ECLI:NL:RBLIM:2024:7365, Rechtbank Limburg, 17-10-2024, ROE 23/2015, ROE 23/2016, ROE 23/2017 en ROE 23/2018
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom voor stofoverlast uit (hout)drogers. De rechtbank stelt overtreding van de geldende stofnorm en van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 vast. De lasten zien wel op beëindiging van (één vastgestelde) overtreding van de stofnorm, maar niet op beëindiging van de overtreding van de zorgplicht, terwijl daarin het grootste probleem is gelegen. De rechtbank beoordeelt de opgelegde lasten als te ver gaand en onredelijk bezwarend.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers:
      ROE 23/2015 en 23/2017 (verzoeken om voorlopige voorzieningen)
      ROE 23/2016 en 23/2018 (beroepen)
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 oktober 2024 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    
      [naam] , te [vestigingsplaats] , 
    
      
        
          [naam]
        , te [vestigingsplaats] ,
      eiseressen
      (gemachtigde: mr. F.H. Damen),
    
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder
    (gemachtigde: mr. Y. Schönfeld).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan de gedingen deelgenomen: [namen derde-partijen]
      (gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 9 februari 2023 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseressen lasten onder dwangsom opgelegd vanwege stofoverlast uit de drogers van de inrichting aan de [adres] [plaats] op het bedrijventerrein [naam] .
    
    
    
      Bij besluiten van 27 juli 2023 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht ten aanzien van de bestreden besluiten een voorlopige voorziening te treffen.  
    
    
    
      Bij besluit van 31 augustus 2023 zijn de begunstigingstermijnen in de dwangsombeschikkingen verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2023. Voor eiseressen zijn [naam] en [naam] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en [naam] als deskundige. Voor verweerder zijn diens gemachtigde, [naam] en [naam] verschenen. Voor de derde-belanghebbenden is hun gemachtigde verschenen en [naam] .
    
    
    
      Het onderzoek is heropend ten einde de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) te laten adviseren. De StAB heeft een rapport uitgebracht op 20 december 2023. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is hervat op 29 januari 2024. Voor eiseressen zijn [naam] en [naam] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en [naam] (via digitale verbinding) als deskundige. Voor verweerder is diens gemachtigde verschenen. Voor de derde-belanghebbenden is [naam] als waarnemend gemachtigde verschenen.
    
    
    
      Met het besluit van 5 februari 2024 heeft verweerder geweigerd de begunstigingstermijnen te verlengen tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op de beroepen tegen de bestreden besluiten.
    
    
    
      Partijen hebben schriftelijk op het rapport van de StAB gereageerd en de StAB heeft een nader rapport uitgebracht op 24 mei 2024.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft partijen laten weten dat hij nog een zitting niet nodig vindt en partijen daarom gevraagd of zij afzien van hun recht om (opnieuw) op een nadere zitting gehoord te worden. Omdat partijen niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de voorzieningenrechter het onderzoek bij brieven van 27 september 2024 gesloten. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter is tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening, maar ook op de beroepen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het toepasselijke recht ingevolge het overgangsrecht
      
    
    
    1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    2. Bij besluiten van 9 februari 2023 heeft verweerder aan eiseressen lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de van toepassing zijnde regelgeving zoals die luidde vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Dat betreft onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Bouwbesluit 2012.
    
    
      
        Waar deze zaken over gaan
      
    
    
    3. In de inrichting aan de [adres] in [plaats] wordt A-hout (afvalhout A-kwaliteit) en natuurhout (biomassa) aangevoerd en verwerkt tot onder andere houtvezels en houtpellets. Daarvoor zijn houtdrogers, -chippers en -brekers in gebruik. Tevens vindt opslag plaats in onder meer silo’s. Voor de inrichting zijn ook twee warmtekrachtkoppelingen vergund en in bedrijf, die worden gestookt op (rest)hout, waarmee stroom wordt opgewekt. Voor de inrichting is op 8 oktober 2020 een revisievergunning verleend. Deze vergunning is met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 december 2022, onder vernietiging van enkele voor deze zaak niet relevante voorschriften, onherroepelijk geworden.
    
