ECLI:NL:CBB:2023:566, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-10-2023, 23/96
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Meststoffenzaak. Boetes opgelegd voor overtredingen gepleegd door een intermediaire onderneming. Het gaat om honderden overtredingen in 2012 en 2013 voor het niet op de juiste manier bepalen van het fosfaat- en stikstofgehalte van mestmonsters en voor het niet naar waarheid opmaken van het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen. Zowel de minister als de intermediaire onderneming hebben hoger beroep ingesteld. Deze uitspraak ziet alleen op het door de minister ingestelde hoger beroep, dat is gericht tegen de vernietiging door de rechtbank van de boetes die aan de medeplegers van de intermediaire onderneming zijn opgelegd. Het College overweegt net als de rechtbank dat de bewijslast van de overtredingen op de minister rust en dat de minister daarom het bewijs moet leveren dat de natuurlijke persoon en de andere onderneming medeplegers zijn van de volgens de minister door de intermediaire onderneming gepleegde overtredingen. De minister moet aantonen dat tussen hen zo bewust en nauw is samengewerkt dat van medeplegen kan worden gesproken. Uit de onderliggende rapporten blijkt niet van onderzoek naar de samenwerking tussen de intermediaire onderneming, de natuurlijke persoon en de andere onderneming. Het College komt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister niet heeft aangetoond dat de natuurlijke persoon en de andere onderneming de overtredingen hebben medegepleegd. Het door de minister ingestelde hoger beroep slaagt niet en de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/96
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2023 op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 november 2022, zaaknummers 16/5044, 16/5045, 16/5047, 16/5049, 16/5050 en 16/5051,
      in de gedingen tussen
    
    
    
      de minister 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        
          [naam 1] , [naam 2] B.V. en [naam 3] B.V., te [plaats] ,(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 november 2022 (ECLI:NL:RBGEL:2022:6568). Het hoger beroep is beperkt tot de uitspraak op de beroepen met de zaaknummers 16/5044 en 16/5045 ( [naam 1] ) en de zaaknummers 16/5050 en 16/5051 ( [naam 2] B.V.).
    
    
    
      
        [naam 1] en [naam 2] B.V. ( [naam 2] ) hebben een schriftelijke reactie ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een aanvullend stuk ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 12 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen mr. A.H. Spriensma-Heringa namens de minister en mr. J.J.J. de Rooij en [naam 4] namens [naam 1] en [naam 2] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      
        [naam 3] is een bedrijf dat dierlijke meststoffen opslaat en vervoert. Dit geschil gaat over overtredingen die [naam 3] volgens de minister in 2012 en 2013 heeft begaan. In die jaren beschikte [naam 3] over een registratie als intermediaire onderneming als bedoeld in artikel 38 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. De minister heeft [naam 1] en [naam 2] als medeplegers van de overtredingen aangemerkt.
      
    
    
      1.2
      Bij afzonderlijke besluiten van 20 mei 2015 (boetebesluiten) heeft de minister aan [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] boetes opgelegd voor drie verschillende overtredingen. Een van de boetes is komen te vervallen. De minister heeft de boetes gehandhaafd voor de andere twee overtredingen, namelijk dat bij 302 vrachten in 2012 en bij 798 vrachten in 2013 het fosfaat- en stikstofgehalte van mestmonsters niet op de juiste manier is bepaald en dat bij 102 vrachten in 2012 en bij 186 vrachten in 2013 het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen niet naar waarheid is opgemaakt.
      
    
    
      1.3
      Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben zowel [naam 3] als de minister hoger beroep ingesteld. In het door [naam 3] ingestelde hoger beroep (zaaknummer 23/97) is het onderzoek heropend, zodat op dat hoger beroep later zal worden beslist.
      
    
    
      1.4
      In deze zaak is in geschil of [naam 1] en [naam 2] als medeplegers kunnen worden aangemerkt van de twee overtredingen die [naam 3] volgens de minister in 2012 en 2013 heeft begaan.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2 De rechtbank is van oordeel dat de minister [naam 1] en [naam 2] ten onrechte als medeplegers heeft aangemerkt. De rechtbank heeft de beroepen van [naam 1] en [naam 2] daarom gegrond verklaard en de beslissingen op bezwaar van 22 oktober 2021 vernietigd, voor zover daarbij aan [naam 1] en [naam 2] boetes zijn opgelegd. Ook heeft de rechtbank de aan [naam 1] en [naam 2] gerichte boetebesluiten herroepen, de aan hen opgelegde boetes op nihil vastgesteld en de minister veroordeeld tot betaling aan ieder van hen van een schadevergoeding van € 6.500,-, omdat de redelijke termijn waarbinnen een procedure moet worden afgehandeld was overschreden.
    
    3 De rechtbank heeft daarbij het volgende overwogen, waarbij voor eisers moet worden gelezen [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] :
    
    
      “4.	De beroepen tegen de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 zijn gegrond. De overtredingen 2 en 3 zijn begaan. Maar de minister had geen boetes mogen opleggen aan [naam 1] en [naam 2] . (…) Vervolgens kent de rechtbank aan [naam 1] en [naam 2] schadevergoedingen toe voor overschrijdingen van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt (…).
    
