ECLI:NL:CBB:2023:582, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-10-2023, 22/1397
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 2 van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies, gelezen in samenhang met artikel 4;23, derde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht geeft de minister de bevoegdheid om subsidie te verstrekken voor de instandhouding van Kroondomein Het Loo en het mogelijk maken van recreatie in het natuurgebied. De minister heeft terecht geen openstellingsverplichting aan de subsidie verbonden omdat er alleen voor het gedeelte van Het Loo dat het gehele jaar geopend is voor publiek, een recreatietoeslag is verstrekt. Een openstellingsverplichting voor de overige natuurterreinen is naar het oordeel van het College in strijd met artikel 4:38, eerste lid, van de Awb.  Op grond van deze bepaling kan de minister aan een begrotingssubsidie alleen verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1397 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2013 in de zaak tussen
    Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen
    (gemachtigde: mr. P. Nicolaï)
    
    
      en
    
    
    de minister voor Natuur en Stikstof (de minister)
    (gemachtigden: mr. C.J.M. Daniels, mr. P.J. Kooiman en mr. E.E. Meijer.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 30 mei 2016 (het subsidiebesluit) heeft de minister subsidie verleend voor het beheer van Kroondomein Het Loo voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2021.
    
    
    
      Met het besluit van 14 september 2020 heeft de minister het bezwaar van De Faunabescherming tegen het subsidiebesluit niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:222) heeft het College het door De Faunabescherming ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
    
      Met het besluit van 30 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      De Faunabescherming heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 11 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] namens De Faunabescherming, bijgestaan door mr. P. Nicolaï, en de gemachtigden van de minister.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De minister heeft de Kroondrager voor de jaren 2016 tot en met 2021 subsidie verleend voor het beheer van Kroondomein Het Loo. In de uitspraak van 22 mei 2022 heeft het College geoordeeld dat De Faunabescherming belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van het beroep.
    
    2. De minister heeft opnieuw beslist op het bezwaarschrift van De Faunabescherming en het bezwaar ongegrond verklaard, omdat het subsidieverleningsbesluit volgens de minister rechtmatig genomen is, zowel wat betreft de grondslag als de procedure. De aanvrager heeft afgezien van de mogelijkheid om te worden gehoord.
    
    3. De Faunabescherming is het niet eens met het bestreden besluit. In de kern is De Faunabescherming van mening dat deze subsidie niet verleend had mogen worden. Verder is de Faunabescherming van mening dat de minister zich bij de behandeling van het bezwaar had moeten laten adviseren door een externe adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierna zal het College eerst ingaan op de toelaatbaarheid van de subsidie en daarna op het horen in bezwaar.
    
    
      
        Toelaatbaarheid van de subsidie
      
    
    
    
      
        Standpunt van De Faunabescherming
      
    
    
    
      4.1
      De Faunabescherming vindt dat de minister het subsidiebesluit niet had mogen nemen omdat er een subsidieaanvraag had kunnen worden ingediend bij de Gedeputeerde Staten van Gelderland op grond van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2016 (SVNL). Die aanvraag zou volgens haar aanspraak hebben gegeven op subsidie. Op grond van artikel 2.9, aanhef en onder d, van de SVNL zou dan aan de subsidie de verplichting zijn verbonden dat het natuurterrein op ten minste 358 dagen per jaar van zonsopgang tot zonsondergang opengesteld en toegankelijk moest worden gehouden (openstellingsverplichting).
      
    
    
      4.2
      Verder vindt De Faunabescherming dat er geen wettelijke grondslag bestond voor een subsidiebesluit zonder openstellingsverplichting. Volgens de Faunabescherming is artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb niet goed toegepast, omdat de subsidiepost op de begroting niet over deze subsidie gaat en omdat in de toelichting bij de begrotingspost staat dat de Kroondrager subsidie kan krijgen, onder dezelfde voorwaarden als andere private exploitanten van bos- en natuurterreinen. Omdat de openstellingsverplichting in dit geval niet geldt, is de subsidie niet onder dezelfde voorwaarden verleend. Daarom is de subsidie in strijd met het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen en dat de subsidieverlening voor Kroondomein Het Loo rechtmatig is. Aan de SVNL kan hij geen bevoegdheden ontlenen, aan de Kaderwet EZ-subsidies (vanaf 1 januari 2019 Kaderwet EZK- en LNV-subsidies; hierna: Kaderwet) wel. In dit geval is sprake van een zogenoemde begrotingssubsidie als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb. De begroting vermeldt in overeenstemming met deze bepaling zowel de ontvanger als het maximale subsidiebedrag. Omdat het gaat om een begrotingssubsidie worden subsidieverplichtingen opgenomen in de verleningsbeschikking. Op grond van artikel 4:38 en 4:39 van de Awb moeten subsidieverplichtingen strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.
      
