ECLI:NL:RVS:2023:939, Raad van State, 08-03-2023, 202106725/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen. [appellant] had verzocht op grond van de Wet openbaarheid van bestuur de afzender en inhoud van een interne melding openbaar te maken. Volgens het college is de melding aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting bestemd voor intern beraad en draagt openbaarmaking niet bij aan een goede en democratische bestuursvoering. Het college heeft het verzoek daarom afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, waarbij het college heeft overwogen dat het document ook niet geschikt is om in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.

202106725/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haaren, gemeente Oisterwijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 22 juli 2021 in zaak nr. 20/1924 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vught.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 december 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen.
    Bij besluit van 2 juni 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat gaat over het tweede deel van een melding van een ambtenaar dat alleen feiten bevat. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 17 februari 2023 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandsverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door M.J.T. Smits, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college op 2 december 2019 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) de afzender en inhoud van een interne melding openbaar te maken. Het college heeft één document aangetroffen. Het gaat om een melding van een ambtenaar in de terugmeldvoorziening voor het melden van vermoedelijke fouten in de registratie van persoonsgegevens. De melding heeft geleid tot twijfels over het woonadres van [appellant], die na onderzoek ongegrond zijn gebleken. Het college heeft openbaarmaking van de melding met verwijzing naar artikel 11, eerste en twee lid, van de Wob geweigerd. Volgens het college is de melding aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting bestemd voor intern beraad en draagt openbaarmaking niet bij aan een goede en democratische bestuursvoering. Het college heeft het verzoek daarom afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, waarbij het college heeft overwogen dat het document ook niet geschikt is om in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de melding is op te delen in twee delen.
    Openbaarmaking van het eerste deel heeft het college mogen weigeren omdat het gaat om een persoonlijke beleidsopvatting bestemd voor intern beraad. Het college heeft het eerste deel van de melding met het oog op een goede en democratische bestuursvoering ook niet openbaar hoeven maken in niet tot personen herleidbare vorm. Tijdens de zitting heeft het college namelijk toegelicht dat de melding herleidbaar is tot een team waar slechts een handvol medewerkers werkt. Ook buiten de gemeente is bekend uit welke personen dit team bestaat. De melding is daarom eenvoudig tot personen herleidbaar en dat maakt de melding niet geschikt om in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. De in dit deel van de melding vermelde feiten zijn daarnaast zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat die daarvan niet kunnen worden gescheiden.
    Openbaarmaking van het tweede deel van de melding heeft het college volgens de rechtbank niet op grond van artikel 11 van de Wob mogen weigeren. Het tweede deel bevat namelijk alleen feiten. De rechtbank heeft het beroep daarom in zoverre gegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college tijdens de zitting gezegd heeft dat die feiten openbaar gemaakt kunnen worden en dat zij ervan uitgaat dat partijen met elkaar in gesprek gaan over de manier waarop die feiten openbaar gemaakt zullen worden.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht afzien van het openbaar maken van het eerste deel van de melding. Een melding waarin twijfels over iemands woonadres onderbouwd worden weergegeven zal een op feiten georiënteerde melding zijn. [appellant] geeft als voorbeeld de mogelijkheid dat een ambtenaar de dagen heeft geteld dat er een auto op de oprit staat of dat de ambtenaar informatie van een derde doorgespeeld heeft gekregen. Dat zijn feitelijke gegevens en geen persoonlijke beleidsopvatting. Voor zover de melding wel persoonlijke beleidsopvattingen bevat, moeten in ieder geval de feitelijke gegevens uit de melding openbaar gemaakt worden. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de feitelijke gegevens zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is om deze te scheiden.
    Voor zover het college openbaarmaking van de melding op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college openbaarmaking ook op grond van tweede lid mocht weigeren. [appellant] betoogt dat de uitspraak onzorgvuldig is omdat de rechtbank ten onrechte blind is afgegaan op de toelichting van het college dat de melding tot personen herleidbaar is. Dat de melding tot een team kan worden herleid, wil niet zeggen dat achterhaald kan worden welke persoon de melding heeft gedaan. Daarnaast moet het mogelijk zijn om de melding in een bepaalde vorm openbaar te maken zodat deze niet tot personen herleidbaar is, aldus [appellant].
    Beoordeling hoger beroep
    4.       Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    4.1.    Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, onder 8.2.
    4.2.    Artikel 11, tweede lid, van de Wob bepaalt dat met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Bij de toepassing van het tweede lid heeft het bestuursorgaan beslisruimte en moet het een belangenafweging maken. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, onder 8.6.
    4.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de melding.
    4.4.    De melding is afkomstig van een ambtenaar van de gemeente Vught en is aanleiding geweest voor een onderzoek naar het woonadres van [appellant]. De melding omvat enkele feitelijke gegevens en een opvatting die aangemerkt moet worden als een persoonlijke beleidsopvatting ten behoeve van intern beraad. De feitelijke gegevens zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvatting, maar niet zodanig dat het niet mogelijk is om die feitelijke gegevens op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Het gaat om de feitelijke gegevens (achter ‘Statistieken’) in regel 3 en de eerste twee woorden van regel 4, regel 5 tot en met 7 en regel 7 tot en met 9. De Afdeling betrekt bij haar oordeel dat artikel 7, eerste lid, van de Wob verschillende mogelijkheden voor het openbaar maken van informatie kent. Dat artikel luidt: "Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: (a) kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, (b) kennisneming van de inhoud toe te staan, (c) een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven of (d) inlichtingen daaruit te verschaffen." Het college had daarom, anders dan het stelt, op één van de in artikel 7, eerste lid, genoemde mogelijkheden de feitelijke gegevens in de melding in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar kunnen maken.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep - voor zover dat gaat over het eerste deel van de melding - ongegrond heeft verklaard en heeft verzuimd het besluit van 2 juni 2020 te vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 juni 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college moet opnieuw een besluit nemen op het door [appellant] gemaakte bezwaar, met inachtneming van wat de Afdeling onder 4.4 heeft overwogen. Bij dit nieuwe besluit kan het college betrekken dat hij het deel van de melding waarvan de rechtbank al had geoordeeld dat het openbaar moet worden gemaakt, inmiddels al openbaar heeft gemaakt. De Afdeling zal voor het nemen van het nieuwe besluit gelet op de beperkte omvang van de melding een korte termijn van vier weken stellen.
    6.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 22 juli 2021 in zaak nr. 20/1924 voor zover de rechtbank het beroep - voor zover dat gaat over het eerste deel van de melding - ongegrond heeft verklaard en heeft verzuimd het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vught van 2 juni 2020, kenmerk Z20-219854/uit-366221, te vernietigen;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 2 juni 2020 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Vught op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vught tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vught aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    960