ECLI:NL:RBDHA:2016:13777, Rechtbank Den Haag, 17-11-2016, C/09/520566 / KG ZA 16-1297
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2016-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft de vordering van vier Ambtenarencentrales om de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te dwingen om met hen overleg te voeren - en op bepaalde punten overeenstemming te bereiken - over het wetsvoorstel "Wet normalisering rechtspositie ambtenaren" afgewezen. Invoering van het wetsvoorstel brengt mee dat een groot deel van het overheidspersoneel een andere rechtspositie krijgt: de ambtenaren worden in het vervolg beschouwd als 'gewone' werknemers met een arbeidsovereenkomst in plaats van een 'aanstelling'.
      
      De Ambtenarencentrales stellen zich op het standpunt dat de Minister verplicht is dat overleg te voeren op grond van de "Regeling van het overleg met centrales van overheidspersoneel en sectorwerkgevers verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneel" ('RROP'). De voorzieningenrechter is het daarmee niet eens. Volgens hem is het verplichte overleg alleen van toepassing op wetsvoorstellen van het kabinet en niet ook op wetsvoorstellen die zijn ingediend door (één of meer leden) van de Tweede Kamer (een initiatiefwetsvoorstel'), waarvan hier sprake is. Dat blijkt niet alleen uit de totstandkomingsgeschiedenis van de RROP, maar het volgt ook uit de achterliggende reden van invoering van de RROP. De invloed van de regering is beperkt bij een initiatiefwetsvoorstel. Nadat zo'n voorstel door zowel de Tweede als Eerste Kamer is aangenomen kan de regering alleen nog maar besluiten of tot bekrachtiging zal worden overgegaan, zonder mogelijkheid tot wijziging van het wetsvoorstel. Bij een kabinetswetsvoorstel ligt dat anders. Daarbij vervult de Minister een dubbele rol, te weten die van wetgever en die van werkgever en kan hij - als wetgever - de uitkomsten van een overleg op grond van de RROP, waaraan hij als werkgever deelneemt, meenemen in het wetsvoorstel. Verder voorkomt de RROP dat de Minister - door middel van een kabinetswetsvoorstel - op een eenvoudige wijze eenzijdig en zonder ruggespraak met werknemersorganisaties wijzigingen doorvoert in arbeidsvoorwaarden van ambtenaren.

Rechtbank den haag
    
    
      Team handel - voorzieningenrechter
    
    
    
      zaak- / rolnummer: C/09/520566 / KG ZA 16-1297
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 17 november 2016
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
    
      
        ALGEMENE CENTRALE VAN OVERHEIDSPERSONEEL,
      
      	gevestigd te Zoetermeer,
    
    2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
    
      
        CHRISTELIJKE CENTRALE VAN OVERHEIDS- EN 
        
         ONDERWIJSPERSONEEL,
      
      	gevestigd te Den Haag,
    
    3. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
    
      
        AMBTENARENCENTRUM,
      
      	gevestigd te Den Haag,
    
    4. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
    
      
        CENTRALE VAN MIDDELBARE EN HOGERE FUNCTIONARISSEN BIJ 
        
         OVERHEID, ONDERWIJS, BEDRIJVEN EN INSTELLINGEN (CMFH),
      
      	gevestigd te Den Haag,
      eiseressen,
      advocaat mr. S.F. Sagel te Amsterdam,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN,
      
      (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
      zetelend te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaat mr. M.B. de Witte-van den Haak te Den Haag.
    
    
    
      Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als 'de Ambtenarencentrales' en 'de Staat'.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        -	de dagvaarding, met producties;
        -	de op 3 november 2016 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.
      
      
    
    
      1.2.
      Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
      
    
  
  
    
      2De toepasselijke regelgeving
    
    
      2.1.
      
