ECLI:NL:CBB:2013:270, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2013, AWB 12/827
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Schorsing erkenning slachthuis; geen sprake van last onder bestuursdwang; keuze voor schorsing niet onredelijk of onevenredig; op goede gronden voorwaarden verbonden aan opheffing schorsing.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 12/827 
      7900
    
    
    
      Uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2013 in de zaak tussen
    
    
      [A] B.V., te [vestigingsplaats], appellante
    (gemachtigde: mr. J.W. Both),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 4 augustus 2011 heeft verweerder de erkenning van appellante als slachthuis voor de slacht van als landbouw gehouden hoefdieren en gekweekt wild met onmiddellijke ingang geschorst.
    
    
    
      Bij besluit van 12 augustus 2011 heeft verweerder de schorsing per diezelfde datum opgeheven en daaraan een aantal in dat besluit omschreven voorwaarden verbonden. 
    
    
    
      Verweerder heeft bij besluit van 4 juli 2012 (het bestreden besluit) de bezwaren van appellante tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 30 augustus 2013 heeft appellante stukken in het geding gebracht.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 september 2013. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [B]. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [C]. 
    
  
  
    
      
      Overwegingen 
    
    
      1.
      Appellante exploiteert een slachthuis te [vestigingsplaats]. Op 22 februari 2011 heeft in het kader van een inventarisatie naar de werkwijze van middelgrote slachthuizen in relatie tot de geldende wet- en regelgeving een inspectie plaatsgevonden bij appellante (nulmeting). Daarbij is geconstateerd dat appellante op een aantal punten niet voldoet aan de voorschriften. Op 23 maart 2011 heeft verweerder hierover overleg gevoerd met appellante. Op 5 april 2011 en 7 juni 2011 zijn vervolggesprekken gevoerd. Bij brief van 20 juli 2011 is appellante over de bevindingen van de op 22 februari 2011 uitgevoerde inventarisatie geïnformeerd en is haar te kennen gegeven dat een aanvullende inspectie zal worden uitgevoerd om na te gaan of appellante zich aan de voorschriften houdt en of de geconstateerde tekortkomingen ongedaan zijn gemaakt. Op 2 augustus 2011 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden (effectmeting). Daarbij is geconstateerd is dat appellante wederom niet aan de voorschriften voldoet. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 4 augustus 2011 de erkenning als slachthuis geschorst. Bij dit besluit is een lijst gevoegd met de op 2 augustus 2011 geconstateerde tekortkomingen:
    
    
      1.	“
      
        De stallen zijn overbezet en vuil, waardoor dieren in de ruimte van het bedwelmen en
        verbloeden worden gestald. En in sommige afdelingen is nog steeds geen watervoorziening
        (inspectie 22 februari en 02 augustus).
      
    
    
      2.
      De I&R en VKI zijn niet altijd correct. (…) (inspectie 22 februari  en 02 augustus).
    
    
      3.
      
        De afgesproken werkwijze betreffende de bemonstering van dieren in het kader van TSE en
        Nationaal Plan (NP) wordt niet altijd nageleefd. (inspectie 22 februari en 02 augustus).
      
    
    
      4.
      U houdt zich niet aan de norm om 20% van de schapen te doorklieven.
    
    
      5.	(…)
      
        dat na het verwijderen van de koppen er geen sluitend I&R is van voor en na het slachten
        (inspectie 22 februari en 02 augustus).
      
    
    
      6.	(…)
      dat karkassen reeds vóór het opknappen een gezondheidskenmerk krijgen (inspectie
    
    
      22
      februari en 02 augustus).
    
    
      7.	(…)
      geen HACCP-systeem met aanvullende protocollen geïmplementeerd (inspectie
    
    
      02
      augustus).
    
    
      8.
      
        De vloer onder de karkassen wordt met hoge druk wordt aangespoten, waardoor de karkassen
        verontreinigd raken. (…) (inspectie 02 augustus)
      
    
    
      9.	(…)
      
        stempelt de karkassen zonder dat hier afgesproken protocol aan ten grondslag ligt
        (inspectie 02 augustus).
      
    
    
      10.	(…)
      dat de koppen voor humane consumptie, in de rode kratten, onvolledig gevild zijn (inspectie 02 augustus).
    
