ECLI:NL:RVS:2024:717, Raad van State, 21-02-2024, 202203474/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan Fairtree een omgevingsvergunning verleend voor de transformatie van een voormalig schoolgebouw tevens Rijksmonument aan de Garenmarkt 1A te Leiden in een woongebouw met 61 appartementen. Het college heeft voor de transformatie een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen", "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" en "het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument". Op het perceel bevindt zich een schoolgebouw. Dit gebouw wil Fairtree transformeren tot een appartementencomplex. [partij] is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning voor de transformatie van het schoolgebouw. Zij woont naast dat gebouw in het appartementencomplex ‘t Kruytschip en vreest voor een aantasting van haar woon- en leefklimaat.

202203474/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Fairtree Capital Europe B.V., gevestigd te Den Haag (hierna: Fairtree),
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Leiden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 mei 2022 in zaak nr. 20/4595 in het geding tussen:
    [partij A] en [partij B] en anderen (hierna samen en in enkelvoud: [partij])
    en
    het college. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college aan Fairtree een omgevingsvergunning verleend voor de transformatie van een voormalig schoolgebouw tevens Rijksmonument aan de Garenmarkt 1A te Leiden in een woongebouw met 61 appartementen.
    Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning gewijzigd, waarbij onder meer het aantal appartementen is teruggebracht naar 36.
    Bij uitspraak van 18 mei 2022 heeft de rechtbank het door [partij] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van
    13 mei 2020 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben Fairtree en het college hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2024, waar Fairtree, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Suijkerbuijk, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op het perceel aan de Garenmarkt 1A te Leiden bevindt zich een schoolgebouw. Dit gebouw wil Fairtree transformeren tot een appartementencomplex.
    Het college heeft voor de transformatie een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen", "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" en "het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument". Daarbij is toepassing gegeven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    [partij] is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning voor de transformatie van het schoolgebouw. Zij woont naast dat gebouw in het appartementencomplex ‘t Kruytschip en vreest voor een aantasting van haar woon- en leefklimaat.
    De hoger beroepen van Fairtree en het college
    3.       Hangende de beroepsprocedure - op 21 januari 2021 - heeft Fairtree de aanvraag gewijzigd, waarbij onder meer het aantal appartementen is teruggebracht naar 36. Het college heeft deze wijzigingen aangemerkt als van ondergeschikte aard en bij besluit van 20 september 2021 het besluit van 13 mei 2020 gewijzigd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep tegen het besluit van 13 mei 2020, gelet op artikel 6:19 van de Awb, van rechtswege mede gericht is tegen het besluit van 20 september 2021. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de bij het besluit van 20 september 2021 aangebrachte wijzigingen geen wijzigingen van ondergeschikte aard zijn. Volgens de rechtbank gaat het om een meer dan marginaal bouwtechnische wijziging. Dit betekent volgens de rechtbank dat een nieuwe aanvraag had moeten worden gedaan, waarbij het gewijzigde bouwplan moet worden voorgelegd aan de Welstands- en Monumentencommissie Leiden (hierna: de welstands- en monumentencommissie) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE). Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep van [partij] gegrond verklaard en is de rechtbank niet toegekomen aan de bespreking van de inhoudelijke beroepsgronden van [partij].
    Hiermee kunnen Fairtree - de initiatiefnemer - en het college zich niet verenigen. Zij betogen het volgende.
    4.       Fairtree en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard en dat een nieuwe aanvraag had moeten worden gedaan.
    Volgens Fairtree zorgen de wijzigingen voor een geringere impact op het Rijksmonument dan het oorspronkelijke bouwplan. Met de wijzigingen wordt ook tegemoetgekomen aan de opmerkingen van de RCE, zoals de opmerking over het realiseren van minder appartementen. Daarnaast wijst Fairtree erop dat de ruimtelijke impact van het gewijzigde bouwplan geringer is dan het oorspronkelijke bouwplan, omdat minder mensen in het gebouw komen te wonen, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren van [partij]. Ter onderbouwing van dit betoog heeft Fairtree een notitie overgelegd waarin jurisprudentie over de wijziging van ondergeschikte aard uiteen wordt gezet.
