ECLI:NL:CBB:2019:244, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-06-2019, 18/1337
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw, fosfaatrechten, definitie melkvee, diercategorie 100, zoogkoe, diercategorie 120, jongvleesvee, diercategorie 101, diercategorie 102.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1337 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2019 in de zaak tussen
    
      [naam] , gevestigd te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. V.I. Ostendorf en mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 498 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 9 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 oktober 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht vastgesteld op 372 kg. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2019. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Regelgevend kader
      
    
    
    
      1.1
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende 
        fosfaatrecht per 1 januari 2018 door de minister vastgesteld overeenkomstig de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. 
      
      
    
    
      1.2
      
        Het begrip melkvee is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
        “1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
        2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
        3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.” 
      
      
    
    
      1.3
      Deze definitie is in de Msw opgenomen met de inwerkingtreding van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560). Voor de reikwijdte van het begrip melkvee, is blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 979, nr. 3) aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Msw, zoals opgenomen in bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (bijlage D). Genoemd worden de dieren die gehouden worden voor de productie van melk (categorie 100 van bijlage D) en de dieren die gehouden worden ter vervanging van melk- en kalfkoeien. Dit zijn de diercategorieën 101 en 102 van bijlage D. 
      
    
    
      1.4
      In tabel I van bijlage D zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen: - melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met categorienummer 100; 
      - jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met categorienummer 101;
      - jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met categorienummer 102;
      - weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien), met categorienummer 120.
      
      
        
          Feiten en standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante fokt op haar bedrijf vee van het ras Blonde d’Aquitaine, een vleesvee-ras. Bij de Kamer van Koophandel staat het bedrijf geregistreerd als ‘overige vleesveehouderij en zoogkoeienbedrijf’. Op het bedrijf worden kalveren gefokt en doorverkocht. De melk die de koeien geven is niet voor de commerciële melkconsumptie of verwerking, maar voor de kalveren. Op de peildatum 2 juli 2015 waren er op het bedrijf 21 koeien, die in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) als zoogkoeien stonden geregistreerd. Verder waren er op de peildatum 19 stuks jongvee van jonger dan een jaar en 17 stuks jongvee van een jaar en ouder. Deze dieren stonden ook als zodanig geregistreerd in het I&R-systeem. 
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht vastgesteld op 498 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 0 stuks melk- en kalfkoeien (diercategorie 100 van bijlage D), 13 stuks jongvee van jonger dan een jaar (diercategorie 101 van bijlage D) en 17 stuks jongvee van een jaar en ouder (diercategorie 102 van bijlage D). De 21 in diercategorie 120 van bijlage D geregistreerde melkkoeien heeft verweerder niet bij het vaststellen van het fosfaatrecht betrokken, omdat deze koeien alleen melk geven aan het jongvee en deze koeien vallen in diercategorie 120, waarvoor geen fosfaatrechten nodig zijn. Bij het wijzigingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 372 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 0 stuks melk- en kalfkoeien (diercategorie 100 van bijlage D), 9 stuks jongvee van jonger dan een jaar (diercategorie 101 van bijlage D) en 14 stuks jongvee van een jaar en ouder (diercategorie 102 van bijlage D). 
      
    
    
      2.3
      Appellante wil fosfaatrecht voor alle dieren die op 2 juli 2015 op het bedrijf waren. Alle dieren vallen volgens haar onder het begrip melkvee in de zin van de Msw, zodat voor het houden van al deze dieren fosfaatrecht nodig is. Het College geeft hieronder de nadere standpunten van partijen en de beoordeling per diercategorie.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        3.	Het beroep van appellante is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede gericht tegen het wijzigingsbesluit. 
      
      
      
        
          Diercategorie 100/120
        
      
      
    
    
      4.1
      Volgens appellante neemt verweerder ten onrechte aan dat de definitie van melkvee in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 1, van de Msw uitgaat van melkproductie voor de commerciële verkoop. Ook vleesvee valt onder de definitie van melkvee. Dat de koeien van appellante melk geven om jongvee te zogen en niet voor de verkoop is dus niet relevant. Haar zoogkoeien zijn kalfkoeien voor de fokkerij, als genoemd in die definitie van melkvee en in diercategorie 100 van bijlage D. Als, zoals verweerder betoogt, met ‘fokkerij’ in de definitie van melkvee zou zijn gedoeld op de fokkerij van melkkoeien, dan zou dit het onderscheid in de definitie tussen koeien voor de melkproductie en koeien voor de fokkerij betekenisloos maken. Melkkoeien moeten immers altijd afkalven om aan melkproductie te kunnen toekomen en derhalve wordt met deze koeien altijd gefokt. Zoogkoeien vallen volgens appellante enkel onder diercategorie 120 van bijlage D, de categorie voor zoog- en weidekoeien, als deze dieren niet onder het begrip melkvee vallen. 
      
