ECLI:NL:RVS:2021:2173, Raad van State, 29-09-2021, 202100771/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe aan de gemeente Epe een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] in Vaassen, kadastraal bekend gemeente Vaassen, sectie C, nummers 3493, 3555 en 4263, met het oog op het realiseren van acht woningen.  [appellant] is eigenaar van het perceel. Hij heeft daar een garagebedrijf en een loods waarin hij hobby-auto's (klassieke vrachtwagens) stalt. Ook zijn woning staat op het perceel. 
        De gemeente wil acht woningen op het perceel realiseren en wil de gronden van [appellant] aankopen. Hierover hebben partijen overleg gevoerd. Daarbij is onderzocht of voor [appellant] elders in de gemeente een plek kan worden gevonden waar hij kan wonen en waar hij voldoende ruimte heeft voor het stallen van zijn klassieke vrachtwagens. Partijen hebben geen overeenstemming bereikt over de aankoop van het perceel door de gemeente.

202100771/1/R4.
    Datum uitspraak: 29 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Vaassen, gemeente Epe,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 december 2020 in zaak nr. 19/4822 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juli 2019 heeft het college aan de gemeente Epe een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] in Vaassen, kadastraal bekend gemeente Vaassen, sectie C, nummers 3493, 3555 en 4263 (hierna: het perceel), met het oog op het realiseren van acht woningen.
    Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. de Haan, advocaat te Arnhem, en N. Boeve, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Hij heeft daar een garagebedrijf en een loods waarin hij hobby-auto's (klassieke vrachtwagens) stalt. Ook zijn woning staat op het perceel.
    De gemeente wil acht woningen op het perceel realiseren en wil de gronden van [appellant] aankopen. Hierover hebben partijen overleg gevoerd. Daarbij is onderzocht of voor [appellant] elders in de gemeente een plek kan worden gevonden waar hij kan wonen en waar hij voldoende ruimte heeft voor het stallen van zijn klassieke vrachtwagens. Partijen hebben geen overeenstemming bereikt over de aankoop van het perceel door de gemeente.
    2.       Het perceel ligt in het plangebied van het bestemmingsplan "De Pirk-Noord" (hierna: het bestemmingsplan). De raad van de gemeente Epe heeft dat plan op 25 november 2010 vastgesteld.
    Het voornemen van de gemeente om acht woningen op het perceel te realiseren, is in strijd met het bestemmingsplan. Weliswaar is in dat plan een woonbestemming aan het perceel en aan gronden daaromheen toegekend (met het oog op het realiseren van een nieuwe woonwijk ter plaatse), maar de woningen die de gemeente nu wil bouwen, passen niet binnen de vastgestelde bouwvlakken.
    Bij het besluit van 15 juli 2019 heeft het college daarom een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Hierdoor is de bouw van de voorgenomen woningen buiten de bouwvlakken toegestaan. Bij de vergunningverlening heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De verleende vergunning is een zogenoemde omgevingsvergunning eerste fase.
    3.       In de aangevallen uitspraak is het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 juli 2019 ongegrond verklaard.
    4.       [appellant] heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
    Juridisch kader
    5.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    6.       Uit artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.       [appellant] voert aan dat de gemeente geen eigenaar is van het perceel en dat het niet is gelukt om overeenstemming te bereiken over de aankoop daarvan. Hij stelt dat het voorgenomen bouwplan daarom niet kan worden verwezenlijkt. Dit betekent volgens [appellant] dat de gemeente geen belanghebbende is bij het verzoek om vergunning en dat het niet gaat om een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Verder voert [appellant] aan dat in dit geval sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zo stelt hij.
    7.1.    Bij de beoordeling van de belanghebbendheid geldt de hoofdregel dat degene die een verzoek om vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek.
    Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht), dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002, over het bouwen van een bouwwerk, de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3048, over het vellen van een houtopstand, de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198, over een vergunning als bedoeld in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:846, over een activiteit waarvoor een watervergunning nodig is.
    7.2.    In de aangevallen uitspraak is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de hiervoor weergegeven jurisprudentielijn toepassing mist als het gaat om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, en 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1369, is deze rechtspraak immers ook van toepassing op een verzoek om het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan.
    7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat het door de gemeente Epe voorgenomen gebruik van het perceel, in afwijking van het bestemmingsplan, niet kan worden verwezenlijkt als gevolg van de eigendomsverhoudingen ter plaatse. Weliswaar hadden [appellant] en de gemeente op het moment van het indienen van het verzoek om vergunning nog geen overeenstemming bereikt over de aankoop van het perceel, maar zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, geeft de door de gemeente gevraagde omgevingsvergunning een grondslag voor onteigening (zie artikel 77, eerste lid, aanhef en onder 3°, van de Onteigeningswet). Hiermee heeft de gemeente in beginsel de mogelijkheid om het perceel na de verlening van de gevraagde vergunning te verwerven (zonder dat daarvoor toestemming nodig is van [appellant]). Het gemeentebestuur was ook voornemens om daadwerkelijk tot onteigening over te gaan als de onderhandelingen niet tot het gewenste resultaat zouden leiden. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is het voor een succesvolle onteigening niet nodig dat de onteigeningsprocedure op het moment van het verzoek om vergunning (of op het moment van de vergunningverlening) al in gang is gezet. Zo'n uitleg ligt ook niet voor de hand, omdat de vergunning zelf de grondslag geeft voor onteigening.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat de gemeente belanghebbend is bij een beslissing op het verzoek om vergunningverlening. Daarbij merkt de Afdeling overigens op dat het perceel inmiddels - bij KB van 27 mei 2020 - is aangewezen ter onteigening.
