ECLI:NL:CRVB:2009:BK4418, Centrale Raad van Beroep, 11-11-2009, 08/978 WVG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering woonvoorziening in de vorm van een verbouwing van de op de begane grond gelegen garage onder toepassing van het verhuisprimaat. Het primaat van verhuizing is in beginsel niet in strijd met de uit de artikelen 2 en 3 van de Wvg voortvloeiende zorgplicht tenzij er sprake is van zwaarwegende omstandigheden. De voor het College ten opzichte van een verhuiskostenvergoeding hogere kosten van de aanpassing van de woning van appellante, afgezet tegen de negatieve gevolgen van een verhuizing voor appellante, te weten het grote belang van continuering van haar huidige sociale woonomgeving, de stijging van de maandelijkse woonlasten en de daling van het wooncomfort, maken dat een verhuizing in dit geval niet als een verantwoorde voorziening kan worden aangemerkt. Vernietiging besluit. Zelf voorziend bepaalt de Raad, dat aan appellante een bedrag van in totaal € 16.689,75 (incl. BTW) wordt toegekend ten behoeve van de verbouwing van de bij de woning behorende garage tot een slaap- en badkamer (exclusief de kosten van nog benodigde individuele voorzieningen).

08/978 WVG
      
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 21 december 2007, 07/584 (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf (hierna: College)
    
    
      Datum uitspraak: 11 november 2009
      I. PROCESVERLOOP
    
    
    Namens appellante heeft R.G.H. Rosenkamp, werkzaam bij MEE Friesland te Leeuwarden, hoger beroep ingesteld. 
    
    Het College heeft een verweerschrift en - op verzoek van de Raad - nadere stukken ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2009. Voor appellante is verschenen haar echtgenoot [echtgenoot], bijgestaan door mr. A. Speksnijder, advocaat te Leeuwarden. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Kloezen-Oost en drs. J. van der Eems.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. Appellante is op 2 mei 2005 getroffen door een hersenbloeding, waardoor zij onder meer halfzijdig is verlamd en ernstige spraakstoornissen heeft. Namens haar is op 28 juli 2005 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) onder meer een woonvoorziening aangevraagd in de vorm van een verbouwing van de op de begane grond gelegen garage tot slaap- en woonkamer. 
    
    1.2. SCIO Consult B.V. (hierna: SCIO) heeft het College bij rapportages van 29 augustus 2005, 31 oktober 2005 en 7 december 2005 over deze aanvraag geadviseerd. Het advies berust op onderzoek door de ergonomisch adviseurs P. Veen en F. van der Kolk en de bouwkundig adviseur B. van den Eijnde. Vastgesteld is, dat bij appellante sprake is van motorische functiestoornissen in de rechter lichaamshelft en een cognitieve afatische stoornis. Ze is ernstig beperkt in haar communicatie. De verwachting is dat de beperkingen van blijvende aard zullen zijn. In de huidige woning ondervindt appellante ergonomische belemmeringen die kunnen worden opgelost door het verbouwen van de garage en eventueel een stukje uitbreiden. Deze oplossing is echter duur (€ 14.025,--), waardoor zij afstuit op het gemeentelijk beleid van het primaat van verhuizen. 
    
    1.3. Bij besluit van 16 februari 2006 heeft het College onder toepassing van het verhuisprimaat de gevraagde woningaanpassing geweigerd en aan appellante een woonvoorziening in de vorm van een verhuiskostenvergoeding toegekend. Het College heeft daarbij meegedeeld de sociale omstandigheden en de woonlastenconsequenties bij zijn besluit te hebben betrokken evenals het gegeven dat Woonstichting [woonstichting] bereid is appellante de volledig rolstoeltoe- en doorgankelijke woning aan de [adres] in [woonplaats] toe te wijzen. 
    
    1.4. Namens appellante is bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 februari 2006.   Aangevoerd is, dat zij in de vier jaar waarin zij op het huidige adres woont een zeer goede relatie heeft opgebouwd met vele buren en bekenden, welke contacten door haar zware afasie nu zeer belangrijk zijn. Een gedwongen verhuizing zal appellante volledig isoleren van de buitenwereld, omdat ze zelf niet in staat is contact te leggen. Tevens heeft appellante in de laatste vier jaar € 30.000,-- geïnvesteerd in de huidige woning. 
    
