ECLI:NL:RBDHA:2024:17968, Rechtbank Den Haag, 08-11-2024, 23/1521
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het veranderen van woning tot 3 hofjeswoningen. Dienstenrichtlijn. Splitsingsbeleid. Splitsingsverbod.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/1521 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. F.P. van Galen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. V. Boender-Wiebenga).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van verweerder om hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de woning aan de [adres] in [plaats] tot 3 hofjeswoningen en het vervangen van de kozijnen met enkel glas door kozijnen met isolatieglas. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft in het besluit van 26 juli 2022 (primair besluit) de omgevingsvergunning geweigerd. Met het bestreden besluit van 11 januari 2023 heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn broer P. Mehrabi en zijn gemachtigde, en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaats]. De woning maakt deel uit van het “Hofje het Javalaantje”. De woning is op grond van de Monumentenverordening Den Haag 2019 aangewezen als gemeentelijk monument. De woning bestond oorspronkelijk uit drie monumentale hofjeswoningen, met huisnummers 125, 127 en 129. Deze drie woningen zijn in het verleden samengevoegd tot één woning. Eiser wil nu de woning weer splitsen in de oorspronkelijke indeling van drie woningen en de kozijnen met enkel glas vervangen door kozijnen met isolatieglas. 
    
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan het splitsen van de woning niet toestaat. Volgens verweerder kan hiervan niet worden afgeweken met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Verweerder vindt bovendien het splitsen van de woning onwenselijk. In dat verband verwijst verweerder naar het restrictief beleid over woningsplitsing. Volgens dit beleid wordt het splitsen van woningen alleen in een klein aantal wijken toegestaan, waartoe de wijk waar de woning van eiser staat niet behoort. Volgens het beleid geldt bovendien de voorwaarde dat de woningen na splitsing een woonoppervlak van minimaal 40 m2 hebben en daaraan wordt volgens verweerder ook niet voldaan. Verder heeft de Welstands- en Monumentencommissie (welstandscommissie) negatief geadviseerd ten aanzien van de aanvraag. Eiser is niet in de gelegenheid gesteld het bouwplan aan te passen omdat verweerder niet van het bestemmingsplan wil afwijken. 
      
    
    
      2.2.
      Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Eiser betoogt dat de planregel die splitsing van woningen niet toestaat in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Voert verder eiser aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet kan worden afgeweken met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Volgens eiser heeft verweerder ook niet voldoende gemotiveerd waarom niet buitenplans kan worden afgeweken. In dat verband voert eiser aan dat verwijzing naar het restrictieve beleid onvoldoende is. Dit beleid is volgens eiser opgesteld voor toepassing van de Huisvestingsverordening. Dat beleid zou dan ook geen rol kunnen spelen bij de afweging of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Ook heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd of er aanleiding is om voor eiser af te wijken van dit beleid. Eiser betoogt verder dat het advies van de welstandscommissie niet deugdelijk is en dat hij in gelegenheid had moeten worden gesteld om het bouwplan aan te passen. 
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      
      
        3.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoering Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). 
      
      
    
    
      3.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Het bestemmingsplan en de bestemming
        
      
      
      4. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Archipelbuurt e.o.”. Het perceel heeft de bestemmingen “Wonen - 1” en “Waarde - Cultuurhistorie”. In artikel 21.5.1 van de planregels staat dat het verboden is een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. In artikel 21.5.2, onder a, onderdeel 1, van de planregels staat dat het bevoegd gezag van dit verbod kan afwijken onder de voorwaarde dat de woning bestaat uit ten minste drie bouwlagen. 
      
      
      
        
          Is sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn?
        
      
      
      5. Eiser betoogt dat artikel 21.5.1 van de planregels, waarin staat dat splitsing van zijn woning verboden is, evident in strijd is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Verweerder heeft bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet gemotiveerd dat deze planregel voldoet aan de vereisten in artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn. Eiser verwijst daarbij naar onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 december 2020 en naar het arrest Cali Apartments.   
      
