de hoogte van de boete slaagt.
    13.     Dat boetetabel 2 van bijlage 3 van de Hv 2016 onverbindend is voor zover het gaat om woningonttrekking, betekent niet dat aan [appellant A] en [appellant B] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Zij hebben immers in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw gehandeld. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval in beginsel een boete van € 5.000,00 passend en geboden.
    14.     In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze boete te hoog is.
    Overschrijding redelijke termijn
    15.     Anders dan voorheen, toetst de Afdeling in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden.
    16.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
    16.1.  De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat het college zijn voornemen tot boeteoplegging aan [appellant A] en [appellant B] kenbaar heeft gemaakt, op 11 juli 2019. Dat betekent dat de redelijke termijn met deze uitspraak van vandaag met ruim zestien maanden is overschreden. De boete zal daarom gematigd worden.
    16.2.  In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de Afdeling voor de matiging van de boete naar bevind van zaken (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913). De Afdeling zal in dit geval de boete van € 5.000,00 met 15% matigen. Dat betekent dat [appellant A] en [appellant B] een boete van € 4.250,00 moeten betalen.
    Slotsom
    17.     Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 november 2019 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 3 september 2019 zal worden herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal de boete zelf vaststellen op een bedrag van € 4.250,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 november 2019.
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Anders dan [appellant A] heeft aangevoerd, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat [appellant A] niet of niet voldoende de mogelijkheid heeft gehad om met het openbaar vervoer te reizen van Amsterdam Noord naar de zitting van de Afdeling en terug. De Afdeling zal daarom de reiskostenvergoeding bepalen op basis van de kosten van de reis per openbaar vervoer. Verder wordt geen vergoeding toegekend voor de rechtsbijstandskosten in bezwaar, omdat hierom voorafgaand aan het besluit op bezwaar niet is verzocht. De Afdeling zal wel een vergoeding voor de rechtsbijstandskosten in beroep toekennen, waarbij het forfaitaire tarief voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt toegepast. Verder zal de Afdeling een vergoeding voor verletkosten toekennen, zoals [appellant A] heeft verzocht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 december 2022 in zaak nrs. 20/122 en 20/123, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 26 november 2019 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 3 september 2019, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 20.500,00;
    VI.     stelt de hoogte van de boete vast op € 4.250,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.885,58, waarvan € 1.750,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024
    994