ECLI:NL:CRVB:2014:1146, Centrale Raad van Beroep, 02-04-2014, 13-3545 WSF
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening studiefinanciering. Terugvordering. Hardheidsclausule.

13/3545 WSF 
  
    Datum uitspraak: 2 april 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2013, 13/188 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (appellant)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. P.Th. van Alkemade, advocaat, een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A. van den Berg en drs. P.M.S. Slagter. Namens betrokkene is mr. Van Alkemade verschenen. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    1.1. Appellant heeft, voor zover hier van belang, over het jaar 2012 aan betrokkene studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Betrokkene staat vanaf 3 juni 2009 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven op het adres[adres] te [woonplaats]. 
    
    
      1.2. Bij besluit van 15 september 2012 heeft appellant betrokkene vanaf 1 januari 2012 alsnog als thuiswonend aangemerkt, de vanaf januari 2012 toegekende studiefinanciering herzien naar de norm voor een thuiswonende studerende en een bedrag van € 1.524,32, dat als gevolg van de herziening te veel aan betrokkene is betaald, teruggevorderd. 
    
    
    
      1.3. Bij besluit van 3 december 2012 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 15 september 2012 ongegrond verklaard. Aan de herziening en terugvordering heeft appellant ten grondslag gelegd dat uit een controle op 21 augustus 2012 is gebleken dat de woning op het adres[adres] te [woonplaats] geheel leeg stond en betrokkene derhalve niet woont op het adres waarop zij in de GBA staat ingeschreven. Ingevolge artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 heeft de herziening plaatsgevonden vanaf 1 januari 2012.
    
    
    
      2.1. In beroep tegen het bestreden besluit heeft betrokkene aangevoerd dat zij de woning op het GBA-adres abrupt heeft moeten verlaten, omdat de huurovereenkomst tussen de verhuurder en haar huisbaas per 9 augustus 2012 plotseling werd beëindigd. Van 9 augustus 2012 tot 30 augustus 2012 heeft zij noodgedwongen bij haar ouders verbleven. Per 30 augustus 2012 heeft ze weer zelfstandige woonruimte gevonden en heeft zij de adreswijziging in de GBA laten registreren. Nadat zij op 24 september 2012 de wijziging in haar woonsituatie aan appellant had doorgegeven, is haar bij besluit van 22 oktober 2012 per 1 september 2012 weer een uitwonendenbeurs toegekend. Nu zij tot 9 augustus 2012 wel degelijk heeft gewoond op haar GBA-adres is het niet proportioneel om de herziening vanaf 1 januari 2012 te laten plaatsvinden. Voorts gaat het volledig terugvorderen van de uitwonendenbeurs het reparatoire karakter van de herziening voorbij. 
    
    
    
      2.2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 15 september 2012 herroepen voor zover daarbij de studiefinanciering over de periode van 1 januari 2012 tot 1 augustus 2012 is herzien en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
    
    
    
      2.2.2. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geding is dat betrokkene vanaf 9 augustus 2012 niet meer woonde op haar GBA-adres. Zij heeft om die reden niet voldaan aan de verplichting van artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000. Alsdan vloeit uit artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 dwingendrechtelijk voort dat herziening van de uitwonendenbeurs plaats dient te vinden vanaf 1 januari 2012. De wetsgeschiedenis alsook de duidelijke en niet voor tweeërlei uitleg vatbare bewoordingen van genoemde bepaling bieden geen aanknopingspunten voor een meer beperkte uitleg in die zin dat de herziening beperkt zou moeten worden tot de periode waarin de studerende daadwerkelijk niet aan de verplichting van artikel 1.5 van de Wsf 2000 heeft voldaan. De rechtbank is verder van oordeel dat betrokkene, anders dan appellant betoogt, tot 9 augustus 2012 wel woonde op haar GBA-adres. De herziening strekt zich dan ook grotendeels uit over een periode waarin van overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 geen sprake was en gedurende welke door betrokkene ook overigens aan de voorwaarden voor een uitwonendenbeurs werd voldaan. Nu deze herziening een verdergaande strekking heeft dan louter herstel van de rechtmatige toestand of het wegnemen van de gevolgen van de overtreding, heeft deze herziening in zoverre, anders dan de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis voor ogen heeft gestaan, geen reparatoir maar een punitief karakter. De onderhavige herziening is in het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden niet evenredig aan de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. De relatief korte periode - van 9 augustus tot 30 augustus 2012 - waarin van overtreding sprake is geweest rechtvaardigt geen herziening over een periode van acht maanden. In aanmerking nemend dat in de systematiek van de Wsf 2000 een studiefinancieringstijdvak ten minste één kalendermaand omvat, acht de rechtbank een toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 die ertoe leidt dat de herziening beperkt blijft tot de maand waarin artikel 1.5 van de Wsf 2000 is overtreden (derhalve de maand augustus 2012), evenredig aan de aan betrokkene te verwijten gedraging. 
    