    1.5.1. In het kader van het door appellante gemaakte bezwaar heeft SCIO het College bij rapport van 27 april 2006 aanvullend geadviseerd. Het advies berust op onderzoek door de verzekeringsgeneeskundige B. Rozema, bestaande uit dossieronderzoek, huisbezoek en telefonisch overleg met de behandelend arts dr. Tiedeman. Rozema heeft aangegeven dat appellante na haar ontslag uit het verpleeghuis van 9.00 tot 16.00 uur naar de dagbehandeling zal gaan en dat voor de overgebleven tijd tot de thuiskomst van haar echtgenoot (die voltijds in een winkel werkt) de hoop is gevestigd op inzet van de buren. Volgens Rozema zou de afstand naar de nieuwe woning (600 meter) overbrugbaar zijn voor de huidige buren, die haar nu zelfs af en toe in het verpleeghuis in Assen bezoeken. Het vanzelfsprekende contact met buren in en rond huis zal bij verhuizing waarschijnlijk wel afnemen. Dit is strikt medisch gezien geen contra-indicatie voor verhuizen. Het is voor patiënten met communicatieproblemen, zoals betrokkene, niet onmogelijk te wennen aan nieuwe situaties, hetgeen wordt onderbouwd door het gegeven dat appellante wel in staat wordt geacht te wennen aan een situatie van dagbehandeling overdag. Rozema concludeert dat op medische gronden een verhuizing naar een aangepast huis een adequate oplossing is. 
    
    1.5.2. Bij brief van 19 juli 2006 heeft Rozema gereageerd op namens appellante overgelegde verklaringen van de logopedisten B.R.E. Bremer en S. Koornstra-Oosterhof van 1 juni 2006 en ergotherapeut M. Olijve van 29 mei 2006, waarin deze onder meer aangeven dat appellante door woordvindingsproblemen en problemen met het begrijpen van gesproken taal op eigen initiatief geen contact maakt, in haar contacten onzeker is en dat het hierdoor zeer waarschijnlijk is dat appellante in een isolement komt, wanneer ze uit haar vertrouwde omgeving zou worden gehaald, hetgeen negatief zal werken op haar welbevinden. Deze verklaringen hebben geen invloed op het advies van Rozema, omdat deze in medisch opzicht geen nieuwe gezichtspunten naar voren brengen. 
    
    1.5.3. Namens appellante zijn vervolgens verklaringen van verpleeghuisarts T.R. de Boer van 21 september 2006 ingezonden, waarin deze aangeeft dat het opbouwen van sociale contacten met onbekende mensen in een nieuwe woonomgeving voor appellante vrijwel onmogelijk zal zijn. Aangezien appellante zowel lichamelijk, sociaal als psychisch beperkt en beperkt belastbaar is, zal het aanpassen aan nieuwe omstandigheden bij een verhuizing zeer waarschijnlijk een ernstige achteruitgang op vooral sociaal en psychisch vlak betekenen.
    
    
      1.5.4. Op 27 september 2006 heeft de Bezwaarcommissie kamer sociale voorzieningen (hierna: Commissie) het College geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verklaren. 
      De Commissie hecht meer waarde aan het oordeel van de verpleeghuisarts De Boer dan aan het oordeel van de adviserend geneeskundige Rozema, omdat De Boer appellante dagelijks ziet en bovendien als verpleeghuisarts is gespecialiseerd, terwijl Rozema die expertise mist. Daarnaast heeft het College volgens de Commissie onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van een bijzonder geval in het kader van het beroep op de hardheidsclausule. 
    
    
    1.5.5. Bij brief van 10 oktober 2006 heeft Rozema gereageerd op de namens appellante overgelegde verklaringen van De Boer. Rozema is van mening dat het waarschijnlijk is dat een verminderd gevoel van welbevinden het gevolg van verhuizen zal zijn. De gevolgen die op zullen treden liggen op het sociale vlak. De afweging zal door de gemeente gemaakt moeten worden en niet door de adviserend arts.  
    
    1.6. Bij besluit van 23 januari 2007 heeft het College het bezwaar van appellante tegen het besluit van 16 februari 2006 ongegrond verklaard. Daarbij is aangegeven dat er per direct op een afstand van ongeveer 600 meter van de huidige woning een aangepaste woning beschikbaar is, terwijl de aanpassing van de huidige woning minimaal € 14.000,-- zal kosten. Voorts is sprake van een verantwoorde lastenstijging. Met betrekking tot de sociale omstandigheden heeft het College van belang geacht dat er geen mantelzorg meer door de buren wordt gegeven en de noodzakelijke opvang ’s morgens en ’s middags wordt gerealiseerd door medewerkers van de thuiszorg. Het advies van SCIO is volgens het College zorgvuldig tot stand gekomen. De behandelaar van appellante is, in tegenstelling tot de arts van SCIO, niet onafhankelijk. Er is geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen. 
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 23 januari 2007 ongegrond verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de conclusie van Rozema onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat deze conclusie niet juist zou zijn. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die in dit geval aan het verhuisprimaat in de weg staan. De huidige buren wonen na verhuizing nog steeds relatief dichtbij en kunnen nog steeds mantelzorg verlenen en/of koffie komen drinken. 
    
