ECLI:NL:CBB:2020:41, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-01-2020, 18/1019
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      Fosfaatrechten. Beroep op de knelgevallenregeling faalt omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden. Evenmin kan een geslaagd beroep worden gedaan op de startersregeling omdat sprake is van de uitbreiding van een bestaand bedrijf. 1 EP. De mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel is niet inzichtelijk gemaakt. Geen sprake van een individuele en buitensporige last.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1019 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 januari 2020 in de zaak tussen
    vennootschap onder firma [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: P.J. Houtsma),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjes).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 april 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het besluit van 12 april 2018 herzien en opnieuw beslissend op het bezwaar van appellante, dit bezwaar ongegrond verklaard.
      Appellante heeft naar aanleiding van het vervangingsbesluit de gronden van haar beroep aangevuld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde.  
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante heeft een melkveehouderij. Zij heeft op 28 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan betreffende ziekte en daarop volgende ziekenhuisopname van de melkveehouder alsmede dierziekte. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 87 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.602 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft ter zake de knelgevallenregeling aangevoerd dat verweerder ten onrechte een peildatum in het verleden hanteert. Er moet gekeken worden naar het moment waarop de buitengewone omstandigheden zich niet meer voordoen en er sprake is van een normale, stabiele bedrijfsvoering. Verder stelt appellante dat haar investeringen in de grondgebonden groei van haar bedrijf en in gebouwen moeten worden aangemerkt als de start van een nieuw deel van een bedrijf en dat verweerder daarom in haar geval de knelgevallenregeling voor starters moet toepassen.
      
    
    
      4.2
      Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last. Omdat verweerder geen voorziening heeft getroffen voor compensatie in geval van de start van een uitbreiding zoals in haar geval aan de orde, wordt zij hard getroffen in haar bedrijfsvoering. Dat, zoals verweerder betoogt, slechts sprake kan zijn van een individuele en buitensporige last bij een dreigend faillissement, mist volgens appellante elke grond.  
      
    
    
      4.3
      
        Ter zitting heeft appellante alsnog betoogd dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling de melkproductie over 2014 verkeerd heeft berekend. 
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat - uitgaande van de melkproductie van 2014 - niet wordt voldaan aan de eis van de knelgevallenregeling dat de buitengewone omstandigheden hebben geleid tot een daling van het fosfaatrecht op de peildatum van minimaal vijf procent. Dat sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last is niet aangetoond. De overgelegde facturen van de bouw van de stal en bankafschriften geven onvoldoende inzicht in de bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden van appellante. Het enkele feit dat appellante vóór de peildatum 2 juli 2015 investeringen heeft gedaan in de uitbreiding van haar bedrijf, is onvoldoende om te spreken van een individuele en buitensporige last. Verweerder acht tenslotte de ter zitting aangevoerde beroepsgrond ter zake de berekening van de melkproductie in 2014 tardief.  
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is herzien en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
    
    
      6.2.
      Het beroep van appellante op artikel 23, zesde lid, van de Msw faalt. Verweerder heeft in dit geval een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling door een vergelijking te maken met de melkproductie in het verleden. Zoals het College reeds heeft overwogen - zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) - wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Dit betekent dat stagnatie in de groei van de veestapel als gevolg van de opgetreden buitengewone omstandigheden niet behoeft te worden gecompenseerd. 
      
    
    
      6.3.
      Appellante kan evenmin een succesvol beroep doen op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit (de knelgevallenregeling voor starters) reeds omdat in haar geval - zoals ook niet wordt bestreden door appellante - sprake is van een uitbreiding van een bestaand bedrijf en derhalve niet van een (geheel) nieuw gestart bedrijf. Dat appellante ten onrechte  ongelijk behandeld wordt ten opzichte van ‘echte starters’ volgt het College niet. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen (zie onder meer Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, nr. 3, p. 20). Het voorschrift kan, met terughoudendheid toetsend, een toetsing aan het gelijkheidsbeginsel doorstaan.  
      
    
    
      6.4
      De beroepsgrond ter zake de wijze van berekening van de melkproductie in 2014 acht het College tardief en deze zal dan ook buiten beschouwing worden gelaten. Daarbij overweegt het College dat niet valt in te zien dat appellante deze nieuwe grond niet eerder in beroep had kunnen formuleren, zodat verweerder voldoende gelegenheid was geboden om zijn verdediging hierop in te richten.
      
    
    
      6.5
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 
      
      
        6.6.1
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. De bewijslast rust op appellante.
        
      
      
        6.6.2
        Het College stelt vast dat appellante ervan heeft afgezien om ter onderbouwing van haar standpunt over de individuele en buitensporige last nadere stukken over te leggen. In het dossier bevinden zich dan ook enkel stukken die eerder zijn ingediend in het kader van de zogeheten lichte toets, te weten facturen uit de jaren 2013 tot en met 2015 die betrekking hebben op de nieuwbouw van een schuur, de renovatie en inrichting van de melkveestal en de bouw van een wagenberging alsmede bankafschriften. Deze stukken geven evenwel onvoldoende inzicht in welke mate appellante wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan haar toegekende fosfaatrecht. Zij geven immers geen inzicht in de financiële positie van het bedrijf van appellante.  
        
      
      
        6.6.3
        Op grond hiervan komt het College tot het oordeel dat een individuele en buitensporige last niet aannemelijk is gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1 bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het beroepschrift, een halve punt voor de nadere reactie op het vervangingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.312,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020. 
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen