ECLI:NL:CRVB:2017:3397, Centrale Raad van Beroep, 05-10-2017, 16/7688 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het dossier onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat sprake was van een onherstelbare vertrouwensbreuk tussen betrokkene en appellant. De Raad moet vaststellen dat het onderzoeksverslag om verschillende redenen geen betrouwbare leidraad vormt om te concluderen of al dan niet sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk in de zin van de CAO PO. Het incidenteel hoger beroep is niet-ontvankelijk wegens termijnoverschrijding.

16/7688 AW, 17/1083 AW, 17/2168 AW 
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 
    3 november 2016, 15/4416 AW (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van bestuur van Onderwijsstichting Arcade (appellant)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    Datum uitspraak: 5 oktober 2017
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellant heeft mr. V.G.A. Kellenaar bij brief van 13 december 2016 hoger beroep ingesteld en bij brief van 16 januari 2017 de gronden van het hoger beroep kenbaar gemaakt. Deze gronden zijn door de Raad bij brief met verzenddatum 1 februari 2017 aan betrokkene toegezonden.
  
  
    Appellant heeft op 24 januari 2017 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. 
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. R.H. Bossen, advocaat, bij brief van 16 februari 2017 beroep tegen het nadere besluit ingesteld. Bij brief van 16 maart 2017, door de Raad ontvangen op 
    17 maart 2017, heeft hij een inhoudelijk beroepschrift tegen dat besluit ingediend. Daarbij heeft hij tevens verzocht dat beroepschrift als incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak aan te merken.
  
  
    Bij brief van 8 mei 2017 heeft mr. Kellenaar een nader stuk ingezonden. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kellenaar, A.E. Heijningen en P.B.G. van der Linden. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Bossen. Aan het slot van de zitting hebben partijen afgesproken met elkaar in gesprek te gaan om te onderzoeken of zij alsnog tot overeenstemming kunnen komen. Nu partijen hebben bericht dat zij daar niet in geslaagd zijn, doet de Raad thans uitspraak.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkene, geboren op [geboortedatum] 1961, is sinds 1 november 1983 werkzaam geweest in het onderwijs, als groepsleerkracht en als lid van de schoolleiding. Sinds 1 augustus 2007 was hij werkzaam voor (de rechtsvoorganger van) appellant, aanvankelijk als locatieleider van een openbare basisschool (obs) te [vestigingsplaats 1] en vanaf 1 januari 2009 als directeur van een obs te [vestigingsplaats 2] . Met ingang van 1 augustus 2012 is appellant aangesteld in de functie van groepsleerkracht aan de obs [naam obs] te [vestigingsplaats 3] .
      
    
    
      1.2.
      Om zijn didactisch functioneren te ontwikkelen, heeft betrokkene in 2013 en 2014 coachingstrajecten gevolgd. In maart en april 2013 heeft hij coaching gekregen van een collega, in de vorm van lesobservaties met nabesprekingen. Naar aanleiding van een nulmeting door het extern adviesbureau Cedin in juni 2013, met als eindoordeel ‘onvoldoende’, is besloten tot een extern coachingstraject door een adviseur van Cedin in de vorm van tien lesobservaties met nagesprekken. Op 27 januari 2014 is hiervan door de coach verslag uitgebracht. Ook zijn, door een andere adviseur van Cedin, in februari 2014 de  resultaten van het coachingstraject beoordeeld. De conclusie luidde dat betrokkene in voldoende mate de basisvaardigheden als leerkracht beheerst, met uitzondering van het directe instructiemodel: er zullen nog stappen moeten worden gemaakt op het formuleren van heldere lesdoelen en het bereiken van de lesdoelen. Om op de resterende punten (effectieve instructie, activeren van leerlingen, differentiatie in instructie, groepsaansturing en klassenmanagement) tot verbetering te komen heeft Cedin een tweede coachingstraject uitgevoerd. Op 23 september 2014 is daarvan verslag uitgebracht. Daarbij is onder meer geconstateerd dat betrokkene didactisch ontwikkeling heeft laten zien en dat het model effectieve instructie wordt gerealiseerd. De verworvenheden zijn niet incidenteel en worden ook bij andere vakken toegepast. Ook zijn, door een andere adviseur van Cedin, de doelen en resultaten van het traject beoordeeld.
      
