ECLI:NL:CRVB:2009:BH3898, Centrale Raad van Beroep, 04-02-2009, 07-3499 WVG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Omvang van het geding. De rechtbank heeft gehandeld in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. Voor zover de rechtbank mocht hebben beoogd aldus toepassing te geven aan artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, wijst de Raad erop dat deze bepaling uitsluitend ziet op het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden van het beroep en dus niet van (de motivering van) het in beroep bestreden besluit.

07/3499 WVG
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 mei 2007, 06/8954 (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem (hierna: College)
    
    Datum uitspraak: 4 februari 2009
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. G.B.A. Bol, werkzaam bij Arag Rechtsbijstand te Leusden, hoger beroep ingesteld. 
    
    Het College heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2008. Namens appellante is verschenen haar echtgenoot [naam echtgenoot], bijgestaan door mr. Bol. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door G. Nijland en mr. J. Koedooder, beiden werkzaam bij de gemeente Haarlem. 
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. Appellante heeft op 27 juni 2005 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) een woonvoorziening in de vorm van een aanpassing van haar (koop)woning aangevraagd. De aanvraag behelst een uitbreiding van de benedenverdieping met een slaapkamer en sanitair.
    
    1.2. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (hierna: CIZ) heeft het College bij rapport van 10 november 2005 over deze aanvraag geadviseerd. Het advies berust op onderzoek door de indicatie-adviseur L. Arts, bestaande uit een huisbezoek en het inwinnen van informatie bij de behandelende sector. Deze heeft overwogen dat appellante als gevolg van een progressieve neurologische aandoening niet langer in staat is zelfstandig gebruik te maken van de aanwezige traplift. Arts heeft geconcludeerd dat er geen medische indicatie is voor de aangevraagde woonvoorziening, maar wel voor een verhuiskostenvergoeding, nu een verhuizing naar een gelijkvloerse woning de goedkoopst adequate oplossing is. 
    
    1.3. Het College heeft de aangevraagde voorziening bij besluit van 14 november 2005 onder verwijzing naar het advies van CIZ afgewezen op de grond dat woningaanpassing niet de goedkoopste adequate voorziening is. 
    
    1.4.1. In het kader van het door appellante tegen het besluit van 14 november 2005 gemaakte bezwaar heeft Argonaut B.V. (hierna: Argonaut) het College bij rapport van 1 maart 2006 geadviseerd. Het advies berust op onderzoek door de arts M.C. Heus, bestaande uit een huisbezoek, dossierstudie, het inwinnen van informatie bij de behandelende sector en intern overleg met een ergonomisch adviseur en een collega-arts. Heus heeft overwogen dat er in verband met een neurologische aandoening op medische gronden een indicatie is voor een gelijkvloerse woning, zonder traplopen toegankelijk. Hij gaat niet uit van cognitieve problematiek, nu de behandelend neuroloog en revalidatiearts hiervan geen melding maken. Verhuizen naar een andere woning biedt een duurzame oplossing als die woning voldoet aan het programma van eisen. 
    
    1.4.2. Bij brief van 8 mei 2006 heeft Heus gereageerd op een door appellante ingezonden verklaring van de revalidatiearts B.S. Bakker-Hatten van 8 maart 2006, waarin deze onder meer aangeeft dat er toenemend cognitieve beperkingen zijn in de vorm van geheugenstoornissen, ziekte-inzicht, oriëntatieproblemen en tijd. Deze verklaring heeft geen invloed op het advies van Heus, omdat niet de revalidatiearts, maar de neuroloog de specialist bij uitstek is en deze appellante niet met specifieke cognitieve problematiek kent. Dit gegeven in combinatie met het tijdens het huisbezoek vastgestelde functioneren van appellante in de thuissituatie maakt dat hij niet uitgaat van de aanwezigheid van cognitieve problematiek in die mate, dat die problematiek de mogelijkheden tot verhuizen in de weg staat. 
    
    1.5. Het College heeft het bezwaar tegen het besluit van 14 november 2005 bij besluit van 15 augustus 2006 ongegrond verklaard.
    
