ECLI:NL:HR:1998:ZC2712, Hoge Raad, 25-09-1998, 16595 (C97/074)
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1998-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige daad overheid. Beleidswijziging. Vertrouwensbeginsel; besluit.

25 september 1998
  Eerste Kamer
  Nr. 16.595 (C97/074HR)
  GS
  
  
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
  
  
    
      Arrest
    
  
  
  
    in de zaak van:
  
  
  
    
      [eiser] ,
    wonende te [woonplaats] ,
    EISER tot cassatie,
    advocaat: mr E. van Staden ten Brink,
  
  
  
    t e g e n
  
  
  
    DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
    gevestigd te ’s-Gravenhage,
    VERWEERDER in cassatie,
    advocaat: mr J.L. de Wijkerslooth.
  
  
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  
    Eiser tot cassatie — verder te noemen: [eiser] — heeft bij exploit van 24 december 1982 verweerder in cassatie — verder te noemen: de Staat — gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd ter zake van de totstandkoming van een nationaal hippisch centrum tussen [eiser] en de Staat (het Ministerie van Landbouw) gemaakte afspraken te ontbinden, althans ontbonden te verklaren met veroordeling van de Staat tot vergoeding van alle door [eiser] geleden en te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Bij akte van 22 maart 1983 heeft [eiser] zijn eis vermeerderd met een vordering tot betaling van de wettelijke rente over het in de onderhavige procedure gevorderde bedrag vanaf 24 december 1982, althans vanaf 22 maart 1983. 
    De Staat heeft de vordering bestreden.
    De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 15 februari 1985 de in rov. 2.3 van dit vonnis omschreven overeenkomst tot het uitvoeren van een marktonderzoek ontbonden verklaard, de Staat veroordeeld tot vergoeding van de als gevolg van die ontbinding door [eiser] geleden en nog te lijden schade als op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet indien niet binnen dertig dagen na de uitspraak van dit vonnis door de Staat aan [eiser] is betaald een bedrag van ƒ 300.000,-- vermeerderd met de wettelijke rente daarover berekend vanaf 22 maart 1993, en verder — onder aanhouding van iedere verdere beslissing — [eiser] bewijs opgedragen van de feiten bedoeld in rov. 5.1 van het vonnis. 
    Na op 27 september 1985, 25 oktober 1985, 1 november 1985 aan de zijde van [eiser] en op 21 maart 1986 aan de zijde van de Staat gehouden getuigenverhoren heeft de Rechtbank bij een tweede tussenvonnis van 18 januari 1989 een comparitie van partijen gelast. 
    Bij een derde tussenvonnis van 11 maart 1992 heeft de Rechtbank [eiser] opgedragen de marktwaarde van 593 paarden te bewijzen. Bij eindvonnis van 4 mei 1994 heeft zij de vordering van [eiser] afgewezen. 
    Tegen de vier vermelde vonnissen van de Rechtbank heeft [eiser] bij exploit van 26 juli 1994 hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. 
    Daarbij heeft [eiser] gevorderd: 
    primair: de overeenkomst tussen partijen tot samenwerking ter realisering van een nationaal hippisch centrum te ontbinden dan wel ontbonden te verklaren en de Staat te veroordelen tot vergoeding van de door [eiser] geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, zulks te vermeerderen met de wettelijke rente over het nader vast te stellen schadebedrag vanaf de dag van de inleidende dagvaarding, althans vanaf de dag waarop de eis is vermeerderd in de procedure in eerste aanleg; 
    subsidiair: de Staat — bij gebreke van een overeenkomst als hiervoor bedoeld — op basis van het eenzijdig afbreken van onderhandelingen en/of het niet-nakomen van afspraken en/of het niet gestand doen van toezeggingen en/of het schenden van opgewekt vertrouwen te veroordelen tot vergoeding van de door [eiser] geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en te vermeerderen met de wettelijke rente over het vast te stellen schadebedrag vanaf de dag van de inleidende dagvaarding, althans vanaf de dag waarop de eis is vermeerderd in de procedure in eerste aanleg.
    De Staat heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij arrest van 28 november 1996 heeft het Hof de vier bestreden vonnissen van de Rechtbank bekrachtigd.
    Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
  
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen het arrest van het Hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. 
    De Staat heeft geconcludeerd tot verwering van het beroep.
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal Bakels strekt tot verwerping van het beroep. 
  
