ECLI:NL:CRVB:2019:2998, Centrale Raad van Beroep, 17-09-2019, 18/1649 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking, terugvordering en boete. Niet woonachtig op uitkeringsadres. Extreem laag waterverbruik.

18 1649 PW, 18/1650 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Datum uitspraak: 17 september 2019
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van
      9 februari 2018, 16/3204 (aangevallen uitspraak 1) en 17/865 (aangevallen uitspraak 2)
    
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. F.Y. Gans, advocaat, hoger beroepen ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft verweerschriften ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 6 augustus 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Gans. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.T.P.P. Gijsens.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      
        Appellant ontving sinds 23 augustus 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Appellant staat sinds
        13 augustus 2012 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, nu Basisregistratie personen, ingeschreven op het adres [adres] (uitkeringsadres). 
      
      
    
    
      1.2.
      Op 19 februari 2016 heeft de bijstandsconsulent van appellant intern melding gemaakt van het feit dat op het uitkeringsadres in het afgelopen jaar nauwelijks water is verbruikt. Naar aanleiding van deze melding heeft een toezichthouder Sociale recherche, werkzaam bij de gemeente Maastricht (toezichthouder), een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In het kader van dit onderzoek heeft de toezichthouder onder meer diverse registers geraadpleegd en informatie opgevraagd bij waterbedrijf WML, elektra- en gasbedrijf Enexis en woningvereniging Woonpunt. Naar aanleiding van de bevindingen heeft de toezichthouder, samen met een collega, appellant op 28 april 2016 gehoord. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 19 mei 2016.
      
    
    
      1.3.
      De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 3 juni 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 september 2016 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant met ingang van 23 augustus 2012 in te trekken en de over de periode van 23 augustus 2012 tot en met 31 maart 2016 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 53,519,74 van hem terug te vorderen. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door onjuiste informatie te verstrekken over zijn woonsituatie, zodat – zoals het college ter zitting heeft bevestigd – het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
      
    
    
      1.4.
      
        In de schending van de inlichtingenverplichting heeft het college tevens aanleiding gezien om bij besluit van 20 oktober 2016 appellant een boete op te leggen van € 1.180,-. Bij besluit van 7 februari 2017 (bestreden besluit 2) heeft het college het besluit van 3 juni 2016
        (lees: 20 oktober 2016) herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 1.172,-. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft de hoogte van de boete, rekening houdend met de draagkracht van appellant, berekend op twaalf maal 10% van de voor appellant geldende norm. 
      
      
      2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover daarbij is bepaald dat een bedrag van € 992,- aan toegekende kostenvergoeding wordt verrekend met de openstaande schuld als gevolg van de terugvordering.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen aangevallen uitspraak 1 en tegen aangevallen uitspraak 2 voor zover daarbij het beroep tegen de boete ongegrond is verklaard. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Aangevallen uitspraak 1
        
      
      
    
    
      4.1.
      
        De te beoordelen periode loopt in dit geval, anders dan appellant meent, van
        23 augustus 2012, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met
        3 juni 2016, de datum van het intrekkingsbesluit. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de in bestreden besluit 1 vermelde intrekkingsdatum van 12 september 2012 op een kennelijke verschrijving berust. Dat die datum op een verschrijving berust is aannemelijk, gelet op het feit dat bij bestreden besluit 1 het bezwaar van appellant tegen het besluit van 3 juni 2016 tot intrekking van de bijstand met ingang van 23 augustus 2012 ongegrond is verklaard, met de opmerking dat dat besluit dus ongewijzigd blijft gelden. 
      
      
    
    
      4.2.
      Een besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor terugvordering is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
    
    
      4.3.
      Waar een betrokkene zijn woonadres heeft, is daar waar hij zijn hoofdverblijf heeft. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
      
    
    
      4.5.
      Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (bijvoorbeeld in de uitspraak van 3 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1986), is bij een verbruik van maximaal 7 m³ water per jaar per huishouden – ongeacht het aantal personen van dit huishouden – sprake van een extreem laag waterverbruik. Een extreem laag verbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de betrokkene(n) niet zijn hoofdverblijf heeft/hebben op het uitkeringsadres. Het is in deze situatie aan de betrokkene(n) om het tegendeel aannemelijk te maken. Is sprake van een laag maar niet extreem laag verbruik, dan zal het college met meer onderzoeksbevindingen aannemelijk moeten maken dat de betrokkene niet zijn hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. 
    
    
      4.6.
      
        Uit de door appellant niet weersproken verbruiksgegevens van het uitkeringsadres blijkt dat in de periode van 13 augustus 2012 tot 2 april 2013 5 m3 water is verbruikt. In de periode van 2 april 2013 tot 4 april 2014 is een waterverbruik van 40 m3 gemeten. Vervolgens was in de periode van 4 april 2014 tot 2 april 2015 het waterverbruik 4 m3 en in de periode van 
        2 april 2015 tot en met 28 april 2016 3 m3. Niet is gesteld of gebleken dat het waterverbruik in de maand daarna een ander beeld vertoonde. Het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (NIBUD) gaat voor een eenpersoonshuishouden uit van een gemiddeld waterverbruik van 46 m³ per jaar. Uit de verbruiksgegevens blijkt verder dat in de periode van 11 april 2013 tot en met 14 april 2014 op het uitkeringsadres 375 kWh elektriciteit is verbruikt. Het NIBUD gaat voor een alleenstaande uit van een gemiddeld elektriciteitsverbruik 1870 Kwh per jaar. 
      
      
    
    
      4.7.
      
        Gelet op 4.5 en 4.6 bestaat aanleiding een onderscheid te maken tussen de periode van 
        13 augustus 2012 tot 2 april 2013 (periode 1), de periode van 2 april 2013 tot 4 april 2014 (periode 2) en de periode vanaf 4 april 2014 (periode 3).
      
      
      
        4.7.1.
        Vaststaat dat in perioden 1 en 3 het waterverbruik op het uitkeringsadres extreem laag was. Appellant is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij desondanks in die perioden op het uitkeringsadres zijn hoofdverblijf had. Uit het gegeven dat appellant op het uitkeringsadres zijn post ontving, zoals hij heeft gesteld, volgt niet dat hij daar zijn hoofdverblijf had. Appellant heeft betoogd dat hij door psychische en fysieke klachten in verband met zijn oorlogsverleden een andere leefwijze heeft met een lager waterverbruik dan gemiddeld is, dat hij verder zuinig is met water en bovendien regelmatig elders verblijft. Dit betoog treft geen doel. Ook als appellant zeer zuinig met water omgaat kan daarmee het extreem lage waterverbruik niet worden verklaard. Dit klemt te meer nu appellant ter zitting, zoals ook eerder in de procedure, heeft verklaard dat hij schoon en verzorgd is en op reguliere wijze gebruik maakt van het toilet en de douche. Deze leefwijze zou immers tot een hoger dan een extreem laag waterverbruik moeten leiden. Ook het beroep dat appellant heeft gedaan op eerdere besluiten van het college, gedateerd op 19 februari 2016 respectievelijk 7 maart 2016, inhoudende dat het recht op bijstand wordt voortgezet, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de formele rechtskracht van die eerdere besluiten niet verhindert dat het college op grond van nadien gebleken feiten kan overgaan tot intrekking en terugvordering van de bijstand. 
        
      
      
        4.7.2.
        In periode 2 was volgens het college geen sprake van een extreem laag, maar van een laag waterverbruik op het uitkeringsadres. Het college heeft hiermee een juist uitgangspunt gehanteerd. Dat het waterverbruik in deze periode niet gemiddeld was, maar laag, volgt uit de door appellant niet weersproken inlichtingen die het college heeft ontvangen van Woonpunt. Daaruit blijkt dat in januari 2014 een lekkage heeft plaatsgevonden op het uitkeringsadres, waardoor tientallen kubieke meters water zijn weggevloeid, wat het hogere waterverbruik in periode 2 kan verklaren. Dit gegeven, bezien in samenhang met de verklaring van appellant ter zitting, dat zijn leefwijze in periode 2 niet wezenlijk afweek van zijn leefwijze in perioden 1 en 3 vormt een toereikende grond voor de conclusie dat het waterverbruik in deze periode laag was. Het college heeft voorts met de overige onderzoeksbevindingen aannemelijk gemaakt dat appellant ook in periode 2 zijn hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres had. In dit verband is van betekenis dat op dat adres in periode 2 het elektriciteitsverbruik fors lager was dan gemiddeld is voor een eenpersoonshuishouden, terwijl appellant daarvoor geen toereikende verklaring heeft gegeven. 
      
    
    
      4.8.
      Uit 4.5 tot en met 4.7.2 volgt dat de onderzoeksbevindingen een toereikende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie van het college dat appellant in de gehele te beoordelen periode geen hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Het college was dan ook gehouden de bijstand in te trekken. 
      
      
        4.8.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat het college hem nadien naar aanleiding van een nieuwe aanvraag met ingang van 3 augustus 2016 bijstand heeft toegekend op hetzelfde adres. Deze beroepsgrond slaagt niet en leidt dus niet tot een ander oordeel. De toekenning van bijstand met ingang van een latere datum en over een andere periode dan die hier ter beoordeling voorligt, brengt niet vanzelf mee dat appellant ook in de hier te beoordelen periode recht had op bijstand. Daarbij is in dit geval van betekenis dat aan de latere toekenning een nieuw onderzoek naar de woonsituatie, waaronder een huisbezoek, ten grondslag lag. 
      
