ECLI:NL:CRVB:2007:BA8436, Centrale Raad van Beroep, 21-06-2007, 04-4724 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2007-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Blootstelling ambtenaar aan asbest. Zorgplicht van de werkgever. Geleden materiële en immateriële schade. Schadevergoeding.

04/4724 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], (hierna: appellanten),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 5 augustus 2004, 00/3795 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss (hierna: college)
    
    Datum uitspraak: 21 juni 2007
     
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellanten is hoger beroep ingesteld.
    
    Namens het college is een verweerschrift ingediend en zijn naderhand - desgevraagd - nog nadere stukken ingestuurd.
    
    Het onderzoek ter zitting is aangevangen op 13 juli 2006 en is ter zitting geschorst. 
    
    
      De behandeling is voortgezet ter zitting van 23 november 2006. [erven] zijn in persoon verschenen, bijgestaan door mr. R.W. de Groote, werkzaam bij CNV Vakcentrale. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      C. Visser, werkzaam bij AXA Schade N.V. te Utrecht en S. Philipse, werkzaam bij de gemeente Oss. 
      Op verzoek van appellanten is ter zitting verschenen en als getuige gehoord, de voormalig collega van [betrokkene], [getuige], wonende te Oss. [getuige] heeft de eed afgelegd.
    
    
    Na de behandeling ter zitting is het onderzoek heropend. Na daartoe van partijen toestemming te hebben verkregen heeft de Raad vervolgens bepaald dat verder onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft hij het onderzoek gesloten.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Bij brief van 21 april 1994 heeft de toenmalige gemachtigde van [betrokkene] (hierna: [betrokkene]) het college om financiële genoegdoening verzocht van huidige en toekomstige materiële en immateriële schade. Daartoe is gesteld dat [betrokkene] tijdens zijn werkzaam-heden bij de gemeente Oss tussen 1965 en 1989 is blootgesteld geweest aan asbest, waardoor hij thans lijdt aan de ziekte mesothelioom. Op 23 april 1994 is [betrokkene] aan die ziekte overleden. 
    
    1.2. Bij besluit van 2 november 1999, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 26 april 2000, heeft het college - voor zover thans nog van belang - erkenning van de aansprakelijkheid voor het ontstaan van de fatale ziekte bij [betrokkene] en vergoeding van de daardoor geleden schade geweigerd. Het college heeft weliswaar - uiteindelijk - aanvaard dat het mesothelioom hoogstwaarschijnlijk door blootstelling aan asbest is veroorzaakt, doch acht niet aannemelijk gemaakt dat deze blootstelling tijdens de werkzaamheden bij de gemeente Oss heeft plaatsgevonden. 
    
    1.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het verband tussen de werkzaamheden en/of werkomstandigheden van [betrokkene] en de ziekte mesothelioom niet met een voldoende mate van waarschijnlijkheid is komen vast te staan en dat het college daarom niet aansprakelijk is voor de schade die [betrokkene] als gevolg van die ziekte heeft geleden.
    
    2. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
    
    2.1. Het bestreden besluit van 26 april 2000 betreft de handhaving van een zuiver schadebesluit betreffende de schade die door de ambtenaar beweerdelijk is geleden in de uitoefening van zijn dienstbetrekking. Ingevolge vaste jurisprudentie van de Raad (CRvB 22 juni 2000, LJN AB0072, TAR 2000, 112 en JB 2000/232) heeft de ambtenaar, voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de op hem van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
    
    2.2. In de bewoordingen "in de uitoefening van zijn werkzaamheden" is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade oorzakelijk verband moet bestaan. Volgens vaste rechtspraak (zie CRvB 12 maart 1998, LJN ZB8687, TAR 1998, 78) acht de Raad zulk een verband eerst aanwezig indien er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de werkzaamheden en/of werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar de bij die ambtenaar aan het licht getreden ziekte daadwerkelijk hebben veroorzaakt.
    