    
    
      1.3.
      Op 9 oktober 2014 heeft het Bureau Meesterschap in opdracht van appellant rapport uitgebracht over het functioneren van betrokkene, met als eindconclusie dat zijn competenties onvoldoende zijn. Naar aanleiding van dit rapport heeft appellant betrokkene een outplacementtraject aangeboden en hem voor drie maanden geschorst om zich volledig op dit traject te kunnen richten.  
      
    
    
      1.4.
      Na daartoe een voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waarop betrokkene zijn zienswijze heeft gegeven, heeft appellant betrokkene bij besluit van 19 februari 2015 met toepassing van artikel 4.7, aanhef en onder g, van de CAO Primair Onderwijs (PO) met ingang van 1 maart 2015 ontslag verleend wegens ernstige mate van ongeschiktheid voor het verrichten van zijn functie uit andere hoofde dan wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid. Tevens heeft appellant bij dit besluit de door Bureau Meesterschap opgestelde beoordeling van 9 oktober 2014 vastgesteld en heeft appellant betrokkene geschorst gedurende de ontslagprocedure. 
      
    
    
      1.5.
      
        Het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 19 februari 2015 is bij besluit van 
        24 september 2015 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daarbij heeft appellant betrokkene subsidiair ontslag verleend met toepassing van artikel 4.7, aanhef en onder k, van de CAO PO, op grond van redenen van gewichtige aard, te weten het bestaan van een onherstelbare vertrouwensbreuk tussen betrokkene en appellant. 
      
      
      
        2.1.1.
        Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht - het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
        
      
      
        2.1.2.
        Hiertoe heeft de rechtbank ten aanzien van de primaire ontslaggrond overwogen dat aan de negatieve beoordeling van betrokkene een traject is voorafgegaan waarin het functioneren van betrokkene meermalen is onderzocht. Voor betrokkene is niet kenbaar geweest dat met het onderzoek door Bureau Meesterschap een eindbeoordeling zou worden gegeven, als sluitstuk van een verbetertraject, die rechtspositionele consequenties zou kunnen hebben. Dit blijkt ook niet uit het rapport van 9 oktober 2014, waarin zowel wordt gesproken over een eindbeoordeling als aanbevelingen worden gedaan voor een ontwikkel- en verbetertraject. Verder heeft appellant nagelaten de beoordeling van Bureau Meesterschap te vergelijken met de eerdere beoordelingen door Cedin. Niet inzichtelijk is gemotiveerd waarom de door Cedin gesignaleerde stijgende lijn niet is doorgezet maar heeft geleid tot het oordeel dat betrokkene ernstig ongeschikt is voor zijn functie. Dit oordeel is gevolgd binnen een kort tijdsbestek nadat appellant bij aanvang van zijn functie als leerkracht geschikt is geacht en uit rapporten van Cedin blijkt van een stijgende lijn. De één op één overgenomen beoordeling van Bureau Meesterschap kan niet als basis dienen voor het oordeel dat betrokkene ernstig ongeschikt is voor zijn functie.
        
      
      
        2.1.3.
        Ten aanzien van de subsidiaire ontslaggrond heeft de rechtbank overwogen dat deze ontslaggrond berust op volledig andere feiten en omstandigheden dan die aan het primaire besluit ten grondslag zijn gelegd. Betrokkene heeft zich hierover niet kunnen uitlaten in de bezwaarfase. Verder volgt niet uit de stukken dat sprake was van een vertrouwensbreuk. Deze ontslaggrond mag daarom niet aan het ontslagbesluit ten grondslag worden gelegd. Appellant was niet bevoegd om tot ontslag over te gaan.
        
      
      
        2.1.4.
        Gezien het vorenstaande is, in verband met de samenhang tussen de schorsing en het ontslag, ook het beroep voor zover dat is gericht tegen de schorsing gegrond.
      