    
    
      	(…)
    
    
    
      10.1.
      Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder ‘overtreder’ verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Ter beantwoording van de vraag of [naam 1] en [naam 2] hier als medepleger kunnen worden aangemerkt is het, gelet op vaste rechtspraak, aan de minister om aan te tonen dat zo bewust en nauw is samengewerkt tussen [naam 3] en [naam 1] en [naam 2] dat van medeplegen mag worden gesproken, in het bijzonder dat en waarom de bijdrage van [naam 1] en [naam 2] aan de overtredingen van voldoende gewicht is geweest. Dit moet worden beoordeeld aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval.
      
    
    
      10.2.
      Bij de beoordeling of sprake is van de voor medeplegen vereiste nauwe en bewuste samenwerking, kan betrokken worden de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van de overtreding. De bijdrage van de medepleger zal in de regel worden geleverd tijdens het begaan van de overtreding in de vorm van een gezamenlijke uitvoering van het feit, maar de bijdrage kan ook zijn geleverd in de vorm van verscheidene gedragingen voor en/of tijdens en/of na het strafbare feit. Ook is niet uitgesloten dat de bijdrage in hoofdzaak vóór het strafbare feit is geleverd. Zeker in dergelijke, in zekere zin afwijkende of bijzondere situaties dient in de bewijsvoering aandacht te worden besteed aan de vraag of wel zo bewust en nauw is samengewerkt dat van medeplegen kan worden gesproken, in het bijzonder dat en waarom de bijdrage van de verdachte van voldoende gewicht is geweest. Een geringe rol of het ontbreken van enige rol in de uitvoering van het delict zal in dergelijke uitzonderlijke gevallen wel moeten worden gecompenseerd, bijvoorbeeld door een grote(re) rol in de voorbereiding.
      
    
    
      10.3.
      De minister stelt zich op het standpunt dat [naam 2] als enig aandeelhouder in en bestuurder van [naam 3] erop had moeten toezien dat [naam 3] de Msw en overige regelgeving naleeft. Dit heeft [naam 2] nagelaten dan wel onvoldoende gedaan. [naam 1] had als enig aandeelhouder en bestuurder in [naam 2] erop moeten toezien dat [naam 2] voldoende toezicht zou houden op het naleven van regelgeving door [naam 3] . Dit heeft [naam 1] nagelaten of onvoldoende gedaan. Ook had [naam 1] , als persoon feitelijk de enige bestuurder van [naam 3] , erop moeten toezien dat [naam 3] de regelgeving zou naleven. Door het toezicht, in welke vorm dan ook, onvoldoende uit te oefenen heeft [naam 1] bewust het risico genomen dat [naam 3] overtredingen heeft begaan en mest niet heeft verantwoord. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat [naam 1] dan wel [naam 2] geen invloed heeft gehad op de wijze waarop [naam 2] dan wel [naam 3] heeft gehandeld. Volgens de minister bestond tussen [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] wat betreft de bedrijfsvoering een zeer nauwe samenhang en was sprake van een bewuste en nauwe samenwerking bij het plegen van de overtreding. In het kader van de uitgevoerde mesttransporten hebben zij bewust en nauw met elkaar samengewerkt. Voor het aannemen van medeplegen is dat voldoende. Niet is vereist dat alle betrokkenen ook alle (uitvoerings)handelingen hebben verricht, of nagelaten, waardoor de overtreding is begaan.
      
    
    
      10.4.
      
        De beroepsgrond van eisers slaagt. De argumenten van de minister zijn onvoldoende om de conclusie te dragen dat sprake is van medeplegen van de overtredingen door [naam 1] en [naam 2] . Uit de enkele feiten dat [naam 1] enig bestuurder en enig aandeelhouder was van [naam 2] en [naam 2] , bestuurder en enig aandeelhouder van [naam 3] , volgt nog niet dat [naam 1] en [naam 2] medeplegers zijn van de overtredingen. Uit deze feiten blijkt namelijk niet dat [naam 1] en [naam 2] op enig moment met [naam 3] bewust en nauw hebben samengewerkt. De minister heeft niet aan de hand van concrete omstandigheden onderbouwd dat sprake was van een bewuste en nauwe samenwerking.
        	De minister heeft dus niet aangetoond dat [naam 1] en [naam 2] de overtredingen hebben medegepleegd. Hij was daarom niet bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen aan [naam 1] en [naam 2] . Het standpunt van de minister dat het maximale boetebedrag is verdeeld over eisers, leidt niet tot een andersluidend oordeel.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    4 De minister voert in hoger beroep aan dat [naam 1] de enig bestuurder en aandeelhouder is van [naam 2] en [naam 2] de enig bestuurder en aandeelhouder van de overtredende vennootschap [naam 3] . Daarmee is volgens de minister per definitie sprake van een nauwe en bewuste samenwerking tussen die drie entiteiten. De minister is van mening dat van hem niet mag worden verwacht dat hij die nauwe en bewuste samenwerking nader onderbouwt. Niet duidelijk is wat er in een dergelijke situatie nog onderzocht of onderbouwd had moeten worden. [naam 1] gaat immers als natuurlijk persoon over het bestuur van de beide vennootschappen, direct bij [naam 2] en indirect - via [naam 2] - bij [naam 3] . Bij deze structuur zijn de taakverdeling en de intensiteit van de samenwerking voldoende duidelijk om medeplegerschap aan te nemen. Voor de rechtbank staat vast dat [naam 3] de overtredingen heeft begaan. Degene die niet toeziet op overtredingen van een vennootschap waarvan hij de enig bestuurder/aandeelhouder is, kan daarop in rechte worden aangesproken. De enig bestuurder is immers per definitie in de gelegenheid om overtredingen te voorkomen door het houden van beter toezicht op de naleving van de regelgeving. Het zijn van (enig) bestuurder en aandeelhouder van de overtredende vennootschap is daarmee een bijdrage van voldoende gewicht voor het aannemen van medeplegerschap. De rechtbank heeft de beide enig bestuurders/aandeelhouders ten onrechte niet als medeplegers aangemerkt.
    
    
      
        Standpunt van [naam 1] en [naam 2]
      
    
    
    5 Volgens [naam 1] en [naam 2] bepleit de minister een veel te ver gaande oprekking van de wettelijke bepalingen, waarmee in feite een soort risicoaansprakelijkheid over een bestuurder/aandeelhouder wordt afgeroepen. Dat is niet aanvaardbaar in een boetezaak zoals hier het geval is. Bij de rechtbank heeft de minister erkend dat er sprake is van (te) mager bewijs voor het aannemen van medeplegerschap. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister moet aantonen dat zo bewust en nauw is samengewerkt tussen [naam 3] en [naam 1] en [naam 2] dat van medeplegen mag worden gesproken. De minister heeft echter geen concrete feiten en omstandigheden genoemd waaruit van zo’n bewuste en nauwe samenwerking blijkt.
    
    
      
        Beoordeling door het College
      
    
    
    
      6.1
      Het hoger beroep van de minister slaagt niet. Het College legt hierna uit hoe het tot dit oordeel is gekomen. 
      
    
    
      6.2
      Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en op vaste rechtspraak van de Hoge Raad (zie bijvoorbeeld de arresten van 2 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3474 en 24 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:716) rust de bewijslast van de overtredingen op de minister als het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] en [naam 2] medeplegers zijn van de volgens de minister door [naam 3] gepleegde overtredingen. De minister moet aantonen dat zo bewust en nauw is samengewerkt tussen [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] dat van medeplegen kan worden gesproken, in het bijzonder dat en waarom de bijdrage van [naam 1] en [naam 2] daarvoor van voldoende gewicht is geweest. 
      
    
    
      6.3
      Uit de NVWA-rapporten met de nummers 76047 en 83849 blijkt niet van onderzoek naar de samenwerking tussen [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] . In het NVWA-rapport met nummer 76047 is alleen een schema opgenomen, waarin is vermeld dat [naam 1] de bestuurder is van [naam 2] en dat [naam 2] de bestuurder is van [naam 3] . In de boetebesluiten is vervolgens slechts vermeld dat [naam 2] als enig aandeelhouder/bestuurder van [naam 3] en [naam 1] als enig bestuurder van [naam 2] erop hadden moeten toezien dat [naam 3] de Meststoffenwet en daarmee verband houdende regelgeving zou naleven. In de besluiten op bezwaar van 22 oktober 2021 is verder vermeld dat uit het feitencomplex blijkt dat [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] in het kader van de uitgevoerde mesttransporten bewust en nauw met elkaar hebben samengewerkt. Het College is van oordeel dat de minister hier een conclusie heeft getrokken zonder dat er onderliggende feiten of omstandigheden zijn genoemd waarop die conclusie kan worden gebaseerd. De NVWA-rapporten bevatten immers geen onderbouwing voor die conclusie. Er wordt niet concreet verwezen naar handelingen, gedragingen of nalaten door [naam 1] en [naam 2] die hen in verband brengen met het begaan van de twee overtredingen, laat staan een nauwe en bewuste samenwerking bij het begaan daarvan bewijzen. De enkele vaststelling dat [naam 1] (indirect) en [naam 2] bestuurlijke invloed hadden kunnen uitoefenen op [naam 3] is onvoldoende om medeplegen van de twee overtredingen bewezen te achten. De minister heeft zijn conclusie dat [naam 1] en [naam 2] medepleger zijn dan ook onvoldoende onderbouwd. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister niet heeft aangetoond dat [naam 1] en [naam 2] de overtredingen hebben medegepleegd. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
      
      8 De minister moet de door [naam 1] en [naam 2] in hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie in hoger beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      - bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
      - veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] en [naam 2] tot een bedrag van € 1.674,-;
      - bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. J.M.M. Bancken
    
    
  
  
    HR 2 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3474, en HR 24 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:716.
  
  
    Vgl. bijvoorbeeld HR 3 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW9972.
  
  
    De minister wijst op CBb 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:394, overwegingen 3.4.6 en 3.4.7.
  
  
    Vgl. CBb 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:315.