ECLI:NL:RBGEL:2024:5941, Rechtbank Gelderland, 21-08-2024, 23/737 geh
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Beslissing geheimhoudingskamer in boetezaak. Stukken van intern beraad? Persoonsgegevens? Beroep op geheimhouding / beperkte kennisneming van onderliggende stukken ten behoeve van toestemming ex § 2 BBBB grotendeels afgewezen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Belastingrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 23/737
      
        
        beslissing van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van 
      
    
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], uit [woonplaats], belanghebbende
    (gemachtigde: [gemachtigde]),
    
    
      en
    
    
    de inspecteur van de belastingdienst, kantoor Amsterdam, de inspecteur.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Belanghebbende heeft beroep ingesteld tegen de uitspraken op bezwaar van de inspecteur van 21 december 2022 over een door de inspecteur opgelegde boetebeschikking.
    
    
    
      De inspecteur heeft bij het verweerschrift voor een deel van de daarbij gevoegde bijlagen een verzoek gedaan tot beperkte kennisneming op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hij heeft dit verzoek bij brief van 30 juni 2023 gemotiveerd.
    
    
    
      Belanghebbende heeft bij brief van 27 september 2023 gereageerd op het verzoek.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Ten behoeve van het nemen van deze tussenbeslissing heeft de rechtbank kennisgenomen van het gehele procesdossier. Uitdrukkelijk wijst de rechtbank erop dat met de beslissing over de beperkte kennisname geen voorschot wordt genomen op de beslissing in de onderliggende zaken. Naar zijn aard kan een beslissing over geheimhouding of beperkte kennisneming slechts beperkt gemotiveerd worden.
    
    2. Partijen die verplicht zijn stukken over te leggen, kunnen, als daarvoor gewichtige redenen zijn, op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter meedelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de stukken.
    
    3. De rechtbank stelt voorop dat het recht van partijen op gelijke proceskansen het uitgangspunt is in bestuursrechtelijke procedures. Dat betekent dat partijen in beginsel onbeperkt kennis moeten kunnen nemen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Daarop zijn uitzonderingen mogelijk. Een beroep op beperkte kennisneming in de zin van artikel 8:29 van de Awb is zo’n uitzondering. Deze beperking is alleen bij gewichtige redenen mogelijk. Dat vergt een belangenafweging, waarbij de aangevoerde redenen voor beperkte kennisneming aanzienlijk zwaarder moeten wegen dan het belang van de wederpartij bij onbeperkte kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Daarbij speelt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak een belangrijke rol, alsmede de procespositie van partijen. Zo is het van belang om te beoordelen of een partij door de beperkte kennisneming wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd. Als de weggelakte passages niet de kern van de rechtsstrijd van partijen raken en de betekenis daarvan voor de hoofdzaak gering is, wordt de procespositie van de wederpartij niet geraakt. In dat geval zal het belang bij beperkte kennisneming sneller zwaarder wegen dan het belang bij gelijke toegang tot de processtukken. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig voor zover op grond van de Wet open overheid (Woo) de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. Andersom betekent dit dat ook als een beperking op grond van de Woo van toepassing is, er toch nog altijd een belangenafweging moet plaatsvinden.
    
    4. Voor zover belanghebbende in zijn reactie heeft aangevoerd dat de inspecteur niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd, dient de kamer die de inhoudelijke zaak behandelt daarover te oordelen. Dit aspect heeft in beginsel geen directe invloed op de beslissing over het beroep op geheimhouding. Voor zover het gaat om stukken die nu onder geheimhouding zijn overgelegd (twee brieven) zal de rechtbank er in het kader van het beroep op geheimhouding van uitgaan dat het op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. In het andere geval had de inspecteur deze immers ook niet hoeven overleggen aan de geheimhoudingskamer.
    
    5. Belanghebbende heeft aangevoerd dat het gaat om een boetezaak en dat de inspecteur daarom op grond van artikel 5:49 Awb verplicht is alle daaraan ten grondslag liggende stukken ter inzage te verstrekken. Voor zover hij op die grond meent dat er in het geheel geen mogelijkheid bestaat een beroep te doen op geheimhouding, is dat onjuist. Artikel 8:29 Awb benoemt immers nu juist de mogelijkheid als er een verplichting bestaat om stukken over te leggen een beroep op geheimhouding te doen. Als de verplichting niet bestond, kon de inspecteur er al zonder meer van afzien. De rechtbank dient wel te toetsen aan de voorwaarden die artikel 8:29 Awb stelt. Daarbij kan in de belangenafweging aan de zijde van betrokkene meewegen dat het een boete betreft.
    
