ECLI:NL:RVS:2022:1759, Raad van State, 22-06-2022, 202100153/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Vechtstromen de legger van het waterschap Vechtstromen gewijzigd. Bij besluit van 9 april 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 13 februari 2018 aangevuld. [wederpartij] exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [locatie A] te Bentelo. Het betreft een melkveehouderij met ongeveer 60 koeien. Daarnaast omvat het bedrijf ongeveer 200 vleesvarkens. [wederpartij] heeft 45 hectare grond in gebruik (40 hectare in pacht en 5 hectare in eigendom), verspreid gelegen in het gebied waar de bestreden leggerwijziging op ziet. De watergangen die in deze zaak aan de orde zijn, liggen op percelen die [wederpartij] pacht van stichting Twickel, die eigenaar is van de percelen en de watergangen. De stichting heeft geen beroep ingesteld tegen de besluiten van 13 februari 2018 en 9 april 2018. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte [wederpartij] als belanghebbende heeft aangemerkt.

202100153/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Vechtstromen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 december 2020 in zaak nr. 18/637 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Bentelo, gemeente Hof van Twente,
    en
    het dagelijks bestuur.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het dagelijks bestuur de legger van het waterschap Vechtstromen gewijzigd. Bij besluit van 9 april 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 13 februari 2018 aangevuld.
    Bij uitspraak van 11 december 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, en de besluiten van 13 februari 2018 en 9 april 2018 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het dagelijks bestuur heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2021, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, en [wederpartij] zijn verschenen.
    [wederpartij] heeft verzocht om vergoeding van schade wegens schending van de redelijke termijn.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [locatie A] te Bentelo. Het betreft een melkveehouderij met ongeveer 60 koeien. Daarnaast omvat het bedrijf ongeveer 200 vleesvarkens. [wederpartij] heeft 45 hectare grond in gebruik (40 hectare in pacht en 5 hectare in eigendom), verspreid gelegen in het gebied waar de bestreden leggerwijziging op ziet. Bij de besluiten van 13 februari 2018 en 9 april 2018 heeft het dagelijks bestuur, voor zover nu van belang, met toepassing van artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet de kadastraal eigenaar van de watergangen die zijn aangewezen op de bij de besluiten behorende kaart aangewezen als onderhoudsplichtige van de watergang tot het moment van afvoeren van de legger. De watergangen die in deze zaak aan de orde zijn, liggen op percelen die [wederpartij] pacht van stichting Twickel (hierna: de stichting), die eigenaar is van de percelen en de watergangen. De stichting heeft geen beroep ingesteld tegen de besluiten van 13 februari 2018 en 9 april 2018.
    Ontvankelijkheid beroep
    2.       De rechtbank heeft [wederpartij] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aangemerkt. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat met het leggerbesluit het onderhoud van watergangen over een lengte van 770 strekkende meter bij [wederpartij] in onderhoud komt. Verder pleegt [wederpartij] nu onderhoud aan 1.100 meter watergang, terwijl deze locaties volgens hem aan de leggercriteria voldoen en dus in onderhoud bij het waterschap zouden moeten zijn. Het mogelijke financiële nadeel voor [wederpartij] als gevolg van de bestreden besluiten is door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) geraamd op € 1.870,00 per jaar.
    2.1.    Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte [wederpartij] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de besluiten van 13 februari 2018 en 9 april 2018 heeft aangemerkt en ten onrechte het beroep van [wederpartij] ontvankelijk heeft geacht. Het dagelijks bestuur stelt dat bij de besluiten alleen de kadastraal eigenaar, in dit geval stichting Twickel, is aangewezen als onderhoudsplichtige. Daarmee heeft stichting Twickel en niet [wederpartij] een rechtstreeks belang bij de besluiten. Voor zover [wederpartij] vanwege zijn pachtovereenkomst met stichting Twickel het onderhoud moet uitvoeren, levert dit volgens het dagelijks bestuur [wederpartij] slechts een afgeleid belang op. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het dagelijks bestuur.
    2.2.    [wederpartij] heeft in dit verband aangevoerd dat hij pachter van stichting Twickel is en dat de meeste waterlopen direct grenzen aan het gepachte. Onder verwijzing naar de algemene pachtvoorwaarden van de stichting stelt hij verder dat hij als pachter ervoor dient te zorgen dat de afwatering door sloten die aan het gepachte grenzen gewaarborgd is en dat de stichting, hoewel deze op grond van dezelfde voorwaarden het recht heeft om de afwaterings- en scheidingssloten op te schonen, dit de afgelopen 50 jaar niet heeft gedaan. Verder is een landschapsovereenkomst met de stichting gesloten waarbij het beheer van landschapselementen en sloten is overgedragen aan de pachter tegen een vergoeding. Op grond hiervan heeft [wederpartij] een onderhoudsplicht. Daarmee bestaat er volgens [wederpartij] een belang van hem bij het besluit om de kadastrale eigenaren als onderhoudsplichtigen aan te wijzen.
