ECLI:NL:RBNHO:2021:7908, Rechtbank Noord-Holland, 24-08-2021, 20/1693
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. In geschil is onder meer of voor het verwijderen door eiseres van een brandwerende wand in een winkelpand in een winkelcentrum een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vereist. Het verwijderen van de wand is aan te merken als bouwen en als het veranderen van een bouwwerk. Een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is daarvoor niet vereist, indien (onder meer) geen sprake is van een verandering van de brandcompartimentering.
        De rechtbank is gelet op wat op de tekeningen behorende bij de voor de supermarkt verleende bouwvergunning en een daarbij behorend besprekingsverslag is vermeld van oordeel, dat de gedeeltes “Supermarkt 1.550 m2” en “Luxe en huishoudartikelen 496 m2” binnen het gebouw elk als een brandcompartiment zijn aan te merken. De rechtbank overweegt daartoe dat de twee ruimtes worden begrensd door een wand (scheidingsconstructie) die blijkens de aanduiding “60” op basis van de bouwvergunning een WBDBO van 60 minuten dient te bezitten en daarmee de voortplanting van brand en rook naar aanliggende compartimenten gedurende een bepaalde tijd dient te beletten. Uit het besprekingsverslag valt daarnaast af te leiden dat uitgangspunt is geweest dat de verschillende winkels binnen het gebouw een brandcompartimentgrootte van in beginsel 1.000 m2 hebben (de destijds geldende grenswaarde) en dat deze, onder omstandigheden, kan worden vergroot. Hieruit valt naar het oordeel van de rechtbank op te maken dat bij de bouwvergunningverlening is beoogd de verschillende winkels als afzonderlijke brandcompartimenten in te richten en aan te merken.
        Als gevolg van het verwijderen van de wand door eiseres is dus sprake geweest van een verandering van de brandcompartimentering. De brandcompartimentering is als gevolg van het verwijderen van de wand vergroot. Voor het verwijderen van de wand was dan ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist.
        Er zijn geen (bijzondere) omstandigheden op basis waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer:  HAA 20/1693
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 24 augustus 2021 op het beroep in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. W.J.M. Loomans)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Koggenland, verweerder
      (gemachtigde: R. van Hoorn).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 24 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast binnen drie weken na verzending van het besluit de huidige situatie bij [eiseres] aan de [adres] (het perceel) terug te brengen naar de oude situatie (van voor de verbouwing), op straffe van een dwangsom van € 15.000,00 per week, met een maximum van € 45.000,00.
    
    
    
      Bij uitspraak van 15 september 2015 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 15/3959 onder meer het primaire besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten en de wettelijke grondslag ervan gewijzigd. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.  
    
    
    
      Bij uitspraak van 30 maart 2020 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 20/1692 het primaire en het bestreden besluit voor drie weken geschorst. 
    
    
    
      Bij brief van 15 april 2020 heeft verweerder de rechtbank meegedeeld dat hij de begunstigingstermijn vanwege het coronavirus opschort tot 1 juni 2020. 
    
    
    
      Bij brief van 14 mei 2020 heeft verweerder de rechtbank meegedeeld dat hij de begunstigingstermijn vanwege het coronavirus opschort tot en met 15 juli 2020. 
    
    
    
      Op 18 juni 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot en met vier weken na het besluit op een aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen voor het verwijderen van een wand in de supermarkt. 
      Bij uitspraak van 5 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 20/1692 het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2021. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] van Expertisecentrum Regelgeving Bouw (ERB). Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. ing. [naam 2] van Nieman Raadgevende Ingenieurs B.V. (Nieman). 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	De relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor) en het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak. 
    
    
    
      2.1
      Bij besluit van 21 november 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Wester-Koggenland aan de besloten vennootschap [naam 3] B.V. bouwvergunning verleend voor het bouwen van winkelcentrum “Vijverhof” met 46 woningen/appartementen in Avenhorn. Het complex is opgedeeld in appartementsrechten. 
      
