ECLI:NL:RBROT:2022:3882, Rechtbank Rotterdam, 18-05-2022, ROT 20/1151
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor bouw nieuwe geitenstal en wijziging inrichting naar uitsluitend een geitenhouderij.
        Geen strijd met geitenstop in de provinciale Verordening Ruimte 2014. Verweerder heeft de aanvraag terecht aan het recht ten tijde van de aanvraag getoetst, omdat op grond daarvan een rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning voor bouwen bestond.
        Bij de aanvraag is geen mer-beoordelingsbesluit gevoegd. Strijd met artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer zoals dit voor 1 januari 2021 luidde, omdat de aanvraag toch in behandeling is genomen.
        Vernietiging met instandlating rechtsgevolgen. Gezondheidseffecten geitenhouderij voor omwonenden geven geen reden voor opstellen van een milieueffectrapport of voor weigering van de omgevingsvergunning voor milieu.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 20/1151 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2022 in de zaak tussen
    
    
      
      Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, eisers
    (gemachtigde: mr. R.D. Reinders),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Molenlanden, verweerder
    (gemachtigde: mr. F.H. Damen).
  
  
    Als derde-partij neemt aan het geding deel [naam vergunninghoudster] te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster
    (gemachtigde: mr. T.P. Grünbauer).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    In het besluit van 21 januari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten en wijzigen van de inrichting naar een (uitsluitend) geitenhouderij en het bouwen van een geitenstal op het adres [adres] .
  
  
    Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
      Verweerder en vergunninghoudster hebben nadere stukken ingediend.
    De rechtbank heeft het beroep op 6 april 2022 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] . Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 3] en [naam 4] .
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  1. In het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend voor de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het veranderen van een inrichting.
  	Vergunninghoudster heeft een melkvee- en geitenhouderij en wil haar bedrijf wijzigen naar uitsluitend een geitenhouderij, met een groter aantal geiten. In het bestreden besluit is vergunning verleend voor 1190 melkgeiten en 792 opfokgeiten. Eerder werden er 680 melkgeiten en 460 opfokgeiten gehouden. Het houden van zoogkoeien en jongvee wordt beëindigd. Daarnaast is vergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe geitenstal.
  2. Eisers hebben beroep ingesteld, omdat de uitbreiding van de geitenhouderij volgens hen in strijd is met regels uit de provinciale verordening en niet verantwoord is vanwege de mogelijke gevolgen voor de volksgezondheid. Daarnaast is er volgens hen ten onrechte bij de aanvraag geen mer-beoordelingsbesluit overgelegd en is er ten onrechte geen milieueffectrapport (MER) gemaakt.
  
    Wettelijk kader
  
  3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De in de bijlage opgenomen regelgeving is de regelgeving geldend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, tenzij anders is vermeld. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  
    
      Verbod op uitbreiding geitenhouderijen in de Verordening
    
  
  4. Eisers voeren aan dat de vergunde activiteiten in strijd zijn met het rechtstreeks werkende verbod op de nieuwvestiging van geitenhouderijen en de uitbreiding van bestaande geitenhouderijen dat sinds 19 januari 2018 is opgenomen in artikel 2.3.1, lid 1a, van de Verordening Ruimte 2014 (Verordening) en vervolgens in artikel 3.14, eerste lid, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (Omgevingsverordening). Deze ‘geitenstop’ is in de Verordening opgenomen, omdat uit onderzoek van het RIVM was gebleken dat omwonenden van geitenhouderijen een verhoogde kans hebben op longontsteking. Zolang daarover nog onduidelijkheid bestaat, is nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen ongewenst. 
  Eisers stellen zich op het standpunt dat artikel 2.3.1, lid 1a, van de Verordening van toepassing is op het bestreden besluit. De aangevraagde en vergunde uitbreiding van de geitenhouderij is volgens hen in strijd met het verbod dat in deze bepaling is opgenomen. Eisers betogen dat daarom ook een vergunning nodig is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (strijdig gebruik). Wat betreft de toepasselijkheid van artikel 2.3.1, lid 1a, van de Verordening wijzen eisers er in de eerste plaats op dat de aanvraag vóór de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening is ingediend. Daarnaast betogen eisers dat de aanvraag moest worden beoordeeld volgens het recht zoals dat gold op de datum van het bestreden besluit en niet aan het recht zoals dat gold op de datum van de aanvraag. Voor zover toetsing aan het recht zoals dat ten tijde van de aanvraag luidde mogelijk zou zijn, moet daar volgens eisers in dit geval wegens zwaarwegende redenen een uitzondering op worden gemaakt. De gezondheidsrisico’s van de geitenhouderij zijn zo ernstig dat de belangen van de aanvrager moeten wijken voor het algemene belang van de volksgezondheid, aldus eisers.
  
