ECLI:NL:HR:1998:AN5655, Hoge Raad, 03-04-1998, 16.563
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1998-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Overeenkomst met de overheid; détournement de pouvoir; nietigheid overeenkomst.

3 april 1998
  Eerste Kamer
  Nr. 16.563 (C97/033HR)
  AS
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
  
    
      Arrest
    
  
  
    in de zaak van:
  
  
  
    DE GEMEENTE ALKEMADE, 
    gevestigd te Roelofarendsveen, gemeente Alkemade, 
    EISERES tot cassatie,
    advocaat: mr P.S. Kamminga, 
  
  
  
    tegen
  
  
  
    
      [verweerder], 
    wonende te [woonplaats], 
    VERWEERDER in cassatie,
    advocaat: mr E. van Staden ten Brink.
  
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  Verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - heeft bij exploit van 18 februari 1993 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd:
  - nietig te verklaren, althans te vernietigen de tussen partijen gesloten en ten processe bedoelde overeenkomst;
  - te verklaren voor recht dat het [verweerder] volstrekt vrij staat de te bouwen woningen te verhuren dan wel te verkopen aan niet-ingezetenen van de Gemeente Alkemade;
  - de Gemeente te veroordelen om aan [verweerder] terug te betalen een bedrag van f 4.000,-- als ten onrechte door haar geïncasseerd;
  - de Gemeente te veroordelen aan [verweerder] te vergoeden diens door het stellen van de eis van ingezetenschap resp. economische binding geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
  
    De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.
    De Rechtbank heeft bij vonnis van 4 mei 1994 de vorderingen afgewezen.
    Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Daarbij heeft hij zijn eis gewijzigd en de gevorderde verklaring voor recht aangepast in die zin dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door van [verweerder] te verlangen een overeenkomst aan te gaan van de strekking dat [verweerder] de ten processe bedoelde, te bouwen, woningen goeddeels uitsluitend zou verhuren of verkopen aan, resp. zou bestemmen voor ingezetenen van resp. economisch gebondenen aan de Gemeente Alkemade.
    Bij arrest van 24 oktober 1996 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en de vorderingen van [verweerder] alsnog toegewezen. 
    Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
    
      [verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, voorzover het Hof [verweerder] vordering tot betaling door de Gemeente aan hem van een bedrag van f 4.000,-- heeft toegewezen, tot afwijzing van de hier genoemde vordering, en voor het overige tot verwerping van het beroep, met compensatie van kosten.
  
  
  
    3. Beoordeling van het middel
  
  3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
  (i) [verweerder] is eigenaar van het perceel grond, kadastraal bekend […], plaatselijk bekend [a-straat 1], [A]. Op het perceel bevindt zich de door [verweerder] geëxploiteerde horeca-gelegenheid "[B]".
  
    (ii) Het voor dit perceel in december 1989 vigerende bestemmingsplan [A] bepaalde dat de grond bestemd was voor tuin, horeca en verkeer. 
    (iii) Op 20 december 1989 verzocht het architectenbureau [C] b.v. namens [verweerder] de Gemeente medewerking te verlenen aan de bouw van een vijftal woningen op de plaats van "[B]".
    (iv) De Gemeente liet het architectenbureau op 22 februari 1990 weten in principe niet afwijzend te staan tegenover woningbouw op deze lokatie. Zij zegde toe daaraan haar medewerking te willen geven, "echter alleen dan ( ... ) indien vaststaat, dat de woningen voor inwoners van deze gemeente zijn bestemd".
  
