ECLI:NL:CRVB:2016:3065, Centrale Raad van Beroep, 16-08-2016, 15/1286 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verklaring betrokkene, waterverbruik en verklaringen buurtbewoners betekenen toereikende grondslag voor gezamenlijke huishouding. Boete. Normale verwijtbaarheid. Draagkracht. College terecht uitgegaan van het gezinsinkomen.

15/1286 WWB, 15/1321 WWB, 15/1322 WWB, 16/5098 WWB
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 
    9 januari 2015, 14/2143 en 14/2142 (aangevallen uitspraak 1) en 14/2141 (aangevallen uitspraak 2)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Opsterland (appellant)
  
  
    
      [betrokkene 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] (betrokkene 2), te [woonplaats]
  
  
    Datum uitspraak: 16 augustus 2016
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld. 
  
  
    Namens betrokkenen heeft mr. P. van Bommel, advocaat, verweerschriften en nadere stukken ingediend. Appellant heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting in de gevoegde zaken heeft plaatsgevonden op 24 mei 2016. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. Van Bommel. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Bruinse en P. Swart.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Betrokkene 1 ontving sinds 13 november 2012 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Zij stond ten tijde hier van belang in de gemeentelijke basisregistratie personen (GBA) [thans: basisregistratie personen] ingeschreven op het adres [adres] (uitkeringsadres).
      
    
    
      1.2.
      
        Naar aanleiding van anonieme meldingen dat betrokkene 1 een vriend heeft in [woonplaats] , heeft appellant een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene 1 verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche dossieronderzoek gedaan, inlichtingen ingewonnen over het gas- en waterverbruik, waarnemingen gedaan en betrokkenen gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 
        2 oktober 2013.
      
      
    
    
      1.3.
      
        De resultaten van het onderzoek zijn voor appellant aanleiding geweest bij besluit van 
        25 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 april 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand van betrokkene 1 met ingang van 1 september 2013 te beëindigen en met ingang van 13 november 2012 in te trekken (lees: met ingang van 13 november 2012 in te trekken). Verder heeft appellant de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 
        13 november 2012 tot en met 31 augustus 2013 tot een bedrag van € 6.194,64 van 
        betrokkene 1 teruggevorderd. Aan dit besluit heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkenen een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd in de woning van betrokkene 2 zonder dat appellante daarvan melding heeft gemaakt bij het college.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Bij afzonderlijk besluit van 25 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij afzonderlijk besluit van 15 april 2014 (bestreden besluit 2), heeft appellant het in 1.3 vermelde bedrag mede teruggevorderd van betrokkene 2. Appellant heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat betrokkene 2 een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met betrokkene 1 en dat betrokkene 2 hoofdelijk aansprakelijk is voor de terugbetaling van de over de periode van 
        13 november 2012 tot en met 31 augustus 2013 aan betrokkene 1 teveel betaalde bijstand.
      
      
    
    
      1.5.
      
        Bij besluit van 20 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 april 2014 (bestreden besluit 3), heeft appellant aan betrokkene 1 een boete opgelegd van € 6.194,64 wegens schending van de inlichtingenverplichting. 
        2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de afzonderlijke besluiten van 
        25 oktober 2013 en het besluit van 20 december 2013 herroepen met bepalingen over proceskosten en griffierecht. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de beschikbare onderzoeksgegevens geen toereikende grondslag voor de conclusie dat betrokkene 1 in de in geding zijnde periode met betrokkene 2 in Beetsterzwaag een gezamenlijke huishouding voerde. Ingevolge vaste rechtspraak (ECLI:NL:CRVB:2011:BS8937) moet een persoon in elk geval het merendeel van de nachten in een woning verblijven wil sprake zijn van hoofdverblijf aldaar. Betrokkene 1 heeft op 26 september 2013 verklaard dat zij drie à vier dagen per week bij betrokkene 2 in zijn woning verblijft. Op diezelfde dag heeft betrokkene 2 verklaard dat betrokkene 1 hooguit drie dagen per week bij hem is op zijn adres. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit deze verklaringen, noch uit de overige uit onderzoek verkregen informatie met voldoende zekerheid worden geconcludeerd dat betrokkene 1 in de te beoordelen periode het merendeel van de nachten heeft verbleven in de woning van betrokkene 2 in Beetsterzwaag. In verband hiermee is ook de grondslag aan de boeteoplegging en de medeterugvordering komen te ontvallen.
      