    4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag in dit geval – gelet op de jurisprudentie van de Afdeling – moet worden getoetst aan de Verordening zoals die gold op de datum van de aanvraag, namelijk 3 oktober 2017. Op die datum bevatte de Verordening nog geen rechtstreeks werkend verbod op de nieuwvestiging of uitbreiding van geitenhouderijen. Volgens verweerder was het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan, de destijds geldende versie van de Verordening en gold er geen voorbereidingsbesluit.
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de mogelijke risico’s voor de volksgezondheid geen reden zijn om de aanvraag toch aan artikel 2.3.1, lid 1a, van de Verordening te toetsen. Hij wijst in de eerste plaats op het dwingende toetsingskader van artikel 2.10 van de Wabo. Daarnaast had de provincie eerder een verbod in de Verordening op kunnen nemen of een voorbereidingsbesluit kunnen nemen.
    4.2. Het bestreden besluit is op 21 januari 2020 genomen. Op die datum was de Omgevingsverordening al in werking getreden, maar uit het overgangsrecht in artikel 13.2 van de Omgevingsverordening volgt dat de Verordening nog van toepassing was op het bestreden besluit. Artikel 2.3.1, lid 1a, van de Verordening is op 19 januari 2018 in werking getreden.
    Artikel 2.3.1, lid 1a, van de Verordening bevat een verbod om nieuwe bebouwing op te richten of bestaande bebouwing in gebruik te nemen ten behoeve van een bestaande geitenhouderij, tenzij het aantal geiten niet toeneemt. Deze bepaling is een rechtstreeks werkende regel op grond van artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
  
  
    4.3. Gelet op het wettelijke toetsingskader voor de omgevingsvergunning is strijd met een rechtstreeks werkende regel uit de Verordening een weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning voor bouwen, maar niet voor de omgevingsvergunning voor milieu (het veranderen van de inrichting). De rechtbank zal zich daarom bij de beantwoording van de vraag of een vergunning nodig is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor gebruik dat in strijd is met de Verordening beperken tot de activiteit bouwen.
    4.4. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2619) moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht worden toegepast zoals dat op het moment van het besluit geldt. Deze regel lijdt uitzondering indien het recht ten tijde van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak gaf op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen en het recht ten tijde van het besluit op de aanvraag niet. In dat geval dient het recht ten tijde van de aanvraag te worden toegepast. Deze uitzondering doet zich voor als ten tijde van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was. De Afdeling heeft in de genoemde uitspraak van 4 november 2020 ook overwogen dat het college geen beleidsruimte heeft om indien gewenst toch het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit toe te passen.
    4.5. Uit de uitspraak van 4 november 2020 volgt dat het recht zoals dat ten tijde van de aanvraag gold niet alleen mag, maar ook moet worden toegepast als wordt voldaan aan de in de uitspraak genoemde voorwaarden. Anders dan eisers betogen, biedt de uitspraak geen ruimte om daar vanwege zwaarwegende belangen van af te wijken. In dit geval wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van het recht zoals dat gold op de datum van de aanvraag. Niet in geschil is dat het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de toen geldende versie van de Verordening, waarin geen verbod op uitbreiding of nieuwvestiging van geitenhouderijen was opgenomen. Daarnaast was er geen voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.1, vijfde lid, van de Wet ruimtelijke ordening van kracht. Er bestond daarom op de datum van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen.
    Gelet hierop heeft verweerder de aanvraag voor de activiteit bouwen terecht getoetst aan het recht zoals dat gold op de datum van de aanvraag. Bij toetsing aan dat recht was er, gelet op het toetsingskader in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, geen grond om de omgevingsvergunning voor bouwen te weigeren en was geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
      Milieueffectrapportage
    
  
  5. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7.28 van de Wet milieubeheer. Zij betogen dat verweerder de aanvraag ten onrechte alsnog in behandeling heeft genomen, nadat die eerder bij besluit van 14 december 2017 buiten behandeling was gelaten omdat bij de aanvraag geen mer-beoordelingsbesluit was overgelegd.
  
