ECLI:NL:RBMNE:2018:2708, Rechtbank Midden-Nederland, 25-04-2018, AWB - 17 _ 1918
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2018-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: loonkostensubsidie - vw heeft ten onrechte de doelgroep beperkt in de verordening - geen bevoegdheid - artikel 7, tweede lid, van de Verordening van de gemeente Utrecht is in strijd met artikel 6 eerste en tweede lid van de Pw - beroep gegrond

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 17/1918
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2018 in de zaak tussen
    
    Biga Groep BV, te Zeist, eiser
    (gemachtigde: mr. P.H. Lammerts),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.H. Siemeling).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Biga Groep B.V. een loonkostensubsidie toegekend op grond van de Participatiewet (Pw) van 50% van het wettelijk minimumloon.
    
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder verzocht een nader standpunt in te nemen. Bij brief van 11 december 2018 heeft verweerder dat gedaan. Bij brief van 18 december 2017 is eiser in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven. Eiser heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.
    
    
    
      Met toestemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 31 oktober 2016 heeft eiser voor zijn werknemer [werknemer] ([werknemer]) bij verweerder loonkostensubsidie aangevraagd. De loonwaarde van is vastgesteld op 39% van het minimumloon.
    
    2. Het bestreden besluit gaat over de loonkostensubsidie die verweerder aan eiser heeft toegekend. 
    
    3. De rechtbank overweegt dat artikel 6, eerste lid in onder e van de Pw een definitie geeft van de doelgroep loonkostensubsidie: personen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van wie is vastgesteld dat zij met voltijdse arbeid niet in staat zijn tot het verdienen van het wettelijk minimumloon, doch wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben, alsmede personen als bedoeld in artikel 10d, tweede lid;
    
    
      Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Pw stelt de gemeenteraad bij verordening regels over de doelgroep loonkostensubsidie en de loonwaarde, bedoeld in het eerste lid, onderdelen e en g. Deze regels bepalen in ieder geval:
    
    a. de wijze waarop wordt vastgesteld wie tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort; en
    b. de wijze waarop de loonwaarde wordt vastgesteld.
    
    
      Verweerder heeft in de Verordening re-integratie, studietoeslag en tegenprestatie Participatiewet 2015: Werken aan werk (Verordening) nadere regels gesteld over de doelgroep loonkostensubsidie.
      Artikel 7 luidt:
    
    1. Het college stelt vast of een persoon tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort.
    2. Hierbij neemt het college de volgende criteria in acht:
    
      a. een persoon behoort tot de doelgroep zoals omschreven in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de Participatiewet;
      b. die persoon is niet in staat met voltijdse arbeid het wettelijk minimumloon te verdienen; en
      c. die persoon heeft als gevolg van beperkingen van lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie met een loonwaarde tussen 50% en 80%. In individuele gevallen kan het college een loonkostensubsidie toekennen aan personen met een lagere loonwaarde dan 50%.
      (…) 
    
    
    
    4. Verweerder heeft de loonkostensubsidie vastgesteld op 50% van het wettelijk minimumloon. Het uitgangspunt voor de berekening van de subsidie is volgens verweerder de vastgestelde loonwaarde van [werknemer] van 39%.  Op grond van artikel 7, tweede lid, onder c van de Verordening re-integratie, studietoeslag en tegenprestatie Participatiewet 2015: Werken aan werk (de Verordening) is de loonkostensubsidie voor iemand met een loonwaarde van minder dan 50% van het minimumloon gelijkgesteld aan de loonkostensubsidie voor een dienstverband met een werknemer met een loonwaarde van 50%. 
    
    5. Eiser heeft aangevoerd artikel 7, tweede lid, van de Verordening in strijd is met de Pw. Verweerder hanteert in de Verordening voor de doelgroep loonkostensubsidie ten onrechte een ondergrens van 50% van de loonwaarde. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om gemeenten de vrijheid te bieden om een dergelijke ondergrens te bepalen door middel van een minimaal loonwaardepercentage. Daarnaast heeft verweerder niet uitgewerkt wat de criteria zijn bij haar ‘kan’-bepaling.  Artikel 10d, vierde lid van de Pw is van dwingend recht. De hoogte van de loonkostensubsidie voor iemand die tot de doelgroep behoort (al dan niet door individuele aanwijzing van de gemeente) is in dit artikel wettelijk vastgelegd op het verschil tussen het wettelijk minimumloon en de loonwaarde van de arbeidsbeperkte, met als maximum 70% van het wettelijk minimumloon. Verweerder heeft volgens eiser niet de bevoegdheid om lagere loonkostensubsidie toe te kennen voor personen die tot de doelgroep behoren, ook niet voor personen die op individuele basis door de gemeente tot de doelgroep loonkostensubsidies worden toegelaten.
    