    
    
      5.1.
      In de vaste rechtspraak van de Afdeling wordt bij de hier aan de orde zijnde toets het evidentiecriterium gehanteerd. Dit houdt in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het splitsingsverbod zoals dat in artikel 21.5.1 van de planregels is opgenomen evident in strijd is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank stelt daarbij voorop dat in overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn staat dat de Dienstenregeling alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie diensten (zie het arrest Cali Apartments). De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de betreffende planregel een voorschrift inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw is. De planregel bevat geen beperkingen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank komt tot de conclusie dat eisers betoog faalt.  
      
      
        
          Kon worden afgeweken via een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid?
        
      
      
      
        6.	Eiser betoogt dat verweerder met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 21.5.2 van de planregels had kunnen afwijken van het splitsingsverbod. Bij het vaststellen van deze planregel is volgens eiser niet de situatie onder ogen gezien dat een woning verticaal wordt gesplitst. Redelijke uitleg van de planregel zou ertoe moeten leiden dat in dit geval de afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval niet met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 21.5.2 van de planregels van het splitsingsverbod kan worden afgeweken. Deze afwijkingsbevoegdheid kan alleen worden toegepast als de woning ten minste drie bouwlagen heeft en daarvan is bij de woning van eiser geen sprake. De rechtbank overweegt dat de tekst van artikel 21.5.2 duidelijk is en dat deze planregel daarom letterlijk moet worden uitgelegd omwille van de rechtszekerheid. Er is dus geen ruimte voor beoordeling van wat de bedoeling van de planwetgever is geweest bij de vaststelling van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
      
      
        
          Had verweerder in dit geval buitenplans moeten afwijken van het bestemmingsplan?
        
      
      
      
        7.	Eiser betoogt dat in het bestreden besluit niet staat dat verweerder is nagegaan of met een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid van het splitsingsverbod kan worden afgeweken. Eiser betoogt verder dat het restrictieve beleid van de gemeente niet aan de splitsing in de weg staat. Uit de bouwtekeningen bij de aanvraag blijkt dat de woningen wel een woonoppervlakte hebben van meer dan 40 m2. Eiser betoogt verder dat het beleid is geschreven in het kader van de Huisvestingsverordening en dus niet kan worden toegepast in het kader van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Ook heeft verweerder niet voldoende gemotiveerd waarom niet kan worden afgeweken van het beleid. Volgens eiser leidt dit tot een onevenredige uitkomst waarbij verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt dat eiser terecht aanvoert dat in het bestreden besluit niet met zoveel woorden staat dat verweerder ook weigert om gebruik te maken van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid. Uit het bestreden besluit volgt echter wel dat verweerder weigert mee te werken aan elke vorm van afwijking van het splitsingsverbod. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hiermee is bedoeld dat wordt geweigerd om binnenplans of buitenplans van het splitsingsverbod in het bestemmingsplan af te wijken. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder aan die weigering ten grondslag heeft gelegd dat het splitsingsbeleid in dit geval in de weg staat aan de splitsing van de woning. In dat splitsingsbeleid (RIS 296833) staat dat splitsing alleen in bepaalde wijken wordt toegestaan en dat splitsing niet wordt toegestaan als dat leidt tot woningen met een woonoppervlak van minder dan 40 m2. Volgens verweerder ligt de woning van eiser niet in een van de wijken waar splitsing wordt toegestaan en zijn de woningen van eiser na splitsing kleiner dan 40 m2 woonoppervlak.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder dit beleid niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen omdat dit beleid speciaal is opgesteld voor besluitvorming in het kader van de Huisvestingsverordening. Uit het beleid volgt dat het splitsingsbeleid ook ruimtelijke ordeningsaspecten dient, namelijk het voorkomen van negatieve gevolgen voor het karakter en de levendigheid van de buurt, van parkeerdruk en van druk op voorzieningen en de openbare ruimte. De rechtbank overweegt dat het daarom niet in strijd is met het specialiteitsbeginsel dat verweerder naar dit beleid verwijst voor de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het splitsingsverbod. De rechtbank ziet bevestiging voor dit oordeel in de door verweerder ter zitting aangehaalde uitspraak van de Afdeling waarin is geoordeeld dat het beleid van de gemeente Den Haag om woningen voor grotere huishoudens voor de woonvoorraad te behouden kon worden betrokken in de beoordeling of van het splitsingsverbod kan worden afgeweken. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt verder dat verweerder zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan het vereiste dat de woningen na splitsing niet minder dan 40 m2 woonoppervlak mogen hebben. Volgens verweerder moet het gaan om de netto oppervlakte van de vertrekken van de woning, waarbij is uitgegaan van de aangeleverde bouwtekeningen. Op de bouwtekeningen van 29 maart 2021 is te zien dat de woonkamer op eerste verdieping 20 m2 is en de eerste verdieping 18,1 m2. Verder is er op de begane grond een washok van 1,8 m2 en een toilet van 2,1 m2 te zien. Dit leidt tot een woonoppervlak van meer dan 40 m2. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom bepaalde delen van deze oppervlakte niet zouden moeten worden meegerekend bij berekening van het woonoppervlak. 
      
