ECLI:NL:CRVB:2021:3223, Centrale Raad van Beroep, 17-12-2021, 19/3254 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Er is sprake van een overwegend aandeel aan de zijde van het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het aandeel van het college is te bepalen op 75%. Het ontstaan en voortbestaan van de ontstane situatie komt voor het overige voor rekening van appellant. Het hoger beroep van appellant slaagt niet voor zover dit ziet op het ontslag. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt voor zover dit betrekking heeft op de bevoegdheid tot ontslag, maar niet voor zover het ziet op de hoogte van de door de rechtbank toegekende aanvullende ontslagvergoeding. De rechtbank heeft het bestreden besluit geheel vernietigd, maar heeft zelf voorziend een rechtsgevolg tot stand gebracht dat identiek is aan dat van het bestreden besluit, aangevuld met een ontslagvergoeding gebaseerd op een aandeel van 75% bij het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot ontslag heeft geleid. Dat zijn ook de rechtsgevolgen die voortvloeien uit deze uitspraak van de Raad.

193254 AW, 19/4626 AW
    
    
      Datum uitspraak: 17 december 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 juni 2019, 18/3987 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft drs. R.J. Dobbelaar hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellant heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend. 
    
    
    
      Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dobbelaar. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. van Bon, drs. E.M. Voorhorst en E.C. van Leeuwen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
      
    
    
      1.2.
      Appellant was werkzaam bij de gemeente Gooise Meren in de functie van [functie] op de afdeling [afdeling 1] ([afdeling 1]). 
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft zich op 23 mei 2016 ziek gemeld bij zijn leidinggevende, R.
      
    
    
      1.4.
      Op 30 mei 2016 heeft tussen appellant, R en een P&O-adviseur een gesprek plaatsgevonden. In het daarvan opgemaakte verslag staat dat appellant in de loop van het gesprek steeds harder en geagiteerder is gaan praten en dat hij, ondanks een verzoek om te blijven praten, na enige tijd het gesprek boos heeft verlaten. Het verslag is ondertekend door R. Appellant heeft het verslag niet ondertekend. In een brief van 30 mei 2016 heeft R appellant laten weten zijn gedrag tijdens het gesprek niet te accepteren. Appellant wordt op 2 juni 2016 om 9.00 uur verwacht in haar kamer om constructieve afspraken te maken over de werkzaamheden. Appellant heeft op 1 juni 2016 via e-mail geantwoord dat zijn ziekte aan het gevolg geven aan deze opdracht in de weg staat. 
      
    
    
      1.5.
      Bij e-mail van 2 juni 2016 is appellant namens het college verzocht om op het spreekuur van de bedrijfsarts op dinsdag 7 juni 2016 om 8.30 uur te verschijnen. Appellant heeft hierop bij e-mail van 6 juni 2016 geantwoord dat het hem niet is gelukt zijn kinderen onder te brengen en heeft verzocht om een andere afspraak en op een later tijdstip op de dag. Bij brief van 7 juni 2016 is appellant opgeroepen op het spreekuur van de bedrijfsarts op vrijdag 10 juni 2016 om 15.30 uur. In een advies van de bedrijfsarts van 10 juni 2016 staat dat appellant op dat moment niet arbeidsgeschikt is en dat het, om het herstel en de re-integratie mogelijk te maken, van belang is dat het arbeidsconflict wordt opgelost. Geadviseerd is om gespreksbemiddeling in te gaan zetten. 
      
    
    
      1.6.
      In een e-mailbericht van 22 juni 2016 aan het college heeft appellant een volgende afspraak met de bedrijfsarts afgezegd omdat hij zich niet tot het nakomen daarvan in staat acht en heeft hij om een telefonische afspraak verzocht. In een brief van 23 juni 2016 heeft R appellant meegedeeld dat hij in strijd met het ziekteverzuimprotocol heeft gehandeld door niet te reageren op pogingen van het college om met hem in contact te komen over het opstarten van mediation. Daarbij is het voornemen geuit de betaling van het loon van appellant met ingang van 23 juni 2016 te staken zolang hij niet voldoet aan zijn verplichting om zich te onderwerpen aan een geneeskundig onderzoek. Dit voornemen is niet ten uitvoer gebracht. In een advies van 26 juni 2016 heeft de bedrijfsarts wederom geadviseerd mediation op te starten. 
      
