ECLI:NL:RVS:2022:80, Raad van State, 12-01-2022, 202100690/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalre vier lasten onder bestuursdwang opgelegd aan [appellante] en [partij] vanwege een geconstateerde bodemverontreiniging. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [partij] en [appellante]. Aan de Broekweg in Waalre bevindt zich een woonwagencentrum met 16 percelen. [appellante] woont op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel). Op 3 september 2019 hebben toezichthouders van de gemeente, ondersteund door de politie, in het centrum een bestuurlijke controle verricht. De bevindingen van die controle zijn neergelegd in bestuurlijke rapportages van de politie van 9 en 20 september 2019. Volgens het college blijkt uit deze rapportages dat in een bijgebouw op het perceel stoffen en voorwerpen zijn aangetroffen waarvan bekend is dat deze gebruikt worden voor de productie van synthetische drugs en voor het opzetten van synthetische drugslabs.

202100690/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Waalre,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalre,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college vier lasten onder bestuursdwang opgelegd aan [appellante] en [partij] vanwege een geconstateerde bodemverontreiniging. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [partij] en [appellante].
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college het door [appellante] en de inmiddels overleden [partij] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld, samen met het zaak nr. 202100306/1, op 20 oktober 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.H.A.J. Slaats, advocaat te Eindhoven, en vergezeld van [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.A. Roelse en C. van de Laar, zijn verschenen.
    Ter zitting heeft het college verklaard geen bezwaar te hebben tegen het toelaten van de nadere stukken van [appellante], die zijn binnengekomen na de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de Broekweg in Waalre bevindt zich een woonwagencentrum met 16 percelen. [appellante] woont op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel). Op 3 september 2019 hebben toezichthouders van de gemeente, ondersteund door de politie, in het centrum een bestuurlijke controle verricht. De bevindingen van die controle zijn neergelegd in bestuurlijke rapportages van de politie van 9 en 20 september 2019. Volgens het college blijkt uit deze rapportages dat in een bijgebouw op het perceel stoffen en voorwerpen zijn aangetroffen waarvan bekend is dat deze gebruikt worden voor de productie van synthetische drugs en voor het opzetten van synthetische drugslabs. Achter het perceel bevindt zich een muur die de standplaats scheidt van een bosperceel. Op dat bosperceel zijn nabij de betreffende muur eveneens voorwerpen en stoffen gevonden die te maken hebben met de productie van synthetische drugs. Uit uitgevoerde bodemonderzoeken is gebleken dat de bodem en het grondwater ter plaatse zijn verontreinigd met drugsafval.
    Naar aanleiding hiervan heeft het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 juli 2020 vier lasten onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb), artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De eerste, tweede en derde last houden, kort gezegd, in dat op basis van de uitgevoerde bodemonderzoeken een plan van aanpak ten behoeve van de sanering van de bodem en het grondwater ter plaatse van het bosperceel moet worden opgesteld, na goedkeuring van dat plan tot sanering moet worden overgegaan en binnen zes maanden de verontreiniging op het bosperceel overeenkomstig het plan van aanpak moet zijn verwijderd. De vierde last heeft betrekking op het overleggen van een evaluatierapport van de uit te voeren sanering.
    [appellante] kan zich niet verenigen met de lasten onder bestuursdwang en de beslissing om de kosten van de bestuursdwang voor haar rekening te laten komen.
    Wet- en regelgeving
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
    Wie kan als overtreder worden aangemerkt?