    6. De inspecteur heeft passages in enkele bijlagen deels geanonimiseerd en deze vervolgens als bijlagen 1 tot en met 4 (in afwijking van de nummering in het hoofddossier) ingebracht. De rechtbank zal hierna de nummering in het hoofddossier aanhouden.
    
    7. Het eerste stuk betreft een deel van bijlage 1 en twee brieven die in hun geheel niet zijn ingebracht in de bodemzaak. Bijlage 1 betreft het memo “Verzoek toepassing deelnemingsvarianten”. Op pagina 2 zijn enkele zinnen geanonimiseerd. Op de zesde en zevende pagina zijn enkele boetebedragen geanonimiseerd. Het stuk betreft een brief van de inspecteur aan de Landelijke vakgroepcoördinatoren in verband met het feit dat § 2, zesde lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst vereist dat een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan een medepleger, doen pleger, uitlokker, medeplichtige, feitelijk leidinggever of opdrachtgever wordt genomen met voorafgaande toestemming van de algemeen directeur van een van de organisatieonderdelen genoemd in artikel 3, eerste lid, onderdeel a en c, van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 en de hoofddirecteur van de concerndirectie Fiscale en Juridische Zaken van de Belastingdienst. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat dit een constitutief vereiste is voor het opleggen van de boete aan hem en dat hij moet kunnen controleren of de toestemming is gegeven op basis van juiste en volledige informatie. Daarom wil hij volledige inzage in het stuk en de brieven die als bijlagen daarbij zijn gevoegd. De inspecteur heeft daartegenover aangevoerd dat het een analyse betreft over de procespositie van de Belastingdienst. Hij is van mening dat het belang van de inspecteur bij onbelemmerde gedachtevorming aanzienlijk zwaarder weegt dan het belang van belanghebbende om kennis te nemen van de passage. De rechtbank begrijpt de stelling van de inspecteur als een beroep op artikel 5.1, tweede lid, onder d, dan wel artikel 5.2 van de Woo. Met belanghebbende komt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 5.2 van de Woo in dit geval naar de letter niet van toepassing is, omdat de tekst niet is geschreven in het kader van intern beraad maar ten behoeve van de toestemmingsprocedure. Het derde lid van artikel 5.2 van de Woo laat echter wel ruimte voor een ruimere interpretatie. Daar gaat het namelijk over documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Dit zou een aanwijzing kunnen zijn dat “in het kader van intern beraad” ruimer kan worden uitgelegd dan belanghebbende doet. Dit kan in zoverre in het midden blijven dat artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo ook enige ruimte biedt aan de inspecteur om binnen de kaders van inspectie, controle en toezicht zijn gedachtevorming te delen zonder dat direct met de belanghebbende moet worden gedeeld. De rechtbank is wel van oordeel dat deze uitzondering terughoudend moet worden toegepast. Alles wat meer is dan een subjectieve verwoording van een eigen visie zal in elk geval niet geanonimiseerd mogen worden. Een subjectieve eigen visie bevat immers geen informatie op grond waarvan toestemming kan worden verleend. Die moet worden verleend op basis van objectieve informatie (feiten) en alles wat enigermate op die wijze wordt verwoord. Dat leidt er in dit geval toe dat de laatste geanonimiseerde zin (de zin die voorafgaat aan “Concreet beschikt…”) niet geanonimiseerd mag worden, de daaraan voorafgaande tekst wel. Tegen de anonimisering van de boetebedragen heeft belanghebbende geen bezwaren geuit. Daarom zal de rechtbank die anonimisering in stand laten.
    
