ECLI:NL:CRVB:2009:BI9325, Centrale Raad van Beroep, 11-06-2009, 08-7421 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering bijstanduitkering omdat appellante geen geldige verblijfstitel heeft. In de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, is een onderscheid naar nationaliteit aan de orde dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften. Naar het oordeel van de Raad is in diverse verdragsbepalingen uit het ESH en IVESCR sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen. Wat betreft art. 8 EVRM, komt aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toe, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. Appellante kon ten tijde hier in geding slechts een beperkt gezinsleven uitoefenen omdat zij vanwege haar verblijfsstatus geen middelen had om met haar kinderen in een huis te wonen. In redelijkheid kan niet worden volgehouden dat de weigering van bijstand op grond van appellantes verblijfsstatus geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellante. Geen ongerechtvaardigde schending van 8 EVRM.  Of art. 9 IVRK rechtstreekse werking heeft, wordt in het midden gelaten, nu de in dit artikel vervatte norm niet tot meer waarborgen leidt dan reeds voortvloeit uit art. 8 EVRM.

08/7421 WWB
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2008, 08/4234, 08/4141 en 08/4142 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College).
    
    Datum uitspraak: 11 juni 2009 
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. In overleg met partijen heeft de Raad besloten het geding versneld te behandelen.
    
    Mr. Cerezo-Weijsenfeld heeft vervolgens het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.
    
    Namens appellante zijn nog nadere stukken in het geding gebracht.
    
    Het College heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Namens appellante is op dit verweerschrift nog een reactie ingezonden.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2009. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden mr. Cerezo-Weijsenfeld, voornoemd en haar kantoorgenoot mr. W.G. Fischer. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Boegborn. Het geding is gevoegd behandeld met de zaak 09/1519 WMO. Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In zaak 09/1519 WMO wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. 
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. De Raad gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.2. Appellante, geboren [in] 1965, is afkomstig uit Nigeria en woont sedert 1995 in Nederland. Aanvankelijk had appellante een vergunning om in Nederland te verblijven, maar deze is in 2005 of 2006 door omstandigheden niet verlengd waardoor zij haar legale verblijfsstatus heeft verloren. Appellante was ten tijde in geding in afwachting van de beslissing op een aanvraag om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en verblijft derhalve ingevolge artikel 8, sub f, van de Vreemdelingenwet (Vw) rechtmatig in Nederland. Appellante heeft het alleengezag over haar twee kinderen die in Nederland zijn geboren, respectievelijk in 1996 en 2000. Deze kinderen verblijven in Nederland op grond van een geldige verblijfstitel.
      In mei 2006 is appellante gedetineerd. Haar kinderen zijn ondergebracht in een pleeggezin en het Bureau Jeugdzorg (BJAA) is belast met de tijdelijke voogdij over de kinderen. De pleegouders ontvingen een pleeggeldvergoeding voor de kinderen. Na haar detentie is appellante nog enige tijd in vreemdelingenbewaring geweest, maar deze is op 19 juni 2008 opgeheven. De kinderen verblijven tot op heden in het pleeggezin omdat appellante geen eigen woning en inkomsten heeft. Appellante woont tijdelijk in bij een kennis. Bij beschikking van 28 januari 2009 heeft de rechtbank appellante opnieuw met de uitoefening van het gezag over haar kinderen belast. De rechtbank heeft in haar oordeel meegewogen dat appellante, die een veelvuldig contact heeft met haar kinderen door ze dagelijks van school op te halen en ze ’s avonds weer bij de pleegouders terug te brengen, heeft verklaard dat zij de kinderen vrijwillig zal laten verblijven in het pleeggezin tot zij een woonplek heeft gevonden.
    
    
    1.3. Appellante heeft op 31 juli 2008 een aanvraag om een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand (WWB) ingediend.
    
    1.4. Bij besluit van 24 september 2008 heeft het College de aanvraag om bijstand afgewezen omdat appellante geen geldige verblijfstitel heeft.
    
    1.5. Bij het besluit op bezwaar van 22 oktober 2008 (hierna: bestreden besluit) is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 september 2008 ongegrond verklaard. Het College heeft hiertoe overwogen dat appellante niet behoort tot de groep van rechthebbenden die op grond van artikel 11, tweede of derde lid, van de WWB voor bijstand in aanmerking komt. Voorts is de afwijzing van de aanvraag niet een zodanige schending van het recht op familieleven dat toepassing moet worden gegeven aan artikel 16, eerste lid, van de WWB, nu in artikel 16, tweede lid, van de WWB is bepaald dat in de situatie waarin appellante verkeert artikel 16, eerste lid, van de WWB, niet van toepassing is. 
    
    1.6. Namens appellante is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens is een verzoek ingediend om een voorlopige voorziening.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Tevens is de gevraagde voorziening afgewezen. Daartoe is - kort samengevat - overwogen dat de rechtbank onvoldoende grond heeft gevonden om aan te nemen dat artikel 8, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het onderhavige geval de doelstellingen van het koppelingsbeginsel kan doorkruisen. Voorts is van schending van artikel 14 van het EVRM geen sprake omdat voor een verschil in behandeling op grond van verblijfsstatus een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) ziet op de rechten van kinderen en niet op de rechten van ouders. De aangehaalde verdragsartikelen uit het Europees Sociaal Handvest (ESH) en Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) kunnen niet worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet (Gw), aldus de voorzieningenrechter.
    
