ECLI:NL:CBB:2021:604, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-06-2021, 20/484
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Randvoorwaardenkorting. Opzettelijke niet-naleving oormerkverplichting. Gewetensbezwaarden.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/484 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
    
      [naam onderneming] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. R. Ludding),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder – voor zover hier van belang – op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2019 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 22 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante – voor zover hier van belang – ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante is een (melk)veehouder van – onder andere – runderen. Zij houdt zich aan de wijze van identificeren zoals voorgeschreven in het “Uitvoeringsprotocol Gewetensbezwaarde identificatie en registratie (I&R) van runderen” (het Protocol). 
      
    
    
      1.2
      Op 2 december 2019 heeft een controleur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij het bedrijf van appellante. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in het rapport fysieke controle I&R runderen van (eveneens) 2 december 2019. In dit rapport is vermeld dat 107 van de 108 op het bedrijf aanwezige runderen geen oormerk hadden.
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder een randvoorwaardenkorting toegepast van 20% op de steun die appellante in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) heeft aangevraagd voor het jaar 2019. 
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de randvoorwaardenkorting van 20% gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit de door de NVWA op 2 december 2019 uitgevoerde controle bij appellante is gebleken dat zij – kort gezegd – niet  heeft voldaan aan de (Europese) (oor)merkverplichting en dat hij op grond van de Europese regelgeving gehouden is hiervoor een randvoorwaardenkorting toe te passen. Dat appellante als gewetensbezwaarde staat geregistreerd, wat inhoudt dat zij haar runderen op alternatieve wijze mag identificeren, doet hieraan niet af, omdat het protocol alleen nationaal betekenis heeft. De Europese Commissie (Commissie) accepteert geen alternatieve wijze van identificatie, aldus verweerder. Volgens verweerder betreft het verder een opzettelijke niet-naleving, omdat appellante de randvoorwaarde in kwestie doelbewust niet heeft nageleefd.
      
      3. Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat verweerder met het tot stand brengen van het Protocol zijn Europeesrechtelijke verplichtingen heeft geschonden en daarbij ten onrechte verlangt dat gewetensbezwaarden daarvoor de prijs betalen in de vorm van een sanctie. Verweerder neemt hierin niet zijn eigen verantwoordelijkheid en maakt hierbij ten onrechte geen gebruik van de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid. Vanuit een oogpunt van gelijke (financiële) behandeling is dit volgens appellante niet te rechtvaardigen. Zij betoogt in dit kader dat zowel boeren als ‘protocolboeren’ voldoen aan de door verweerder gestelde regels. Dat deze regels – de wettelijke regeling en het Protocol – verschillen, doet vanuit een oogpunt van gelijke (financiële) behandeling niet ter zake, omdat verweerder beide regels effectief acht. Evenmin doet ter zake dat protocolboeren iets doen wat vanuit Europa niet mag, omdat verweerder zich tot een gedoogprotocol heeft verplicht. Nu verweerder de ruimte heeft genomen om voor de groep gewetensbezwaarden een protocol op te stellen, moet hij ook de ruimte vinden om deze groep financieel te compenseren wanneer hij meent dat hij onder de Europese regelgeving en nationale uitvoeringsregelingen gehouden is gewetensbezwaarden te korten op landbouwsubsidies. Als dit niet gebeurt, is volgens appellante sprake van een onrechtmatig besluit. De ongelijke (financiële) behandeling kan volgens appellante niet worden gerechtvaardigd, omdat de toegepaste kortingen ongeschikt zijn om het doel – gewetensbezwaarden ertoe bewegen hun dieren alsnog te oormerken – te bereiken. Verder voert appellante aan dat verweerder – voordat hij overging tot het opleggen van een sanctie – een met rechtswaarborgen omkleed besluit had moeten nemen, waarin de (beweerde) inbreuk op de (oor)merkverlichting wordt vastgesteld.
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst onder andere naar artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Verordening 1760/2000). Dit artikel bepaalt – kort gezegd en ten tijde hier van belang – dat alle op een bedrijf aanwezige dieren worden geïdentificeerd met ten minste twee van de in de bijlage I vermelde identificatiemiddelen die voldoen aan krachtens het derde lid vastgestelde regels en door de bevoegde autoriteit zijn goedgekeurd. Tenminste één van de identificatiemiddelen is zichtbaar en draagt een zichtbare identificatiecode. Deze beheerseis is – ten tijde hier van belang – in Nederland uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en de daarbij behorende bijlage 3, punt 7.1. 
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) op enig moment in een bepaald kalenderjaar ("betrokken kalenderjaar") niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend. 
      
    
    
      4.3
      De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden een tot en met vier, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% (artikel 40 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)). De criteria genoemd in artikel 38, leden een tot en met vier, van Verordening 640/2014 zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. 
      5. Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Anders dan appellante lijkt te menen, betreft het een administratieve sanctie. 
      6. Niet in geschil is dat appellante de in rechtsoverweging 4.1 weergegeven bepalingen omtrent het aanbrengen van identificatiemiddelen bij runderen heeft overtreden door haar dieren niet te oormerken. Het College moet de vraag beantwoorden of verweerder wegens overtreding van die bepalingen terecht heeft besloten over het jaar 2019 een randvoorwaardenkorting van 20% toe te passen op de aan appellante verleende rechtstreekse betalingen.
    