    4. Bij de primaire besluiten heeft verweerder vastgesteld dat de stofemissienorm (van 5 mg/Nm³) uit voorschrift 8.1, onder a, van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2020 en daardoor artikel 2.3, onder a van de Wabo wordt overtreden. Subsidiair heeft verweerder eiseressen overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 ten laste gelegd. Verweerder heeft beide eiseressen aangemerkt als overtreder en hen twee lasten opgelegd.
    
    
      
        	Last 1
      
    
    
    
      4.1.
      Last 1 gelast eiseressen om te (laten) onderzoeken welke maatregelen afdoende zijn om de overtreding te beëindigen en vervolgens daadwerkelijk de maatregelen te treffen waarvan door het onderzoek is aangetoond dat zij ertoe zullen leiden dat bij de drogers (Swiss combi- en Steladrogers) te allen tijde wordt voldaan aan de stofemissienorm van 5 mg/Nm³ (waarbij dient te worden gemeten met toepassing van een meetnozzle met een diameter van 12 mm). Daarvoor is een begunstigingstermijn gegeven van zes maanden en per overtreder een (eenmalige) dwangsom van € 50.000,- in het vooruitzicht gesteld als na afloop van die termijn geen maatregelen zijn getroffen die zullen voorkomen dat de stofemissienorm opnieuw wordt overschreden.
      
      
        
          	Last 2
        
      
      
    
    
      4.2.
      Als last 2 is opgelegd dat herhaling van overschrijding van de norm van 5 mg/Nm³ uit de schoorstenen van de drogers moet worden voorkomen. Eiseressen zijn gelast om aantoonbaar te voldoen aan artikel 2.3, aanhef en onder a Wabo jo. voorschrift 8.1, onder a, van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2020, alsmede subsidiair aan de zorgplicht van artikel 7.22 Bouwbesluit 2012; daartoe dienen eiseressen te allen tijde aantoonbaar te voldoen aan de stofemissienorm van 5 mg/Nm³ (gemeten met een meetnozzle met een diameter van 12 mm). Voor deze last is een begunstigingstermijn van drie maanden opgelegd die een aanvang neemt op de dag nadat de begunstigingstermijn voor last 1 is verstreken, op straffe van een dwangsom van € 50.000,- per meting waarbij sprake is van een overschrijding van die norm, met een maximum van € 150.000,-. 
      
      5. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de door eiseressen aangevoerde bezwaren ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de overtreding van de onherroepelijke stofnorm bij één van de drogers uit de metingen door Intertek in de periode van 17 tot en met 21 januari 2022 blijkt, alsmede uit de continumetingen en uit de metingen met een 30 mm nozzle, ondersteund door de vaststellingen door toezichthouders van stofafzettingen op de daken en terreinen van bedrijven in de omgeving. Verweerder is verder van mening op goede, en aangevulde, gronden zowel de bestuurder/algemeen directrice als de vergunninghouder als overtreders aan te spreken met de dwangsombesluiten. 
      Volgens verweerder kunnen eiseressen voldoen aan de opgelegde lasten en is niet aannemelijk gemaakt dat er geen maatregelen mogelijk zijn die de stofemissie beperken zodat blijvend kan worden voldaan aan de vergunde stofnorm. De daarvoor gegeven en verlengde begunstigingstermijnen zijn naar de mening van verweerder voldoende; verweerder is bereid om, bij een voldoende onderbouwd voorstel van maatregelen, verdere verlenging te overwegen. Verweerder heeft de hoogte van de te verbeuren dwangsommen gehandhaafd en nader gemotiveerd.
      
      6. Eiseressen voeren in beroep het volgende aan.
      
    
    
      6.1.
      
        Zij bestrijden, uitgebreid gemotiveerd en onderbouwd met een tegenrapport van SGS (en een actualisatie daarvan), de overtreding van de stofnorm, de wijze waarop gemeten is om die overtreding aan te tonen en de controles die ten grondslag zijn gelegd aan het vaststellen van overtreding van de stofnorm.
        Voor zover verweerder overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2021 ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden besluiten, hebben eiseressen aangevoerd dat verweerder die overtreding niet heeft onderbouwd.
        Eiseressen concluderen dat er geen grondslag is voor handhaving.
      
      
    
    
      6.2.
      Verder voeren eiseressen aan dat [naam] geen overtreder is omdat deze rechtspersoon niet degene is die de verboden handeling fysiek verricht, terwijl de handeling ook niet aan deze rechtspersoon kan worden toegerekend.
      
    
    
      6.3.
      Met betrekking tot de lasten voeren eiseressen aan dat voor de emissiepunten van de drogers waar geen overtreding is vastgesteld, geen last kan worden opgelegd; te meer nu de uit de voorschriften voortvloeiende stofnorm al geldt voor alle emissiepunten van de drogers. Verder voeren eiseressen onder verwijzing naar een rapport door [naam] aan dat er niet nog meer maatregelen of nageschakelde technieken bij de drogers mogelijk zijn, zodat de opgelegde last onuitvoerbaar is. Voor zover in de lasten is voorgeschreven dat metingen moeten plaatsvinden met een 12-mm-nozzle zijn eiseressen van mening dat dit voorschrift strijdig is met voorschrift 8.2 van de vergunning van 8 december 2020 en dat hiermee afbreuk wordt gedaan aan vergunde rechten. Bovendien achten eiseressen deze meetmethode niet nodig om aan de stofnorm te voldoen. 
      
      
        
          Overtreding van de stofnorm 
        
      
      
      
        7.	Over de vraag of sprake is van overtreding van de stofnorm, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
      
    
    
      7.1.
      In voorschrift 8.1 onder a van de op 8 december 2020 verleende omgevingsvergunning is het volgende bepaald: 
      
      
        
          [begin citaat]
        
        
          De emissies uit de volgende emissiepunten overschrijden na het toepassen van een ter plekke geïnstalleerde nageschakelde techniek (die laatste geldt voor de emissiepunten 11 t/m 13 niet) ter beperking van de emissie van stof op grond van BBT 25 en 41 van de BREF Afvalbehandeling 2018 (bijvoorbeeld filterende afscheider) om de emissie van totaalstof te beperken de waarden uit de onderstaande tabel niet.
        
        
          (…)
        
      
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  11
                
              
              
                
                  Onderste centrifugaalventilator (Stela droger) 2 stuks:
                
                
                  Onderste Stela Zuid en Onderste Stela Noord)
                
              
              
                
                  5 mg/Nm³
                
              
            
          
        
      
      
        (…)
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  13
                
              
              
                
                  Centrifugaalventilator (Swiss Combi) (3 stuks)
                
              
              
                
                  5 mg/Nm³
                
              
            
          
        
      
      
        [einde citaat]
      
      
    
    
      7.2.
      Verweerder is van mening dat op grond van 1) de metingen die van 17 tot en met 21 januari 2022 hebben plaatsgevonden door [naam] . (verder: [naam] ; rapport van 8 februari 2022) en geverifieerd door [naam] , 2) de continumetingen van de emissie uit de Swiss Combidroger links door de [naam] in de periode van 27 januari tot en met 15 februari 2022 en 3) de metingen door Intertek met een grotere nozzle (van 30 mm), ondersteund door 4) de controles door toezichthouders in 2021 en 2022, in onderlinge samenhang, meer dan incidentele overtredingen van de relevante stofnorm aannemelijk zijn. 
      
    
    
      7.3.
      In het StAB rapport van 20 december 2023 is vastgesteld dat Intertek op juiste wijze een overtreding van de stofnorm van 5 mg/Nm³ aan de middelste schoorsteen van de Swiss combi droger heeft vastgesteld. Dit betreft de hiervoor onder 7.2 onder 1) genoemde metingen. Daarnaast heeft de StAB geconcludeerd dat de continumetingen – hiervoor onder 2) genoemd – en de metingen met een 30-mm-nozzle – hiervoor onder 3) genoemd – niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Dat laatste geldt ook voor het door eiseressen ingebrachte tegenrapport, alsmede de actualisatie daarvan. De StAB heeft die conclusies in het nadere rapport van 24 mei 2024 gehandhaafd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat op grond van de StAB-rapportages moet worden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding van de stofnorm op 20 januari 2022 zoals vastgesteld door Intertek in het rapport van 8 februari 2022. 
      
    
    
      7.4.
      Eiseressen hebben nog betoogd dat de metingen aan de drie schoorstenen van de Swiss Combi droger moeten worden gemiddeld, in welk geval er geen sprake meer is van een overtreding. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het voorschrift daartoe niet dwingt. De voorzieningenrechter leest het voorschrift zo dat daarmee een stofnorm is gegeven voor drie emissiepunten, gekoppeld aan de Swiss Combi droger, en niet een stofnorm voor de Swiss Combi droger.
      
    
    
      7.5.
      Voor zover eiseressen hebben betoogd dat de metingen van Intertek in januari 2022 niet ten grondslag gelegd hadden mogen worden aan de primaire besluiten van 9 februari 2023, is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat het tijdsverloop sinds de metingen verantwoord is met de tijd nodig voor rapportage, voor een second opinion en het uitbrengen van een voornemen. Ook overigens is niet gebleken dat de metingen van Intertek in de periode van 17 tot en met 21 januari 2022 niet ook de representatieve situatie weergeven ten tijde van de primaire besluiten. Nu het rapport van SGS door StAB als niet valide is aangemerkt, is daarmee naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook niet aannemelijk gemaakt dat ten tijde van de primaire besluiten de actuele situatie anders zou zijn dan ten tijde van de metingen door Intertek in januari 2022.
      
    
    
      7.6.
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat in de periode 17 tot en met 21 januari 2022 sprake is geweest van een overtreding van de stofnorm. Die conclusie betekent dat voldoende is gemotiveerd dat sprake is geweest van een overtreding van de stofnorm.
      
    
    
      7.7.
      De continumetingen en de metingen met de 30-mm-nozzle kunnen, vanwege de ongeschiktheid en de onbetrouwbaarheid van die metingen, de vaststelling van overtredingen van de stofnorm niet dragen. Dit doet echter niet af aan de onder 7.6 getrokken conclusie.
      
    
    
      7.8.
      Voor zover het betreft de controles door de toezichthouders is de voorzieningenrechter van oordeel dat hieruit niet volgt dat er sprake is van een verdere overtreding van de stofnorm uit voorschrift 8.1 onder a. Voor zover uit die controles volgt dat er, niet gekwantificeerde, houtstofoverlast is, betekent dat nog niet dat daarmee is aangetoond dat de stofnorm ter plaatse van de drogers wordt overschreden. Ook dit doet niet af aan de onder 7.6 getrokken conclusie.
      
      
        
          Overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012
        
      
      
      
        8.	Over de vraag of sprake is van overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
      
    
    
      8.1.
      Verweerder heeft in de primaire besluiten overwogen dat door het uitstoten uit de Swiss Combi- en Steladrogers van grote hoeveelheden grof stof en houtstofdeeltjes (die met de reguliere meetmethode niet worden bemonsterd) en de daardoor bij de omliggende bedrijven aantoonbaar optredende onaanvaardbare overlast, subsidiair ook sprake is van een overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. In last 2 staat, kort gezegd, dat voldaan moet worden aan voorschrift 8.1 onder a van de omgevingsvergunning, “alsmede subsidiair aan de zorgplicht van artikel 7.22 Bouwbesluit 2012”. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat in ieder geval voldaan moet worden aan voornoemd voorschrift met betrekking tot de stofnorm, maar daarnaast ook aan voornoemde zorgplicht. Het subsidiaire karakter van dit deel van de last is, zo begrijpt de voorzieningenrechter, dan ingegeven door het feit dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012, als meer algemene zorgplichtbepaling, een vangnetbepaling is om overlast te voorkomen ook wanneer aan de meer concrete norm wordt voldaan.
      