        Voor zover hier van belang luidt de Ambtenarenwet:
        
          "Artikel 125 
        
      
      
        1.	Voor zover deze onderwerpen niet reeds bij of krachtens de wet zijn geregeld, worden voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften vastgesteld betreffende:
      
      
        
          	(…)
        
        
          m. 	de wijze, waarop met de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties van overheidspersoneel overleg wordt gepleegd over aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van de ambtenaren, alsmede de gevallen waarin overeenstemming in dat overleg dient te worden bereikt;"
        
      
    
    
      2.2.
      
        De hiervoor geciteerde regeling in de Ambtenarenwet heeft geleid tot de Regeling van het overleg met centrales van overheidspersoneel en sectorwerkgevers verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid ('RROP'). Deze luidt - onder meer - als volgt:
        
          "Artikel 1 
        
      
      
        1. 	Regelingen die specifiek betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen worden niet tot stand gebracht dan nadat daarover door of namens Onze Minister van Binnenlandse Zaken overleg is gevoerd met de centrales van overheidspersoneel en de overheidswerkgevers of verenigingen van overheidswerkgevers, verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid. In dit overleg hebben de centrales van overheidspersoneel evenveel stemmen als de overheidswerkgevers of verenigingen van overheidswerkgevers.
      
      
        2. 	Indien een regeling als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren dient over een desbetreffend voorstel overeenstemming te worden bereikt. Overeenstemming bestaat indien de helft of meer van het totale aantal stemmen voor het voorstel wordt uitgebracht, met dien verstande dat in ieder geval de meerderheid van de centrales van overheidspersoneel met het voorstel ingestemd moet hebben."
      
    
    
      2.3.
      
        De Nota van Toelichting van de RROP vermeldt onder andere:
        
          "
          Algemeen
        
        
          (…)
        
        
          Geconstateerd moet echter worden dat in het CGOA (voorzieningenrechter: Centrale Commissie voor Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken) door de Minister van Binnenlandse Zaken niet alleen als werkgever met de centrales van overheidspersoneel werd onderhandeld, maar ook als medewetgever overleg werd gevoerd over kwesties die in algemene zin (en dus sectoroverstijgend) als wetgever geregeld worden voor het overheidspersoneel. (…)
        
          Deze overlegtaak zou komen te vervallen, indien volstaan zou worden met het transformeren van het CGOA tot SOR (voorzieningenrechter: Sectoroverleg Rijk).Om die reden wordt dan ook voorgesteld deze overlegtaak over te hevelen van het CGOA naar de ROP. In artikel I wordt dan ook een regeling getroffen voor het overleg met de centrales van overheidspersoneel en de sectorwerkgevers, verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid.
        
          (…)
        
        
          Artikelsgewijs
        
        
          (…)
        
        
          Artikel 1
        
        
          In dit artikel wordt de verplichting voor de Minister van Binnenlandse Zaken geregeld tot overleg met de centrales van overheidspersoneel en de sectorwerkgevers, verenigd in de ROP. Het verplichte overleg heeft betrekking op kabinetsvoorstellen voor regelingen die specifiek betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen. (…)"
        
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    
    
      3.1.
      Een tweetal leden van de Tweede Kamer heeft op 3 november 2010 het (initiatief)wetsvoorstel "Wet normalisering rechtspositie ambtenaren" (nr. 32 550) - hierna 'het Wetsvoorstel' - ingediend. Het Wetsvoorstel houdt - kort gezegd - in dat het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Het Wetsvoorstel is op 4 februari 2014 aangenomen door de Tweede Kamer en werd op het moment van de mondelinge behandeling behandeld in de Eerste Kamer. Ten tijde van de zitting was de Eerste Kamer voornemens op 8 november 2016 te stemmen over het Wetsontwerp.
      
    
    
      3.2.
      
        Artikel X van het Wetsvoorstel luidt:
        
          "ARTIKEL X 
        
        
          De krachtens artikel 125, eerste lid, onderdeel m, van de Ambtenarenwet vastgestelde regels, (…) zoals deze golden voorafgaand aan inwerkingtreding van deze wet, blijven buiten toepassing bij de totstandkoming en inwerkingtreding van deze wet en de wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, gemeentelijke en provinciale verordeningen en andere algemeen verbindende voorschriften waarmee wetten en andere algemeen verbindende voorschriften met deze wet in overeenstemming worden gebracht, dan wel waarmee voorzieningen worden getroffen ter uitvoering van deze wet. "
        
      
    
    
      3.3.
      Op 15 december 2011 heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna 'de Minister') het volgende geschreven aan de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid:
      
      
        
          "In uw brief van 10 november 2011 vraagt u mij hoe ik voornemens ben om te gaan met de in de 'Regeling Overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid' (RROP) neergelegde overlegverplichting en het daarbij genoemde overeenstemmingsvereiste bij de totstandkoming van het initiatiefvoorstel 'Wet normalisering rechtspositie ambtenaren'. In deze brief ga ik daar nader op in. In de bijlage bij deze brief treft u de uitgebreidere (juridische) achtergronden aan.
        
      
      
      
        
          Ik constateer dat er sprake is van een bijzondere situatie. De wijziging van de ambtelijke rechtspositie wordt vormgegeven door een initiatiefvoorstel van de Kamerleden [A] en [B] . Het kabinet speelt bij de parlementaire behandeling hiervan een beperkte rol. De in de RROP neergelegde overlegverplichting bezie ik in dit licht.
        
      
      
      
        
          Het wetsvoorstel beoogt met artikel X een systeemwijziging tot stand te brengen in die zin dat de in het wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de ambtelijke rechtspositie niet valt onder het overlegstelsel zoals dat geldt voor andere wijzigingen. Zodra de wet in werking is getreden, blijkt dat het eerder vigerende overlegstelsel niet van toepassing was. Dat heeft gevolgen voor mijn positie in dat overleg. Ik meen dat onder de gegeven omstandigheden overleg met mij niet aan de orde is."
        
      
      
    
    
      3.4.
      De bij de brief van de Minister van 15 december 2011 gevoegde bijlage houdt onder andere in:
      
      
        "1 Aanleiding
      
      
      
        
          In de Regeling Overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (RROP) is vastgelegd dat regelingen "die specifiek betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen" niet tot stand worden gebracht dan nadat daarover overleg heeft plaatsgevonden door de minister van BZK met de ROP. Indien een dergelijke regeling betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren moet dit overleg bovendien tot overeenstemming leiden. Door de ROP is de vraag gesteld hoe de minister van BZK deze verplichting ziet in relatie tot het initiatiefvoorstel "Wet normalisering rechtspositie ambtenaren". Deze vraag valt in onderdelen uiteen. Het betreft in eerste instantie de vraag of de minister van BZK verplicht is overleg te voeren, dan wel overeenstemming te bereiken met de ROP over het initiatiefvoorstel tijdens de parlementaire behandeling hiervan. Deze vraag wordt negatief beantwoord. Dit leidt vervolgens tot de vraag of de minister van BZK alvorens contraseign te verlenen aan het initiatiefvoorstel verplicht is overleg te voeren, dan wel overeenstemming te bereiken met de ROP. Van belang hierbij is ook het antwoord op de meer algemene vraag in hoeverre formele wetgeving met betrekking tot de rechtspositie van ambtenaren zonder overeenstemming rechtsgeldig tot stand kan komen.
        
      
      
      2. Overleg en/of overeenstemming tijdens parlementaire behandeling van een initiatiefvoorstel
      
      
        
          De Regeling overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid is een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 125, eerste lid, onder m, van de Ambtenarenwet. De bepalingen zien op "regelingen die specifiek betrekking hebben op overheids- en onderwijspersoneel in het algemeen" (artikel 1, eerste lid). Artikel 1, tweede lid, van de regeling formuleert het overeenstemmingsvereiste als volgt.
        
