ECLI:NL:RBOBR:2023:4884, Rechtbank Oost-Brabant, 10-10-2023, 22/2265
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: .Deze zaak draait om de vraag of een natuurtoestemming is vereist. Het college van B&W mag zelf een voortoets maken. De omvang van de wijziging maakt niets uit voor de zorgvuldigheid waarop de voortoets moet worden uitgevoerd en de mate van zekerheid van de uitkomst van de voortoets. Die moet volledig zeker zijn. De emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 kan niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. In dit geval wordt een marge ingebouwd door minder dieren te houden. Mede gelet op het laatste WUR-rapport van juni 2023 is de rechtbank van oordeel dat ondanks het toepassen van deze marge het ontbreken van significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zekerheid op voorhand vaststaat. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 2.7 van de Wabo.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/2265 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 oktober 2023 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Groen Kempenland, gevestigd te BladelStichting Milieuwerkgroep Kempenland, gevestigd te Bergeijk, eisers 
    (gemachtigde: [naam] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden, het college
    (gemachtigden: mr. P.M.H.M. Bakermans en ir. A.A.C. Michiels).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] V.O.F. te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 16 augustus 2022 waarbij hij een omgevingsvergunning heeft verleend voor de activiteiten bouwen en milieu voor het veranderen van een veehouderij en het bouwen van een nieuwe jongveestal aan de [adres] in [vestigingsplaats] .
      
    
    
      1.2
      De rechtbank heeft het beroep op 19 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en [naam] en [naam] namens eisers, de gemachtigden van het college en [naam] namens vergunninghoudster. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
      
        Vergunninghoudster exploiteert een melkrundveehouderij aan de [adres] in [vestigingsplaats] , in de nabijheid van de Natura-2000 gebieden “Kempenland-West”, “Kampina & Oisterwijkse Vennen”, “Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux” en “Regte Heide & Riels Laag”. Het dichtstbijgelegen Natura 2000-gebied is “Kempenland-West”, gelegen op 7,2 km afstand van het bedrijf.
      
      
        Vergunninghoudster beschikt over een vergunning van 10 juli 2013 die door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) is verleend op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans Wet natuurbescherming, verder Wnb) voor het houden van 221 melkkoeien, 20 fokstieren en 176 stuks vrouwelijk jongvee. 
      
      
        Op 16 februari 2021, aangevuld op 22 juli 2021, heeft vergunninghoudster bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het houden van 265 melkkoeien, 183 stuks vrouwelijk jongvee en 1 volwassen paard. Van de 265 melkkoeien worden 135 stuks gehouden in een emissiearme stal (A1.13) en 61 stuks worden beweid. De resterende 69 melkkoeien worden permanent gehouden in een traditionele stal. 
      
      
        Vergunninghoudster heeft voor dit project geen afzonderlijke vergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb aangevraagd.
      
      
        De bestreden omgevingsvergunning is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerpbesluit heeft zes weken ter inzage gelegen. Eisers hebben hiertegen zienswijzen ingediend. Het college heeft hierin geen aanleiding gezien het besluit te wijzigen. 
      
    
    
    
      
        Is een natuurtoestemming vereist?
      
    
    
      3.1
      Het college heeft volgens eisers ten onrechte op voorhand aangenomen dat geen sprake is van een project met mogelijk significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden en nagelaten een verklaring van geen bedenkingen te vragen bij GS. De omgevingsvergunning is dus volgens eisers verleend in strijd met artikel 2.7 van de Wabo. Zij wijzen er op dat het college bij de bepaling van de hoogte van de ammoniakemissie ten onrechte heeft gerekend met een emissiefactor 6. Deze emissiefactor gold volgens de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav), ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning, bij stalsysteem BWL 2010.34.V10 (A1.13). Bovendien heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 7 september 2022 geoordeeld dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid van de Rav-emissiefactor A1.13. Ter zitting hebben eisers ook nog gewezen op het rapport van de universiteit Wageningen (WUR) van juni 2023 “Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis van de stikstof-fosfaat verhouding in afgevoerde mest: Evaluatie van de NP-methode en effect van staltype” waaruit volgt dat emissiearme stallen niet leiden tot een lagere emissie dan traditionele stallen. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de melkveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. In dat geval was ook toestemming voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vereist en een verklaring van geen bedenkingen van GS. 
    
