ECLI:NL:RBNNE:2024:4948, Rechtbank Noord-Nederland, 13-12-2024, 24/2222
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om planschade. Het verzoek houdt verband met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Facetplan Delfzijl – Farmsum’. Het is door inwerkingtreding van dit bestemmingsplan niet langer toegestaan een supermarkt ter plaatse te vestigen. De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres op de peildatum geen eigenaar was van de gronden. Daarnaast heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de wijziging van de planologische situatie voorzienbaar was.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 24/2222 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      Progres RE Invest I B.V., uit Heeze, eiseres
    (gemachtigde: mr. L.G.H. Wichern en mr. H. Zeilmaker),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsdelta, het college
      (gemachtigde: mr. T.D. Polak).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om planschade.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft dit verzoek met het besluit van 30 mei 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 april 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] namens eiseres, mr. J. Hagelaars als waarnemer van de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van het college en C. Dijkstra, M.J.M. Kamstra en G.R. Hoites namens het college.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres heeft op 23 december 2021 een verzoek om planschade ingediend bij het college. Dat verzoek houdt verband met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Facetplan Delfzijl – Farmsum’. Dit bestemmingsplan beperkt de ontwikkelmogelijkheden ter plaatse van de voormalige Steenfabriek Fivelmonde op het adres Weg naar de Dam 1 te Delfzijl. Het is door inwerkingtreding van dit bestemmingsplan niet langer toegestaan een supermarkt ter plaatse te vestigen.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft advies opgevraagd bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). Met het advies 26 april 2023 heeft de SAOZ het college geadviseerd het verzoek om planschade af te wijzen. 
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 30 mei 2023 heeft het college het verzoek om planschade afgewezen.
    
    
      2.3.
      De commissie heeft het college met het advies van 7 december 2023 geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren.
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft een nader advies van de SAOZ opgevraagd naar aanleiding van het advies van de commissie. De SAOZ heeft met het advies van 23 januari 2024 het college, met een nadere toelichting, geadviseerd de afwijzing van het verzoek om planschade in stand te houden.
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit van 10 april 2024 heeft het college de afwijzing van het verzoek om planschade in stand gelaten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om planschade. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Aanvullende stukken na sluiting onderzoek
        
      
      5. De rechtbank heeft op 13 november 2024 – na sluiting van het onderzoek – aanvullende stukken van het college ontvangen met het verzoek het onderzoek te heropenen. Op 20 november 2024 heeft de rechtbank een reactie van eiseres op deze stukken ontvangen. In artikel 2.16 van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken is bepaald dat na sluiting van het onderzoek ter zitting ongevraagd ingediende stukken buiten beschouwing blijven, tenzij deze aanleiding geven tot heropening van het onderzoek. De rechtbank ziet in de overgelegde stukken geen aanleiding tot heropening van het onderzoek, omdat deze stukken eerder door het college naar voren hadden kunnen worden gebracht. De rechtbank laat deze stukken daarom verder buiten beschouwing.
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
      
      6. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
      
    
    
      6.1.
      De door de aanvrager aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
      
      
        
          Eigendom betrokken gronden
        
        7. Eiseres stelt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat zij op de peildatum, de datum van inwerkingtreding van het ‘Facetplan Delfzijl – Farmsum’, geen eigenaar was van de gronden op het adres Weg van de Dam 1. Eiseres heeft de grond met de voormalige steenfabriek gekocht en geleverd gekregen van Steenfabriek Hijlkema B.V. Hiertoe is op 25 november 2016 een koopovereenkomst gesloten. Op 21 november 2017 is een allonge op de koopovereenkomst overeengekomen, waarbij de afspraken met betrekking tot de levering zijn gewijzigd. Daarin is bepaald dat de juridische levering uiterlijk op 1 december 2017, of zoveel eerder als partijen nader overeenkomen, zal geschieden door middel van een Groninger akte. Hierbij zijn een aantal ontbindende voorwaarden opgenomen. Eén van die ontbindende voorwaarden is dat betaling van de restant koopprijs plaatsvindt binnen acht dagen na de dag waarop vast komt te staan dat de weigering van de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning is bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De Afdeling heeft op 17 april 2019 uitspraak gedaan. Eiseres heeft binnen acht dagen, op 25 april 2019, de restant koopprijs betaald. Dat blijkt uit een bankafschrift, een e-mail van de kandidaat-notaris, de datum van het opmaken van de akte van kwijting en een schriftelijke bevestiging van Hijlkema. Ook in de akte van kwijting staat dat de koopprijs tijdig is betaald. Bovendien hebben zowel de SAOZ als de commissie gesteld dat eiseres blijkens de gegevens eigenaar van de gronden is. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres op de peildatum geen eigenaar was van de gronden. De restant koopprijs moest volgens de ontbindende voorwaarden in de allonge uiterlijk op 25 april 2019 zijn betaald. Uit de notariële akte van kwijting volgt dat de restant koopprijs pas op 25 juni 2019 is betaald. In de ondertekende notariële akte van kwijting staan de volgende zinsneden:
      
