ECLI:NL:CBB:2020:710, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-10-2020, 19/108
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: meerlingenfraude

uitspraak  
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/108
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. A.A. Westers),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 9 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder appellante ten aanzien van haar bedrijf met UBN [… 1] een verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren of te verhandelen. Dit besluit is genomen op grond van de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R).
    
    
    
      Bij besluit van 7 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift en een nadere reactie ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2020.
      Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      Bij een administratieve controle aan de hand van de melkproductiegegevens en eventuele kalfdata van het bedrijf van appellante in relatie tot de gegevens in het Identificatie- & Registratiesysteem (I&R-systeem) heeft verweerder overtredingen vastgesteld. Verweerder heeft tevens vastgesteld dat het bedrijf van appellante in de categorie met een registratie van meer dan 5% meerlingen in 2017 valt. 
      
    
    
      1.3
      Op grond van deze bevindingen heeft verweerder in het primaire besluit geconcludeerd dat appellante de Regeling I&R overtreedt, omdat ten aanzien van genoemde runderen in het I&R-systeem geen nakomelingen dan wel doodgeboorten zijn geregistreerd. Verweerder heeft appellante daarom bij dat besluit ten aanzien van haar bedrijf als maatregel het verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren, te vervoeren en te verhandelen (maatregel 1, hierna ook wel bedrijfsblokkade genoemd). Verweerder heeft appellante tevens het verbod opgelegd om op haar bedrijf aanwezige meerlingen, geboren tussen 1 januari 2017 en 1 januari 2018 te houden, te verhandelen of af te voeren (maatregel 2). In bijlage 1 behorende bij het primaire besluit staat vermeld dat een vaars ouder dan 27 maanden en vijf meerlingen aanwezig zijn op het bedrijf van appellante. Bij één rund is een proefmelkdatum bekend, terwijl bij dit rund geen nakomeling dan wel doodgeboorte is geregistreerd.
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 2 maart 2018 is maatregel 1 met ingang van 1 maart 2018 opgeheven.
      
      
        2. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen maatregel 1 ongegrond verklaard. Ter zitting is vastgesteld dat maatregel 2 daarbij en in het onderhavige beroep geen rol meer speelt. Waar in deze uitspraak sprake is van het primaire besluit wordt daarmee dus uitsluitend het besluit van 9 februari 2018 voor zover hierbij maatregel 1 is opgelegd, bedoeld. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van het rund met identificatiecode NL [… 2] vastgesteld dat appellante, in strijd met de op haar rustende verplichting, geen geboorte bij dit rund heeft geregistreerd. De bedrijfsblokkade is volgens verweerder daarom terecht aan het bedrijf van appellante opgelegd.
      
      
    
    
      3.1
      Gelet op hetgeen het College hierna zal overwegen en beslissen, wordt hier volstaan met de weergave van de hierna volgende beroepsgrond van appellante.
      
    
    
      3.2
      Appellante heeft aangevoerd dat het opleggen van de bedrijfsblokkade disproportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Volgens appellante schrijft de relevante Europese regelgeving niet dwingend voor dat in het geval van een minieme overtreding van de I&R-voorschriften, in dit geval het niet registreren van één geboorte, een bedrijfsblokkade voor alle op het bedrijf aanwezige dieren moet worden opgelegd. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:134.
      
      
        4.	Verweerder wijst op artikel 20, tweede lid, onderdeel f, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Verordening nr. 1760/2000) en artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 494/98 van de commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (Verordening nr. 494/98). Verweerder stelt dat deze bepalingen dwingend voorschrijven dat de verplaatsing van alle dieren in een geval als het onderhavige wordt beperkt, zodat verweerder de bedrijfsblokkade aan appellante moest opleggen.
      
      
    
    
      5.1
      Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Richtlijn 64/432/EEG) luidt voor zover van belang als volgt:
      
      
      
        “Artikel 14
      
      
      
        (…)
      
      
      
        3. De bevoegde autoriteit ziet erop toe dat de in lid 2 bedoelde verplichtingen ten minste het volgende omvatten: 
      
      
      
        (…) 
      
      
      
        C. Het gecomputeriseerde gegevensbestand dient minimaal de onderstaande informatie te behelzen:
      
      
      
        1. Voor elk dier:
      
      
      
        - de unieke identificatiecode of -codes, voor de gevallen bedoeld in artikel 4, lid 1, artikel 4 ter, artikel 4 quater, lid 1, en artikel 4 quinquies, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad,
        - datum van de geboorte,
        - geslacht,
        - ras of kleed,
        - identificatiecode van de moeder of, in het geval van een dier dat uit een derde land is ingevoerd, de door de lidstaat van bestemming overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000 aan het dier toegekende unieke identificatiecode van de individuele identificatiemiddelen,
        - identificatienummer van het bedrijf waar het dier geboren is,
        - identificatienummers van alle bedrijven waar het dier gehouden is en de data van alle verplaatsingen,
        - datum van overlijden of slachting,
        - het soort elektronisch identificatiemiddel, indien het dier daarvan is voorzien.
      
