ECLI:NL:HR:2021:1921, Hoge Raad, 17-12-2021, 21/02918
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2021-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Cassatie in belang der wet. Is kantonrechter als toezichthouder op beheer door bewindvoerder binnen zijn wettelijke taak en bevoegdheden gebleven?

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
  
  
    CIVIELE KAMER
  
  
    
      Nummer	21/02918
    
      Datum  	17 december 2021
  
  
    BESCHIKKING
  
  
    op een vordering tot cassatie in het belang der wet, ingesteld door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden en gericht tegen de beslissing van de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland van 29 maart 2018.
    
      1.	Procesverloop
    
    Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikking van de vierde kamer van de Hoge Raad van 9 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1126.
    De plaatsvervangend Procureur-Generaal bij de Hoge Raad heeft beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland van 29 maart 2018.
    De vordering van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt ertoe dat de Hoge Raad de bestreden beschikking zal vernietigingen in het belang der wet. 
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      
        In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
        (i) De werkneemster was in dienst van een bewindvoerderskantoor (hierna: de voormalige werkgever) dat door de rechtbank Noord-Nederland in een aantal zaken op de voet van art. 1:435 BW is benoemd als bewindvoerder. De werkneemster is niet zelf als bewindvoerder benoemd; zij verrichtte werkzaamheden in verband met de bewindvoering. 
        (ii) In maart 2018 heeft de voormalige werkgever de kantonrechter ingelicht over onregelmatigheden in dossiers waarin de werkneemster werkzaamheden had verricht. Dit betrof het in de administratie handmatig verlagen van banksaldo’s van cliënten, waardoor die cliënten in aanmerking zouden kunnen komen voor bijzondere bijstand. De voormalige werkgever meende dat de werkneemster valsheid in geschrifte had gepleegd.
        (iii) De kantonrechter heeft de werkneemster en de directeur van de voormalige werkgever uitgenodigd voor een gesprek. Ten tijde van dit gesprek, op 28 maart 2018, was de werkneemster al in dienst getreden bij een ander bewindvoerderskantoor (hierna: de nieuwe werkgever). Tijdens het gesprek deelde de kantonrechter mee dat hij als toezichthouder een beslissing moest nemen over de vraag of de werkneemster nog langer bewindvoerderstaken mocht verrichten. Alvorens de beslissing te nemen, wenste hij de stukken te bekijken waarin onregelmatigheden waren geconstateerd. Van het gesprek is een proces-verbaal opgemaakt. De voormalige werkgever heeft de kantonrechter de stukken diezelfde dag toegezonden. Ook heeft de voormalige werkgever aangifte gedaan, waarna een politieonderzoek is gestart. 
        (iv) De kantonrechter heeft de werkneemster op 29 maart 2018 een brief gestuurd, met afschrift aan haar nieuwe werkgever en aan het Landelijk Kwaliteitsbureau CBM (hierna: Kwaliteitsbureau). Daarin heeft hij de werkneemster medegedeeld:
      
      
      
        “(…) dat genoegzaam is vast komen te staan dat er door u onregelmatige handelingen zijn verricht. Als toezichthouder accepteer ik het, met onmiddellijke ingang, niet langer dat u bewindvoerderstaken uitoefent. Mocht u of uw werkgever zich daar niet aan houden dan zal ik overgaan tot verdergaande maatregelen. Ik heb er geen bezwaar tegen dat u administratieve taken voor uw werkgever blijft verrichten. Een afschrift van dit schrijven zal naar het Landelijk Kwaliteitsbureau worden gestuurd. Daarnaast zal uw huidige werkgever op de hoogte worden gesteld.”
      