    6. De rechtbank heeft verweerder verzocht een nader standpunt in te nemen over de vraag op grond van welke wettelijke grondslag verweerder bevoegd is tot het stellen van een beperking op de definitie van doelgroep loonkostensubsidie zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder e, van de Pw. En voor zover er een beperking mag worden aangebracht op de doelgroep loonkostensubsidie betrekt verweerder daarbij de vraag op grond waarvan deze beperking mocht worden gesteld op 50%.
    
    7. Bij brief van 11 december 2017 heeft verweerder het volgende bericht:
    
    
      “Volgens het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) is het niet toegestaan om bij verordening een aantal mensen categoraal uit te sluiten door een ondergrens in de loonwaarde op te nemen. Hierbij is door het Ministerie van SoZaWe het volgende overwogen:
    
    
       De doelgroep loonkostensubsidie is in art. 6 lid 1 onder e van de Pw bewust gedefinieerd als “van wie is vastgesteld dat zij met voltijdse arbeid niet in staat zijn tot het verdienen van het wettelijk minimumloon (WML), doch wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben”, dus zonder een expliciete minimum loonwaarde.
       Artikel 6, lid 2 van de Pw geeft de gemeente opdracht regels te stellen voor de uitvoering. Hier is relevant dat wordt vastgesteld (lid 2 onder a) hoe de gemeente (als proces) vaststelt wie tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort, en (lid 2 onder b) hoe de loonwaarde wordt vastgesteld. Dit zijn 2 verschillende- van elkaar onafhankelijke – bestuurshandelingen.
       Bij de berekening van het bedrag in euro aan loonkostensubsidie (LKS) is wel een maximum opgelegd in de Pw, namelijk 70% van het WML. De consequentie hiervan is dat voor mensen met een loonwaarde onder de 30% een onvolledige compensatie aan werkgevers wordt gegeven en daardoor mogelijk minder aantrekkelijk worden voor de werkgever. Het is echter niet uitgesloten: De Pw en Regeling zegt alleen dat een LKS bij een loonwaarde van onder de 30% maximaal 70% van het WML is. Kortom: de wetgever heeft voorzien dat er ook loonkostensubsidie aan mensen met een loonwaarde van onder de 30% mogelijk moet zijn, anders had deze casus niet in de wet opgenomen hoeven worden.
       De gemeenteraad stelt bij verordening regels op met betrekking tot het aanbieden van voorzieningen (artikel 8a, lid 1 onder a van de Pw). Die regels moeten (artikel 8a, lid 2 onder a van de Pw) in ieder geval bepalen onder welke voorwaarden welke personen en werkgevers in aanmerking komen. Daarbij dient de gemeente “rekening houdende met de omstandigheden… evenwichtig over deze personen wordt verdeeld”.
       Gegeven het feit dat aan het gemeentelijk budget middelen zijn toegevoegd voor de volledig geraamde doelgroep met een gemiddelde loonwaarde van 50% is het onvoldoende om alleen met een verwijzing naar financiële afwegingen een deel van de doelgroep bij voorbaat uit te zonderen.”
    
    
    8. De rechtbank overweegt dat het geschil zich toespitst op de vraag of verweerder op grond van artikel 6, tweede lid, van de Pw de bevoegdheid heeft om in de Verordening de doelgroep loonkostensubsidie, zoals gedefinieerd in artikel 6, eerste lid, van de Pw in te perken.
    
    9. De rechtbank overweegt in dit verband dat in de vierde nota van wijziging van de Wet werk en bijstand (Wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale voorziening, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten en enige andere wetten gericht op bevordering deelname aan de arbeidsmarkt voor mensen met arbeidsvermogen en harmonisatie van deze regelingen (Invoeringswet werken naar vermogen) (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 161, nr. 107), op pagina 61 staat: 
    
    
      
        “In het sociaal akkoord zijn nadere afspraken gemaakt over de doelgroep voor deze specifieke vorm van loonkostensubsidie. Kabinet en sociale partners zijn daarbij overeengekomen om de specifieke vorm van loonkostensubsidie alleen in te zetten voor diegenen met een loonwaarde van minder dan 80 procent van het WML. Bij nadere beschouwing heeft de regering, na consultatie van sociale partners, ervoor gekozen om de grens te leggen bij een loonwaarde van 100 procent WML. Sociale partners hebben aangegeven hiertegen geen bezwaar te hebben. Door de grens te leggen bij 100 procent WML ontstaat meer eenduidigheid in de toepassing van het instrument loonkostensubsidie en wordt meer samenhang bereikt met de doelgroep voor de extra banen (zie ook hoofdstuk 2). 
      