    
      2.3. Voor een geding als hier aan de orde betekent dit dat de betrokken (gewezen) ambtenaar die om schadevergoeding heeft verzocht, voldoende feiten moet stellen 
      - en deze zoveel mogelijk moet onderbouwen - waaruit kan worden afgeleid dat hij tijdens zijn werkzaamheden substantieel aan asbest is blootgesteld. Daarbij geldt dat de aanvrager het bestuursorgaan in ieder geval voldoende concrete aanknopingspunten moet bieden om op zinvolle wijze een onderzoek naar de beweerde blootstelling te kunnen instellen.
    
    
    3.1. In zijn verklaring van 24 maart 1994, welke ter ondersteuning van het schadever-goedingsverzoek van 21 april 1994 is ingebracht, heeft [betrokkene] aangegeven dat hij in de periode van 1965 tot 1989 werkzaam is geweest als technisch hoofdambtenaar bij de gemeente Oss, (laatstelijk) als chef Reiniging, Vervoer en Afvalverwerking, en dat hij in die functie aan asbest is blootgesteld geweest. Deze blootstelling heeft volgens [betrokkene] plaatsgevonden tijdens zijn aanwezigheid in de werkplaats wanneer daar asbesthoudende remvoeringen werden afgeblazen en vernieuwd, voorts tijdens diverse interne verhuizingen waarbij scheidingswanden van eternietplaten werden aangebracht dan wel verplaatst of weggehaald, alsmede bij zijn (dagelijkse) aanwezigheid bij de afvalstoffen-verwerking - onder meer om het functioneren van het reinigingsmaterieel te beoordelen en de aanleg en vormgeving van de nieuwe vuilstortplaats te coördineren - terwijl het afval dat moest worden verwerkt geregeld asbest bevatte.
    
    
      3.2. Deze verklaring van [betrokkene] wordt gesteund door de schriftelijke verklaring van 
      [getuige] van 2 mei 1997. Ter zitting van 23 november 2006 heeft [getuige] die verklaring onder ede bevestigd. Desgevraagd heeft [getuige] verklaard dat [betrokkene] er absoluut niet de man naar was om zijn kantoor niet uit te komen, maar dat hij minstens een uur per dag op de werkplaats was te vinden; hij stond bij het afblazen van remvoeringen te kijken en ging ook zelf de smeerput in. Volgens [getuige] was [betrokkene] betrokken bij zijn werknemers en geïnteresseerd in het werk dat zij deden. [getuige] heeft voorts verklaard dat de vuilstortplaats met de verdichtingsmachine [betrokkene]’s troetelkind was. Met betrekking tot de blootstelling aan asbest tijdens de afvalverwerking heeft [getuige] verklaard dat aannemers met [betrokkene] telefonisch afspraken maakten om hun asbesthoudend bouwafval te laten ophalen en afvoeren. Als voorbeelden van asbesthoudend bouwafval heeft [getuige] het afval genoemd dat afkomstig was van de sloop van de fabrieken van Zwanenburg en Hartog. Volgens [getuige] werd dit afval op de stortplaats verdicht en in van tevoren gegraven kuilen gestort die vervolgens met zand werden afgedekt. [betrokkene] zag met name toe op de werking van de verdichtingsmachine. Ten aanzien van de verwerking van asbesthoudende platen tijdens de verbouwingen heeft [getuige] verklaard dat iedereen, dus ook [betrokkene], daar bij was.
    
    
    3.3. Het college heeft, met tussenkomst van zijn assuradeur, een onderzoek laten instellen door het Expertisebureau P. Versnel Ridderkerk b.v. (hierna: expertisebureau). Dit expertisebureau heeft op 7 september 1994 een rapport uitgebracht. Uit het rapport blijkt niet dat de onderzoekers een gericht onderzoek hebben ingesteld naar de door [betrokkene] concreet aangegeven omstandigheden. In het rapport wordt in feite volstaan met een weergave van het standpunt van het college dat [betrokkene] als leidinggevende nimmer in daadwerkelijk uitvoerende zin met asbest te maken heeft gehad.
    
