ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7595, Centrale Raad van Beroep, 29-04-1998, 96/6638 AKW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1998-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Ingezetene; juridische binding; volgen tempo van besluitvorming Minister van Justitie; materieel gedoogde.

96/6638 AKW
    
    
      Q.
      U I T S P R A A K
    
    
    
    in het geding tussen:
    
    de Sociale Verzekeringsbank, appellant,
    
    en
    
    A., wonende te B., gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    
      Op bij beroepschrift d.d. 12 juli 1996 aangevoerde gronden is
      appellant in hoger beroep gekomen van een door de
      Arrondissementsrechtbank te Alkmaar onder dagtekening
      20 mei 1996 tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar
      hierbij wordt verwezen.
    
    
    
      Bij schrijven van 11 september 1996 is namens gedaagde door mr
      E.M. van Hemert, advocaat te Zaandam, verweer gevoerd.
    
    
    
      Desgevraagd zijdens de Raad heeft appellant bij schrijven van
      10 februari 1998 nadere informatie verschaft.
    
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op
      19 maart 1998, waar appellant zich heeft doen
      vertegenwoordigen door W. van Dam, werkzaam bij het
      districtskantoor Alkmaar van appellant, en waar gedaagde zich
      heeft doen vertegenwoordigen door mr Van Hemert, voornoemd.
    
    
    
    II. MOTIVERING
    
    
      Bij het bestreden, op bezwaar genomen, besluit van 1 juni 1995
      heeft appellant besloten de aanvraag van gedaagde om
      kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna:
      AKW) af te wijzen voor het tweede kwartaal van 1992 tot en met
      het tweede kwartaal van 1994 omdat gedaagde op de relevante
      peildata niet verzekerd was ingevolge de AKW.
    
    
    
      In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het volgende
      overwogen, waarbij gedaagde is aangeduid als eiseres en
      appellant als verweerder:
      "Het geding spitst zich in casu toe op de vraag of eiseres op
      de zogeheten peildata van de kwartalen hier in geding (1 april
      1992, 1 juli 1992, 1 oktober 1992, 1 januari 1993, 1 april
      1993, 1 juli 1993,
      1 oktober 1993, 1 januari 1994 en 1 april 1994) als ingezetene
      volgens de AKW kan worden beschouwd.
      De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
      De vraag waar eiseres op evengenoemde peildata woonde, wordt
      voor de toepassing van de AKW ingevolge artikel 3, eerste lid,
      van die wet naar de omstandigheden beoordeeld.
      De Centrale Raad van Beroep hanteert het criterium dat ook in
      een geval als het onderhavige waarin een terugkeer naar het
      land van herkomst niet tot de mogelijkheden behoort, er pas
      geleidelijk een relevante duurzame band met Nederland bestaat
      die op een bepaald moment zo sterk is dat geconcludeerd kan
      worden tot wonen in de zin van artikel 3, eerste lid, van de
      AKW.
      Op evengenoemde data was eiseres (nog) niet in het bezit van
      een geldige verblijfsvergunning. Zij verkeerde toen nog in het
      ongewisse over haar verblijfstitel.
      Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep
      staat het ontbreken van een voorlopige of permanente
      verblijfsvergunning er niet bij voorbaat aan in de weg dat
      eiseres haar woonplaats in Nederland heeft. De overige
      omstandigheden van het geval (juridische/economische en/of
      sociale binding) kunnen alsnog tot de slotsom leiden dat
      eiseres op evenbedoelde peildata hier te lande woonde in de
      zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW. Ook in een geval
      als het onderhavige waarin terugkeer naar het land van
      herkomst niet tot de reële mogelijkheden valt te rekenen en
      waarin betrokkene op een gegeven moment door de Nederlandse
      overheid een vergunning tot verblijf wordt verleend, ontstaat
      er pas geleidelijk, afhankelijk van de (juridische/economische
      en/of sociale) omstandigheden, een duurzame band met
      Nederland, die op een bepaald moment zo sterk is dat
      geconcludeerd kan worden tot wonen in Nederland in de zin van
      artikel 3, eerste lid, van de AKW.
      Blijkens de stukken heeft verweerder zich op het standpunt
      gesteld dat vóór 14 april 1994 van een voldoende economische
      binding van eiseres nog geen sprake was omdat eiseres en haar
      familie geheel afhankelijk waren van financiële ondersteuning
      in het kader van de ROA.
      Evenmin was, aldus verweerder, sprake van een voldoende
      sociale binding. Hetgeen eiseres ter zake naar voren heeft
      gebracht - in het bijzonder dat haar kinderen naar een
      Nederlandse school gingen, zwemles hadden en lid waren van een
      sportvereniging - acht verweerder niet voldoende om tot een
      andersluidend oordeel te komen.
    