      
        (…)
      
      
        Gemeentelijke beleidsvrijheid is het uitgangspunt van de Participatiewet. Gemeenten kiezen (binnen de kaders van de wet) de manier waarop zij bepalen of mensen tot de doelgroep loonkostensubsidie behoren en of loonkostensubsidie voor hen wordt ingezet. Dit leggen zij vast in een verordening. Het moet voor de mensen immers helder zijn wanneer zij in aanmerking kunnen komen voor de inzet van het instrument loonkostensubsidie. 
      
      
        Gemeenten kunnen de selectie zelf doen of hiervoor een organisatie (bijvoorbeeld het UWV) inschakelen. Ook de wijze waarop gemeenten de doelgroep bepalen, leggen zij vast in een verordening. Een goede selectie van de doelgroep is van belang om de beschikbare middelen zo efficiënt mogelijk te besteden. De regering verwacht van gemeenten zorgvuldigheid en transparantie.” 
      
    
    
    
      Op pagina 112 staat het volgende:
      
        “ De doelgroep loonkostensubsidie verschilt op een aantal punten van de definitie doelgroep loondispensatie. Zowel de bovengrens als de ondergrens van de doelgroep wordt aangepast. Bij de bovengrens is de zinsnede «als gevolg van lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen dan wel vanwege andere redenen» geschrapt. Dit omdat deze zinsnede bij nader inzien weinig toegevoegde waarde had. De ondergrens betrof het «tot regelmatige arbeid in staat zijn». Deze wordt vervangen door «mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben».”
      
    
    
    10. De rechtbank is, kennelijk met partijen, van oordeel dat uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Pw volgt dat de wetgever de doelgroep voor de loonkostensubsidie heeft vastgelegd en dat verweerder (processuele) regels mag stellen over de wijze waarop wordt vastgesteld of een persoon tot deze doelgroep behoort. Anders dan verweerder (aanvankelijk) heeft betoogt, geeft artikel 6, tweede lid, van de Pw niet de bevoegdheid om in de Verordening beperkingen te stellen aan de definitie van artikel 6, eerste lid, van de Pw. De rechtbank acht hiervoor van belang dat blijkens de Invoeringswet werken naar vermogen (p. 61) de regering, na consultatie van sociale partners, er bewust voor heeft gekozen om de grens te leggen bij een loonwaarde van 100 procent van het wettelijk minimumloon. Voorts is van belang dat over de bevoegdheid van de gemeente om nadere regels te stellen is overwogen dat gemeenten binnen de kaders van de wet de manier kiezen waarop zij bepalen of mensen tot de doelgroep loonkostensubsidie behoren en of loonkostensubsidie voor hen wordt ingezet. Hieruit blijkt niet dat gemeenten bevoegd zijn om criteria vast te leggen met betrekking tot de doelgroep van de loonkostensubsidie. De rechtbank betrekt tot slot ook bij haar oordeel dat blijkens pagina 112 van de Invoeringswet werken naar vermogen is besloten zowel de bovengrens als de ondergrens van de doelgroep aan te passen. Daarbij is de bovengrens, de zinsnede ‘als gevolg van lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen dan wel vanwege andere redenen’ geschrapt. 
    
    11. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat artikel 7, tweede lid, van de Verordening, waarin verweerder beperkingen stelt aan de doelgroep loonkostensubsidie, in strijd is met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Pw. Artikel 7, tweede lid, van de Verordening is om die reden onverbindend. Dit betekent dat verweerder op onjuiste gronden de loonkostensubsidie heeft vastgesteld op 50 % van het minimumloon.   
    
    12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om het primaire besluit met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht te herroepen en verweerder opdracht te geven binnen zes weken een nieuw besluit op de aanvraag van eiser te nemen.
    
    13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:-	verklaart het beroep gegrond;-	vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op om binnen zes weken opnieuw op de aanvraag van eiser te beslissen;
    
    - bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.002,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.E.M. van Abbe, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G.C. Bulten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.