    
      11.
      De halsstompen raken de verticale staanders die zich circa één meter voor de keurpositie van de officiële assistenten van de KDS bevinden (inspectie 02 augustus).
    
    
      12.	(…)
      
        dat karkassen reeds voor het verwijderen van het ruggenmerg een gezondheidsmerk
        krijgen (inspectie 02 augustus).”
      
      
      
        Nadat appellante een drietal protocollen had overgelegd, heeft verweerder op 12 augustus 2011 de schorsing opgeheven onder de navolgende voorwaarden:
      
    
    
      1.
      appellante houdt zich aan alle verplichtingen opgenomen in de overgelegde protocollen;
    
    
      2.
      de komende drie maanden wordt elke slachtdag 4 uur toezicht uitgevoerd;
    
    
      3.
      gedurende deze periode zullen onaangekondigde inspecties plaatsvinden;
    
    
      4.
      afhankelijk van de bevindingen tijdens dit toezicht en de inspecties zal permanent	toezicht op het slachthuis worden ingesteld;
    
    
      5.
      binnen drie maanden wordt een volledige HACCP-audit uitgevoerd.
      
    
    
      2.
      Appellante stelt dat de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen een schorsing van haar erkenning als slachthuis niet rechtvaardigt, te meer nu uit de besluitvorming van verweerder niet blijkt van relevante antecedenten. Er is slechts sprake van enkele tekortkomingen van ondergeschikte aard. Zij wijst erop dat na de nulmeting op 22 februari 2011 weliswaar gesprekken zijn gevolgd over tijdens de nulmeting geconstateerde tekortkomingen, maar die waren niet ernstig. Zij verwijst daartoe naar door verweerder opgestelde besprekingsverslagen. Daaruit volgt, aldus appellante, dat tijdens het overleg op 22 maart 2011 slechts over het creëren van ruimte voor een quarantainestal, voorzieningen in verband met sterilisatie, het merken van bakken en een overhangprobleem is gesproken. Op 5 april 2011 was het bedwelmd/onbedwelmd slachten, het keuren na de slacht en de identificatie koppen aan karkassen voorwerp van overleg en op 7 juni 2011 is de werkwijze bemonstering in het kader van TSE en NP aan de orde gesteld. Appellante stelt dat zij die besproken tekortkomingen voor zover mogelijk direct en naar behoren heeft opgelost en zij erop mocht vertrouwen dat verweerder daarmee instemde, omdat deze in de vervolggesprekken niet meer aan de orde zijn gesteld. Appellante betoogt dat zij van de bevindingen van de inspectie van 22 februari 2011 niet op de hoogte was omdat zij daarvan nimmer een rapportage heeft ontvangen. De brief van 20 juli 2011 kwam voor haar geheel onverwachts. Appellante betwist dat met haar over de daarin genoemde twaalf tekortkomingen afspraken zijn gemaakt. De effectmeting (de inspectie op 2 augustus 2011) was volgens appellante prematuur. Het had voor verweerder duidelijk moeten zijn dat zij niet binnen 13 dagen alle tekortkomingen zou kunnen oplossen. Nu de betreffende overtredingen geen acuut gevaar opleverden voor dierenwelzijn of voedselveiligheid had verweerder appellante een redelijke termijn moeten geven om zelf de noodzakelijke maatregen te treffen. De beslissing tot schorsing van de erkenning is in de opvatting van appellante een last onder bestuursdwang, zodat titel 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Verweerder is in ieder geval gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Appellante voert aan schade te hebben geleden als gevolg van de schorsing van de erkenning. 
      
      
        Appellante stelt dat de aan de opheffing van de schorsing verbonden voorwaarde dat het protocol, waarin de werkwijze voor de bemonstering van dieren in het kader van TSE en NP is vastgelegd, moet worden nageleefd, onuitvoerbaar is. Appellante betwist voorts de noodzaak van de opgelegde voorwaarden. 
      