    
    
      8.2.
      Verweerder heeft voor de gestelde overtreding van de zorgplicht van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 verwezen naar de resultaten van de continumetingen, van de metingen met de 30 mm nozzle en naar de controles door de toezichthouders. Verweerder is van mening dat daarmee aannemelijk is gemaakt dat er grote pieken in de stofemissieuitstoot plaatsvinden, dat er grotere houtstofdeeltjes zijn geëmiteerd en dat is vastgesteld dat er op de daken en dakgoten van het naastgelegen bedrijf veel grove houtstofdeeltjes aanwezig zijn.
      
    
    
      8.3.
      Uit het StAB-rapport volgt dat de continumetingen en de metingen met de 30 mm nozzle onvoldoende valide en draagkrachtig zijn om die conclusies te dragen. Uit het StAB-rapport volgt echter ook dat met een stofnorm van 5 mg/Nm³ en de vergunde debieten de inrichting 50 kg houtstof per dag produceert waardoor het aannemelijk is dat de omgeving last heeft van houtstof ook al is of wordt voldaan aan de geldende stofnorm van voorschrift 8.1 onder a. Een en ander volgt, zo oordeelt de voorzieningenrechter, ook uit hetgeen de derde-partijen naar voren hebben gebracht. 
    
    
      8.4.
      Ter plaatse is een inrichting vergund die zich moet houden aan diverse regels, onder meer om stofoverlast te voorkomen. De activiteiten van die inrichting zijn vergund en dat betreft dus bestaande, vergunde rechten. De inrichting heeft daarmee een bestaansrecht en mag ook, binnen de kaders van wet- en regelgeving (waaronder de geldende vergunning én bijvoorbeeld artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012), een bepaalde uitstoot veroorzaken die nu eenmaal inherent is aan het vergunde proces. Dit gaat echter niet zover dat (ongelimiteerd) stofoverlast is vergund of dat het veroorzaken van (overmatige) stofoverlast valt onder vergunde rechten; activiteiten zijn vergund en niet (zozeer) de milieubelasting. Artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 verbiedt het immers om, kort gezegd en voor zover hier van toepassing, handelingen te verrichten waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stof wordt verspreid. Dat geldt ook in de situatie dat een vergunning is verleend voor het proces waarvan die handelingen deel uitmaken.
      
    
    
      8.5.
      Uit het voorgaande volgt enerzijds dat het aantreffen van houtstof weliswaar niet als bewijs kan dienen voor het overtreden van de stofnorm van voorschrift 8.1 onder a door uitstoot van de drogers, maar anderzijds wel dat de zorgplicht die voortvloeit uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 geschonden kan zijn gelet op de hoeveelheid stof buiten het terrein van de inrichting. Verweerder heeft blijkens de bestreden besluiten de schending van deze zorgplicht gemotiveerd met verwijzing naar de frequente aanwezigheid van grote hoeveelheden grof stof en houtstofdeeltjes – veroorzaakt door uitstoot vanuit de inrichting – die bij de omliggende bedrijven onaanvaardbare overlast veroorzaken. Die motivering komt overeen met hetgeen de StAB (als momentopname) in zijn rapporten heeft vastgesteld en hetgeen derde-partijen stellen aan de hand van onder meer diverse foto’s op verschillende momenten. Een en ander wordt ook ondersteund door de controles door toezichthouders in 2021 en 2022 (onder 7.2 onder 4) genoemd). De voorzieningenrechter oordeelt dat hiermee overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 voldoende is gemotiveerd. Dat het op de omliggende percelen neerkomende (relatief grove) stof ook van andere bronnen kan komen dan van de inrichting van eiseressen, zoals zij stellen, acht de voorzieningenrechter evenals de StAB onaannemelijk.
      
