ECLI:NL:RVS:2023:3856, Raad van State, 18-10-2023, 202205504/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Laan van NOI B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het transformeren van een kantoorgebouw op het adres Laan van Nieuw Oost-Indië 123-127 in 205 woningen met een commerciële plint op de begane grond en het oprichten van 16 eengezinswoningen. Op 3 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ en de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Het bouwplan voldoet namelijk niet aan de regels van het bestemmingsplan "Bezuidenhout". Het college heeft daarom de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ verleend. De Stichting Wijkberaad Bezuidenhout heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college. Op 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het beroep van de Stichting ongegrond verklaard omdat er volgens de rechtbank geen sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau.

202205504/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. Stichting Wijkberaad Bezuidenhout (hierna: de Stichting), gevestigd te Den Haag,
    2. Laan van NOI B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 augustus 2022 in zaak nr. 21/6625 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2021 heeft het college aan Laan van NOI B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het transformeren van een kantoorgebouw in woningen met een commerciële plint op de begane grond en het oprichten van 16 eengezinswoningen.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen de uitspraak van 2 augustus 2022 heeft de Stichting hoger beroep ingesteld en heeft Laan van NOI B.V. incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. drs. M.S. van der Hoek, advocaat te Den Haag, [gemachtigden], Laan van NOI B.V., vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 18 december 2019 heeft het college een vergunningaanvraag ontvangen voor het veranderen en het vergroten van een kantoor op het adres Laan van Nieuw Oost-Indië 123-127. Het gaat om een appartementencomplex dat voorziet in 205 woningen en om 16 grondgebonden eengezinswoningen aan de zijde van De Carpentierstraat. Op de begane grond zal een commerciële plint worden ontwikkeld.
    Op 3 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ en de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Het bouwplan voldoet namelijk niet aan de regels van het bestemmingsplan "Bezuidenhout". In het bestemmingsplan rust op de locatie de bestemming "Kantoor-2" waarbij enkel een kantoorfunctie is toegestaan. Daarnaast worden met het bouwplan de toegestane bouwhoogtes van 24 en 31 m overschreden met circa 3 m. Tevens wordt er bebouwing buiten het huidige bouwvlak gerealiseerd. Dit leidt tot strijd met het bestemmingsplan.
    Het bestemmingsplan zelf voorziet niet in een afwijkingsmogelijkheid. Daarnaast is er geen afwijking mogelijk op grond van de zogenoemde kruimelregeling uit het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college heeft daarom de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Voor het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, is een ruimtelijke onderbouwing vereist. In het besluit verwijst het college naar de ruimtelijke onderbouwing van Mees Ruimte & Milieu.
    De Stichting heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college. Op 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het beroep van de Stichting ongegrond verklaard omdat er volgens de rechtbank geen sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. De Stichting is het niet eens met de ongegrondverklaring van het beroep en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    De Stichting is van mening dat het college de vergunning niet had mogen verlenen vanwege een toename van druk op het voorzieningenniveau en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Laan van NOI B.V. heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Laan van NOI B.V. meent dat de Stichting geen belanghebbende is bij het besluit vanwege een gebrek aan procesbelang. Daarnaast stelt Laan van NOI B.V. zich op het standpunt dat de Stichting misbruik van het procesrecht maakt.
    Incidenteel hoger beroep
    Belanghebbende en procesbelang
    2.       Laan van NOI B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de Stichting geen belanghebbende is. Volgens Laan van NOI B.V. is de Stichting geen belanghebbende omdat zij met het hoger beroep niet kan bereiken wat zij wil bereiken, namelijk dat het college gemaakte afspraken nakomt. Volgens Laan van NOI B.V. heeft de Stichting geen daadwerkelijk bezwaar tegen het bouwplan maar probeert de Stichting, door het aanwenden van rechtsmiddelen, het college te dwingen maatschappelijke voorzieningen in de wijk te realiseren. Volgens Laan van NOI B.V. zijn er ook andere mogelijkheden voor de Stichting om dit doel te bereiken en daarom heeft de Stichting geen belang bij de gestarte procedure en is de Stichting geen belanghebbende. Daarnaast stelt Laan van NOI B.V. dat zij van mening is dat de Stichting misbruik van het procesrecht pleegt doordat zij geen procesbelang heeft.