    2.3.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Bij een besluit dat strekt tot het aanwijzen van onderhoudsplichtigen dan wel onderhoudsverplichtingen is in beginsel slechts het belang van de volgens die aanwijzing onderhoudsplichtige grondeigenaar rechtstreeks betrokken. Een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang voldoet niet aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Het enkele feit dat er een contractuele relatie bestaat tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig belang heeft bij dat besluit. Het zelfstandig belang kan er namelijk in bepaalde gevallen toe leiden dat dit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Eerder heeft de Afdeling aangenomen dat een dergelijke situatie zich voordoet als een derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend zelfstandig belang wordt geraakt (vergelijk onder 5.1 van de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1589).
    2.4.    De Afdeling is van oordeel dat het belang van [wederpartij], als pachter van de stukken grond waarom het in deze zaak gaat, niet rechtstreeks betrokken is bij de besluiten van 13 februari 2018 en 9 april 2018 waarbij de kadastraal eigenaar van de waterlopen wordt aangewezen als onderhoudsplichtige. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de besluiten gericht zijn tot de stichting en de onderhoudsplicht van [wederpartij] daarom niet voortvloeit uit de besluiten, maar uit zijn contractuele relatie met de stichting. De omstandigheid dat het mogelijke financiële el nadeel voor [wederpartij] als gevolg van de onderhoudsplicht volgens de StAB € 1.870,00 per jaar bedraagt, levert geen aan een zakelijk recht ontleend zelfstandig belang op, omdat dit belang uitsluitend voortvloeit uit de contractuele relatie met de stichting. Er is evenmin sprake van een aan een fundamenteel recht ontleend zelfstandig belang, omdat niet gebleken is dat [wederpartij], door het onderhoud dan wel de kosten die daarmee gemoeid zijn, daadwerkelijk wordt belemmerd in de uitoefening van zijn uit de pachtovereenkomst voortvloeiende rechten. [wederpartij] is daarom geen belanghebbende bij het besluit van 13 februari 2018, aangevuld bij besluit van 9 april 2018.
    2.5.    In het arrest van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan over de toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer vallen van artikel 6 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (het Verdrag van Aarhus).
    In de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling tegen de achtergrond van dit arrest overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    2.6.    De Afdeling stelt vast dat in de Waterschapswet niet aan een ieder de mogelijkheid wordt geboden om tegen een besluit dat strekt tot het aanwijzen van onderhoudsplichtigen dan wel onderhoudsverplichtingen zienswijzen in te dienen. Uit de uitspraak van 4 mei 2021 volgt dat, nu [wederpartij] geen belanghebbende is bij dat besluit, dit aan hem kan worden tegengeworpen. De rechtbank had het beroep van [wederpartij] dan ook reeds hierom niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaren.
    Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    3.       [wederpartij] betoogt dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden en verzoekt om vergoeding van daardoor door hem geleden schade.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In deze zaak maakt een bezwaarprocedure geen deel uit van de procedure, omdat het besluit van 13 februari 2018, aangevuld bij besluit van 9 april 2018, is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De redelijke termijn bedraagt in dit geval 4 jaar en begint te lopen bij het instellen van het beroep tegen voormeld besluit van 13 februari 2018, te weten op 31 maart 2018. Of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    3.2.    Omdat [wederpartij] pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn heeft gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen. De rechtbank heeft het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het besluit van 13 februari 2018 op 31 maart 2018 ontvangen. Uitgaande van een redelijke termijn van vier jaar, had in deze procedure uiterlijk op 31 maart 2022 uitspraak in hoger beroep moeten worden gedaan.
    3.3.    Zoals vermeld heeft [wederpartij] op 31 maart 2018 beroep ingesteld tegen het besluit van 13 februari 2018. De procedure is geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van heden. Sinds het instellen van dit beroep zijn dus 4 jaar en ruim 2 maanden verstreken. Dit betekent dat de hiervoor vermelde, als redelijk aan te merken termijn is overschreden met ruim twee maanden. Deze overschrijding van de redelijke termijn moet volledig aan de rechtbank worden toegerekend, omdat het vanaf de ontvangst van het tegen het besluit van 13 februari 2018 ingediende beroepschrift op 31 maart 2018 2 jaar en ruim 8 maanden heeft geduurd voordat de rechtbank op 11 december 2020 uitspraak heeft gedaan. De duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep is daarmee met ruim 8 maanden overschreden.
    3.4.    Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [wederpartij] toe te kennen bedrag € 500,00. Gelet hierop zal de Afdeling de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [wederpartij] als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
    3.5.    Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    4.       Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 december 2020 in zaak nr. 18/637;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
    IV.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) om aan [wederpartij] een schadevergoeding te betalen van € 500,00.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    594