ECLI:NL:RBLIM:2020:5466, Rechtbank Limburg, 28-07-2020, AWB - 19 _ 337
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2020-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft beroep tegen afwijzing verzoek om handhavend op te treden tegen het gestelde bedrijfsmatig gebruik door de derde-partij van een openbare weg (keerlus) in strijd met het bestemmingsplan en de Algemene Plaatselijke Verordening. Verweerder heeft het verzoek afgewezen omdat bij controle geen
        overtredingen zijn vastgesteld die tot handhaving aanleiding geven. Eisers betogen dat het onderzoek van verweerder onvoldoende zorgvuldig en niet representatief is en dat hij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het door hen aangeleverde beeldmateriaal. De rechtbank overweegt dat alleen
        onderzoek is gedaan véér het nemen van het besluit op het handhavingsverzoek en dat verweerder in het kader van de volledige heroverweging nader onderzoek had moeten doen naar (de signalen van
        eisers over) mogelijke overtredingen. Daarbij had verweerder ook de aan de derde-partijen verleende omgevingsvergunning dienen te betrekken. Op grond daarvan moeten alle bedrijfsactiviteiten binnen de inrichting plaatsvinden. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit
        en draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

RECHTBANK LIMBURG 
    Zittingsplaats Roermond
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      Zaaknummer:  ROE  19 / 337 
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2020 in de zaak tussen 
    
    
      [handelsnaam] en [naam 1] , te [plaats] , eisers,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 31 mei 2018 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder afwijzend beslist op het door eisers ingediende verzoek om handhavend op te treden tegen [naam derde-partij] (hierna: de derde-partij). 
    
    
    
      Bij besluit van 18 december 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het door eisers tegen het besluit op aanvraag gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, die bij brief van 26 februari 2019 de beroepsgronden heeft ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Namens de derde-partij heeft mr. drs. W.J.W. van Eijk, advocaat te ’s-Hertogenbosch, een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. 
    
    
    
      Eisers hebben aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2020, waar eiser [naam 1] is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers, alsook door diens kantoorgenoot [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Barentsen, werkzaam bij de gemeente. Voorts is de derde-partij, vertegenwoordigd door [naam 4] , verschenen.  
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eisers hebben verweerder bij brief van 1 mei 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de percelen kadastraal bekend Haelen , sectie [sectieletter] , [sectienummers] (hierna: de percelen [perceel sub 1] en [perceel sub 2] door de derde-partij en haar medewerkers. Door dit gebruik wordt verhinderd dat de aldaar gelegen keerlus als zodanig kan worden gebruikt. Het gaat daarbij om het wisselen van containers en het stallen van containers, alsmede de opslag van materialen en vervoermiddelen. Eisers hebben hiervan foto’s gemaakt, die als bewijsmateriaal bij het verzoek zijn gevoegd. Daaruit blijkt volgens eisers dat de derde-partij hindert bij het gebruik van de ontsluitingsweg door andere weggebruikers, waaronder eisers en hun leveranciers en afnemers. Volgens eisers handelt de derde-partij in strijd met het door verweerder beoogde gebruik van genoemde percelen als openbare weg. Dit is tevens in strijd met de geldende verkeersbestemming en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Leudal (hierna: de APV). Eisers hebben verweerder daarom verzocht om per omgaande handhavend op te treden tegen de illegale activiteiten van de derde-partij. 
    
    2. Naar aanleiding van dat verzoek heeft verweerder een onderzoek ingesteld om vast te stellen of sprake is van een overtreding ter zake waarvan hij bevoegd is om handhavend op te treden. Er zijn controles uitgevoerd die zijn vastgelegd in een rapport van bevindingen van 29 mei 2018. Daarbij is aangegeven wanneer en op welk tijdstip de controles zijn uitgevoerd. Volgens de controlerend ambtenaren zijn bij de controles geen overtredingen vastgesteld waartegen handhavend kan worden opgetreden.
    
    3. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen omdat geen overtredingen zijn vastgesteld die daartoe aanleiding geven. Het bestreden besluit strekt tot handhaving van deze afwijzing. 
    