    
    
      3.1.
      Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover die betrekking heeft op het ontslag; het oordeel over de schorsing is niet aangevochten. 
    
    
      3.2.
      Bij het nadere besluit heeft appellant het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van de kosten van bezwaar afgewezen. De Raad zal het nadere besluit op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
      
        
          De primaire ontslaggrond: ernstige mate van ongeschiktheid 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het niet kenbaar is geweest dat met het onderzoek door Bureau Meesterschap een eindbeoordeling zou worden gegeven die gezien zou moeten worden als sluitstuk voor het verbetertraject en rechtspositionele consequenties zou kunnen hebben. Bij vergelijking van de gerapporteerde resultaten van Cedin met die van Bureau Meesterschap blijken deze in die zin overeen te komen dat betrokkene volgens beide rapportages op dezelfde normindicatoren (afkomstig uit het waarderingskader van de Onderwijsinspectie) onvoldoende scoort; deze stelling is bij brief van 8 mei 2017 in die zin genuanceerd dat nader onderzoek uitwijst dat er veel overeenkomsten zijn. De rechtbank heeft voorts ten onrechte geoordeeld dat het oordeel van ‘zeer ernstige ongeschiktheid’ binnen een relatief kort tijdsbestek is gegeven. 
      
    
    
      4.2.
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting leidt de Raad af dat betrokkene er lange tijd van uit heeft mogen gaan dat de eindbeoordeling van bureau Cedin de afsluiting zou vormen van het door hem gevolgde coachingstraject. Die eindbeoordeling, waarvoor in juli 2014 een afzonderlijke opdracht werd verstrekt, werd uitgevoerd door een Cedin-adviseur die niet bij de coaching betrokken was geweest. Daartoe werden op 23 en 26 september 2014, eenmaal ongepland en eenmaal gepland, gedurende een dagdeel de lessen van betrokkene geobserveerd. De conclusies waren, behoudens enkele aandachtspunten, in het algemeen positief. Dat deze beoordeling niet als een eindbeoordeling kan worden beschouwd, zoals appellant ter zitting van de Raad heeft gesteld, kan de Raad niet volgen, gelet op de afspraken die in juli 2014 werden gemaakt en gelet op de aanduiding ‘eindbeoordeling’, die in de rapportage wordt gehanteerd. Dat niet alle aspecten van het functioneren van betrokkene in die eindrapportage zijn besproken, wordt verklaard door het gegeven dat over die aspecten al eerder, in de tussenrapportage van februari 2014, was gerapporteerd door Cedin, waarbij de resultaten voldoende waren bevonden. 
      
    
    
      4.3.
      Betrokkene heeft onweersproken gesteld dat hem pas op 19 september 2014 werd meegedeeld dat behalve Cedin ook Bureau Meesterschap een eindbeoordeling zou gaan doen, als second opinion, omdat Bureau Meesterschap een meer onafhankelijk bureau zou zijn. Deze tweede eindbeoordeling vond plaats op de ochtend van 9 oktober 2014. In de rapportage wordt geconcludeerd dat het pedagogisch handelen voldoende is, maar dat het didactisch handelen te veel tekortkomingen vertoont en onvoldoende is. De dagelijkse planmatige uitvoering van de zorg ontbreekt. Betrokkene toont gelet op zijn staat van dienst te weinig inzicht in de afstemming op leerlingniveau. Eindconclusie: de competenties zijn onvoldoende. In zijn schriftelijke reactie op dit rapport, opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar, heeft betrokkene gewezen op een aantal factoren die de gang van zaken in negatieve zin hebben beïnvloed. Allereerst heeft, doordat de observator te laat in de les verscheen, de afgesproken kennismaking en voorbespreking tussen betrokkene en observator niet plaatsgevonden. Niet alleen heeft dat de bij betrokkene aanwezige stress vergroot, maar bovendien heeft hij de observator niet kunnen vertellen dat hij die ochtend onverwacht les moest geven aan een combinatieklas 5 en 6, terwijl de niveaus van de vijfdegroepers voor drie van de vijf vakken onbekend bij hem waren, omdat hij deze leerlingen nog niet eerder voor deze vakken in de les had gehad. Ook in andere opzichten waren er niveauverschillen tussen de leerlingen, die het lesgeven compliceerden. Niettemin heeft appellant de conclusies van het rapport zonder meer onderschreven, en deze ten grondslag gelegd aan het ontslag wegens ernstige ongeschiktheid.
      