    3. In hoger beroep is namens appellante het volgende naar voren gebracht. Voor haar detentie werkte appellante in een winkel. Door een fout is zij gedetineerd geraakt en is zij bijna haar hele leven kwijtgeraakt. Voor de kinderen is het een moeilijke situatie dat appellante weer vrij is, maar dat zij in het pleeggezin moeten wonen. Door deze situatie zijn ook gedragsproblemen bij de kinderen ontstaan. Appellante wil graag herenigd worden met haar kinderen, maar zonder uitkering en woonplek is dat onmogelijk. Appellante heeft erop gewezen dat zij rechtmatig in Nederland is en dat haar kinderen een verblijfsvergunning hebben. Naar haar oordeel is het niet gerechtvaardigd om haar te scheiden van haar kinderen omdat zij geen verblijfsvergunning heeft. Door de weigering van het College haar een uitkering te verstrekken, wordt haar recht op gezinsleven, zoals bedoeld in artikel 8 van het EVRM, geschonden. De inbreuk op het recht op gezinsleven is niet proportioneel in relatie tot het nagestreefde doel. In dit verband heeft appellante verwezen naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 24 november 1986, Gillow v. the U.K., nr. 9063/80 en het arrest van het EHRM van 21 september 2006, Moser v. Austria, nr. 12643/02. Voorts heeft appellante een beroep gedaan op artikel 13 van het ESH alsmede op de artikelen 11 en 12 van het IVESCR en aangegeven dat aan deze bepalingen, gezien de rechtsontwikkeling rechtstreekse werking niet kan worden ontzegd. Voorts is een beroep gedaan op artikel 9 van het IVRK, waarin is aangegeven dat kinderen het recht hebben om niet van hun ouders te worden gescheiden, tenzij dit in hun belang is.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Niet in geding is dat appellante geen vreemdeling is in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Als gevolg hiervan valt appellante onder de koppelingsregeling van artikel 16, tweede lid, van de WWB en kan aan haar zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dat artikel, geen uitkering ingevolge de WWB worden toegekend. De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001 (LJN AB2276), gepubliceerd in RSV 2001, 188, geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in diverse - rechtstreeks werkende - bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van het EVRM, artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De Raad heeft in het kader van deze toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, steeds aanvaardbaar geacht. De Raad ziet geen reden om in de onderhavige situatie anders te oordelen.
    
    4.2. Ook het beroep van appellante op de diverse verdragsbepalingen uit het ESH en IVESCR kan geen doel treffen. De Raad heeft reeds in eerdere uitspraken overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 juni 2004, RSV 2004, 298) dat de door appellante in dit geding aangehaalde bepalingen niet een ieder kunnen verbinden in de zin van artikel 94 van de Gw. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepaling in aanmerking genomen alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. De Raad ziet in hetgeen namens appellante met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen is aangevoerd, waaronder de verwijzing naar diverse stukken, onvoldoende basis om een afwijkend standpunt in te nemen in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van de Gw moeten worden aangemerkt. De Raad wijst in dit verband naar hetgeen reeds is overwogen in de uitspraken van 11 oktober 2007 (LJN BB5687) en van 22 december 2008 (LJN BG8789). Naar het oordeel van de Raad is in genoemde verdragsartikelen sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen. 
    
    4.3. Ten aanzien van het beroep van appellante op artikel 8 van het EVRM oordeelt de Raad als volgt. In de eerder genoemde uitspraak van 22 december 2008 heeft de Raad reeds overwogen dat het EHRM als the “very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen alsmede het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meer malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
    
    4.4. De Raad stelt vast dat appellante ten tijde hier in geding slechts een beperkt gezinsleven kon uitoefenen omdat zij vanwege haar verblijfsstatus geen middelen had om met haar kinderen in een huis te wonen. Niettemin kan niet worden gezegd dat de weigering van bijstand tot effect heeft dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante en de kinderen onmogelijk wordt gemaakt (vgl. het arrest van het EHRM van 3 mei 2001, in de zaak Domenech Pardo vs Spanje, nr. 55996/00). De Raad heeft hierbij van belang geacht dat appellante het gezag heeft over haar kinderen en dat zij dagelijks langdurig contact met hen heeft zodat zij een - zij het beperkt - gezinsleven met haar kinderen kan voeren. Hieruit volgt dat geen sprake is van een zodanige aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten leiden tot de positieve verplichting van de staat om bijstand te verlenen. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van bijstand op grond van appellantes verblijfsstatus geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellante. Van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het EVRM is dan ook naar het oordeel van de Raad geen sprake. De door appellante genoemde arresten van het EHRM brengen de Raad niet tot een ander oordeel nu in die arresten, nog afgezien van het feit dat daar sprake is van een geheel ander feitencomplex, de negatieve verplichting van de staat aan de orde was om zich te onthouden van inmenging in het gezinsleven. 
    
    4.5. Daargelaten de vraag of artikel 9 van het IVRK kan worden beschouwd als een ieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van de Gw en als zodanig rechtstreeks kan worden ingeroepen, leidt de in dit artikel vervatte norm niet tot meer waarborgen dan reeds voortvloeit uit artikel 8 van het EVRM. Artikel 9 van het IVRK behoeft derhalve geen verdere bespreking. 
    
    4.6. Gelet op het bovenstaande heeft het College op goede gronden de aanvraag van appellante om bijstand afgewezen. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
    
    5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en H.J. de Mooij als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2009. 
    
    (get.) M.M. van der Kade. 
    
    (get.) W. Altenaar. 
    
    NK