ECLI:NL:RVS:2022:2863, Raad van State, 05-10-2022, 202104296/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoorn het verzoek van [appellanten] om handhaving afgewezen. [appellanten] zijn woonachtig op de [locatie 1] en [locatie 2] in Hoorn, in de directe nabijheid van het spoordeel HNK103. Dit spoordeel maakt samen met een enkele doorgaande spoorweg richting Enkhuizen deel uit van een aftakking van de doorgaande spoorwegen tussen het station Hoorn Kersenboogerd en station Enkhuizen. Het spoordeel ligt aan de noordwestzijde van de enkelspoorse doorgaande spoorweg richting Enkhuizen. Het spoordeel grenst aan de Plevier en is sinds 2016 in gebruik als keerspoor. [appellanten] ondervinden sinds de ingebruikname van het spoordeel als keerspoor met name geluidsoverlast daarvan. De door [appellanten] ervaren geluidsoverlast is op zitting opnieuw toegelicht en inzichtelijk gemaakt. Ter zitting is door NS en ProRail ook niet betwist dat sprake is van overlast door het gebruik van het keerspoor.

202104296/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna: [appellanten]), beiden wonend te Hoorn,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 31 mei 2021 in zaak nr. 19/2874 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college het verzoek van [appellanten] om handhaving afgewezen.
    Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] tegen het besluit van 14 mei 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    ProRail B.V. en NS Reizigers B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en het college, vertegenwoordigd door J. Benz zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting ProRail, vertegenwoordigd door mr. drs. E. Casimir en [gemachtigde B] en de NS, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] als partijen gehoord. Tevens heeft namens het college M. Klarenbeek via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] zijn woonachtig op de [locatie 1] en [locatie 2] in Hoorn, in de directe nabijheid van het spoordeel HNK103 (hierna: het spoordeel). Dit spoordeel maakt samen met een enkele doorgaande spoorweg richting Enkhuizen deel uit van een aftakking van de doorgaande spoorwegen tussen het station Hoorn Kersenboogerd en station Enkhuizen. Het spoordeel ligt aan de noordwestzijde van de enkelspoorse doorgaande spoorweg richting Enkhuizen. Het spoordeel grenst aan de Plevier en is sinds 2016 in gebruik als keerspoor. [appellanten] ondervinden sinds de ingebruikname van het spoordeel als keerspoor met name geluidsoverlast daarvan. De door [appellanten] ervaren geluidsoverlast is op zitting opnieuw toegelicht en inzichtelijk gemaakt. Ter zitting is door NS en ProRail ook niet betwist dat sprake is van overlast door het gebruik van het keerspoor.
    Het spoordeel dient als keerspoor en wachtspoor. Sprinters tussen Leiden en Hoorn wachten op dit spoor zodat de trein vanuit Enkhuizen door kan rijden over het naastgelegen doorgaande spoor richting Amsterdam/Heerlen (en andersom). Tijdens het wachten begeeft de machinist zich naar de andere cabine van het treinstel om, na het wachten op de intercity, de reis (in tegengestelde richting) te vervolgen.
    2.       Bij brief van 1 oktober 2018 hebben [appellanten] het college verzocht handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in gebruik zijn van het spoordeel. Dit verzoek om handhavend op te treden is gedaan tegen de achtergrond van de geluidsoverlast die [appellanten] ondervinden van dit spoordeel.
    Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college dit verzoek om handhaving afgewezen op de grond dat voor het gebruik van het spoordeel  geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist. Bij het besluit van 14 mei 2019 is dit besluit gehandhaafd.
    3.       Vervolgens hebben [appellanten] beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van 14 mei 2019. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en overwogen dat het spoordeel niet is aan te merken als inrichting als bedoeld in categorie 14.3, onderdeel a, van bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat het controleren van de remmen naar het oordeel van de rechtbank niet van zodanige langdurige aard is dat sprake is van "proefdraaien" als bedoeld in categorie 14.3, onderdeel a, van het Bor. Op het spoordeel gaat het om een kortstondiger activiteit, aldus de rechtbank.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het spoordeel niet is aan te merken als inrichting als bedoeld in categorie 14.3, onderdeel a, van bijlage I van het Bor, omdat het spoordeel niet is aan te merken als "spoorwegemplacement" als bedoeld in categorie 14.1, onderdeel b, van bijlage I van het Bor. In dit kader heeft de rechtbank acht geslagen op de definitie van "spoorwegemplacement" zoals die volgt uit de Nota van Toelichting bij de regeling zoals die gold voordat het Bor in werking is getreden, namelijk het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb). Naar het oordeel van de rechtbank valt het spoordeel niet onder deze definitie omdat geen sprake is van een verzameling van in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen sporen die niet zijn bestemd voor doorgaand spoorverkeer. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het spoordeel, dat ook fungeert als wachtspoor, onderdeel uit van de doorgaande spoorweg.