    
    
      4.4.
      De Raad begrijpt de aangevallen uitspraak aldus, dat volgens de rechtbank niet inzichtelijk is gemotiveerd hoe het mogelijk is dat zo kort na de eindbeoordeling van bureau Cedin, die een onmiskenbare stijgende lijn liet zien in vergelijking met de eerdere beoordelingen, het Bureau Meesterschap tot een onvoldoende eindbeoordeling kwam. De Raad onderschrijft dit oordeel van de rechtbank en voegt daaraan toe dat duister is gebleven, hoe appellant, geconfronteerd met zulke verschillende uitkomsten afkomstig van twee bureaus, heeft kunnen besluiten om zonder nader onderzoek het oordeel van Bureau Meesterschap te volgen. Het standpunt dat appellant aanvankelijk heeft ingenomen, dat beide rapportages tot dezelfde (negatieve) conclusie kwamen, was, zoals ter zitting van de Raad is vastgesteld, gebaseerd op een onterechte vergelijking tussen de nulmeting van Cedin uit juni 2013 (voorafgaand aan het coachingstraject) en de eindrapportage van Bureau Meesterschap in oktober 2014. Daarbij is in het geheel geen rekening gehouden met de positieve effecten van de coaching, zoals die blijken uit de tussenrapportage van februari 2014 en de eindrapportage van september 2014. Het in hoger beroep in zijn brief van 8 mei 2017 door appellant ingenomen standpunt, dat nader onderzoek uitwijst dat er wel veel overeenkomsten zijn tussen de beide eindrapportages, deelt de Raad niet. Op cruciale onderdelen, met name waar het de verbetering van het didactisch handelen betreft, is sprake van tegengestelde conclusies.
      
    
    
      4.5.
      
        De Raad is van oordeel dat het in de gegeven situatie in de rede had gelegen nader onderzoek te doen naar deze discrepanties, bijvoorbeeld door de onderzoekers bijeen te roepen en hen met de verschillen te confronteren. Daarbij had mede aandacht moeten worden besteed aan de door betrokkene ervaren bezwarende omstandigheden tijdens de ochtend van 
        9 oktober 2014. De Raad acht die te serieus om deze af te doen met de constatering dat betrokkene ‘altijd de oorzaak buiten zichzelf zoekt’. Nu appellant nader onderzoek heeft nagelaten en zich zonder meer achter de eindrapportage van Bureau Meesterschap is blijven stellen, deelt de Raad het oordeel van de rechtbank dat er onvoldoende feitelijke grondslag was voor de in het bestreden besluit en in het nader besluit gehandhaafde conclusie dat betrokkene ernstig ongeschikt was voor zijn functie.
      
      
      
        
          De subsidiaire ontslaggrond: onherstelbare vertrouwensbreuk  
        
      
      
    
    