    
    
      2.2
      Eiseres is na het besluit van 21 november 2000 eigenaresse geworden van een appartementsrecht met betrekking tot een ondergelegen winkelruimte van 1.550 m2 waar zij een supermarkt heeft gevestigd. In 2014 heeft eiseres het appartementsrecht met betrekking tot de naastgelegen winkel in luxe en huishoudelijke artikelen, met een oppervlakte van 486 m2, aangekocht. Eiseres heeft ten behoeve van haar plan om de scheidingswand tussen beide units te verwijderen en daarmee haar supermarkt te vergroten tot in totaal 2.036 m2 advies gevraagd aan ERB. ERB heeft op 27 maart 2014 en 2 april 2015 memo’s uitgebracht, naar aanleiding waarvan eiseres contact heeft gezocht met verweerder. In 2014 heeft eiseres de scheidingswand verwijderd. 
      
    
    
      2.3
      Bij brief van 13 mei 2015 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat uit een controle is gebleken dat haar supermarkt op het perceel zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vergroot. Hierdoor is volgens verweerder de bestaande brandcompartimentering van het winkelpand gewijzigd. Verweerder heeft eiseres in de gelegenheid gesteld voor 12 juni 2015 de wijziging ongedaan te maken, op straffe van het opleggen van een last onder dwangsom. Eiseres is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te brengen. Bij brief van 26 mei 2015 heeft eiseres van die gelegenheid gebruik gemaakt. 
      
    
    
      2.4
      Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Volgens verweerder is als gevolg van het verwijderen van de wand sprake van strijd met de artikelen 1.18, vierde lid en 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
      
    
    
      2.5
      Verweerder heeft vervolgens Nieman om een second opinion gevraagd. Nieman  heeft op 14 december 2015 advies uitgebracht en daarin onder meer geconcludeerd dat eiseres de verbouwing zonder vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft verricht. 
      
    
    
      2.6
      Namens eiseres heeft ERB gereageerd op de second opinion van Nieman. ERB heeft in zijn advies van 5 februari 2016 gesteld dat Nieman ten onrechte tot uitgangspunt heeft genomen dat in het winkelcentrum sprake was en is van brandcompartimenteringsgrenzen tussen de winkels, zodat reeds daarom aan dat advies moet worden voorbijgegaan.
      
    
    
      2.7
      Bij brief van 8 februari 2016 heeft Nieman gereageerd op de reactie van ERB op diens advies. Nieman handhaaft daarin zijn standpunt. 
      
    
    
      2.8
      Verweerder heeft daarnaast Hamerlinck adviesbureau (Hamerlinck) verzocht onderzoek te verrichten naar de brandveiligheid van het bestaande, gehele, winkelcentrum aan de Vijverhof te Avenhorn, waar de supermarkt van eiseres deel van uitmaakt. Hamerlinck heeft op 16 januari 2018 een rapport uitgebracht. In het rapport heeft Hamerlinck onder meer geconcludeerd dat de afzonderlijke winkelunits, zoals deze bestonden voor de verbouwing in 2014, als afzonderlijke brandcompartimenten dien(d)en te worden beschouwd. Hamerlinck heeft voorts geconcludeerd dat reeds voor de verbouwing gronden aanwezig waren om tot aanschrijving over te gaan ten aanzien van in ieder geval de units “supermarkt” en “luxe en huishoudelijke artikelen” en waarschijnlijk ook ten aanzien van de overige winkelunits in het winkelcentrum in verband met onvoldoende brandwerende kolommen. 
      
    
    
      2.9
      Het bezwaarschrift van eiseres is in handen gesteld van de Commissie voor de bezwaarschriften gemeente Koggenland (de commissie). De commissie heeft blijkens haar advies van 14 maart 2016 geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat volgens de in 2000 verleende bouwvergunning sprake diende te zijn van brandcompartimentering, zodat het weghalen van de wand geen overtreding oplevert, waartegen handhavend kan worden opgetreden. Indien wel gehandhaafd zou moeten worden, zou het primaire besluit volgens de commissie in strijd zijn met het doelmatigheidsvereiste. Met het besluit kan volgens de commissie namelijk niet worden bereikt dat een brandveilige situatie ontstaat. De commissie heeft verweerder geadviseerd het primaire besluit te herroepen. 
      
    
    
      2.10
      Verweerder heeft vervolgens, in afwijking van het advies van de commissie, het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft, zoals hij ter zitting desgevraagd nader heeft toegelicht, aan het besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van overtredingen van achtereenvolgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet in samenhang bezien met artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet in samenhang bezien met artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. 
      
