ECLI:NL:RVS:2022:169, Raad van State, 19-01-2022, 202102724/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Drechterland het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen het zonder een omgevingsvergunning aanleggen van een uitweg bij de [locatie A] te Wijdenes, afgewezen. [appellante] woont aan de [locatie B] in Wijdenes. Aan de [locatie A] woont [belanghebbende]. Naast het perceel van [belanghebbende] en nabij [locatie C] ligt een begraafplaats. [belanghebbende] heeft een deel van zijn perceel bestraat en een uitweg gerealiseerd vanaf zijn perceel naar het toegangspad van de begraafplaats. Ten behoeve van deze uitweg heeft [belanghebbende] een bruikleenovereenkomst gesloten met de gemeente Drechterland op 17 oktober 2013 voor het gebruik van een deel van de gemeentelijke groenstrook. Bij brief van 26 oktober 2018 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de door [belanghebbende] aangelegde uitweg vanaf zijn perceel naar het toegangspad van de begraafplaats.

202102724/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Wijdenes, gemeente Drechterland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 18 maart 2021 in zaak nr. 19/4782 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Drechterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen het zonder een omgevingsvergunning aanleggen van een uitweg bij de [locatie A] te Wijdenes, afgewezen.
    Bij besluit van 10 september 2019 heeft het college het door [appellante]  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [belanghebbenden] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2021, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. G. Visser, rechtsbijstandverlener te Leeuwarden, is verschenen. Voorts heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen [belanghebbende], bijgestaan door mr. S. Smit, advocaat te Alkmaar.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woont aan de [locatie B] in Wijdenes. Aan de [locatie A] woont [belanghebbende]. Naast het perceel van [belanghebbende] en nabij [locatie C] ligt een begraafplaats. [belanghebbende] heeft een deel van zijn perceel bestraat en een uitweg gerealiseerd vanaf zijn perceel naar het toegangspad van de begraafplaats. Ten behoeve van deze uitweg heeft [belanghebbende] een bruikleenovereenkomst gesloten met de gemeente Drechterland op 17 oktober 2013 voor het gebruik van een deel van de gemeentelijke groenstrook.
    Bij brief van 26 oktober 2018 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de door [belanghebbende] aangelegde uitweg vanaf zijn perceel naar het toegangspad van de begraafplaats. Volgens [appellante] is het verboden op grond van artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Drechterland (hierna: APV) om zonder omgevingsvergunning op een weg een uitweg te maken. Het handhavingsverzoek is door het college afgewezen bij besluit van 27 februari 2019. [appellante] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het college heeft bij besluit van 10 september 2019 het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 27 februari 2019 in stand gelaten. [appellante] heeft onder meer tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft bij uitspraak van 18 maart 2021 onder meer dit beroep ongegrond verklaard. [appellante] heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 18 maart 2021 overwogen dat het toegangspad waarop de uitweg uitmondt, geen openbare weg is als bedoeld in de Wegenwet. Volgens de rechtbank staat vast dat het toegangspad naar de begraafplaats doodlopend is en dat alleen de begraafplaats en enkele woningen via de weg bereikt kunnen worden. Daarmee vervult het pad geen algemene verkeersfunctie en onderscheidt het zich niet wezenlijk van een uitweg, zodat het toegangspad niet het openbaar verkeer dient. De rechtbank heeft daarom het beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 september 2019 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    Belanghebbendheid
    3.       [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat [appellante] geen belanghebbende is bij haar verzoek om handhaving, omdat het toegangspad op meer dan 20 m van haar perceel ligt en zij hierop geen zicht heeft. Dit betekent volgens [belanghebbende] dat het verzoek van [appellante] geen aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit heeft weer tot gevolg dat de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden geen besluit is en dat het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is, aldus [belanghebbende].
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    3.2.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    3.3.    Het perceel van [appellante] ligt op ongeveer 15 m afstand van de uitweg. De uitweg wordt onder meer gebruikt als doorgang voor kleine landbouwmachines en voor de bevoorrading van de paardenstal met hooi en stro. Vanwege de korte afstand en het gebruik van de uitweg door zwaarder verkeer, is het niet uitgesloten dat [appellante] feitelijke gevolgen zal ondervinden van de uitweg. Dit betekent dat zij als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het verzoek om handhaving. Het college heeft haar daarom terecht in haar bezwaar ontvangen.