    3. Namens appellante is in hoger beroep de aangevallen uitspraak gemotiveerd bestreden. Aangevoerd is, dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het advies van de Commissie, aan de mening van de behandelend sector, aan het feit dat de buren, die nu regelmatig contact met appellante onderhouden, dit niet of veel minder zullen doen indien appellante zal moeten verhuizen, en aan de onmogelijkheid voor appellante om een sociaal netwerk op te bouwen, waardoor de aanzienlijke kans bestaat dat zij verder in een isolement komt. 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1.1. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van onder meer woonvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten. Ingevolge artikel 3 van de Wvg moeten deze voorzieningen verantwoord, dat wil zeggen doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht, zijn. In artikel 2, eerste lid, van de Wvg is voorts bepaald dat het gemeentebestuur met inachtneming van hetgeen bij en krachtens de Wvg is bepaald, bij verordening regels dient vast te stellen. 
    
    4.1.2. Ter uitvoering van de in artikel 2, eerste lid, van de Wvg neergelegde opdracht heeft de raad van de gemeente Ooststellingwerf de Verordening voorzieningen gehandicapten 2004 (hierna: Verordening) vastgesteld.
    
    4.1.3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Verordening kan de door burgemeester en wethouders te verstrekken woonvoorziening bestaan uit een financiële tegemoetkoming in de kosten van onder meer verhuizing en inrichting (onderdeel a) en woningaanpassing (onderdeel b).
    
    4.1.4. Ingevolge artikel 2.2, tweede lid, van de Verordening kan een gehandicapte voor een financiële tegemoetkoming in de kosten van een woningaanpassing in aanmerking worden gebracht, indien de financiële tegemoetkoming in de kosten van verhuizing en herinrichting niet mogelijk is of niet de goedkoopst adequate oplossing is (het zogenoemde verhuisprimaat).
    
    
      4.1.5. Het College heeft ter invulling van zijn bevoegdheid om in het kader van de Wvg voorzieningen te verstrekken beleidsregels vastgesteld, de Verstrekkingsregels Wet voorzieningen gehandicapten gemeente Ooststellingwerf (hierna: Verstrekkingsregels). 
      Volgens de Verstrekkingsregels wordt het primaat op verhuizen toegepast indien (onder meer) de kosten van aanpassing van de huidige woning niet in relatie staan tot de kosten van het alternatief: verhuizen. Het gaat daarbij niet alleen om een afweging van het kostenaspect van de aanpassing, maar ook om de verschillende consequenties voor zowel de gemeente als de gehandicapte. Daarbij kan een aantal factoren van belang zijn:
      1. de aanwezigheid van aangepaste of eenvoudig aan te passen woonruimten;
      2. een vergelijking aanpassingskosten huidige en nieuwe woonruimte;
      3. de snelheid waarmee het woonprobleem kan worden opgelost;
      4. de sociale omstandigheden, waaronder de aanwezigheid van mantelzorg, binding met de buurt, de aanwezigheid van familie of vrienden, waarbij het in de meeste gevallen zo zal zijn, dat er in een andere buurt ook weer sociale contacten kunnen worden opgebouwd;
      5. een integrale afweging van de verschillende Wvg-voorzieningen;
      6. de woonlastenconsequenties;
      7. bewoont de gehandicapte een koop- of een huurwoning;
      8. de wil van de gehandicapte.
    
    
    4.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de in rechtspraak.nl opgenomen uitspraak van 19 februari 2008, LJN BC6056) is het primaat van verhuizing in beginsel niet in strijd met de uit de artikelen 2 en 3 van de Wvg voortvloeiende zorgplicht om verantwoorde voorzieningen voor gehandicapten aan te bieden. Er kunnen zich echter dusdanig zwaarwegende omstandigheden voordoen, dat het toepassen van dat verhuisprimaat in strijd komt met de in artikel 3 van de Wvg neergelegde zorgplicht, zodat een uitzondering op dat primaat moet worden gemaakt. 
    
    4.3. Naar het oordeel van de Raad is in dit geval sprake van de situatie dat een uitzondering op het verhuisprimaat moet worden gemaakt. 
    
    
      4.3.1. De kosten van aanpassing van de garage bedragen volgens het rapport van SCIO van 7 december 2005 € 14.025,-- excl. individuele voorzieningen (beugels, douchezitje en dergelijke) en 19% BTW. De hoogte van de verhuiskostenvergoeding bedraagt 
      € 2.005,39.
    