    Daarnaast voeren eisers aan dat verweerder ten onrechte heeft beslist dat geen MER hoeft te worden gemaakt. Eisers wijzen erop dat de Omgevingsdienst, waaraan verweerder de bevoegdheid om een mer-beoordelingsbesluit te nemen heeft gemandateerd, in een conceptbesluit heeft geconcludeerd dat een MER moet worden gemaakt. Vervolgens heeft verweerder echter zelf een besluit genomen. Eisers betogen dat verweerder in dat besluit, in strijd met artikel 7.17, vierde lid, van de Wet milieubeheer, niet heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Eisers stellen zich op het standpunt dat de toename van het aantal geiten belangrijke gevolgen voor het milieu kan hebben vanwege de risico’s voor de gezondheid van omwonenden. Zij verwijzen op dit punt naar het wetenschappelijk onderzoek “Veehouderij en Gezondheidsonderzoek Omwonenden” (VGO) van onder meer het RIVM en de drie rapporten die in dat kader zijn uitgebracht: “Veehouderij en gezondheid omwonenden” 2016 (VGO I), “Veehouderij en gezondheid omwonenden – aanvullende studies” uit 2017 (VGO II) en “Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartspraktijken 2014-2016” uit 2018 (VGO III). Daarnaast wijzen eisers op memo’s van de GGD van 10 november 2017 en 12 april 2019. Daarin is geadviseerd om uitbreiding en nieuwvestiging van geitenhouderijen niet toe te staan vanwege het verhoogde risico op longontsteking voor omwonenden, aldus eisers.
    5.1. Verweerder betoogt in de eerste plaats dat de wettelijke bepalingen over de milieueffectrapportage niet strekken tot bescherming van (specifieke) provinciale belangen, zodat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan een beoordeling van de beroepsgronden over de milieueffectrapportage in de weg staat.
    Verweerder stelt verder dat het ontbreken van een mer-beoordelingsbesluit een gebrek is dat kan worden hersteld. De aanvraag kon alsnog in behandeling worden genomen, omdat alsnog een mer-beoordelingsbesluit is genomen en overgelegd.
    Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat de aangevraagde uitbreiding van de geitenhouderij geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt, zodat een MER niet nodig is. Verweerder stelt dat de omstandigheid dat hij een bevoegdheid heeft gemandateerd aan de Omgevingsdienst onverlet laat dat hij deze bevoegdheid zelf mag gebruiken. Daarnaast stelt verweerder dat in het advies van de Omgevingsdienst is toegelicht dat van de inrichting geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. De enige uitzondering daarop is de volksgezondheid; de Omgevingsdienst heeft geadviseerd om een MER op te stellen, omdat op dat punt niet afdoende is aangetoond dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Verweerder heeft die laatste conclusie niet overgenomen in zijn mer-beoordelingsbesluit, maar heeft het advies van de Omgevingsdienst voor het overige wel gevolgd. Wat betreft de gevolgen voor de volksgezondheid stelt verweerder dat uit verschillende onderzoeken naar voren komt dat er een verhoogd risico op longontstekingen is binnen een straal van 2 km rondom een geitenhouderijen. Een oorzakelijk verband tussen geitenhouderijen en het verhoogde risico is echter niet aangetoond en het staat niet vast dat de resultaten van het onderzoek toepasbaar zijn op het grondgebied van de gemeente Molenlanden. Verweerder wijst erop dat de onderzoeken die ten tijde van de vergunningverlening beschikbaar waren, namelijk VGO I en VGO II, uitdrukkelijk vermelden dat de resultaten niet zonder meer kunnen worden toegepast op andere gebieden in Nederland, onder meer omdat de onderzoeken zijn uitgevoerd in een gebied met een zeer hoge veedichtheid en een relatief hoge achtergrondconcentratie fijnstof. De veedichtheid en de achtergrondconcentratie fijnstof zijn volgens verweerder op de locatie waar de aanvraag betrekking op heeft veel lager dan in het onderzoeksgebied. Omdat de adviezen van de GGD en de Omgevingsdienst zijn gebaseerd op de VGO-onderzoeken, is verweerder afgeweken van die adviezen. In een nieuw deelonderzoek van VGO III, dat op 24 april 2020 en dus na het nemen van het bestreden besluit is verschenen, wordt geconcludeerd dat de associatie tussen wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en longontsteking in Gelderland, Overijssel en Utrecht in het algemeen niet afwijkt van de eerder gevonden associatie in Noord-Brabant en Limburg; het is daarom redelijk te veronderstellen dat deze associaties zijn te vertalen naar alle Nederlandse provincies met geitenhouderijen. Verweerder ziet in het deelonderzoek echter geen reden om terug te komen op de verleende omgevingsvergunning, onder meer omdat uit het deelonderzoek en uit VGO II geen oorzakelijk verband blijkt tussen het optreden van longontsteking en de nabijheid van geitenhouderijen. Verder wijst verweerder op uitspraken waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de VGO-onderzoeken geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevatten op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat een veehouderij onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid veroorzaakt. Hij wijst daarnaast op een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 mei 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:2159), waarin is geoordeeld dat een omgevingsvergunning voor de omzetting van een melkveehouderij in een geitenhouderij niet hoefde te worden geweigerd, omdat uit het VGO-onderzoek blijkt dat het aantal extra longontstekingen in verhouding klein is, er onduidelijkheid is over de oorzaken van de toename van longontstekingen in de buurt van geitenhouderijen en de resultaten van het onderzoek niet zonder meer toepasbaar zijn op andere delen van het land.
  
