ECLI:NL:CBB:2021:23, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-01-2021, 19/1444, 19/1445 en 19/1446
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom, lasten onder bestuursdwang en invorderingsbesluit. De wet kent niet het vereiste dat verweerder concreet moet omschrijven wat de bestuursdwang inhoudt. Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb; niet horen voorafgaand aan de last onder bestuursdwang; met gelegenheid tot horen in bezwaar is eventueel gebrek hersteld. Afzien van een hoorzitting in bezwaar komt voor eigen rekening en risico. Artikel 5:6 van de Awb; geen samenloop van twee herstelsancties vanwege dezelfde overtredingen. Bevoegdheid tot invordering is verjaard; meer dan een jaar geen stuitingshandelingen verricht.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 19/1444, 19/1445 en 19/1446
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
    
    
      en 
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M.A.D. Klein-Pietersen en mr. J. Woutersen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij (afzonderlijke) besluiten van 20 juni 2018 heeft verweerder appellante een last onder bestuursdwang (het primaire besluit I) en een last onder dwangsom (het primaire besluit II) opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd). Op 12 juli 2018 heeft verweerder het primaire besluit II met ingang van 10 juli 2018 ingetrokken en daarvoor in de plaats een last onder bestuursdwang (het primaire besluit III) opgelegd. Bij besluit van 2 augustus 2018 heeft verweerder een dwangsom van € 8.000,- ingevorderd (het invorderingsbesluit). 
    
    
    
      Bij drie (afzonderlijke) besluiten van 14 augustus 2019 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen deze besluiten ongegrond verklaard (de bestreden besluiten I, II en III). 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen deze besluiten. 
    
    
    
      Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verweerder heeft tevens aan de zitting deelgenomen [naam 2] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante voerde ten tijde van belang een hondenfokkerij in [plaats] , voornamelijk gespecialiseerd in teckels. In het jaar 2018 is de hondenfokkerij op 23 maart, 26 maart, 16 juni, 22 juni en 2 juli in het kader van Welzijn gezelschapsdieren gecontroleerd door inspecteurs van de NVWA.
      
    
    
      1.2
      Bij het primaire besluit I heeft verweerder aan appellante vanwege overtreding van artikel 1.7, aanhef en onderdeel d, van het Bhd de maatregel opgelegd dat zij voor vrijdagochtend 22 juni 2018 om 10:00 uur zorg draagt dat haar honden beschikken over een toereikende en voldoende hygiënische behuizing voor de duur van een jaar. De behuizing dient voldoende schoon te zijn, ontlasting dient tijdig te worden verwijderd. 
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit II heeft verweerder appellante verplicht tot zeven maatregelen inzake de verzorging en de huisvesting van de honden. De maatregelen 1 en 3 dienen per direct te worden uitgevoerd, de maatregelen 2, 4, 5, 6 en 7 voor 22 juni 2018 om 10:00 uur op verbeurte van een dwangsom van € 1.000,-, met een maximum van € 5.000,- (maatregelen 4 en 5) en van € 2.000,- met een maximum van € 10.000,- (maatregelen 1, 2, 3, 6 en 7). Voor alle maatregelen geldt dat daaraan gedurende een jaar moet blijven worden voldaan. 
      
    
    
      1.4
      De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 22 juni 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:302) de primaire besluiten I en II geschorst tot 29 juni 2018 om 12:00 uur en heeft hiertoe mede overwogen:
      
      
        “De voorzieningenrechter acht deze maatregelen op zichzelf noodzakelijk en voldoende duidelijk, maar vastgesteld moet worden dat verzoekster voor de uitvoering feitelijk slechts één dag de tijd heeft gekregen. Deze termijn wordt onredelijk kort geacht, nu verzoekster hiermee naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende de tijd heeft gekregen om haar bedrijfsvoering wat betreft de nog circa 100 aanwezige honden (verder) op orde te brengen.”
      