    8. De rechtbank gaat er vervolgens van uit dat de inspecteur voor de brieven die als bijlagen bij de memo zijn gevoegd in hun geheel een beroep op geheimhouding doet. Daarbij heeft hij gewezen op de geheimhoudingsplicht van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr). Dit is echter - zoals al volgt uit het hiervoor geschetste toetsingskader, dat louter via de Woo loopt - geen grond om de brieven niet over te leggen. Artikel 67, tweede lid, aanhef en onder a, Awr bepaalt immers dat de geheimhoudingsplicht niet geldt indien enig wettelijk voorschrift verplicht tot bekendmaking. In dit geval volgt die verplichting uit de artikelen 5:49 en 8:42 van de Awb. De vraag in deze procedure is in hoeverre die verplichting kan worden ingeperkt, maar op dat moment is artikel 67 van de Awr al een gepasseerd station.
    
    9. De rechtbank zal het beroep op geheimhouding ambtshalve toetsen aan de Woo en gaat ervan uit dat voor de inspecteur doorslaggevend is dat het gegevens van derden betreft. Gegevens die betrekking hebben op rechtspersonen zijn in de Woo echter maar beperkt beschermd. Het gaat dan alleen om concurrentiegevoelige informatie. Daarnaast kan een belang gelegen zijn in het goed functioneren van de Staat c.q. de Belastingdienst. Het is immers denkbaar dat bepaalde partijen niet meer met de Belastingdienst willen overleggen als zij het risico lopen dat de informatie hieruit openbaar wordt. Dit kan het functioneren van de Belastingdienst beïnvloeden. Gelet op de inhoud van de brieven dient echter het belang van belanghebbende in dit geval zwaarder te wegen dan het belang van de inspecteur bij het goed functioneren van de Staat. Daarom heeft belanghebbende in beginsel recht op inzage in de brieven. Daarbij mogen op grond van de uitzondering voor bedrijfs- en fabricagegegevens wel enkele passages worden geanonimiseerd, die overigens ook niet direct van belang zijn voor de onderhavige zaak. Dit betreft de navolgende delen van de brief van 15 oktober 2020:
    
       pagina 2 vanaf de eerste bullet tot en met pagina 4 eerste zin,
       het bedrag in de op twee na laatste alinea op pagina 4,
      en de navolgende delen van de brief van 2 september 2020:
       de bedragen vermeld op pagina’s 3 en 4,
       de bedragen vermeld op pagina 9 in paragraaf 3.2.,
       de bedragen vermeld op pagina 23.
      Hoewel gezegd zou kunnen worden dat er meer informatie in de brief te beschouwen is als bedrijfsgegevens, acht de rechtbank het belang van belanghebbende bij kennisneming van de overige informatie in de brief zwaarder wegen. Een deel van de informatie is belanghebbende overigens ook bekend.
    
    
    10. Het tweede stuk waarvoor de inspecteur een beroep op geheimhouding heeft gedaan is als bijlage 33 bij het verweerschrift gevoegd. Dit betreft interne emailcorrespondentie tussen medewerkers van de Belastingdienst. Voor zover daarbij contactgegevens van een medewerker zijn geanonimiseerd, is de rechtbank van oordeel dat belanghebbende geen belang heeft bij die gegevens zodat de anonimisering op goede gronden heeft plaatsgevonden. Van een e-mailbericht van 16 december 2020 10:24:13 uur zijn aanzienlijk meer gegevens geanonimiseerd. De inspecteur doet een beroep op het belang van onbelemmerde gedachtevorming. De rechtbank ziet niet in waarom dan ook namen zijn geanonimiseerd. In zoverre is de anonimisering niet onderbouwd. Anonimisering van telefoonnummers en andere directe contactgegevens in het stuk acht de rechtbank toegestaan. Verder is de rechtbank van oordeel dat het hier stukken van intern beraad betreft. Dat brengt mee dat het beroep op geheimhouding van de inhoudelijke tekst (laatste zes regels op de eerste pagina, eerste drie regels op de tweede pagina en het inhoudelijke deel van de tekst van 16 december 2020 9.43 uur) slaagt. Voor het overige wijst de rechtbank het verzoek om geheimhouding af.
    