        Indien een regeling als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren dient over een desbetreffend voorstel overeenstemming te worden bereikt. Overeenstemming bestaat indien de helft of meer van het totale aantal stemmen voor het voorstel worden uitgebracht, met dien verstande dat in ieder geval de meerderheid van de centrales van overheidspersoneel met het voorstel ingestemd moet hebben.
        
          De initiatiefnemers betwijfelen of "het voorstel" waar de regeling over spreekt, ook betrekking heeft op voorstellen van wet.1 Teneinde discussie hierover uit te sluiten hebben zij artikel X in hun wetsvoorstel opgenomen waarmee zij beogen zeker gesteld te hebben dat het overeenstemmingsvereiste niet van toepassing is.
        
        
          Als er vanuit gegaan wordt dat de bepalingen inzake de overlegverplichting en het overeenstemmingsvereiste ook op voorstellen van wet betrekking hebben, volgt de constatering dat het artikel géén onderscheid maakt tussen bepaalde soorten van voorstellen (van wet). De overlegverplichting geldt dan zowel voor regeringsvoorstellen als voor initiatiefvoorstellen. Uit artikel 1, eerste lid, blijkt dat dit overleg gevoerd moet worden door, of namens de minister van BZK. Dit is van belang voor een goed begrip van de fase waarin het overleg aan de orde zou kunnen komen.
        
      
      
      3. Positie minister van BZK met betrekking tot het verlenen van contraseign
      
      
        
          Wetten worden vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk (artikel 81 Grondwet). Ongeacht of het voorstel van wet een initiatief is van de regering, of een initiatief van de Tweede Kamer, in beide gevallen moet zowel de instemming van de regering als de instemming van de Staten-Generaal tot uitdrukking komen. Dus ook bij een initiatiefvoorstel is de bewilliging van de regering (hierbij vertegenwoordigd door het contraseign van de minister van BZK) nodig. Over het antwoord op de vraag of de minister van BZK daarbij gebonden kan zijn aan een overleg- of overeenstemmingsverplichting kan verschillend worden gedacht. De vraag zou gesteld kunnen worden of het in een democratische rechtsstaat in de rede ligt om dit wetsvoorstel nadat het door een meerderheid van het parlement aanvaard is, nog onderwerp te laten zijn van een overleg tussen de minister van BZK en de ROP. De indieners menen van niet. Hierbij speelt de gedachte dat het primaat van de besluitvorming over wetgeving bij de politiek behoort te liggen (en niet bij de bonden). Om iedere onzekerheid daarover weg te nemen, hebben zij artikel X In hun wetsvoorstel opgenomen2. Wat hier ook van zij, gelet op artikel X van het wetsvoorstel is een overleg- of overeenstemmingsverplichting mijns inziens niet aan de orde (zie hierna)."
        
      
      
    
    
      3.5.
      Op 23 februari 2012 heeft de toenmalige Minister het volgende bericht aan de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel ('SCO'):
      
      
        
          "Op dinsdag 21 februari 2012 heeft er op mijn initiatief een constructief informeel gesprek plaatsgevonden met een vertegenwoordiging van de SCO. Op uw verzoek was uw advocaat daarbij aanwezig. We hebben in dit gesprek elkaars inhoudelijke en procesmatige standpunten en posities verkend en nader toegelicht. Op uw verzoek ontvangt u in deze brief een weergave van de door mij gedane toezeggingen.
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Over het proces heb ik in het gesprek aangegeven in deze fase geen ruimte te zien voor formeel overleg en/of overeenstemming omdat wijzigingen in, en de weging en beoordeling van een initiatiefvoorstel geheel in handen ligt van de initiatiefnemers en de Staten-Generaal. Op dit moment is er voor mij, gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen, geen formele rol in het wetgevingsproces weggelegd.
        
      
      
      
        
          Nadat de wetgeving het gehele parlementaire proces heeft doorlopen - en dus beide Kamers der Staten-Generaal is gepasseerd - zal het kabinet naar de situatie van dat moment bezien of, en in hoeverre het voeren van overleg en/of het bereiken van overeenstemming aan de orde is. Ik zal u daarover tijdig informeren."
        