      
      
        1.5.1
        Bij het primaire besluit III heeft verweerder aan appellante voor de duur van een jaar een last onder bestuursdwang opgelegd tot het treffen van vijf maatregelen:
        
        
          “1. Water (artikel 1.7 aanhef en onderdeel d Besluit houders van dieren)
          U moet zorgen dragen dat al uw honden beschikken over een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun behoefte aan water kunnen voldoen. (…)
          2. Bewegingsruimte (artikel 3.12 eerste lid onderdeel a Besluit houders van dieren)
          U moet voor 20 juli 2018 zorgen dat uw honden kunnen beschikken over voldoende bewegingsruimte. (…)
          3. Voldoende verse lucht (artikel 1.7 aanhef en onderdeel g van het Besluit houders van dieren)
          U moet ervoor zorg dragen dat al uw honden gehouden worden in huisvesting waarbij de honden voldoende verse lucht en zuurstof krijgen. (…)
          4. Onthouden van de nodige verzorging: nagels (artikel 2.2 lid 8 Wet dieren)
          U moet de nagels van uw honden geregeld knippen, zodat voorkomen wordt dat die honden te lange nagels hebben. (…)
          5. Verzorging vacht honden (artikel 2.2, achtste lid van de Wet dieren)
          U moet de vachten van de honden goed verzorgen. (…)”
        
        
      
      
        1.5.2
        Ook verplicht verweerder appellante op grond van artikel 5.12 van de Wet dieren een procedure uit te werken hoe zij aan deze maatregelen zal voldoen:
        
        
          “(…) waarin u aangeeft hoe u aan bovenstaande maatregelen gaat voldoen. U moet deze procedure voor 18 juli 2018 aan mij sturen (…). Als u zich niet houdt aan deze maatregel kan ik aan u een boete opleggen van € 5.000,-.”
        
        
      
    
    
      1.6
      Volgens het invorderingsbesluit heeft appellante een dwangsom van € 8.000,- verbeurd, omdat zij de in het primaire besluit II opgelegde maatregelen 1, 2, 4, 5 en 6 niet voldoende heeft uitgevoerd.  
      
    
    
      2.1
      Ingevolge artikel 5.12, tweede lid, sub c, van de Wet dieren kan verweerder met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen een verplichting opleggen tot vaststelling van hygiëneprocedures. 
      
    
    
      2.2
      Artikel 1.7 van het Bhd luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
        (…)d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;(…)f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;”
      
      
      
        3	Het College stelt vast dat appellante de feiten, zoals verweerder deze heeft weergegeven in de primaire besluiten I, II en III, noch de door verweerder in de primaire besluiten I, II en III vastgestelde overtredingen heeft betwist. 
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat het primaire besluit I niet duidelijk maakt wat de bestuursdwang inhoudt, als zij de in dat besluit opgelegde maatregel niet uitvoert. 
      
    
    
      4.2
      Het College is van oordeel dat verweerder in het primaire besluit I duidelijk uiteen heeft gezet dat als appellante niet voor 22 juni 2018 de overtreding heeft beëindigd, verweerder de maatregel op haar kosten zal laten uitvoeren. Verweerder heeft in dit verband toegelicht dat hierbij kan worden gedacht aan het meevoeren en het onderbrengen van de honden op een geschikte locatie. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van het College voldaan aan het in artikel 5:25, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gegeven voorschrift dat de last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht. Verweerder was niet gehouden om concreet te omschrijven wat de bestuursdwang inhoudt. Een dergelijk vereiste kent de wet niet. Bovendien hangt de toepassing van bestuursdwang veelal af van de omstandigheden van het geval op het moment van het toepassen van bestuursdwang. Deze beroepsgrond faalt.  
      
    
    
      5.1
      Appellante voert aan dat zij ten onrechte niet is gehoord voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit III. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt dat door de situatie waarin appellante de honden hield, de vereiste spoed zich verzette tegen toepassing van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb.  
      
    
    
      5.3
      Daargelaten de vraag of spoedeisendheid aan het horen voorafgaand aan het primaire besluit in de weg stond, is naar het oordeel van het College met het bieden van de gelegenheid om in bezwaar te worden gehoord een eventueel aan dat besluit klevend gebrek hersteld, zodat dit betoog niet kan leiden tot het ermee beoogde doel. Dat appellante vervolgens heeft afgezien van een hoorzitting in bezwaar, komt voor haar eigen rekening en risico. Met dit oordeel sluit het College aan bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR6774.
      
    
    
      6.1
      Appellante voert verder aan dat het primaire besluit III in strijd met artikel 5:6 van de Awb is opgelegd vanwege de samenloop met de last onder bestuursdwang in het primaire besluit I, omdat die last (mede) is opgelegd vanwege een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd (toereikende huisvesting).
      
    
    
      6.2
      Verweerder erkent dat het primaire besluit III abusievelijk verwijst naar artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd, maar meent dat uit de tekst duidelijk blijkt dat artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd is bedoeld. 
      