  
    5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, strekt hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectrapportage is vastgelegd, tot bescherming van het milieu. Eisers hebben de beroepsgronden over de milieueffectrapportage aangevoerd in verband met de mogelijke gevolgen van de uitbreiding van de geitenhouderij voor de gezondheid van omwonenden. Dit is een milieubelang. 
    Op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Het belang van de bescherming van het milieu is een aan gedeputeerde staten toevertrouwd belang. Dit blijkt onder meer uit de bevoegdheid tot de verlening van een omgevingsvergunning milieu die op grond van de Wabo en het Bor in bepaalde gevallen aan gedeputeerde staten is toegekend. Bovendien hebben eisers in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer taken toegekend gekregen in artikel 7.6.
    Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat artikel 7.28 van de Wet milieubeheer en andere wettelijke bepalingen over de milieueffectrapportage kennelijk niet strekken tot bescherming van de aan eisers toevertrouwde belangen. De rechtbank zal de beroepsgronden over de milieueffectrapportage daarom inhoudelijk beoordelen.
  
  
    5.3. Uit artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 januari 2021 luidde, volgt dat de aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen en bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt.
    5.4. Niet in geschil is dat voor de aangevraagde activiteiten een mer-beoordelingsplicht geldt op grond van artikel 7.2 van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, vijfde lid, en onderdeel D, categorie 14, van de Bijlage van het Besluit milieueffectrapportage. Daarnaast is niet in geschil dat bij de aanvraag van 3 oktober 2017 geen mer-beoordelingsbesluit was gevoegd. Verweerder heeft de aanvraag daarom bij besluit van 14 december 2017 buiten behandeling gelaten. In de beslissing op bezwaar van 30 oktober 2018 heeft verweerder dit besluit herroepen, een mer-beoordelingsbesluit genomen en de aanvraag alsnog in behandeling genomen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit in strijd met artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, (oud) van de Wet milieubeheer, waarin dwingend is voorgeschreven dat de aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten als daarbij geen mer-beoordelingsbesluit is gevoegd. Deze bepaling bood naar het oordeel van de rechtbank geen mogelijkheid om dit gebrek binnen dezelfde procedure te herstellen, zoals verweerder heeft gedaan door de aanvraag op een later moment alsnog in behandeling te nemen. Herstel was alleen mogelijk op basis van een nieuwe aanvraag. Omdat in dit geval één aanvraag is ingediend voor de onlosmakelijk samenhangende activiteiten bouwen en milieu, kan het bestreden besluit in zijn geheel niet in stand blijven.
    5.5. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Zij overweegt daarover het volgende.
    Verweerder heeft op 30 oktober 2018 alsnog een mer-beoordelingsbesluit genomen. Hij heeft de aanvraag toen alsnog in behandeling genomen en heeft het mer-beoordelingsbesluit bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. Uit de artikelen 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, en 7.17 van de Wet milieubeheer volgt dat een MER moet worden gemaakt als de aangevraagde activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    Tussen partijen is niet in geschil dat de gezondheidseffecten voor omwonenden in dit geval het enige aspect zijn dat mogelijk aanleiding geeft voor het opstellen van een MER. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:581, bevatten de VGO-rapporten I, II en III geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de oorzaak van gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen. Nu de adviezen van de Omgevingsdienst en de GGD volledig op die rapporten zijn gebaseerd, geldt daarvoor naar het oordeel van de rechtbank hetzelfde. Verweerder heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en dat geen MER hoeft te worden gemaakt.