  
  
  
    3. Beoordeling van het middel
  
  3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 
  (i) Mr A.P.J.M. van der Stee (hierna: Van der Stee) is van november 1973 tot maart 1980 minister van landbouw geweest. Op 3 maart 1980 is hij opgevolgd door ir G.J.M. Braks (hierna: Braks). 
  
    (ii) Op 19 september 1977 heeft Van der Stee, vergezeld van enkele hoge ambtenaren, [eiser] stoeterij [A] te [plaats] bezocht. Die stoeterij bestond toen uit ongeveer 400 paarden. De minister en de plaatsvervangend directeur-generaal landbouw en voedselvoorziening Vos , zagen in het bedrijf van [eiser] het ideaal zoals dat hun destijds voor ogen stond. 
    (iii) Na het bezoek van Van der Stee aan [A] is tussen het Ministerie van Landbouw en Visserij (hierna: het ministerie) en [eiser] overleg tot stand gekomen over de mogelijkheid van samenwerking in het kader van een voorgenomen beleid, gericht op het stimuleren van de paardenfokkerij en -houderij in Nederland. 
    (iv) In november 1979 heeft de regering besloten tot de vestiging van een hippisch centrum in Limburg, dat naar de voorstelling van Van der Stee zou zijn: een grootschalig centrum, en daarmee een centrum waarin [eiser] (en/of de intussen door [eiser] opgerichte vennootschap [B] ) een groot aantal fokmerries, een aantal hengsten en deskundigheid zou(den) inbrengen. 
  
  (v) Na 29 november 1979 is er intensief overlegd tussen ambtenaren van de provincie, functionarissen van de Limburgse industriebank LIOF, ambtenaren van het ministerie en [eiser] over het op te richten hippisch centrum. Daarbij hebben het ministerie en de provincie medio februari 1980 overeenstemming bereikt over de rechtsvorm waarin het centrum zou worden gegoten. Medio april 1980 heeft de inmiddels aangetreden minister Braks erin toegestemd dat de Stichting Beheer Landbouwgronden de benodigde gronden pachtvrij zou maken. Voorts heeft minister Braks zich tegenover de toenmalige Commissaris van de Koningin Kremers akkoord verklaard met financiële participatie van het ministerie via het Veefonds, zij het dat de investeringen pas zouden worden gedaan nadat minister Braks in juni 1980 met de Commissie voor Landbouw en Visserij van de Tweede Kamer (hierna: de Commissie) zou hebben overlegd. 
  
    (vi) Op 21 juni 1980 heeft minister Braks evenwel voor de radio verklaard, zakelijk samengevat, dat zijn ministerie niet bereid is in enig paardencentrum ook maar ''een cent'' te steken, dat de initiatieven die er op dat moment in diverse regio's waren ontwikkeld, ''particuliere'' initiatieven zijn en dat hij ten aanzien van de plaats van vestiging van een of meer paardencentra geen voorkeur heeft. 
    (vii) Op 25 juni 1980 heeft de Commissie overleg gevoerd met de minister. In dat overleg werd door diverse politieke partijen kritiek geuit op het beleid van Van der Stee. Minister Braks noemde het onderhavige project wederom een 'particulier initiatief' waarin de stal- [eiser] zou participeren. In het overleg werd geen beslissing genomen. 
    (viii) Daags na dit overleg heeft [eiser] een perscommuniqué uitgegeven waarin hij stelde dat hem is gebleken dat er op korte termijn ''geen realisatie mogelijk blijkt van'' het in Limburg in het vooruitzicht gestelde paardencentrum en dat hij daarom heeft besloten tot verkoop over te gaan van het paardenbestand op [A] . 
    (ix) Tussen eind 1977 en juni 1980 is het paardenbestand op [A] opgelopen tot 800 paarden, hoofdzakelijk langs natuurlijke weg. Het ministerie was van deze uitbreiding op de hoogte. Op 27 en 29 juni 1980 heeft [eiser] uit dat bestand 593 paarden verkocht. 
  