    2.1.    De rechtbank overweegt onder 3.3 van de aangevallen uitspraak dat de Stichting belanghebbende is en daarom op kan komen tegen de omgevingsvergunning. De rechtbank merkt daarbij op dat de statutaire doelstelling van de Stichting als volgt luidt: "De stichting heeft ten doel de verbetering van het woon- en leefmilieu te stimuleren en de belangenbehartiging van de bewoners of groepen van bewoners te bevorderen door zelfwerkzaamheid van de bewoners." De rechtbank is van oordeel dat deze statutaire doelstelling in samenhang met het in de statuten genoemde werkgebied van de Stichting, kan worden begrepen als mede gericht op de ruimtelijke ontwikkelingen in de wijk Bezuidenhout. Ook gelet op de feitelijke werkzaamheden van de Stichting zoals het participeren in plannen voor de ruimtelijke ontwikkelingen van de wijk, is de rechtbank van oordeel dat de Stichting belanghebbende is en tegen de omgevingsvergunning kan opkomen.
    Wat betreft het procesbelang oordeelt de rechtbank onder 4.2 dat de Stichting haar doel om de transformatie van het kantoor niet te laten plaatsvinden, kan bereiken indien het besluit van het college wordt vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het procesbelang aan een inhoudelijke beoordeling van de gronden in de weg staat.
    2.2.    De Afdeling stelt voorop dat de vraag of de Stichting belanghebbende is bij het besluit van 3 september 2021 een andere vraag is dan de vraag of de Stichting belang heeft bij een beoordeling van dat besluit. De rechtbank is op die vragen afzonderlijk ingegaan en de Afdeling zal dat hieronder ook doen.
    De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de Stichting belanghebbende is bij het besluit en op kan komen tegen de omgevingsvergunning. Wat Laan van NOI B.V. tegen dit oordeel van de rechtbank heeft aangevoerd, gaat niet over de vraag of de Stichting belanghebbende is bij het besluit van 3 september 2021, maar over de vraag of de Stichting belang heeft bij een beoordeling van dat besluit. Daarom geeft dit betoog van Laan van NOI B.V. geen aanleiding om op dit punt anders te oordelen dat de rechtbank heeft gedaan.
    Verder overweegt de Afdeling met de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het ontbreken van procesbelang aan een inhoudelijke beoordeling van gronden in de weg staat. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan de Stichting met het beroep haar doel bereiken, namelijk dat de omgevingsvergunning vernietigd wordt en het project niet door zou gaan. Dat de Stichting met dit beroep ook nog een ander doel zou hebben, te weten het college dwingen maatschappelijke voorzieningen in de wijk te realiseren, wat daar ook van zij, doet aan het vorenstaande niet af. Daarnaast ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van misbruik van het procesrecht.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoger beroep
    Intrekking
    3.       Op de zitting heeft de Stichting de hogerberoepsgrond ingetrokken dat in dit geval dwingende redenen van algemeen belang aan vergunningverlening in de weg staan.
    Duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau
    4.       De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening door geen rekening te houden met de reeds onder druk staande voorzieningen in de wijk Bezuidenhout. De Stichting stelt dat de rechtbank in haar overweging een beoordelingskader hanteert naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192, over duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Uit deze uitspraak volgt dat het ruimtelijk relevant is of bewoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaarbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. De Stichting meent dat dit beoordelingskader te beperkt is. Volgens de Stichting is de achterliggende ratio van de uitspraak uit 2013 niet van toepassing op het onderhavige geval.
    De beperking die de uitspraak uit 2013 met zich mee lijkt te brengen is volgens de Stichting gericht op het verminderen van beroepsprocedures door concurrerende ondernemingen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing hiervan haalt de Stichting in haar hogerberoepschrift passages uit de literatuur aan en verwijst de Stichting naar uitspraken van de Afdeling zoals die van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1465. Volgens de Stichting is de onderhavige zaak te onderscheiden van de rechtspraak over dit vraagstuk, omdat het in dit geval niet gaat om het tegenhouden van een dienstenactiviteit wegens duurzame ontwrichting dan wel concurrerende belangen. In deze zaak gaat het om de leefbaarheid voor de bewoners van het Bezuidenhout die te maken hebben met een tekort aan speelplaatsen, openbaar groen, basisscholen en huisartsen.
    Verder betoogt de Stichting dat, als al moet worden uitgegaan van het door de rechtbank gehanteerde beoordelingskader, de rechtbank niet heeft onderkend dat er sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, omdat de bewoners rondom het onderhavige project niet op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Volgens de Stichting behoren ook huisartsen tot voorzieningen die strekken tot vervulling van de eerste levensbehoeften. De Stichting wijst op de Leefbaarheid Effect Rapportages die voor de wijk Bezuidenhout zijn opgesteld. Hieruit volgt volgens haar dat er in die wijk ten tijde van de vergunningverlening al een tekort aan huisartsen was.