    
    
      3.
      Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij is geoordeeld dat de herziening in het geval van betrokkene een punitief karakter heeft. Daartoe is aangevoerd dat artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, naast de voorwaarden op grond van artikel 1.5 van de Wsf 2000, een additionele voorwaarde bevat voor het recht op een uitwonendenbeurs. Die voorwaarde is dat over de periode gedurende welke de studerende ingeschreven staat op een bepaald adres in de GBA niet op enig moment is geconstateerd dat de studerende niet feitelijk op dit adres woont. Nu betrokkene niet aan deze voorwaarde voldoet heeft zij met ingang van 1 januari 2012 geen recht op een uitwonendenbeurs en is de herziening vanaf 1 januari 20012 zuiver reparatoir van aard. 
      
    
    
      4.
      De Raad oordeelt als volgt. 
      
      
        4.1.1. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidt met ingang van 10 december 2011, wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5. Voorts geeft dit artikel aan dat onder studiefinancieringstijdvak wordt verstaan een kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste één kalendermaand is. 
      
      
      
        4.1.2. Ingevolge artikel 1.2 van de Wsf 2000 is voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet bepalend de toestand op de eerste dag van de maand, tenzij anders is bepaald. 
      
      
      
        4.1.3. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
      
      a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de GBA staat ingeschreven, en 
      b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de GBA staat of staan ingeschreven. 
      
      
        4.1.4. Op grond van artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wsf 2000 kan herziening plaatsvinden op grond van het feit dat te veel of te weinig studiefinanciering is toegekend op basis van onjuiste of onjuist verwerkte gegevens. 
      
      
      
        4.1.5. Ingevolge artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, voor zover hier van belang, vindt de herziening - volgens het opschrift bij ‘niet voldoen aan verplichtingen artikel 1.5 door studerende’ - plaats met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de GBA. 
      
      
      
        4.1.6. In artikel 11.5 van de Wsf 2000 (hardheidsclausule) is door de wetgever aan appellant de bevoegdheid verleend om deze wet in bepaalde gevallen buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken voor zover toepassing, gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. 
      
      
      
        4.2.
        De bewoordingen van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en de wetsgeschiedenis bij de Wet van 17 november 2011 tot wijziging van de Wsf 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs (Stb. 2011, 579; Wet van 17 november 2011), bieden geen steun voor de door appellant gegeven uitleg van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000. De voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende zijn, voor zover hier van belang, door de wetgever neergelegd in artikel 1.5 van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidt vanaf 10 december 2011. De Memorie van Toelichting bij de Wet van 17 november 2011 vermeldt in dit verband dat als de studerende voldoet aan twee verplichtingen hij aanspraak heeft op een uitwonendenbeurs: hij moet feitelijk wonen op het GBA-adres waaronder hij staat ingeschreven én dat adres mag niet het GBA-adres van één van zijn ouders zijn. Als de studerende over een bepaalde periode een uitwonendenbeurs heeft ontvangen en vervolgens blijkt dat hij over die periode niet aan beide verplichtingen heeft voldaan, zal de uitwonendenbeurs worden teruggevorderd (Tweede Kamer, 2010-2011, 
      
    
    
      32 770,
      nr. 3, p. 5). Artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 bevat dus geen (additionele) toekenningsvoorwaarde. 
      
      
        4.3.
        