    3.       [appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte als overtreder van artikel 13 van de Wbb, artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft aangemerkt. [appellante] voert aan dat zij geen eigenaar van het bosperceel is en daar ook geen zicht op heeft, omdat tussen haar standplaats en het bosperceel een muur staat. Verder is er volgens haar geen verband aangetoond tussen de aangetroffen voorwerpen en stoffen op het bosperceel en de in het bijgebouw op haar standplaats aangetroffen voorwerpen en stoffen. In dit kader stelt [appellante] dat niet zij, maar anderen, feitelijk verantwoordelijk zijn voor het storten van druggerelateerde stoffen en voorwerpen op het bosperceel. Zij wijst erop dat in het verleden druggerelateerde activiteiten zijn waargenomen door de politie op en in de omgeving van het bosperceel. De veroorzakers van de bodemverontreiniging zijn volgens [appellante] mogelijk te vinden bij de bedrijven op het nabij het woonwagencentrum aan de Broekweg gelegen industrieterrein die handelen in chemicaliën. Zij heeft in dat kader in het bijzonder gewezen op de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf]. Zij voert verder nog aan dat zij op 28 januari 2021 door de strafrechter niet is veroordeeld voor het aanwezig hebben van drugs en daarvan is vrijgesproken. Alles bijeengenomen kan de verontreiniging van het bosperceel haar niet worden toegerekend, zo stelt [appellante].
    3.1.    Ter zitting heeft [appellante] haar betoog toegespitst op de stelling dat zij geen kennis of wetenschap had van de aanwezigheid druggerelateerde stoffen en voorwerpen in het bijgebouw op haar perceel en dat haar inmiddels overleden echtgenoot mogelijk derden heeft toegestaan tijdelijk zaken op te slaan in het bijgebouw.
    3.2.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie van 10 november 2020, dat onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, staat dat tijdens de bestuurlijke controle op 3 september 2019 is gebleken dat in het bijgebouw op het perceel drie afzonderlijke ruimtes waren gemaakt die met elkaar in verbinding stonden en dat in deze ruimtes druggerelateerde voorwerpen en stoffen zijn gevonden. Hierover staat vermeld dat de politie heeft aangegeven dat een aangetroffen reactievat en klemdekselvat dusdanig gemodificeerd/geproduceerd zijn dat men hiermee enkel synthetische drugs kan produceren en dat deze gemodificeerde/geproduceerde voorwerpen geen enkele andere toepassing (meer) hebben. Ook heeft de politie verklaard dat de aangetroffen methanol en aceton veelal gebruik worden bij de productie van PMK, aangetroffen caustic soda veelal wordt gebruikt bij de productie van onder meer PMK en amfetamine, en ook aangetroffen zoutzuur en natriumhypochloriet worden gebruikt bij de productie van synthetische drugs. Verder is in het advies van de bezwaarschriftencommissie vermeld dat de aangetroffen voorwerpen en stoffen de politie doen vermoeden dat er op het perceel een precursor (een grondstof voor synthetische drugs) is geproduceerd, waarvoor kenmerkend is het gebruik van grote pannen van roestvrij staal. Onder meer de aangetroffen vervuilde speciekuipen,  maatbekers met daarin restanten, gebruikte weegschaal, dompelpomp, diverse jerrycans met de geur van onder andere aceton, klemdekselvaten, afzuiginstallatie met afzuigslang, brander met steun, de pH-meter, trechters en pollepels wijzen daarop.     
    Daarnaast heeft het college toegelicht dat op het bosperceel nabij de muur achter het perceel van [appellante] eveneens druggerelateerde voorwerpen en stoffen zijn gevonden. Voorts heeft de politie geconstateerd dat ter plaatse recent een kuil was gegraven, waar een sterke chemische geur werd waargenomen, die door de politie werd herkend als de geur van stoffen die worden gebruikt bij de productie van synthetische drugs. In het bijzonder geldt verder dat er in het bijgebouw methanol is aangetroffen, terwijl ook in het grondwater van het bosperceel een verhoogde concentratie aan methanol en een afwijkende zuurgraad zijn geconstateerd. Daarnaast zijn in het bijgebouw klemdekselvaten en Intermediate Bulk Containers (IBC’s) aangetroffen, die volgens de politie bij drugsdumpingen worden gebruikt. Ook zijn er in het bijgebouw twee jerrycans van 30 liter met zoutzuur aangetroffen, terwijl soortelijke jerrycans met zoutzuur ook op het bosperceel zijn aangetroffen.