      
    
    
      3.1.
      In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. 
      
    
    
      3.2.
      Bij nader besluit van 16 februari 2015 (nader besluit) heeft appellant de boete vastgesteld op een bedrag van in totaal € 4.276,89. Appellant heeft de boete verlaagd omdat in verband met het verweten gedrag in 2012 een maatregel zou zijn opgelegd. De boete voor het schenden van de inlichtingenverplichting in 2012 heeft appellant vastgesteld ter hoogte van de destijds van toepassing zijnde maatregel. Over 2013 heeft appellant een boete opgelegd van 100% van het benadelingsbedrag op de grond dat betrokkene 1 de inlichtingenverplichting opzettelijk heeft geschonden.
      
      
        4. De Raad zal het nader besluit op grond van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in zijn beoordeling betrekken en komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
      
        
          Intrekking en terugvordering 
        
      
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 13 november 2012 tot en met 25 oktober 2013.
      
    
    
      4.2.
      De intrekking van bijstand is een belastend besluit, zodat de last om aannemelijk te maken dat sprake is van een (verzwegen) gezamenlijke huishouding op appellant rust.
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. 
      
    
    
      4.4.
      De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Betrokkenen stonden in de te beoordelen periode op afzonderlijke adressen ingeschreven. Dat gegeven staat op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning op één van die adressen. Zie het arrest van de Hoge Raad van 13 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:556.
      
    
    
      4.5.
      Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen waarde heeft gehecht aan alle onderzoeksgegevens in onderlinge samenhang bezien, met name de verklaring van betrokkene 1. Deze grond slaagt. 
      
    
    
      4.6.
      
        Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld en betrokkenen hebben betoogd, bieden de onderzoeksbevindingen voldoende feitelijke grondslag voor het oordeel dat in de te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijk hoofdverblijf op het adres van betrokkene 2. Hierbij komt doorslaggevende betekenis toe aan de door betrokkene 1 op 
        26 september 2013 ten overstaan van haar klantmanager en een sociaal rechercheur afgelegde verklaring. Betrokkene 1 heeft onder meer het volgende verklaard: “Ik ben 3 à 4 dagen in de week bij [naam] in [woonplaats] , een paar dagen in [gemeente 1] . Als ik in [gemeente 1] of [woonplaats] ben dan eet ik, slaap ik en was ik daar ook. Ik heb geen kleren van mezelf in [gemeente 1] . Ik heb wel wat kleren van mezelf bij [naam] in de woning. Mijn thuis is in [woonplaats] . Mijn spullen heb ik in [gemeente 2] .” (…) “Ik verblijf ongeveer 4 dagen in de week bij [naam] in [woonplaats] . Ik verbleef minimaal 2 dagen in de week in [gemeente 1] . Dat houdt in dat ik 1 of 2 dagen in de week in mijn eigen huis in [gemeente 2] ben. [gemeente 2] voelt wel als mijn thuis, zo voel ik dat wel, omdat ik er huur voor betaal en mijn spullen staan er.
        Dus: 1 à 2 dagen in de week in mijn eigen huis, 2 dagen in de week in [gemeente 1] en de rest van de week bij [naam] in huis”. (…) “Samenwonen is volgens mij dat je alles samen deelt en altijd samen bent. Gezien mijn ervaringen met relaties durf ik niet helemaal bij [naam] in te trekken. Stel dat onze relatie eindigt, dan heb ik niks en sta ik op straat. Mijn woning in [gemeente 2] heb ik dan nu als zekerheid achter de hand. Dat is de reden dat we niet officieel samenwonen.” (…) “Ik heb nooit aan de gemeente gemeld dat ik hoofdzakelijk op het adres van [naam] verblijf. Ik begrijp wel dat ik had moeten doorgeven dat ik het merendeel bij [naam] in huis ben.” 
      