    2.1. Namens appellante is tegen het besluit van 15 augustus 2006 beroep ingesteld. Daarbij is een verklaring van de behandelend neuroloog J.A.M. Kuster van 21 september 2006 overgelegd, waarin deze verklaart dat sprake is van een ernstig dementieel beeld. Tevens verklaart Kuster dat een woningaanpassing waarbij er in de eigen woonomgeving een situatie ontstaat waarbij appellante op de begane grond kan blijven wonen en slapen, ver te prefereren is boven de huidige situatie of een situatie waarin zij moet verhuizen naar een vreemde en, voor zover Kuster kan nagaan, ongetwijfeld ongunstiger situatie. Dit zal haar toch al zwakke cognitieve en lichamelijke situatie snel verder doen verslechteren. 
    
    2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 15 augustus 2006 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de omstandigheid dat bij appellante sprake is van cognitieve problematiek/dementie op zichzelf onvoldoende grond vormt om reeds daarom van het primaat van verhuizen af te zien, nu het hanteren van een dergelijk beleid een onaanvaardbare belasting op het budget van de Wvg tot gevolg zou hebben. De rechtbank meent dat anders te verwachten valt dat, nu in toenemende mate sprake zal zijn van cognitieve problematiek omdat de bevolking steeds ouder wordt en het beleid erop gericht is personen steeds langer in hun eigen huis te laten verblijven, steeds vaker verhuizen niet meer mogelijk zal zijn. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het College terecht heeft geconcludeerd dat de cognitieve toestand van appellante ten tijde van de aanvraag en de behandeling van het bezwaarschrift nog niet zodanig was dat sprake was van een zwaarwegende psychische reden om van verhuizing af te zien. Ten slotte volgt de rechtbank appellante niet in haar stelling dat het College niet heeft aangetoond dat er ten tijde van het besluit van 14 november 2005 concrete verhuismogelijkheden waren in de directe omgeving van de huidige woning, nu uit een ter zitting overgelegde uitdraai van funda.nl van 5 januari 2006 is gebleken dat er op dat moment voldoende geschikte (koop)woningen beschikbaar waren. 
    
    3. Namens appellante is de aangevallen uitspraak in hoger beroep gemotiveerd bestreden. Daarbij is onder meer een verklaring van de klinisch geriater S.P.C. Groen van 5 februari 2008 overgelegd, waarin deze verklaart dat er de laatste 1 tot 2 jaar een zeer snel progressief dementieel proces aan de gang is, vermoedelijk samenhangend met spinocerebellaire ataxie. Hij acht een verhuizing in verband met de gevorderdheid van de dementie niet aan te raden.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1.1. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Het beroep is door de rechtbank op 26 maart 2007 ter zitting behandeld. Bij die zitting was appellante niet aanwezig noch vertegenwoordigd. 
    
    4.1.2. Namens het College is daar een uitdraai van funda.nl van 5 januari 2006 overgelegd die nog niet tot de gedingstukken behoorde. De rechtbank heeft niet geweigerd om dat stuk in ontvangst te nemen, maar heeft dat stuk bij de beoordeling betrokken en daar mede haar oordeel op gebaseerd. 
    
    4.1.3. Nu appellante door het in een zo laat stadium van de procedure in het geding brengen van de desbetreffende stukken daarop niet naar behoren heeft kunnen reageren, had de rechtbank, ter vermijding van de situatie die artikel 8:58 van de Awb wenst te voorkomen, gebruik dienen te maken van haar bevoegdheid tot schorsing van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:64 van de Awb, dan wel tot heropening van het onderzoek als bedoeld in artikel 8:68 van de Awb, teneinde appellante in de gelegenheid te stellen zich over de inhoud van de bedoelde stukken uit te laten. Door dit achterwege te laten heeft de rechtbank in strijd gehandeld met beginselen van een goede procesorde. 
    
    4.1.4. Het voorgaande laat onverlet dat de desbetreffende stukken wel in hoger beroep betrokken kunnen worden.
    
    4.2.1. De Raad stelt voorts vast dat de rechtbank haar oordeel - mede - heeft gebaseerd op de door het College niet aan het besluit van 15 augustus 2006 ten grondslag gelegde (weigerings)grond dat de omstandigheid dat bij appellante sprake is van cognitieve problematiek/dementie op zichzelf onvoldoende grond vormt om reeds daarom van het primaat van verhuizen af te zien, nu het hanteren van een dergelijk beleid een onaanvaardbare belasting op het budget van de Wvg tot gevolg zou hebben. 
    
