ECLI:NL:RVS:2022:1009, Raad van State, 06-04-2022, 202003071/1/R4 en 202003108/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Lopikerweg Oost 66 en 67 en Lopikerweg Oost 89a en 89b" vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft betrekking op de percelen Lopikerweg Oost 66/67 en Lopikerweg Oost 89a/89b. Met het bestemmingsplan wordt de verplaatsing van de gereedschappenhandel van [appellante sub 4] van het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b en het [hoveniersbedrijf] van het perceel Lopikerweg West 33 naar het perceel Lopikerweg Oost 66/67 mogelijk gemaakt. Voor deze bedrijven en het al ter plaatse gevestigde tuincentrum zal nieuwbouw plaatsvinden. De woningen op het perceel zullen worden gesloopt en herbouwd als bedrijfswoningen. Voor het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b voorziet het bestemmingsplan in een woonbestemming.

202003071/1/R4 en 202003108/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    1.       [appellanten sub 1] (hierna in het enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Lopik,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Lopik,
    3.       [appellanten sub 3] (hierna in het enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Lopik,
    4.       [appellante sub 4], gevestigd te Lopik,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Lopik,
    2.       het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Lopikerweg Oost 66 en 67 en Lopikerweg Oost 89a en 89b" vastgesteld.
    Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college de raad een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot onderdelen van dit bestemmingsplan.
    Tegen het besluit van de raad hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] beroep ingesteld.
    Tegen het besluit van het college heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 11 maart 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. B. Timmermans, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellante sub 4], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.O. Kohinor, E. Brouwer en D. Dohle, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan heeft betrekking op de percelen Lopikerweg Oost 66/67 en Lopikerweg Oost 89a/89b. Met het bestemmingsplan wordt de verplaatsing van de gereedschappenhandel van [appellante sub 4] van het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b en het [hoveniersbedrijf] van het perceel Lopikerweg West 33 naar het perceel Lopikerweg Oost 66/67 mogelijk gemaakt. Voor deze bedrijven en het al ter plaatse gevestigde tuincentrum zal nieuwbouw plaatsvinden. De woningen op het perceel zullen worden gesloopt en herbouwd als bedrijfswoningen. Voor het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b voorziet het bestemmingsplan in een woonbestemming.
    De reactieve aanwijzing voorziet erin dat de artikelen 3, 4 en 5 van de regels van het bestemmingsplan voor de bestemmingen "Bedrijf", "Detailhandel - 1" en "Detailhandel - 2" geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan.
    De reactieve aanwijzing
    2.       Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het voor de bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening nodig vindt. Het college van burgemeester en wethouders van Lopik en [appellante sub 4] hebben hun beroep tegen de reactieve aanwijzing ingetrokken, zodat alleen het beroep van [appellant sub 2] hiertegen resteert. De Afdeling beoordeelt aan de hand van zijn beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. Verder beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    3.       Het college heeft de reactieve aanwijzing met het oog op de handhaving van de algemene regels uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening, Provincie Utrecht 2013 (Herijking 2016; hierna: PRV) gegeven.
    Aan de reactieve aanwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan leidt tot een toename van stedelijke functies in het landelijk gebied. De PRV kent in artikel 3.2 een verstedelijkingsverbod waarmee uitwaaiering van stedelijke functies over het landelijk gebied wordt voorkomen. Volgens het college is het bestemmingsplan hiermee in strijd. Er zijn weliswaar uitzonderingen mogelijk, maar het bestemmingsplan geeft geen deugdelijke motivering dat aan een van de uitzonderingen wordt voldaan, aldus het college.
    Verder maakt het bestemmingsplan volgens het college niet inzichtelijk welke gevolgen de met dat plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen hebben voor de verkeersafwikkeling op de provinciale weg N210. Deze is al zwaar belast. Het plan bevat bestemmingen met ruime gebruiksmogelijkheden waardoor de verkeersbewegingen in de toekomst kunnen toenemen. Het college acht het bestemmingsplan ook in strijd met artikel 1.6 van de PRV.