      
      
    
    
      3.6.
      De huidige Minister heeft op 29 januari 2014 het volgende bericht aan de SCO: 
      
      
        
          "U heeft me geschreven met het verzoek overleg te plegen over het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren.
        
      
      
      
        
          Ik deel vanzelfsprekend uw mening dat ambtenaren alle steun en respect verdienen voor hun werk. Zoals u schrijft kunnen zowel de bonden als ik niet treden in de agenda van de Tweede Kamer. Ten aanzien van initiatiefwetsvoorstellen geldt het wettelijke overleg- en overeenstemmingsvereiste niet. Zoals ik in het plenaire debat heb betoogd strekt de Regeling overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid niet tot het beperken van het grondwettelijke recht van initiatief van de Tweede Kamer. De regering heeft niet de mogelijkheid om het initiatiefrecht bij Algemene Maatregel van Bestuur te beperken."
        
      
      
    
    
      3.7.
      Bij brief van 26 maart 2014 heeft de huidige Minister het volgende medegedeeld aan (één van de) Ambtenarencentrales:
      
      
        
          "Hierbij reageer ik op uw brieven van 13 februari 2014 en van 11 maart 2014 over het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren. U verzoekt mij schriftelijk toe te zeggen dat het initiatiefvoorstel niet eerder wordt ondertekend dan nadat de rechter uitspraak heeft gedaan over de overlegverplichting van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en deze uitspraak in gezag van gewijsde is gegaan.
        
      
      
      
        
          Zoals ik op 30 januari 2014 in het plenaire debat in de Tweede Kamer over het initiatiefwetsvoorstel heb betoogd, is er geen sprake van een overlegverplichting. Nu het initiatiefwetsvoorstel met een ruime meerderheid door de Tweede Kamer is aanvaard, is de Eerste Kamer aan zet. Indien het ook door de Eerste Kamer wordt aanvaard, kan de regering besluiten om het wetsvoorstel al dan niet te bekrachtigen. Ik acht het onwenselijk en staatsrechtelijk onzuiver, om het bekrachtigen van een initiatiefwetsvoorstel, dat is aangenomen door beide Kamers der Staten-Generaal, af te laten hangen van een op overeenstemming gericht, open en reëel overleg met de bonden."
        
      
      
    
    
      3.8.
      Op 29 september 2016 heeft de huidige Minister het volgende bericht aan de advocaat van de Ambtenarencentrales:
      
      
        
          "In uw brief van 23 september 2016 verzoekt u mij namens de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (SCO) om schriftelijk toe te zeggen dat ik met de SCO open en reëel en op overeenstemming gericht overleg zal voeren over de inhoud van het initiatiefwetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren,
        
        
          indien dit door de Eerste Kamer wordt aangenomen, en wel voorafgaand aan de bekrachtiging van het wetsvoorstel. Mocht ik die toezegging niet doen, dan verzoekt u mij om in ieder geval schriftelijk toe te zeggen dat bij aanvaarding van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer door mij met ondertekening daarvan zal worden gewacht totdat bij in kracht van gewijsde gegane uitspraak door de rechter zal zijn beslist over de vraag of ik gehouden ben om voorafgaand aan ondertekening open en reëel en op overeenstemming gericht overleg te voeren over de inhoud van wetsvoorstel. Een dergelijk verzoek heeft ACOP FNV mij ook al gedaan bij brief van 11 maart 2014, hetgeen ik bij brief van 26 maart 2014 heb afgewezen (zie bijlage). Kortheidshalve verwijs ik u daarnaar, omdat mijn standpunt niet gewijzigd is.
        