    
    
      1.7.
      Vervolgens is in juli 2016 een mediationtraject gestart. Vanaf medio december 2016 heeft appellant re-integratiewerkzaamheden verricht binnen de afdeling [afdeling 2] ([afdeling 2]). In een uitvoerig e-mailbericht van 5 februari 2017 aan de leidinggevende van [afdeling 2] heeft appellant zich volledig ziek gemeld. In dat bericht heeft appellant laten weten het voorbije weekend volledig te zijn ingestort. Hij heeft met alle goede wil geprobeerd zijn werk te doen, maar het lijntje is geknapt. Appellant is geestelijk helemaal kapot en leeg. In een brief van 14 februari 2017 heeft het college appellant laten weten dat op 9 februari 2017 is besloten zijn re-integratie bij [afdeling 2] te beëindigen. Nadat appellant op 17 februari 2017 de bedrijfsarts had bezocht, heeft deze in een advies van 20 februari 2017 bericht dat appellant gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. De aanleiding tot het verzuim is gelegen in het arbeidsconflict en er is geen sprake van arbeidsongeschiktheid in de zin van “ziekte of gebrek”. Het oplossen van het conflict lijkt ondanks de mediation nog niet te vorderen en er treden steeds meer spanningsklachten op. De bedrijfsarts heeft wederom geadviseerd het conflict op te lossen. Appellant kan in halve dagen hervatten in passend werk en in enkele stappen opbouwen naar een volledige werkweek, aldus de bedrijfsarts. In maart 2017 is het mediationtraject gestaakt. Het verkennen van mogelijke oplossingen heeft zich met name buiten de mediationsessies afgespeeld en appellant en het college zijn zelf volop aan de slag met het trachten te bereiken van een minnelijke oplossing, aldus de mediators. Vanaf mei 2017 heeft appellant een outplacementtraject doorlopen.
      
    
    
      1.8.
      Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) heeft op 6 juli 2017 een deskundigenoordeel uitgebracht, waarin is geconcludeerd dat op dat moment de reintegratieinspanningen van het college als voldoende zijn te beschouwen. 
      
    
    
      1.9.
      Na een voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft het college appellant bij besluit van 23 oktober 2017 per 1 november 2017 ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). 
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 20 september 2018 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 23 oktober 2017 ongegrond verklaard. Bij dit besluit is in aanvulling op het ontslagbesluit bevestigd dat, zoals was vermeld in het voornemen, appellant in aanmerking komt voor een aanvullende en na-wettelijke werkloosheidsuitkering. 
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat appellant per 1 november 2017 ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO wordt verleend, appellant per die datum in aanmerking wordt gebracht voor een aanvullende en na-wettelijke uitkering en aan appellant een aanvullende ontslagvergoeding wordt toegekend naar een overwegend aandeel van het college van 75%, berekend door het aantal dienstjaren gedeeld door twee te vermenigvuldigen met het bruto-maandsalaris inclusief vakantietoeslag ten tijde van het ontslag en daarop de factor van 0,75 toe te passen. 
      
      
    
    
      2.1.
      Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Naar het oordeel van de rechtbank was het college niet bevoegd appellant op 1 november 2017 te ontslaan. Op basis van wat het college naar voren heeft gebracht kan niet geconcludeerd worden dat de verhoudingen onherstelbaar zijn verstoord. Het college heeft onvoldoende serieuze inspanningen verricht om de verstoorde verhoudingen tussen appellant en R dan wel tussen appellant en het college te herstellen. Nu het college ter zitting heeft verklaard geen andere passende functies voor appellant te hebben en eerder genegen te zijn een ontslagvergoeding toe te kennen dan de samenwerking met appellant te hernieuwen, ziet de rechtbank geen vruchtbare bodem voor voortzetting van het dienstverband, zodat de rechtbank zal bezien of zij de rechtgevolgen van het bestreden besluit in stand kan laten dan wel zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank ziet aanleiding om een overwegend aandeel van het college aan te nemen in de situatie die tot het ontslag heeft geleid. De rechtbank heeft dit aandeel bepaald op 75%. De rechtbank tilt daarbij zwaar aan de adviezen van de bedrijfsarts dat appellants herstel gezocht moest worden in de oplossing van het conflict met R. Door in het vervolgens ingezette mediationtraject na één gesprek met R de conclusie te trekken dat de verhoudingen onherstelbaar zijn verstoord en appellant niet kan terugkeren naar zijn functie bij [afdeling 1], heeft het college zelfstandig de hand gehad in het voorbestaan van de conflictueuze situatie. Ook acht de rechtbank van belang dat het college appellant geen serieus alternatief voor [afdeling 1] heeft aangeboden, de reintegratiewerkzaamheden bij [afdeling 2] na één (naar later bleek kortstondige) ziekmelding van appellant heeft afgekapt en heeft aangestuurd op een outplacementtraject. Voor een volledig aandeel aan de zijde van het college ziet de rechtbank geen aanleiding, nu ook appellant met zijn vasthoudende opstelling tijdens het gesprek op 30 mei 2016 een aandeel heeft gehad. Gelet op dit alles ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien, waarbij om proceseconomische redenen zal worden aangesloten bij de gehanteerde ontslagdatum van 1 november 2017. 
      