  (v) Bij brief van 1 november 1990 gaf het architectenbureau aan de Gemeente, daarbij afgaand op informatie van [verweerder], de namen op van drie in Alkemade woonachtige potentiële kopers van de volgens het (inmiddels bijgestelde) plan te bouwen vier woningen.
  (vi) Vervolgens sloten [verweerder] en de Gemeente in december 1990 een overeenkomst met, kort gezegd, de volgende inhoud: 
  - de Gemeente ontwerpt een herziening van het bestemmingsplan voor het bedoelde perceel;
  - [verweerder] betaalt de Gemeente f 4.000,-- (f 1.000,-- per woning) als bijdrage in de kosten daarvan;
  - [verweerder] verbindt zich de door hem te bouwen woningen te verkopen of te verhuren aan ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente, van welke verplichting hij ten aanzien van één woning kan worden vrijgesteld indien hij kan aantonen dat aanbieding van de woningen aan ingezetenen en/of economisch gebondenen genoegzaam heeft plaatsgevonden.
  
    (vii) Op 2 januari 1991 verzocht [verweerder] de Gemeente om bouwvergunning voor de bouw van de bedoelde vier woningen. 
    (viii) Nadat zij op 2 september 1991 een voorbereidingsbesluit ex art. 21 WRO had genomen en het college van gedeputeerde staten op 26 november 1991 de vereiste verklaring van geen bezwaar had verleend, verleende de Gemeente bij besluit van 10 december 1991 vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan en vergunning voor het bouwplan.
    (ix) [verweerder] heeft de Gemeente de ingevolge de onder (vi) vermelde overeenkomst verschuldigde f 4000,-- voldaan. Hij heeft geen uitvoering gegeven aan het bouwplan. Hij stelt dat de eis van de Gemeente om alleen aan ingezetenen/economisch gebondenen van Alkemade te verkopen/verhuren de kring van gegadigden zozeer verengd heeft dat een verantwoorde exploitatie op basis van het aanvankelijke plan niet mogelijk is.
  
  
  
    3.2.1 [verweerder] heeft, voorzover in cassatie van belang, zijn hiervoor onder 1 vermelde vorderingen gegrond op de stelling, kort samengevat, dat de Gemeente door haar medewerking afhankelijk te stellen van vervulling van haar wensen op het gebied van de woonruimteverdeling en van betaling van een bijdrage in de kosten van de wijziging van het bestemmingsplan, haar publiekrechtelijke bevoegdheden voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor ze zijn gegeven, dat de overeenkomst daarom in strijd is met de wet en dus nietig en dat de Gemeente aldus jegens [verweerder] een onrechtmatige daad heeft gepleegd.
    De Rechtbank heeft deze stelling verworpen, het Hof heeft haar gegrond geoordeeld.
  
  
  
    3.2.2 Naar het oordeel van het Hof kunnen de bevoegdheden die de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan de Gemeente verleent, alleen strekken tot de behartiging van haar planologische belangen. Aan het herzien of verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan kon de Gemeente daarom geen voorwaarden verbinden ter behartiging van de door haar gewenste woonruimteverdeling. Ook biedt die wet - buiten het kader van een exploitatieverordening als bedoeld in artikel 42, over het bestaan en de toepasselijkheid waarvan in deze zaak niets is gesteld - geen basis voor het bedingen van een bijdrage in de kosten van een bestemmingsplanwijziging. Door aan de gevraagde medewerking de voorwaarden betreffende de woonruimteverdeling en de betaling van een bijdrage in de kosten van de wijziging van het bestemmingsplan (door het Hof en in het navolgende tesamen aangeduid als 'de Voorwaarden' ) te stellen heeft de Gemeente naar het oordeel van het Hof haar bevoegdheid voor een ander doel gebruikt, dan waarvoor zij is verleend. De aldus met schending van het verbod van détournement de pouvoir overeengekomen Voorwaarden achtte het Hof in strijd met de openbare orde en daarom nietig. Aangezien uit de inhoud van de overeenkomst en de tevoren tussen de Gemeente en [verweerder] gewisselde brieven blijkt dat de door de Gemeente toegezegde medewerking in onverbrekelijk verband staat met de door [verweerder] aanvaarde Voorwaarden, brengt de nietigheid van de Voorwaarden de nietigheid van de gehele overeenkomst mee. 
    Tegen deze oordelen keert zich het middel.
  