    Eisers hebben ook aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting had moeten weigeren vanwege de nadelige gevolgen van de uitbreiding van het aantal geiten voor de volksgezondheid. Zij hebben daarbij opnieuw verwezen naar de VGO-rapporten en de adviezen van de Omgevingsdienst en de GGD. Uit artikel 2.14, derde lid, van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is. Zoals hiervoor is overwogen, bevatten de VGO-onderzoeken geen algemeen aanvaarde inzichten over de oorzaak van gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen. Op basis van die onderzoeken kan daarom niet worden geconcludeerd dat er vanwege de gezondheidseffecten onaanvaardbare milieugevolgen zijn die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om de omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit te weigeren. De omgevingsvergunning voor milieu mag niet uitsluitend uit voorzorg geweigerd worden (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556). 
    	De rechtbank onderkent dat het in stand laten van de rechtsgevolgen betekent dat het recht ten tijde van de aanvraag  wordt toegepast, terwijl dat niet het geval zou zijn als opnieuw een aanvraag moet worden ingediend. De rechtbank acht dat in dit geval aanvaardbaar, omdat de toepassing van het oude recht alleen de activiteit bouwen betreft en ten tijde van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak op die vergunning bestond. Bovendien houdt het gebrek in de mer-beoordeling daarmee geen verband. Daarbij is nog van belang dat artikel 7.28 van de Wet milieubeheer met ingang van 1 januari 2021 is gewijzigd. Door die wijziging kan in een situatie zoals hier aan de orde, waarbij de drempelwaarde uit kolom 2 van de Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage niet wordt overschreden, het mer-beoordelingsbesluit ook op een later moment worden overgelegd.
    
      Conclusie 
    
  
  6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit betekent dat vergunninghoudster gebruik kan maken van de omgevingsvergunning die aan haar is verleend.
  7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
  8. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.  
  9. Vergunninghoudster heeft de rechtbank verzocht om eisers te veroordelen in de kosten voor rechtsbijstand die zij in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken. Artikel 8:75, eerste lid, van de Awb biedt daar weliswaar een wettelijke basis voor, maar naar het oordeel van de rechtbank is er alleen in uitzonderlijke gevallen aanleiding om de eisende partij in de proceskosten van een aan het geding deelnemende derde-partij te veroordelen. Daarvan is in dit geval geen sprake. De rechtbank wijst het verzoek af. 
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond;
  
  - vernietigt het bestreden besluit;
  - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
  - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
  - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
  Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. G.C.W. van der Feltz en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022.
  
    
      
      
      
        
          
            griffier
          
          
            voorzitter
          
        
      
    
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
    Bijlage Algemene wet bestuursrecht 
    
  
  
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht  
      
      
    
    
      Artikel 2.1 
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    e. 1°. het oprichten,
    2°. het veranderen of veranderen van de werking of
    3°. het in werking hebben
    van een inrichting of mijnbouwwerk, (…). 
    