          De tekst van artikel 9.9, tweede lid, eerste volzin, van de Wsf 2000 moet gelet op de wettelijke systematiek worden gelezen in samenhang met de artikelen 1.1 (studiefinancieringstijdvak), 1.5 en 7.1 van de Wsf 2000. Wat door de wetgever met dit artikellid is beoogd, kan worden afgeleid uit de Nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet van 17 november 2011, waarin het volgende is aangegeven (Tweede Kamer, 32 770, 
          nr. 6, p. 9): ‘De regering bevestigt deze leden dat onder de huidige wet het vaststellen van de periode van misbruik inderdaad lastig is. Daarom wordt in het wetsvoorstel de periode van misbruik bepaald vanaf de laatste adresmutatie in de GBA tot het moment van vaststelling misbruik.’ In dit licht bezien levert artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een wettelijk vermoeden op dat de op een bepaald moment vastgestelde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 bestaat vanaf het moment waarop de studerende zijn laatste adreswijziging in de GBA heeft ingeschreven. De ratio van dit wettelijk vermoeden is dat het voor appellant moeilijk is om exact te kunnen vaststellen over welke periode een studerende feitelijk niet op zijn GBA-adres heeft gewoond. Artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 creëert derhalve een juridische fictie die is ingegeven door de bewijsnood waarin appellant verkeert. 
          Nu de toekenningsvoorwaarden voor een uitwonendenbeurs door de wetgever zijn geformuleerd in artikel 1.5 van de Wsf 2000 en daarnaast, vanuit het oogpunt van een effectieve fraudebestrijding, door de wetgever is gekozen voor het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, leidt dit tot het volgende oordeel. Een onverkorte toepassing van artikel 7.1 in verbinding met artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 is niet langer in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en de strekking van de wet indien vast komt te staan dat de studerende in - een deel van - de periode (één of meer studiefinancieringstijdvakken) voorafgaande aan de door appellant geconstateerde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wél woonde op het betreffende GBA-adres. Gelet op de keuze van de wetgever in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 ligt het op de weg van de studerende om daarvoor het bewijs te leveren en dit bewijs zal zodanig moeten zijn dat op grond daarvan onomstotelijk blijkt dat het wettelijk vermoeden onjuist is. Indien de studerende het onomstotelijke bewijs levert dat hij gedurende (een deel van) de periode voorafgaand aan de vastgestelde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wél woonde op het betreffende GBA-adres, dan levert onverkorte toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een onbillijkheid van overwegende aard op en ligt het op de weg van appellant om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en daarmee over die periode van herziening af te zien. 
        
        
      
      
        4.4.
        Omdat appellant in zijn beroepschrift in hoger beroep niet is opgekomen tegen het expliciete oordeel van de rechtbank dat betrokkene tot 9 augustus 2012 feitelijk woonde op haar GBA-adres, staat dat oordeel tussen partijen in hoger beroep vast. In aanmerking nemend de systematiek van de Wsf 2000 waarin een studiefinancieringstijdvak ten minste één kalendermaand omvat, waarbij de toestand op de eerste dag van de maand bepalend is, had appellant, gelet op wat is overwogen in 4.3, onder toepassing van de hardheidsclausule moeten afwijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en van herziening over de periode van 1 januari 2012 tot 1 september 2012 en terugvordering moeten afzien. 
        
      
      
        4.5.
        Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, voor bevestiging in aanmerking komt, behoudens voor zover daarbij de herroeping van het besluit van 15 september 2012 is beperkt tot de herziening over de periode van 1 januari 2012 tot 1 augustus 2012. 
        
      
    
    
      5.
      Omdat het hoger beroep niet slaagt en de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd is er aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden begroot op € 974,- voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarbij het besluit van 15 september 2012 is herroepen voor zover daarbij de studiefinanciering over de periode van 1 januari 2012 tot 1 augustus 2012 is herzien;
      
      
        herroept het besluit van 15 september 2012 voor zover daarbij de studiefinanciering over de periode van 1 januari 2012 tot 1 september 2012 is herzien en een bedrag van € 1.524,32 is teruggevorderd, en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 974,-; 
      
      
        bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 478,- wordt geheven. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en G. van Zeben-de Vries als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2014.
    
    
    
    
    
      					(getekend) H.J. de Mooij
    
    
    
    
    
      					(getekend) D.E.P.M. Bary
    
    
    
    
  
  NW