ECLI:NL:RVS:2024:3671, Raad van State, 11-09-2024, 202302913/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lochem de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] heeft op 5 juli 2010 het perceel aan de [locatie 1] in Lochem gekocht en is sinds 28 juli 2010 eigenaar daarvan. Op het perceel aan de [locatie 2], naast het perceel van [appellant], rusten volgens het bestemmingsplan [locatie 3] (hierna: bestemmingsplan) de bestemmingen Tuin en Wonen. Op grond van het bestemmingsplan is het toegestaan op dit perceel een woning te bouwen met een maximale bouwhoogte van 9 m en een maximale goothoogte van 4 m. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat het gaat om een vrijstaande woning die in maximaal één bouwlaag met een kap mag worden uitgevoerd. Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college voor het perceel aan de [locatie 2] een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning maakt het mogelijk om in afwijking van het bestemmingsplan een woning met een bouwhoogte van 9,65 m en een goothoogte van 5,56 m te realiseren op het perceel.

202302913/1/A2
    Datum uitspraak: 11 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Lochem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2023 in zaak nr. 21/3924 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lochem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2024, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.A.J. Wallaard en ing. B. Vogelzang, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] heeft op 5 juli 2010 het perceel aan de [locatie 1] in Lochem gekocht en is sinds 28 juli 2010 eigenaar daarvan.
    2.       Op het perceel aan de [locatie 2], naast het perceel van [appellant], rusten volgens het bestemmingsplan [locatie 3] (hierna: bestemmingsplan) de bestemmingen Tuin en Wonen. Op grond van het bestemmingsplan is het toegestaan op dit perceel een woning te bouwen met een maximale bouwhoogte van 9 m en een maximale goothoogte van 4 m. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat het gaat om een vrijstaande woning die in maximaal één bouwlaag met een kap mag worden uitgevoerd.
    3.       Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college voor het perceel aan de [locatie 2] een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning maakt het mogelijk om in afwijking van het bestemmingsplan een woning met een bouwhoogte van 9,65 m en een goothoogte van 5,56 m te realiseren op het perceel.
    Besluitvorming
    4.       Op 31 augustus 2020 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). [appellant] stelt door de toename van de bouwhoogte en goothoogte materiële en immateriële schade te hebben geleden. De totale schade begroot hij op € 206.500,00.
    5.       Het college heeft aan het besluit van 26 januari 2021 een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van januari 2021 ten grondslag gelegd. In dat advies is onder meer het volgende vermeld.
    6.       Op grond van artikel 10 van het bestemmingsplan kan met maximaal 10% worden afgeweken van de voorgeschreven maatvoering voor bouwwerken. Deze bepaling gold al ten tijde van de aankoop van de bouwkavel door [appellant]. Voor zover de afwijkende bouwhoogte past binnen deze afwijkingsbevoegdheid, gaat de SAOZ daarom ervan uit dat [appellant] het risico op een mogelijk nadeliger planologische situatie heeft aanvaard. De door de omgevingsvergunning mogelijk gemaakte extra 1,33 m goothoogte was niet voorzienbaar. Dit heeft volgens de SAOZ niet geleid tot planologisch nadeel. Daarbij heeft de SAOZ relevante schadefactoren betrokken, zoals het uitzicht, de schaduwwerking, de situeringswaarde en de privacy.
    7.       Het college heeft overeenkomstig het advies van de SAOZ de aanvraag afgewezen. Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college, conform het advies van de Commissie Bezwaarschriften, de afwijzing gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       Volgens de rechtbank kon [appellant] ten tijde van de aankoop van zijn perceel rekening houden met de mogelijkheid dat met toepassing van artikel 10 van de planregels een omgevingsvergunning zou worden verleend, waarbij met maximaal 10% van de maatvoering in het bestemmingsplan kon worden afgeweken. Dat betekent dat op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan het mogelijk was op het naastgelegen perceel een woning te realiseren met een bouwhoogte van 9,90 m en een goothoogte van 4,40 m. Een woning met deze afmetingen was dus voorzienbaar. Omdat de vergunde goothoogte 5,73 m bedraagt, en daarmee 1,33 m hoger is dan voorzienbaar was, heeft het college terecht dit deel van de goothoogte niet voorzienbaar geacht. Het college heeft onder verwijzing naar het advies van de SAOZ terecht geconcludeerd dat het toestaan van een deels grotere goothoogte niet heeft geleid tot planologisch nadeel.