      
    
    
      4.7.
      Voor zover betrokkene 1 zich ter zitting heeft verweerd met de stelling dat het gespreksverslag, zoals deels weergegeven onder 4.6, een onjuiste weergave bevat van haar verklaring, dan houdt deze stelling geen stand. Hierbij is van belang dat de verklaring is neergelegd in een gespreksverslag dat door betrokkene 1 is ondertekend. Dat de verklaring op onderdelen geen juiste weergave bevat van wat betrokkene 1 heeft verklaard, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Evenmin is gebleken dat haar verklaring verkeerd is uitgelegd of dat zij met haar verklaring in de richting van een gezamenlijke huishouding is geforceerd. Daar komt bij dat de verklaring van betrokkene 1 steun vindt in de gegevens over het waterverbruik in de te beoordelen periode. Het waterverbruik bij betrokkene 1 laat in de te beoordelen periode een daling zien en bij betrokkene 2 een duidelijke stijging. Betrokkene 1 heeft in dat verband desgevraagd verklaard: “U zegt mij dat u ziet dat mijn waterverbruik jaarlijks afneemt. Het kan inderdaad zijn dat ik steeds vaker douche bij [naam] .” (…) “Als ik bij [naam] ben dan draait mijn was daar ook”. Bovendien wordt de verklaring van betrokkene 1 ondersteund door de verklaringen van buurtbewoners van het uitkeringsadres en van het adres van betrokkene 2. Deze verklaringen houden kort gezegd in dat betrokkene 1 nauwelijks werd gezien op het uitkeringsadres en veel op het adres van betrokkene 2 en dat dit in elk geval al vanaf de aanvang van de bijstandverlening zo was. Het verweer van betrokkenen dat het niet van zorgvuldig onderzoek door appellant getuigt door eerst hangende het hoger beroep nog getuigen te horen in de buurt van de woning van betrokkene 2, slaagt niet. In elke stand van het geding kan appellant nog bewijs leveren, mits daarmee de goede procesorde niet wordt geschaad. Daarvan is geen sprake nu betrokkenen hebben kunnen reageren op de door de buurtbewoners afgelegde verklaringen. In dit verband hebben betrokkenen nog aangevoerd dat appellant onrechtmatig gebruik heeft gemaakt van een foto van betrokkene 2 van het intranet van de gemeente. Wat er zij van de vraag of appellant gebruik mocht maken van een foto van het intranet bij het horen van getuigen of van gegevens omtrent aanwezigheid en afwezigheid van betrokkene 2 op het werk, vaststaat dat deze gegevens niet bepalend zijn geweest voor de besluitvorming. Bij het horen van de getuigen zijn bovendien nog twee andere foto’s van betrokkene 2 gebruikt, die via het internet zijn verkregen. 
      
    
    
      4.8.
      Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan, is dat van de wederzijdse zorg. Deze kan blijken uit een financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
      
    
    
      4.9.
      De gedingstukken bieden een toereikende grondslag voor het standpunt van appellant dat in de te beoordelen periode is voldaan aan het criterium van wederzijdse zorg. Uit de verklaring van betrokkene 1 op 26 september 2013 en ook ter zitting van de Raad komt naar voren dat betrokkene 1 de sleutel had van de woning van betrokkene 2 en over de woning kon beschikken wanneer zij wilde, voorts kookte betrokkene 1 weleens of nam boodschappen mee, betrokkene 2 betaalde ook boodschappen, zij aten gezamenlijk en betrokkene 1 deed de was als zij bij betrokkene 2 was.
      
    
    
      4.10.
      Met betrekking tot de terugvordering van de bijstand van betrokkene 1 en de medeterugvordering van betrokkene 2 zijn geen afzonderlijke gronden en verweren gevoerd, zodat deze onderdelen geen verdere bespreking behoeven.
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1, voor zover die uitspraak ziet op de intrekking en terugvordering van de bijstand van betrokkene 1 en de aangevallen uitspraak 2, slaagt.
      