    4. Eisers betogen in beroep dat een belangrijke reden voor het handhavingsverzoek is gelegen in de last onder dwangsom die hen bij besluit van 5 april 2018 is opgelegd. Tegen die besluitvorming is een procedure bij de rechtbank aanhangig (bekend onder zaaknummer ROE 18/2841). In dat beroep is aangevoerd dat de last zodanig ruim is geformuleerd dat eisers zelfs een dwangsom verbeuren indien de derde-partij voorwerpen van welke aard ook, zoals containers en opleggers, op perceel [perceel sub 1] plaatst en dat perceel gebruikt voor op- en overslagactiviteiten. Eisers betogen dat zij door het tegen hen gerichte dwangsombesluit worden gedwongen om een handhavingsverzoek tegen de derde-partij te doen en tegen afwijzing daarvan op te komen. 
    
    
      4.1.
      Verder voeren eisers aan dat verweerder onvoldoende zorgvuldig en representatief onderzoek heeft gedaan, omdat twee van de zes controles niet tijdens de openingstijden van het bedrijf van de derde-partij zijn uitgevoerd. Verder zijn de controles van zeer korte duur geweest, waardoor de kans op constatering van een overtreding klein was. Volgens eisers is geen sprake van een voortdurende overtreding, maar van vooral kortdurende overtredingen. Tevens wijzen eisers naar de beelden op de bij hun bezwaarschrift gevoegde CD-ROM. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd omdat niet is aangegeven waarom de activiteiten die op het door hen overgelegde beeldmateriaal te zien zijn, geen overtredingen zijn. Ook is niet gemotiveerd welk ‘signaal’ wel als mogelijke overtreding is te duiden. Eisers vinden verweerders redenering dat er een signaal is geweest van een mogelijke overtreding, maar dat er geen overtredingen zijn vastgesteld, innerlijk tegenstrijdig. De door verweerder aan zijn besluit ten grondslag gelegde motivering vinden eisers niet inzichtelijk omdat het voor hen niet kenbaar is waarom verweerder hun standpunt ten aanzien van het bewijs van de overtredingen niet volgt. 
      
    
    
      4.2.
      Eisers stellen verder dat de toezichthouders ten onrechte geen gevolg hebben gegeven aan hun herhaalde telefonische verzoeken om ter plaatse te komen kijken. Volgens eisers had het signaal van een mogelijke overtreding voor verweerder aanleiding moeten zijn om zelf nader onderzoek te doen. Eisers hebben concrete bewijzen aangeleverd die niet kunnen worden afgedaan met de conclusie dat verweerder een en ander niet heeft vastgesteld. Eisers wijzen in dat kader op de uitspraak van deze rechtbank van 30 november 2016 (ECLI:NL: RBLIM:2016:10526). Verder wijzen eisers erop dat van een incidentele overtreding geen sprake kan zijn omdat niet met later gehouden controles is vastgesteld dat er zich op die momenten geen overtreding meer heeft voorgedaan. 
      
    
    
      4.3.
      Ten slotte persisteren eisers bij hun standpunt dat er activiteiten plaatsvinden die in strijd met het bestemmingsplan en artikel 2.10 van de APV zijn. Op grond van het vigerend bestemmingsplan hebben de percelen [perceel sub 1] en [perceel sub 2] de enkelbestemming ‘verkeer’. Eisers betogen dat parkeren in strijd met die bestemming is omdat er op het asfalt van de weg geen parkeervakken of een parkeervoorziening zijn aangebracht. Verder zijn bedrijfsmatige activiteiten in strijd met de verkeersbestemming en gebruiken de derde-partij en haar personeel, toeleveranciers en klanten de percelen voor bedrijfsmatige activiteiten, terwijl die op grond van het bestemmingsplan op haar eigen bedrijfsterrein moeten worden verricht. Er is sprake van strijd met artikel 2.10 van de APV omdat die activiteiten zorgen voor een belemmering van de bruikbaarheid van de weg. Ten behoeve van een goede afwikkeling van het verkeer van het bedrijventerrein is op de percelen [perceel sub 1] en [perceel sub 2] een keerlus gerealiseerd. Dat er discussie bestaat over de exacte locatie van de keerlus, neemt niet weg dat er een keerlus is en heeft voor de onderhavige kwestie geen nadere relevantie. Op en om de keerlus worden door de derde-partij en anderen in strijd met artikel 2.10 van de APV op- en overslagactiviteiten verricht en worden containers en materieel opgeslagen, aldus eisers. Verweerder heeft daarom ten onrechte geweigerd om handhavend op te treden. 
      