    
    
      4.2
      Volgens verweerder zijn de 21 koeien op het bedrijf van appellante zoogkoeien als bedoeld in diercategorie 120 van bijlage D en vallen ze daarom niet onder het begrip melkvee. Voor deze dieren is geen fosfaatrecht nodig. Verweerder is van mening dat diercategorie 100 van bijlage D, ziet op volwassen dieren die nodig zijn voor de productie van melk voor consumptie of verwerking. Dit zijn zowel koeien waarvan de melk wordt gebruikt voor consumptie of verwerking, als koeien die worden gebruikt voor de melkveefokkerij. De fokkerij van appellante is echter een fokkerij van vleesvee. De wetgever heeft er bewust voor gekozen deze zoogkoeien van het melkvee te scheiden. Ter onderbouwing heeft verweerder gewezen op de op 1 januari 1998 in werking getreden wijziging van de Msw (Stb 1997, 360, verder wetswijziging), en de daarbij behorende tweede Nota van Wijziging, onderdeel C (Kamerstukken II, 1997-1998, 24 782, nr. 10, verder tweede Nota van Wijziging).
      
    
    
      4.3
      Het College overweegt als volgt. Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als melk- en kalfkoeien, te weten koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 1, van de Msw). Uit de hiervoor onder 1.3 weergegeven parlementaire geschiedenis volgt dat voor de reikwijdte van het begrip melkvee aansluiting is gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Msw, zoals opgenomen in bijlage D en, voor zover hier relevant, dieren die gehouden worden voor de productie van melk als bedoeld in categorie 100 van bijlage D. Het College is met verweerder van oordeel dat uit de door hem aangehaalde en onder 4.2 weergegeven wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever bewust een onderscheid heeft willen aanbrengen tussen melk- en kalfkoeien enerzijds en zoogkoeien binnen de vleesveesector anderzijds. Artikel 1, eerste lid, onderdeel e, van de Msw zoals die bepaling destijds kwam te luiden verwijst naar bijlage A, die de basis is geweest voor de huidige bijlage D. Met de tweede Nota van Wijziging werden de zoogkoeien in bijlage A gescheiden van de categorie fok- en gebruiksvee, subcategorie melk- en kalfkoeien (thans categorie 100 van bijlage D), en toegevoegd aan de categorie roodvleesproductie, subcategorie weidekoeien (thans categorie 120 van bijlage D). Het College is daarom van oordeel dat uit de verplaatsing van de zoogkoeien van de categorie fok- en gebruiksvee, subcategorie melk- en kalfkoeien, naar de categorie roodvleesproductie, afdoende blijkt dat een rund dat als zoogkoe binnen de vleesveesector kan worden aangemerkt, niet valt onder de definitie van melkvee als bedoeld in de Msw. Anders dan appellante aanvoert, maakt deze uitleg het onderscheid tussen melkkoeien enerzijds en kalfkoeien voor de fokkerij anderzijds niet zinledig. Onder laatstgenoemde categorie vallen koeien die worden gehouden voor de fok van mannelijk en vrouwelijk jongvee ter verbetering van het toekomstige melkvee.
      
    
    
      4.4
      De 21 koeien van appellante waar het hier om gaat zijn van een vleesvee-ras, hebben gekalfd en hun jongvleesvee gezoogd en stonden in I&R als zoogkoe geregistreerd (diercategorie 120 van bijlage D). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze koeien desalniettemin als melkvee moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft daarom terecht aangenomen dat deze koeien op de peildatum onder diercategorie 120 vielen en niet onder diercategorie 100 en heeft deze koeien terecht niet betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Van het door appellante gestelde motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek is het College niet gebleken. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Diercategorie 101: stierkalveren
        
      
      
    
    
      5.1
      Appellante wil alsnog fosfaatrecht voor 6 stierkalveren van jonger dan een jaar. Deze worden gehouden ten behoeve van de fokkerij en vallen daarom onder de definitie van melkvee, te weten het onderdeel ‘jongvee jonger dan een jaar, gehouden voor de melkveehouderij’. De uitleg die verweerder aan deze definitie geeft is te eng, doordat hij de fokkerij uitsluit. 
      
    
    
      5.2
      Volgens verweerder zijn stierkalveren uitgesloten van het begrip melkvee, omdat ze niet worden gehouden voor de melkveehouderij.
      
