ECLI:NL:CBB:2021:264, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-03-2021, 19/1709
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling Fosfaatreductieplan 2017, vanwege de specifieke omstandigheden van het geval die in onderlinge samenhang moeten worden bezien had verweerder de hardheidsclausule moeten toepassen, zelf in de zaak voorzien.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1709
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaak tussen
    
      [naam 1] VOF, te [plaats 1] (gemeente [gemeente] ), appellante 
    
      (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon)
      
        en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 10.411,- voor periode 1, van € 38.698,- voor periode 2, van € 39.854,- voor periode 3, van € 60.427,- voor periode 4 en van € 59.299,- voor periode 5. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2021, waar namens appellante haar vennoten, [naam 2] en [naam 3] , en haar gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
  
  
    
      Overwegingen 
    
  
  
    
      De Regeling
    
    1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
    2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. 
    
    3. In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Dit artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment.	De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Msw), na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling heeft verweerder bij brief van 15 september 2017 deze situatie eveneens als knelgeval aangemerkt, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223). Indien aan de voorwaarden is voldaan, wordt 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op 2 juli 2015 en de op die datum aanwezige stalcapaciteit gecompenseerd.
    
    
      
        Situatie appellante
      
    
    4. Uit het dossier en de ter zitting door appellante gegeven toelichting, blijkt het volgende, hetgeen door verweerder niet is betwist.	De twee vennoten van appellante runden oorspronkelijk een vleesveehouderij in [plaats 2] , de [naam 4] . In 2013 hebben zij het plan opgevat om een vervallen melkveehouderij met bijbehorende gronden en opstallen te kopen, daar een grondgebonden biologische melkveehouderij te vestigen met ongeveer 70 koeien en bijbehorend rundvee (van het ras Blaarkoppen) en een deel van de opstallen te gebruiken voor het realiseren van een woongroep voor eenzame ouderen. Op dat moment was de melkveehouderij al ruim zeven jaar niet meer als zodanig in gebruik en had de locatie ook geen agrarische bestemming meer. Om deze reden en omdat zij zeker wilden weten dat zij de benodigde vergunningen zouden krijgen voor zowel de verbouwing van de melkveehouderij als de realisatie van de woongroep, hebben de twee vennoten, voordat zij tot aankoop overgingen, een beginseluitspraak van de gemeente gevraagd. De gemeente was enthousiast en wilde aan het plan meewerken. Ook de [naam 5] was enthousiast en wilde het financieren. Op verzoek van de twee vennoten heeft de toenmalige eigenaar van de melkveehouderij, de [naam 6] ( [naam 6] ), de oude vergunningen laten actualiseren, zodat de twee vennoten op de locatie de door hen voorgenomen melkveehouderij zouden kunnen gaan exploiteren. De [naam 6] heeft met het oog hierop op 4 juli 2013 een aanvraag voor actualisatie van de Nbw-vergunning gevraagd en op 5 juli 2013 een melding Activiteitenbesluit gedaan. De geactualiseerde Nbw-vergunning is op 26 juli 2013 verleend voor het houden van 75 melkkoeien en bijbehorend jongvee. 	Op 17 april 2014 hebben de vennoten appellante opgericht. Op 10 juni 2014 hebben zij met [naam 6] de overeenkomst voor de koop van de melkveehouderij gesloten en op 8 augustus 2014 heeft de levering daarvan plaatsgevonden. Met ingang van 8 augustus 2014 zijn voorts de bijbehorende gronden (van ruim 41 hectare) voor 30 jaar gepacht. Hiervoor is een kredietovereenkomst met de [naam 5] gesloten voor een bedrag van in totaal € 800.000,-. Vervolgens is het bedrijf op 27 augustus 2014 aangemeld voor een SKAL-registratie, die nodig is om er een biologische melkveehouderij van te maken. Ook zijn er eind 2014 gesprekken geweest met Natuurmonumenten over de huur door appellante van 20 hectare grond. Daarbij is afgesproken dat de huur zou aanvangen op het moment dat appellante zou beginnen met melken. 	Aan appellante is begin 2015 toestemming verleend om de bestaande stal te slopen en een nieuwe stal te bouwen. Verder is op 1 mei 2017 een omgevingsvergunning verkregen voor het oprichten van een woongroep. Op 8 februari 2017 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 70 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Voorts heeft zij in 2017 een lening van de [naam 6] van € 280.000,- gekregen voor de realisatie van de woongroep.	In 2017 is appellante opgenomen in het weidevogelbeheer van de Gebiedscoöperatie Rijn, Vecht en Venen, omdat op haar terrein in de laatste twee jaar een sterke stijging van het aantal weidevogelparen heeft plaatsgevonden. 	Appellante heeft verder van verweerder een zogenoemde LEADERsubsidie ontvangen ter hoogte van € 168.390,- ten behoeve van het verder realiseren van een Community Supported Agriculture broedplaats ofwel gemeenschapslandbouw. De LEADER-subsidie is een onderdeel van het plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). De POP betreft een subsidieprogramma dat zich richt op de ontwikkeling van het platteland en focust op innovatie en duurzaamheid in het landelijk gebied. 	Voorts is appellante gevraagd deel te nemen aan het Innovatielab ‘Voor de oogst van Morgen’. Dit is een netwerk dat als doel heeft om tot een duurzaam landbouw- en voedselsysteem te komen en daartoe initiatieven ontwikkelt. 
    