      5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij zelf dient vast te stellen dat sprake is van overtredingen. Op basis van waarnemingen van derden, waaronder eisers, kan niet handhavend worden opgetreden. Het door eisers overgelegde beeldmateriaal laat grotendeels verkeersbewegingen op het perceel zien. Omdat het perceel [perceel sub 1] een verkeersbestemming heeft en een openbare weg in de zin van de Wegenwet is, is het gebruik van dat perceel voor verkeer geen overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. Op een enkel beeld is volgens verweerder te zien dat een container op het perceel is geplaatst (op 6 juli 2018) of wordt geladen (op 2 juli 2018) en dit zou kunnen duiden op bedrijfsactiviteiten op de openbare weg. Als dat bedrijfsactiviteiten van de derde-partij zijn, is dat in strijd met de aan haar verleende omgevingsvergunning en dus een overtreding. Bij de eigen controles zijn deze activiteiten echter niet vastgesteld en op basis van de beelden van eisers kan niet worden vastgesteld gedurende welke tijdsperiode deze activiteiten hebben plaatsgevonden, aldus verweerder. Daarbij wijst hij er op dat het door eisers in bezwaar aangeleverde beeldmateriaal dateert van na het besluit op aanvraag en dat er bij de controles van de toezichthouders geen overtredingen zijn vastgesteld. Verweerder wijst er verder op dat de locatie Jagersweg voortdurend aandacht heeft van toezichthouders, zowel naar aanleiding van meldingen van eisers en de derde-partij als op basis van routinematige surveillance. Zo heeft een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente regelmatig naar aanleiding van meldingen met [naam 1] en [naam 4] gesproken en ter plaatse gecontroleerd. Volgens verweerder is door de gemeente voldoende, representatief eigen onderzoek naar mogelijke overtredingen gedaan, maar zijn die niet geconstateerd. Volgens verweerder is het verzoek om handhaving daarom terecht afgewezen. 
      
      6. Namens de derde-partij is aangevoerd dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat het betrokken bestuursorgaan zelf dient vast te stellen of zich een overtreding voordoet, in welk verband is verwezen naar de uitspraak van 8 september 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AQ9938). De toezichthouders hebben geen overtredingen vastgesteld. Uit het controlerapport blijkt dat op zes dagen is gecontroleerd. Uit de vermelding van datum en tijdstip op de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat de foto’s tijdens openingstijden van het bedrijf van de derde-partij zijn gemaakt en daaruit volgt niet de toezichthouders alleen voor het maken van de foto ter plaatse is geweest. Het onderzoek van verweerder is deugdelijk en representatief geweest. Daarbij komt dat dat het niet in strijd met het bestemmingsplan is om op de keerlus te parkeren en er thans een parkeerverbod is ingesteld, zodat eisers volgens de derde-partij geen belang meer hebben bij hun handhavingsverzoek. Ten aanzien van de gestelde overtreding van artikel 2:10 van de APV stelt de derde-partij dat het beweerdelijk gebruik voor parkeren, laden en lossen niet leidt tot schade aan de weg en de bruikbaarheid van de weg niet belemmert. Verder wordt in de APV met belemmeringen gedoeld op permanent aanwezige voorwerpen en niet op tijdelijke activiteiten, zoals parkeren.
      
      7. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      8. Ten aanzien van het betoog van eisers dat zij tot het handhavingsverzoek gedwongen worden omdat aan hen een preventieve last onder dwangsom is opgelegd om belemmeringen van de openbaarheid van de weg door derden, zoals bijvoorbeeld door de derde-partij, onverwijld te verwijderen en verwijderd te houden, wijst de rechtbank erop dat zij bij uitspraak van heden die last in zoverre heeft herroepen. Er bestaat reeds hierom geen reden meer om te oordelen dat eisers gedwongen worden om een handhavingsverzoek tegen de derde-partij in te dienen om zich te kunnen vrijwaren tegen eventuele door haar geplaatste voorwerpen die de openbaarheid van de keerlus belemmeren. 
      