    
    
      5.2
      Het doel van de subsidie is primair het duurzaam beheer en de instandhouding van het natuurgebied en secundair het mogelijk maken van recreatie in het natuurgebied. De openstellingsverplichting strekt tot verwezenlijking van het secundaire doel van de subsidie: het mogelijk maken van recreatie in een natuurgebied. De natuurterreinen waarvoor de provincies subsidies verstrekken, zijn voor het overgrote deel in eigendom bij de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Staatsbosbeheer en de twaalf provinciale Landschappen. Het belang van recreatief medegebruik door het publiek rechtvaardigt bij deze eigenaren een ruime openstellingsverplichting. Voor particuliere natuurbeheerders ligt dit anders. Als hun natuurterrein onder de Natuurschoonwet valt, geldt geen openstellingsverplichting. Wel krijgen deze eigenaren fiscale voordelen als zij hun landgoed openstellen. Kroondomein Het Loo is geen Natuurschoonwet-landgoed, maar de Kroondrager is wel de private exploitant van de bos- en natuurterreinen van Kroondomein Het Loo. In die zin onderscheidt hij zich van de terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties of Staatsbosbeheer. De subsidie is verleend voor het duurzaam beheer en de instandhouding van het natuurgebied. Voor het gedeelte van het natuurterrein dat jaarrond is opengesteld, is een recreatietoeslag verstrekt. Omdat voor het gedeelte van het natuurterrein dat niet jaarrond is opengesteld geen recreatietoeslag is verstrekt, stelt de minister dat hij terecht geen openstellingsverplichting aan de subsidie heeft verbonden.
      
    
    
      5.3
      Ter zitting heeft de minister toegevoegd dat geen van de regels en algemene rechtsbeginselen waarop De Faunabescherming zich beroept, strekt tot bescherming van het belang dat zij, zoals blijkt uit haar statuten in combinatie met haar feitelijke werkzaamheden, in het bijzonder behartigt, zodat het verleningsbesluit op deze gronden niet kan worden vernietigd (relativiteitsverweer).
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College moet beoordelen of het bestreden besluit rechtmatig is, en zo ja, of aan de subsidie een openstellingsverplichting had moeten worden verbonden, als bedoeld in artikel 2.9, vierde lid, aanhef en onder d, van de SVNL.
      
    
    
      6.2
      De SVNL is een subsidieregeling op grond waarvan Gedeputeerde Staten van Gelderland subsidies kunnen verlenen. Aan de minister komt geen bevoegdheid toe op grond van deze verordening. Daargelaten of de aanvrager in aanmerking zou zijn gekomen voor een SVNL-subsidie, is er geen rechtsregel die de minister verplicht een bij hem ingediende subsidieaanvraag voor natuur- en landschapsbeheer te verwijzen naar de provincie omdat die ook subsidies verstrekt voor natuur- en landschapsbeheer. Dat is alleen het geval als een ander bestuursorgaan kennelijk bevoegd is (artikel 2:3, eerste lid, van de Awb). Dat is hier niet aan de orde. Het College volgt de Faunabescherming niet in haar standpunt dat de minister de aanvraag had moeten afwijzen omdat de provincie Gelderland op grond van de SVNL subsidies verstrekt voor landschaps- en natuurbeheer.
      
    
    
      6.3
      De Kaderwet duidt de activiteiten waarvoor de minister subsidie kan verlenen globaal aan met een opsomming van de belangrijkste beleidsterreinen waarop subsidies plegen te worden verstrekt en voor het overige met een verwijzing naar de onderwerpen die genoemd worden in de begrotingsstaat, onderdeel uitgaven en verplichtingen, die behoort bij de begrotingswet. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g en i, van de Kaderwet is de minister bevoegd subsidie te verstrekken, omdat de activiteiten waarop de aanvraag betrekking heeft, passen in het beleid over natuur en openluchtrecreatie.
      
