ECLI:NL:RVS:2017:3429, Raad van State, 13-12-2017, 201609243/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 22 juni 2016 heeft Port of Breda beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken door het college van een beweerdelijk van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een horecavestiging met reclamemast aan het Bagven Park te Breda (hierna: het perceel).

201609243/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Port of Breda B.V., gevestigd te Spijkenisse,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 oktober 2016 in zaak nr. 16/4025 in het geding tussen:
    
    Port of Breda
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 22 juni 2016 heeft Port of Breda beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken door het college van een beweerdelijk van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een horecavestiging met reclamemast aan het Bagven Park te Breda (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 28 oktober 2016 heeft de rechtbank het door Port of Breda daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Port of Breda hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 22 februari 2017 heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een horecavestiging met reclamemast op het perceel.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2017, waar Port of Breda, vertegenwoordigd door mr. S. van Hengel en mr. D.H.J. Kochx, beiden advocaat te Etten-Leur, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Blonk, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 30 juli 2015 heeft Port of Breda een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een horecavestiging en een reclamemast met een technische ruimte op het perceel. De aanvraag voorziet in een totaal bebouwd oppervlak van 414 m2. De reclamemast is 45 m hoog. De technische ruimte is een bouwwerk van 3 m bij 8 m en is 4 m hoog. Vanuit deze technische ruimte kan de mast door middel van een inpandige trap worden beklommen.
    
        Partijen houdt verdeeld de vraag of de technische ruimte met reclamemast kan worden aangemerkt als een gebouw en of dit gebouw in overeenstemming is met het ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013". Volgens Port of Breda is de door haar gevraagde omgevingsvergunning, nu daarvoor met toepassing van de reguliere procedure een omgevingsvergunning kan worden verleend, van rechtswege vergund. Tussen partijen is niet in geschil dat, indien hetgeen door Port of Breda is aangevraagd een gebouw is en in overeenstemming zou zijn met het bestemmingsplan de vergunning van rechtswege is verleend op 29 april 2016.
    
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de reclamemast in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe overweegt de rechtbank dat, kort samengevat, indien de mast moet worden aangemerkt als een bouwwerk, geen gebouw zijnde, als bedoeld in de planregels van het bestemmingsplan de maximale bouwhoogte 12 m bedraagt en de reclamemast in dat geval in strijd zou zijn met het bestemmingsplan.     Vervolgens overweegt de rechtbank dat, daargelaten of de mast aangemerkt dient te worden als een gebouw, deze in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank is in artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels bepaald dat de hoogte van gebouwen maximaal 8 m mag bedragen met dien verstande dat over een bebouwd oppervlak van 2.000 m2 de hoogte maximaal 70 m mag bedragen. De mast is hoger dan 8 m en daarnaast is het bebouwd oppervlak 414 m2 en derhalve minder dan 2.000 m2, zoals in artikel 7.2 gelet op de letterlijke tekst daarvan is vereist voor een toegestane hoogte van 70 m. De rechtbank is van oordeel dat, anders dan Port of Breda stelt, het de bedoeling is geweest van de planwetgever de genoemde oppervlakte van 2.000 m2 eerder als een minimum dan als maximum aan te merken, mede omdat de algemene regel dat gebouwen maximaal 8 m mogen bedragen anders zinledig zou zijn.
    
        Gelet op het voorgaande komt de rechtbank vervolgens tot het oordeel dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, omdat de uitgebreide procedure op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo van toepassing is.
    
    Strijd bestemmingsplan
    
    4.    Voor zover Port of Breda betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door te overwegen dat het bouwplan in strijd is met artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels, faalt dit betoog. Teneinde te beoordelen of de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend dient de rechtbank aan de hand van de toepasselijke planregels te beoordelen of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Dat het college zich niet heeft beroepen op artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels, omdat het bouwwerk volgens het college niet kan worden aangemerkt als een gebouw als bedoeld in artikel 1.41 in de planregels maar aangemerkt dient te worden als een bouwwerk, geen gebouw zijnde dat in strijd is met artikel 7.2, aanhef en onder d, van de planregels, laat onverlet dat Port of Breda zich op het standpunt heeft gesteld dat de reclamemast een gebouw is en daarmee door Port of Breda de toepasselijkheid van artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels aan de orde is gesteld.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Voorts betoogt Port of Breda dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 7.2 van de planregels. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels voorschrijft dat gebouwen maximaal 8 m hoog mogen zijn, maar dat voor een oppervlakte van maximaal 2.000 m2 een hoogte van maximaal 70 m geldt voor gebouwen. In dit verband verwijst Port of Breda naar het voorheen geldende bestemmingsplan "HSL/A16" waar een vergelijkbare regeling was opgenomen voor de hoogte van gebouwen over een bebouwd oppervlak van 1.000 m2 en waarbij het college door middel van een vrijstelling dit bebouwde oppervlak kon vergroten tot maximaal 2.000 m2. Verder voert Port of Breda aan dat het "Beleidsplan buitenreclame 2020, buitenreclame in Breda" (hierna: het beleidsplan) niet van belang is voor de uitleg van de planregels.
    