      
      
        (v) Het Kwaliteitsbureau heeft op 5 juni 2018 een e-mail verzonden aan de nieuwe werkgever van de werkneemster, naar aanleiding van een verzoek van deze werkgever om geregistreerd te blijven als bewindvoerder. In de e-mail stond onder meer dat uit een eerder toegezonden verslag blijkt dat de werkneemster, in strijd met het haar opgelegde verbod, bij haar nieuwe werkgever dossier-gerelateerde taken uitvoert. In de e-mail wordt verwezen naar een niet-limitatieve lijst van dossier-gerelateerde taken, die alleen mogen worden uitgevoerd door bevoegde bewindvoerders of assistent-bewindvoerders.
        (vi) Op 15 juni 2018 vond een gesprek plaats tussen onder meer de kantonrechter en de werkneemster, nadat de werkneemster aan de kantonrechter had laten weten dat de juridische grondslag van de brief van 29 maart 2018 haar onduidelijk was. In dit gesprek heeft de kantonrechter toegezegd de reikwijdte van het verbod te zullen verduidelijken. Op 2 juli 2018 heeft de rechtbank de nieuwe werkgever van de werkneemster een brief gestuurd, met daarin de mededeling dat de kantonrechter zich aansluit bij de lijst van taken waarnaar het Kwaliteitsbureau eerder verwees, en dat de werkneemster andere werkzaamheden dan in die lijst genoemd mag blijven verrichten. 
        (vii) Op 5 juli 2018 verzocht het Kwaliteitsbureau de nieuwe werkgever uitdrukkelijk te bevestigen dat de werkneemster met ingang van 3 juli 2018 niet langer inhoudelijke taken in bewindvoerdersdossiers verricht, aan de hand van een aangepaste en ondertekende functieomschrijving. De arbeidsovereenkomst tussen de nieuwe werkgever en de werkneemster is daarop beëindigd per 1 september 2018.
        (viii) De werkneemster heeft op 10 juli 2018 een klacht ingediend bij het bestuur van de rechtbank. De klacht houdt primair in dat de kantonrechter zijn bevoegdheden in het kader van het beschermingsbewind te buiten is gegaan en subsidiair dat de kantonrechter haar niet vooraf heeft geïnformeerd over de aard en strekking van het gesprek op 28 maart 2018, geen hoor en wederhoor heeft toegepast met betrekking tot de door de voormalige werkgever nader toegezonden stukken en zich niet heeft gehouden aan zijn toezegging dat de werkneemster ondersteunende werkzaamheden voor een bewindvoerder zou mogen blijven verrichten. 
        (ix) Het bestuur van de rechtbank heeft deze klacht niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze volgens het bestuur ziet op een beslissing van een rechter. Hieronder vallen ook beslissingen die een rechter neemt in het kader van zijn toezichthoudende taak in bewindvoeringszaken, aldus het bestuur.
        (x) Bij brief van 30 januari 2019 heeft de officier van justitie aan de werkneemster gemeld dat zij naar aanleiding van de aangifte niet verder wordt vervolgd omdat er onvoldoende bewijs is van een strafbaar feit.
      
      
    
    
      2.2
      De werkneemster heeft een verzoek gedaan aan de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad, om een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van onderzoek naar gedragingen van de kantonrechter zoals weergegeven in de hiervoor in 2.1 onder (viii) bedoelde klacht. 
      
    
    
      2.3
      Na een vooronderzoek heeft de plaatsvervangend Procureur-Generaal op grond van art. 13a RO gevorderd dat de Hoge Raad een onderzoek zal instellen naar de onder 2.1 onder (viii) genoemde gedragingen van de kantonrechter en zijn oordeel zal uitspreken over deze gedragingen. Subsidiair, voor het geval dat de Hoge Raad van oordeel is dat de klacht van de werkneemster dat de kantonrechter zijn bevoegdheden te buiten is gegaan, betrekking heeft op een rechterlijke beslissing, heeft de plaatsvervangend Procureur-Generaal de in 2.1 onder (iv) weergegeven beslissing van de kantonrechter voorgedragen voor cassatie in het belang der wet.
      
    
    
      2.4
      Bij beslissing van 9 juli 2021 heeft de vierde kamer van de Hoge Raad de plaatsvervangend Procureur-Generaal niet-ontvankelijk verklaard in zijn primaire vordering en daartoe als volgt overwogen:
      
      
        “Naar het oordeel van de Hoge Raad heeft de kantonrechter gehandeld in de uitoefening van zijn rechterlijke functie, nu hij de maatregel jegens [de werkneemster] heeft genomen in het kader van zijn toezichthoudende taak. Die maatregel moet daarom worden aangemerkt als een rechterlijke beslissing in de zin van art. 13a lid 1 RO, aangezien de maatregel ingrijpt in de uitvoering van de bewindvoeringen waarin [de werkneemster] en haar werkgever zijn betrokken. Dit brengt mee dat in het kader van de klachtregeling van art. 13a RO niet kan worden onderzocht of de kantonrechter met deze maatregel buiten de grenzen van zijn wettelijke bevoegdheid is getreden.” 
      