  
  
    3.3.1 Voorzover het middel betrekking heeft op de voorwaarde betreffende verkoop of verhuur aan uitsluitend ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente, faalt het om de volgende redenen.
  
  
  
    3.3.2 Het Hof heeft met juistheid overwogen dat de bevoegdheden die de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan de Gemeente verleent, alleen strekken tot de behartiging van haar planologische belangen. Voorts geldt dat ingevolge art. 19 lid 1, laatste volzin, in verbinding met art. 15 lid 3 WRO aan de vrijstelling, bedoeld in art. 19, slechts voorwaarden mogen worden verbonden ter bescherming van de belangen ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het bestemmingsplan zijn opgenomen. Het Hof heeft dan ook terecht overwogen dat de Gemeente aan het herzien of verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan geen voorwaarden kon verbinden ter behartiging van de door haar gewenste woonruimteverdeling.
    Het Hof heeft voorts aangenomen dat aan de in december 1990 tussen de Gemeente en [verweerder] tot stand gekomen overeenkomst slechts deze betekenis toekomt, dat de Gemeente haar medewerking aan de gevraagde vrijstelling - waartegen de Gemeente kennelijk geen bezwaren van planologische aard had - afhankelijk stelde van [verweerder] aanvaarding van de Voorwaarden bij wege van contractuele verplichting.
    In het licht van dit alles heeft het Hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Gemeente door aldus van haar bevoegdheid om, indien zij geen termen aanwezig achtte om aan de verzochte vrijstelling mee te werken, medewerking daaraan te weigeren, gebruik te maken om die medewerking afhankelijk te stellen van de contractuele aanvaarding door [verweerder] van de voorwaarde betreffende verkoop of verhuur aan uitsluitend ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente, die bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend, en dat de aldus met schending van het verbod van détournement de pouvoir overeengekomen voorwaarde in strijd is met de openbare orde en daarom nietig.
  
  
  
    3.3.3 De in het middel vervatte klacht dat het Hof zijn beslissing niet - mede - heeft doen steunen op of ontleend aan waardering van de feiten en omstandigheden en de betrokken belangen in het onderhavige geval, voldoet niet aan de eisen van art. 407 Rv. nu het niet aangeeft op welke feiten, omstandigheden en belangen wordt gedoeld.
    De klacht tenslotte dat het Hof een innerlijk tegenstrijdige motivering heeft gegeven, berust blijkens het hiervoor in 3.3.2 overwogene op een onjuiste lezing van het arrest.
  
  
  
    3.4 Voorzover het middel betrekking heeft op de voorwaarde betreffende de betaling van een bijdrage in de kosten van 2 de wijziging van het bestemmingsplan, faalt het wegens gebrek aan belang.
    Het Hof heeft - in cassatie onbestreden - in zijn rov. 6.3 geoordeeld dat uit de inhoud van de overeenkomst en de tevoren tussen de Gemeente en [verweerder] gewisselde brieven blijkt dat de door de Gemeente toegezegde medewerking in onverbrekelijk verband staat met de door [verweerder] aanvaarde Voorwaarden. Hierin ligt besloten dat, nu 's Hofs beslissing dat de voorwaarde betreffende verkoop of verhuur aan uitsluitend ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente nietig is, blijkens het voorgaande stand houdt, deze nietigheid reeds de nietigheid van de gehele overeenkomst meebrengt.
  
  
  
    4. Beslissing
  
  
    De Hoge Raad:
    verwerpt het beroep;
    veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op f 577, 20 aan verschotten en f 3.000, -- voor salaris.
  
  
  
    Dit arrest is gewezen door de vice-president Roelvink als voorzitter en de raadsheren Mijnssen, Herrmann, Jansen en De Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 3 april 1998.