    Volgens het college blijft met het gewijzigde bouwplan de uiterlijke verschijningsvorm ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan ongewijzigd. Inpandig worden minder ingrijpende werkzaamheden uitgevoerd ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan. Daarnaast wijst het college erop dat derden niet door de wijzigingen in hun belangen worden geschaad en dat er gedeeltelijk aan de bezwaren van omwonenden wordt tegemoet gekomen. Het college wijst er bovendien op dat - anders dan de rechtbank heeft overwogen - het gewijzigde bouwplan wel is voorgelegd aan de welstands- en monumentencommissie. Aan de opmerkingen van de RCE wordt met het gewijzigde bouwplan tegemoet gekomen, aldus het college.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder meer de uitspraken van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:793 en 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2139, moet bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die ingevolge artikel 3.10 van de Wabo worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.
    4.2.    De wijzigingen in de aanvraag bestaan uit het beperkt wijzigen van de fundering, het terugbrengen van het aantal appartementen naar 36, het handhaven van de bestaande toegangen tot de oorspronkelijke klaslokalen in plaats van nieuwe toegangen te maken, het niet opdelen van deze lokalen, het zoveel mogelijk handhaven van de vloeren en het verminderen van het aantal trappen. De wijzigingen in de aanvraag hebben dus geen betrekking op de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw. Het enkele feit dat het aantal appartementen met de gewijzigde aanvraag van 61 wordt teruggebracht naar 36, betekent op zichzelf niet dat de wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn. De wijzigingen hebben allemaal betrekking op interne veranderingen in het pand en leiden tot mindere veranderingen aan het oorspronkelijke gebouw en ook wordt het aantal appartementen verminderd, waardoor de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan afnemen. Niet is gebleken dat derden door deze wijzigingen in hun belangen zijn geschaad. Daarbij betrekt de Afdeling dat met de wijzigingen in de aanvraag deels tegemoet wordt gekomen aan bezwaren van omwonenden en ook aan de eerdere opmerkingen van Erfgoed Leiden en Omstreken en RCE. De wijzigingen kunnen daarom worden beschouwd als wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning hoefde te worden ingediend. De rechtbank is ten onrechte niet tot dat oordeel gekomen.
    De betogen slagen.
    5.       Gelet op het voorgaande zijn de hoger beroepen van Fairtree en het college gegrond. De rechtbank had de omgevingsvergunning niet mogen vernietigen omdat het college een nieuwe aanvraagprocedure had moeten starten. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd.
    6.       Zoals hiervoor is overwogen, is de Afdeling - anders dan de rechtbank - van oordeel dat de wijzigingen van het bouwplan als wijzigingen van ondergeschikte aard kunnen worden beschouwd, waarvoor geen nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning hoefde te worden ingediend. Het besluit van 20 september 2021 kan daarom worden aangemerkt als wijzigingsbesluit, als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Het beroep van [partij] heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het besluit van 20 september 2021.
    7.       Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen hierna bespreken. Daarbij zal de Afdeling uitgaan van het besluit van 13 mei 2020 zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 20 september 2021 en dus van het gewijzigde bouwplan.
    De beroepen van [partij] tegen de besluiten van 20 september 2021 en 13 mei 2020
    Procedure
    8.       Het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. [partij] betoogt dat deze procedure onjuist is verlopen. Zij heeft daarover verschillende beroepsgronden aangevoerd, die hierna zullen worden besproken.
    Terinzagelegging
    9.       [partij] betoogt dat het advies van de omgevingsdienst West-Holland van 22 april 2020 niet (tijdig) ter inzage is gelegd.