    
    
      Nu tenslotte tot 14 april 1994 ook een juridische binding in
      de vorm van een geldige verblijfstitel ontbrak, heeft
      verweerder geconcludeerd dat vóór het derde kwartaal van 1994
      ten aanzien van eiseres niet gesproken kon worden van zodanige
      persoonlijke banden van duurzame aard met Nederland, dat
      eiseres op grond daarvan reeds als ingezetene in de zin van
      artikel 3, eerste lid, van de AKW kon worden aangemerkt.
      Bij besluit van 14 april 1994 is aan eiseres een
      verblijfsvergunning zonder beperkingen verleend.
      Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder zich aan deze
      vergunningverlening geconformeerd. De datum waarop deze
      vergunning tot verblijf is verleend houdt verweerder als
      omslagpunt voor het moment van juridische binding aan.
      Vervolgens heeft verweerder eiseres eerst met ingang van het
      derde kwartaal van 1994 in aanmerking gebracht voor
      kinderbijslag.
      De rechtbank komt evenwel voor wat betreft de in geding zijnde
      peildata tot een ander oordeel dan verweerder en overweegt
      daartoe het volgende.
      Vast staat dat de Staatssecretaris van Justitie eiseres op 11
      januari 1992 een zogeheten gedoogdenaanbod heeft gedaan.
      Indien eiseres hierin zou hebben bewilligd, had dit in
      eiseresses geval vóór het tweede kwartaal van 1992 tot de
      gedoogdenstatus (de G-status) kunnen leiden. Ter zitting heeft
      verweerder desgevraagd naar voren gebracht dat ook in zo'n
      geval wordt aangenomen dat de band met Nederland geleidelijk
      ontstaat, dit in tegenstelling tot wanneer aan betrokkene een
      zogeheten C-status wordt verleend dan wel indien sprake zou
      zijn van toelating als vluchteling.
      De voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft
      evenwel in een groot aantal uitspraken
      - zo ook bijvoorbeeld in de uitspraak 4 september 1992, no.
      RO.90.3816 - geoordeeld dat de Staatssecretaris van Justitie
      bij de toepassing van de toen geldende gedoogdenregeling had
      miskend dat de feiten en omstandigheden die aanleiding vormden
      om aan betrokkenen een gedoogdenaanbod te doen - in zijn
      algemeenheid kwam dit hier op neer dat gedwongen terugzending
      een situatie zou doen ontstaan die een schending van artikel 3
      van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de
      mens en de fundamentele vrijheden zou kunnen vormen - eveneens
      een grond kunnen opleveren om het bestaan van klemmende
      redenen van humanitaire aard voor verlening van een vergunning
      tot verblijf aan te nemen (de C-status).
      Uit het gegeven dat aan eiseres bij besluit van
      14 april 1994 laatstgenoemde verblijfsvergunning is verleend
      met terugwerkende kracht tot het moment waarop aan haar het
      gedoogdenaanbod was gedaan, leidt de rechtbank af dat de
      Staatssecretaris van Justitie - vorenstaande jurisprudentie
      tot leidraad nemende - ten aanzien van eiseres tot de
      overtuiging is gekomen dat de feiten en omstandigheden zoals
      die zich ten aanzien van eiseres ten tijde van belang
      voordeden en die aanleiding gaven haar in aanmerking te
      brengen voor de G-status, eiseres eveneens aanspraak gaven op
      een C-status. Was aan haar destijds deze status ook verleend,
      dan zou aan eiseres - conform het door verweerder ter zitting
      toegelichte beleid - met ingang van het tweede kwartaal van
      1992 kinderbijslag zijn verleend, aangezien verweerder eiseres
      alsdan als ingezetene in de zin van artikel 3, eerste lid, van
      de AKW zou hebben aangemerkt.
      Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat in
      hetgeen hiervoor is overwogen voldoende concrete aanwijzingen
      zijn gelegen om in casu ervan te kunnen uitgaan dat eiseres -
      in weerwil van het gegeven dat eiseres eerst bij besluit van
      14 april 1994 zekerheid heeft verkregen over haar
      verblijfsrechtelijke status - reeds op de in geding zijnde
      peildata voldeed aan de voorwaarde van ingezetenschap.".
    
