ECLI:NL:RVS:2023:3445, Raad van State, 12-09-2023, 202304440/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland aan Solprovit B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt. Aan Solprovit is een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt. Deze vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo)), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) en het oprichten/veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo). [verzoeker] woont op het adres [locatie] in Hasselt. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.

202304440/2/R3.
    Datum uitspraak: 12 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)), hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 juni 2023 in zaak nr. 22/2169 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2022 heeft het college aan Solprovit B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt.
    Bij uitspraak van 1 juni 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 15 augustus 2023, waar [verzoeker], via een videoverbinding, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. de Haan, advocaat te Arnhem, en A.J. Boers, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Solprovit, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Aan Solprovit is een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een premixenfabriek op het perceel Gildenweg 1 in Hasselt. Deze vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo)), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) en het oprichten/veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).
    2.1.    [verzoeker] woont op het adres [locatie] in Hasselt. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
    Beoordeling van het verzoek
    3.       Het college stelt zich primair op het standpunt dat [verzoeker] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit tot verlening van de vergunning. Daarvoor is volgens het college van belang dat hij op ruime afstand woont van de beoogde locatie voor de premixenfabriek, en hij daardoor geen of slechts in beperkte mate gevolgen ondervindt van het project. Weliswaar heeft [verzoeker] een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht, zodat hij vanwege het ‘Varkens in Nood’-arrest wel toegang heeft tot de bestuursrechter, maar dit geldt volgens het college niet voor het verzoek om een voorlopige voorziening.
    3.1.    De voorzieningenrechter volgt het college hierin niet. Alleen al omdat [verzoeker] naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel belanghebbende is bij het bestreden besluit, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van een premixenfabriek met een hoogte van 34,5 m. [verzoeker] woont in een dijkwoning. Tussen de woning en deze locatie liggen de Stenendijk, het Zwarte Water en een deel van het bedrijventerrein. Weliswaar woont [verzoeker] op een afstand van ongeveer 650 m van de locatie, maar uit de foto die [verzoeker] bij het verzoekschrift heeft overgelegd, volgt dat hij duidelijk zicht heeft op een aanzienlijk deel van het vergunde object. Gelet hierop ondervindt hij rechtstreeks feitelijke gevolgen van de activiteit die de verleende omgevingsvergunning toestaat.
    - Artikel 6.3, aanhef en onder b, van de planregels
    4.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een premixenfabriek met een hoogte van 34,5 m. De afwijkingsmogelijkheid in artikel 6.3, aanhef en onder b, van de regels van het plan "Bedrijventerreinen Zwartewaterland", die aan de vergunning ten grondslag ligt, moet volgens hem onverbindend worden verklaard, dan wel buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarvoor acht hij van belang dat deze afwijkingsmogelijkheid geen concrete en objectieve begrenzing kent voor de bouwhoogte. Dat er een investering in de ruimtelijke kwaliteit moet plaatsvinden is volgens hem onvoldoende, omdat bij latere toepassing bleek dat onduidelijk was hoe deze norm moest worden ingevuld. Daar is volgens hem nadien in voorzien met de leidraad "Hoger bouwen met hogere kwaliteit" waarin die norm is ingevuld. In de planregels wordt volgens hem echter niet naar deze leidraad verwezen, en deze is dus ook pas opgesteld en aangenomen na vaststelling van het plan. Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal A.G.A. Nijmeijer van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1367 (hierna: de conclusie van de AG) stelt hij dat de rechtbank bij de beoordeling ten onrechte het evidentiecriterium heeft toegepast.
    4.1.    Het college stelt dat het relativiteitsvereiste als neergelegd in artikel 8:69a van de Awb aan [verzoeker] moet worden tegengeworpen.
    4.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    4.3.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter staat het relativiteitsvereiste in dit geval niet aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze grond in de weg. [verzoeker] beroept zich op het rechtszekerheidsbeginsel, in het kader van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor de maximaal toegestane bouwhoogte. Omdat [verzoeker] zicht heeft op de locatie van het vergunde object, zoals hiervoor overwogen onder 3.1, heeft hij rechtstreeks belang bij een duidelijke planregel over de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van de in het plan opgenomen maximale bouwhoogte van 16 m. Vergelijk de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 8.3.
    4.4.    Aan de gronden waarop de premixenfabriek is beoogd, is in het geldende plan de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Op grond van artikel 6.2, sub a, aanhef en onder 3, van de regels bedraagt de maximale bouwhoogte hier 16 m.
    In artikel 6.3, aanhef en onder b, van de planregels is een afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Deze bepaling luidt:
    "Het bevoegd gezag kan, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    - de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
    - het bebouwingsbeeld;
    - de verkeersveiligheid en brandveiligheid;
    - parkeervoorzieningen;
    bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
    (…)
    b. lid 6.2, sub a, onder 3:
    met dien verstande dat de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen uitsluitend mag worden verhoogd indien er een investering in de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt. Indien het bebouwing grenzend aan de randen van het bedrijventerrein betreft moet de bebouwing tevens goed landschappelijk worden ingepast aan de zijde(s) die vanaf omliggende woongebieden worden waargenomen;
    (…)"
    4.5.    De voorzieningenrechter overweegt dat de conclusie van de AG waarbij [verzoeker] aansluiting zoekt, gaat over een omgevingsplan met bepalingen met open normen, waarin wordt verwezen naar beleid. Daarvan is hier geen sprake. In dit geval gaat het namelijk om een afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan, waarbij de vraag voorligt of deze voldoende is begrensd. Alleen al om deze reden ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het evidentiecriterium heeft gehanteerd.
