ECLI:NL:CRVB:2019:2508, Centrale Raad van Beroep, 18-07-2019, 18/5095 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Korpschef heeft bij brief van 19 juli 2018 de motivering van het bestreden besluit ingrijpend gewijzigd aan de hand van een nieuw feitencomplex. De rechtbank merkt deze brief dan ook aan als een besluit tot wijziging van het bestreden besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (nader besluit). Korpchef heeft beoordelingsvrijheid. De gekozen peildatum van 1 juni 2017 kan in dit geval de rechterlijke toets doorstaan. De aanvraag om ontheffing van werkzaamheden dient ook in de beslissing op bezwaar te worden beoordeeld naar de situatie op de peildatum 1 juni 2017. Het nadere besluit is in strijd met het motiveringsbeginsel. Hoger beroep betrokkene slaagt. Opdracht om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hierbij zal de korpschef moeten onderzoeken of op de peildatum 1 juni 2017 een herplaatsingskandidaat op de plek van betrokkene kon worden geplaatst en zal hij per herplaatsingskandidaat moeten toelichten waarom de formatieplaats van betrokkene niet passend is.

185095 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 18 juli 2019
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 augustus 2018, 18/619 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de korpschef van politie (korpschef)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. drs. P.W. Kuijper hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 6 juni 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kuijper. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot, mr. P.J.C. Garrels en C. Krooder. In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant is werkzaam in de functie van [naam functie] ([naam functie]). Hij heeft op 5 december 2016 een aanvraag ingediend om ontheffing van werkzaamheden (18-maandenregeling/remplaçantenregeling) als bedoeld in artikel 55aa van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016.
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 16 december 2016, nader toegelicht bij brief van 3 maart 2017, is aan appellant medegedeeld dat zijn aanvraag niet verder in behandeling wordt genomen omdat het aantal lege plekken groter is dan het aantal herplaatsingskandidaten waarvoor nog een passende functie moet worden gevonden. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 12 juli 2017 gegrond verklaard. Hierbij is medegedeeld dat alsnog inhoudelijk op de aanvraag van appellant wordt beslist.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 12 juli 2017 heeft de korpschef de aanvraag om ontheven te worden van werkzaamheden afgewezen op de grond dat niet aan de voorwaarden daarvoor is voldaan, omdat op de peildatum 1 juni 2017 sprake is van een overbezetting van 0,16 fte. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 7 december 2017 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 19 juli 2018 heeft de korpschef de rechtbank medegedeeld dat het bevoegd gezag door het Landelijk Mobiliteitscentrum (LMC) heeft laten onderzoeken of er de mogelijkheid bestaat om de aanvraag van appellant alsnog in te willigen. De uitkomst van dit onderzoek is dat er geen passende herplaatsingskandidaat is gevonden voor de functie die appellant bekleedt, de functie van [naam functie]. Daarmee voldoet appellant niet aan de tweede voorwaarde en komt hij niet in aanmerking voor toewijzing van zijn verzoek. Verder heeft de korpschef toegelicht dat de peildatum van 1 juni 2017 als toetsingsmoment is gekozen omdat deze datum het meest recht doet aan de gelijkwaardigheid van alle belangstellenden. Voor zover het ontbreken van deze motivering in het bestreden besluit als een gebrek moet worden gezien, stelt de korpschef deze motivering daarvoor in de plaats.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat de korpschef in de brief van 19 juli 2018 de motivering van het bestreden besluit ingrijpend heeft gewijzigd aan de hand van een nieuw feitencomplex. De rechtbank merkt deze brief dan ook aan als een besluit tot wijziging van het bestreden besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (nader besluit). Aangezien de korpschef de motivering van het bestreden besluit heeft vervangen, heeft appellant geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit. De rechtbank heeft het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit daarom niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep, voor zover gericht tegen het nadere besluit van 19 juli 2018, heeft de rechtbank ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat de korpschef bij het verlenen van ontheffing van werkzaamheden beoordelingsvrijheid toekomt. De toetsing door de rechter is daarom terughoudend. In dit kader dient te worden beoordeeld of de korpschef, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en daarbij niet anderszins heeft gehandeld in strijd met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
      De rechtbank acht het niet onredelijk dat de korpschef eerst heeft geprobeerd zoveel mogelijk herplaatsingskandidaten te plaatsen op vacatures alvorens te onderzoeken of gebruik kon worden gemaakt van de 18-maanden regeling. Vervolgens heeft de korpschef naar het oordeel van de rechtbank bij het nemen van het besluit van 12 juli 2017 ervoor mogen kiezen om  aanvankelijk 1 juni 2017 als peildatum te hanteren voor de beoordeling van de mogelijkheid een herplaatsingskandidaat te plaatsen, omdat daarmee bewerkstelligd is dat alle aanvragen voortvarend en op gelijke wijze zijn behandeld. Verder heeft de korpschef in bezwaar terecht conform de hoofdregel van artikel 7:11 van de Awb ex nunc beslist. Dat het mogelijk gunstiger zou zijn om in bezwaar ex tunc te beslissen, vormt geen grond om van die hoofdregel af te wijken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, zoals ter zitting door de korpschef is toegelicht, het aanbod van herplaatsingskandidaten gedurende de reorganisatie fluctueert zodat het niet in algemene zin een gegeven is dat het vasthouden aan de hoofdregel van artikel 7:11 van de Awb in het nadeel uitwerkt van personen die een beroep doen op de 18-maandenregeling. Verder is de rechtbank van oordeel dat in het nadere besluit van 19 juli 2018 inzichtelijk en deugdelijk is gemotiveerd dat de functie van appellant geen passende plek is voor een van de herplaatsingskandidaten. Appellant heeft onvoldoende aanknopingspunten naar voren gebracht voor de onjuistheid van het onderzoek van de korpschef. Mede gelet op de in artikel 55o van het Barp opgenomen criteria betreffende een passende functie voor een herplaatsingskandidaat kan de rechtbank de korpschef volgen in het standpunt dat met het verstrekken van verdergaande informatie de persoonlijke levenssfeer van de in het onderzoek betrokken herplaatsingskandidaten in het gedrang komt. Voor zover appellant aanvoert dat zijn formele plaats van tewerkstelling afwijkt van de plaats waaraan in het besluit van 19 juli 2018 is getoetst, overweegt de rechtbank dat dat niet met objectieve gegevens is aangetoond. Ten slotte heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Het is onbevredigend voor appellant geweest dat hij zo lang heeft moeten wachten op een primair besluit, maar de rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de lange duur van de procedure onrechtmatig is geweest, gelet op het proces van herplaatsing en de door de korpschef in redelijkheid gemaakte keuzes daarin.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat zijn verzoek om schadevergoeding niet was gerelateerd aan het lange wachten in verband met de door de korpschef gemaakte keuzes, maar aan de door de korpschef gehanteerde peildatum en de onjuiste toetsing in bezwaar. Hiertoe heeft appellant verwezen naar de gronden van beroep, waarin hij heeft uiteengezet dat de datum van de aanvraag bepalend is voor de beoordeling, zowel bij het besluit van 12 juli 2017 als bij de beslissing op bezwaar. Indien uit die beoordeling blijkt dat er ten tijde van de aanvraag een herplaatsingskandidaat beschikbaar was die nu niet meer beschikbaar is, dan is volgens appellant sprake van een onrechtmatig besluit waardoor hij schade heeft geleden. Dan heeft appellant immers geen gebruik kunnen maken van de ontheffing van werkzaamheden, waar dit wel het geval was geweest als de korpschef op de juiste wijze had beslist. Verder heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de motivering van de korpschef voldoende is. Hierbij heeft de rechtbank bovendien ten onrechte overwogen dat appellant niet met objectieve gegevens heeft aangetoond dat zijn formele plaats van tewerkstelling afwijkt van de plaats die in het onderzoek als uitgangspunt is genomen, aldus appellant. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.1.
        Op grond van artikel 99k, tweede lid, van het Barp, blijven de artikelen 55aa en 55aaa, zoals die luidden direct voorafgaand aan 1 juni 2016, van toepassing op de ambtenaar die voor 1 januari 2018 een verzoek als bedoeld in die artikelen heeft ingediend, ten gevolge waarvan op de vrijkomende formatieplaats een herplaatsingskandidaat als bedoeld in het eerste lid kan worden herplaatst.
        