      
        
          Formeel
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiseres betoogt dat verweerder in het bestreden besluit op tal van bezwaargronden niet is ingegaan, zodat het reeds daarom op een ondeugdelijke motivering berust. 
      
    
    
      3.2
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit op een viertal vragen is ingegaan, waarvan er maar twee inhoudelijk verband houden met de door hem opgelegde last. Op het merendeel van de gronden van bezwaar van eiseres is verweerder in het bestreden besluit niet ingegaan. Het bestreden besluiten berust in zoverre – in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – dan ook niet op een deugdelijke motivering. 
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen aanleiding dit aan het bestreden besluit klevende gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet aannemelijk is dat eiseres erdoor niet is benadeeld. Eiseres heeft immers niet de mogelijkheid gehad de ontbrekende motivering van de zijde van verweerder te betrekken bij het inbrengen van haar beroepsgronden. 
      
    
    
      3.4
      De beroepsgrond slaagt.
      
      
        4.		Het beroep is reeds gelet hierop gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal in het hierna volgende bezien of er aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand blijven. 
      
      
      
        
          Materieel  
        
      
      
      
        
          Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo  
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiseres betoogt, mede onder verwijzing naar de memo’s van ERB van 27 maart 2014 en 2 april 2015, dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Zij voert daartoe aan dat in 2000 geen bouwvergunning is verleend voor een winkelcentrum bestaande uit afzonderlijke brandcompartimenten. Het gehele winkelcentrum is volgens eiseres te beschouwen als één brandcompartiment. Als gevolg van het verwijderen van de wand is daarom geen sprake van het vergroten van een brandcompartiment. Het verwijderen van de wand is daardoor op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor vergunningvrij. Van een bouwvergunning voor afzonderlijke brandcompartimenten kan volgens eiseers uitsluitend sprake zijn indien de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) tussen de brandcompartimenten is bepaald. Het gaat voor de vraag of sprake is van een brandcompartiment volgens eiseres niet om het bepalen van de brandwerendheid van afzonderlijke wanden. De staalconstructie moet tenminste 60 minuten brandwerend zijn met betrekking tot bezwijken. Aan de staalconstructie en ook de overige onderdelen zijn in de vergunning echter geen eisen gesteld aan WBDBO. Bij bepaalde onderdelen, waaronder de wand, is weliswaar een mate van brandwerendheid vermeld, maar die vermelding heeft op zichzelf geen betekenis. Op de tekeningen behorend bij de bouwvergunning zijn ook geen nummers van brandcompartimenten aangegeven. Van de voor brandcompartimentering (volgens afdeling 2.10 van het Bouwbesluit 2012) vereiste WBDBO is dan ook geen sprake, zodat juridisch en de facto geen brandcompartimentering is vergund. In het onderdeel van de vergunning uitmakende besprekingsverslag van19 juni 1999 is een beoordelingsfout gemaakt. Er is ten onrechte in vermeld dat de draagconstructie niet brandwerend hoeft te worden uitgevoerd, omdat deze 30 minuten brandwerend zou zijn, maar de brandwerendheid is slechts 10 à 20 minuten. Het winkelcentrum is gebouwd zoals destijds vergund. Door toepassing van de uit oogpunt van brandveiligheid gebrekkige kolommen en dakopbouw is van de voor brandcompartimentering vereiste WBDBO geen sprake. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het geheel verwijderen door eiseres van de brandwerende wand tot gevolg heeft dat twee brandcompartimenten zijn samengevoegd en dat daarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Verweerder neemt daarbij in aanmerking dat op de tekeningen behorende bij de bouwvergunning uit 2000 bij de verwijderde wand brandwerendheid is aangegeven. De op de bouwvergunning-tekeningen aangegeven voorzieningen behoren tot de bouwvergunning. Uit de bouwvergunning van 2000 volgt volgens verweerder verder dat elke oorspronkelijke winkel, waarbij in dit geval relevant zijn de supermarkt en de naastgelegen winkel in luxe en huishoudartikelen, elk een afzonderlijk brandcompartiment vormen. De oppervlakte van de supermarkt is groter dan de destijds gebruikelijke grenswaarde van een brandcompartiment van 1.000 m2, namelijk 1.550 m2. De supermarkt is tevens van rookluiken voorzien. Beoogd is daarmee volgens verweerder de oorspronkelijke supermarkt met een oppervlakte van 1.550 m2 als zelfstandig brandcompartiment uit te voeren. Dit is ook aangegeven in de berekening van de RWA-installatie van 23 oktober 2001. Ook uit een besprekingsverslag van 1999 blijkt dat de afzonderlijke winkels als brandcompartiment worden aangemerkt. De verwijderde wand vormde volgens verweerder volgens de bouwvergunning gelet op deze omstandigheden dan ook onmiskenbaar de scheiding tussen twee brandcompartimenten. De stelling in het bezwaarschrift van eiseres dat het winkelcentrum is vergund als één groot brandcompartiment is volgens verweerder dan ook onjuist. 
      