    11. Ook het derde stuk is onderdeel van bijlage 33 bij het verweerschrift. Hiervoor geldt hetzelfde als voor bijlage 2. De pagina die begint met “Bewijsrisico’s [naam] N.V.” is op correcte wijze geanonimiseerd. Dit geldt ook voor de volgende drie pagina’s. Daarna volgt in het rechtbankdossier een witpagina en een niet met het geheim te houden dossier in lijn te brengen bijlage, maar voor zover de rechtbank kan vaststellen zijn er in zoverre geen stukken ten onrechte geanonimiseerd of achtergehouden. Bij het derde stuk bevindt zich ook een brief van 27 november 2020, die in zijn geheel niet is ingebracht in de procedure, met een redenering in de lijn met de hiervoor genoemde brieven van 2 september en 15 oktober 2020. Deze deelt dan ook het lot van die brieven: het beroep op geheimhouding gaat niet op, behalve voor de bijlage bij die brief. Die hoeft niet ongeanonimiseerd te worden ingebracht omdat het daarin gaat om bedrijfsgegevens.
    
    12. Het laatste stuk (in het geheimhoudingsdossier aangeduid als bijlage 4) is onderdeel van bijlage 25 bij het verweerschrift. Voor zover daarin contactgegevens (telefoonnummers en mailadressen) van medewerkers van de Belastingdienst zijn geanonimiseerd, verzet het belang van belanghebbende zich daar niet tegen. Op de vijfde pagina van bijlage 25 (de vierde pagina van bijlage 4) is enige inhoudelijke tekst geanonimiseerd. Het belang van de inspecteur bij het kunnen voeren van intern beraad dient zwaarder te wegen dan het belang van belanghebbende bij kennisneming, zodat ook op dit punt de anonimisering in stand blijft.
    
    13. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het verzoek om geheimhouding deels toewijzen en deels afwijzen en de inspecteur in de gelegenheid stellen binnen vier weken de stukken aan te vullen met inachtneming van de overwegingen in deze beslissing. Daarbij dient de inspecteur zich tevens uit te laten over de vraag of hij van mening is dat ook de rechter die de zaak inhoudelijk zal behandelen geen kennis dient te nemen van de stukken (geheimhouding) of dat het alleen gaat om belanghebbende (beperkte kennisneming).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - wijst het verzoek om geheimhouding toe voor zover het de volgende onderdelen betreft:
    
      
        de anonimiseringen in het memo “Verzoek toepassing deelnemingsvarianten”, behalve de zin die voorafgaat aan “Concreet beschikt…”;
      
      
        in de brief van 15 oktober 2020:
      
    
    
      - de tekst vanaf pagina 2 vanaf de eerste bullet tot en met pagina 4 eerste zin,
      - het bedrag in de op twee na laatste alinea op pagina 4;
    
     in de brief van 2 september 2020:
    
      - de bedragen vermeld op pagina’s 3 en 4,
      - de bedragen vermeld op pagina 9 in paragraaf 3.2.,
      - de bedragen vermeld op pagina 23;
    
    
      
        de inhoudelijke tekst van de e-mails van 16 december 2020, bestaande uit de laatste zes regels op de eerste pagina, de eerste drie regels op de tweede pagina en het inhoudelijke deel van de tekst van 16 december 2020 9.43 uur;
      
      
        de zwartgelakte delen van bijlage 33 vanaf de pagina die begint met “Bewijsrisico’s [naam] N.V.”;
      
      
        de anonimiseringen in bijlage 25;
      
      
        de bijlage bij de brief van 27 november 2020;
      
    
    
    - wijst het verzoek om geheimhouding voor het overige af;
    
    - stelt de inspecteur in de gelegenheid binnen vier weken de bijlagen waarin passages ten onrechte zijn geanonimiseerd alsnog in het geding te brengen met inachtneming van deze beslissing en daarbij ook duidelijk te maken of hij verzoekt om geheimhouding of om beperkte kennisneming.
    
    
      Deze beslissing is genomen door mr. R.A. Eskes, rechter, in aanwezigheid van mr. M.I. Knol, griffier. 
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
      Tegen deze beslissing staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
     Zie ook de uitleg in de brief van de tweede kamerleden Snels en Van Weyenberg, Kamerstukken I, 2020-2021, 33 328, N, p. 105.
  
  
     Bedrijfs- en fabricagegegevens, zie artikel 5.1., eerste lid, onder c, en tweede lid, onder f, Woo.
  
  
     Artikel 5.1., tweede lid, onder i, Woo.