ECLI:NL:RVS:2017:3268, Raad van State, 29-11-2017, 201700361/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een detailhandelsfunctie van een gebouw naar een woonfunctie op het perceel [locatie] te Chaam.

201700361/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Chaam, gemeente Alphen-Chaam (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 november 2016 in zaak nr. 16/2947 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een detailhandelsfunctie van een gebouw naar een woonfunctie op het perceel [locatie] te Chaam.
    
    Bij besluit van 8 april 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2017, waar [appellant A] en [appellante B], vertegenwoordigd door ing. A.W.L. de Bont en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C.J. Nouws-Vermeeren, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel [locatie] is een gebouw aanwezig, gericht naar de Ulicotenseweg waar op de begane grond een horecagelegenheid is gevestigd en op de bovenverdieping een woning is gerealiseerd. In deze woning woont [appellant]. Achter dit gebouw bevindt zich een tweede gebouw waar ingevolge het ten tijde van het besluit van 27 oktober 2015 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Chaam 2005" de bestemming "Detailhandel" op rust. [appellant] heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend teneinde dit laatste gebouw te mogen gebruiken voor de functie wonen. Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor dit van het bestemmingsplan "Kom Chaam 2005" afwijkend gebruik van dit gebouw. Het college heeft hieraan, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat het toevoegen van een tweede woning op het achterste gedeelte van het perceel dat niet direct aan de straatkant is gelegen een ongewenste ontwikkeling is, omdat daarmee een woning wordt toegevoegd in de tweede lijn.
    
    [appellant] is het oneens met deze weigering.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt, voor zover relevant:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […];
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […].
    
        Artikel 2.12 van de Wabo luidt:
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
        Artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt: Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
        Artikel 1 van Bijlage II bij het Bor luidt:
    
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen.
    
        Artikel 4 van Bijlage II bij het Bor luidt:
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1.[…];
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    
    […].
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen, voor zover hier van belang, dat het college ter onderbouwing van de weigering heeft verwezen naar een vaste gemeentelijke gedragslijn. Volgens deze gedragslijn worden geen woningen toegevoegd in de tweede lijn van het achtererfgebied, dat niet aan de straatkant is gelegen. De rechtbank is niet gebleken dat deze vaste gedragslijn is neergelegd in beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zodat de verwijzing van het college naar de artikelen 4:81, eerste lid, van de Awb in het besluit van 8 april 2016 onjuist is. De rechtbank passeert dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu in het besluit van 8 april 2016 ook een inhoudelijke motivering is gegeven. Hierbij acht de rechtbank van belang dat het college in redelijkheid de vaste gedragslijn heeft kunnen hanteren dat in principe geen woningen worden toegevoegd in de tweede lijn in het achtererfgebied. Volgens de rechtbank ligt de loods in de tweede lijn in het achtererfgebied, omdat de loods niet direct aan de straatkant is gelegen en dat de verharding op het eigen perceel om het perceel te verbinden met de Ulicotenseweg niet kan worden aangemerkt als straatkant, ontsluitingsweg of openbaar gebied. Voorts overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat het hier om een locatie met maatschappelijke prioriteit gaat en dat het perceel niet is opgenomen als inbreidingslocatie waar nieuwe woonlocaties zijn toegestaan.
    
    Hoger beroep [appellant]
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebouw geen loods betreft en evenmin kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk bij de overige op het perceel aanwezige bebouwing. Volgens [appellant] kan het perceel worden opgedeeld in twee percelen, te weten een perceel waar horeca is toegestaan en een perceel waarop detailhandel is mogelijk gemaakt. Volgens [appellant] is het gebouw niet gelegen in een achtererfgebied als bedoeld in het Bor waardoor de rechtbank niet heeft onderkend dat de vaste gedragslijn niet van toepassing is in dit geval.
    
        Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit een deugdelijke motivering is gegeven om het geconstateerde gebrek te passeren met artikel 6:22 van de Awb. Hij voert hiertoe aan dat het gebouw aan openbaar toegankelijk gebied is gelegen en dat het college ten onrechte heeft verwezen naar de mogelijk gevolgen van de overlast van de horecaonderneming. In dit verband verwijst [appellant] naar de toelichting van het bestemmingsplan waar staat dat het gemeentelijk beleid van Alpen-Chaam is dat bedrijven met een milieucategorie 1 en 2 inpasbaar zijn in een woonomgeving en voert hij aan dat het toestaan van een woning in een leegstand gebouw, onder voorwaarde dat er een goede ruimtelijke onderbouwing is, vanuit maatschappelijk oogpunt relevant kan zijn.
    
    4.1.    Of het gebouw kan worden aangemerkt als een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Bor of dat het gebouw een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in voormeld artikel betreft dat is gelegen in het achtererfgebied van het horecagebouw is niet van belang voor de beoordeling van de vraag of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren onder verwijzing naar de door het college gehanteerde vaste gedragslijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat bij de toepassing van deze gedragslijn wordt aangesloten bij het begrip achtererfgebied als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Daarnaast heeft het college in het bij besluit van 8 april 2016 gehandhaafde besluit van 27 oktober 2015 bezien of het bereid is met toepassing van artikel 2.12, onder a, onder 2o, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9 van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunning te verlenen. Voor een eventuele toepassing van die artikelen is evenmin van belang of het gebouw een afzonderlijk hoofdgebouw dan wel bijbehorend bouwwerk betreft, omdat met onderdeel 9 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor het gebruik van een bouwwerk kan worden gewijzigd, zonder dat daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen soorten bouwwerken. Voor zover de rechtbank het gebouw heeft aangeduid als loods betreft dit slechts een feitelijke constatering van de rechtbank en betekent dat niet dat de rechtbank door deze benaming ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    
    4.2.        Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat de gevolgen van de horecafunctie van het aan de voorzijde gelegen gebouw voor het gebruik van het daarachter gelegen gebouw als woning geen doorslaggevende rol hebben gespeeld bij het weigeren van de vergunning. Aan de weigering om medewerking te verlenen is, zoals nader toegelicht ter zitting van de rechtbank en de Afdeling, in hoofdzaak ten grondslag gelegd dat, gelet op de door het college gehanteerde vaste gedragslijn, in beginsel geen woningen worden toegevoegd in de tweede lijn in het achtererfgebied.
    
        In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank geen toepassing aan artikel 6:22 van de Awb kon geven en het besluit had dienen te vernietigen. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebouw niet is gelegen aan de Ulicotenseweg, maar is gelegen achter een ander gebouw en dat het toestaan van een woning in de tweede lijn, gelet op de vaste gedragslijn, een ongewenste ontwikkeling betreft. Daargelaten de vraag of de verharding van het terrein via welke het achterste gebouw wordt ontsloten aangemerkt kan worden als een openbaar gebied doet dat niet af aan de omstandigheid dat dit achterste gebouw niet grenst aan de Ulicotenseweg. Voorts heeft de rechtbank van belang kunnen achten dat dat het perceel niet is aangewezen als een inbreidingslocatie als bedoeld in de door de gemeenteraad op 21 februari 2008 vastgestelde "Notitie inbreidingslocaties". De enkele stelling van [appellant] dat wonen in een leegstaand gebouw vanuit maatschappelijk oogpunt relevant kan zijn betekent niet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat sprake is van een maatschappelijke prioriteit op grond waarvan het college mogelijk bereid zou zijn omgevingsvergunning te verlenen voor wonen in de tweede lijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Minderhoud    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
    
    700.