    
    
      5.3
      
        De rechtbank stelt vast, naar tussen partijen ook niet in geschil is, dat het verwijderen van de wand is aan te merken als bouwen en als het veranderen van een bouwwerk. In geschil is of daarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. 
        Gelet op het bepaalde in artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor is zo een omgevingsvergunning niet vereist, indien (onder meer) geen sprake is van een verandering van de brandcompartimentering. 
      
      
    
    
      5.4
      In de Nota van Toelichting behorende bij artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor (Staatsblad 2010/143, p. 158) is het begrip “brandcompartimentering” als volgt omschreven: “Een brandcompartiment is een ruimte in een gebouw, die begrensd wordt door wanden en plafonds (scheidingsconstructies) die de voortplanting van brand en rook naar aanliggende  compartimenten gedurende een bepaalde tijd dienen te beletten (brand en rook beperken tot dat deel van het gebouw). Doel hiervan is om voor een bepaalde tijd een vrije vluchtroute in stand te houden om een gebouw te verlaten. Niet elke kamer of ruimte is evenwel een brandcompartiment. Zo bestaat een portiekflatgebouw met diverse appartementen, afhankelijk van de totale omvang van die appartementen, uit één of meer brandcompartimenten. (…) Vanwege het belang van zowel een brandcompartiment als een subbrandcompartiment voor het voorkomen van het overslaan van een brand, zoals hiervoor geschetst, wordt een preventieve toetsing aan het Bouwbesluit 2003 noodzakelijk geacht ingeval een verandering van een bouwwerk leidt tot wijzigingen in de brandcompartimentering of subbrandcompartimentering.”

    
    
      5.5
      
        De rechtbank stelt vast dat op  de bouwvergunningtekeningen B-1 en B-01 van 12 december 2020 behorende bij de bouwvergunning van 2000 in een gedeelte van het gebouw (het winkelcentrum) zijn ingetekend de gedeeltes “Supermarkt 1.550 m2” en “Luxe en huishoudartikelen 496 m2”. Tussen die twee gedeeltes bevindt zich, gelet op de legenda in het renvooi algemeen, een lichte scheidingswand. Bij de wand is vermeld “60”. Blijkens dezelfde legenda geeft dit aan de WBDO in minuten.
        De rechtbank stelt voorts vast dat in het besprekingsverslag van 1999, waarnaar in de bouwvergunning is verwezen, onder meer het volgende is vermeld: “Blad D01. (…) - De compartimentgrootte van 1000 m2 voor winkels mag, afhankelijk van de aard van het gebouw, vergroot worden (…). In alle winkels een brand/rookmelderinstallatie aanbrengen doorgekoppeld naar een brandmeldcentrale en voorzien van een slow-hoop (type C). (…) De scheidingen tussen de winkels 30 minuten brandwerend uitvoeren. (…) Een alternatief voor de brand/rookmeldinstallatie is: compartimenten kleiner dan 1000 m2 (…) de winkelscheidende wanden 60 minuten brandwerend.” 
      
