ECLI:NL:RVS:2022:582, Raad van State, 23-02-2022, 202100359/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de woning gelegen aan de [locatie] te Goedereede, in strijd met het bestemmingsplan, te beëindigen en beëindigd te houden.  [appellant] is eigenaar van de woning gelegen aan de [locatie], te Goedereede. Hij verhuurt de woning sinds 2014 als vakantiewoning. Op het perceel is het bestemmingsplan "Beschermde dorps- en stadsgezichten", vastgesteld op 19 mei 2016, van toepassing en rust de bestemming "Gemengd". Gronden met deze bestemming zijn op grond van artikel 7.1.1 van de planregels bestemd voor ateliers en galeries, kleinschalige bedrijfsactiviteiten, dienstverlening, kantoren, maatschappelijke voorzieningen, sportvoorzieningen, productiegebonden detailhandel en wonen, inclusief beroep en/of bedrijf aan huis (waaronder bed &amp; breakfast).

202100359/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ooltgensplaat, gemeente Goeree-Overflakkee,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 10 december 2020 in zaak nrs. 20/4711 en 20/5387 in het geding tussen onder meer:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de woning gelegen aan de [locatie] te Goedereede, in strijd met het bestemmingsplan, te beëindigen en beëindigd te houden, op verbeurte van een dwangsom van € 650,00 per week, of gedeelte daarvan, tot een maximum van € 6.500,00. Het college heeft daarbij een begunstigingstermijn gesteld tot 1 september 2020.
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 31 december 2020.
    Bij besluit van 29 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door F. ten Brinke, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning gelegen aan de [locatie], te Goedereede. Hij verhuurt de woning sinds 2014 als vakantiewoning. Op het perceel is het bestemmingsplan "Beschermde dorps- en stadsgezichten", vastgesteld op 19 mei 2016 (hierna: het bestemmingsplan), van toepassing en rust de bestemming "Gemengd". Gronden met deze bestemming zijn op grond van artikel 7.1.1 van de planregels bestemd voor ateliers en galeries, kleinschalige bedrijfsactiviteiten, dienstverlening, kantoren, maatschappelijke voorzieningen, sportvoorzieningen, productiegebonden detailhandel en wonen, inclusief beroep en/of bedrijf aan huis (waaronder bed & breakfast), met dien verstande dat dit niet is toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten'.
    Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant] om de recreatieve verhuur van de woning te staken, op verbeurte van een dwangsom van € 650,00 per week, of gedeelte daarvan, tot een maximum van € 6.500,00. De daarbij gestelde begunstigingstermijn is bij het besluit op bezwaar bepaald op 31 december 2020. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de verhuur van de woning voor recreatieve doeleinden in strijd is met het bestemmingsplan.
    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat er geen reden bestond om daarvan af te zien. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Overtreding
    2.       [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de verhuur van de woning als vakantieverblijf niet onder het begrip "wonen" in de zin van artikel 7.1.1 van de planregels valt. [appellant] betoogt dat bij het ontbreken van een definitie van een begrip in de planregels van het bestemmingsplan aansluiting moet worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. [appellant] stelt zich op het standpunt dat "wonen" een breed begrip is dat diverse vormen van huisvesting kan omvatten, waarvoor [appellant] verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1882), van 23 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:192) en van 21 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:833). In deze uitspraken ziet [appellant] ondersteuning voor zijn standpunt dat ook recreatieve verhuur onder het begrip "wonen" kan vallen.
    Verder wijst [appellant] erop dat in het voorgaande bestemmingsplan "Stad Goedereede en dorpsgebied Ouddorp 2012" het begrip wonen in artikel 1.73 van de planregels was gedefinieerd als "het duurzaam hoofdverblijf houden op één dezelfde locatie gedurende tenminste 2/3 deel van een aaneengesloten periode van 6 maanden". De raad heeft deze definitie niet overgenomen in het huidige bestemmingsplan. Volgens [appellant] heeft de raad hiermee beoogd het woonbegrip te verruimen en ook recreatieve verhuur daaronder te begrijpen. Volgens [appellant] was de raad bekend met het feit dat recreatieve verhuur van woningen in het plangebied voorkomt.