      
      
        (…)”
      
      
    
    
      5.2
      Verordening nr. 1760/2000 luidt, voor zover belang, als volgt:
      
      
        “Titel I
        Identificatie en registratie van runderen
        
          	(…)
        Artikel 2In deze titel wordt verstaan onder:- ,,dier”: een rund als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder b) en c), van Richtlijn 64/432/EEG, met inbegrip van dieren die deelnemen aan culturele of sportieve evenementen,
        - “bedrijf”: een op het grondgebied van een lidstaat gelegen inrichting, constructie of, in het geval van een boerderij in de open lucht, elke plaats waar dieren waarop deze verordening betrekking heeft, worden gehouden, opgefokt of verzorgd,(…)
      
      
      
        Artikel 7
        1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
        - houdt een register bij,
        - stelt de bevoegde autoriteit binnen een door de betrokken lidstaat vastgestelde maximumtermijn in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop die gebeurtenissen hebben plaatsgevonden; die maximumtermijn bedraagt minstens drie en hoogstens zeven dagen na het voordoen van een van die gebeurtenissen; 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Titel III
      
      
      
        Gemeenschappelijke bepalingen
      
      
      
        Artikel 22
        1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te waarborgen.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Sancties die door de lidstaat worden opgelegd aan houders, marktdeelnemers of organisaties die rundvlees in de handel brengen, zijn doeltreffend, afschrikkend en evenredig.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        2. Niettegenstaande lid 1 legt de bevoegde autoriteit een houder de volgende administratieve sancties op:
        a) indien een of meer dieren op het bedrijf aan geen van de bepalingen van titel I voldoet: een beperking op de verplaatsing van alle dieren naar of vanuit het bedrijf van de betrokken houder;
      
      
      
        (…)
      
      
      
        c) indien op één bedrijf het aantal dieren ten aanzien waarvan niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratievereisten van titel I, meer dan 20% bedraagt: een onmiddellijke beperking op de verplaatsing van alle op dat bedrijf aanwezige dieren; (…)
      
      
      
      
        f) indien een houder nalaat de geboorte of het overlijden van een dier overeenkomstig artikel 7, lid 1, tweede streepje aan de bevoegde autoriteit te melden, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren naar en vanuit dat bedrijf;
      
      
      
        (…)
      
      
      
      
        Artikel 24
        1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken.
        2. Verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening, volgens de concordantietabel in de bijlage.”
      
      
    
    
      5.3
      Verordening nr. 494/98 luidt, voor zover van belang, als volgt:
      
      
        “Artikel 1
        1. Indien een of meer dieren van een bedrijf aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 820/97 voldoen, wordt de verplaatsing van alle dieren van en naar dat bedrijf beperkt.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 2
      
      
      
        (…)
      
      
      
        2. Indien op een bepaald bedrijf voor meer dan 20% van de dieren niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97 is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van alle op het bedrijf aanwezige dieren opgelegd.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 4
      
      
      
        (…)
      
      
      
        2. Indien een houder de bevoegde autoriteit niet elke geboorte of sterfte van een dier meedeelt, zoals vereist op grond van artikel 7, lid, 1, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 820/97, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren van en naar dat bedrijf.
      
      
      
        (…)”
      
      
    
    
      5.4
      De Regeling I&R luidt, ten tijde van belang, voor zover relevant als volgt:
      
      
        “Artikel 20
        1. De termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000, waarbinnen de houder de minister in kennis stelt van de in dat onderdeel bedoelde gegevens, bedraagt 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de gebeurtenis waarvan kennisgeving wordt gedaan, heeft plaatsgevonden.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        3. Indien de in het eerste lid bedoelde kennisgeving betrekking heeft op de geboorte van een rund wordt tevens opgave gedaan van de in artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, derde, vierde en vijfde gedachtestreepje, van richtlijn 64/432/EEG, bedoelde gegevens.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 39
        Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 40
        1. In de situaties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, artikel 3 en artikel 4, eerste en tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het aanvoeren van runderen op het bedrijf, het afvoeren van runderen van dit bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.
        2. In de situatie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het afvoeren van runderen van het bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.
        (…)
        4. Het is verboden in strijd te handelen met een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid.”
      