    5. Op 2 juli 2015 hield appellante 0 melkkoeien en 0 stuks jongvee. Haar referentieaantal bedroeg 0 GVE. Op 1 oktober 2016 hield appellante 3 pinken. Haar doelstellingsaantal bedroeg 1,59 GVE. Op 5 oktober 2016 is het bedrijf begonnen met melken. Vanaf dat moment is ook de huur van 20 hectare grond van Natuurmonumenten gestart.
    
    6. Op 31 maart 2017 heeft appellante verweerder verzocht de knelgevallenregeling toe te passen, omdat zij op de peildatum nog bezig was met een verbouwing.  
    
    7. Verweerder heeft appellante voor ieder van de perioden een hoge geldsom opgelegd, omdat het op haar bedrijf aanwezige aantal vrouwelijke runderen in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingsaantal. De heffingen bedragen in totaal € 208.689,-.	Het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, omdat geen sprake is van een buitengewone omstandigheid. Ook is appellante niet als starter aangemerkt.
    
    8. Appellante is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. 
    
    
      
        Beroep
      
    
    
    9. Appellante betoogt dat de oplegging van de geldsommen voor haar onevenredig uitpakt, waardoor sprake is van een onrechtmatige inbreuk dan wel regulering van haar eigendom. Appellante heeft haar bedrijf al in 2014 opgericht. Vanwege de omschakeling naar biologische landbouw en de daarbij behorende wachttermijn van 2 jaar beschikte zij zowel op 2 juli 2015 als op 1 oktober 2016 nog niet over vee. Dat vee is pas op 5 oktober 2016 aangevoerd. Om hoge geldsommen te voorkomen had appellante al haar vee moeten afvoeren. Om een solidariteitsheffing te voorkomen, had zij eveneens nagenoeg al haar vee moeten afvoeren. Appellante houdt blaarkoppen met het caseïne A2-A2-gen. Blaarkoppen zijn een zeldzaam landbouwhuisdierenras. Indien appellante aan de reductieopgave zou hebben voldaan en deze dieren zou hebben afgevoerd, zou de geleden schade zeker even hoog zijn als nu het bedrag van de heffingen, mede omdat zij daarna weer een nieuwe veestapel had moeten verwerven. 	Volgens appellante is in de Regeling ten onrechte geen voorziening opgenomen voor biologische starters, zoals zijzelf. Dit terwijl zij een serieus knelgeval is, waarvoor een oplossing op maat zal moeten worden geboden. Bij de activiteiten van appellante, te weten een natuur-inclusieve biologische melkveehouderij met een woontak voor eenzame ouderen, passen geldsommen als deze niet. Zij kan de geldsommen ook niet betalen. In dit kader verwijst zij naar de jaarrekeningen, die zijn overgelegd.
    
    
      9.1
      Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij een beroep doet op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het betrokken geval onevenredige gevolgen met zich brengt. 
      
    
    
      9.2
      Tussen partijen is niet in geschil dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden om als knelgeval zoals bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling te worden aangemerkt. Evenmin is in geschil dat zij niet aan de voorwaarden voldoet om als starter te worden aangemerkt, in het bijzonder omdat zij op 2 juli 2015 niet was gestart met melken en op die datum ook geen vrouwelijk jongvee op haar bedrijf had staan. De reden hiervoor is dat zij er bij de start van het bedrijf in 2014 voor heeft gekozen een biologisch bedrijf te voeren. 
      