      
    
    
      5.6
      
        De rechtbank is gelet op wat op de genoemde tekeningen en in het besprekingsverslag is vermeld van oordeel, dat de gedeeltes “Supermarkt 1.550 m2” en “Luxe en huishoudartikelen 496 m2” binnen het gebouw elk als een brandcompartiment als omschreven in de NvT zijn aan te merken. 
        De rechtbank overweegt daartoe dat de twee ruimtes worden begrensd door een wand (scheidingsconstructie) die blijkens de aanduiding “60” op basis van de bouwvergunning een WBDO van 60 minuten dient te bezitten en daarmee de voortplanting van brand en rook naar aanliggende compartimenten gedurende een bepaalde tijd dient te beletten. 
        Uit het besprekingsverslag valt daarnaast af te leiden dat uitgangspunt is geweest dat de verschillende winkels binnen het gebouw een brandcompartimentgrootte van in beginsel 1.000 m2 hebben (de destijds geldende grenswaarde) en dat deze, onder omstandigheden, kan worden vergroot. Hieruit valt naar het oordeel van de rechtbank op te maken dat bij de bouwvergunningverlening is beoogd de verschillende winkels als afzonderlijke brandcompartimenten in te richten en aan te merken. 
      
      
    
    
      5.7
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat als gevolg van het verwijderen van de wand door eiseres sprake is geweest van een verandering van de brandcompartimentering. De brandcompartimentering is als gevolg van het verwijderen van de wand vergroot. Voor het verwijderen van de wand was dan ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist. Nu deze ontbreekt, is verweerder ter zake bevoegd handhavend op te treden. 
      
    
    
      5.8
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        6.		Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
    
    
      7.1
      Eiseres betoogt, naar de rechtbank begrijpt, dat, indien vanwege het verwijderen van de wand sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, dienaangaande sprake is van concreet zicht op legalisatie. Eiseres voert hiertoe aan dat het verwijderen van de wand in overeenstemming is met (artikel 2.85 van) het Bouwbesluit 2012, zodat verweerder daarvoor, gelet op het limitatieve en imperatieve vergunningenstelsel van de Wabo, omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zou moeten verlenen. 
      
    
    
      7.2
      
        De rechtbank dient, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2732, bij de beoordeling van de vraag of de rechtsgevolgen van een te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven, de feiten en omstandigheden te betrekken zoals deze zich voordoen ten tijde van haar uitspraak. 
        De rechtbank stelt in dat verband vast dat verweerder bij besluit van 9 februari 2021 de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor het verwijderen van de wand heeft afgewezen wegens strijd met (artikel 2.85 van) het Bouwbesluit 2012 en dat op het bezwaar dat eiseres daartegen heeft gemaakt nog moet worden beslist. Reeds gelet hierop bestaat geen concreet zicht op legalisatie. 
      
      
    
    
      7.3
      Het betoog van eiseres slaagt niet. 
      
    
    
      8.1
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat, zo verwijdering van de wand een overtreding oplevert, het terugplaatsen ervan niet doelmatig is. Het terugplaatsen van de wand dient volgens haar geen enkel doel, zolang de staalconstructie niet is beschermd en (nog steeds) binnen 20 minuten bezwijkt bij brand. 
      
    
    
      8.2
      Het herplaatsen van de wand leidt, aldus verweerder, onder meer tot de oorspronkelijke brandcompartimentering en daarmee tot het vergunde veiligheidsniveau. Voor het andere deel van het winkelcentrum zijn brandveiligheidsvoorzieningen getroffen en voor het overige deel wordt een handhavingstraject opgestart. 
      
    
    
      8.3
      
        De rechtbank overweegt dat een herstelsanctie als een last onder dwangsom gelet op de omschrijving van het begrip in artikel 5:2, eerste lid en onder b, van de Awb onder meer kan strekken tot het geheel ongedaan maken of beëindigen van een overtreding. Bij een al gepleegde overtreding gaat het vooral om het zo goed mogelijk herstellen van de oude toestand. 
        De rechtbank volgt verweerder dan ook in diens stelling dat de opgelegde last doelmatig is omdat het herplaatsen van de wand weer leidt tot de oorspronkelijke brandcompartimentering en daarmee tot het oorspronkelijke vergunde veiligheidsniveau. 
        Voor de vraag of de aan eiseres opgelegde last wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo doelmatig is, is niet van belang of, en zo ja in welke mate, de rest van het winkelcentrum mogelijk in strijd is met eisen uit het Bouwbesluit 2012. 
      
      
    
    
      8.4
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      9.1
      Eiseres betoogt verder dat de last disproportioneel is, omdat haar supermarkt een aantal weken dicht zou moeten indien zij aan de last zou moeten voldoen. Dat is niet alleen voor eiseres disproportioneel, maar ook voor de consumenten, want hun veiligheid wordt als gevolg van het voldoen aan de last niet verbeterd.  
      