        Verder betoogt Port of Breda dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten of het door haar aangevraagde bouwwerk aangemerkt dient te worden als een gebouw of een bouwwerk, geen gebouw zijnde. Volgens Port of Breda kan de technische ruimte met daarop de reclamemast worden aangemerkt als een gebouw, omdat het bouwwerk één fundering heeft en de mast en het gebouw functioneel verbonden zijn omdat in het gebouw van 3 m bij 8 m de technische ruimte voor de mast is voorzien. Bovendien kan de mast volgens Port of Breda op zichzelf ook aangemerkt worden als een gebouw, nu via de technische ruimte een kokerladder kan worden bereikt waarmee door mensen, waaronder monteurs, in de top van de mast kan worden geklommen.
    
    5.1.    Vooropgesteld wordt dat een reclamemast bij een horecavestiging ten dienste staat van de bestemming "Bedrijventerrein" alwaar horeca in de vorm van een restaurant en hotel zijn toegestaan, nu daarmee de aanwezigheid van de desbetreffende horecavestiging wordt gemeld aan potentiële klanten. De enkele omstandigheid dat reclamemasten niet worden genoemd in artikel 7.1 van de planregels betekent, anders dan het college stelt, niet dat het bouwen van een reclamemast binnen de bestemming "Bedrijventerrein" reeds om die reden in strijd met het bestemmingsplan zou zijn.
    
        Anders dan de rechtbank heeft overwogen is in artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels niet geregeld dat eerst bij meer dan 2.000 m2 aan bebouwd oppervlak de hoogte van gebouwen maximaal 70 m mag bedragen. In artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels is geregeld dat over een bebouwd oppervlak tot maximaal 2.000 m2 gebouwen maximaal 70 m hoog mogen zijn en dat bij een bebouwd oppervlak van meer dan 2.000 m2 wat betreft het meerdere de hoogte van gebouwen maximaal 8 m mag bedragen. Omdat het totale door Port of Breda te bebouwen oppervlak, naar tussen partijen niet in geschil is, niet groter is dan 2.000 m2 kan een gebouw met een hoogte van maximaal 70 m worden gerealiseerd op het perceel. Hetgeen is opgenomen in het beleidsplan is, zoals Port of Breda terecht betoogt, niet van belang voor de uitleg van de planregels, nu artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels op zichzelf duidelijk is. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande niet onderkend dat gebouwen 70 m hoog mogen zijn over een bebouwd oppervlak van 2.000 m2.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.2.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen is het door Port of Breda gewenste bouwplan met een hoogte van 45 m, indien de technische ruimte met reclamemast moet worden aangemerkt als een gebouw als bedoeld in de planregels, niet in strijd met artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels. Wanneer het bouwplan moet worden aangemerkt als bouwwerk, geen gebouw zijnde, is ter plaatse een hoogte van 12 m toegestaan, hetgeen meebrengt dat het bouwplan in zoverre in strijd met het bestemmingsplan is. Derhalve heeft de rechtbank ten onrechte in het midden gelaten of de technische ruimte met reclamemast een gebouw is.
    
        Gelet op artikel 1.41 van de planregels is voor beantwoording van de vraag of sprake is van een gebouw van belang of de technische ruimte met reclamemast een bouwwerk is, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Niet in geschil is dat sprake is van een bouwwerk. Voorts is het bouwwerk toegankelijk voor mensen, overdekt en met wanden omsloten. Dit geldt niet alleen voor de technische ruimte, maar ook voor de zuil waarop de reclamemast is geplaatst, nu deze zuil via een inpandige ladder die te bereiken is via de technische ruimte kan worden betreden door mensen. Bovendien is de technische ruimte onder de reclamemast niet alleen in bouwkundig opzicht verbonden met de reclamemast, maar, zoals ter zitting nader is toegelicht door Port of Breda, ook in functioneel opzicht, omdat deze ruimte alleen is opgericht ter facilitering van de technische installaties van de mast. Voor zover het college in dit verband heeft verwezen naar een bestemmingsplan uit Utrecht waarbij een reclamemast voor IKEA is mogelijk gemaakt, gaat een vergelijking met dat plan niet op, omdat in dat bestemmingsplan een specifieke bouwaanduiding was opgenomen voor een reclamezuil. Gelet op het voorgaande is de technische ruimte met reclamemast een gebouw en is de hoogte van dat gebouw niet in strijd met artikel 7.2, aanhef en onder c, van de planregels.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.3.    Aangezien het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan heeft de rechtbank niet onderkend dat de reguliere procedure als bedoeld in artikel 3.7 en verder van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van toepassing is op de door Port of Breda ingediende aanvraag om omgevingsvergunning. Gelet op de in artikel 3.9 van de Wabo opgenomen termijn en hetgeen hiervoor is overwogen heeft het college niet tijdig besloten op de aanvraag om omgevingsvergunning, nu, naar tussen partijen niet in geschil is, voor 29 april 2016 daarop diende te worden besloten. Gelet op het bepaalde in artikel 3.9, derde lid, van de de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb is de aangevraagde omgevingsvergunning aldus van rechtswege gegeven. Het college heeft ten onrechte deze beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c, eerste lid, van de Awb bekendgemaakt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Nader besluit van 22 februari 2017
    