      
        
          Boete en nader besluit
        
      
      
    
    
      4.12.
      Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de boete moet worden vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag over 2013, omdat betrokkene 1 willens en wetens, en dus opzettelijk, niet heeft gemeld dat zij een gezamenlijke huishouding voerde in de woning van betrokkene 2. In het nader besluit heeft het college dit standpunt onderbouwd door erop te wijzen dat betrokkene 1 al bij aanvang van de bijstand met betrokkene 2 samenwoonde en zij dus doelbewust informatie heeft achtergehouden en een onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven met als oogmerk onterecht bijstand te ontvangen. Met deze onderbouwing heeft appellant evenwel niet aangetoond dat betrokkene 1 willens en wetens de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De beschikbare gegevens bieden evenmin steun voor het standpunt dat betrokkene 1 welbewust verzuimd heeft door te geven dat zij in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding voerde met betrokkene 2.
      
    
    
      4.13.
      Betrokkene 1 heeft zich verweerd met de stelling dat in haar geval sprake is van verminderde verwijtbaarheid, zodat de boete moet worden vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag. De stelling dat betrokkene 1 zich niet bewust was van een gezamenlijke huishouding is daarvoor onvoldoende. Ook is niet aangetoond dat betrokkene 1 anderszins verminderd verwijtbaar is te achten.
      
    
    
      4.14.
      
        Uit 4.12 en 4.13 volgt dat de mate van verwijtbaarheid een boete rechtvaardigt van 50% van het benadelingsbedrag. Uit het nader besluit volgt dat het benadelingsbedrag over 2013 
        € 4.184,24 bedraagt. De boete moet dan worden vastgesteld op 50% van € 4.184,24, dus 
        € 2.092,12. Naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,- resulteert dit in een bedrag van 
        € 2.100,- De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van betrokkene 1, de omstandigheden waaronder zij de overtreding heeft begaan en haar persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 2.100,- uit te gaan.
      
      
    
    
      4.15.
      Tot slot heeft betrokkene 1 aangevoerd dat appellant ten onrechte bij de beoordeling van de draagkracht het inkomen van betrokkene 2 betrekt, aangezien het boetebesluit geen betrekking heeft op betrokkene 2, maar slechts betrokkene 1 regardeert. Het verhaal dient aldus te zijn gebaseerd op het inkomen van betrokkene 1. Dit betoog slaagt niet. Een bestuursorgaan dat een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, dient acht te slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven (ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en ECLI:NL:HR:2014:685). Ten tijde van het opleggen van de boete was gelet op 4.6 tot en met 4.9 sprake van een gezamenlijke huishouding tussen betrokkenen en ook thans, zoals betrokkenen ter zitting van de Raad hebben bevestigd, is daarvan sprake. Appellant is op goede gronden voor de financiële draagkracht uitgegaan van het gezinsinkomen, dat wil zeggen het inkomen van betrokkenen gezamenlijk. Niet in geschil is dat het gezinsinkomen boven de geldende bijstandsnorm voor gehuwden ligt, zodat appellant op goede gronden heeft aangenomen dat betrokkene 1 de boete binnen twee jaar zal kunnen voldoen. 
      
    
    
      4.16.
      
        Uit 4.11, 4.14 en 4.15 volgt dat de aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen de aangevallen uitspraak 1 gegrond verklaren voor zover dat ziet op de boete. Tevens zal de Raad het beroep tegen het nader besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Aanleiding bestaat om  met toepassing van artikel 8:72a van de Awb aan betrokkene 1 een boete op te leggen van 
        € 2.100,- aangezien een dergelijke boete evenredig, passend en geboden is. 
      
      
      
        5. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen in de kosten van betrokkenen. De kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep.  
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraken;
    - verklaart het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond en het beroep tegen de bestreden
      besluiten 1 en 2 ongegrond;
    - vernietigt bestreden besluit 3;
    - herroept het besluit van 20 december 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
      van het vernietigde bestreden besluit 3;
    - verklaart het beroep tegen het nader besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
    - legt aan betrokkene 1 een boete op van € 2.100,-;
    - veroordeelt appellant in de kosten van betrokkene 1 in bezwaar, beroep en in hoger beroep 
      tot een bedrag van € 2.976,-;
    - bepaalt dat appellant het door betrokkene 1 in beroep betaalde griffierecht van € 90,-
      vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en M. Hillen en C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) A.B.J. van der Ham
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Mansourova
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH 
      ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.
    
    
    
  
  HD