    4.6.    De afwijkingsbevoegdheid in artikel 6.3, aanhef en onder b, van de planregels vindt haar grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro of het rechtszekerheidsbeginsel, is slechts plaats indien een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel indien die bepaling voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking. In dat verband wijst de Afdeling op de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3358.
    4.7.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Daarvoor is van belang dat aan de toepassing daarvan voorwaarden zijn verbonden. Dat de voorwaarde dat er een investering in de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt nader is geconcretiseerd in beleid na de vaststelling van het plan, zoals [verzoeker] naar voren heeft gebracht, doet er niet aan af dat de bevoegdheid van het college is ingekaderd en dat de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid kan worden getoetst. [verzoeker] heeft de wijze waarop het college in dit concrete geval gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid, niet bestreden. De voorzieningenrechter ziet, gelet op het voorgaande, in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    - Richtlijn Industriële Emissies
    5.       [verzoeker] betoogt dat bij de vergunningverlening de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst, zoals bedoeld in categorie 6.4, onder b, van Bijlage 1 bij de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: de RIE), niet juist is berekend. Volgens hem is er bij de vergunningverlening dan ook ten onrechte geconcludeerd dat Solprovit onder de drempelwaarden van de RIE blijft bij de aangegeven productiecapaciteit.
    5.1.    De rechtbank heeft hierover onder 6.3 geoordeeld dat dit argument zo laat is ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren, en [verzoeker] niet heeft gemotiveerd waarom hij dit niet eerder heeft kunnen aanvoeren. De rechtbank heeft het betoog om die reden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. [verzoeker] heeft in het hoger beroep en in het verzoek om een voorlopige voorziening opnieuw aangevoerd dat de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst niet juist is berekend. Hij heeft op de zitting toegelicht dat hij het een belangrijk punt vindt, en dit daarom nogmaals aan de orde heeft gesteld. Hij heeft geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht die voor de voorzieningenrechter aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank.
    5.2.    De voorzieningenrechter volgt het college echter niet in het standpunt dat dit betoog ook in het kader van het hoger beroep en dit verzoek om voorlopige voorziening wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat [verzoeker] bij de rechtbank heeft aangevoerd dat, kort weergegeven, bij de vergunningverlening is uitgegaan van een onjuiste productiecapaciteit en daarom ten onrechte niet is getoetst aan de BBT-conclusies en BREF’s. Het betoog dat bij de vergunningverlening de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst niet juist is berekend, sluit naar het oordeel van de voorzieningenrechter zodanig aan bij dat betoog bij de rechtbank, dat het als nader argument ter onderbouwing van dat betoog en niet als een nieuwe beroepsgrond moet worden beschouwd. Er bestaat dan ook geen aanleiding om dit betoog in onderhavige procedure buiten beschouwing te laten.
    5.3.    Wat [verzoeker] hierover heeft aangevoerd, en de standpunten van het college en Solprovit in reactie daarop, vereisen echter nader onderzoek, waarvoor deze procedure zich niet leent. De voorzieningenrechter zal daarom op basis van een belangenafweging bepalen of er, vooruitlopend op de beoordeling in de bodemprocedure, een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
    5.4.    Het belang van [verzoeker] is erin gelegen dat de bouw van de fabriek wordt stilgelegd totdat op het hoger beroep is beslist, zodat, volgens hem, onomkeerbare gevolgen worden voorkomen. Daartegenover staat het belang van Solprovit om de bouw van de fabriek te kunnen voortzetten en deze zo snel mogelijk in gebruik te kunnen nemen.
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval het belang van [verzoeker] bij schorsing van het besluit van 1 november 2022 minder zwaar weegt dan het gestelde belang van Solprovit. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Op de zitting is door Solprovit bevestigd dat al met de bouw van de premixenfabriek is gestart. De verwachting is dat de fabriek het laatste kwartaal van 2024 operationeel kan zijn, waarbij in het half jaar daaraan voorafgaand wordt proefgedraaid. Het verzoek van [verzoeker] dient er op dit moment dus met name toe dat de bouw wordt stilgelegd en wordt voorkomen dat er een fabriek met een hoogte van 34,5 m wordt gerealiseerd. Zoals echter volgt uit wat is overwogen onder 4.7, staat het plan er naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet aan in de weg dat, met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, een gebouw met een dergelijke hoogte op deze locatie wordt gerealiseerd. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat het gebruikmaken van de omgevingsvergunning zolang deze nog niet in rechte onaantastbaar is, op eigen risico plaatsvindt, zodat de fabriek in het uiterste geval moet worden gesloopt als in de bodemprocedure zou blijken dat de omgevingsvergunning niet mocht worden verleend. In zoverre kan de situatie, ondanks dat dit de nodige kosten voor Solprovit met zich brengt, dus weer ongedaan worden gemaakt. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de voorliggende belangen, geen aanleiding om het verzoek van [verzoeker] toe te wijzen.
    Conclusie en proceskosten
    6.       De voorzieningenrechter wijst het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Knol
    voorzieningenrechter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2023
    896