    3.4. De Raad stelt voorts vast dat het college in de in 3.2. genoemde schriftelijke verklaring van [getuige] evenmin reden heeft gezien om een nader onderzoek naar de beweerde asbestblootstelling te laten instellen. Gelet op de ook in deze verklaring concreet aangegeven omstandigheden had het college zijn betwisting daarvan moeten laten steunen op verklaringen van andere (ex)-collega’s van [betrokkene].
    
    3.5. Ook met betrekking tot de door de rechtbank aan partijen gerichte, zeer uitgebreide, nadere vraagstelling van 8 juli 2002 is de Raad van oordeel dat het college er bij de beantwoording van die vragen niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat de door [betrokkene] gestelde en door de getuige bevestigde blootstelling niet heeft plaatsgevonden. Blijkens het proces-verbaal van de behandeling ter zitting van de rechtbank is namens het college verklaard dat voor de beantwoording van die vraagstelling onder meer inlich-tingen zijn ingewonnen bij vier personen met wie [betrokkene] heeft gewerkt. Van de met deze personen gevoerde gesprekken zijn echter geen aantekeningen en/of verslagen gemaakt en overgelegd, noch is inzicht gegeven in de werkrelatie en samenwerkingsduur van deze personen met [betrokkene]. Naar het oordeel van de Raad had het op de weg van het college gelegen om, in het licht van meergenoemde schriftelijke verklaringen van [betrokkene] en van [getuige], alsmede gelet op het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van die gesprekken ten minste iets concreets op papier te stellen. Ook is ter zitting van de rechtbank verklaard dat het college bij het beantwoorden van voormelde vraagstelling gebruik heeft gemaakt van bepaald archiefmateriaal, zoals tekeningen en kaarten. Echter, ook van dit materiaal zijn geen afschriften ingebracht. Ter zitting van de Raad is het bestaan van tekeningen en kaarten overigens ontkend.
     
    3.6. Op grond van het voorgaande is de Raad van oordeel dat voldoende feiten en omstandigheden naar voren zijn gebracht om aannemelijk te achten dat [betrokkene] in de uitoefening van zijn werkzaamheden bij de gemeente Oss, dan wel vanwege de omstandigheden waarin hij die werkzaamheden heeft verricht, in substantiële mate is blootgesteld geweest aan asbest. Hetgeen daartegen door het college is ingebracht, kan zelfs niet als een begin van bewijs van het tegendeel worden aangemerkt, zodat de Raad die blootstelling verder tot uitgangspunt zal nemen.
    
    4. Het college heeft aangevoerd dat [betrokkene] bij zijn vorige werkgever DSM eveneens aan asbest is blootgesteld geweest en dat het veel voor de hand liggender is dat hij aldaar het fatale asbestkristal heeft ingeademd. Dit verweer treft geen doel. De Raad is in aansluiting bij het arrest van de Hoge Raad van 9 oktober 1992, LJN ZC0706 en NJ 1994, 535, van oordeel dat bij schade die is ontstaan als (mogelijk) gevolg van meerdere gebeurtenissen, er in aansluiting op hetgeen is bepaald in artikel 6:99 van het Burgerlijk Wetboek, van moet worden uitgegaan dat ieder van de veroorzakers hoofdelijk aansprakelijk is voor het geheel van de geleden schade, tenzij de veroorzaker bewijst dat de schade niet het gevolg is van een gebeurtenis waarvoor hijzelf aansprakelijk is. 
    
    5.l. Resteert de stelling van het college dat het met betrekking tot de blootstelling aan asbest en het zoveel mogelijk beperken van de nadelige gevolgen daarvan heeft voldaan aan de onder 2.1. omschreven zorgplicht van de werkgever. Zoals hiervoor in 3.5. is vermeld heeft de rechtbank in het vooronderzoek een aantal schriftelijke vragen aan het college gesteld. Eén van die vragen was welke maatregelen de gemeente Oss in de hoedanigheid van werkgever heeft getroffen om de inademing van asbest te voorkomen. De vragen hadden zowel betrekking op de werkomstandigheden bij de vernieuwing van remvoeringen, als bij de verbouwingen, als bij de afvalverwerking. Het antwoord van het college luidt in alle gevallen dat dit niet meer is na te gaan en dat ervan moet worden uitgegaan dat steeds alle maatregelen zijn getroffen die in die tijd, met de kennis van die tijd, bij de uitvoering van dergelijke werkzaamheden landelijk nodig werden geacht ter bescherming tegen asbest. De Raad acht dit antwoord - nog daargelaten dat dit door [getuige] is weersproken - bepaaldelijk onvoldoende om aan te nemen dat het college aan zijn zorgplicht heeft voldaan.
    
