ECLI:NL:CRVB:2019:3443, Centrale Raad van Beroep, 31-10-2019, 18/3556 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De korpschef heeft ter zitting verklaard niet te zijn nagegaan of voor de in de lijst van 1 november 2014 opgenomen regelingen een uniforme afbouwregeling is getroffen. Het is aan de korpschef om hier alsnog onderzoek naar te doen en alsnog een passende afbouwregeling te treffen. Nieuwe beslissing op bezwaar.

183556 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 31 oktober 2019
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 
      6 juni 2018, 17/1146 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de korpschef van politie (korpschef)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. W. J. Dammingh, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dammingh. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J. Zorgdrager.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant was werkzaam als [functie 1] ( [functie 1] ) bij de voormalige politieregio [regio] . Bij besluit van 13 januari 2006 is aan appellant in verband met de noodzaak continu bereikbaar te zijn voor de dienst een persoonlijke, functiegebonden toelage van 6% per maand toegekend met ingang van 1 januari 2006. Sinds januari 2015 is appellant tijdelijk tewerkgesteld bij de teamleiding van het team [team] als toegevoegd leidinggevende.
      
    
    
      1.2.
      Bij brieven van 6 januari 2016 en 12 april 2016 is aan appellant medegedeeld dat hij in aanmerking komt voor een functioneringstoelage van 6% van het bruto maandsalaris op basis van artikel 16, eerste lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Daarbij is vermeld dat de toeslag hoorde bij de oude functie (basisteamchef) en wordt toegekend tot aan de plaatsing op 1 juli 2016 van appellant op de nieuwe functie. Indien de grond waarop deze toelage is toegekend niet meer aanwezig is, houdt het bevoegd gezag zich het recht voor de toelage eerder stop te zetten.
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft naar aanleiding van de brieven van 6 januari 2016 en 12 april 2016 medegedeeld dat hij begrijpt dat de toelage wordt stopgezet, maar dat hij er bezwaar tegen heeft dat de toelage in een keer wordt stopgezet op het moment dat hij formeel wordt geplaatst in zijn nieuwe functie. In een e-mailbericht van 28 januari 2016 is aan appellant medegedeeld dat er over het stopzetten van de toelage nog een definitief besluit volgt waar appellant op dat moment bezwaar tegen kan maken. 
      
    
    
      1.4.
      Met ingang van 1 juli 2016 is appellant in verband met de personele reorganisatie geplaatst als [functie 2] (in basisteam [basisteam] ). Bij besluit van 3 oktober 2016 is aan appellant medegedeeld dat de functiegebonden toelage (die verbonden is aan de functie van chef basiseenheid) met ingang van 1 juli 2016 komt te vervallen. Hierin is tevens vermeld dat appellant in een eerder stadium al is geïnformeerd over het stopzetten van de toelage per 1 juli 2016, alsmede over het feit dat er geen afbouwregeling zal plaatsvinden.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 10 februari 2017 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 3 oktober 2016 ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat niet gebleken is dat er specifieke afspraken over de aan appellant toegekende toelage zijn gemaakt en dat uit het toekenningsbesluit van 13 januari 2006 afdoende blijkt dat de toelage is toegekend vanwege de functie die appellant toen uitoefende. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de korpschef niet bevoegd is om de toelage te beëindigen wanneer appellant die functie feitelijk niet meer uitoefent dan wel dat de korpschef gehouden zou zijn om appellant voor de beëindiging van de toelage te compenseren. De rechtbank volgt appellant niet in de stelling dat de toelage voor onbepaalde tijd is verleend nu uit het toekenningsbesluit en uit de besluiten van 6 januari 2016 en 12 april 2016 blijkt dat het gaat om een functiegebonden toelage in verband met het vereiste van continue bereikbaarheid in de functie van [functie 1] . De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat een afbouwregeling met analoge toepassing van artikel 15, eerste lid, onder b van het Bbp dient te worden getroffen. De korpschef heeft verder voldoende toegelicht dat de bestaande financiële regelingen van de regionale politiekorpsen door het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) zijn beoordeeld, waarbij is bezien of deze geüniformeerd dienden te worden, dan wel afgebouwd of afgeschaft. De rechtbank leidt hieruit af dat de aan appellant toegekende regeling ook door het CGOP is beoordeeld en dat hierover kennelijk is besloten dat voor de afschaffing daarvan geen afbouwregeling geldt. De rechtbank ziet geen reden om aan de mededeling van de korpschef te twijfelen dat de overgelegde lijst van financiële korpsregelingen de enige rechtsgeldige opsomming is van de regelingen die onder de harmonisatie inclusief afbouwregeling vallen en dat het CGOP hierover op 2 oktober 2014 overeenstemming heeft bereikt. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft, kort samengevat, aangevoerd dat sprake was van een toelage die is toegekend zonder beperking in tijd en die deel is uit gaan maken van zijn bezoldiging. De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de korpschef de in 2006 toegekende toelage mocht beëindigen zonder een afbouwregeling te treffen. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat de toekenning van een toelage vanwege continue bereikbaarheid voor de dienst geen rechtspositionele basis heeft. De toekenning van de toelage aan appellant heeft derhalve op buitenwettelijk begunstigend beleid berust. Evenmin is in geschil dat het in de besluiten van 6 januari 2016 en 12 april 2016 genoemde 
        artikel 16 van het Bbp materieel niet de grondslag vormt voor de toelage. Die besluiten houden slechts een voortzetting in van de buitenwettelijke toelage. 
      