      
        3. De Raad oordeelt als volgt.
      
      
    
    
      3.1.
      Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) of als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
      
    
    
      3.2.
      De Raad deelt niet het oordeel van de rechtbank dat in dit geval niet aan de beschreven voorwaarde voor ontslag is voldaan. Daartoe overweegt de Raad het volgende. Beide partijen onderkennen dat al ten tijde van het gesprek op 30 mei 2016 sprake was van forse problemen in de samenwerking tussen appellant en leidinggevende R. De brief die R nog diezelfde dag aan appellant heeft geschreven vormt daar een bevestiging van. De bedrijfsarts heeft in deze samenwerkingsproblemen een belemmering voor re-integratie en herstel gezien. Het mediationtraject dat daarom op zijn advies medio 2016 is opgestart, heeft geen oplossing gebracht. Het conflict heeft zich, in tegendeel, gedurende de tweede helft van 2016 kennelijk verbreed. Appellant heeft in deze periode immers in uitvoerige e-mailberichten aan diverse functionarissen binnen de gemeente, onder wie de gemeentesecretaris, verwijten geuit, niet alleen jegens de persoon van R maar ook meer in het algemeen jegens de gemeente als werkgever. Ook de kortstondige re-integratiewerkzaamheden bij [afdeling 2] hebben geen soelaas gebracht. Appellant had toen weliswaar met een andere leidinggevende dan R te maken, maar uit de e-mailberichten die hij ten tijde van zijn plaatsing bij [afdeling 2] heeft verstuurd en uit het advies van de bedrijfsarts van 20 februari 2017 komt naar voren dat de ontstane conflictsituatie tijdens die kortdurende plaatsing voortduurde. Ten tijde van het staken van de mediation werd door partijen dan ook nog slechts gesproken over een vertrekregeling. Onder deze omstandigheden ziet de Raad niet in dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de verhoudingen niet onherstelbaar waren verstoord en er ten tijde van het ontslag dus nog herstel van die verhoudingen mogelijk was. Appellant heeft daarbij niet weersproken dat er buiten [afdeling 1] en [afdeling 2] geen passend werk voor hem voorhanden was. Anders dan de rechtbank is de Raad dan ook van oordeel dat voortzetting van het dienstverband ten tijde van het ontslagbesluit redelijkerwijs niet van het college kon worden verlangd.
      
    
    