    
    
      8.1.
      Verweerder en de derde-partij hebben gesteld dat alleen een overtreding kan worden vastgesteld indien dat blijkt uit een controle door een toezichthouder en dat waarnemingen van derden daartoe niet redengevend kunnen zijn. De rechtbank stelt vast dat de jurisprudentie waarnaar verweerder en de derde-partij in dat kader hebben verwezen de verbeurte en invordering van dwangsommen betreft. Voor die vaststelling is soms ook de specifieke deskundigheid van een toezichthouder vereist. Dat geval is niet volledig op één lijn te stellen met de beoordeling van een handhavingsverzoek. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 30 november 2016 (ECLI:NL:RBLIM:2016:10526) is de rechtbank van oordeel dat (onder meer) de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016 (ECLI:NL: RVS:2016:469) er niet aan in de weg staat om bij het onderzoek naar beweerdelijke overtredingen bewijsmateriaal van derden mede te gebruiken voor onderzoek en eventueel confrontatie. Door alleen constateringen van een toezichthouder relevant te achten voor de beoordeling van het handhavingsverzoek van eisers is naar het oordeel van de rechtbank te beperkt toepassing gegeven aan de onderzoeksbevoegdheden van verweerder en is niet adequaat omgegaan met het door eisers verzamelde beeldmateriaal.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank stelt in het verlengde van het voorgaande vast dat verweerders eigen onderzoek heeft plaatsgevonden in de tweede helft van mei 2018, waarna het handhavingsverzoek bij besluit van 31 mei 2019 is afgewezen. Verweerder heeft alleen onderzoek gedaan vóór het nemen van het besluit op aanvraag en heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het door eisers in bezwaar overgelegde beeldmateriaal geen aanleiding geeft om niet van de eigen constateringen uit te gaan. Verweerder erkent echter wel dat het materiaal van eisers signalen van mogelijke overtredingen kan bevatten. In het kader van de volledige heroverweging in bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had verweerder daarom nader onderzoek moeten doen naar die signalen en mogelijke overtredingen (zie de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:680). Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat voor het vaststellen of de door eisers in het handhavingsverzoek genoemde feiten zich voordoen geen specifieke deskundigheid is vereist. Het vorenstaande neemt niet weg dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat het in dit geval niet zo eenvoudig is om vast te stellen dat van een overtreding van de bestemmingsplanregels of van de APV sprake is waartegen handhavend kan worden opgetreden. Op grond van de bestemming ‘verkeer’ zijn deze gronden onder meer bestemd voor wegen en parkeervoorzieningen. Het normale gebruik als weg is toegestaan. De rechtbank volgt de derde-partij echter niet in haar betoog dat op gronden met die bestemming – en dus ook op de keerlus – overal geparkeerd mag worden. Dat geldt alleen indien er een parkeervoorziening aanwezig is, zoals eisers terecht hebben aangevoerd. Verweerder heeft er verder op gewezen dat overtreding van artikel 2.10 van de APV niet gemakkelijk is vast te stellen in geval van tijdelijke activiteiten zoals laden en lossen. Of daardoor de bruikbaarheid van de weg wordt belemmerd, hangt namelijk van de omstandigheden van het geval af. Dat is op zich juist, maar verweerder had hierbij tevens de aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning kunnen en moeten betrekken. Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat (zoals eisers hebben aangevoerd) alle bedrijfsactiviteiten, zoals laden en lossen en wisselen van containers, buiten de inrichting van de derde-partij in strijd zijn met de aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning. Ook dit had verweerder bij zijn beoordeling of er een grond bestond om handhavend op te treden, moeten betrekken.
      
      9. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende zorgvuldig is voorbereid nu daarbij niet alle relevante feiten zijn betrokken en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers. 
      
      10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder het betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden.
      
      11. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en wegingsfactor 1). De rechtbank tekent daarbij aan dat zij de (overige) zaken van eisers op de zitting van 11 februari 2020 niet gevoegd heeft behandeld. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. 
      
      12. Gelet op het tijdsverloop in deze procedure dient de rechtbank thans nog ambtshalve te beoordelen of de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden en – zo nodig na heropening van het onderzoek – ambtshalve een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354). In dat kader wordt in deze zaak volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn (nipt) is overschreden. Voor de consequentie van deze vaststelling verwijst de rechtbank naar wat in de uitspraak van heden in de zaak met nummers ROE 18/1108, ROE 18/1552, ROE 18/2760 en ROE 18/2841 vanaf overweging 30 is opgenomen. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eisers te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, begroot op € 1.050,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers.
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 28 juli 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Voor zover nodig wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken wanneer dat weer mogelijk is.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      	de griffier is verhinderd te ondertekenen				rechter
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 28 juli 2020
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan door een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.