    7.4.    Een andere vraag is of sprake is van een privaatrechtelijke belemmering die aan de uitvoering van de voorgenomen activiteit in de weg staat. Dat aspect kan aan de orde komen bij de vaststelling van een bestemmingsplan of bij de inhoudelijke beoordeling van een vergunningaanvraag om van het bestemmingsplan af te wijken.
    Als de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd vanwege een privaatrechtelijke belemmering, dan kan dit in de weg staan aan de vaststelling van het bestemmingsplan of dan kan dit ertoe leiden dat de gevraagde omgevingsvergunning moet worden geweigerd.
    Zo'n privaatrechtelijke belemmering kan zich voordoen vanwege eigendoms- of andere zakenrechtelijke verhoudingen, maar het kan bijvoorbeeld ook gaan om de situatie dat de voorgenomen activiteit in strijd is met het burenrecht (vergelijk de uitspraak van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1259, over artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek).
    7.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1816), bestaat voor het oordeel dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een voorgenomen activiteit.
    7.6.    Zoals hiervoor in overweging 7.3 al is vastgesteld, geeft de door de gemeente gevraagde (en door het college verleende) omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan een grondslag voor onteigening. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de eigendomsverhoudingen in dit geval geen evidente privaatrechtelijke belemmering opleveren die aan de uitvoering van de voorgenomen activiteit in de weg staan. Ook overigens is in dit geval gesteld noch gebleken dat sprake is van zo'n evidente privaatrechtelijke belemmering.
    7.7.    Gelet op het voorgaande slaagt het betoog niet.
    8.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door een omgevingsvergunning te verlenen. Daarbij stelt hij dat het college in de specifieke omstandigheden van dit geval, uit een oogpunt van zorgvuldigheid, eerst had moeten zorgdragen voor een goede alternatieve woon- en werklocatie voordat tot vergunningverlening kon worden overgegaan.
    8.1.    Bij de vergunningverlening heeft het college een afweging gemaakt van alle bij het besluit betrokken belangen. Daarbij heeft het college het belang van [appellant] bij de voorzetting van het huidige gebruik van het perceel meegewogen. Dit blijkt onder meer uit punt 2 van de zienswijzennota.
    Het college stelt zich op het standpunt dat het realiseren van acht woningen ter plaatse van het perceel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat aan het belang dat is gediend met de woningbouw een doorslaggevend gewicht moet worden toegekend in de belangenafweging.
    Wat [appellant] heeft aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat dit standpunt van het college onredelijk is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het op grond van het op 25 november 2010 vastgestelde bestemmingsplan al mogelijk was om een rij woningen te bouwen ter plaatse van het perceel, in het kader van de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk.
    De verleende omgevingsvergunning voorziet alleen in een andere ligging van het bouwvlak, waardoor een groter aantal woningen kan worden gebouwd.
    8.2.    Zoals de rechtbank heeft vastgesteld en door partijen niet is bestreden, heeft het college in elk geval sinds 2018 met [appellant] onderhandeld om het perceel langs minnelijke weg te verwerven.
    In het kader van die onderhandelingen is ook bezien of een alternatieve locatie voor [appellant] kan worden gevonden.
    Dat de omgevingsvergunning is verleend voordat partijen overeenstemming hebben bereikt, maakt niet dat de vergunningverlening onzorgvuldig of anderszins in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onderhandelingen niet op een serieuze manier hebben plaatsgevonden.
    Het vinden van een alternatieve locatie (waar precies dezelfde mogelijkheden bestaan als op het perceel) is bovendien geen noodzakelijke voorwaarde om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Ook bij onteigening (waartoe kan worden overgegaan als de onderhandelingen niet tot overeenstemming leiden) is de gemeente niet verplicht tot schadeloosstelling in de vorm van een vervangend perceel of een andere oplossing in natura, maar is het uitgangspunt dat een volledige schadeloosstelling in geld plaatsvindt.
    8.3.    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank op dit punt terecht geen reden gezien voor een vernietiging van het besluit tot vergunningverlening. Het betoog slaagt niet.
    9.       Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep ongegrond is.
    De aangevallen uitspraak moet daarom worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2021
    208
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan […] opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    Onteigeningswet
    Artikel 77
    1. Onteigening, bedoeld in deze titel kan plaatsvinden:
    […]
    3° ten behoeve van de uitvoering van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan is afgeweken;
    […].