    4.       In hoger beroep keren [appellanten] zich tegen de rechtbankuitspraak. In hoger beroep spitst het geschil zich toe op de vraag of het spoordeel geldt als vergunningplichtige inrichting. Hiervoor is in dit geval bepalend of dit spoordeel een "spoorwegemplacement" is en of sprake is van "proefdraaien".
    De Afdeling zal hierna in overweging 6.1 eerst ingaan op de vraag of sprake is van "proefdraaien". Daarna zal de Afdeling in overweging 7.1 en 7.2 de vraag beantwoorden of sprake is van een "spoorwegemplacement".
    Relevante regelgeving
    5.       De (wettelijke) bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Proefdraaien?
    6.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet handhavend hoefde op te treden omdat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo omdat op het spoordeel geen activiteiten plaatsvinden als bedoeld in categorie 14.3, onder a, van bijlage I van het Bor. Volgens [appellanten] is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel sprake van een inrichting in de zin van categorie 14.3, onder a, van bijlage I van het Bor.
    In dit kader voeren [appellanten] aan dat het spoordeel gebruikt wordt voor remproeven en daarmee voor het proefdraaien van spoorvoertuigen. Volgens [appellanten] behoren remproeven niet tot de gewone dienstregeling en geldt dit daarom als proefdraaien. Omdat in categorie 14.1, onder a, van bijlage I bij het Bor gesproken wordt over proefdraaien vallen de remproeven hier ook onder.
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht opmerkt, ontbreekt in het Bor een definitie van het begrip "proefdraaien".
    Zowel in beroep als in hoger beroep en ter zitting heeft NS uiteengezet dat een remproef noodzakelijk is als een trein van rijrichting verandert en dat hiervan sprake is op het spoordeel. Volgens NS is het uitvoeren van een remproef niet te beschouwen als proefdraaien omdat de remproef slechts een (korte) controle is van het remsysteem. Omdat de remmen van treinen werken op luchtdruk en deze druk wegvalt als een trein remt, kan door het weg laten van de druk gecontroleerd worden of de remmen van treinen functioneren. Volgens NS wordt met proefdraaien bedoeld dat een draaiend systeem (langdurig) wordt aangezet om na te gaan of dit systeem gedurende het draaien zonder storingen blijft lopen. Dit is bij het uitvoeren van een remproef niet het geval.
    Met de rechtbank en NS is de Afdeling van oordeel dat met het begrip "proefdraaien" activiteiten worden bedoeld waarbij gedurende langere tijd een controle van zekere omvang en diepgang van het functioneren van een of meer treinsystemen plaatsvindt. Hieronder vallen derhalve niet korte dagelijkse routinecontroles waarbij na bijvoorbeeld een langere stop of verandering van rijrichting wordt gecontroleerd of een trein nog voldoende luchtdruk kan opbouwen om de remmen goed te doen functioneren.
    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het spoordeel niet is aan te merken als een inrichting als bedoeld in categorie 14.3, onderdeel a, van bijlage I van het Bor.
    Het betoog slaagt niet.
    Spoorwegemplacement?
    7.       [appellanten] betogen daarnaast dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het spoordeel niet is aan te merken als inrichting als bedoeld in categorie 14.3, onderdeel b, van bijlage I van het Bor, omdat het spoordeel niet valt aan te merken als spoorwegemplacement. Volgens [appellanten] is het spoordeel wel een spoorwegemplacement omdat het dient als werkspoor en calamiteitenspoor en maakt het spoor daarom geen deel uit van het doorgaande treinverkeer. Volgens [appellanten] wordt het spoordeel als calamiteitenspoor gebruikt doordat treinen daar soms ook gerepareerd worden en heeft de rechtbank hier ten onrechte geen acht op geslagen. Aangezien een werkspoor en calamiteitenspoor een emplacementfunctie is, en derhalve een inrichting, is voor het gebruik van de inrichting een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu vereist.