    
    
      In zijn pleidooi in hoger beroep heeft de gemachtigde van
      appellant het volgende aangevoerd:
      "Naar de mening van de SVB ontbreekt over de periode van het
      2e kwartaal 1992 tot en met het 2e kwartaal 1994 eveneens de
      juridische binding met Nederland. Op het moment dat mevrouw
      A. op 14 april 1994 een vergunning tot verblijf ontving
      bestond voor haar pas de zekerheid dat ze in Nederland mocht
      blijven. Over de periode voor 14 april 1994 ontbreekt deze
      zekerheid.
      Dat de rechtbank op grond van uitspraken van de voormalige
      Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft besloten dat
      mevrouw A. vanaf het 2e kwartaal 1992 als ingezetene
      van Nederland ingevolge de AKW moet worden beschouwd leidt tot
      de volgende opmerking. Het is het niet aan de SVB om te
      beoordelen of iemand eerder een verblijfstitel toegekend had
      moeten worden dan daadwerkelijk is gebeurd. Voor dit laatste
      verwijst de SVB naar de uitspraak van uw Raad d.d. 16 november
      1994, KBW 1994/19.
      Door het ontbreken van voldoende economische en sociale
      binding heeft de SVB beslissend gewicht toegekend aan het
      ontbreken van de juridische binding in de vorm van een geldige
      verblijfstitel. Over de in het geding zijnde periode is geen
      sprake geweest van een sterke juridische binding, maar veeleer
      een toestand van onzekerheid. Doordat aan de toestand van
      onzekerheid op 14 april 1994, door het toekennen van een
      vergunning tot verblijf, een einde is gekomen kan mevrouw
      A. met ingang van het 3e kwartaal 1994 als ingezetene
      van de AKW worden aangemerkt.".
    
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene degene die in
      Nederland woont. De vraag, waar gedaagde woonde op de peildata
      voor de in geding zijnde kwartalen, te weten het tweede
      kwartaal van 1992 tot en met het tweede kwartaal van 1994,
      wordt voor de toepassing van de AKW, ingevolge artikel 3,
      eerste lid, van die wet naar de omstandigheden beoordeeld.
      Naar vaste jurisprudentie van de Raad is daarbij in het
      bijzonder van belang in welke mate er sprake is van sociale,
      economische en juridische binding van de betrokken persoon met
      Nederland. Op het moment dat aan de hand van deze criteria kan
      worden vastgesteld dat het middelpunt van het maatschappelijk
      leven in Nederland is komen te liggen, mag worden aangenomen
      dat de betrokken persoon haar woonplaats in Nederland heeft.
    
    
    
      Appellant hanteert als beleidsregel inzake de juridische
      binding dat onvoldoende juridische binding bestaat zolang niet
      op grond van een besluit van de Minister van Justitie
      ingevolge de Vreemdelingenwet, zoals de toelating als
      vluchteling, de verlening van een verblijfsvergunning of de
      verlening van een gedoogdenstatus, voldoende zekerheid bestaat
      dat een aanvrager van kinderbijslag in Nederland zal mogen
      blijven. Zodra echter deze zekerheid is verschaft middels een
      toelating als vluchteling of de verlening van een
      verblijfsvergunning, neemt appellant de datum van (het bekend
      worden van) het besluit van de Minister van Justitie als
      omslagpunt voor het aannemen van juridische binding aan. Wordt
      deze zekerheid verschaft middels de verlening van een
      gedoogdenstatus, dan neemt appellant aan dat nog niet meteen
      op de datum van (het bekend worden van) dat besluit sprake is
      van ingezetenschap.
    