    6.    Bij besluit van 22 februari 2017 heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een restaurant en reclamemast op het perceel. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de reclamemast niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan.
    
        Port of Breda heeft gronden ingediend tegen dit besluit en stelt zich op het standpunt dat de door haar gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is vergund, zodat het college niet bevoegd was de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    6.1.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.3. kon het college het besluit van 22 februari 2017, waarbij omgevingsvergunning is geweigerd, niet nemen, omdat reeds op 29 april 2016 een vergunning van rechtswege was verleend. Dit betekent dat het tegen het besluit van 22 februari 2017 ingestelde beroep van Port of Breda gegrond dient te worden verklaard. Het besluit van 22 februari 2017 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.9, derde lid, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de weigering om de van rechtswege gegeven vergunning bekend te maken gegrond verklaren. Het besluit van 22 februari 2017 wordt vernietigd. Verder zal de Afdeling bepalen dat het college kennis dient te geven van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van Port of Breda B.V. gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 oktober 2016 in zaak nr. 16/4025;
    
    III.    verklaart het door Port of Breda B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda 22 februari 2017, kenmerk 2015/2008;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Breda op om binnen twee weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen bekend te maken dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend aan Port of Breda B.V.;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding aan Port of Breda B.V. van bij haar in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.475,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan Port of Breda B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 837,00 (zegge: achthonderdzevenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep en beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Minderhoud    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
    
    700.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Artikel 2.12
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Artikel 3.9
    
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    
    b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    
    2.[…];
    
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:20b
    
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
    
    3. In afwijking van artikel 3:40 treedt de beschikking in werking op de derde dag na afloop van de beslistermijn.
    
    Artikel 4:20c van de Awb luidt:
    
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
    
    Artikel 4:20d van de Awb luidt:
    
    1. Indien het bestuursorgaan de beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c binnen twee weken heeft bekendgemaakt, verbeurt het na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling.
    
    2. De dwangsom wordt berekend overeenkomstig artikel 4:17, eerste en tweede lid.
    
    3. De artikelen 4:17, vierde lid, en zesde lid, onder a en b, en 4:18 tot en met 4:20 zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    Planregels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013"
    
    Artikel 1 Begrippen
    
    […];
    
    1.35 Bouwwerk
    
    elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct steun vindt in of op de grond;
    
    […];
    
    1.41 Gebouw
    
    elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
    
    Artikel 7 Bedrijventerrein
    
    7.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor Bedrijventerrein aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven en inrichtingen welke voorkomen in de categorieën 1 t/m 3 van de als bijlage 1 bij deze regels opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    
    b. nutsvoorzieningen;
    
    c. verkeer, zoals ontsluitings- en toegangswegen en parkeervoorzieningen, waaronder een carpoolplaats;
    
    d. groenvoorzieningen inclusief water;
    
    e. geluidwerende voorzieningen;
    
    f. horeca in de vorm van één restaurant, één hotel of een combinatie daarvan.
    
    7.2 Bouwregels
    
    Op of in de tot Bedrijventerrein bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming met dien verstande dat:
    
    a. de bebouwing wordt gesitueerd ter plaatse van de aanduiding bouwvlak;
    
    b. het bebouwingspercentage van het bestemmingsvlak maximaal 30 % mag bedragen;
    
    c. de hoogte van de gebouwen maximaal 8 meter mag bedragen met dien verstande dat over een bebouwd oppervlak van 2.000 m2 de hoogte maximaal 70 meter mag bedragen;
    
    d. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, voor zover het betreft terreinafscheidingen maximaal 2 meter en overige maximaal 12 meter.