      
        “Op vijfentwintig juni tweeduizendnegentien verschijnt voor mij (…)”
      
      
      
        (…)
      
      
      
        “B. Verkoper is geïnformeerd dat de Koper de Restant Koopprijs per heden op de Kwaliteitsrekening heeft ontvangen.”
      
      
      
        De notariële akte is ingeschreven in de openbare registers en spreekt het bankafschrift en de e-mail van de kandidaat-notaris tegen. De notariële akte dient volgens het college naar de letter te worden gelezen. Dat de restant koopprijs tijdig is betaald is niet iets wat vastgesteld kan worden in een gezamenlijke constatering in de akte van kwijting. Dat betekent dat op 26 april 2019 de ontbindende voorwaarden zijn vervuld en het eigendom is teruggevallen op Hijlkema. 
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het college, bij het ontbreken van een civiele uitspraak over de eigendomsverhoudingen, mag afgaan op wat in de openbare registers van het kadaster over het eigendom is vermeld. In de openbare registers van het kadaster zijn de akte van levering van 8 december 2017 en de akte van kwijting van 25 juni 2019 ingeschreven. Bij de akte van levering is het verkochte, de Steenfabriek, geleverd onder ontbindende voorwaarden. De ontbindende voorwaarden zijn opgenomen in artikel 10.2 van de akte van levering, waarin wordt verwezen naar de tussen partijen overeengekomen Groninger akte. In die Groninger akte staat in artikel 1, onder a, onder i:
      
      
        “a) de juridische levering van de onroerende zaak geschiedt onder de volgende ontbindende voorwaarden:
        i) de betaling van de volledige (c.q.) restant koopprijs vindt niet uiterlijk plaats acht dagen na de dag waarop vast komt te staan dat de door Progres aangevraagde omgevingsvergunning onherroepelijk is dan wel de verleende omgevingsvergunning in hoger beroep is vernietigd dan wel de geweigerde omgevingsvergunning in hoger beroep is bevestigd;”
      
      
      
        De Afdeling heeft op 17 april 2019 uitspraak gedaan, waarbij de weigering van de omgevingsvergunning in hoger beroep is bevestigd. Dat betekent dat eiseres uiterlijk op 25 april 2019 de restant koopprijs moest betalen. Dat betrof een bedrag van € 238.500,-. Dat is tussen partijen niet in geschil. 
      
      
      
        7.2.1.
        De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres op de peildatum geen eigenaar was van de gronden. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiseres diverse stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat de restant koopprijs van € 238.500,- op 25 april 2019 is betaald. Daartoe is onder andere een bankafschrift van de rekening van eiseres en een bankafschrift van de kwaliteitsrekening van de notaris overgelegd. Daarnaast volgt uit de akte van kwijting dat de restant koopprijs tijdig is betaald en partijen constateren dat de ontbindende voorwaarden uit de akte van levering zijn uitgewerkt en vervallen. Hieruit blijkt reeds voldoende dat de ontbindende voorwaarden niet zijn vervuld waardoor het college ervan uit moest gaan dat het eigendom op de peildatum bij eiseres berustte. Deze beroepsgrond slaagt daarom.
        
        
          
            Inkomensschade
          
          8. Eiseres stelt dat sprake is van geleden inkomensschade. Op de peildatum was namelijk, anders dan het college stelt, wel een onomkeerbare investering gedaan. Dit betreft de aankoop van de voormalige steenfabriek. 
        
        
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake was van een aangevangen exploitatie en dus ook geen aanleiding kan bestaan voor vergoeding van inkomensschade. Bovendien had eiseres de koop kunnen ontbinden. 
      
    
    
      8.2.
      
        De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de hoofdregel is dat inkomensschade niet voor een vergoeding van planschade in aanmerking komt. Een uitzondering op die hoofdregel is mogelijk indien op de peildatum onomkeerbare investeringen zijn gedaan. Eiseres heeft de voormalige steenfabriek aangekocht. Daarmee is de onroerende zaak gekocht, maar zijn nog geen onomkeerbare investeringen gedaan in de toekomstige exploitatie daarvan. Eiser heeft verder geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat naast de aankoop nog andere kosten zijn gemaakt. Enkel de aankoop van een onroerende zaak kan naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet als onomkeerbare investering worden gezien. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht stelt dat geen sprake is van inkomensschade die voor een vergoeding in aanmerking komt. 
        