      
        
          Overtreder
        
      
      
      
        9. Voor zover eiseressen hebben betoogd dat [naam] geen overtreder is, overweegt de rechtbank als volgt.
      
      
    
    
      9.1.
      Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit, indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden, dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn, indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.
      
    
    
      9.2.
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ten aanzien van [naam] op het standpunt gesteld dat deze rechtspersoon als bestuurder de mogelijkheid had om maatregelen te treffen om stofoverlast te voorkomen, dat deze rechtspersoon ondanks signalen over stofoverlast geen maatregelen heeft getroffen om de overlast te voorkomen en daarmee het optreden van de overtreding heeft aanvaard, en dat deze rechtspersoon als bestuurder/algemeen directrice uit andere hoofde werkzaam is voor de vergunninghouder/drijver van de inrichting. Verweerder is verder van mening dat het drogen van verkleind hout, als gevolg waarvan stofoverlast optreedt, past binnen de normale bedrijfsvoering van het bedrijf, en dat de bestuurder/algemeen directrice de verantwoordelijkheid had om maatregelen te treffen. Het niet treffen van die maatregelen heeft de bestuurder kosten bespaart. Verweerder heeft geconcludeerd dat voldaan is aan alle criteria van het Drijfmest-arrest en dat terecht ook Martens EKO Onroerende Zaak B.V. als overtreder is aangemerkt.
      
    
    
      9.3.
      Eiseressen hebben betoogd dat de handeling niet aan [naam] kan worden toegerekend en verwijst daarvoor naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 november 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5205; ro 32) en naar de conclusie van de Advocaat-Generaal van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:579).
      
    
    
      9.4.
      
        Martens EKO Onroerende Zaak B.V. is bestuurder/algemeen directrice van [naam] ., alleen en zelfstandige bevoegd en enig aandeelhouder van [naam] 
         heeft als zodanig niet zelf fysiek de verboden handeling gepleegd. De rechtbank onderschrijft de beoordeling die door verweerder is gemaakt en is van oordeel dat de handelingen die hebben geleid tot de lasten onder dwangsom aan [naam] moeten worden toegerekend omdat dit past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon waarvoor zij als bestuurder/algemeen directrice verantwoordelijkheid draagt en ook aanspreekbaar is. De verwijzing naar de uitspraak van 29 november 2022 slaagt niet omdat in die uitspraak, anders dan hier, sprake is van een verwevenheid tussen verschillende rechtspersonen die niet allemaal het voordeel van de illegale activiteit behaalden zodat de rechtbank tot de conclusie kwam dat cumulatie van verbeurte van de maximale dwangsom als onevenredig
        werd beoordeeld. Daaruit vloeit niet voort dat de betrokken rechtspersonen geen overtreders zijn. De verwijzing naar de conclusie van Wattel van 15 februari 2023 slaagt niet nu de Afdeling hiervan deels is afgeweken en in de uitspraak van 31 mei 2023 het hiervoor beschreven, en maatgevende, kader heeft beschreven. 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder [naam] op goede gronden naast de vergunninghouder/drijver van de inrichting ook aangewezen als overtreder. Die grond slaagt niet.
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving en uitzonderingen op die plicht
        
      
      
      10. Uit het voorgaande vloeit voort dat er sprake is van een overtreding van de stofnorm van 5 mg/Nm³, aan de middelste Swiss Combidroger, en van overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012, op grond waarvan verweerder bevoegd was handhavend op te treden. Voor zover eiseressen hebben gesteld dat een enkele, incidentele overtreding geen grondslag kan zijn voor handhavend optreden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat er in dit geval, ook juist in samenhang met de overtreding van de zorgplicht uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012, een voldoende grondslag is voor het opleggen van een last onder dwangsom.
      
      11. Gelet op de onder 10 genoemde overtredingen bestaat er, ook gelet op de belangen van onder meer de derde-partijen, een beginselplicht tot handhaving. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      12. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake. De voorzieningenrechter ziet zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of er overige bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan handhavend optreden onevenredig zou zijn. 
      
