ECLI:NL:CRVB:2019:2430, Centrale Raad van Beroep, 18-07-2019, 17/8250 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Op 24 maart 2017 is de korpschef door appellant in gebreke gesteld. De korpschef is tot 29 mei 2018 in gebreke geweest. De Raad zal bepalen dat de korpschef aan appellant een dwangsom van € 1.260,- verbeurt. Het beroep tegen het bestreden besluit slaagt en dat besluit zal worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 22 oktober 2015 te herroepen en het verzoek van appellant om ontheffing van zijn werkzaamheden overeenkomstig zijn aanvraag in te willigen met ingang van 1 januari 2016 met als einddatum 1 juli 2017. Anders dan de korpschef is de Raad van oordeel dat gemis van vrije tijd ook in een situatie als die van betrokkene een voor vergoeding in aanmerking komende schadepost oplevert.

178250 AW, 18/3862 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 18 juli 2019
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar, het beroep tegen het besluit van de korpschef van politie van 29 mei 2018 en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de korpschef van politie (korpschef)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Bij uitspraak van 30 januari 2017, 16/3539, heeft de rechtbank Rotterdam het beroep tegen het besluit van 15 april 2016, waarbij de afwijzing van de aanvraag van appellant om in aanmerking te komen voor de voorziening “ontheffing van werkzaamheden”, als bedoeld in artikel 20a, eerste lid, aanhef en onder h, van de Regeling landelijk sociaal statuut politie (Regeling LSS) is gehandhaafd, gegrond verklaard, en dat besluit vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Appellant heeft op 13 april 2017 bij de rechtbank Rotterdam beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuwe beslissing op bezwaar en verzocht om vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom. Dit beroep is aan de Raad toegezonden op 3 november 2017, de dag na de behandeling van het hoger beroep bij de Raad tegen de uitspraak van 
      30 januari 2017, 16/3539, en de sluiting van het onderzoek ter zitting in die zaak.
    
    
    
      Bij uitspraak van 1 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:594, heeft de Raad beslist op het hoger beroep van de korpschef door de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 
      30 januari 2017, 16/3539, te bevestigen, de korpschef op te dragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat tegen het door de korpschef nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
    
    
    
      De korpschef heeft ter uitvoering van de uitspraak van de Raad op 29 mei 2018 een nieuw besluit genomen (bestreden besluit).
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. C. Lamuadni beroep ingesteld.
    
    
    
      De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellant heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Lamuadni. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. M. van Wensen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Voor een uitgebreide weergave van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden alsook het toetsingskader verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 1 maart 2018. De Raad volstaat hier met het volgende.
      
    
    
      1.2.
      De Raad heeft in zijn uitspraak van 1 maart 2018 geoordeeld dat appellant erin is geslaagd aan de hand van het door hem ingezonden overzicht (Wob-overzicht) twijfel te zaaien over de juistheid van het standpunt van de korpschef dat het overbezettingscriterium door hem sinds 1 januari 2015 stringenter werd toegepast. Het had op de weg van de korpschef gelegen om concreet in te gaan op dat overzicht teneinde dit standpunt aannemelijk te maken. De korpschef heeft echter alleen in algemene termen gereageerd op de stellingen van appellant en diens beroep op het Wob-overzicht en de daarin vervatte gegevens. Ook in hoger beroep heeft de korpschef daarop slechts in algemene termen gereageerd. Ter zitting van de Raad is namens de korpschef in dit verband het vermoeden geuit dat bij de uit het overzicht blijkende positieve beslissingen, persoonlijke omstandigheden en financiële motieven de doorslag hebben gegeven. Hiermee heeft de korpschef de stellingen van appellant niet voldoende concreet weerlegd. De Raad heeft de korpschef daarom opdracht gegeven om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Daarbij zal de korpschef alsnog concreet moeten ingaan op het Wob-overzicht en de in verband hiermee door appellant ingenomen stellingen en aannemelijk moeten maken dat het overbezettingscriterium door hem sinds 1 januari 2015 daadwerkelijk stringenter is toegepast. Voorts zal de korpschef, indien hij besluit zijn afwijzing van de aanvraag opnieuw te handhaven, inzichtelijk moeten maken dat deze uitkomst gebaseerd is op een individuele beoordeling conform het toetsingskader van het addendum van 19 mei 2015.
      