      
    
    
      3
      Verweerder stelt dat in vervolg op de nulmeting op 22 februari 2011 de daarbij geconstateerde overtredingen in meerdere gesprekken met appellante zijn besproken. Omdat de tijdens die gesprekken gemaakte afspraken over het verbeteren van het bedrijfsproces niet naar tevredenheid werden uitgevoerd, is appellante op 20 juli 2011 ook formeel per brief geïnformeerd over de bevindingen van de op 22 februari 2011 uitgevoerde inventarisatie. In deze brief is expliciet vermeld dat de tekortkomingen reden kunnen zijn om de erkenning te schorsen. In overeenstemming met artikel 54, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 882/2004 is bij de keuze van de maatregel rekening gehouden met het gedrag van appellante met betrekking tot de geconstateerde overtredingen. In dat verband wijst verweerder erop dat een aantal van de misstanden binnen het bedrijf van appellante als gevolg van haar onwelwillende houding een structureel karakter hadden gekregen. Nadat het hem duidelijk werd dat appellante niet bereid was zijn aanwijzingen op te volgen, heeft verweerder besloten zijn handhavingsbeleid ten opzicht van appellante aan te passen en bij een constatering van gebreken met betrekking tot het dierenwelzijn, de hygiëne en de volksgezondheid direct tot schorsing of tot een gehele of gedeeltelijke intrekking van de erkenning over te gaan. Volgens verweerder restte na de effectmeting op 2 augustus 2011 niets anders dan appellantes erkenning te schorsen. Titel 5.3. van de Awb is niet van toepassing want het betreft een schorsing van een eerder verleende erkenning op grond van artikel 54 van Verordening (EG) nr. 882/2004. 
      
      
        Er is tot opheffing van de schorsing overgegaan, omdat appellante na de schorsing wel bereid was om de protocollen te wijzigen en voldoende waarborgen en garanties voor de naleving daarvan in te bouwen. Om op de naleving van de regelgeving toe te zien, is het noodzakelijk aan opheffing van de schorsing voorwaarden te verbinden, onder meer door het toezicht te verscherpen. Voor een schadevergoeding bestaat volgens verweerder geen grond.
      
      
    
    
      4.
      Het College overweegt als volgt. 
      
      
        Artikel 54 van Verordening (EG) nr. 882/2004 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
      
        “Actie in geval van niet- naleving
      
    
    
      1.
      
        Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving
        constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant
        de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de
        bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de
        desbetreffende antecedenten van de exploitant.
      
    
    
      2.
      
        Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
        (...)
      
      f) schorsing of intrekking van de erkenning van de inrichting;
      (...)
      h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
      (...)”
      
      
        4.1
        Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder op goede gronden heeft besloten de erkenning van appellante te schorsen.
        
        
          Aan de schorsing van de erkenning als slachthuis heeft verweerder ten grondslag gelegd de op 2 augustus 2011 geconstateerde overtredingen. Appellante heeft deze overtredingen niet betwist, zodat verweerder op grond van artikel 54, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 882/2004 bevoegd was om maatregelen te treffen. 
        
        
        
          Appellantes stelling dat verweerder bestuursdwang heeft toegepast berust op een onjuiste kwalificatie van de feiten. De aan appellante opgelegde sanctie betreft de schorsing van een begunstigende beschikking, te weten de eerder aan appellante verleende erkenning als slachthuis. Daarop is titel 5.3 van de Awb niet van toepassing. De bepalingen van hoofdstuk 3 van de Awb zijn wel onverkort van toepassing op de besluitvorming van verweerder.
        
        
        
          Appellante stelt dat verweerder haar in de gegeven omstandigheden een redelijke termijn had moeten geven om zelf maatregelen te treffen. Daarbij wijst appellante erop dat voor zover bij de nulmeting op 22 februari 2011 tekortkomingen zijn geconstateerd die een ernstige bedreiging voor dierenwelzijn en voedselveiligheid vormen, verweerder daarin onvoldoende aanleiding heeft gezien om direct maatregelen te treffen. Pas op 20 juli 2011, midden in de vakantieperiode, heeft verweerder daarover een brief aan appellante gestuurd. De bij de inspectie van 2 augustus 2011 geconstateerde overtredingen waren volgens appellante niet van dien aard dat een schorsing van de erkenning met onmiddellijke ingang was geboden. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
        
        
        
          Uit de door appellante overgelegde besprekingsverslagen leidt het College af dat appellante met tenminste vijf van de op 2 augustus 2011 geconstateerde overtredingen al op of na 22 februari 2011 bekend was. Appellante heeft desalniettemin deze overtredingen in de tussenliggende periode niet beëindigd. Het enkele feit dat appellante een eigen visie heeft op het nut en de noodzaak van de door haar overtreden voorschriften, brengt niet met zich dat appellante deze voorschriften niet onverkort dient na te leven. 
        