      
        
          Evenredigheid van de last
        
      
      
      13. In het kader van de evenredigheid beoordeelt de voorzieningenrechter de inhoud van de last in het licht van de omvang van de overtredingen. Daarbij gaat het met name om de vragen of de last geschikt is om het beoogde doel te bereiken, of deze niet te ver gaat en of deze evenwichtig is. De voorzieningenrechter oordeelt hierover als volgt.
      
      
        
          Geschiktheid
        
      
      
    
    
      13.1.
      Verweerder heeft zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruikt door lasten op te leggen die er in essentie op neer komen dat eiseressen moeten (laten) onderzoeken welke maatregelen afdoende zijn om de overtreding van de stofnorm te beëindigen en vervolgens daadwerkelijk de maatregelen te treffen waarvan door het onderzoek is aangetoond dat zij ertoe zullen leiden dat bij de drogers te allen tijde wordt voldaan aan de stofemissienorm van 5 mg/Nm³ en dat herhaling van overschrijding van de stofnorm uit de schoorstenen van de drogers moet worden voorkomen. Bij last 2 heeft verweerder ook (letterlijk) betrokken dat de zorgplicht uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 is overtreden, terwijl naleving van die zorgplicht van eiseressen gevraagd kan worden. Uit de tekst van de lasten volgt echter dat het herstel van (ook) die overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 beperkt is tot de opdracht aan het bedrijf zich (blijvend) te houden aan de geldende stofnorm uit het voorschrift, terwijl daarmee dan (kennelijk) niet wordt voorkomen dat het veroorzaken van houtstofoverlast in de omgeving wordt beëindigd voor zover dat samenhangt met overtreding van de zorgplicht. Met de opgelegde lasten – en vooral met last 2, nu daarin de verwijzing is opgenomen naar de overtreding van de zorgplicht – kan niet het ogenschijnlijk beoogde (subsidiaire) doel – namelijk beëindiging van overtreding van de zorgplicht, dus beëindiging van het op hinderlijke wijze verspreiden van stof – worden bereikt. Hiertegen zijn echter geen beroepsgronden gericht en daarom ziet de voorzieningenrechter in voorgaande conclusie geen aanleiding tot (gegrondverklaring van het beroep en) vernietiging van dit (subsidiaire) onderdeel van last 2. De rechtbank onderkent dat dit niet in het voordeel van de omliggende bedrijven is, maar dat verandert de conclusie niet.
      
    
    
      13.2.
      Het voorgaande betekent echter ook dat de lasten enkel gericht zijn op het opheffen (en voorkomen van herhaling) van overtreding van de stofnorm en inhouden dat eiseressen moeten (laten) onderzoeken welke maatregelen nog mogelijk zijn om ervoor te zorgen dat de uitstoot op de emissiepunten van de drogers te allen tijde aan de geldende stofnorm voldoet, vervolgens die maatregelen ook uit te voeren, en aantoonbaar te blijven voldoen aan de stofnorm. 
      
      
        
          Uitvoerbaarheid lasten
        
      
      
    
    
      13.3.
      
        Eiseressen hebben aangevoerd dat de lasten onuitvoerbaar zijn en verwijzen daarvoor naar het rapport van [naam] . Zij stellen dat er niet meer maatregelen, of nageschakelde technieken, bij de drogers mogelijk zijn dan die reeds zijn getroffen, terwijl verweerder van mening is dat er mogelijkheden denkbaar zijn om de stofemissie te beperken.
        Ook de StAB is van mening dat verder onderzoek, en verdergaand dan het onderzoek door [naam] , naar stofemissiebeperking mogelijk is, zodat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet om de stelling van eiseressen dat de last in zoverre onuitvoerbaar zou zijn, te volgen. 
      