  
  
    3.2 [eiser] heeft vervolgens ontbinding van de volgens hem totstandgekomen afspraken en vergoeding van de door hem geleden schade gevorderd. De Rechtbank heeft ten aanzien van een volgens de Rechtbank inderdaad bestaande overeenkomst tot het houden van een marktonderzoek beslist zoals hiervoor in 1 is weergegeven, waarna betaling door de Staat heeft plaatsgevonden. Voor het overige heeft de Rechtbank geoordeeld dat [eiser] er enerzijds niet op heeft mogen rekenen dat op alle onderdelen die in het overleg met het ministerie ter sprake waren gekomen, enige samenwerkingsovereenkomst inzake een nationaal hippisch centrum met hem en/of zijn vennootschap [B] zou worden gesloten, waarin de Staat zou participeren, doch dat [eiser] er anderzijds wel van mocht uitgaan dat de Staat zou (blijven) bevorderen, dat hij, [eiser] , ten behoeve van het centrum een substantieel paardenbestand en een aanzienlijke hoeveelheid fokmateriaal, alsmede deskundigheid, zou leveren. Op grond daarvan achtte de Rechtbank de Staat aansprakelijk voor de schade die [eiser] geleden had terzake van de geforceerde verkoop en vergeefse investeringen voorzover deze het gevolg zijn van de plotselinge beleidswijziging van het ministerie. In haar eindvonnis kwam de Rechtbank echter tot het oordeel dat [eiser] niet had kunnen aantonen dat hij inderdaad aldus schade had geleden. 
    In hoger beroep heeft [eiser] zijn eis gewijzigd zoals hiervoor onder 1 vermeld. Het Hof heeft zowel de primaire als de subsidiaire vordering ongegrond geoordeeld en op grond daarvan de vonnissen van de Rechtbank bekrachtigd. De primaire vordering, gegrond op de stelling dat tussen [eiser] en de Staat een overeenkomst tot stand is gekomen, speelt in cassatie geen rol meer. De in het middel aangevoerde klachten hebben slechts betrekking op de verwerping van de subsidiaire vordering, die gegrond was op de stelling dat de Staat tot schadevergoeding gehouden was op grond van onrechtmatige daad, bestaande uit het eenzijdig afbreken van onderhandelingen en/of het niet-nakomen van afspraken en/of het niet gestand doen van toezeggingen en/of het schenden van opgewekt vertrouwen. 
  
  
  
    3.3.1 De Hoge Raad zal eerst onderdeel 2 behandelen, dat in al zijn subonderdelen gericht is tegen 's Hofs rov. 18–20, waarin het Hof oordeelt dat de abrupte wijziging van het beleid door minister Braks in juni 1980 niet onrechtmatig is. 
  
  
  
    3.3.2 Het Hof stelt in rov. 18–20 de stelling van [eiser] aan de orde, ''dat hij in ieder geval nadat het regeringsstandpunt van november 1979 bekend was geworden erop vertrouwde en mocht vertrouwen dat het nationaal hippisch centrum zou worden gerealiseerd, en dat hij daarin (naast beoogde juridische en bestuurlijke participatie) een omvangrijk paardenbestand en deskundigheid zou inbrengen''. Op grond van de in rov. 19 opgesomde feiten, deels van vóór het bekend worden van het bedoelde regeringsstandpunt, deels van later datum, komt het Hof in rov. 20 tot het oordeel, dat '' [eiser] vanaf (uiterlijk) 20 februari 1979 geweten heeft dat er ''in het veld'' grote bezwaren bestonden tegen de (voorgenomen) oprichting van een grootschalig paardencentrum, waarbij hij betrokken was, dat hij heeft ondervonden dat de kleine fokkers hun verzet niet hebben opgegeven, dat hij heeft ingezien dat Minister Braks het grootschalig centrum in Zuid-Limburg niet zonder inspraak van de Tweede Kamer zou kunnen realiseren en dat de mogelijkheid zeer wel bestond dat de Tweede Kamer aan de vestiging van dat centrum in Zuid-Limburg in de weg zou staan'''. 
    In dit oordeel ligt de verwerping besloten van de in de vorige alinea aangehaalde stelling van [eiser] . De motiveringsklacht die hiertegen in onderdeel 2.1 wordt aangevoerd, moet kennelijk aldus worden verstaan dat deze verwerping onbegrijpelijk is in het licht van het feit dat het bij het bedoelde regeringsstandpunt ging om een besluit van de regering. Deze klacht faalt. Het antwoord op de vraag in hoeverre een dergelijk besluit grond geeft voor een vertrouwen zoals door [eiser] gesteld, hangt af van de omstandigheden van het geval. 's Hofs gedachtengang, kort samengevat inhoudend dat in het licht van de door het Hof vermelde feiten ook (het bekend worden van) het bedoelde regeringsstandpunt door [eiser] slechts kon worden opgevat als een stap in een politiek besluitvormingsproces, waaraan in dat stadium nog geen rechtens te honoreren verwachtingen konden worden ontleend ten aanzien van de uiteindelijke uitkomst van dat besluitvormingsproces, is niet onbegrijpelijk. 
  