    9.1.    Het ontwerpbesluit heeft vanaf 20 februari 2020 zes weken ter inzage gelegen.
    Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
    De plicht als opgenomen in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb heeft slechts betrekking op ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp al bestaande stukken. Het door [partij] bedoelde advies was ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp nog niet voorhanden. Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb is daarom niet geschonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Het horen van [partij] over haar zienswijze
    10.     [partij] betoogt dat het college ten onrechte niet is ingegaan op haar verzoek om over haar zienswijze te worden gehoord. Een gesprek met de wethouder is ook afgehouden, zo betoogt [partij].
    10.1.  De procedure in afdeling 3.4 van de Awb kent niet de verplichting voor het bevoegd gezag om degenen die zienswijzen tegen het ontwerpbesluit hebben ingebracht, voorafgaande aan het nemen van het definitieve besluit tevens nog te horen. Evenmin is gebleken dat het college anderszins was gehouden [partij] in dit geval te horen. De Afdeling kan de omgevingsvergunning om die reden daarom niet vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Reactie op zienswijze
    11.     [partij] betoogt dat in de zienswijzennota zeer summier is ingegaan op de door haar naar voren gebrachte zienswijze. Soms is de beantwoording van haar zienswijze tegenstrijdig of feitelijk onjuist. Dit geeft geen blijk van een zorgvuldige weging van belangen, waartoe het college is verplicht, zo betoogt [partij].
    11.1.  De zienswijzen van [partij] zijn door het college samengevat en van commentaar voorzien in de zienswijzennota. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Publicatie
    12.     [partij] betoogt dat de publicatie van het besluit van 13 mei 2020 op de website van de gemeente op onjuiste wijze is geschied, omdat in de publicatie stond dat bezwaar kon worden gemaakt in plaats van dat beroep kon worden ingesteld.
    [partij] betoogt dat - anders dan in de begeleidende brief van 18 mei 2022 is vermeld - de bijlagen bij het besluit van 13 mei 2020 niet digitaal aan haar ter beschikking zijn gesteld. Ook heeft zij de bijlagen niet via de post ontvangen.
    Daarnaast stond volgens [partij] ten onrechte in de publicatie dat het besluit in werking was getreden en direct kon worden begonnen met de werkzaamheden. Dit is onjuist, omdat het gaat om een Rijksmonument, aldus [partij].
    12.1.  De door [partij] genoemde mogelijke onregelmatigheden, wat daarvan ook zij, dateren van na het nemen van het besluit van 13 mei 2020 en kunnen alleen al daarom de rechtmatigheid van dat besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheden kunnen dus geen reden zijn voor de vernietiging van dat besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het bestemmingsplan?
    Wonen
    13.     [partij] betoogt dat het bouwplan niet voorziet in appartementen voor permanente bewoning, maar in short stay-appartementen voor studenten en/of andere passanten. Dat is in strijd met de woonbestemming van het bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan).
    In dat verband wijst zij erop dat de minimale huurtermijn weliswaar één jaar bedraagt, maar dat zij heeft begrepen dat dit ook de maximale huurtermijn bedraagt. Gebleken is namelijk dat al meerdere bewoners binnen één jaar zijn vertrokken of zullen vertrekken. Volgens de website van WayBlue5, waarop de appartementen te huur worden aangeboden, worden de appartementen bovendien expliciet aan studenten aangeboden.
    Daarnaast betoogt [partij] dat sprake zal zijn van short stay-appartementen, omdat de appartementen gemeubileerd zullen worden verhuurd en dat de toekomstige bewoners moeten aangeven of zij gebruik willen maken van de wasruimte en leenfiets. Het pand beschikt niet over een lift, zodat het niet aannemelijk is dat ouderen daar komen te wonen. Er zullen ook geen parkeerplaatsen voor bewoners worden gerealiseerd, wat erop duidt dat geen sprake zal zijn van permanente bewoning. [partij] wijst verder nog op de grote hoeveelheid appartementen en op de omstandigheid dat een aantal appartementen een oppervlakte heeft van slechts 24 m². 