    
    
      5.3
      Het College overweegt als volgt. Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw). Anders dan appellante aanvoert kan uit deze definitie niet worden afgeleid dat jongvee jonger dan een jaar dat is bestemd voor de fokkerij, valt onder het begrip melkvee. De fokkerij wordt in dit onderdeel van de definitie dat gaat over jongvee jonger dan een jaar niet genoemd. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht aangenomen dat de 6 stierkalveren op de peildatum niet vielen onder diercategorie 101. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit jongvee op de peildatum werd gehouden voor de melkveehouderij. Als gezegd gaat het hier om kalveren van een vleesvee-ras. Het bedrijf van appellante staat bij de Kamer van Koophandel ook geregistreerd als vleesveehouderij. Verweerder heeft bovendien onweersproken erop gewezen dat blijkens diens administratie het overgrote deel van de door appellante gefokte kalveren in 2015 is doorverkocht aan een vleesveehouderij. Niet één kalf is aan een melkveehouderij verkocht. Bij deze stand van zaken was het aan appellante om aannemelijk te maken dat de kalveren op de peildatum desalniettemin bestemd waren voor de melkveehouderij. Haar enkele stelling dat het in zijn algemeenheid binnen de bedrijfsvoering van appellante mogelijk is dat een stierkalf wordt aangekocht om te worden gebruikt als dekstier om dubbelkoeien te fokken is hiervoor onvoldoende. Van het door appellante gestelde motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek is het College niet gebleken. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Diercategorie 101: vrouwelijk jongvee
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante voert aan dat verweerder bij het wijzigingsbesluit het fosfaatrecht ten onrechte heeft verlaagd in verband met 4 vrouwelijke kalveren van jonger dan een jaar. Appellante wil voor deze dieren fosfaatrecht en heeft daartoe onder meer aangevoerd dat deze dieren vallen onder de definitie van melkvee. Op de peildatum waren deze dieren bestemd om te kalveren. Van één dier heeft appellante op zitting een inseminatiebewijs getoond. De andere drie dieren waren nog te jong om te worden geïnsemineerd.
      
    
    
      6.2
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de 4 dieren die volgens de stallijst geen kalf hebben gekregen, geen ‘vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij’ zijn in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw. Deze dieren zijn overleden zonder dat ze een kalf hebben gekregen en zijn dus kennelijk niet bestemd geweest als opfokkalf. Ter zitting heeft verweerder erkend dat uit het door appellante overgelegde inseminatiebewijs volgt dat één van de dieren wel bestemd was om te kalveren. Het fosfaatrecht moet daarom alsnog met 9,6 kg worden verhoogd. Ten aanzien van de andere drie dieren volhardt verweerder in zijn standpunt dat uit de dood van de dieren blijkt dat deze niet bestemd waren als opfokkalf. Het is vervolgens aan appellante om het tegendeel aan te tonen. 
      
    
    
      6.3
      Het College overweegt als volgt. Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw). Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat voor de toekenning van het aantal fosfaatrechten aan bedrijven met melkvee de peildatum van 2 juli 2015 bepalend is. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en meer in het bijzonder als vrouwelijk opfokkalf voor de vleesveehouderij, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd. 
      
    
    
      6.4
      In dit geval stonden de 4 dieren van appellante als jongvee jonger dan een jaar geregistreerd in I&R (diercategorie 101 van bijlage D). Met appellante is het College van oordeel dat uit deze registratie in beginsel volgt dat deze dieren moeten worden aangemerkt als melkvee en meer in het bijzonder als vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij en bijgevolg moeten worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. In het geval van jongvee zoals dat van appellante, dat wordt geboren binnen een vleesveehouderij, die bovendien mede is gericht op de fok van zoogkoeien, kan uit het enkele feit dat een kalf is overleden zonder te hebben afgekalfd, niet zonder meer worden afgeleid dat het niet was bestemd als opfokkalf. Een kalf dat op 2 juli 2015 nog bestemd was om te kalveren kan immers om verschillende redenen die bestemming uiteindelijk niet volbrengen, bijvoorbeeld als het vroegtijdig overlijdt. Voor een dergelijk kalf dient de houder wel over fosfaatrecht te beschikken. Verweerder heeft deze 4 dieren ten onrechte niet betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Diercategorie 102
        
      
      
      7. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:141) heeft verweerder erkend dat hij bij het wijzigingsbesluit ten onrechte 4 stuks jongvee van een jaar en ouder niet heeft betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond van appellante slaagt evenzeer.
      
      8. Hetgeen overigens door appellante is aangevoerd behoeft geen bespreking.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      9.1
      
        Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit vernietigen vanwege strijd met artikel 7:12 van de Awb. 
        Uit het voorgaande volgt dat verweerder het fosfaatrecht bij het primaire besluit terecht heeft vastgesteld op basis van 13 stuks jongvee van jonger dan een jaar en 17 stuks jongvee van een jaar en ouder. Dat is een hoeveelheid van (13 x 9,6) + (17 x 21,9) = 497,1, afgerond 498 kg. Nu verweerder het fosfaatrecht bij het primaire besluit juist heeft vastgesteld, zal het College bepalen dat verweerder niet opnieuw hoeft te beslissen op de bezwaren van appellante.
      
      
    
    
      9.2
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder niet opnieuw hoeft te beslissen op de bezwaren van appellante;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, mr. M. van Duuren en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2019.
    
    
    
    
      T.L. Fernig-Rocour	De griffier is verhinderd de uitspraak mede 
      	te ondertekenen.