          Voorzienbaarheid
        
      
      
      
        
          Investeringsbeslissing 
        
        9. Eiseres betoogt dat zij recht heeft op vergoeding van vermogensschade omdat zij er op het moment van aankoop van de fabriek van uitging dat het pand als supermarkt zou worden gebruikt. Zij stelt dat op 25 november 2016 de investeringsbeslissing is genomen. Op die datum is de koopovereenkomst voor aankoop van de voormalige Steenfabriek gesloten. Het is volgens eiseres niet juist dat de allonge van 21 november 2017 moet worden gezien als een nieuwe koopovereenkomst, waardoor op dat moment pas de investeringsbeslissing is genomen. De allonge is enkel gesloten met het oog op het wijzigen van afspraken met betrekking tot de levering. Verder deed geen van de in de koopovereenkomst opgenomen ontbindende voorwaarden zich voor, waardoor eiseres niet nog een ontbindingsmogelijkheid had, zoals het college stelt. Daartoe had eiseres niet, zoals het college stelt, alsnog eenvoudig kunnen afzien van de overdracht door de restant koopprijs niet te betalen. Eiseres verwijst naar rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat het moment van de investeringsbeslissing het moment van aankoop en niet het moment van levering is.
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat met het overeenkomen van de allonge op de koopovereenkomst, het moment van de investeringsbeslissing is verschoven. Uit de allonge blijkt dat daarin afspraken zijn opgenomen ‘in afwijking van en in aanvulling op de koopovereenkomst’. Dat zijn niet, zoals eiseres stelt, enkel afspraken met betrekking tot de levering. Er wordt onder andere ook afstand gedaan van de contractuele boete en er is opgenomen dat eiseres de kosten en schade met betrekking tot de bezwaar- en beroepsprocedures inzake de aanwijzing ‘karakteristiek’ voor haar rekening neemt. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat het moment van de investeringsbeslissing bijvoorbeeld het moment van aankoop is, maar dat hoeft dus niet per definitie zo te zijn. In dit geval is het overeenkomen van de allonge een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de investeringsbeslissing later dan op het moment van de aankoop ligt. Op het moment van de ondertekening van de allonge, op 21 november 2017, was reeds op 2 februari 2017 een voorbereidingsbesluit door de raad bekendgemaakt met betrekking tot de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. De wijziging van de ontwikkelingsmogelijkheden ter plaatse was daarom volgens het college op dat moment voorzienbaar. Bovendien had eiseres de levering nog kunnen ontbinden door de restant koopprijs niet te betalen. De rechtspraak van de AbRvS waaruit volgt dat voor de beoordeling van de voorzienbaarheid de mogelijkheid van ontbinding niet van belang is, is niet in deze situatie van toepassing. Die jurisprudentie gaat enkel over de mogelijkheid van ontbinding voor natuurlijke personen die een voor bewoning bestemde onroerende zaak kopen.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        9.2.1.
        In artikel 6.1, eerste lid, van de Wro is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. In artikel 6.3 is bepaald dat burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekken de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
        
      
      
        9.2.2.
        Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat de voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient te worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen.
        
      
      
        9.2.3.
        De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling kan worden afgeleid dat van belang is wanneer de koopovereenkomst door de koper is ondertekend. De koopovereenkomst is op 25 november 2016 door beide partijen ondertekend. Op dat moment is een verkoopprijs overeengekomen. Dat met de later overeengekomen allonge aanvullende afspraken zijn gemaakt, doet daar niet aan af. Die afspraken hebben met name betrekking op de levering en zien in ieder geval niet op de overeengekomen verkoopprijs. Dat de levering plaatsvindt onder ontbindende voorwaarden, doet hier ook niet aan af. Ook als kan worden gesteld dat eiseres een beroep had kunnen doen op de ontbindende voorwaarden, betekent dat nog niet dat de koopovereenkomst met de daarin opgenomen verkoopprijs zou zijn ontbonden. Dat betekent, anders dan het college stelt, dat de investeringsbeslissing op 25 november 2016 is genomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de investeringsbeslissing pas op 21 november 2017 is genomen of dat eiseres de koop nog had kunnen ontbinden. Deze beroepsgrond slaagt daarom.
        
      
      
        9.2.4.
        De rechtbank moet daarom nu beoordelen of de wijziging van de planologische situatie op 25 november 2016 voor eiseres voorzienbaar was. 
        