              [partij] wijst er tot slot nog op dat Fairtree zich volgens het uittreksel van het handelsregister van de Kamer van Koophandel het beheren en exploiteren van micro-living gebouwen als doel heeft gesteld. Fairtree heeft ook zogenaamde Student Hotels ontwikkeld, aldus [partij].
    13.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2779), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    13.2.  Aan het perceel aan de Garenmarkt 1A te Leiden is in het bestemmingsplan "Binnenstad" de bestemming "Gemengd - 1" toegekend. Artikel 6.1 van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: de planregels) luidt:
    "De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    […]."
    13.3.  Voor de beantwoording van de vraag of het bouwwerk met het oog op het zodanig gebruik zou worden gebouwd, is van belang wat onder het begrip "wonen" moet worden verstaan. De Afdeling stelt vast dat in de planregels geen definitie is opgenomen van het begrip "wonen" en voor de uitleg van dat begrip niet naar enige planregel is verwezen. Bij de uitleg daarvan moet daarom aansluiting worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Uit de rechtspraak van de Afdeling over dit onderwerp volgt dat "wonen" een zekere duurzaamheid vereist en dat een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf voldoende duurzaam kan zijn (vergelijk de uitspraken van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206, onder 7.3, en 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633, onder 3.1).
    13.4.  De Afdeling is van oordeel dat de aanvraag past binnen het bestemmingsplan "Binnenstad". Onder het kopje "Projectomschrijving" in het aanvraagformulier is namelijk vermeld: "Het transformeren van een schoolgebouw naar huurappartementen voor permante bewoning" en permanent wonen is ter plaatse toegestaan. Het college mocht de aanvraag dus alleen weigeren als het aanknopingspunten had dat het gebouw uitsluitend of mede zou worden gebruikt voor andere doeleinden dan permanente bewoning.
    De Afdeling is van oordeel dat er geen concrete aanwijzingen waren dat het bouwwerk met het oog op niet-toegestaan gebruik zou worden gebouwd en gebruikt. Van belang is dat de aangevraagde vorm van verblijf een woonkarakter heeft en dat er geen aanknopingspunten waren dat het verblijf niet duurzaam zou zijn, zeker in aanmerking genomen dat ook een relatief kort verblijf van minder dan zes maanden duurzaam kan zijn. Fairtree heeft daarover op de zitting toegelicht dat de appartementen voor minimaal 1 jaar zullen worden verhuurd, maar dat het wel voorkomt dat bewoners eerder hun huurcontracten opzeggen, zodat het feitelijk verblijf soms minder dan 1 jaar is. Dit kortere verblijf dan 1 jaar maakt het verblijf echter nog niet onvoldoende duurzaam om niet van wonen te mogen spreken. De omstandigheid dat ook studenten in de appartementen zouden kunnen verblijven, maakt het voorgaande niet anders. Het wonen door studenten is in het bestemmingsplan toegestaan en er zijn geen aanknopingspunten dat studenten niet duurzaam ter plaatse zouden kunnen verblijven. Dat bepaalde voorzieningen wel of niet aanwezig zouden zijn, zoals [partij] stelt, betekent op zichzelf niet dat de appartementen niet voor wonen zullen worden gebruikt. Hetzelfde geldt voor de doelstelling van Fairtree. Voor zover [partij] nog wijst op de hoeveelheid appartementen, de oppervlaktes van deze appartementen en de omstandigheid dat er geen parkeerplaatsen voor de bewoners zouden worden gerealiseerd, merkt de Afdeling op dat deze omstandigheden op zichzelf geen aanknopingspunten geven dat de appartementen niet duurzaam zullen worden bewoond.
    Als de appartementen in de toekomst zouden worden gebruikt voor een andere vorm van huisvesting dan permanente bewoning, is dit een kwestie van handhaving. Dat is in deze procedure niet aan de orde.
    Het betoog slaagt niet.      