      
    
    
      2.5
      De voorzitter van de vierde kamer heeft de zaak voor de verdere behandeling van de subsidiaire vordering tot cassatie in het belang der wet verwezen naar de civiele kamer. 
      
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      Het middel klaagt dat de beslissing van de kantonrechter, zoals weergegeven in de brief van 29 maart 2018 (zie hiervoor in 2.1 onder (iv)) in strijd is met de regels in titel 19 van Boek 1 BW, omdat een wettelijke grondslag noodzakelijk is voor het rechtstreeks beperken door de kantonrechter van de werkzaamheden van de werkneemster op de wijze waarop dit in de bestreden beslissing is geschied. De benodigde wettelijke grondslag kan niet worden gevonden in de regels van titel 19 van Boek 1 BW, in het bijzonder niet in het bepaalde in art. 1:448 BW, aldus het middel.
      
    
    
      3.2
      Op grond van het bepaalde in titel 19 van Boek 1 BW is de kantonrechter belast met het toezicht op de bewindvoerder die door hem op grond van art. 1:435 lid 1 BW is benoemd in het beschermingsbewind van een meerderjarige. Behalve natuurlijke personen kan de kantonrechter op grond art. 1:435 lid 5 BW ook rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid tot bewindvoerder benoemen. 
      
      
        3.3.1
        
          Het wettelijk stelsel van toezicht door de kantonrechter op de bewindvoerder bestaat kort gezegd uit het volgende:
          a) de bewindvoerder is verplicht om zo spoedig mogelijk na zijn benoeming een beschrijving van de aan het bewind onderworpen goederen op te maken en deze ter griffie te deponeren (art. 1:436 lid 1 BW);
          b) de kantonrechter kan te allen tijde de bewindvoerder oproepen voor verhoor en de bewindvoerder is dan verplicht om alle verlangde inlichtingen te verstrekken (art. 1:436 lid 5 BW);
          c) de kantonrechter heeft recht op inzage in en afschrift van de administratie van de bewindvoerder (art. 1:436 lid 6 BW);
          d) de bewindvoerder behoeft toestemming van de rechthebbende of, als deze daartoe niet in staat is of weigerachtig is, machtiging van de kantonrechter voor bepaalde in de wet omschreven handelingen (art. 1:441 lid 2, onder a-f, BW);
          e) de bewindvoerder is verplicht om jaarlijks en aan het einde van het bewind ten overstaan van de kantonrechter rekening en verantwoording af te leggen over het door hem gevoerde beheer (art. 1:445 lid 1 en 2 BW);
          f) de bewindvoerder is verplicht om telkens na verloop van vijf jaren, of zo veel eerder als de kantonrechter bepaalt, aan hem verslag van het verloop van het bewind te doen. Feiten die voor het bewind en het voortduren daarvan van betekenis zijn, deelt de bewindvoerder terstond aan de kantonrechter mede (art. 1:446a BW);
          g) de kantonrechter kan, ook ambtshalve, de bewindvoerder ontslaan, wegens gewichtige redenen of omdat de bewindvoerder niet meer voldoet aan de eisen om bewindvoerder te kunnen worden (art. 1:448 lid 1, onder e, en lid 2 BW). Hangende het onderzoek kan de kantonrechter voorlopige voorzieningen in het bewind treffen en de bewindvoerder schorsen (art. 1:448 lid 2, tweede volzin, BW).
        