    
      5.2. Ten aanzien van de stelling van het college dat vóór 1980 nog niets bekend was over de gevaren van blootstelling aan asbest zodat op dat moment voor hem nog geen zorg-plicht tot voorkoming van inademing van asbeststof jegens [betrokkene] bestond, verwijst de Raad naar het - overigens door het college zelf overgelegde - rapport van de Arbeids-inspectie “Werken met asbest” van 1971. In dat rapport wordt onder meer aandacht besteed aan de vraag op welke wijze asbeststof zich kan verspreiden en welke beschermende maatregelen daartegen genomen kunnen worden. Als verspreidingswijzen worden - onder andere - genoemd het zagen van isolatiepanelen, het boren of schuren van remvoeringen, het slopen van asbestbevattende materialen en het vervoer en het storten van afval. Maatregelen die daartegen als bescherming worden aanbevolen zijn effectieve stofafzuiging en het dragen van persoonlijke beschermingsmiddelen. Namens het college is ter zitting verklaard dat men niets heeft kunnen terugvinden over wat er met dit rapport binnen de gemeente is gebeurd. 
      Anders dan de gemachtigde van het college heeft gesteld, blijkt uit dit rapport niet dat het uitsluitend is geschreven voor het werken met bruin en blauw asbest. Voorts wijst de Raad nog op de Nota van Toelichting bij het Asbestbesluit, Stb. 1977, 269, waarin is vermeld ‘dat sinds enige jaren bekend is dat contact met asbest kan leiden tot …. mesothelioom’. Tevens wordt daarin verwezen naar de maatregelen die volgens evenbedoeld rapport van de Arbeidsinspectie uit 1971 bij gebruik van asbest in het belang van de veiligheid kunnen worden genomen. De stelling van het college dat ten tijde hier van belang nog geen sprake was van een zorgplicht zoals bedoeld in 5.1., mist dan ook iedere grondslag.
    
    
    5.3. Op grond van het vorenstaande is de Raad van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat het wat betreft de blootstelling aan asbest en/of het beperken van de nadelige gevolgen daarvan, zijn verplichtingen is nagekomen om voor het verrichten van de werkzaamheden van [betrokkene] zodanige maatregelen te treffen als redelijkerwijs nodig waren om te voorkomen dat [betrokkene] in de uitoefening van die werkzaamheden schade zou lijden. Dientengevolge is de kans dat [betrokkene] in de uitvoering van zijn werkzaamheden een tot mesothelioom leidend asbestkristal zou inademen aanmerkelijk verhoogd. 
    
    6. Nu vaststaat dat [betrokkene] aan mesothelioom is overleden, is het college dan ook aansprakelijk voor de door [betrokkene] geleden materiële en immateriële schade en dient hij deze schade aan appellanten te vergoeden. 
    
    7. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak alsmede het bestreden besluit moeten worden vernietigd. 
    
    8. De Raad acht termen aanwezig om het college met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellanten in eerste aanleg verleende rechtsbijstand en van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellanten in hoger beroep verleende rechtsbijstand, in totaal derhalve € 1.288,-.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
      Verklaart het beroep in zoverre gegrond;
      Vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
      Bepaalt dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van in totaal
      € 1.288,-;
      Bepaalt dat de gemeente Oss aan appellanten het door hen in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 307,10 vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en K. Zeilemaker en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van O.C. Boute als griffier, uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2007.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    (get.) O.C. Boute.
    
    
      HD
      07.05