    
    
      7.5.
      Dit betekent echter niet dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder heeft zich immers terecht op standpunt gesteld dat de woning ook niet voldoet aan vereiste dat het ligt in een wijk waar splitsing wordt toegestaan. Op grond van het beleid van verweerder is de wijk waarin de woning van eiser ligt immers aangewezen als wijk waarin woningsplitsing geheel niet wordt toegestaan. Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het splitsingsbeleid in de weg staat aan de splitsing van de woning van eiser. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder hiermee geen afweging heeft gemaakt voor de concrete situatie van eiser dan wel de ruimtelijke gevolgen van splitsing van de woning van eiser onvoldoende heeft bezien. Het splitsingsbeleid is weliswaar algemeen beleid, maar verweerder heeft dat toegepast op de situatie van eiser en geen reden gezien om in zijn geval van het beleid af te wijken. 
      
    
    
      7.6.
      De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten onrechte niet van het splitsingsbeleid heeft afgeweken. Verweerder heeft toegelicht dat het belang om grotere woningen voor de woningvoorraad te behouden ook geldt voor de wijk van eiser en dat hierom niet van het beleid wordt afgeweken. De rechtbank vindt dat verweerder in redelijkheid deze keuze heeft kunnen maken. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat dit leidt tot een onevenredige uitkomst. Eiser heeft er in dit verband op gewezen dat hij de woning aankocht om deze te gaan splitsen en te gaan verhuren en dat de terugverdientijd van de woning veel langer is nu hij dit niet mag doen. Verder heeft hij er op gewezen dat de woning oorspronkelijk uit drie hofjeswoningen bestond en dat hij deze wil terugbrengen en verduurzamen. De rechtbank overweegt dat verweerder zich in redelijkheid op standpunt heeft mogen stellen dat dit niet zo zwaarwegend is dat niet mocht worden vastgehouden aan het belang om grotere woningen te behouden.
      
      
        
          Welstand- en monumentenadvies
        
      
      
      
        8.	De rechtbank overweegt dat verweerder heeft toegelicht dat de welstandscommissie negatief heeft geadviseerd over het bouwplan. Verweerder heeft ook toegelicht dat er mogelijkheden zijn om bouwplan aan te passen op een manier dat wel positief wordt geadviseerd. Eiser is echter die mogelijkheid niet geboden, omdat een positief advies in dit geval niet tot vergunningverlening had kunnen leiden vanwege de strijd met het splitsingsverbod in artikel 21.5.1 van de planregels.
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt dat uit het voorgaande volgt dat het negatieve welstand- en monumentenadvies geen zelfstandige afwijzingsgrond is die het bestreden besluit draagt. Aangezien verweerder niet heeft willen afwijken van het splitsingsverbod in artikel 21.5.1 van de planregels is eiser geen mogelijkheid geboden om het bouwplan aan te passen naar aanleiding van het negatieve advies. De rechtbank overweegt dat uit de voorgaande overwegingen volgt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Dit betekent dat verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren ongeacht of er een positief of negatief welstandsadvies is uitgebracht. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid eiser niet nog de mogelijkheid gegeven om het bouwplan aan te passen om tot een positief welstand- en monumentenadvies te komen.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        9.	Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2864.
  
  
     Arrest van 22 september 2020, ECLI:EU:2020:743.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2949.
    
  
  
     Zie de vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2860. 
  
  
     Zie de uitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:820.