    Parkeren
    14.     [partij] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten of, en welk deel van, de parkeereis kan worden opgelost op het eigen terrein. In dat verband wijst zij erop dat de hoofdregel is dat parkeren op eigen terrein moet worden opgelost. Hieraan dient te worden vastgehouden vanwege de hoge parkeerdruk in de omliggende straten. Aan deze hoofdregel kan volgens [partij] worden voldaan, omdat het college in het besluit van 15 maart 2017 de aanleg van parkeerplaatsen op het binnenterrein heeft toegestaan. Voor zover in het besluit van 13 mei 2020 is aangegeven dat het aanleggen van extra parkeerplaatsen zorgt voor meer verstening terwijl op meer vergroening en openheid van binnenterreinen wordt ingezet, betoogt [partij] dat het college zich bij het besluit van 15 maart 2017 op het tegenovergestelde standpunt heeft gesteld.
    Als niet geheel kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein, geldt dat het college moet onderbouwen waarom het van oordeel is dat het voldoen aan de parkeereis door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit. Dit heeft het college niet gedaan. In dat verband wijst [partij] erop dat de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan op
    14.1.  Fairtree stelt dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan de bespreking van deze beroepsgrond.
    14.2.  Hierna gaat de Afdeling in op de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staan aan de bespreking van deze beroepsgrond van [partij] over parkeren. Indien nodig bespreekt de Afdeling deze beroepsgrond inhoudelijk.
    - Relativiteitsvereiste
    14.3.  Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    14.4.  Het bepaalde in artikel 21 van de planregels en artikel 2 van de parkeernota heeft tot doel om, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, te waarborgen dat voor een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling voldoende parkeercapaciteit aanwezig is om onder meer parkeeroverlast te voorkomen in de directe omgeving van de gronden waarop de ontwikkeling is voorzien. [partij] woont in de directe omgeving van de gronden waarop de ontwikkeling is voorzien en daarom kan niet worden geoordeeld dat de norm dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig dient te zijn kennelijk niet strekt ter bescherming van haar belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet aan een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond in de weg. De Afdeling zal daarom hierna inhoudelijk op de beroepsgrond ingaan.
    - Inhoudelijke bespreking
    14.5.  Artikel 21 van de planregels luidt:
    "Artikel 21 Voorwaardelijke verplichting parkeren en laden/lossen
    a. Het gebruik op grond van de regels van dit bestemmingsplan is slechts toegestaan als voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid en voldoende ruimte voor laden en lossen op eigen terrein;
    b. Bij het bepalen of voldoende ruimte is aangebracht voor het parkeren van auto's en laden en lossen wordt gebruik gemaakt van de meest recente gemeentelijke beleidsregels met betrekking tot parkeren;
    c. Bij een omgevingsvergunning kan het bevoegd gezag afwijken van het bepaalde in lid a en b indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit, er een bijzonder gemeentelijk belang mee is gemoeid of op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien;"
    14.6.  De beoordeling of sprake is van voldoende parkeergelegenheid, als bedoeld in artikel 21, onder a, van de planregels, vindt plaats aan de hand van de meest recente gemeentelijke beleidsregels met betrekking tot parkeren. Dit volgt uit artikel 21, onder b, van de planregels. Ten tijde van het besluit van 20 september 2021 golden de Beleidsregels Parkeernormen Leiden 2020 (hierna: de parkeernota). Artikel 2 van deze nota luidt:
    "1. Indien een ruimtelijke activiteit daartoe aanleiding geeft, dient ten behoeve van het parkeren van fietsen en/of auto’s in voldoende mate ruimte te zijn aangebracht op eigen terrein.
    […]"
    Uit artikel 11 van de parkeernota volgt wanneer kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van deze nota. Artikel 11 van de parkeernota luidt:
    "1. Het bevoegd gezag kan wat betreft het parkeren van auto’s, geheel of gedeeltelijk afwijken van het bepaalde in artikel 2, lid 1, indien:
    […]
    c. de ruimtelijke activiteit, zijnde wonen (woningen):
    i. gelegen is binnen een betaald parkeren zone, als bedoeld in de Parkeerverordening, op een loopafstand van minimaal 500 meter tot de dichtstbijzijnde gelegen openbare parkeergelegenheid buiten een betaald parkeren zone, en
    ii. ten minste het bezoekersaandeel (bijlage 9) van de autoparkeereis op eigen terrein gerealiseerd wordt, wanneer het bouwplan gelegen is buiten de gebieden Historische binnenstad en Stationsomgeving (bijlage 8), en
    iii. toekomstige bewoners niet in aanmerking kunnen komen voor een bewoners- en/ of bezoekersparkeervergunning;
    […]."