    2.1.    Het college betwist de juistheid van het standpunt van [appellant]. Allereerst betoogt het college dat recreatieve verhuur niet onder het begrip "wonen" in de zin van het bestemmingsplan kan worden geschaard. Het college stelt dat de personele samenstelling van de huurders steeds wisselt, omdat deze voor korte perioden in de woning verblijven. Deze huurders hebben hun hoofdverblijf ergens anders. Er is volgens het college geen wezenlijk verschil tussen deze vorm van verhuur en het huren van een verblijf op een vakantiepark, wat ook niet onder "wonen" kan worden begrepen. Er is volgens het college geen sprake van een huisvestingsvorm die onder de in het algemeen spraakgebruik aanvaarde definitie van "wonen" valt.
    Verder stelt het college dat het standpunt dat de raad beoogd heeft het woonbegrip te verruimen door de definitie uit het oude bestemmingsplan niet over te nemen in het nieuwe bestemmingsplan, geen bespreking kan toekomen. [appellant] heeft deze beroepsgrond namelijk niet in de beroepsprocedure aangevoerd en niet is gebleken waarom dat niet had gekund. Verder stelt het college dat indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan beoogd had het woonbegrip te verruimen, dat expliciet tot uitdrukking zou zijn gebracht in de planregels. Dat is echter niet het geval.
    2.2.    De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat recreatieve verhuur niet onder "wonen" kan worden verstaan in de zin van artikel 7.1.1 van de planregels. Daartoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat het begrip "wonen" enige bestendigheid impliceert, waarvan bij recreatieve verhuur van de woning geen sprake is. De verschillende uitspraken waar [appellant] naar verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt kennen andere planologische achtergronden en zien op andere vormen van verblijf dan waarvan in het voorliggende geval van de woning van [appellant] sprake is. De genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018 ging om het huisvesten van arbeidsmigranten, wat gelet op de duur van het verblijf niet gelijk kan worden gesteld met recreatieve verhuur. De genoemde uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 betrof de verhuur van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren. Ook in die zaak was er sprake van een zekere mate van bestendigheid van het verblijf. In de genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021 (is uitleg gegeven aan een in een in die zaak voorliggend bestemmingsplan opgenomen specifieke functieaanduiding, namelijk "specifieke vorm van wonen - landhuis". De Afdeling overwoog in die zaak dat de raad een onvoldoende duidelijk onderscheid had gemaakt tussen "wonen" en "recreatie" omdat een aantal specifieke functieaanduidingen onder de woonbestemming recreatieve verhuur wel toestonden. Voor de Afdeling was het in die zaak niet duidelijk waarom de voornoemde specifieke functieaanduiding recreatieve verhuur wel zou verbieden. In het nu voorliggende geval van de woning van [appellant] is een dergelijk onderscheid in het bestemmingsplan juist wel voldoende duidelijk, nu uit de planregels blijkt dat slechts recreatieve verhuur in de vorm van een bed & breakfast is toegestaan, onder de voorwaarden gesteld in artikel 7.4.1 van de planregels. Het voorgaande betekent dat de recreatieve bewoning van de woning van [appellant] niet vergelijkbaar is met de situaties in de door hem genoemde uitspraken en dat die daarmee niet onder het begrip "wonen" in het hier voorliggende bestemmingsplan valt.
    Verder betoogt [appellant] dat uit de geschiedenis van het tot stand komen van het bestemmingsplan blijkt dat de raad met "wonen" ook recreatieve verhuur heeft willen toestaan. Het college meent dat aan de bespreking van dit standpunt niet kan worden toegekomen, omdat dit voor het eerst in hoger beroep is aangevoerd. De Afdeling gaat hier niet in mee. [appellant] heeft, zowel in bezwaar als in beroep, aangevoerd dat het recreatief verhuren van zijn woning niet in strijd is met het bestemmingsplan. In dit geval is wat [appellant] op dit punt aanvoert een nader argument dat samenhangt met deze beroepsgrond.