        
          
            Concreet beleidsvoornemen
          
          10. Eiseres stelt dat de plantoelichting geen concreet beleidsvoornemen is op grond waarvan haar de voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. Het detailhandelsbeleid waar in de toelichting naar wordt verwezen betreft ten eerste een interne notitie die niet openbaar is gemaakt. De voorzienbaarheid wordt door het college gebaseerd op de verwijzing naar een niet openbaar gemaakt document in de toelichting bij een bestemmingsplan. Die verwijzing is onvoldoende om van voorzienbaarheid te kunnen spreken. Voor zover het college met verwijzing naar het advies van de SAOZ stelt dat de plantoelichting op zichzelf voldoende grondslag biedt om de voorzienbaarheid tegen te werpen, stelt eiseres het volgende. De plantoelichting strekt er juist toe om het bestemmingsplan en de daarin gemaakte keuzes voor bestemmingen te verantwoorden. De plantoelichting dient dus per definitie geen aanwijzingen te bevatten die erop wijzen dat de bestemmingen in het bestemmingsplan niet in lijn zijn met het ruimtelijke beleid. De toelichting bij een bestemmingsplan is daarom geen logische plek om te zoeken naar mogelijke concrete beleidsvoornemens tot wijziging van dat bestemmingsplan. Bovendien kan uit de betreffende passage niet worden afgeleid dat de gemeente de bestemming ter plaatse van de Steenfabriek zou wijzigen. De planregels stonden vestiging van een supermarkt hier toe en dus mocht eiseres ervan uitgaan dat ‘nieuwe ontwikkelingen’ kennelijk op andere locaties doelde. In dit verband verwijst eiseres naar een uitspraak van de Afdeling waaruit volgt dat ouder beleid dat voor een locatie in een later bestemmingsplan toepassing heeft gekregen niet geldt als het voor die locatie geldende beleid dat tot voorzienbaarheid kan leiden. Bovendien is het de gemeente zelf kennelijk nooit opgevallen dat de verwijzing naar het beleid in de toelichting niet strookte met de planregels. Eiseres mocht er verder op vertrouwen dat de raad het bestemmingsplan juist had vastgesteld.
        
        
      
    
    
      10.1.
      Het college stelt dat op grond van het detailhandelsbeleid en de verwijzing daarnaar in de toelichting aan eiseres actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Ten eerste is het document, anders dan eiseres stelt, wel openbaar. Het beleid is vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 27 maart 2003, zoals opgenomen in bijlage 17 van de nadere reactie van de SAOZ van 27 oktober 2022. Uit het persbericht van 10 december 2002 blijkt dat het Detailhandelsbeleid voor eenieder ter inzage heeft gelegen. Andere partijen hebben ook een zienswijze ingediend.
      
      
        10.1.1.
        Ten aanzien van de plantoelichting stelt het college dat daaruit anders dan eiseres stelt wel op zichzelf de voorzienbaarheid uit volgt. De toelichting is volgens het college juist een voor de hand liggende plek om beleid in vast te leggen. Dat het vestigen van supermarkten ter plaatse wel mogelijk was, was een omissie. Daarom is over de steenfabriek ook niet opgenomen dat nieuwe ontwikkelingen op die locatie mogelijk waren. Eiseres is verder een partij die veel van dit soort trajecten doorloopt en weet dat zij in vooroverleg kan treden met de gemeente, maar dat heeft zij hier niet gedaan uit vrees dat de plannen dan zouden worden afgekeurd. Voor zover eiseres zich op het vertrouwensbeginsel beroept en stelt dat zij erop mag vertrouwen dat de raad het bestemmingsplan zorgvuldig heeft vastgesteld, stelt het college dat wat hier ook van zij het gevolg daarvan niet is dat eiseres in deze procedure geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
        
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        10.2.1.
        Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling moet om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied het concreet beleidsvoornemen betrekking heeft en wat daarvan de zakelijke inhoud is. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. 
        
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijziging van de planologische situatie voorzienbaar was, omdat sprake was van een concreet beleidsvoornemen.
      