      
    
    
      13.4.
      Voor zover in de lasten is voorgeschreven dat dient te worden gemeten met toepassing van een meetnozzle met een diameter van 12 mm, oordeelt de voorzieningenrechter als volgt. In het nader rapport van 24 mei 2024 heeft de StAB gesteld dat nog niet is aangetoond dat het mogelijk is om bij eiseressen met een 12 mm nozzle te bemonsteren en dat daar verder onderzoek naar nodig is. In zoverre zijn de lasten dan ook niet uitvoerbaar. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de lasten, voor zover de meetnozzle van 12 mm is voorgeschreven, in strijd zijn met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      13.5.
      Overigens is de voorzieningenrechter van oordeel dat het voorschrijven van het gebruik van een meetnozzle van 12 mm niet in strijd is met de overige voor eiseressen geldende voorschriften nu dit binnen de beschrijving van NEN-EN 13284-1 valt, zoals de StAB ook heeft vastgesteld. 
      
      
      
        
          Evenwichtigheid
        
      
      
    
    
      13.6.
      Met last 1 is aan eiseressen opgelegd om te (laten) onderzoeken welke maatregelen afdoende zijn om de overtreding te beëindigen en vervolgens daadwerkelijk de maatregelen te treffen waarvan door onderzoek is aangetoond dat zij ertoe zullen leiden dat bij de drogers te allen tijde wordt voldaan aan de stofnorm. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze last is opgelegd voor een eenmalige overtreding van de stofnorm op 20 januari 2022 bij één emissiepunt, de middelste schoorsteen van de Swiss Combidroger. Dat betekent dat er naar aanleiding van één vaststaande overtreding van de stofnorm kostbare en diepgaande onderzoeken moeten worden opgestart en maatregelen moeten worden toegepast, die ertoe moeten leiden dat die overtreding van de stofnorm niet meer plaatsvindt, terwijl daarmee wel een deel van het probleem is opgelost maar het grotere probleem van strijd met de zorgplicht onverminderd blijft bestaan. Gegeven die situatie is naar het oordeel van de voorzieningenrechter last 1, gelet op het doel dat daarmee wordt nagestreefd en hetgeen daarmee (maximaal) kan worden bereikt, te ver gaand en onredelijk bezwarend en in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en met 5:32b, derde lid, van de Awb. Deze grond slaagt dan ook.
      
    
    
      13.7.
      Last 2 is, gegeven de beperking zoals omschreven onder 13.1, een preventieve last onder dwangsom met als doel herhaling van de overtreding van de stofnorm te voorkomen. Dat is een plicht die ook al voortkomt uit het voor eiseressen geldende vergunningvoorschrift 8.1, onder a, van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2020. De voorzieningenrechter beoordeelt het opleggen van een dwangsom van € 50.000,- per meting waarbij sprake is van een overschrijding van de norm, met een maximum van € 150.000,-, per overtreder, gelet op het voorgaande evenzeer te ver gaand en onredelijk bezwarend. Daarbij komt ook gewicht toe aan het feit dat de last is opgelegd naar aanleiding van één overtreding bij één emissiepunt. Deze beroepsgrond slaagt ook.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      14. Op grond van de overwegingen onder 13.4, 13.5 en 13.6 zijn de beroepen van eiseressen gegrond. De voorzieningenrechter zal de bestreden besluiten vernietigen en ziet ook aanleiding, door zelf in de zaken te voorzien, de primaire besluiten wegens dezelfde gebreken te herroepen. Omdat direct op de beroepen wordt beslist, valt er geen voorlopige voorziening meer te treffen en de daartoe strekkende verzoeken worden dan ook afgewezen.
      
      15. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht voor de beroepen vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseressen ook het door hen betaalde griffierecht voor de verzoeken om voorlopige voorziening vergoedt.
      
      16. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.686,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde van € 624,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1, waarbij sprake is van samenhangende zaken).   
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
    
    - herroept de primaire besluiten;
    
      
        wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 730,- (€ 365,- voor de beroepszaken en € 365,- voor de verzoeken om voorlopige voorziening) aan eiseressen te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 3.686,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Voor zover in deze uitspraak is beslist op de verzoeken om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3878.