      
        2. De korpschef heeft ter uitvoering van deze uitspraak het bestreden besluit genomen. 
      
      
    
    
      2.1.
      Primair heeft de korpschef het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat appellant geen procesbelang heeft. Hieraan heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat appellant met ingang van 3 december 2017 met pensioen is en aan hem ontslag is verleend op grond van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder h, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). 
      
    
    
      2.2.
      Subsidiair heeft de korpschef het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. De korpschef heeft nogmaals toegelicht dat per 1 januari 2015, anders dan in de periode daarvoor,  formatieoverzichten beschikbaar waren waardoor vanaf dat moment aan de bezettingsgegevens kon worden getoetst. Daarvoor werden alle aanvragen ingewilligd. In de periode vanaf 1 januari 2015 tot en met 22 april 2015 (categorie 1) zijn de ontvangen definitieve aanvragen gedurende deze maanden beoordeeld op basis van ‘ja, tenzij’, wat inhoudt dat bij een positief advies van de leidinggevende en een uitstroom op 1 januari 2016 positief werd beslist. Echter medio april 2015 bleek dat in het domein ondersteuning de doelstelling was bereikt. Hierop heeft een verdere aanscherping plaatsgevonden door de definitieve aanvragen die na 22 april 2015 (categorie 2) zijn ontvangen te beoordelen op basis van ‘nee, tenzij’, wat inhoudt dat er sprake moet zijn van overbezetting of - zoals in de regeling ook is aangegeven - er in ieder geval een financieel belang voor de organisatie dan wel een persoonlijk belang bij de aanvrager moet zijn gelegen. Volgens de Regeling LSS is een persoonlijk belang bijvoorbeeld een gezondheidsaspect van de aanvrager, dat aanleiding is om de aanvraag ondanks onderbezetting toe te kennen. Een bijzondere situatie was bij de aanvraag van appellant niet aanwezig en evenmin is daarop in de procedure door appellant een beroep gedaan. Daarnaast was er vanuit de organisatie wegens onderbezetting ook geen financieel belang de aanvraag toe te kennen.
      
      3. Appellant heeft op hierna te bespreken gronden beroep ingesteld tegen het bestreden 
      besluit. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
      
      
      
      
        
          Het beroep tegen het niet tijdig beslissen (17/8250 AW)
        
      
      
      
        4.1.1.
        Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
        
      
      
        4.1.2.
        Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan, voor zover hier van belang, het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft meegedeeld dat het in gebreke is.
        
      
      
        4.1.3.
        Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Op grond van het vijfde lid van dit artikel kan het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
        
      
      
        4.1.4.
        Op grond van artikel 8:55c van de Awb stelt de bestuursrechter, indien het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. 
        
      
      
        4.1.5.
        Op grond van artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Op grond van het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Uit artikel 7:14 van de Awb volgt dat artikel 4:17 van de Awb ook van toepassing is op een beslissing op bezwaar.
        
      
      
        4.1.6.
        Appellant heeft procesbelang bij de beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Weliswaar is met het besluit van 29 mei 2018 inmiddels een reëel besluit genomen, maar appellant heeft een belang als bedoeld in artikel 6:20, vijfde lid, van de Awb, reeds omdat voor toekenning van een dwangsom op grond van artikel 8:55c van de Awb een gegrond beroep noodzakelijk is.
        
      
      
        4.1.7.
        Gelet op artikel 7:10, eerste lid, van de Awb bedroeg de termijn voor het nemen van de oorspronkelijke beslissing op bezwaar, nu geen commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb was ingesteld, zes weken. Indien na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter geen termijn voor het nemen van een nieuw besluit is gesteld, moet het bestuursorgaan in beginsel beslissen binnen dezelfde termijn als de termijn die gold voor het nemen van het vernietigde besluit. Voor het nemen van een nieuw besluit na de vernietiging bij de aangevallen uitspraak gold daarom eveneens een termijn van zes weken, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aangevallen uitspraak, in dit geval 30 januari 2017. Op 24 maart 2017 is de korpschef door appellant in gebreke gesteld. De korpschef is tot 29 mei 2018 in gebreke geweest en heeft daarmee de maximale dwangsom van € 1.260,- verbeurd. Het instellen van hoger beroep door de korpschef doet hieraan niet af, nu dat geen schorsende werking heeft. Het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit is dus gegrond. De Raad zal bepalen dat de korpschef aan appellant een dwangsom van € 1.260,- verbeurt.
        