      
      
        6.1.1
        Niet in geschil is dat appellante niet (tijdig) een geboorte bij het rund met identificatiecode NL [… 2] in het I&R-systeem heeft gemeld.
        
      
      
        6.1.2
        Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht vastgesteld dat het door appellante niet (tijdig) registreren van een geboorte in strijd is met artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 in verbinding met artikel 20, eerste en derde lid, van de Regeling I&R. Appellante is verantwoordelijk voor het op de juiste wijze bijhouden van de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 genoemde verplichte gegevens in het I&R-systeem. Op haar rust dan ook de verplichting om een geboorte tijdig in het I&R-systeem te melden.
        
      
    
    
      7.1
      Het College ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of verweerder gelet op deze overtreding mocht overgaan tot het opleggen van de in het geding zijnde sanctie van een bedrijfsblokkade.
      
    
    
      7.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 dwingend voorschrijft dat moet worden overgegaan tot het opleggen van een volledige bedrijfsblokkade, indien sprake is van een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Volgens verweerder wordt met de zinsnede “de verplaatsing van dieren” in deze bepalingen “alle verplaatsingen van alle runderen” bedoeld.
      
    
    
      7.3
      De vraag of deze uitleg en de daarop gestoelde toepassing in dit geval van genoemde bepalingen juist is, is aan de orde geweest in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:134. Daarin heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98, anders dan verweerder meent, niet zonder meer dwingt tot het verbieden van alle verplaatsingen van alle dieren van een bedrijf. Hiertoe heeft de voorzieningenrechter voorop gesteld dat zowel uit de preambule van Verordening nr. 494/98 als uit artikel 22, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 volgt dat de opgelegde sanctie in verhouding dient te staan met de ernst van de overtreding en derhalve evenredig dient te zijn. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98, anders dan artikel 1, eerste lid, en artikel 2, tweede lid, van deze verordening, niet spreekt over “alle dieren” en dat dit eveneens geldt voor artikel 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 in vergelijking met de onderdelen a en c van dit artikellid waar expliciet van “alle dieren” wordt gesproken. De voorzieningenrechter heeft gelet op voornoemde formuleringen onvoldoende aanknopingspunten gezien voor het standpunt van verweerder dat met de zinsnede “de verplaatsing van dieren van en naar dat bedrijf” in artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 onderscheidenlijk “de verplaatsing van dieren naar en vanuit dat bedrijf” in artikel 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 op alle dieren van dat bedrijf wordt gedoeld. Daarbij heeft de voorzieningenrechter nog betrokken dat deze verordeningen niet uitgaan van het verbieden van verplaatsingen van dieren, maar van het beperken van deze verplaatsingen.
      
    
    
      7.4
      Het College ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de voorzieningenrechter en neemt dat oordeel en de overwegingen waarop het berust hier over. Het College voegt daaraan nog toe dat zowel in de Engelse (“animals” tegenover “all the animals”), de Duitse (“Tieren” tegenover “sämtlicher Tiere” of “alle(r) Tiere”) als de Franse (“d’animaux” tegenover “tous les animaux”) taalversie van genoemde bepalingen eveneens een expliciet en met de Nederlandse taalversie overeenkomend onderscheid wordt gemaakt. Het College acht voldoende duidelijk dat de uitleg van verweerder niet juist is en ziet dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen op dit punt. 
      
    
    
      7.5
      Uit het voorgaande volgt dat de artikelen 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 verweerder de ruimte geven een afweging te maken ten aanzien van de dieren die moeten worden geblokkeerd. Niet valt in te zien waarom verweerder in de onderhavige situatie niet heeft kunnen volstaan met het blokkeren van de verplaatsingen van de dieren die in de visie van verweerder niet juist waren geregistreerd in het I&R-systeem. Van belang hierbij acht het College dat volgens bijlage 1 bij het primaire besluit één vrouwelijk rund ouder dan 27 maanden op 31 december 2017 aanwezig was op het bedrijf van appellante en dat bij het rund met identificatiecode NL [… 2] proefmelkdata zijn vastgesteld. Door het bedrijf van appellante geheel, ten aanzien van alle dieren, te blokkeren heeft verweerder het primaire besluit dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel genomen.
      
      8. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond en dit besluit dient te worden vernietigd. Het College zal het primaire besluit herroepen.
      
      9. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van appellante geen bespreking.
      
      10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten.
      Bij uitspraak van heden in de procedure 19/105 heeft het College geoordeeld dat de bezwaren en beroepen van appellante in de onderhavige zaak en van appellanten in de zaaknummers 19/105, 19/106, 19/107 en 19/109 aan te merken zijn als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Besluit). Nu de kosten voor de aan al deze appellanten beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure 19/105, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. A. Verhoeven