      
      
      
        
          Zoals u ongetwijfeld weet, is op 27 september jl. de behandeling van het initiatiefvoorstel in de Eerste Kamer voortgezet en heeft de Eerste Kamer besloten om de beraadslaging over het voorstel te schorsen tot 25 oktober aanstaande. Dan zal de behandeling worden voortgezet met de tweede termijn van de Kamer, de initiatiefnemers en de minister. Stemming over het initiatiefvoorstel zal daarmee niet eerder dan op 1 november plaatsvinden. Na eventuele aanvaarding van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer, zal in de Ministerraad over het al dan niet bekrachtigen van het wetsvoorstel worden besloten.
        
      
      
      
        
          Zoals ik meermaals gedurende de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel heb betoogd, zou een plicht mijnerzijds tot overleg in de zin van de Regeling overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP-regeling) een beperking van het grondwettelijke recht van initiatief van de Tweede Kamer met zich mee brengen. Dat kan niet aan de orde zijn. Dat neemt niet weg dat de centrales van overheidspersoneel in de gelegenheid zijn gesteld om hun visie over het initiatiefvoorstel in te brengen in het parlementaire traject. Die inbreng heeft ook
        
        
          effect gehad.
        
      
      
      
        
          Conform mijn eerdere stellingname ga ik dan ook niet in op uw verzoeken om schriftelijke toezeggingen."
        
      
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
    
      4.1.
      
        De Ambtenarencentrales vorderen, zakelijk weergegeven:
        
          primair
        
        I.	de Staat te gebieden de Ambtenarencentrales binnen één week na het vonnis uit te nodigen voor overleg in de zin van artikel 1 RROP met betrekking tot het Wetsvoorstel;
        II.	de Staat te verbieden het Wetsvoorstel te bekrachtigen voordat overleg in de zin van artikel 1 RROP heeft plaatsgevonden;
        
          subsidiair
        
        III.	de Staat te gebieden de Ambtenarencentrales binnen één week na het vonnis uit te nodigen voor overleg in de zin van artikel 1 RROP met betrekking tot het Wetsvoorstel;
        IV.	de Staat te verbieden de inwerkingtreding van het Wetsvoorstel tot stand te brengen voordat overleg in de zin van artikel 1 RROP heeft plaatsgevonden;
        
          meer subsidiair
        
        V.	de Staat te verbieden tot bekrachtiging van het Wetsvoorstel over te gaan totdat de primaire vorderingen zijn afgewezen bij uitspraak die kracht van gewijsde heeft verkregen;
        
          uiterst subsidiair
        
        VI.	de Staat te verbieden tot bekrachtiging van het Wetsvoorstel over te gaan totdat de subsidiaire vorderingen zijn afgewezen bij uitspraak die kracht van gewijsde heeft verkregen;
        een en ander met veroordeling van de Staat in de proces- en nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
      
      
    
    
      4.2.
      
        Daartoe voeren de Ambtenarencentrales - samengevat - het volgende aan.
        Invoering van de in het Wetsvoorstel vervatte regelgeving betekent dat een aanzienlijk deel van het overheidspersoneel een andere rechtspositie krijgt. Dat deel wordt daardoor in het vervolg beschouwd als 'gewone' werknemers met een arbeidsovereenkomst waarop titel 10 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. Een meer ingrijpende wijziging in rechtspositie is in feite niet denkbaar. Ingevolge het bepaalde in artikel 1 (leden 1 en 2) RROP is de Minister verplicht om over het Wetsvoorstel open en reëel en op overeenstemming gericht overleg te voeren met de Ambtenarencentrales. Ondanks verschillende verzoeken, weigert de Minister echter - op onjuiste gronden - daartoe over te gaan. Het tot stand brengen van de wet zonder bedoeld overleg is onrechtmatig. Door middel van de vorderingen willen de Ambtenarencentrales bewerkstelligen dat de Minister zijn (overleg)verplichting ex artikel 1 RROP nakomt, dan wel niet tot bekrachtiging c.q. totstandbrenging van de Wet overgaat voordat overleg met de Ambtenarencentrales heeft plaatsgevonden. Voor zover sprake is van twijfel over de toewijsbaarheid van (één van) de vorderingen, stellen de Ambtenarencentrales voor om - op de voet van artikel 392 van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering - prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad, waarbij - in een deelvonnis - wordt beslist dat de Staat in elk geval niet mag overgaan tot bekrachtiging voordat een eindvonnis is gewezen in dit kort geding.
      