    
    
      6.4
      Op grond van artikel 4 van de Kaderwet verstrekt de minister slechts subsidies op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling, tenzij het een subsidie betreft als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, van de Awb of de voorgenomen verstrekking tevoren schriftelijk is medegedeeld aan de beide Kamers van de Staten-Generaal. In dit geval gaat het om een subsidie als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb. Voor deze subsidies geldt de begroting als grondslag van de subsidie als de begroting de subsidieontvanger vermeldt en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld. In de rijksbegroting van 2016 is onder de post ‘Beheer Kroondomein’ de maximale subsidie opgenomen. Aangezien de Kroondrager de private exploitant van de bos- en natuurterreinen van Kroondomein Het Loo is, is voldaan aan het vereiste dat de begroting de subsidieontvanger en de maximale subsidie vermeldt. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat de subsidie niet verstrekt had mogen worden.
      
    
    
      6.5
      Aan een begrotingssubsidie, kunnen in de verleningsbeschikking verplichtingen worden opgelegd, mits deze voldoen aan afdeling 4.2.4 van de Awb. Op grond van artikel 4:38, eerste lid, van de Awb kan de minister alleen verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Het College begrijpt dat de openstellingsverplichting betrekking heeft op het secundaire doel van de subsidie, te weten het mogelijk maken van recreatie in een natuurgebied. De minister heeft alleen een recreatietoeslag verleend voor het gedeelte van het natuurgebied dat minimaal 358 dagen per jaar is opengesteld. Een openstellingsverplichting voor de overige natuurterreinen is naar het oordeel van het College in strijd met artikel 4:38, eerste lid, van de Awb. De minister heeft daarom terecht geen openstellingsverplichting aan de subsidie verbonden. Het betoog van De Faunabescherming dat de toelichting van de begroting dwingt tot het verbinden van een openstellingsverplichting aan de subsidie, volgt het College dan ook niet.
      
      
        
          Horen in bezwaar
        
      
      
      
        
          Standpunt van de Faunabescherming
        
      
      
      
        7. De Faunabescherming voert aan dat de minister zich bij de behandeling van het bezwaar had moeten laten adviseren door een onafhankelijke bezwaaradviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb, omdat het geschil veel mensen aangaat en er onder de bevolking veel belangstelling voor is. In het licht van de betrokkenheid van de Kroondrager bij het besluit, de voorkeursbehandeling die hem volgens De Faunabescherming ten deel is gevallen en het feit dat er geen hoger beroep openstaat tegen de uitspraak van het College, had het volgens De Faunabescherming in de rede gelegen dat een onafhankelijke bezwaaradviescommissie een advies over het bezwaar had uitgebracht.
      
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      8.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat met het horen door een ambtelijke hoorcommissie is voldaan aan artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. De Kaderwet verplicht niet tot het instellen van een bezwaaradviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb. Het had de Faunabescherming uit de uitnodiging voor de hoorzitting duidelijk moeten zijn dat er niet zou worden gehoord door een onafhankelijke bezwaaradviescommissie, omdat de uitnodiging hierover geen mededeling bevatte. Als De Faunabescherming hecht aan het horen door een onafhankelijke bezwaaradviescommissie, had zij dit volgens de minister voorafgaand aan de hoorzitting kenbaar moeten maken.
      
    
    
      8.2
      Toen de Faunabescherming tijdens de hoorzitting aangaf dat zij van mening was dat het horen diende te geschieden door een onafhankelijke bezwaaradviescommissie, is aangeboden een tweede hoorzitting te houden. Van dit aanbod is geen gebruik gemaakt.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      9. Artikel 7:2, eerste lid, van de Awb luidt: “Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het de belanghebbende in de gelegenheid te worden gehoord.” Artikel 7:2 van de Awb verplicht dus tot het beleggen van een hoorzitting. De Faunabescherming is op 17 juni 2022 door een ambtelijke hoorcommissie gehoord. Het instellen van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is niet verplicht. Met het horen door de ambtelijke hoorcommissie is naar het oordeel van het College voldaan aan artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Het artikel verplicht niet tot het instellen van een externe adviescommissie als er belangstelling is voor een geschil of als er geen hoger beroep openstaat tegen een uitspraak van het College.
      
      
        
          Relativiteitsverweer
        
      
      
      10. Omdat de beroepsgronden niet slagen komt het College niet toe aan een beoordeling van het relativiteitsverweer, zoals weergegeven in 5.3.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      11. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. B. Bastein en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van E.E.M. Koomen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. E.E.M. Koomen