     
    
      Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    (…)  c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    (…)
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      Artikel 2.12 
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    (…)
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan; (…) 
    
      
    
    
      Artikel 2.14
    
    1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;
    2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;
    3°. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;
    4°. de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;
    5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;
    6°. het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;
    1°. het voor hem geldende milieubeleidsplan;
    2°. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;
    3°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;
    1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
    2°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;
    3°. in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;
    4°. de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;
  
  
    
      Wet milieubeheer
    
    
      
        Artikel 7.2
        1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
    
    a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
    b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.(…)4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.(…)8. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing van een activiteit, dan wel van een plan of besluit slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën van gevallen.
    
      Artikel 7.17 
      1. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    2. Indien met betrekking tot de activiteit meer dan één besluit is aangewezen, nemen de bevoegde bestuursorganen de in het eerste lid bedoelde beslissing gezamenlijk.
    3. Het bevoegd gezag neemt zijn beslissing op grond van de informatie, bedoeld in artikel 7.16, tweede en vierde lid, en houdt bij zijn beslissing rekening met:
    a. voor zover relevant de resultaten van eerder uitgevoerde controles of andere beoordelingen van gevolgen voor het milieu;
    b. de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
    4. In de motivering van zijn beslissing verwijst het bevoegd gezag in ieder geval:
    a. naar de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
    b. indien is beslist dat er geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt, naar de kenmerken en maatregelen, bedoeld in 7.16, vierde lid, die aan deze beslissing ten grondslag hebben gelegen of mede ten grondslag hebben gelegen en, met het oog daarop, op welk moment de maatregelen gerealiseerd dienen te zijn.
    (…)Artikel 7.28 (…)2. Het bevoegd gezag laat de aanvraag tevens buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, en
    a. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, of
    b. geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd.(…)Wet ruimtelijke ordening
    
  
  
    Artikel 4.1
    1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.
    
      (…)
      3. Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels. (…)
    
  
  
    
      Besluit milieueffectrapportage
    
      
        
        Artikel 2
        (…)2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
      Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
      (…)
    
    4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
    5. Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
    a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
    b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
    
      (…)
      
        Bijlage, onderdeel D, categorie 14
        Kolom 1: ActiviteitenDe oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren.
    
    
    
      Kolom 2: GevallenIn gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op meer dan: (…)11°. 2000 stuks schapen of geiten (Rav cat. B.1 en C.1 t/m C.3) (…)(…) Kolom 4: Besluiten Een besluit waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en een of meer artikelen van afdeling 13.2 van de wet van toepassing zijn dan wel waarop titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.
    
    
  
  
    Verordening Ruimte 2014 (versie geldend van 19 januari 2018 tot 1 april 2019)
    
      
        
        Artikel 2.3.1 Agrarische bedrijven
        (…)Lid 1a Regels als bedoeld in artikel 4.1, derde lid Wet ruimtelijke ordening, over geitenhouderijHet is verboden om:a. een geitenhouderij te vestigen als hoofdtak of als neventak;b. nieuwe bebouwing op te richten of bestaande bebouwing in gebruik te nemen ten behoeve van een in de provincie bestaande geitenhouderij, tenzij het aantal geiten niet toeneemt.
      
        
        Lid 1b Werkingsduur verbod geitenhouderij
        Het verbod, bedoeld in lid 1a, geldt voor het betreffende plangebied totdat een voor dat plangebied onherroepelijk bestemmingsplan in overeenstemming is gebracht met het eerste lid, onder k.(…)
    
    
  
  
    Omgevingsverordening Zuid-Holland Artikel 3.14 Verbod geitenhouderij
    1. Het is verboden om:a. een geitenhouderij te vestigen als hoofdtak of als neventak;b. nieuwe bebouwing op te richten of bestaande bebouwing in gebruik te nemen ten behoeve van een bestaande geitenhouderij, tenzij het aantal geiten niet toeneemt.
    2. Het verbod geldt voor een gebied totdat voor dat gebied een onherroepelijk bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 6.18 eerste lid, onder k.
    
    
      
        Artikel 13.2 Besluiten op aanvraag
      
      Als voor de inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt;b. als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.