    14.7.  De Afdeling stelt voorop dat het college zich in het besluit van 20 september 2021, het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat de 36 appartementen leiden tot een parkeerbehoefte van 10 parkeerplaatsen, die niet volledig op eigen terrein kunnen worden opgelost, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de parkeernota. Er zijn namelijk op het eigen terrein slechts 7 parkeerplaatsen aanwezig. Daarom heeft het college toepassing gegeven aan artikel 11, eerste lid, onder c, van de parkeernota, voor zover de parkeerbehoefte niet volledig op eigen terrein kan worden opgelost.
    De door [partij] vermelde omstandigheid dat het college geen extra parkeerplaatsen wil aanleggen terwijl het college zich in het besluit van 15 maart 2017 op een ander standpunt heeft gesteld, wat daarvan ook zij, betekent op zichzelf niet dat het college geen toepassing heeft kunnen geven aan artikel 11, eerste lid, onder c, van de parkeernota.
    De Afdeling zal in de hierna volgende overwegingen bekijken of in dit geval is voldaan aan de vereisten die uit artikel 11, eerste lid, onder c, van de parkeernota volgen.
    14.8.  Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat is voldaan aan de voorwaarden in artikel 11, eerste lid, onder c, onder i, ii en iii, van de parkeernota. Het perceel is namelijk gelegen binnen een betaald parkeren zone op een loopafstand van minimaal 500 m tot de dichtstbijzijnde gelegen openbare parkeergelegenheid buiten een betaald parkeren zone (sub i). Omdat het perceel is gelegen in de Historische binnenstad, hoeft het bezoekersaandeel van de autoparkeereis niet op eigen terrein te worden opgelost (sub ii). Het college heeft verder erop gewezen dat toekomstige bewoners niet in aanmerking komen voor een bewoners- en bezoekersparkeervergunning (sub iii). [partij] heeft deze door het college gestelde feiten niet bestreden.
    Gelet op deze toelichting van het college is de Afdeling van oordeel dat in dit geval is voldaan aan de voorwaarden in artikel 11, eerste lid, onder c, onder i, ii en iii, van de parkeernota. Dit betekent dat kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van deze nota overeenkomstig artikel 21, onder b, van de planregels. Daarom is sprake is van voldoende parkeergelegenheid en wordt dus voldaan aan artikel 21, onder a, van de planregels. In zoverre is er geen strijd met het bestemmingsplan. Het college is er echter vanuit gegaan dat wat betreft het parkeren strijd bestond met het bestemmingsplan. Daarom is de omgevingsvergunning ook verleend voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo en artikel 21, onder c, van de planregels. Dat was niet nodig, omdat al werd voldaan aan artikel 21, onder a en b, van de planregels en afwijking daarvan via artikel 21, onder c, niet nodig was. Het college hoefde dus ook niet - anders dan [partij] stelt - te onderbouwen waarom het voldoen aan de parkeereis door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit als bedoeld in artikel 21, onder c, van de planregels. Het college heeft het voorgaande niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    15.     Omdat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan, had het college alleen een omgevingsvergunning moeten verlenen voor de activiteiten "bouwen" en "het slopen, verstoren verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een Rijksmonument". In het licht van het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de beroepsgronden van [partij] over de belangenafweging, die is gemaakt vanwege het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", geen bespreking meer behoeven. Omdat het afwijken van het bestemmingsplan niet nodig is, heeft het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning geen mogelijkheid om na afweging van de belangen de vergunning te weigeren. Als de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" niet in strijd is met het bestemmingsplan moet het college die vergunning namelijk verlenen.