    Daarnaast is volgens [appellanten] sprake van een spoorwegemplacement omdat treinen op het spoordeel regelmatig langdurig staan geparkeerd, worden gerepareerd, samengesteld en gekoppeld.
    Het parkeren en vervolgens keren van de treinen is niet aan te merken als doorgaand treinverkeer, aldus [appellanten]. Al zou wel sprake zijn van doorgaand treinverkeer, dan kan nog steeds ook sprake zijn van een spoorwegemplacement. De rechtbank heeft namelijk miskend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO2391, volgt dat ook al zou het spoordeel wel een doorgaande spoorweg zijn, een spoorcomplex zowel hoofdspoorbaan als ook emplacement kan zijn. Nu het spoordeel ook als emplacement kan worden gezien, is het college wel degelijk bevoegd om handhavend op te treden.
    Volgens [appellanten] kan ook uit de jaarlijkse geluidproductie die in het kader van de geluidproductieplafonds wordt onderzocht van hoofdspoorwegen, worden afgeleid dat het spoordeel niet valt onder een hoofdspoorweg, omdat dit spoor niet wordt meegenomen in dit onderzoek.
    Tot slot merken [appellanten] op dat spoordelen in veel andere gemeenten ook als emplacement worden aangemerkt en dat in deze gemeenten sprintertreinen ook hun eindstation hebben. ProRail spreekt daarbij over "emplacement". Volgens [appellanten] is dit ook een indirect bewijs dat het spoordeel niet als onderdeel van een hoofdspoorweg mag worden beschouwd.
    7.1.    Zoals de rechtbank terecht overweegt, is voor de vraag of voor het gebruik van het spoordeel een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu op grond van de Wabo vereist is, het begrippenkader zoals dat is opgenomen in de Wabo en het Bor leidend. Het Bor zelf bevat geen definitie van het begrip "spoorwegemplacement". Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kon het college voor de uitleg van dit begrip aansluiting zoeken bij de regeling die gold voor de inwerkingtreding van het Bor, namelijk het Ivb en de hierbij horende Nota van Toelichting (hierna: de Toelichting), Staatsblad 1993, 50. Zoals de rechtbank ook overweegt zijn de aanwijzingen van de categorieën vergunningplichtige inrichtingen in het Bor nagenoeg gelijk gebleven aan de categorieën zoals die voorheen waren opgenomen in het Ivb, zodat voor de uitleg van de begrippen aansluiting kan worden gezocht bij de Toelichting bij het Ivb.
    In de Toelichting bij het Ivb wordt een spoorwegemplacement als volgt gedefinieerd:
    "Een spoorwegemplacement is een terrein met daarop aanwezig een verzameling van in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen sporen, die niet bestemd zijn voor doorgaand spoorverkeer, en dat bestemd en ingericht is om treinen te doen stoppen, beginnen of eindigen, en om handelingen met spoorwagens te verrichten, waarmee de samenstelling van treinen of treinonderdelen wordt gewijzigd. Een emplacement bestaat uit een aantal naast elkaar liggende sporen, dat door spoorwissels onderling verbonden is. Doorgaande spoorwegen vormen geen onderdeel van deze inrichtingen. De zogenaamde wachtsporen die deel uitmaken van de doorgaande spoorweg, vallen - op grond van de gegeven omschrijving - als zodanig niet onder het begrip emplacement […]."