    
      3.2
      Het college heeft in de bestreden omgevingsvergunning aangegeven dat sprake is van een afname van 357,2 kg ammoniakemissie. Het toepassen van het emissiearme stalsysteem gaat in dit geval niet gepaard met het houden van zoveel mogelijk dieren. Er is sprake van een substantiële afname van de vergunde ammoniakrechten. Daarmee is er ook een afname van stikstofdepositie van zelfs 0,07 mol op het dichtstbijzijnde gebied (in Nederland). Om iedere twijfel weg te nemen over een afdoende werking van het betreffende stalsysteem heeft vergunninghoudster een extra Aerius-verschilberekening toegevoegd aan de aanvraag. Pas als in dit geval voor stalsysteem A1.13 wordt uitgegaan van een hogere emissiefactor dan factor 8,7, is sprake van een toename. Er is dus een ruime marge ter compensatie van de onzekerheid over het stalsysteem. Daarnaast voert het college aan dat het maar om een kleine verandering gaat en dat daarom niet zo streng hoeft te worden gekeken. In het bestreden besluit is aangegeven dat het college zal handhaven op naleving van de leaflet.
      
    
    
      3.3
      Deze zaak draait om de vraag of een natuurtoestemming is vereist. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. In het kader van deze vergunningverlening dient een passende beoordeling te worden gemaakt (artikel 2.8 van de Wnb). Deze vergunning kan afzonderlijk worden aangevraagd. Als dat niet wordt gedaan, dan “haakt de benodigde toestemming op basis van 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Bor aan”,  tenzij op voorhand duidelijk is dat er niet zo’n ‘natuurtoestemming’ nodig is. De rechtbank is van oordeel dat het college kan volstaan met een eigen oordeel over de vraag of op voorhand duidelijk is dat geen natuurtoestemming noodzakelijk is (ofwel, dat het college zelf een voortoets mag maken). De rechtbank voelt zich hierin gesteund door de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020. Anders dan het college veronderstelt, maakt de omvang van de wijziging niets uit voor de zorgvuldigheid waarop de voortoets moet worden uitgevoerd en de mate van zekerheid van de uitkomst van de voortoets. Het gevolg van de voortoets die als uitkomst heeft dat geen natuurtoestemming nodig is, is namelijk dat GS (het bevoegde gezag volgens de Wnb) niet meer naar de zaak kijkt. De uitkomst van de voortoets moet dus volledig zeker zijn. Als een natuurtoestemming noodzakelijk is, dan moet het college ingevolge artikel 2.7 van de Wabo vergunninghoudster in de gelegenheid stellen deze toestemming aan te vragen. In dat geval moet het college ook een verklaring van geen bedenkingen vragen aan GS. Is een natuurtoestemming nodig maar wordt die niet gegeven, dan is de omgevingsvergunning onvolledig en is deze verleend in strijd met artikel 2.7 van de Wabo.
      
    
    
      3.4
      De natuurtoestemming is nodig als door het project significante gevolgen kunnen optreden voor Natura 2000-gebieden. In een zaak zoals deze kunnen die gevolgen worden veroorzaakt door de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden door de ammoniak- en stikstofemissies van de veehouderij. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat als de wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de zogenaamde ‘referentiesituatie’, dat dan op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Dit wordt intern salderen genoemd. Voor het project is dan geen natuurtoestemming nodig (en er hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt).
      