    
      7.1
      Wat betreft de situatie van gewetensbezwaarden in het geval van subsidies met betrekking tot het GLB, heeft het College in eerdere uitspraken geoordeeld dat Verordening 1760/2000 voor de houders van runderen, zoals appellante, die wegens gewetensbezwaren de in artikel 4 van deze verordening voorgeschreven oormerken niet bij hun runderen wensen aan te brengen, niet voorziet in de mogelijkheid om gebruik te maken van een alternatief systeem ter identificatie van runderen in de plaats van deze oormerken, bijvoorbeeld op de in het Protocol vermelde wijze. Volgens genoemde bepaling mogen alleen runderen bestemd voor culturele of sportieve evenementen (met uitzondering van beurzen en tentoonstellingen) in de plaats van met een oormerk worden geïdentificeerd volgens een identificatiesysteem dat gelijkwaardige waarborgen biedt. Vast staat dat deze uitzonderingssituatie hier niet aan de orde is. Ook staat vast dat de in het Protocol vermelde alternatieve wijze van identificatie van runderen niet door de Commissie is geaccepteerd, zoals verweerder ter zitting nogmaals heeft bevestigd. Het College heeft destijds geoordeeld dat dit betekent dat het Protocol alleen op nationaal niveau betekenis heeft en niet in het kader van de Europese regelgeving, zoals de directe inkomenssteun (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 april 2016, ECLI:NL:CBB:2016:94). 
    
    
      7.2
      Het College ziet geen reden om nu anders te denken over het bovenstaande. Het Europees recht schrijft voor dat runderen op een bepaalde manier moeten worden geoormerkt. Deze oormerkverplichting is een randvoorwaarde voor de volledige ontvangst van inkomenssteun in het kader van het GLB. Zoals onder 5 is weergegeven zal verweerder, als aan deze randvoorwaarde niet is voldaan, een korting moeten toepassen op die steun. Anders dan appellante betoogt, is hierbij aan verweerder weinig beoordelingsruimte gelaten. In dit geval heeft verweerder bij het bepalen van het percentage van de korting in die zin rekening gehouden met het feit dat appellante een gewetensbezwaarde is, dat hij, hoewel sprake is van (herhaalde) opzet en het opleggen van een hogere korting tot de mogelijkheden behoorde, heeft besloten de standaardkorting van 20% op te leggen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij voor het opleggen van een lagere korting geen ruimte zag.
    
    
      7.3
      Verder onderschrijft het College niet het standpunt van appellante dat sprake is van een ongelijke (financiële) behandeling ten opzichte van ‘niet-protocolboeren’ dan wel dat verweerder discrimineert. Zoals uit het bovenstaande volgt, moet verweerder zich in het kader van de inkomenssteun GLB houden aan de Europese regelgeving, die in dit geval weinig ruimte biedt voor een eigen afweging. Verweerder is bij overtreding van een randvoorwaarde in beginsel gehouden een randvoorwaardenkorting op te leggen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder in dit geval de beperkte ruimte die hij zag bij de besluitvorming over de hoogte van de korting, in het voordeel van appellante heeft benut. Daarbij neemt het College in aanmerking dat ‘niet-protocolboeren’  bij een herhaalde opzettelijke niet-naleving ten aanzien van de oormerkverplichting de kans lopen op een hogere korting dan appellante in dit geval opgelegd heeft gekregen. Gelet op al het bovenstaande, bestaat ook geen grond voor de conclusie dat het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit onrechtmatig zou zijn indien en voor zover appellante niet voor de opgelegde randvoorwaardenkorting zou worden gecompenseerd, nog daargelaten wat daarvoor dan de grondslag zou zijn. 
      8. Het betoog van appellante dat verweerder – voordat hij overgaat tot het opleggen van een sanctie – een met rechtswaarborgen omkleed besluit moet nemen, waarin de (beweerde) inbreuk op de (oor)merkverlichting wordt vastgesteld, slaagt evenmin. Daartoe overweegt het College dat verweerder, nadat hij aan appellante een voornemen tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting heeft gestuurd, de vermeende niet-naleving gemotiveerd heeft vastgesteld bij het primaire besluit waarbij de randvoorwaardenkorting is opgelegd. Tegen dit besluit kan bezwaar en beroep worden ingesteld en in die procedure kunnen alle bezwaren tegen de oormerkverplichting worden aangevoerd, zoals in dit geval ook is gebeurd. Niet valt in te zien waarom en op welke rechtsgrond verweerder nog een afzonderlijk besluit had moeten nemen, met daarin enkel de vaststelling van de niet-naleving van de randvoorwaarde. 
      9. Het beroep is ongegrond. 
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman						w.g. C.H.R. Mattheussens