    4.2.2. Daarmee heeft de rechtbank gehandeld in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. Op grond van deze bepaling dient de bestuursrechter immers bij zijn beoordeling, behoudens de - in dit geval niet aan de orde zijnde - verplichte ambtshalve toetsing van het in beroep bestreden besluit aan die geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen die geacht moeten worden van openbare orde te zijn, de door de indiener van het beroepschrift aangevoerde beroepsgronden tot uitgangspunt te nemen. Daarbij is de bestuursrechter gehouden de aangevoerde beroepsgronden voldoende ruim naar hun strekking op te vatten en is hij voorts, ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, verplicht ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Met deze door de wetgever gewilde afbakening van de omvang van het geding verdraagt zich niet dat de bestuursrechter, in het kader van de toetsing van het in beroep bestreden besluit, de grondslag van dat besluit uitbreidt. Voor zover de rechtbank mocht hebben beoogd aldus toepassing te geven aan artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, wijst de Raad erop dat deze bepaling uitsluitend ziet op het ambtshalve aanvullen van de rechtsgronden van het beroep en dus niet van (de motivering van) het in beroep bestreden besluit. 
    
    4.2.3. Overigens is de Raad van oordeel dat een afweging van de budgettaire consequenties, zoals onder 4.2.1 weergegeven, in principe is voorbehouden aan de wetgever of het bestuur en dat de bestuursrechter te dien aanzien, gezien zijn staatsrechtelijke positie, in beginsel geen taak toekomt. 
    
    4.3. De Raad ziet in hetgeen onder 4.1.1 tot en met 4.2.3 is overwogen reeds aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen. 
    
    Materiële beoordeling
    
    4.4.1. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van onder meer woonvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten. Ingevolge artikel 3 van de Wvg moeten deze voorzieningen verantwoord, dat wil zeggen doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht, zijn. In artikel 2, eerste lid, van de Wvg is voorts bepaald dat het gemeentebestuur met inachtneming van hetgeen bij en krachtens de Wvg is bepaald, bij verordening regels dient vast te stellen. 
    
    4.4.2. Ter uitvoering van de in artikel 2, eerste lid, van de Wvg neergelegde opdracht heeft de raad van de gemeente Haarlem de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Haarlem (hierna: Verordening) vastgesteld.
    
    4.4.3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Verordening kan de door burgemeester en wethouders te verstrekken woonvoorziening bestaan uit een financiële tegemoetkoming in de kosten van onder meer verhuizing en inrichting (onderdeel a) en woningaanpassing (onderdeel b).
    
    4.4.4. Ingevolge artikel 2.4, tweede lid, van de Verordening kan een gehandicapte voor een financiële tegemoetkoming in de kosten van een woningaanpassing in aanmerking worden gebracht, indien de financiële tegemoetkoming in de kosten van verhuizing en herinrichting niet te realiseren is of niet de goedkoopst adequate oplossing is (het zogenoemde verhuisprimaat).
    
    4.5. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de in rechtspraak.nl opgenomen uitspraak LJN BC6056) is het zogenoemde primaat van verhuizing in beginsel niet in strijd met de uit de artikelen 2 en 3 van de Wvg voortvloeiende zorgplicht om verantwoorde voorzieningen voor gehandicapten aan te bieden. Er kunnen zich echter dusdanig zwaarwegende omstandigheden voordoen, dat het toepassen van dat verhuisprimaat in strijd komt met de in artikel 3 van de Wvg neergelegde zorgplicht om verantwoorde voorzieningen aan te bieden, zodat een uitzondering op dat primaat moet worden gemaakt. 
    
    4.6. De Raad is van oordeel dat de omstandigheden van het onderhavige geval dwingen tot een uitzondering op het verhuisprimaat. De Raad heeft daarvoor het volgende van belang geacht. 
    
    4.6.1. Het College heeft aan appellante noch in de fase van de besluitvorming noch op enig moment nadien een concrete woning aangeboden, maar heeft volstaan met de stelling dat er altijd ruim voldoende woningen beschikbaar zijn binnen een straal van 5 kilometer van de huidige woning van appellante. De ter zitting bij de rechtbank overgelegde uitdraai van funda.nl ondersteunt dit standpunt van het College onvoldoende, nu daaruit niet blijkt of de daar vermelde woningen voor appellante geschikt zijn. De Raad is van oordeel dat mitsdien niet is komen vast te staan dat voor appellante binnen een redelijke termijn een adequaat huisvestingsalternatief voorhanden was.
    