    
    
      4.3.2. Vaststaat dat appellante ernstig gehandicapt is geraakt door een hersenbloeding, met name op het gebied van de communicatie. Hierdoor is volgens de verpleeghuisarts De Boer het opbouwen van sociale contacten met onbekende mensen in een nieuwe woonomgeving voor appellante vrijwel uitgesloten. Aangezien zij zowel lichamelijk, sociaal als psychisch beperkt en beperkt belastbaar is zal het aanpassen aan nieuwe omstandigheden bij een verhuizing volgens De Boer zeer waarschijnlijk een ernstige achteruitgang op vooral sociaal en psychisch vlak betekenen. De adviserend arts Rozema concludeert dat er geen psychiatrische problematiek is op basis waarvan een verhuizing volstrekt onmogelijk is en dat een lichamelijke achteruitgang ten gevolge van de verhuizing ook niet te verwachten is. Hij erkent wel dat de negatieve impact van een verhuizing voor appellante waarschijnlijk nog groter zal zijn dan in het algemeen bij een noodgedwongen verhuizing, maar hij ziet de gevolgen enkel liggen op sociaal vlak. De afweging van dat belang ligt volgens Rozema bij het College en niet bij de medicus.
      Naar het oordeel van de Raad heeft het College onvoldoende gewicht toegekend aan dit aspect, door te overwegen dat er geen medische contra-indicatie voor de verhuizing is en dat de afstand van 600 meter voor de verschillende buren overbrugbaar is. De Raad acht zeer voorstelbaar dat in de situatie van appellante het burencontact zal wegvallen bij verhuizing naar een andere wijk, ook al is de afstand overbrugbaar. Dit klemt te meer, nu haar leefwereld door haar handicaps grotendeels beperkt is tot haar eigen woning en het contact met de buren voor haar van groot belang is. Het feit dat appellante gedurende enkele dagen per week een dagverblijf bezoekt en daar kennelijk ook gewend is, doet daar niet aan af. Aannemelijk is, dat een verhuizing tot een bestaansverschraling leidt.
    
    
    
      4.3.3. De huidige woonlasten van appellante bedragen € 357,-- aan eigenaarslasten incl. reservering voor onderhoud en netto rente hypotheek, terwijl de huur van de door het College genoemde aangepaste woning aan de [adres] € 517,-- bedraagt. Onweersproken is gesteld dat appellante en haar echtgenoot geen gebruik kunnen maken van huursubsidie, omdat het inkomen net boven de daarvoor geldende de grens ligt. 
      De woonlasten stijgen dus met € 160,-- per maand.
    
    
    
      4.3.4. Het wooncomfort van de door het College aangegeven woning is daarentegen  
      aanzienlijk minder dan in de huidige woning, die onder meer beschikt over een woonkamer van 55 m². De woonkamer van eerstgenoemde woning is 27 m², in omvang zelfs iets kleiner dan vereist is in het programma van eisen van SCIO voor een dergelijke kamer. Ook is hierbij van belang dat in de leefwereld van appellante - die rolstoelgebonden is - de woonkamer een zeer belangrijke plaats inneemt.  
    
    
    4.4. De voor het College ten opzichte van een verhuiskostenvergoeding hogere kosten van de aanpassing van de woning van appellante (zie 4.3.1), afgezet tegen de negatieve gevolgen van een verhuizing voor appellante, te weten het grote belang van continuering van haar huidige sociale woonomgeving (4.3.2), de stijging van de maandelijkse woonlasten (4.3.3) en de daling van het wooncomfort (4.3.4), maken dat een verhuizing in dit geval niet als een verantwoorde voorziening in de zin van artikel 3 van de Wvg kan worden aangemerkt.  Dit betekent, dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt evenals het besluit op bezwaar. 
    
    4.5. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal het bezwaar van appellante tegen de weigering van de aangevraagde woonvoorziening gegrond verklaren, het besluit van 16 februari 2006 herroepen en appellante overeenkomstig de door SCIO gemaakte begroting in aanmerking brengen voor de aangevraagde (en inmiddels gerealiseerde) woningaanpassing. Dit betekent dat aan appellante een bedrag van totaal € 16.689,75 (incl. BTW) wordt toegekend ten behoeve van de verbouwing van de bij de woning [adres 2] te [woonplaats] behorende garage tot een slaap- en badkamer. Dit bedrag betreft niet de eventueel benodigde individuele voorzieningen, zoals beugels en een douchezitje.
    
    4.6. De Raad ziet, gelet op het voorgaande, aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op  € 1.288,-- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het besluit van 23 januari 2007;
      Herroept het besluit van 16 februari 2006;
      Bepaalt dat aan appellante een bedrag van in totaal € 16.689,75 (incl. BTW) wordt toegekend ten behoeve van de verbouwing van de bij de woning [adres 2] te [woonplaats] behorende garage tot een slaap- en badkamer (exclusief de kosten van nog benodigde individuele voorzieningen);
      Bepaalt dat de uitspraak van de Raad in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 januari 2007;
      Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot in totaal € 1.288,--;
      Bepaalt dat het College het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 144,-- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2009.
      								(get.) R.M. van Male.
      								(get.) J. Waasdorp.
    
    
    mm