    Tot slot betoogt de Stichting dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de Haagse referentienormen ook van toepassing zijn op dit project. De Haagse referentienormen vormen volgens de Stichting beleid dat kaders en hulpmiddelen geeft en het college had hiermee rekening moeten houden.
    4.1.    De rechtbank overweegt onder 7.2 en 7.3 dat de Stichting vreest voor ontwrichting van het voorzieningenniveau omdat de verlening van de omgevingsvergunning het voorzieningenniveau nadelig zou beïnvloeden voor de bewoners van Bezuidenhout. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling het voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, doorslaggevend is of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Alleen een mogelijke ontwrichting ten aanzien van deze eerste levensbehoeften wordt ruimtelijk relevant geacht. De rechtbank overweegt dat de aantasting van het voorzieningenniveau van andere behoeften op zichzelf geen reden is om planologische medewerking aan een besluit te weigeren. Onder 7.4 overweegt de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen medewerking aan de omgevingsvergunning had mogen verlenen. Volgens de rechtbank is namelijk niet gebleken dat de inwoners van het Bezuidenhout niet op de hiervoor bedoelde wijze in hun eerste levensbehoeften kunnen voorzien.
    4.2.    De rechtbank overweegt onder 8.3 dat wat betreft de Leefbaarheid Effect Rapportages het college volgens de rechtbank onbestreden heeft toegelicht dat deze niet als toetsingskader gelden voor de toelaatbaarheid van een individueel bouwproject als hier aan de orde, hetgeen evenzeer geldt voor de Haagse referentienormen. Uit de overige beleidsstukken, voor zover aangehaald, volgt verder niet dat, wat betreft het voorzieningenniveau, sprake is van concrete eisen of randvoorwaarden die bij het verlenen van de omgevingsvergunning op grond van de artikelen 2.10 en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo voor het onderhavige bouwplan hadden moeten worden toegepast of aan die verlening in de weg zouden staan. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het eigen beleid de omgevingsvergunning heeft verleend. Het betoog van de Stichting treft dan volgens de rechtbank ook geen doel.
    4.3.    Bij het besluit van 3 september 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor onder meer een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Gelet op artikel 2.12, eerste lid, aanhef, van die wet, kan een omgevingsvergunning daarvoor slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college diende in dit geval daarom te beoordelen of de ruimtelijke gevolgen van dit project aanvaardbaar zijn. Ten aanzien van de vraag wat onder die ruimtelijke gevolgen moet worden verstaan, volgt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat een aantasting van het voorzieningenniveau slechts ruimtelijk relevant wordt geacht, voor zover zich als gevolg van de ruimtelijke ontwikkeling een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1465, doet een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zich voor indien inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. De door de Stichting genoemde speelplaatsen, openbaar groen en basisscholen kunnen in ieder geval niet tot de eerste levensbehoeften worden gerekend. Als medische zorg door huisartsen daartoe al gerekend zou moeten worden, wat nog maar de vraag is, overweegt de Afdeling dat de Stichting in ieder geval niet aannemelijk heeft gemaakt dat als gevolg van het project dat hier aan de orde is, het voorzieningenniveau op dit punt duurzaam wordt ontwricht. Dat de Stichting met verwijzing naar de Leefbaarheid Effect Rapportages heeft willen aantonen dat er al een tekort aan huisartsen is in de wijk Bezuidenhout, is daarvoor onvoldoende.
    4.4.    Over de Haagse referentienormen overweegt de Afdeling als volgt. Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college het document "Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen" vastgesteld. Uit de inleiding van dit document volgt dat de notitie bedoeld is als richtinggevend instrument om bij gebiedsontwikkelingen per gebied passende voorzieningenprogramma’s op te stellen. In hoofdstuk 1 staat verder dat de referentienormen bedoeld zijn om bij gebiedsontwikkelingen aan de voorkant (in een vroeg stadium) globaal onderbouwde ruimte- en investeringsclaims te kunnen doen. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht en zoals ook volgt uit hoofdstuk 3 van het document, vragen de referentienormen om een nadere uitwerking en worden ze gebruikt voor het opstellen van voorzieningenprogramma’s en integrale strategische huisvestingsplannen. Uit het vorenstaande volgt dat het document "Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen" niet is bedoeld als beleid waaraan het college bij het nemen van ruimtelijke besluiten waarbij een toetsing plaatsvindt aan "een goede ruimtelijke ordening" in beginsel gebonden is. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de Haagse referentienormen geen toetsingskader vormen voor het besluit dat hier aan de orde is.
    4.5.    Gelet op het vorenstaande slagen de betogen niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Wortmann
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    288-1057