    3.1.    Artikel 1.1 van de PRV luidt:
    1. In deze regeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]
    verstedelijking: van verstedelijking is sprake als een ruimtelijk besluit ten opzichte van het vigerende planologische regime nieuwe mogelijkheden biedt voor vestiging of uitbreiding van stedelijke functies; […]"
    Artikel 1.6 luidt:
    "1. De toelichting op een ruimtelijk besluit waarin ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, bevat een beschrijving van het aantal verplaatsingen die deze ruimtelijke ontwikkelingen tot gevolg hebben, een beschrijving van de wijze waarop het plangebied wordt ontsloten voor de verschillende vervoerwijzen en een analyse of er door het aantal verplaatsingen knelpunten op het omliggende verkeers- en vervoersnetwerk voor de diverse vervoerwijzen kunnen ontstaan.
    2. Indien uit de in het tweede [lees: eerste] lid bedoelde analyse blijkt dat er mogelijk sprake is van knelpunten op het omliggende verkeers- en vervoernetwerk, wordt een mobiliteitstoets zoals beschreven in bijlage Mobiliteitstoets uitgevoerd. Binnen deze mobiliteitstoets worden mogelijke oplossingen voor de geconstateerde knelpunten uitgewerkt, waarbij ook realisatie en financiering van deze maatregelen aan bod komen."
    Artikel 3.2 luidt:
    "Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ bevat geen bestemmingen en regels voor verstedelijking, tenzij in deze verordening anders is bepaald."
    4.       [appellant sub 2] is mede-initiatiefnemer van het bestemmingsplan en eigenaar van het grootste deel van de gronden aan de Lopikerweg Oost 66/67 met het daar gevestigde tuincentrum. Hij betoogt dat geen strijd bestaat met het provinciale verstedelijkingsverbod omdat er geen nieuw ruimtebeslag plaatsvindt. Er is daarom geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In dit verband voert hij aan dat de gronden al waren bestemd voor "Woondoeleinden" en "Tuincentrum", waarbij 11.830 m2 kon worden bebouwd en dat het vastgestelde plan juist leidt tot minder bebouwing mede omdat een deel van de gronden is bestemd als "Groen" en "Water". Ten onrechte wordt ook een aantal bestaande functies, zoals de bedrijfswoning die met artikel 5.1, aanhef en onder g, van de planregels mogelijk is gemaakt, door de reactieve aanwijzing getroffen.
    Het college stelt zich volgens [appellant sub 2] ook ten onrechte op het standpunt dat het plan negatieve gevolgen heeft voor de verkeersafwikkeling op de N210. Het kruispunt van de N210 en de Lopikerweg Oost is nu al overbelast. De reactieve aanwijzing leidt volgens hem juist tot een toename aan verkeer omdat wordt teruggevallen op het vorige bestemmingsplan.    Verder heeft het college voor andere bestemmingsplannen geen reactieve aanwijzing gegeven terwijl die plannen tot meer verkeersbewegingen leiden. Ook had het college andere bevoegdheden dan een reactieve aanwijzing kunnen aanwenden om de doorstroming op de N210 te verbeteren, aldus [appellant sub 2].
    4.1.    Niet in geschil is dat het college de reactieve aanwijzing heeft gegeven uit hoofde van provinciale belangen, te weten het verstedelijkingsverbod en de mobiliteitstoets. Het belang van het verstedelijkingsverbod staat als zodanig niet ter discussie. Evenmin is in geschil dat wat de raad mogelijk heeft gemaakt stedelijke functies in de zin van de PRV zijn. De vraag is of wat de raad mogelijk heeft gemaakt, leidt tot verdere verstedelijking van het landelijk gebied.
    4.2.    Het college en [appellant sub 2] hebben uiteenlopende berekeningen gemaakt over wat tot dusver aan bebouwing en gebruik mogelijk was op het perceel Lopikerweg Oost 66/67 en wat het bestemmingsplan mogelijk maakt.
    In de huidige situatie zijn ter plaatse een tuincentrum en twee woningen mogelijk. In de nieuwe situatie zijn dat een tuincentrum, een hoveniersbedrijf en een gereedschappenhandel, waarbij komt dat de planregels ook een veelheid aan andere vormen van gebruik mogelijk maken doordat daar ook bedrijven uit de milieucategorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten met een grote verkeersaantrekkende werking mogen worden gevestigd. Dit maakt dat verwacht kan worden dat het perceel intensiever gebruikt zal worden. Al om deze reden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan voorziet in nieuwe mogelijkheden voor stedelijke functies.