      3.3.
      Hoewel de rechtbank heeft geconcludeerd dat er geen bevoegdheid bestond tot het ontslag, heeft zij toch beoordeeld of het college een overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die tot dat ontslag heeft geleid. Zoals gezegd oordeelt de Raad anders dan de rechtbank over eerstgenoemde rechtsvraag. De Raad deelt echter wel het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overwegend aandeel aan de zijde van het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Net als de rechtbank acht de Raad in dit verband van belang dat R al na één gesprek haar deelname aan de mediation heeft beëindigd. Zoals de rechtbank heeft overwogen wordt de stelling van het college dat dit te maken had met uitlatingen van appellant tijdens het bewuste gesprek die tot een definitief verlies van vertrouwen bij R hebben geleid, niet gestaafd door de gedingstukken. R zelf heeft indertijd een andere, niet op appellant betrekking hebbende reden voor haar vertrek uit het mediationtraject genoemd. Ook uit een kort verslag van het eerste mediationgesprek dat met instemming van beide partijen bij de gedingstukken is gevoegd, blijkt niet van een verloop van dat gesprek zoals door het college gesuggereerd. In dat verslag is nog uitdrukkelijk sprake van een komend vervolggesprek tussen appellant en R. Met het geen doorgang meer laten vinden van verdere gesprekken tussen beiden, heeft het college kansen op herstel van de verhoudingen laten liggen. Dat wordt niet anders doordat de deelname aan de mediation door een andere leidinggevende is voortgezet, nu de problemen zich op dat moment kennelijk nog vooral concentreerden rond de samenwerking met R. Verder is de Raad met de rechtbank van oordeel dat met het direct na de ziekmelding van appellant op 5 februari 2017, nog vóórdat hij was gezien door de bedrijfsarts, stopzetten van de re-integratiewerkzaamheden bij [afdeling 2], eveneens kansen op verbetering van de situatie zijn gemist. Dat geldt te meer nu die stopzetting, gelet op het ontbreken van alternatieve passende werkzaamheden, feitelijk tot niets anders kon leiden dan tot het vertrek van appellant. De Raad sluit er daarbij niet de ogen voor dat de door appellant gekozen toonzetting in het e-mailbericht van 5 februari 2017 weinig hoop gaf op een snelle oplossing van het conflict. Dat gegeven doet er echter niet aan af dat op dat moment nog geen duidelijkheid bestond over de mogelijkheden tot werkhervatting, dat die mogelijkheden achteraf aanwezig zijn gebleken en dat de gemoederen wellicht waren bedaard als appellant zijn werkzaamheden in een nieuwe omgeving langer en met succes had kunnen voortzetten.
      
    
    
      3.4.
      Anderzijds kan niet worden gezegd dat appellant in het geheel geen aandeel in het ontstaan en voortbestaan van de situatie heeft gehad. Zijn aandeel is niet alleen, zoals de rechtbank heeft overwogen, gelegen in zijn kennelijke opstelling tijdens het gesprek op 30 mei 2016, maar ook in de verwijten die hij nadien in zijn e-mailberichten aan de gemeente heeft gericht. Al met al kan de Raad zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat het aandeel van het college op 75% is te bepalen, en dat het ontstaan en voortbestaan van de ontstane situatie voor het overige voor rekening van appellant komt.
      
    
    
      3.5.
      Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van appellant niet slaagt voor zover dit ziet op het ontslag. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt voor zover dit betrekking heeft op de bevoegdheid tot ontslag, maar niet voor zover het ziet op de hoogte van de door de rechtbank toegekende aanvullende ontslagvergoeding. De rechtbank heeft het bestreden besluit geheel vernietigd, maar heeft zelf voorziend een rechtsgevolg tot stand gebracht dat identiek is aan dat van het bestreden besluit, aangevuld met een ontslagvergoeding gebaseerd op een aandeel van 75% bij het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot ontslag heeft geleid. Dat zijn ook de rechtsgevolgen die voortvloeien uit deze uitspraak van de Raad. Hoewel het incidenteel hoger beroep van het college ten dele slaagt, zal de Raad daarom uit een oogpunt van duidelijkheid de aangevallen uitspraak op dit punt niet geheel of ten dele vernietigen en vervolgens weer hetzelfde rechtsgevolg tot stand brengen, maar in zoverre volstaan met bevestiging van de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden.
      
      
        3.6.1.
        De Raad overweegt tot slot dat appellant er met juistheid op heeft gewezen dat uit de beslissing van de rechtbank een aanspraak op vergoeding van bezwaarkosten voortvloeit. Wat betreft de door de rechtbank toegekende aanvullende ontslagvergoeding, die met deze uitspraak in stand blijft, is immers sprake van herroeping van het ontslagbesluit vanwege een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In zoverre komt de aangevallen uitspraak wel voor vernietiging in aanmerking. De Raad zal het college alsnog veroordelen tot vergoeding van deze kosten van bezwaar. Deze kosten worden bepaald op € 1.068,-.
        
      
      
        3.6.2.
        Het overwogene onder 3.6.1. betekent dat er tevens aanleiding is het college te veroordelen in de kosten van appellant in hoger beroep. Deze worden bepaald op € 1.496,-. 
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens op het punt van het niet toekennen van een vergoeding voor de kosten van het bezwaar;
      
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak op laatstgenoemd punt;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.564,-;
      
      
        bepaalt dat het college appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en A. van Gijzen en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) B.J. van de Griend
    
    
    
    
    
      						(getekend) R. van Doorn