    
    
      9.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de keuzes die appellante heeft gemaakt, zoals die voor een biologische bedrijfsvoering, ondernemerskeuzes zijn en dat appellante op een laat moment, te weten kort voor de peildatum, grote investeringen heeft gedaan, terwijl op dat moment voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden worden genomen. Hoewel dit op zich juist is, acht het College het in dit geval, vanwege de specifieke omstandigheden van het geval die in onderlinge samenhang moeten worden bezien, niet redelijk dat verweerder strikte toepassing aan de Regeling heeft gegeven. Daartoe is het volgende van belang. 	Appellante heeft vóór de peildatum haar plannen ontwikkeld, overleg gehad met de verschillende partijen die nodig waren om de plannen te realiseren, alle voorbereidingen voor die plannen getroffen en de melkveehouderij aangekocht. Ook heeft zij kort na die aankoop, eveneens vóór de peildatum, haar bedrijf aangemeld voor een SKALregistratie. Zoals hiervoor onder 4 is weergegeven, duurt het na die registratie minimaal anderhalf jaar voordat een bedrijf het predicaat ‘biologische melk’ mag voeren. In het geval van appellante duurde dat nog langer, omdat de bestaande stal, die op het moment van aankoop leeg stond, niet voldeed aan de eisen voor SKAL-registratie. Dat appellante niet de keuze heeft gemaakt de stal direct na aankoop van de melkveehouderij vol te zetten met runderen, acht het College begrijpelijk. Weliswaar had appellante in dat geval op de peildatum een representatief aantal vrouwelijke runderen op haar bedrijf gehad, en daarmee een representatief referentieaantal, maar zij had in dat geval moeten investeren in de aankoop van runderen die zij vervolgens weer weg had moeten doen, omdat zij daarvoor geen huisvesting had tijdens de verbouwing van de stal. Bovendien had dan ook de SKAL-registratie vertraging opgelopen, nu bedrijven vanaf de aanmelding voor de SKAL-registratie direct aan de voorwaarden voor biologische bedrijfsvoering moeten voldoen. Het voorgaande betekent dat appellante, hoewel zij de melkveehouderij in 2014 heeft aangekocht, niet voor 2 juli 2015 heeft kunnen starten met melken of op die datum jongvee heeft kunnen houden, waardoor zij, hoewel zij feitelijk een starter is, niet aan de voorwaarden voor toepassing van de startersregeling voldoet. Nu, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 3 is overwogen, de voorwaarden voor toepassing van de startersregeling eerst in september 2017, en dus jaren na de door appellante gemaakte keuze voor een biologische bedrijfsvoering, duidelijk werden, kunnen de nadelige gevolgen van die keuze, met de daarmee gepaard gaande vertraging in het kunnen houden van vrouwelijke runderen en het starten met melken, niet volledig voor risico van appellante worden gelaten. Het College acht daarbij nog van belang dat appellante op geen enkel moment een uitbreiding van het aantal runderen dat op het bedrijf mocht worden gehouden heeft beoogd. De keuze van appellante en de daarmee gepaard gaande investeringen hebben daarmee geen nadelige effecten op het behalen van het doel van de Regeling, te weten onder het fosfaatplafond blijven en daarmee het behoud van de derogatie. 	Voorts is de omvang van de nadelige gevolgen die strikte toepassing van de Regeling in het geval van appellante met zich brengt van belang. Aan appellante zijn hoge geldsommen opgelegd, ten bedrage van in totaal € 208.689,-. Doordat zij op 2 juli 2015 geen enkel vrouwelijk rund op haar bedrijf had staan, had zij, als zij overeenkomstig het doel van de Regeling had willen reduceren, uiterlijk in periode 1 van 2017 al haar runderen weg moeten doen, voor de duur van minimaal dat kalenderjaar. Dat betekent dat appellante maandenlang geen runderen op haar bedrijf zou hebben gehad, en daarmee geen inkomsten. Voor zover dat niet al het einde van het bedrijf zou hebben betekend, zou zij bovendien daarna, in 2018, hoge kosten hebben moeten maken om nieuwe runderen te kopen. Gedeeltelijk reduceren, tot een hoeveelheid runderen die tot oplegging van solidariteitsgeldsommen had geleid, was voor appellante om dezelfde reden nagenoeg onmogelijk, nu zij op 1 oktober 2016 slechts drie pinken had en haar doelstellingsaantal slechts 1,59 GVE bedroeg. Het College volgt verweerder dan ook niet in zijn standpunt dat de last van appellante door haar zelf is veroorzaakt, doordat zij ervoor zou hebben gekozen niet te reduceren.Een reële andere keuze was er in dit geval niet. 	Verder geldt dat de hoogte van de opgelegde heffingen dusdanig is, dat aannemelijk is dat deze een bedreiging vormt voor het voortbestaan van het bedrijf. Appellante heeft in de jaren 2014 en 2015 en in een groot deel van het jaar 2016 geen inkomsten gehad, omdat zij in die periode niet kon starten met melken. Deze periode heeft zij, naar verweerder niet heeft betwist, overbrugd met circa € 100.000,- aan eigen middelen van de twee vennoten. Daarnaast heeft zij sinds 2016 respectievelijk 2017 rente- en aflossingsverplichtingen die voortvloeien uit de met [naam 5] gesloten kredietovereenkomst en de bij [naam 6] afgesloten lening. Voorts heeft zij, omdat zij op 2 juli 2015 geen runderen op haar bedrijf had en als gevolg daarvan met ingang van 1 januari 2018 geen fosfaatrechten toegewezen heeft gekregen, fosfaatrechten moeten kopen. Gelet op al deze lasten heeft appellante voldoende aannemelijk gemaakt dat de heffingen, tot een bedrag van in totaal € 208.689,- voor haar niet te dragen zijn. 	Bij het voorgaande komt ook nog dat het (voort)bestaan van de woongroep is gekoppeld aan het (voort)bestaan van het agrarische bedrijf van appellante. Als voorwaarde in de op 1 mei 2017 verleende omgevingsvergunning voor de realisatie van de woongroep is namelijk opgenomen dat de woningen uitsluitend mogen worden bewoond gedurende de periode dat er op de locatie een volwaardig agrarisch bedrijf actief is. Met het opleggen van de hoge geldsommen wordt aldus niet alleen het voortbestaan van het agrarische bedrijf, maar ook die van de woongroep voor eenzame ouderen bedreigd. Verweerder heeft dit ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken. 	Ten slotte acht het College het standpunt van verweerder dat appellante ook andere keuzes had kunnen maken en de door haar gemaakte keuzes daarom voor haar rekening en risico dienen te blijven, moeilijk verenigbaar met het gegeven dat verweerder appellante subsidie heeft toegekend, juist om de door appellante gekozen mix van enerzijds een biologische agrarische bedrijfsvoering en anderzijds het maatschappelijke en sociale aspect in de vorm van de woongroep te stimuleren. Ook de deelname van appellante aan het Innovatielab ‘Voor de oogst van Morgen’, een netwerk waarbij ook verweerder één van de gesprekspartners is, geeft aan dat zij een bedrijf exploiteert op een manier die wenselijk wordt geacht en die als voorbeeld voor de sectorwordt gezien. Ook deze aspecten hadden door verweerder bij zijn besluitvorming moeten worden betrokken. 
      