      
    
    
      4.2.
      De Raad stelt vast, en is derhalve anders dan de rechtbank van oordeel dat de toelage in dit geval is verleend zonder beperking in de tijd en dat deze deel is gaan uitmaken van de bezoldiging van appellant. Ten tijde van het intrekken van de toelage per 1 juli 2016 was appellant meer dan tien jaar in het genot van die toelage. Dat in het toekenningsbesluit is vermeld dat het een functiegebonden toelage betreft maakt niet dat daarin reeds om die reden een beperking in de tijd dient te worden gelezen. 
      
    
    
      4.3.
      Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4769) kan een dergelijke toelage mede uit een oogpunt van rechtszekerheid niet zonder meer worden ingetrokken. Voor een intrekking dient in dit geval gesproken te kunnen worden van min of meer bijzondere omstandigheden. Appellant bestrijdt niet dat sprake is van omstandigheden die een intrekking van de toelage rechtvaardigen. Het geschil beperkt zich tot de vraag of de korpschef de toelage mocht intrekken zonder een afbouwregeling te treffen.
      
        4.4.1.
        
          De korpschef beantwoordt die vraag bevestigend en heeft toegelicht dat alle 
          (ruim 1.700) regelingen die bestonden binnen de voormalig korpsen in het kader van de uniformering van de HRM-regelingen zijn beoordeeld door het CGOP. Die regelingen zijn door het CGOP ingedeeld naar 59 onderwerpen en vervolgens is beoordeeld of deze geüniformeerd moesten worden, afgebouwd of afgeschaft. Met betrekking tot een aantal onderwerpen is binnen het CGOP overeengekomen dat er geen nieuwe landelijke afspraken worden gemaakt en de bestaande regionale regelingen komen te vervallen. Voor sommige regelingen van voormalige korpsen is vastgesteld dat de redenen daarvoor niet langer bestonden. Dit geldt ook voor de regeling die met appellant is getroffen: er is geen sprake meer van permanente beschikbaarheid. Voor de door appellant ontvangen toelage zijn kennelijk geen afspraken gemaakt voor het treffen van een afbouwregeling. In dit verband heeft de korpschef een lijst van regelingen overgelegd waarvoor wel een afbouwregeling is getroffen. Deze lijst is op 1 november 2014 vastgesteld, nadat hierover op 2 oktober 2014 overeenstemming is bereikt met het CGOP in het overleg met de minister. De korpschef heeft ter zitting toegelicht dat destijds per district en eenheid een inventarisatie van bestaande regelingen is aangeleverd ten behoeve van de beoordeling door het CGOP, maar dat het niet mogelijk is gebleken hierover nu nog stukken te verkrijgen, in het bijzonder een lijst met de regelingen van het voormalig korps [regio] . 
        
        
      
      
        4.4.2.
        
          Appellant heeft terecht aangevoerd dat de korpschef hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat de regeling waarop de aan appellant toegekende toelage berust, door het CGOP is beoordeeld. Een lijst van de door het CGOP beoordeelde regelingen ontbreekt immers en kan, zo heeft de korpschef bevestigd, ook niet (meer) worden overgelegd. Verder blijkt uit de op 
          1 november 2014 vastgestelde lijst dat voor bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregelingen die op het eerste gezicht lijken op de regeling die van toepassing was op appellant, een afbouwregeling is getroffen. De korpschef heeft hier desgevraagd geen verklaring voor kunnen geven. Anders dan de rechtbank is de Raad dan ook van oordeel dat de korpschef niet aannemelijk heeft gemaakt dat het treffen van een afbouwregeling in dit geval niet nodig werd geacht. Nu de korpschef hierover geen nadere informatie kan verstrekken, is de conclusie dat de korpschef de toelage niet in redelijkheid heeft kunnen intrekken zonder het treffen van een afbouwregeling. 
        
        
      
    
    
      4.5.
      
        De korpschef heeft nog betoogd dat het doorbetalen van de toelage in de periode 
        1 januari 2015 tot 1 juli 2016 terwijl appellant op dat moment feitelijk niet meer werkzaam was in een functie waarvoor het bereikbaarheidsvereiste gold, moet worden gezien als een afbouwregeling. Dit betoog wordt niet gevolgd. Aan appellant is niet eerder dan in 2016 meegedeeld dat de toelage zou worden beëindigd op het moment van de plaatsing in de nieuwe organisatie. In de brieven van 6 januari 2016 en 12 april 2016 is bovendien ook niet vermeld dat het voortzetten van de toelage tot aan de plaatsing diende te worden gezien als een afbouwregeling.
      
      
    
    
      4.6.
      Uit wat in 4.1 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De korpschef heeft ter zitting verklaard niet te zijn nagegaan of voor de in de lijst van 1 november 2014 opgenomen regelingen een uniforme afbouwregeling is getroffen. Het is aan de korpschef om hier alsnog onderzoek naar te doen en alsnog een passende afbouwregeling te treffen. De Raad zal de korpschef daarom opdracht geven om, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Met het oog op een voortvarende beslechting van het geschil zal de Raad voorts met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat een 
      - eventueel - beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
      
      5. Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant, in beroep tot een bedrag van € 1.280,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.024,-, voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.304,-. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit;
      
      
        draagt de korpschef op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 3 oktober 2016 en bepaalt dat beroep tegen deze beslissing slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
      
      
        veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.304,-; 
      
      
        bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 421,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.T. van den Corput
    
    
    
    
    
      						(getekend) D. Bakker
    
    
    
    
    
    
      sg