    Op grond van voornoemde constateringen stelt het college zich op het standpunt dat het aannemelijk is dat [appellante] betrokken is geweest bij de stort van de voorwerpen en stoffen op het bosperceel in een mate die haar (mede) verantwoordelijk maakt voor die stort. De bodemverontreiniging op het bosperceel en de gevolgen daarvan dienen volgens het college daarom door [appellante] te worden beperkt en zoveel mogelijk ongedaan te worden gemaakt, hetgeen mede de aanleiding vormt voor het opleggen van de vier lasten onder bestuursdwang.
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat sprake is van een overtreding van artikel 13 van de Wbb, artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer door het storten van druggerelateerde stoffen en voorwerpen op het bosperceel. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college [appellante] terecht heeft aangemerkt als overtreder van deze bepalingen.
    3.4.    Het is aan het college om aannemelijk te maken dat de overtreding van artikel 13 van de Wbb aan [appellante] kan worden toegerekend. Om in dit geval als overtreder van artikel 13 van de Wbb te kunnen worden aangemerkt, is vereist dat [appellante] zelf druggerelateerde stoffen en voorwerpen op het bosperceel heeft gestort en daarmee handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 heeft verricht, dan wel dat dergelijke handelingen, verricht door anderen, aan haar kunnen worden toegerekend. Het college dient daartoe aannemelijk te maken dat [appellante] betrokken is geweest bij het produceren van drugs dat tot de storting van daaraan gerelateerde voorwerpen en stoffen op het bosperceel heeft geleid.
    Vast staat dat op het perceel, waarvan [appellante] ten tijde van de overtredingen medehuurder en bewoner was, voorwerpen en stoffen zijn gevonden die gebruikt worden voor het produceren van synthetische drugs. De eerst door [appellante] ter zitting ingenomen stelling dat zij geen wetenschap had van de druggerelateerde stoffen en voorwerpen in het afgesloten gedeelte in het bijgebouw op haar perceel, acht de Afdeling niet aannemelijk. Daarbij is van belang dat het college, door [appellante] onweersproken, ter zitting nader heeft toegelicht dat het bijgebouw van binnenuit de woning van [appellante] is te bereiken, [appellante] regelmatig gebruikt maakt van een in dat bijgebouw geplaatste wasmachine en bij de bestuurlijke controle reeds bij het openen van de deur van het afgesloten deel van het bijgebouw waar de stoffen en voorwerpen zijn aangetroffen, een sterk chemische geur werd waargenomen die door de politie werd herkend als de geur van stoffen die worden gebruikt bij de productie van synthetische drugs. Het enkele feit dat [appellante] is vrijgesproken door de strafrechter en waaruit zou kunnen worden afgeleid dat [appellante] feitelijk niet betrokken is geweest bij hetgeen in het bijgebouw is aangetroffen, brengt niet mee dat het college haar ten onrechte als overtreder van artikel 13 van de Wbb heeft aangemerkt. [appellante] kon immers weten dat het bijgebouw op het perceel, gelet op de daar aangetroffen voorwerpen en stoffen, werd gebruikt voor de clandestiene productie en opslag van drugs. Zij behoorde redelijkerwijs te weten dat zo’n productie vaak gepaard gaat met het illegaal storten van de uit dat productieproces rechtstreeks afkomstige afvalstoffen, ter voorkoming van ontdekking. Omdat [appellante] de productie en opslag van synthetische drugs op haar perceel heeft laten plaatsvinden, heeft [appellante] ook het risico aanvaard dat een storting van uit dat productieproces afkomstige drugsafval in de directe nabijheid van dat perceel (aan de andere zijde van de scheidingsmuur) zou plaatsvinden en dat door die storting de bodem en het grondwater zouden kunnen worden verontreinigd of aangetast. Dat, zoals [appellante] naar voren heeft gebracht, zij feitelijk niet betrokken is geweest bij de productie en het zich op illegale wijze ontdoen van drugsafval acht de Afdeling in de gegeven omstandigheden niet geloofwaardig en leidt dus niet tot een andere conclusie. Verder acht de Afdeling van belang dat de verontreiniging ten tijde van de overtreding van recente datum was, omdat de uit evengenoemd productieproces afkomstige vluchtige stoffen zijn waargenomen en dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de vegetatie ter plekke was aangetast, hetgeen ook op een storting duidt, die kort voor de vondst moet hebben plaatsgevonden. Tenslotte is ter zitting gebleken dat [bedrijf] sinds 2017 haar bedrijfsactiviteiten feitelijk heeft beëindigd op het nabij het woonwagencentrum gelegen bedrijventerrein en uitgesloten is dat dat bedrijf als overtreder had moeten worden aangemerkt, nog daargelaten de vraag of bij dat metaalbedrijf dezelfde stoffen zouden kunnen worden aangetroffen.