      
    
    
      4.3.
      De Staat voert gemotiveerd verweer, dat - voor zover nodig - hierna zal worden besproken. 
      
    
  
  
    
      5De beoordeling van het geschil
    
    
      5.1.
      De Ambtenarencentrales gronden hun vorderingen op onrechtmatig handelen van de Staat. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit spoedeisende geval de voorzieningenrechter in kort geding - gegeven.
      
    
    
      5.2.
      Voor de goede orde wordt vooropgesteld dat de Ambtenarencentrales zich niet op het standpunt stellen dat de Staat onrechtmatig handelt doordat de Minister voorafgaand aan de stemming door de Eerste Kamer over het Wetsvoorstel overleg ex artikel 1 RROP heeft geweigerd. Volgens hen ontstaat die overlegverplichting in geval van een initiatiefwetsvoorstel - zoals hier aan de orde - eerst op het moment dat de Eerste Kamer het Wetsvoorstel heeft aangenomen.
      
    
    
      5.3.
      De Staat heeft - onder meer - als verweer gevoerd dat de overlegverplichting ex artikel 1 RROP niet van toepassing is ten aanzien van een initiatiefwetsvoorstel. De voorzieningenrechter overweegt daarover het volgende.
      
    
    
      5.4.
      Op grond van artikel 82 lid 1 van de Grondwet ('Gw') kunnen wetsvoorstellen worden ingediend door of vanwege de Koning ('kabinetswetsvoorstellen') en door (één of meer leden van) de Tweede Kamer ('initiatiefwetsvoorstellen'). Ingevolge de artikelen 84 lid 2 en 86 lid 2 Gw kan een - nog niet door de Tweede Kamer aangenomen - initiatiefwetsvoorstel enkel worden gewijzigd, respectievelijk ingetrokken door (één of meer leden van) de Tweede Kamer.
      
    
    
      5.5.
      Het Wetsvoorstel betreft een initiatiefwetsvoorstel, zodat - gelet op hetgeen hiervoor is overwogen - de invloed daarop van de zijde van de regering beperkt is. Voor haar is in feite geen rol weggelegd totdat de Eerste Kamer het Wetsvoorstel heeft aangenomen. Daarna dient de regering enkel te besluiten of tot bekrachtiging zal worden overgaan, zonder mogelijkheid tot wijziging van het Wetsvoorstel (art. 87 lid 1 Gw).
      
    
    
      5.6.
      De huidige Minister - wiens standpunt hier ter toetsing voorligt - heeft in zijn brieven van 29 januari 2014, 26 maart 2014 en 29 september 2016 telkens aangegeven dat ter zake van het Wetsvoorstel op hem op geen enkel moment de overlegverplichting ex artikel 1 RROP rust, aangezien het een initiatiefwetsvoorstel betreft.
      
    
    