    Redelijke eisen van welstand
    16.     [partij] wijst erop dat met het bouwplan de ruimtelijke uitstraling van het pand wordt aangetast. Uit het advies van de welstands- en monumentencommissie blijkt volgens haar dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
    16.1.  De door [partij] bedoelde adviezen van de welstands- en monumentencommissie zien op het monumentale karakter van het pand en niet op de redelijke eisen van welstand. Daarom volgt de Afdeling het betoog van [partij] dat uit die adviezen blijkt dat het gewijzigde bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand, niet.
    Het betoog slaagt niet.
    Het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning
    17.     [partij] betoogt dat aan de omgevingsvergunning het voorschrift had moeten worden verbonden dat door de toekomstige bewoners de 7 parkeerplaatsen op het binnenterrein moeten worden gebruikt. Daarnaast hadden volgens [partij] aan deze vergunning de voorschriften moeten worden verbonden dat de minimale huurtermijn 1 jaar bedraagt en dat een beheerder moet worden aangesteld. Voor zover het college geen aanleiding heeft gezien om nadere voorwaarden op te nemen, heeft het college dat ten onrechte niet gemotiveerd, zo voert [partij] aan.
    17.1.  Volgens artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
    Aan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kunnen, gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, alleen voorschriften worden verbonden die zien op deze activiteit. Vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:316, en van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4047.
    17.2.  Over het door [partij] gewenste voorschrift over het aanwijzen van een beheerder, overweegt de Afdeling als volgt. De vergunning is verleend voor het verbouwen van het schoolgebouw op het perceel aan de Garenmarkt 1A tot een appartementencomplex. Omdat de omgevingsvergunning ziet op de activiteiten "bouwen" en "het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een Rijksmonument", mogen de aan die vergunning te verbinden voorschriften alleen zien op die activiteiten. De door [partij] gewenste voorschriften over het aanwijzen van een beheerder zien echter op het gebruik van het appartementencomplex en niet op het bouwen daarvan of op het slopen, verstoren of wijzigen van een Rijksmonument. Dit betekent dat het college niet bevoegd is de door [partij] gewenste voorschriften aan de vergunning te verbinden. Het college heeft daarom terecht deze voorschriften niet aan de vergunning verbonden.
    Dit ligt anders bij het door [partij] gewenste voorschrift over het parkeren op het binnenterrein. Dat gewenste voorschrift heeft wel betrekking op de activiteit "bouwen", gelet op wat hiervoor onder 14 en verder is overwogen over de beroepsgrond over parkeren. In de zienswijzennota is vermeld dat het college de al aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende acht. Op de zitting heeft het college voor het parkeren gewezen op de omstandigheid dat voor de volledige parkeerbehoefte met toepassing van artikel 11, eerste lid, onder c, van de parkeernota zou kunnen worden afgeweken van artikel 2, eerste lid, van de parkeernota. Het college heeft daarom geen voorschrift aan de vergunning willen verbinden dat ziet op het parkeren op het binnenterrein. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het door [partij] gewenste voorschrift over het parkeren op het binnenterrein niet aan de omgevingsvergunning heeft verbonden.
    Wat betreft het door [partij] gewenste voorschrift over de minimale huurtermijn van 1 jaar, overweegt de Afdeling als volgt. Hiervoor onder 13.4 is overwogen dat er geen concrete aanknopingspunten waren dat het verblijf niet duurzaam zou zijn. Alleen al daarom heeft het college terecht geen voorschrift aan de vergunning verbonden over de minimale huurtermijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Het verbod op détournement de pouvoir
    18.     Volgens [partij] heeft het college gehandeld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Zij wijst erop dat het college eerst de reguliere procedure wilde volgen, maar naar aanleiding van haar brief aan de wethouder is de uitgebreide procedure gevolgd.