    
    
      3.5
      Het college heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op de Rav-emissiefactoren. Zoals de rechtbank al vaker heeft overwogen (o.a. in haar tussenuitspraak van 11 januari 2022) kan bij de toetsing aan de norm in artikel 2.7 van de Wnb niet zonder meer van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren worden uitgegaan. De effectiviteit van emissiebeperkende stalsystemen kan dus niet rechtstreeks uit de Rav worden afgeleid. De Rav is namelijk geen regeling bij of krachtens de Wnb. Dat betekent niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft, maar wel dat in elk concreet geval zal moeten worden beoordeeld of bij de toetsing aan de norm in artikel 2.7 van de Wnb van de Rav-emissiefactoren voor de betreffende stalsystemen mag worden uitgegaan. 
      
    
    
      3.6
      De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 april 2022 geoordeeld dat de Rav- emissiefactor voor stalsysteem A1.13 onjuist is. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 is de rechtbank verder van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld.
      
    
    
      3.7
      In haar uitspraak over dit stalsysteem heeft de rechtbank andere manieren genoemd om het ontbreken van significante gevolgen bij toepassing van een emissiearm stalsysteem zeker te stellen:
      1. het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling;
      2. het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats in afwijking van de stalbeschrijving;
      3. het voorschrijven van verdergaande stalmanagementmaatregelen dan beschreven in de stalbeschrijving, zoals bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie.
      
        Ook heeft de rechtbank het inbouwen van een buffer genoemd door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav-emissiefactor, zoals in dit geval is vergund. 
        De genoemde maatregelen wijken af van de stalbeschrijving, zodat niet kan worden volstaan met het controleren op het naleven van de stalbeschrijving. De omstandigheid dat het college zal toezien op naleving van de leaflet, leidt reeds daarom niet tot een ander oordeel. De rechtbank beschouwt de genoemde maatregelen als beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dit is dan geen ecologische beoordeling maar meer een technische beoordeling van het stalsysteem en de maatregelen. Deze maatregelen kunnen slechts worden opgelegd in een vergunning of een natuurtoestemming en dan is een verklaring van geen bedenkingen van GS noodzakelijk. Omdat die er hier niet is, kan dit vergunninghoudster in dit geval niet baten. Bovendien heeft vergunninghoudster ter zitting aangegeven dat zij nog moet overleggen met haar adviseurs of zij deze maatregelen wil en kan treffen. In dit geval wordt wel een marge of buffer ingebouwd door minder dieren te houden. Mede gelet op het laatste WUR-rapport van juni 2023 is de rechtbank van oordeel dat, ondanks het toepassen van deze marge, het ontbreken van significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zekerheid op voorhand vaststaat. 
        
          Conclusie en gevolgen
          
        
      
    
    
      4.1
      De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 van de Wabo. Het college had vergunninghoudster in de gelegenheid moeten stellen om de aanvraag aan te vullen met de toestemming ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en vervolgens een verklaring van geen bedenkingen moeten vragen bij GS en heeft dat ten onrechte nagelaten. Daarom is het beroep gegrond en zal de rechtbank de omgevingsvergunning vernietigen.
      
    
    
      4.2
      Eisers hebben ook nog andere beroepsgronden aangevoerd over de referentiesituatie. De rechtbank ziet geen aanleiding deze beroepsgronden te bespreken, omdat de omgevingsvergunning hoe dan ook in strijd met artikel 2.7 van de Wabo is verleend. 
      
    
    
      4.3
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding voor professionele rechtsbijstand bedraagt € 1.674,00, omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Ook moet het college de door [naam] en [naam] gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting vergoeden, op basis van de kosten van openbaar vervoer 2e klas, ten bedrage van in totaal € 55,72.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 16 augustus 2022;
      
      
        draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning; 
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.729,72.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter 
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Het betreft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
      ECLI:NL:RVS:2022:2557.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:74.
  
  
     Zie daartoe onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:21.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:1323.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2557.