        
        
          De Verordening schrijft niet voor op welke termijn of op welke wijze het bestuursorgaan moet overgaan tot het treffen van maatregelen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in de onwelwillende houding van appellante in de periode 22 februari 2011 – 2 augustus 2011 terecht aanleiding gezien om zijn handhavingsbeleid ten aanzien van appellante aan te scherpen. De keuze van verweerder om bij geconstateerde overtredingen appellante niet meer zelf in de gelegenheid te stellen om orde op zaken te stellen, maar direct tot schorsing van de erkenning over te gaan, acht het College gelet op de aard van de overtreden voorschriften en de stelselmatigheid van de overtredingen, welke appellante niet betwist, niet onredelijk. In de brief van 20 juli 2011 heeft verweerder op duidelijke wijze zijn gewijzigd beleid aan appellante uiteengezet. Weliswaar is de timing van de brief, midden in de zomervakantie, niet gelukkig te noemen, maar nu appellante niet concreet heeft uiteengezet welke maatregelen zij naar aanleiding van de brief van 20 juli 2011 op 2 augustus 2011 al had geïmplementeerd, respectievelijk aan welke maatregelen zij op dat moment een begin van uitvoering had gegeven en welke maatregelen zij nog getroffen zou hebben indien haar een langere termijn zou zijn geven, heeft appellante onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij door de timing van de brief en/of de korte termijn tot de inspectie op 2 augustus 2011 concreet in haar belangen is geschaad.
        
        
        
          Niet ontkend kan worden dat de schorsing van de erkenning voor appellante forse (financiële) consequenties met zich brengt, maar haar belang weegt in dit geval minder zwaar dan het belang dat met de schorsing wordt gediend.
        
        
        
          Voor zover appellante betoogt dat ten onrechte tot schorsing van de erkenning is overgegaan omdat de protocollen die verweerder van haar verlangde al aanwezig, geïmplementeerd en reeds in het bezit van verweerder waren, is het College van oordeel dat – wat daar ook van zij – is komen vast te staan dat zij desondanks niet heeft kunnen voorkomen, dat overtredingen van de wet- en regelgeving plaats hebben gevonden. Dit betoog slaagt daarom niet.
        
        
        
          Verweerder heeft op goede gronden besloten de erkenning te schorsen. 
        
        
      
      
        4.2
        Voorts is in dit geding de vraag aan de orde of verweerder op goede gronden aan de opheffing van de schorsing de genoemde voorwaarden heeft kunnen verbinden.
        
        
          Het College onderschrijft het standpunt van verweerder dat van appellante mag worden gevergd dat zij feitelijk aantoont dat zij zich aan de protocollen houdt, het slachtproces (weer) op orde heeft en in staat is om verdere overtredingen te voorkomen. In dat licht bezien kan niet worden gezegd dat de aan de opheffing van de schorsing verbonden voorwaarden onredelijk of onevenredig zijn. Wat appellante in beroep heeft aangevoerd, acht het College niet toereikend om tot een andersluidend oordeel te komen.
        
        
        
          Verweerder heeft daarom op goede gronden de genoemde voorwaarden aan de opheffing van de schorsing verbonden.
        
        
      
      
        4.3
        Het vorenstaande in aanmerking nemende bestaat geen grond voor het toekennen van schadevergoeding. 
        
      
    
    
      5.
      Het beroep is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bolt, mr. J.A.M. van den Berk en mr. J. Schukking, in aanwezigheid van mr. P.H. Broier als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2013.
    
    
    
      wegens verhindering van de voorzitter
      deze uitspraak mede te ondertekenen
    
    
    
      w.g. J.A.M. van den Berk	                                                  w.g. P.H. Broier