    4.6.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de bijkomende kosten voor de aankoop van een nieuwe woning voor appellante ongeveer € 45.000,-- zouden bedragen. Dit bedrag komt, afgezet tegen de door het College geboden verhuiskostenvergoeding van € 1.846,--, naar het oordeel van de Raad neer op een onevenredig grote investering voor appellante. 
    
    4.6.3. De Raad is voorts van oordeel dat uit de verklaringen van de revalidatiearts Bakker-Hatten, de neuroloog Kuster en de klinisch geriater Groen genoegzaam blijkt dat in ieder geval ten tijde van het besluit van 15 augustus 2006 bij appellante sprake was van een cognitieve stoornis als gevolg waarvan verhuizen naar een andere woning een zeer zware last voor haar zou betekenen, die een negatieve invloed zou hebben op het toch al snelle progressieve verloop van de aandoening. De adviezen van het CIZ en Argonaut kunnen de Raad niet tot een ander oordeel brengen. In het advies van het CIZ wordt in de eerste plaats in het geheel niet ingegaan op cognitieve beperkingen van appellante. Daarnaast moet worden vastgesteld dat bij de totstandkoming van dit advies geen arts betrokken is geweest. De conclusie van de arts Heus van Argonaut dat geen sprake is van cognitieve problematiek in die mate, dat die problematiek de mogelijkheden tot verhuizen in de weg staat, is gebaseerd op de omstandigheid dat de neuroloog Kuster appellante niet met cognitieve problematiek kende en op het door Heus tijdens het huisbezoek vastgestelde functioneren van appellante in de thuissituatie. Nu het eerstgenoemde door de verklaring van neuroloog Kuster van 21 september 2006 is achterhaald en het door Heus vastgestelde functioneren van appellante in de thuissituatie niet nader omschreven is, acht de Raad de conclusie van Heus onvoldoende overtuigend. 
    
    4.6.4. Appellante bewoont de huidige woning sinds ruim 30 jaar. In die periode heeft zij een goede band opgebouwd met de directe buren en deze bieden haar de nodige mantelzorg. Indien appellante zou verhuizen naar een andere woning zou zij deze zorg moeten missen, aangezien het niet in de rede ligt van nieuwe buren te verwachten dat zij appellante mantelzorg verlenen. Hieraan doet niet af dat ook de familie van appellante mantelzorg verleent. 
    	
    4.7. Uit hetgeen onder 4.6 tot en met 4.6.4 is overwogen volgt dat het besluit van 15 augustus 2006 niet in stand kan blijven wegens strijd met artikel 3 van de Wvg. 
    
    4.8.1. Ter zitting is namens appellante meegedeeld dat de kosten van de - inmiddels voor eigen rekening voltooide - uitbouw in totaal € 54.894,93 hebben bedragen. Uit het bepaalde in artikel 5, eerste lid, onder a van de Wvg, artikel 1.1, aanhef en onder i van de Verordening en artikel 7.1, eerste lid van de Verordening volgt dat de financiële tegemoetkoming in de kosten van woningaanpassing is gemaximeerd op een bedrag van € 45.378,--, tenzij dit leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Van dit laatste is de Raad niet gebleken.
    
    4.8.2. De Raad zal, gelet op het voorgaande, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en bepalen dat aan appellante een financiële tegemoetkoming in de kosten van woningaanpassing van € 45.378,-- wordt verleend.
    
    5. De Raad ziet ten slotte aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante, begroot op € 322,-- in beroep en € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het besluit van 15 augustus 2006;
      Bepaalt dat aan appellante een financiële tegemoetkoming in de kosten van woningaanpassing van € 45.378,-- wordt verleend;
      Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 966,--;
      Bepaalt dat het College het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 144,-- vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J.N.A. Bootsma en F.A.M. Stroink als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier, uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2009.
    						
    (get.) R.M. van Male.
    						
    (get.) J. Waasdorp.
    
    IJ