    De Afdeling is echter niet gebleken dat de raad, zoals [appellant] stelt, bij de vaststelling van het bestemmingsplan voor ogen heeft gehad recreatieve verhuur onder "wonen" te willen begrijpen. Uit de planregels blijkt duidelijk onder welke voorwaarden de raad recreatieve verhuur heeft willen toestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    3.       De conclusie is dat [appellant] met de recreatieve verhuur van de woning handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 7.1.1 van de planregels, zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       [appellant] betoogt dat handhaving in dit concrete geval in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij beroept zich op het door het college gewekte vertrouwen dat hij zijn woning kon gebruiken voor recreatieve verhuur. Aanvullend daarop stelt hij dat gelet op het gewekte vertrouwen handhavend optreden onevenredig is.
    [appellant] wijst op de correspondentie en gesprekken die tussen hem en de gemeente Goeree-Overflakkee hebben plaatsgevonden. [appellant] en [gemachtigde] hebben de gemeente telefonisch benaderd voor advies en hebben daarbij hun plan kenbaar gemaakt. Zij zijn door het klantencontactpunt doorverbonden met een ambtenaar van de gemeente, aan wie zij hun plan opnieuw hebben toegelicht. Deze gemeenteambtenaar heeft hen doorverwezen naar het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (hierna: SVHW), de uitvoerder van de gemeentelijke belastingen. Op advies van het SVHW heeft [appellant] zijn voorgenomen activiteit opnieuw schriftelijk gemeld bij de gemeente. Bij het uitblijven van een reactie vanuit de gemeente is hij met de recreatieve verhuur van de woning begonnen.
    [appellant] betoogt dat de gemeente had moeten onderkennen dat de recreatieve verhuur niet toegestaan was op grond van het bestemmingsplan en hem daarvan op de hoogte had moeten stellen, in plaats van hem naar het SVHW te verwijzen. [appellant] wijst in dat verband op de conclusie van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896) die in een andere zaak aan de Afdeling is uitgebracht en stelt dat op grond daarvan ook in zijn voorliggende zaak aandacht moet worden besteed aan het burgerperspectief.
    4.1.    Volgens het college kan aan de uitlatingen van de medewerkers van het SVHW niet het vertrouwen worden ontleend dat het gebruik van de woning voor recreatief verblijf in overeenstemming is met het bestemmingsplan, aangezien het SVHW niet bevoegd is dergelijke toezeggingen te doen. Volgens het college rustte op [appellant] een onderzoeksplicht en had hij moeten onderzoeken of informeren naar de voor het gebruik van de woning voor recreatief verblijf geldende voorschriften op grond van het bestemmingsplan. Het college wijst erop dat [appellant] op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie heeft aangegeven dat hij niet heeft geïnformeerd of het gebruik van de woning in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Ook uit het uitblijven van een reactie op de schriftelijke melding vanuit het college kan [appellant] niet het vertrouwen ontlenen dat hij niet in strijd met het bestemmingsplan handelde of dat daar niet handhavend tegen opgetreden zou worden. Daarin is volgens het college geen toezegging te zien. Het college stelt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Het college ziet niet in dat het handhavend optreden tegen de recreatieve verhuur van de woning anderszins onevenredig zou zijn.
    4.2.    De Afdeling overweegt, met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) waarin de door [appellant] genoemde conclusie is genomen, en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat van de kant van de overheid sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
    De Afdeling overweegt dat in dit geval niet kan worden gesproken van een uitlating of gedraging waaruit [appellant] het vertrouwen kon ontlenen dat hij zijn woning recreatief mocht verhuren. Het college wijst er terecht op dat er geen uitlating of gedraging is waaruit [appellant] het vertrouwen kon ontlenen dat het recreatief verhuren van zijn woning niet in strijd is met het bestemmingsplan of dat daartegen niet handhavend opgetreden zou worden. In de correspondentie tussen [appellant] en de SVHW is een dergelijke toezegging niet te lezen. De correspondentie die door [appellant] is overgelegd bevat geen toezegging die betrekking heeft op de planologische toelaatbaarheid van recreatieve verhuur. Het uitblijven van een reactie op de schriftelijke mededeling van [appellant] dat hij zijn woning recreatief zou gaan verhuren, kan bij hem ook niet redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling met betrekking tot niet handhavend optreden van het college. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat op [appellant] een onderzoeksplicht rustte en dat hij had moeten informeren naar de voorwaarden die voor het gebruik van de woning golden op grond van het bestemmingsplan. Omdat [appellant] de grondslag voor de onevenredigheid van de handhaving heeft gekoppeld aan het welslagen van het vertrouwensbeginsel, is er geen aanleiding voor het oordeel dat het handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    5.       [appellant] stelt dat het handhavend optreden door het college in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Volgens hem wordt alleen tegen hem handhavend opgetreden en handhaaft het college niet in andere dorpskernen binnen de gemeente, waar ook recreatieve verhuur van woningen voorkomt.