      4.6.
      De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het dossier onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat sprake was van een onherstelbare vertrouwensbreuk tussen betrokkene en appellant. Aan het nader besluit, waarbij appellant zijn conclusie dat sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk heeft herhaald, heeft appellant een onderzoeksrapport van extern deskundige Spitteler ten grondslag gelegd. Deze heeft op basis van een analyse van het personeelsdossier van betrokkene en gesprekken met een aantal sleutelfiguren, te weten de bestuursvoorzitter, de beleidsmedewerkers P&O van Onderwijsstichting Arcade , de schoolleider van obs [naam obs] en de aan de school verbonden intern begeleider en coach/trainer, onderzocht in hoeverre nog vertrouwen in het functioneren van betrokkene bestond. Met nadruk wordt gesteld dat het onderzoek niet gericht is geweest op een mogelijk verstoorde arbeidsrelatie. De Raad moet vaststellen dat het onderzoeksverslag om verschillende redenen geen betrouwbare leidraad vormt om te concluderen of al dan niet sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk in de zin van de CAO PO. De door de onderzoeker gehanteerde omschrijving van de betrouwbaarheid van een leraar, ontleend aan Stephen Covey, onderscheidt vier kernen: integriteit, intentie, kwaliteiten en resultaten. Deze omschrijving is dermate ruim, dat deze grotendeels samenvalt met de vraag of de leraar geschikt is voor zijn vak. Het rapport bevat dan ook goeddeels een opsomming van allerlei kritiekpunten uit de kring van de schoolleiding en haar ondersteunende staf op het functioneren van betrokkene als leerkracht. Deze kritiekpunten duiden niet zozeer op een onherstelbare vertrouwensbreuk, maar veeleer op een gebrek aan vertrouwen in de geschiktheid van betrokkene. Daargelaten wat de relevantie daarvan is, nu ook zonder nader onderzoek wel duidelijk is dat de schoolleiding en betrokkene over die geschiktheid een verschillende mening hebben, moet de Raad vaststellen dat de onderzoeker zonder nadere verificatie de aangedragen opinies vertaalt in vergaande diskwalificaties van betrokkene, met name gebrek aan reflectie op de eigen rol, ontkenning en afweer, externe attributie en onheus en beschuldigend gedrag. De Raad kan deze conclusies niet rijmen met de vele gedingstukken die betrekking hebben op de coachingstrajecten van betrokkene. Daaruit spreekt veeleer een houding van openstaan voor feedback en de wens zich te verbeteren. Het onheus en beschuldigend gedrag waarop wordt gedoeld betreft met name enige uitingen die betrokkene tijdens de bezwaarfase heeft gedaan, over zijn vermoeden dat het bestuur met het ontslag een andere agenda heeft, over ‘een ontslag op valse gronden’ en voorts op uitingen van onvrede die hij tegenover collega’s gedaan zou hebben over het handelen van de schoolleiding. De Raad ziet in dergelijke uitingen, gedaan onder invloed van begrijpelijke emoties over een in zijn ogen onheuse behandeling, geen grond om aan te nemen dat de verhoudingen tussen partijen ten tijde in geding onherstelbaar verstoord waren.
      
      
        
          Het incidenteel hoger beroep
        
      
      
    
    
      4.7.
      
        Met betrekking tot het incidenteel hoger beroep van betrokkene stelt de Raad vast dat dit is ingesteld buiten de in artikel 8:110, tweede lid, van Awb gestelde termijn van zes weken na de verzending van de gronden van het hoger beroep aan betrokkene. Dat betrokkene de ontvangst van deze gronden abusievelijk niet aan zijn gemachtigde heeft gemeld, zoals 
        mr. Bossen bij brief van 31 maart 2017 aan de Raad heeft gemeld, is geen grond om deze termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Het incidenteel hoger beroep is derhalve 
        niet-ontvankelijk.
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      4.8.
      De Raad komt tot de slotsom dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. Het beroep tegen het nadere besluit van 24 januari 2017 wordt gegrond verklaard, met vernietiging van dat besluit. De Raad ziet aanleiding het primaire besluit van 19 februari 2015 te herroepen, nu het alleen al vanwege het tijdsverloop uitgesloten moet worden geacht dat de gebreken aan dat besluit bij nog weer een nieuwe beslissing op bezwaar kunnen worden geheeld. Het incidenteel hoger beroep wordt, zoals in 4.7 is overwogen, niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de kosten aan rechtsbijstand van betrokkene in bezwaar tot een bedrag van € 990,- (bezwaarschrift en aanwezigheid op hoorzitting) en in de proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 1.237,50 (beroepschrift, reactie op nieuw besluit, aanwezigheid ter zitting). 
      
      
    
  
  
    
      BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
    - verklaart het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 24 januari 2017 gegrond en vernietigt dat besluit;
    - herroept het besluit van 19 februari 2015;
    - bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 503,- wordt geheven;
    - veroordeelt appellant in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 2.227,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) J. Tuit
    
    
    
  
  
    HD