        
      
      
        3.3.2
        Art. 1:435 lid 7 BW houdt voorts, voor zover van belang, in dat een professionele bewindvoerder als in die bepaling bedoeld alleen voor benoeming in aanmerking komt indien hij wat betreft zijn bedrijfsvoering en scholing, alsmede de werving, de scholing en de begeleiding van en het toezicht op de personen door wie hij de taken van een bewindvoerder uitoefent, voldoet aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen kwaliteitseisen. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren (hierna: het Besluit kwaliteitseisen). Het Besluit kwaliteitseisen stelt onder meer eisen aan de beroepsopleiding van de bewindvoerder en de personen door wie hij zijn taken uitvoert, de begeleiding van de personen die in opdracht van de bewindvoerder de werkzaamheden in het kader van het beschermingsbewind verrichten, de wijze van bedrijfsvoering, de wijze van dossiervorming, de aansprakelijkheidsverzekering van de bewindvoerder en de beloning van de bewindvoerder. De bewindvoerder is verplicht aan de kantonrechter die hem benoemt een verslag van een externe accountant over te leggen van diens bevindingen over de wijze waarop aan deze eisen wordt voldaan (art. 1:435 lid 8, onder b, BW). De nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitseisen houdt in dat het de verantwoordelijkheid is van de bewindvoerder om erop toe te zien dat de personen door wie hij zijn taak uitoefent, zich houden aan de gestelde kwaliteitseisen.
        
      
      
        3.3.3
        Landelijk overleg tussen kantonrechters heeft geleid tot de zogenoemde Aanbevelingen voor het meerderjarigenbewind. In aanvulling op het hiervoor geschetste wettelijk stelsel houden de Aanbevelingen in dat de kantonrechter klachten over gedragingen van een bewindvoerder kan behandelen. De Aanbevelingen vermelden voorts dat de bewindvoerder verantwoordelijk is voor de taken die hij door een ander laat uitvoeren en dat de bewindvoerder het aanspreekpunt is voor betrokkene en de toezichthoudende kantonrechter.
        
      
    
    
      3.4
      De jegens de werkneemster getroffen maatregel moet worden aangemerkt als een rechterlijke beslissing in de zin van art. 13a lid 1 RO, omdat die maatregel ingrijpt in de uitvoering van de bewindvoeringen waarin de werkneemster en haar werkgever zijn betrokken (zie hiervoor in 2.4). Deze rechterlijke beslissing berust niet op een wettelijke grondslag. Het in de wet geregelde toezicht door de kantonrechter richt zich immers op de bewindvoerder. De wet biedt de kantonrechter niet de bevoegdheid maatregelen te treffen jegens een werknemer van de bewindvoerder of tegen een door de bewindvoerder ingeschakelde derde indien die werknemer of derde niet naar behoren functioneert. De klacht slaagt dus.
      
    
    
      3.5
      Opmerking verdient dat wel met het wettelijk stelsel van toezicht strookt dat de kantonrechter een onderzoek instelt naar het functioneren van de bewindvoerder, indien de kantonrechter, bijvoorbeeld door een klacht of een melding, op de hoogte raakt van mogelijk frauduleus of onjuist handelen van een werknemer van de bewindvoerder of van een derde die onder verantwoordelijkheid van de bewindvoerder werkzaamheden verricht. In het kader van het onderzoek kan de kantonrechter de bewindvoerder oproepen voor verhoor en van de bewindvoerder inlichtingen en inzage in diens administratie verlangen. Voorts kan de kantonrechter hangende het onderzoek voorlopige voorzieningen in het bewind treffen of de bewindvoerder schorsen. Een voorlopige voorziening kan inhouden dat de bewindvoerder voor de periode waarin het onderzoek loopt wordt verboden taken door de betrokken werknemer of derde te laten verrichten. 
      
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    De Hoge Raad:
    - vernietigt, in het belang der wet, de beslissing van de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland van 29 maart 2018;
    - verstaat dat deze vernietiging geen nadeel toebrengt aan de door partijen verkregen rechten.
    
    
    
    
      Deze beschikking is gegeven door de vicepresident M.V. Polak als voorzitter en de raadsheren T.H. Tanja-van den Broek, C.E. du Perron, F.R. Salomons en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer H.M. Wattendorff op 17 december 2021.
    
  
  
    HR 9 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1126, rov. 4.5.
  
  
    Besluit van 29 januari 2014, Stb. 2014, nr. 46. Bij besluit van 11 oktober 2021, Stb. 2021, 496, wordt het Besluit kwaliteitseisen gewijzigd met ingang van 1 januari 2022. 
  
  
        Stb. 2014, 46, pagina 10-11.
  
  
        Laatstelijk vastgesteld door het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel en Kanton & Toezicht (LOVCK&T) op 7 september 2018 en gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.