    
    
      Volgens gedaagde maakt appellant zich met deze beleidsregel
      - ten onrechte - afhankelijk van de tijdigheid van de
      besluitvorming van de Minister van Justitie in
      vreemdelingenzaken. In het onderhavige geval heeft de Minister
      van Justitie op 14 april 1994 besloten om aan gedaagde en haar
      drie kinderen - die op 7 maart 1991 in Nederland zijn
      aangekomen - met ingang van 11 januari 1992 een vergunning tot
      verblijf zonder beperking te verlenen.
    
    
    
      De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uit de in het
      besluit van 14 april 1994 opgenomen terugwerkende kracht van
      de verlening van de verblijfsvergunning tot 11 januari 1992 -
      de datum waarop aan gedaagde een gedoogdenaanbod is gedaan -
      afgeleid dat de Minister van Justitie aan gedaagde op 11
      januari 1992 een zogeheten C-status had moeten verlenen, en
      derhalve een vergunning tot verblijf zonder beperking. Dan zou
      aan gedaagde conform de door appellant gevolgde beleidsregel
      met ingang van het tweede kwartaal van 1992 kinderbijslag zijn
      toegekend.
    
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      Appellant maakt zich naar het oordeel van de Raad bij de
      beoordeling van de juridische binding van aanvragers van
      kinderbijslag door de gehanteerde beleidsregel inderdaad
      enigszins afhankelijk van de duur van de behandeling van
      aanvragen in vreemdelingrechtelijke zaken door de Minister van
      Justitie. De Raad acht het - gezien de jaarverslagen van de
      Nationale ombudsman - een feit van algemene bekendheid dat
      veel klachten bestaan over de lange behandelingsduur van
      aanvragen op dit terrein. Gezien de wisselvalligheid in en de
      onzekerheid over de snelheid van besluitvorming door de
      Minister van Justitie kan de door appellant gevolgde wijze van
      beoordeling van de juridische binding naar het oordeel van de
      Raad leiden tot een uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en
      rechtszekerheid minder wenselijk resultaat.
    
    
    
      In zijn uitspraak van 16 november 1994, in de zaak KBW
      1994/19, gepubliceerd in Documentatieorgaan Sociale
      Verzekering 1995, p. 104-105, heeft de Raad echter overwogen
      dat de eis te ver gaat dat appellant de vraag moet
      beantwoorden of de Minister van Justitie aan de betrokken
      aanvrager van kinderbijslag op een eerdere datum een
      verblijfstitel had moeten toekennen, en - bij een bevestigend
      antwoord - het moment van juridische binding op een eerder
      tijdstip moet bepalen dan dat van (het bekend worden van) het
      besluit tot verlening van de verblijfstitel. Het voldoen aan
      deze eis zou leiden tot een te ver gaande doorkruising van de
      bevoegdheidsverdeling tussen de Minister van Justitie en
      appellant, nog daargelaten de praktische problemen die zich
      bij het dan voor appellant noodzakelijke onderzoek zouden
      voordoen. Zo zou in casu appellant moeten onderzoeken of het
      onrechtmatig is geweest dat de Minister van Justitie het op 14
      april 1994 genomen besluit eerst op die datum ingevolge
      daartoe strekkende jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak
      van de Raad van State en na ampel beraad heeft genomen.
    
    
    
      De Raad is gezien het voorgaande van oordeel dat de door
      appellant gehanteerde beleidsregel dat pas sprake is van
      juridische binding, indien voldoende zekerheid zijdens de
      Minister van Justitie is verschaft dat de betrokkene in
      Nederland zal mogen blijven, niet onrechtmatig is. Dat
      appellant daarnaast de beleidsregel hanteert om geen rekening
      te houden met een eventueel met terugwerkende kracht verlenen
      van een verblijfstitel, acht de Raad evenzeer niet
      onrechtmatig, aangezien een verlening met terugwerkende kracht
      de onzekerheid over een verder in Nederland mogen verblijven
      tot het moment van (het bekend worden van) het besluit tot
      verlening van de verblijfstitel onverlet laat.
    
    
    
      De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in
      aanmerking. Daarmee staat echter nog niet vast dat het
      inleidend beroep alsnog ongegrond moet worden verklaard.
    