  
  
    3.3.3 De overige klachten van onderdeel 2 berusten alle op het uitgangspunt dat, althans in cassatie, ervan moet worden uitgegaan, dat [eiser] ''de gerechtvaardigde verwachting koesterde (''vertrouwde en mocht vertrouwen'') dat het ten processe bedoelde hippisch centrum zou worden gerealiseerd en dat hij daarin een omvangrijk paardenbestand en deskundigheid zou inbrengen''. Aangezien het Hof, naar in 3.3.2 is overwogen, deze stelling heeft verworpen, falen zij wegens gebrek aan feitelijke grondslag. 
  
  
  
    3.4 Onderdeel 1 is gericht tegen 's Hofs overweging in rov. 16, dat het Hof niet bewezen acht dat de uitbreiding door [eiser] van zijn paardenbestand in de periode tot juni 1980 ''heeft plaatsgevonden met het oog op (de behoefte van) het grootschalig, nationaal hippisch centrum''. Het onderdeel faalt wegens gebrek aan belang, nu de verwerping van onderdeel 2 meebrengt dat 's Hofs oordeel dat de abrupte beleidswijziging door minister Braks in juni 1980 niet onrechtmatig was, stand houdt. 
  
  
  
    3.5 Onderdeel 3 komt op tegen 's Hofs rov. 21, waarin het Hof, kort samengevat, oordeelt dat de stellingen die [eiser] in zijn memorie van antwoord in het incidenteel appel onder 31–41 nog aan zijn onderhavige, subsidiaire vordering ten grondslag tracht te leggen met betrekking tot gebeurtenissen die in 1981 en daarna hebben plaatsgevonden, onbesproken dienen te blijven, omdat zij, nu de Rechtbank de vorderingen van [eiser] uiteindelijk heeft afgewezen, door hem in zijn memorie van grieven naar voren hadden moeten worden gebracht. 
    Onderdeel 3 komt tegen deze beslissing op met rechts- en motiveringsklachten, die gebaseerd zijn op het uitgangspunt dat het hier ging om een nieuwe grondslag van de vordering, die een vermeerdering van eis vormde welke in iedere stand van het geding kan geschieden. 
    Het onderdeel faalt. Gezien de formulering van de betreffende stellingen — die zijn aangevoerd als onderdeel van het verweer tegen het incidentele beroep en waarin in punt 41 aansluiting wordt gezocht bij grief V — geeft het in 's Hofs overwegingen besloten liggende oordeel dat deze niet een vermeerdering van de eis als bedoeld in art. 134 Rv. inhouden, niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is het evenmin onbegrijpelijk. 
  
  
  
  
    4. Beslissing
  
  
    De Hoge Raad:
    verwerpt het beroep;
    veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 597,20 aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris. 
  
  
  
  
  
    Dit arrest is gewezen door de president Martens als voorzitter en de raadsheren Neleman, Herrmann, Jansen en De Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 25 september 1998.