    18.1.  In artikel 3:3 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    18.2.  Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 3:3 van de Awb heeft gehandeld. Dat het college eerst de reguliere procedure wilde volgen, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Huisvestingswet en -verordening
    19.     Volgens [partij] is sprake van woningvorming, als bedoeld in de Huisvestingswet 2014. Daarover is in de Huisvestingsverordening bepaald dat een vergunning is vereist, terwijl die niet is aangevraagd. Bovendien kan zo’n vergunning niet worden verleend, omdat het oppervlak van een aantal woningen minder dan 40 m² bedraagt. Het college had daarnaast bij zijn besluit het gemeentelijk beleid moeten betrekken dat beoogt verkamering te voorkomen, aldus [partij].
    19.1.  Deze zaak gaat alleen over de verleende omgevingsvergunning voor de transformatie van het schoolgebouw op het perceel aan de Garenmarkt 1A tot een appartementencomplex. Toetsing aan de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening is in deze procedure daarom niet aan de orde.
    Herhalen en inlassen zienswijze
    20.     Waar [partij] voor het overige verzoekt de inhoud van haar zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzennota is ingegaan op die zienswijze. [partij] heeft in haar beroepschrift en op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze onjuist of onvolledig zou zijn.
    Descente
    21.     [partij] verzoekt om een plaatselijk onderzoek alvorens over haar beroep te beslissen.
    21.1.  In wat [partij] heeft aangevoerd, heeft de Afdeling geen aanleiding gezien om gebruik te maken van de bevoegdheid vastgelegd in artikel 8:50, eerste lid, van de Awb.
    Conclusie over de beroepen van [partij] tegen de besluiten van 20 september 2021 en 13 mei 2020
    22.     Gelet op wat hiervoor onder 14.8 is overwogen, is het beroep van [partij] tegen het besluit van 20 september 2021 gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarin is bepaald dat de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.21, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo en artikel 21, onder c, van de planregels. Omdat de overige beroepsgronden tegen het besluit van 20 september 2021 niet slagen, blijft dat besluit voor het overige in stand.
    23.     Omdat het besluit van 20 september 2021 het besluit van 13 mei 2020 wijzigt, komt aan dat besluit van 13 mei 2020 geen zelfstandige betekenis meer toe. Onder deze omstandigheden heeft [partij] geen belang meer bij een inhoudelijke bespreking van haar beroep tegen het besluit van 13 mei 2020. Dit betekent dat het beroep van [partij] tegen het besluit van 13 mei 2020 niet-ontvankelijk is.
    Wat betekent deze uitspraak?
    24.     De uitkomst van deze procedure is dat de omgevingsvergunning gedeeltelijk wordt vernietigd, namelijk wat betreft de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening". In zoverre is het beroep van [partij] gegrond. De omgevingsvergunning blijft voor het overige in stand. Fairtree heeft na deze vernietiging de benodigde omgevingsvergunning om het bouwplan uit te voeren. Het college hoeft naar aanleiding van deze uitspraak geen nieuw besluit te nemen. De slotsom is dus dat het gewijzigde bouwplan met de overgebleven omgevingsvergunning mag worden uitgevoerd.
    Proceskosten
    25.     Het college moet de proceskosten in hoger beroep van Fairtree vergoeden. Het college hoeft geen proceskosten van [partij] te vergoeden, omdat van voor vergoeding in aanmerking komende kosten niet is gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van Fairtree Capital Europe B.V. en het college van burgemeester en wethouders van Leiden gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 mei 2022 in zaak nr. 20/4595;
    III.      verklaart het beroep van [partij A] en [partij B] en anderen, tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 20 september 2021, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 20 september 2021, kenmerk Z/20/1596559/4669459 OLO, voor zover daarin is bepaald dat de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.21, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo en artikel 21, onder c, van de planregels;
    V.       verklaart het beroep van [partij A] en [partij B] en anderen, tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 13 mei 2020, niet-ontvankelijk;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij Fairtree Capital Europe B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan Fairtree Capital Europe B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan [partij A] en [partij B] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Franke
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
    926