    In de beroepsprocedure heeft de rechtbank [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen. [appellant] heeft vervolgens een aantal voorbeelden genoemd van recreatieve verhuur binnen de gemeente waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Als reactie daarop heeft het college aangegeven ook in die gevallen handhavend op te zullen treden. Het college heeft ter ondersteuning daarvan een aantal geanonimiseerde handhavingsbesluiten in de procedure gebracht.
    [appellant] stelt dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte mede heeft gebaseerd op deze geanonimiseerde handhavingsbesluiten. Deze handhavingsbesluiten zijn na het besluit op bezwaar genomen, waardoor de rechtbank met het betrekken hiervan in haar oordeel ten onrechte heeft afgeweken van het principe dat handhavingsbesluiten ex-tunc worden getoetst. Daarnaast had het college in zijn optiek een formeel verzoek moeten doen om de kennisname van deze stukken aan de rechtbank voor te behouden op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). [appellant] meent dat hij niet kan verifiëren dat in de zaken waarin deze lasten onder dwangsom verzonden zouden zijn, daadwerkelijk handhaving heeft plaatsgevonden.
    5.1.    Het college stelt dat verschillende handhavingstrajecten in Goedereede zijn aangevangen, waarbij in een aantal gevallen de eigenaren op het ontvangen van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom de recreatieve verhuur van de desbetreffende woning direct hebben gestaakt. In één van deze gevallen is uiteindelijk beroep ingesteld tegen het handhavingsbesluit. Tijdens deze beroepsprocedure heeft de betrokken eigenaar de woning verkocht, waardoor het procesbelang bij de beroepsprocedure is komen te vervallen. Het college wijst daarbij op de uitspraak van 24 maart 2020 met het procedurenummer 19/5182 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant.
    Het college stelt verder dat het ook handhavend optreedt in andere dorpskernen binnen de gemeente als, in strijd met het bestemmingsplan, recreatieve verhuur van woningen voor komt.
    Volgens het college blijkt uit de inhoud van de bij de rechtbank overgelegde geanonimiseerde brieven duidelijk hoe deze brieven zich verhouden tot het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel. Dat deze geanonimiseerd zijn doet daaraan volgens het college niets af. Het college wijst er nog op dat de aanleiding om tegen de recreatieve verhuur van de desbetreffende woningen handhavend op te treden aanvankelijk aan de orde is gekomen door meldingen vanuit de stadsraad Goedereede. Daarom zijn handhavingstrajecten in andere dorpskernen pas in een later stadium aangevangen.
    5.2.    Naar het oordeel van Afdeling heeft het college met de geanonimiseerde handhavingsbesluiten met succes betwist dat [appellant] de enige partij zou zijn waar handhavend wordt opgetreden tegen de recreatieve verhuur van een woning. Uit deze brieven en in het bijzonder de voornoemde uitspraak van de rechtbank van 24 maart 2020, blijkt al dat deze stelling feitelijke grondslag mist. Dat deze lasten na het besluit op bezwaar van 29 juli 2020 zijn verzonden, maakt niet dat de rechtbank daar bij haar beoordeling van het beroep geen waarde aan mocht toekennen. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat ten aanzien van vergelijkbare overtredingen ook gelijktijdig handhavend moet worden opgetreden. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college een formeel verzoek had moeten doen de kennisname van deze stukken aan de rechtbank voor te behouden op grond van artikel 8:29 van de Awb. De rechtbank heeft immers evenmin kennis kunnen nemen van de geanonimiseerde persoonsgegevens van derden die zijn aangeschreven. Uit de inhoud van de brieven blijkt voldoende duidelijk dat het college in vergelijkbare gevallen handhavend optreedt in de gemeente, ook buiten de kern Goedereede.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
    159-997