        
          
            Beroep tegen bestreden besluit van 29 mei 2018 (18/3862 AW)
          
        
        
      
    
    
      4.2.
      Ter zitting heeft de korpschef zijn primaire standpunt (geen procesbelang) ingetrokken.
      
      
        4.3.1.
        Appellant heeft betoogd dat de korpschef de twijfel over de vraag of het overbezettingscriterium sinds 1 januari 2015 stringenter is toegepast met de motivering van het bestreden besluit niet heeft weggenomen. 
        
      
      
        4.3.2.
        
          Dit betoog slaagt. De motivering in het besluit van 29 mei 2018 is in essentie een herhaling van wat al in 4.4 en 4.5 van de uitspraak van de Raad van 1 maart 2018 was opgenomen uit de inhoud van de beslissing op bezwaar. De korpschef heeft opnieuw in algemene bewoordingen gereageerd en is niet concreet op de aanvragen uit het Wob-overzicht ingegaan. Daarom kan niet worden geverifieerd of daadwerkelijk stringenter is getoetst aan het criterium van overbezetting. De korpschef stelt alleen dat in de gevallen uit de overzichten sprake was van een bijzondere situatie, maar dit wordt niet nader toegelicht aan de hand van die specifieke gevallen. Evenmin is toegelicht in welke gevallen eventueel sprake wasvan onderbezetting. Verder heeft de gemachtigde verklaard dat van de categorie 1 aanvragen er 433 zijn toegekend en twee geweigerd, terwijl in categorie 2, waartoe appellant behoort, 340 aanvragen zijn toegekend en vier geweigerd. Nog daargelaten dat deze aantallen niet blijken uit de gedingstukken en daarom niet kunnen worden geverifieerd, blijkt hieruit niet van de stringentere toepassing. Het toegenomen aantal weigeringen, met twee stuks, zegt bij gebrek aan informatie over het totaal aantal aanvragen in categorie 1 onderscheidenlijk categorie 2 niets, terwijl het aantal van vier weigeringen in verhouding tot het aantal toekenningen in dit verband niet overtuigt. Waar de gemachtigde van de korpschef ter zitting van de Raad heeft meegedeeld dat bij de beoordelingen ook de gunfactor een zekere rol speelde, ontstaat door een en ander het beeld dat niet stringenter is getoetst. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de korpschef er opnieuw niet in geslaagd is om alsnog concreet aan de hand van het Wob-overzicht de in verband hiermee door appellant ingenomen stellingen te weerleggen en aannemelijk te maken dat het overbezettingscriterium door hem sinds 
          1 januari 2015 daadwerkelijk stringenter is toegepast. Evenmin is inzichtelijk gemaakt dat de uitkomsten in de gevallen van het Wob-overzicht gebaseerd zijn op een individuele beoordeling conform het toetsingskader van het addendum van 19 mei 2015.
        
        
      
      
        4.3.3.
        Het beroep tegen het bestreden besluit slaagt en dat besluit zal worden vernietigd. De Raad ziet uit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 22 oktober 2015 te herroepen en het verzoek van appellant om ontheffing van zijn werkzaamheden overeenkomstig zijn aanvraag in te willigen met ingang van 1 januari 2016 met als einddatum 1 juli 2017. 
        