    
    
      9.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder van eiseres heeft mogen verlangen dat zij de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ongedaan zou maken. Inherent daaraan is dat eiseres een wand dient terug te plaatsen. De omstandigheid dat de supermarkt van eiseres daardoor enige tijd dicht moet, acht de rechtbank niet disproportioneel. Te meer eiseres de snelheid waarmee zij de wand terugplaatst zelf in de hand heeft. 
      
    
    
      9.3
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      10.1
      Eiseres betoogt daarnaast dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het is onredelijk dat verweerder wel optreedt tegen eiseres, maar niet tegen de Vereniging van Eigenaren (VvE) die verantwoordelijk is voor de hoofdconstructie van het winkelcentrum. Het probleem kan uitsluitend in samenwerking met de VvE worden opgelost. De brandonveiligheid van het winkelcentrum heeft niets te maken met het verwijderen van de wand, maar is bij de bouw in 2000 al ontstaan. 
      
    
    
      10.2
      De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen, reeds omdat niet is gebleken en ook niet is gesteld dat de VvE, net als eiseres, een bouwactiviteit binnen het gebouw heeft verricht zonder vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
      
    
    
      10.3
      De beroepsgrond slaagt niet.  
      
    
    
      11.1
      Eiseres betoogt voorts dat de begunstigingstermijn van drie weken onredelijk kort is. Voldoen aan de last betekent immers dat de supermarkt aanzienlijk moet worden verkleind. Verweerder heeft zelf wel jaren de tijd genomen het bestreden besluit te nemen, dus kennelijk is geen sprake van een noodsituatie. 
      
    
    
      11.2
      De rechtbank overweegt dat een begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De omstandigheid dat de overtreding reeds lange tijd heeft geduurd is niet van belang voor de termijn waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd. 
      
    
    
      11.3
      Eiseres heeft niet concreet onderbouwd dat het voor haar niet mogelijk is binnen de gestelde termijn van drie weken (welke termijn ook nog een aantal keren is opgeschort) een wand te herplaatsen en daarmee aan de last te voldoen. Dat haar supermarkt als gevolg daarvan tijdelijk moet worden gesloten, betekent niet dat het voor eiseres niet mogelijk is binnen de begunstigingstermijn aan de last te voldoen. De rechtbank acht de door verweerder gegeven termijn van drie weken niet onredelijk. 
      
    
    
      11.4
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      12.1
      Eiseres betoogt ten slotte dat het bestreden besluit voor een ander doel is genomen dan waarvoor deze is bedoeld. Het besluit is uitsluitend genomen om de ontstane impasse te doorbreken. 
      
    
    
      12.2
      De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat verweerder zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. Verweerder is immers bevoegd en in beginsel zelfs gehouden om handhavend op te treden indien sprake is van strijd met toepasselijke voorschriften. Verweerder heeft zijn bevoegdheid in dit geval aangewend om eiseres te gelasten om de brandcompartimentering in de Deen Supermarkt aan de Vijverhof 9 in Avenhorn terug te brengen naar de voorheen vergunde situatie. Verweerder is bovendien op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb verplicht te beslissen op een ingediend bezwaarschrift. Van “detournement de pouvoir” is dan ook geen sprake.  
      
    
    
      12.3
      De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      13. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder bevoegd was aan eiseres reeds vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een last onder dwangsom op te leggen zoals hij heeft gedaan. Er zijn geen redenen op grond waarvan gezegd kan worden dat verweerder van handhavend optreden wegens deze overtreding had behoren af te zien. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven. 
      
      14. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd, waaronder haar beroepsgronden dat geen sprake is van strijd met verbouweisen en eisen bestaande bouw als opgenomen in de artikelen 2.85 en 2.89 van het Bouwbesluit 2012, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking (meer). 
      
      15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      16. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.496,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,00. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2021.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        BIJLAGE
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1 
      1Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk.
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht 
      
    
    
    
      Bijlage II
    
    
    
      Artikel 3
      Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
      a.geen verandering van de draagconstructie,
      b.geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
      c.geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
      d.geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    
    
      
        Bouwbesluit 2012
      
    
    
    
      Artikel 2.85   
      Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 2.82 tot en met 2.84 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau en een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 30 minuten.