    
    
      9.4
      Gelet op het voorgaande slaagt het betoog.
      
    
  
  
    Conclusie10. Het beroep is gegrond. Naar het oordeel van het College heeft verweerder miskend dat strikte toepassing van de Regeling in het geval van appellante leidt tot onevenredige gevolgen en dat dit aanleiding had moeten zijn om in haar geval de hardheidsclausule toe te passen. Het besluit van 3 oktober 2019 is daarom in strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet genomen en dient dan ook te worden vernietigd. Aan hetgeen appellante verder nog tegen dit besluit had aangevoerd, wordt niet meer toegekomen. Het College zal, zelf in de zaak voorziend, het primaire besluit herroepen en, gelet op de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, de heffingen voor ieder van de perioden op nihil stellen. 
    
    
      11.	In de gegrondverklaring van dit beroep ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht aan haar vergoedt en hem te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en bezwaar. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op € 1.602,-, te weten de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het gaat daarbij om 1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,-. Op de hoorzitting in bezwaar is door appellante geen gebruik gemaakt van door een derde verleende rechtsbijstand, zodat voor het verschijnen op die zitting geen vergoeding wordt toegekend. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het besluit van 3 oktober 2019, met kenmerk 494-32052;- herroept het besluit van 15 december 2018, met kenmerk FRP/204326636/1321;- bepaalt dat de aan appellante opgelegde heffingen voor periode 1 tot en met 5 op nihil worden gesteld;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
    
    
    
    
    
    
      w.g. C.J. Borman				De griffier is verhinderd de uitspraak 						te ondertekenen