      
        10.3.1.
        Ten aanzien van het detailhandelsbeleid zelf overweegt de rechtbank dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit beleid openbaar is gemaakt. Voor zover het college daartoe naar het verslag de behandeling van het detailhandelsbeleid in de openbare raadsvergadering verwijst, overweegt de rechtbank dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat met openbare behandeling in de raadsvergadering niet is gewaarborgd dat eenieder kennis neemt van de inhoud van het raadsbesluit. Dat een ieder op de peildatum de notulen van de raadsvergadering had kunnen raadplegen, is ook niet voldoende omdat die mogelijkheid niet met zich meebrengt dat is voldaan aan het in de jurisprudentie van de Afdeling gestelde vereiste van openbaarmaking van een concreet beleidsvoornemen. Voor zover het college naar het persbericht verwijst, overweegt de rechtbank dat uit rechtspraak van de AbRvS volgt dat met de enkele verwijzing naar zo’n persbericht niet aannemelijk kan worden gemaakt dat het beleid openbaar is gemaakt. Voor zover het college ter zitting heeft gewezen op het ‘Aanvullend onderzoek supermarktstructuur Delfzijl’, overweegt de rechtbank dat dit stuk van 29 maart 2019 is en dus van na de investeringsbeslissing dateert. 
        
      
      
        10.3.2.
        Ten aanzien van de toelichting bij het bestemmingsplan overweegt de rechtbank als volgt. Ten tijde van het sluiten van de koopovereenkomst op 25 november 2016 gold ter plaatse het bestemmingsplan ‘Delfzijl-Kern West’. Op grond van de planregels van dit bestemmingsplan was het vestigen van supermarkten ter plaatse toegestaan. In de plantoelichting van het bestemmingsplan wordt verwezen naar het ‘Detailhandelsbeleid 2003-2010’. Met betrekking daartoe staat in de toelichting onder andere: “Buiten de vastgestelde structuur van de aangegeven winkelgebieden zijn geen nieuwe ontwikkelingen van detailhandel toegestaan. Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van detailhandel (buiten het aangewezen gebied) zijn dan ook niet toegestaan.”
        
      
      
        10.3.3.
        De toelichting bij het bestemmingsplan kan in algemene zin volgens rechtspraak van de Afdeling worden gezien als bekendmaking van een concreet beleidsvoornemen. Echter, in dit geval stonden de planregels van het op de peildatum geldende bestemmingsplan de vestiging van supermarkten expliciet toe. De niet-bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn. Niet in geschil is dat de planregels op zichzelf voldoende duidelijk waren. De planregels bevatten verder ook geen wijzigingsbevoegdheid, waardoor eiseres er rekening mee zou moeten houden dat de planregels mogelijk zouden kunnen wijzigen. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college daarom niet op grond van de toelichting bij het bestemmingsplan de voorzienbaarheid aan eiseres tegenwerpen.
        
        
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond omdat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres geen eigenaar was van het perceel op de peildatum en zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de schade voorzienbaar was. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    
    
      11.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken. 
      
    
    
      11.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 10 april 2024;
      
      
        draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. E. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.19
    
    1. Het oude recht blijft van toepassing op een verzoek om schadevergoeding dat wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, als voor de inwerkingtreding van die wet schade is veroorzaakt door het van kracht worden van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder a, b, e of f, van de Wet ruimtelijke ordening.
    2. Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet:
    
      a. een aanvraag om een besluit als bedoeld in het eerste lid is ingediend, of
      b. een ontwerp van een ambtshalve te nemen besluit als bedoeld in het eerste lid ter inzage is gelegd,
      en het besluit van kracht wordt na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft het oude recht van toepassing op een verzoek om schadevergoeding, veroorzaakt door dat besluit, als dat is ingediend binnen vijf jaar nadat het besluit van kracht is geworden.
    
    3. Het oude recht blijft van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    4. Afdeling 4.1 is in die gevallen niet van toepassing.
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      Artikel 6.1
    
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    
      a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
      b. een bepaling van een wijziging krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder a, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, tweede lid, of van een uitwerking krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder b, of een nadere eis krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder d;
      c. een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
      d. de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.3, eerste lid, of 3.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
      e. een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, of 2.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
      f. een bepaling van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, 2.11, eerste lid, of 2.12, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
      g. een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 10.4.
    
    3. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming.
    4. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, b, c, e, f of g, moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden.
    5. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een aanhouding als bedoeld in het tweede lid, onder d, kan eerst, en moet worden ingediend binnen vijf jaar na terinzagelegging van het vastgestelde bestemmingsplan.
    6. Schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 of artikel 3.6, eerste lid, onder c, of artikel 3.38, derde of vierde lid, wordt eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepalingen genomen besluit.
    
    
      Artikel 6.3
      Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
    
    
    a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
    b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:990. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2952.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.25.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.23.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2512, onder 5.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4098.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
  
  
     Zie bijvoorbeeld Afdeling 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:387, onder 4.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld Afdeling 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2382, onder 14.2 – 14.5.
  
  
     Zie bijvoorbeeld Afdeling 26 juli 2017 ECLI:NL:RVS:2017:2026, onder 8.
  
  
     Zie bijvoorbeeld Afdeling 11 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3671, onder 15.2.