    Betoog in hoger beroep
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de besluitvorming niet mocht baseren op het advies van de SAOZ. [appellant] betwist de onafhankelijkheid van de SAOZ. In het advies staan aannames en conclusies die niet kloppen. Volgens [appellant] was het niet te voorzien dat op het naastgelegen perceel een woning gebouwd zou worden die qua volume twee keer zo groot is geworden dan op basis van het bestemmingsplan verwacht mocht worden. Daartoe stelt hij dat op grond van het bestemmingsplan op het naast zijn woning gelegen perceel slechts een woning met één bouwlaag kon worden gerealiseerd met een maximale goot- en bouwhoogte van respectievelijk 4 en 9 m. Hij wijst in dit verband op artikel 6.2.2, aanhef en sub b, van de planregels van het bestemmingsplan waarin is opgenomen dat de maximale maatvoering niet mag worden overschreden. Ook wijst hij op hoofdstuk 4.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan. Verder verwijst [appellant] naar de definitie die Van Dale geeft aan het begrip maximaal en de betekenis van het woord in het dagelijks spraakgebruik. Overschrijding van de maatvoering zou daardoor niet zijn toegestaan. Daarom is volgens [appellant] ten onrechte toepassing gegeven aan de in artikel 10 opgenomen bevoegdheid om (binnenplans) af te wijken van het bestemmingsplan. [appellant] betoogt verder dat hij zich voor de aankoop van zijn perceel heeft verdiept in het bestemmingsplan en zich uitvoerig heeft laten informeren door de gemeente. De gemeente heeft de afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 10 van het bestemmingsplan niet genoemd.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    10.     Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    11.     In artikel 4.18 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is veroorzaakt door een onherroepelijk besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder c, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    12.     De omgevingsvergunning is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Beoordeling door de Afdeling
    Onafhankelijkheid SAOZ
    13.     De Afdeling heeft in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582 overwogen dat de SAOZ een onafhankelijke deskundige is op het gebied van planschade. Dat de SAOZ alleen in opdracht en voor gemeenten of andere overheden werkt en niet door een burger kan worden ingeschakeld, en dit ook op haar website aangeeft, betekent niet dat de SAOZ niet onafhankelijk is. Het betekent ook niet dat zij als belangenbehartiger van gemeentebesturen kan worden aangemerkt en daarmee niet onpartijdig zou zijn. [appellant] heeft ook geen concrete aanknopingspunten aangevoerd, waaruit blijkt dat de SAOZ in dit geval niet onafhankelijk was. Dat [appellant] zich niet kan vinden in de inhoud van het advies, doet aan de onafhankelijkheid en expertise van de SAOZ niet af.
    Beoordelingskader voorzienbaarheid
    14.     De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 5.23.
    14.1.  Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard (zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 5.24).
    14.2.  Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden (zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 5.30).
    14.3.  De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3596 overwogen dat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid aanleiding kan zijn om voorzienbaarheid van een planologische ontwikkeling aan te nemen.
    Toepassing
    15.     Op grond van artikel 10, aanhef en sub b, onder 1, van de planregels van het bestemmingsplan kan het college, overeenkomstig artikel 3.6 van de Wro, ontheffing verlenen van het bepaalde in deze planregels of de aanwijzingen, voor het afwijken van de voorgeschreven maatvoering voor bouwwerken indien naar aanleiding van een aanvraag om een bouwvergunning blijkt dat afwijking noodzakelijk is, mits de afwijking van de maatvoering niet meer dan 10% bedraagt.
    15.1.  Hoewel in artikel 6.2.2, aanhef en onder sub b, van de planregels van het bestemmingsplan en hoofdstuk 4.2 van de toelichting het woord maximaal is opgenomen in die zin dat de maximale maatvoering niet mag worden overschreden, betekent dit, anders dan [appellant] betoogt, niet dat hierop geen uitzondering mogelijk is. Artikel 6.2.2 van het bestemmingsplan sluit de toepassing van artikel 10 van het bestemmingsplan niet uit. Anders zou de algemene ontheffingsbevoegdheid van artikel 10 overbodig zijn, omdat bij de maatvoering in het in deze zaak betrokken bestemmingsplan steeds het woord maximaal of maximum is gebruikt. Anders dan [appellant] betoogt, moest hij rekening houden met een afwijking van de maatvoering met 10% en heeft hij het risico daarvan aanvaard.
    15.2.  Verder staat in de toelichting bij het bestemmingsplan weliswaar dat slechts een woning met één bouwlaag mogelijk is, maar deze eis is niet teruggekomen in de planregels. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de op de plankaart dan wel verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of bepaald gebruik verboden is op grond van het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1953).
    15.3.  Dat volgens [appellant] het college hem niet heeft gewezen op artikel 10 van het bestemmingsplan, betekent, wat daar ook van zij, niet dat geen voorzienbaarheid kan worden aangenomen. Bepalend is dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel kenbaar is. Omdat artikel 10 al gold ten tijde van de aankoop van het perceel door [appellant], had hij daar bekend mee kunnen zijn. Dat hij zich niet bewust was van artikel 10 doet daar niet aan af, omdat niet vereist is dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 5.21.
    15.4.  De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat op grond van artikel 10 van de planregels van het bestemmingsplan het voorzienbaar was voor [appellant] dat de maatvoering met maximaal 10% zou kunnen toenemen. [appellant] had er rekening mee kunnen houden dat op het naastgelegen perceel een woning zou worden gerealiseerd met een goothoogte van 4,40 m en een bouwhoogte van 9,90 m.
    15.5.  Het betoog slaagt niet.
    Planologisch nadeliger
    16.     Omdat de goothoogte 5,73 m en daarmee 1,33 m meer bedraagt dan voorzienbaar was op basis van het bestemmingsplan, is verder terecht slechts gedeeltelijke voorzienbaarheid aangenomen. [appellant] heeft tegen het oordeel van de rechtbank dat dit voor hem niet tot een planologisch nadeliger situatie leidt echter geen gronden aangevoerd. Daarom blijft dit onderdeel van de beoordeling verder buiten beschouwing.
    17.     [appellant] heeft verder geen concrete aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de zorgvuldige totstandkoming van het advies of de juistheid of volledigheid ervan.
    Conclusie
    18.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024
    299-1120