    Gelet op het voorgaande heeft het college [appellante] terecht als overtreder van artikel 13 van de Wbb aangemerkt. Hierdoor kan hetgeen [appellante] aanvoert over artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer onbesproken blijven.
    Het betoog faalt.
    Zijn er redenen om van handhavend optreden af te zien?
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Bijvoorbeeld als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.       [appellante] betoogt dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had moeten afzien. [appellante] voert daartoe eerst ter zitting aan dat het college niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met haar persoonlijke omstandigheden, waaronder haar geestelijke gezondheid en het recente overlijden van haar echtgenoot. [appellante] voert verder aan dat het college al eerder heeft geconstateerd dat sprake was van een bodemverontreiniging. Om dan nu tot handhaving over te gaan, terwijl de bodemverontreiniging door de inwerking van de natuur is veranderd, is volgens [appellante] onevenredig in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen. [appellante] betoogt, voor het eerst ter zitting, tot slot dat het college met het opleggen van de lasten onder bestuursdwang in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. In dit kader wijst zij erop dat de bewoners van het perceel [locatie 2] niet langer worden aangemerkt als overtreders van een zorgplicht op wie de kosten van de toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald.
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kunnen medische omstandigheden niet dan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3598). Dat een zodanig uitzonderlijk geval zich hier voordoet, is niet gebleken. Ook de omstandigheid dat het voor [appellante] niet eenvoudig is dat haar echtgenoot haar is ontvallen, hoe betreurenswaardig ook, levert in dit geval ook niet een zwaarwegende omstandigheid op op grond waarvan handhaving achterwege had moeten worden gelaten.
    5.2.    Voorts kan de omstandigheid dat het college reeds enige tijd bekend was met de bodem- en grondwaterverontreiniging, en gedurende die tijd niet handhavend heeft opgetreden, evenmin tot het oordeel leiden dat het college niet handhavend kon optreden. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving levert geen bijzondere omstandigheid op, op grond waarvan het bestuursorgaan van handhaving behoort af te zien. Het college heeft zich daarnaast in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. Er is geen sprake van een overtreding van geringe aard en ernst. Verder is, anders dan [appellante] stelt, niet gebleken dat het tijdsverloop zodanig lang is geweest dat geen reëel plan van aanpak voor de sanering zou kunnen worden opgesteld of een dergelijk plan niet meer zou kunnen worden uitgevoerd.
    5.3.    Over het perceel [locatie 2] op hetzelfde woonwagencentrum heeft het college ter zitting toegelicht dat geen sprake is van een gelijk geval, omdat aan de bewoners van [locatie 2] geen lasten onder bestuursdwang zijn opgelegd. [appellante] heeft hier tegenover gesteld dat de bewoners van [locatie 2] niet langer worden aangemerkt als overtreders van een zorgplicht, omdat zij mogelijk zijn vrijgesproken door de strafrechter, dan wel dat het college op grond van omstandigheden, gelegen in de persoon van de bewoners van [locatie 2], hiervan heeft afgezien. [appellante] heeft deze stelling op geen enkele wijze, bijvoorbeeld met schriftelijke stukken, onderbouwd. Reeds hierom is de Afdeling van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een gelijk geval, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
    5.4.    Gelet op het voorgaande geeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022
    187-890
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    […]
    Artikel 13
    Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    […]
    Wet milieubeheer
    […]
    Artikel 10.1
    1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    2. Het is een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    […]
    Artikel 10.2
    1. Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
    […]