    Relativiteit
    4.       Volgens [appellante] ervaart zij ernstige hinder van de paarden die [belanghebbende] op zijn perceel houdt. Ook het gebruik van de uitweg met zware voertuigen, zoals paardentrailers, veroorzaakt overlast in haar tuin.
    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het toegangspad naar de begraafplaats een openbare weg is als bedoeld in de Wegenwet. Omdat voor het maken van de uitweg aan [belanghebbende] geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2:12, eerste lid, van de APV is verleend, had het college over moeten gaan tot handhaving. Ter onderbouwing van haar betoog voert [appellante] aan dat het toegangspad niet doodlopend is, maar een doorgaande verbinding vormt naar de paden op de begraafplaats. Verder wijst zij erop dat het toegangspad door een onbepaalde publieksgroep wordt gebruikt, omdat het pad leidt naar de begraafplaats. Ten slotte voert zij onder verwijzing naar het door haarzelf opgestelde rapport "Rapport openbare weg Kerkbuurt te Wijdenes" van 28 maart 2021 (hierna: het rapport) aan dat het toegangspad gedurende de afgelopen 30 jaar voor een ieder toegankelijk is geweest en dat het pad in de afgelopen 20 jaar altijd door de gemeente is onderhouden.
    4.1.    Artikel 2:12 van de APV luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning slechts geweigerd:
    a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
    b. als de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
    c. als door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;
    d. als er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen."
    4.2.    Artikel 8:69a van de Awb, luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    4.3.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3 blz 18 -20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706.
    4.4.    Het belang van [appellante] is gelegen in het voorkomen van overlast als gevolg van het gebruik van de uitweg. Het gebruik van de uitweg, dat volgens haar verband houdt met het gebruik van de paardenweide, tast in haar visie direct en indirect haar woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aan. Artikel 2:12 van de APV staat in hoofdstuk 2 van de APV met als titel "openbare orde". Binnen dit hoofdstuk staat dit artikel in afdeling 5 met als titel "bruikbaarheid en aanzien van de openbare weg". Naar het oordeel van de Afdeling heeft artikel 2:12 van de APV onder meer tot doel het waarborgen van het veilig en doelmatig gebruik van de weg en strekt dit artikel tot bescherming van de weggebruikers en gebruikers en eigenaren van gronden in de directe omgeving van de uitweg. Deze hebben immers belang bij een veilige en doelmatige verkeerssituatie in hun directe omgeving. Gesteld dat sprake zou zijn van een uitweg in de zin van de APV en daarvoor een vergunning vereist zou zijn - de Afdeling laat dit thans in het midden - dan komt aan de orde wat het toetsingskader voor die vergunningverlening is. In artikel 2:12, tweede lid, van de APV zijn de weigeringsgronden limitatief opgesomd. Die weigeringsgronden hebben, samengevat weergegeven, betrekking op het belang van de verkeersveiligheid, de beschikbaarheid van openbare parkeerplaatsen en het behoud van openbaar groen. Aantasting van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden is geen weigeringsgrond.
    [belanghebbende] heeft vanaf zijn perceel een uitweg gemaakt die uitmondt op het toegangspad. Met het toegangspad worden uitsluitend het perceel van [belanghebbende], de woning aan de [locatie C] en de begraafplaats ontsloten. De ingang van het toegangspad ligt haaks op de Kerkbuurt tussen de woningen aan de [locatie D en E]. De woning van [appellante] ligt aan de [locatie B] en niet aan het toegangspad. Om haar woning te bereiken hoeft zij ook geen gebruik te maken van het toegangspad. De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat artikel 2:12 van de APV kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellante] en zij zich daarom niet op schending van die norm kan beroepen.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht, maar op onjuiste gronden, geoordeeld dat het beroep van [appellante] op artikel 2:12 van de APV niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van
    10 september 2019.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan de beantwoording van de vraag of het toegangspad waar de uitweg op uitmondt een weg is als bedoeld in de APV.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van gronden waar deze op rust.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    634-989