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      Gedaagde verblijft sinds 7 maart 1991 in Nederland. Op
      11 januari 1992 is haar door de Minister van Justitie een
      zogeheten gedoogdenstatus (G-status) aangeboden. Zij is op dit
      aanbod niet ingegaan omdat zij dan haar aanvraag tot toelating
      als vluchteling diende in te trekken. Zulks laat naar het
      oordeel van de Raad echter onverlet dat kennelijk ook de
      Minister van Justitie op dat moment een terugkeer van gedaagde
      naar Iran niet opportuun achtte, en gedaagde op dat moment de
      status van materieel gedoogde heeft bereikt. Daarmee ontstond
      - ook volgens de beleidsregel van appellant inzake gedoogden
      die de Raad evenmin voor onrechtmatig houdt - een begin van
      juridische binding als bijdrage tot het aannemen van
      ingezetenschap.
      Verder is vanaf het moment in december 1991 dat gedaagde met
      haar kinderen de beschikking kreeg over een zogeheten
      ROA-woning, sprake geweest van een voortschrijdende
      inburgering, via het schoolbezoek van de kinderen en de
      actieve deelname van de kinderen aan voetbal-, zwem-, judo- en
      balletactiviteiten, en via het door gedaagde volgen van les in
      de Nederlandse taal.
    
    
    
      Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 7 september 1994, in
      de zaak KBW 1994/11, gepubliceerd in RSV 1995/245, en van 15
      januari 1998, in de zaak 97/216 AKW, gepubliceerd in USZ 1998,
      78, is de Raad op grond van de hiervoor vermelde feiten en
      omstandigheden en de duur van het verblijf van gedaagde in
      Nederland van oordeel dat in maart 1993 het middelpunt van het
      maatschappelijk leven van gedaagde in Nederland is komen te
      liggen.
      Gedaagde had derhalve op de peildatum 1 april 1993 woonplaats
      hier te lande in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW,
      hetgeen ertoe leidt dat ook het bestreden besluit in zoverre
      voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    
    
      Appellant zal derhalve met inachtneming van het hiervoor
      overwogene een nieuw besluit over de toe te kennen
      kinderbijslag moeten nemen, evenals een besluit over de
      wettelijke rente over de nabetaling, te berekenen conform de
      vaste jurisprudentie van de Raad, met als ingangsdatum 1
      februari 1995, zijnde de eerste dag van de maand volgende op
      die waarin het primaire besluit is bekendgemaakt.
    
    
    
      Uit het voorgaande volgt dat appellant het door gedaagde in
      eerste aanleg gestorte griffierecht dient te vergoeden.
    
    
    
      Voorts acht de Raad termen aanwezig om appellant op grond van
      artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen
      in de proceskosten van gedaagde voor beroepsmatig verleende
      rechtsbijstand, in eerste aanleg begroot op f 1.420,-- en in
      hoger beroep op f 1.420,--.
    
    
    Mitsdien dient te worden beslist als volgt.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit;
      Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met in
      achtneming van het hiervoor overwogene;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde, begroot
      op f 2.840,-- in totaal, te betalen aan de griffier van de
      Raad;
      Bepaalt dat appellant het door gedaagde in eerste aanleg
      gestorte recht van f 50,-- vergoedt.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr A.F.M. Brenninkmeijer als voorzitter en
      mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr L.J.A. Damen als leden, in
      tegenwoordigheid van B.A. Beenen als griffier, en uitgesproken
      in het openbaar op 29 april 1998.
    
    
    
    (get.) A.F.M. Brenninkmeijer.
    
    
    (get.) B.A. Beenen.
    
    
    
    
      Tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep ingevolge
      de Algemene Kinderbijslagwet kan ieder der partijen beroep in
      cassatie instellen, maar alleen terzake van schending of
      verkeerde toepassing van het bepaalde bij of krachtens een der
      artikelen 1, tweede en derde lid, 2, 3 en 6 van die wet.
      Dit beroep wordt ingesteld door binnen zes weken nadat dit
      afschrift der uitspraak ter post is bezorgd, een beroepschrift
      in cassatie aan de Centrale Raad van Beroep in te zenden.
    
    
    
    HL2404