    Verder heeft het college uiteengezet dat met het nieuwe bestemmingsplan en de locatie Lopikerweg Oost 89a/89b meegerekend 1.585 m² meer bebouwing in de vorm van gebouwen mogelijk is. [appellant sub 2] gaat, in navolging van het gemeentebestuur, uit van 410 m² of minder extra bebouwing in de vorm van gebouwen. Aan dit verschil ligt ten grondslag dat het college voor de plandelen met de bestemming "Detailhandel - 2" in de nieuwe situatie heeft gerekend met 1.815 m² en [appellant sub 2] met 975 m². Daarbij gaat hij eraan voorbij dat het zuidelijke plandeel met die bestemming geen aanduiding voor een maximale maatvoering heeft. Daar kan, bij nameting in de verbeelding, ongeveer 840 m² bebouwing worden opgericht. Omdat rondom de plandelen met de bestemming "Detailhandel - 2" gronden met een verkeersbestemming liggen en daar onder meer kan worden voorzien in parkeren, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet van de gehele omvang van die plandelen kon uitgaan. Verder heeft het college terecht de bebouwing ter grootte van 200 m² van het te verplaatsen hoveniersbedrijf op de locatie Lopikerweg West 33, waar dit bedrijf nog een ondergeschikte nevenfunctie bij een agrarisch bedrijf is, niet meegerekend omdat het plan er niet toe leidt dat de bebouwingsmogelijkheden op dat perceel vervallen. De overige verschillen hebben betrekking op de woning op het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b en het plandeel met de bestemming "Detailhandel - 1" en zijn te klein om een verschil te maken. Het verschil aan bebouwingsmogelijkheden voor gebouwen is dus met het nieuwe bestemmingsplan beduidend hoger. Dit is niet anders als de door [appellant sub 2] ter zitting bedoelde, al dan niet benutte bouwrechten met een omvang van ongeveer 400 m² boven het in het vorige bestemmingsplan genoemde maximum aan bedrijfsgebouwen van 1.115 m² worden meegeteld, daargelaten de vraag naar de juistheid van het standpunt van [appellant sub 2] hierover. Het college is voor de beoordeling of sprake is van strijd met het verstedelijkingsverbod terecht uitgegaan van de bouwmogelijkheden voor gebouwen en heeft terecht geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan in ruimere mogelijkheden voorziet. De door [appellant sub 2] bedoelde 11.830 m² aan bebouwing ziet grotendeels op bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en is daarom niet van belang.
    Dit alles maakt dat het college er terecht van is uitgegaan dat het bestemmingsplan leidt tot een verdere verstedelijking van het landelijk gebied. Dat de planlocatie grenst aan een bedrijventerrein en in de nabijheid van de woonkern van Lopik ligt, maakt dat niet anders. Het betreft immers een invulling van een locatie in een gebied met lintbebouwing dat zich kwalificeert als landelijk gebied.
    4.3.    Het college heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de raad in de plantoelichting niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de uitzonderingen op het verstedelijkingsverbod in de artikelen 3.5, 3.7 en 3.8 van de PRV van toepassing zouden zijn. Ook [appellant sub 2] heeft beaamd dat de door de raad gegeven motivering op dit punt tekortschiet. Op grond van de genoemde bepalingen kan verstedelijking plaatsvinden in het landelijk gebied mits voor de in die bepalingen bedoelde onderscheiden gebieden een ruimtelijke onderbouwing wordt gegeven dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan. In de toelichting bij het bestemmingsplan ontbreekt een beschrijving van de aanwezige ruimtelijke kwaliteit in het gebied en een verantwoording van de wijze waarop de beoogde ontwikkeling bijdraagt aan een versterking van deze kwaliteiten, waarbij nog komt dat de raad niet heeft onderkend dat de planregeling meer stedelijke functies mogelijk maakt dan hij heeft beoogd.
    4.4.    Omdat de reactieve aanwijzing met als grondslag strijd met artikel 3.2 van de PRV standhoudt, behoeft wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd in relatie tot de mobiliteitsscan als bedoeld in artikel 1.6 van de PRV geen bespreking. Ditzelfde geldt voor zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel en de mogelijkheid van andere maatregelen, omdat deze punten met de mobiliteitsscan verband houden.