    
    
      4.9.
      Appellant heeft tegen de terugvordering aangevoerd dat het college op grond van dringende redenen daarvan had moeten afzien. Hij heeft daartoe gesteld dat de terugvordering ertoe zal leiden dat de psychische klachten die appellant heeft vanwege zijn oorlogsverleden zullen verergeren. Daarnaast heeft appellant gesteld dat hij niet beschikt over voldoende financiële middelen om het hoge terugvorderingsbedrag te betalen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen. 
      
    
    
      4.10.
      Dringende redenen om van terugvordering af te zien kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. 
      
    
    
      4.11.
      Appellant heeft zijn stelling dat de aangevoerde psychische klachten zullen verergeren als gevolg van de terugvordering niet onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens. Deze stelling heeft appellant dan ook niet aannemelijk gemaakt. De door appellant gestelde financiële situatie levert eveneens geen dringende reden op om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering doen zich in het algemeen pas voor indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar voldoende bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. 
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.1 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      
        
          Aangevallen uitspraak 2
        
      
      
    
    
      4.13.
      Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag indien de belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en artikel 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
      
    
    
      4.14.
      Uit 4.5 tot en met 4.7.2 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het feit dat hij geen hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
      
    
    
      4.15.
      Appellant kan van de schending van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. 
      
    
    
      4.16.
      Appellant heeft aangevoerd dat de schending van de inlichtingenverplichting hem niet volledig valt toe te rekenen. De door appellant aangevoerde omstandigheden, inhoudende dat sprake is van een taalbarrière en dat hij psychische klachten heeft als gevolg van een oorlogsverleden, bieden echter, anders dan appellant heeft gesteld, geen aanleiding om te oordelen dat de schending van de inlichtingenverplichting hem slechts in verminderde mate is te verwijten. Een juiste opgave van het woonadres is onmiskenbaar van betekenis voor het recht op bijstand. Een gebrekkige kennis van de Nederlandse taal doet daaraan niet af. Daar komt bij dat, als het appellant niet duidelijk zou zijn geweest wat zijn verplichtingen op dit punt waren, het op zijn weg had gelegen om hulp te zoeken om daarover helderheid te verkrijgen. Uit wat appellant over zijn omstandigheden naar voren heeft gebracht volgt verder niet dat hij niet volledig in staat was om het college juist te informeren over zijn woon- en verblijfssituatie.   
      
    
    
      4.17.
      Gelet op het voorgaande is het college terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807) is in dat geval 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de bepaling en afstemming van de boete. Onder het benadelingsbedrag, zoals volgt uit artikel 18a, tweede lid, van de WWB, welke bepaling ongewijzigd is overgenomen in artikel 18a, tweede lid, van de PW, wordt verstaan het bedrag dat ten gevolge van de schending van de inlichtingenverplichting ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. 
      
    
    
      4.18.
      Appellant heeft aangevoerd dat een boete hier niet op zijn plaats was en dat het college had moeten volstaan met een waarschuwing. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals niet in geschil is, bedraagt het benadelingsbedrag meer dan € 150,-. Het college was daarom, anders dan appellant meent, ingevolge artikel 18a, vierde lid, van de PW in verbinding met artikel 2aa van het Boetebesluit niet bevoegd om slechts een waarschuwing te geven. 
      
    
    
      4.19.
      Appellant heeft verder aangevoerd dat dringende redenen bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een boete. In dat verband heeft appellant gewezen op zijn psychische klachten en op zijn financiële situatie. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële consequenties van de boete voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In wat appellant heeft aangevoerd liggen, gelet op wat is overwogen onder 4.9 tot en met 4.11, geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin. 
      
    
    
      4.20.
      De in dit geding gebleken verwijtbaarheid van appellant, de omstandigheden waaronder hij de overtreding heeft begaan en zijn persoonlijke omstandigheden, waaronder zijn draagkracht, geven gelet op 4.16 tot en met 4.19, geen aanleiding om van een ander bedrag dan € 1.172,- uit te gaan. Deze boete is hier evenredig.
      
    
    
      4.21.
      Uit 4.13 tot en met 4.20 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat deze uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep:
    
    
    
      
        in de zaak 18/1649 PW
      
    
    
    - bevestigt aangevallen uitspraak 1
    
    
      
        in de zaak 18/1650 PW
      
    
    
    - bevestigt aangevallen uitspraak 2, voor zover aangevochten.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en A.J. Schaap en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 september 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
    
      						(getekend) S.H.H. Slaats
    
    
    
    
    
    
    
      lh