      5.7.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt de juistheid van die opvatting van de huidige Minister uit de totstandkomingsgeschiedenis van de RROP. In de Nota van Toelichting is immers uitdrukkelijk opgenomen dat het verplichte overleg betrekking heeft op kabinetsvoorstellen. Aangenomen moet worden dat een dergelijke expliciete aanduiding niet zou zijn opgenomen indien bedoeld is dat de overlegverplichting voor zowel kabinetswetsvoorstellen als initiatiefwetsvoorstellen geldt. Daarnaast brengt ook de ratio van de RROP, zoals deze volgt uit de Nota van Toelichting, mee dat de overlegverplichting niet van toepassing is in geval van een initiatiefwetsvoorstel. De op de Minister rustende overlegverplichting vloeit namelijk voort uit het feit dat de Minister - voor wat betreft regelingen die specifiek betrekking hebben op ambtenaren in het algemeen en arbeidsvoorwaardelijke rechten of verplichtingen van (individuele) ambtenaren - een 'dubbele' rol vervult, namelijk die van wetgever en die van werkgever. In geval van een kabinetswetvoorstel kan de Minister - als wetgever - de uitkomsten van een overleg ex artikel 1 RROP - waaraan hij in zijn rol van werkgever deelneemt - implementeren in het Wetsvoorstel. Zoals al aangegeven kan hij dat niet bij een initiatiefwetsvoorstel. Voorts strekt de regeling er toe te voorkomen dat de Minister - als wetgever - op een eenvoudige wijze eenzijdig en zonder ruggespraak met werknemersorganisaties wijzigingen doorvoert in arbeidsvoorwaarden van ambtenaren. 
      
    
    
      5.8.
      Aan het beroep van de Ambtenarencentrale op artikel X van het Wetsvoorstel - waaruit volgens hen voortvloeit dat de initiatiefnemers van het Wetsvoorstel van mening zijn dat artikel 1 RROP van toepassing is, omdat in het andere geval het artikel achterwege had kunnen blijven - wordt voorbijgegaan. Uit de bijlage bij de brief van 15 december 2011 van de toenmalige Minister blijkt dat de initiatiefnemers van mening zijn dat de RROP niet van toepassing is, maar dat zij daarvan niet zeker zijn en dat zij - om die reden en teneinde iedere onzekerheid weg te nemen - artikel X hebben opgenomen in het Wetsvoorstel. Naar thans blijkt onnodig. Overigens moet een bepaling zoals opgenomen in artikel X als zinloos worden aangemerkt, aangezien deze pas rechtskracht krijgt nadat de Wet van kracht is geworden.
      
    
    
      5.9.
      Ook de verwijzing door de Ambtenarencentrales naar de brieven van voormalige Ministers leiden niet tot een ander oordeel. Daarvoor is allereerst van belang dat - zoals hiervoor al overwogen - in het onderhavige geschil uitsluitend het standpunt van de huidige Minister ter toetsing voorligt. Bovendien volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter de juistheid van de zienswijze van de Ambtenarencentrales niet uit bedoelde brieven. In de brief van 15 december 2011 wordt er op gewezen dat het kabinet bij de parlementaire behandeling van een initiatiefwetsvoorstel een beperkte rol speelt en dat een overleg met de Minister ingevolge artikel 1 RROP niet aan de orde is. In de bij die brief gevoegde bijlage wordt voor wat betreft de positie van de Minister met betrekking tot het verlenen van contraseign bij een initiatiefwetsvoorstel, waaronder gelet op de verdere inhoud van de betreffende paragraaf kennelijk mede wordt verstaan de bekrachtiging van een wetsvoorstel door de regering, opgemerkt dat verschillend kan worden gedacht over het antwoord op de vraag of de Minister in geval van een initiatiefwetsvoorstel gebonden is aan de overlegverplichting ex artikel 1 RROP, waarbij het antwoord op die vraag in het midden wordt gelaten. In de brief van 23 februari 2012 laat de toenmalige Minister zich in het geheel niet uit over de vraag of zij gehouden is tot een overleg ex artikel 1 RROP nadat de Eerste Kamer het Wetsvoorstel heeft aanvaard.
      
    
    
      5.10.
      Reeds op grond van het bovenstaande zullen de vorderingen van de Ambtenarencentrales worden afgewezen. In de gegeven omstandigheden is geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad, zoals gesuggereerd door de Ambtenarencentrales.
      
    
    
      5.11.
      De Ambtenarencentrales zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
      
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      6.1.
      wijst de vorderingen van de Ambtenarencentrales af;
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt de Ambtenarencentrales in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.435,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 619,-- aan griffierecht. 
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 17 november 2016. 
      
      
      
        jvl