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat het spoordeel niet valt onder de definitie van "spoorwegemplacement". Met de rechtbank oordeelt de Afdeling dat geen sprake is van een verzameling van in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen sporen die niet bestemd zijn voor doorgaand treinverkeer. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat NS kenbaar maakt dat het spoordeel wordt gebruikt als keerspoor om de trein die is opgesteld geweest weer terug te laten rijden in de richting waar deze vandaan komt en dat het spoor anderzijds gebruikt wordt om te wachten op het tijdstip dat de trein conform de dienstregeling de reis moet vervolgen. Naast het spoordeel ligt een doorgaand enkelspoor spoor richting Enkhuizen en bevinden zich bij station Hoorn-Kersenboogerd twee doorgaande spoorwegen. Het spoordeel is gelet daarop onderdeel van het doorgaande treinverkeer. Ter zitting heeft ProRail bovendien verklaard dat, calamiteiten daargelaten, het spoordeel niet mag worden gebruikt en ook niet gebruikt wordt voor het verrichten van handelingen met treinen, waarbij de samenstelling van de treinstellen en of onderdelen daarvan wordt gewijzigd. Ook hieruit volgt dat het spoordeel niet onder de definitie van "spoorwegemplacement" valt. Dat incidenteel, in het bijzonder als gevolg van een calamiteit, wel eens een handeling wordt verricht aan een treinstel, maakt dit niet anders. Dat maakt immers nog niet dat dat spoordeel ook bestemd is voor het verrichten van degelijke handelingen, zoals bedoeld in de Toelichting. Ook het gegeven dat een trein gedurende het keren incidenteel, bijvoorbeeld in afwachting van het passeren van ander prioriteit genietend treinverkeer, wat langer stilstaat dan in de dienstregeling voorzien betekent niet dat een trein op het spoor geparkeerd staat. Een dergelijke incidentele wat langere stilstand maakt namelijk op zich nog niet dat het betreffende treinstel geen onderdeel meer zou uitmaken van de gebruikelijke dienstregeling en of dat het spoordeel niet meer bestemd zou zijn voor doorgaand treinverkeer. In de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO2391, stond vast dat het spoor waar het in die zaak om ging deel uitmaakte van een spoorwegemplacement. In de onderhavige zaak is dat niet het geval, zodat in die zaak sprake was van een andere situatie.
    Dat de specifieke aard van de geluidsproductie van het spoordeel impliceert dat geen sprake is van een "normaal" doorgaand spoor en er dus sprake moet zijn van een spoorwegemplacement volgt de Afdeling, gelet op bovenstaande definitie in de Toelichting ook niet.
    Ook brengt de vergelijking met sporen en spoordelen in andere gemeenten die wel worden aangemerkt als spoorwegemplacement niet met zich mee dat het spoordeel toch als spoorwegemplacement zou moeten worden aangemerkt. Bij de bepaling of sprake is van een spoorwegemplacement heeft het college immers terecht aansluiting gezocht bij de bovenstaande definitie, zodat niet van belang is of en waarom andere sporen en of spoordelen in andere gemeenten als spoorwegemplacement zijn aangemerkt.
    Gelet op het bovenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het spoordeel geen inrichting is als bedoeld in categorie 14.3, onderdeel b, van bijlage I bij het Bor, nu dit spoordeel niet kan worden aangemerkt als spoorwegemplacement.
    Het betoog slaagt niet.
    Nieuwe gronden in hoger beroep
    8.       [appellanten] stellen dat in de treinen die gebruik maken van het spoordeel tijdens de rembeproeving, ook sprake is van elektromotoren zodat het spoordeel ook om deze reden een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu dient te hebben.
    Daarnaast voeren [appellanten] in hoger beroep aan dat het in gebruik nemen van het spoordeel voor het parkeren, proefdraaien, rangeren en keren moet worden beschouwd als het uitvoeren van een project terwijl daarvoor geen bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit aanwezig is, zulks in strijd met artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c van de Wabo. Bovendien is het veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting zonder omgevingsvergunning ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e onder 2 van de Wabo, aldus [appellanten]. Hierdoor is het besluit dat in 2016 is genomen en ertoe strekt dat het spoordeel intensief gebruikt kan worden, volgens [appellanten] onwettig.
    8.1.    [appellanten] hebben deze beroepsgronden niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgronden niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    9.       Gelet op het hiervoor overwogene is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2022
    418-972
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    e.
    1°. het oprichten,
    2°. het veranderen of veranderen van de werking of
    3°. het in werking hebben
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    […].
    Wet milieubeheer
    Artikel 1.1
    […]
    3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    Besluit omgevingsrecht
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.1 Inrichting
    1. Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
    2. Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
    Bijlage I onderdeel C
    Categorie 14.1 Inrichtingen
    a. voor het onderhouden, repareren, behandelen van de oppervlakte, keuren, reinigen, verhandelen, verhuren of proefdraaien van spoorvoertuigen of onderdelen daarvan,
    b. waarbij sprake is van een spoorwegemplacement.
    Categorie 14.3
    Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden aangewezen:
    a. de inrichtingen, bedoeld in categorie 14.1, onderdeel a, voor zover het betreft het onderhouden, repareren, behandelen van de oppervlakte, keuren, reinigen, verhandelen, verhuren of proefdraaien van spoorvoertuigen bestemd voor het vervoer over krachtens artikel 2 van de Spoorwegwet aangewezen hoofdspoorwegen, of onderdelen daarvan;
    b. de inrichtingen, bedoeld in categorie 14.1, onderdeel b.