    4.5.    Het beroep van [appellant sub 2] tegen de reactieve aanwijzing is ongegrond. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Het bestemmingsplan
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    6.       [appellant sub 1] woont aan de [locatie A] en heeft daar een boomgaard. Hij kan zich niet verenigen met de bestemmingen die een uitbreiding van functies op het perceel Lopikerweg Oost 66/67 mogelijk maken. Dit zal leiden tot een aantasting van het woongenot omdat er een aanzienlijke verkeerstoename naast zijn woning zal zijn. De akoestische gevolgen van dat verkeer en van de mogelijk gemaakte functies zijn niet onderzocht. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de in de verbeelding weergegeven spuitzone te smal is en dat de regeling zal leiden tot een beperking van zijn bedrijfsvoering. Verder heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd op basis van welke norm tot het vereiste aantal parkeerplekken is gekomen, aldus [appellant sub 1].
    6.1.    [appellant sub 2] betoogt dat, als de reactieve aanwijzing in stand blijft, een aantal andere planonderdelen, niet zijnde de plandelen met de bestemmingen "Groen" en "Water" waaraan volgens hem zelfstandige betekenis toekomt, geen doel meer heeft. Hij benoemt het plandeel voor het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b en de artikelen 7, 13.2.2, 14.1, 14.2, 16.1 en 17.
    6.2.    [appellant sub 3] woont aan de [locatie B]. Hij betoogt dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan zijn belangen onvoldoende heeft meegewogen. Daarbij wijst [appellant sub 3] op de nijpende verkeerssituatie ter plaatse en de overlast die hij daarvan al ondervindt. Door het bestemmingsplan wordt die situatie nog slechter, aldus [appellant sub 3].
    6.3.    [appellante sub 4] voert een gereedschappenhandel op het perceel Lopikerweg Oost 89a/89b. Het bestemmingsplan voorziet erin dat dit bedrijf wordt verplaatst naar het perceel Lopikerweg Oost 66/67. [appellante sub 4] betoogt dat de woonbestemming voor haar perceel Lopikerweg Oost 89a/89b niet gehandhaafd kan blijven als de reactieve aanwijzing in stand blijft. [appellante sub 4] zal dan ernstig met haar bedrijfsvoering in de knel komen. Verder betoogt zij dat het plandeel met de bestemming "Verkeer - Erf" op de locatie Lopikerweg Oost 66/67 door de reactieve aanwijzing geen zelfstandige betekenis meer heeft doordat er geen verband meer is met de resterende invulling van dat perceel.
    7.       Uit wat de Afdeling hierboven heeft overwogen, volgt dat de reactieve aanwijzing in stand blijft. Het college heeft met de reactieve aanwijzing de ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, willen voorkomen. Anders dan partijen evenwel aannemen, brengt de reactieve aanwijzing dit gevolg niet met zich. Door de reactieve aanwijzing alleen te richten op de planregels voor de drie bepalende bestemmingen zijn de bestemmingsvlakken zelf zonder die regels in werking getreden. Daarmee heeft de reactieve aanwijzing tot gevolg dat juist meer mogelijk wordt dan wat het college met de aanwijzing en de raad met het plan hebben beoogd. Vastgesteld moet worden dat het plan geen begrenzing kent voor de door [appellant sub 1] en [appellant sub 3] betwiste ontwikkelingen en dat hun belangen alleen al daarom niet in die zin door de raad zijn afgewogen.
    7.1.    Gelet op wat [appellant sub 1] en [appellant sub 3] aanvoeren, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is genomen in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn gegrond. In samenhang daarmee zijn ook de beroepen van [appellant sub 2] en [appellante sub 4] tegen het bestemmingsplan gegrond. Het besluit tot vaststelling daarvan wordt vernietigd. Wat [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] aanvoeren, hoeft niet verder te worden besproken.
    7.2.    De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] vergoeden.
    8.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen de reactieve aanwijzing van 24 maart 2020 van het college van gedeputeerde staten van Utrecht ongegrond;
    II.       verklaart de beroepen van [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 3] en [appellante sub 4] tegen het besluit van 18 februari 2020 van de raad van de gemeente Lopik tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lopikerweg Oost 66 en 67 en Lopikerweg Oost 89a en 89b" gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      draagt de raad van de gemeente Lopik op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    V.       veroordeelt de raad van de gemeente Lopik tot vergoeding van bij:
    a. [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep tegen het bestemmingsplan opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 59,38;
    c. [appellanten sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 24,38, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    d. [appellante sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de raad van de gemeente Lopik aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen tegen het bestemmingsplan betaalde griffierecht vergoedt:
    a. € 178,00 voor [appellanten sub 1], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 178,00 voor [appellant sub 2];
    c. € 178,00 voor [appellanten sub 3], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    d. € 354,00 voor [appellante sub 4].
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
    371