    
    
      6.3
      Met verweerder is het College van oordeel dat het primaire besluit III is opgelegd in verband met overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd. Dat blijkt uit de omschrijving “zorg voor een toereikende hoeveelheid water”. In bestreden besluit III wordt geen wettelijke bepaling genoemd, maar wel als omschrijving van de maatregel “Water”. Van een samenloop met de in het primaire besluit I opgelegde last onder bestuursdwang is dus geen sprake. De beroepsgrond faalt in zoverre.
      
      
        7.	Voor zover appellante beoogt te stellen dat verweerder voor dezelfde overtredingen ook de last onder dwangsom in primair besluit II heeft opgelegd, overweegt het College dat het primaire besluit III is opgelegd nadat het primaire besluit II (met ingang van 10 juli 2018) was ingetrokken, zodat van een samenloop van twee herstelsancties vanwege dezelfde overtredingen geen sprake is (geweest). Ook in zoverre faalt deze beroepsgrond.
      
      
    
    
      8.1
      Appellante keert zich verder tegen het primaire besluit III met als argument dat dit een voornemen inhoudt tot het opleggen van een boete en dat vanwege het niet naleven van de cautieplicht de afgelegde verklaringen niet als bewijs mogen worden gebruikt.
      
    
    
      8.2
      Volgens verweerder is het primaire besluit III geen voornemen tot het opleggen van een boete. Pas als appellante de verplichting om een procedure op te stellen niet heeft uitgevoerd, kan een boete worden opgelegd. 
      
    
    
      8.3
      Naar het oordeel van het College houdt de aan appellante op grond van artikel 5.12 van de Wet dieren opgelegde plicht – inderdaad – geen boete in, zodat de toepassing van artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb hier niet aan de orde is. Ook deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      9.1
      Appellante betoogt dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom is verjaard, omdat er sinds de aanmaning van 8 oktober 2018 geen stuitingshandelingen zijn verricht. 
      
    
    
      9.2
      Ingevolge artikel 5:35 van de Awb verjaart de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsom, door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Ingevolge artikel 4:106 van de Awb kan het bestuursorgaan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel. Gezien de begunstigingstermijnen in het primaire besluit II verbeurt appellante bij het niet voldoen aan de last vanaf 20 juni 2018 (maatregelen 1 en 3) en 22 juni 2018 na 10:00 uur (maatregelen 2, 4, 5, 6 en 7) van rechtswege een dwangsom. Verweerders bevoegdheid tot invordering verjaart door verloop van een jaar na die data, tenzij hij tijdig een stuitingshandeling heeft verricht. Als tijdig is gestuit, dient hij, gelet op artikel 4:110, eerste lid, van de Awb, vervolgens binnen een jaar opnieuw een stuitingshandeling te verrichten. 
      
    
    
      9.3
      Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat na het nemen van de bestreden besluiten van 14 augustus 2019 geen stuitingshandelingen zijn verricht, waarmee hij hoe dan ook meer dan een jaar geen stuitingshandeling heeft verricht. Naar het oordeel van het College is alleen al hierom de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom verjaard en is het procesbelang van appellante bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit verloren gegaan. Het beroep tegen het onderdeel van bestreden besluit II dat ziet op het invorderingsbesluit is zodoende niet-ontvankelijk (zie de uitspraak van het College van 22 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:29). 
      
      
        10.	Het beroep tegen het bestreden besluit II is niet-ontvankelijk voor zover daarbij het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond is verklaard. De beroepen zijn voor het overige ongegrond. 
      
      
    
    
      11.1
      Appellante vraagt een vergoeding toe te kennen vanwege de door haar geleden immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
      
    
    
      11.2
      Hier geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. De bezwaarschriften van appellante zijn door verweerder ontvangen op 21 juni 2018 (zaken 19/1445 en 19/1146) en 17 augustus 2018 (zaak 19/1446). Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 12 januari 2021 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar in de zaken 19/1445 en 19/1446 met 7 maanden is overschreden en in de zaak 19/1444 met 5 maanden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
    
    
      11.3
      Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, betekent dit dat appellante recht heeft op een schadevergoeding van respectievelijk € 1.000,- (zaken 19/1445 en 19/1446) en € 500,- (zaak 19/1444), derhalve in totaal € 2.500,-. 
    
    
      11.4
      Waar de overschrijding vanwege de met het bezwaar gemoeide tijd volledig aan verweerder is toe te rekenen, zal het College verweerder op de voet van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.500,-.
      
      
        12.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II voor zover daarbij het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond is verklaard, niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.500,- aan appellante wegens geleden immateriële schade.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R.W.L. Koopmans en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
    
    
    
    
      De voorzitter is buiten staat					De griffier is buiten staat
      de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.