        
          
            Verzoek om schadevergoeding
          
        
        
      
      
        4.4.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat, nu hij per 3 december 2017 met pensioen is gegaan, de ontheffing van werkzaamheden achteraf feitelijk geen betekenis meer kan hebben. Daarom verzoekt hij een vergoeding voor gemis aan vrije tijd, vast te stellen aan de hand van de maatstaven van de uitspraak van de Raad van 10 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK7337. Verder verzoekt appellant een financiële compensatie voor het feit dat hij, gezien de afwijzing van zijn aanvraag, in de aanloop naar zijn pensioendatum, namelijk in de periode tussen december 2016 en december 2017, gebruik heeft gemaakt van de regeling partieel uittreden (RPU). Dat heeft in zijn situatie geleid tot een vermindering van het aantal gewerkte uren per week met 33,3% en dienovereenkomstige vermindering van salaris, vakantietoeslag en eindejaarsuitkering, waarvan de helft door de korpschef en de andere helft door appellant is gedragen. 
        
      
      
        4.4.2.
        Nu appellant geacht wordt alsnog een ontheffing van zijn werkzaamheden te hebben gehad voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 1 juli 2017, behield hij over die gehele periode op grond van artikel 20a, aanhef en onder h, van de Regeling LSS zijn aanspraken en derhalve ook zijn aanspraak op het volledige salaris. Dat geldt ook voor de periode van december 2016 tot 1 juli 2017, gedurende welke periode appellant gebruikt heeft gemaakt van de RPU. Van de RPU had hij immers, achteraf gezien, geen gebruik hoeven te maken, omdat hij, indien de korpschef op 22 oktober 2015 het juiste besluit had genomen, reeds ontheven zou zijn geweest van zijn werkzaamheden. Over deze periode zal de korpschef dus nog aanvullend salaris dienen te betalen.  
        
      
      
        4.4.3.
        Anders dan de korpschef is de Raad voorts van oordeel dat gemis van vrije tijd in een situatie als deze een voor vergoeding in aanmerking komende schadepost oplevert. De Raad heeft eerder, onder meer in zijn uitspraken van 2 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI1721, en 15 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK1705, overwogen dat voor vergoeding in aanmerking komt de schade die is geleden door gemiste vrije tijd, waardoor de betrokken ambtenaar de gelegenheid is onthouden om die tijd te besteden aan door hem te bepalen ontplooiingsmogelijkheden of andere activiteiten. De Raad heeft aan de aard van de activiteiten geen beperkingen gesteld. Het gaat erom dat de betrokken ambtenaar de gemiste vrije tijd niet heeft kunnen invullen met activiteiten naar eigen keuze. Anders dan de korpschef is de Raad van oordeel dat gemis van vrije tijd ook in een situatie als die van betrokkene een voor vergoeding in aanmerking komende schadepost oplevert. Omdat deze schade naar zijn aard niet kan worden berekend, zal de Raad de schade begroten. In lijn met zijn uitspraak van 2 april 2009 en de in die zaak toegekende vergoeding moet de schade wegens gemis van vrije tijd in dit geval worden begroot op een bedrag van € 500,- per maand voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 december 2016 en voorts op € 330,- per maand voor de periode van 1 december 2016 tot 1 juli 2017. Dit komt voor appellant neer op € 7.810,- (11 keer € 500,- en 7 keer € 330,- ) in totaal. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade kan worden toegewezen tot een bedrag van € 7.810,-.
        
        
          5. Nu beide beroepen slagen bestaat aanleiding om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant wegens verleende rechtsbijstand (3 punten à € 512,-) en de door appellant gemaakte reiskosten van € 29,31, in totaal € 1.565,31.
        
        
        
        
        
        
        
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een 
      beslissing op bezwaar gegrond en vernietigt dat besluit;
    - stelt de hoogte van de door de korpschef aan appellant verschuldigde dwangsom vast op 
      € 1.260,-;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 29 mei 2018 gegrond en vernietigt dit besluit;
    - herroept het besluit van 22 oktober 2015;
    - bepaalt dat appellant overeenkomstig zijn aanvraag geacht moet worden te zijn ontheven van 
    
        zijn werkzaamheden met ingang van 1 januari 2016 met als einddatum 1 juli 2017, en 
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van   29 mei 2018;
    
    - veroordeelt de korpschef tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een 
      bedrag van € 7.810,-;
    - veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal 
      € 1.565,31;
    - bepaalt dat de korpschef aan appellant het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en H. Benek en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      						(getekend) Y. Itkal
    
    
    
    
    
      md