      
      
        4.1.2.
        Op grond van artikel 55aa, eerste lid, van het Barp, zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016, wordt de ambtenaar die niet als herplaatsingskandidaat of pre-herplaatsingskandidaat is aangewezen, door het bevoegd gezag op diens verzoek ontheven van werkzaamheden, met behoud van aanspraken tot het einde van zijn loopbaan indien
        a. op de vrijkomende formatieplaats een pre-herplaatsingskandidaat kan worden geplaatst of een herplaatsingskandidaat kan worden herplaatst en;
        b. er op het moment van ontheffen een ontslagbesluit is genomen met een ingangsdatum maximaal 18 maanden na het moment van ontheffen, dan wel;
        c. de ambtenaar binnen 18 maanden na het moment van ontheffen, gebruik maakt van de levensloopregeling in de vorm van einde loopbaanverlof en daarbij is vastgelegd dat het levensloopverlof wordt voortgezet tot aan het moment van ontslag.
        
      
    
    
      4.2.
      De Raad stelt vast dat de korpschef beoordelingsvrijheid heeft bij de beoordeling of aan de voorwaarden van artikel 55aa van het Barp, zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016, is voldaan. Een op grond van dit artikel genomen besluit kan daarom slechts terughoudend worden getoetst. Die toetsing is beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen. 
      
    
    
      4.3.
      Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:746) is een peildatum in dit geval geen ongeschikt instrument om ongewenste verschillen bij de beoordeling van aanvragen te voorkomen. Artikel 55aa van het Barp, zoals dit luidde direct voorafgaand aan 1 juni 2016, is een voorziening in het kader van de personele reorganisatie Politiewet 2012 die ertoe strekt een formatieplaats vrij te maken voor een (pre-)herplaatsingskandidaat. De korpschef heeft toegelicht dat bij de beoordeling van een aanvraag zoals hier aan de orde, ingediend in fase 2 van de reorganisatie, juist is gekozen voor een peildatum om te bewerkstelligen dat de aanvragen op gelijke wijze worden behandeld, omdat medewerkers die niet voorafgaand aan 1 juli 2016 (zijnde de datum van plaatsing in de nieuwe organisatie en de start van fase 2 van de reorganisatie) op een passende functie zijn geplaatst, eerst per 1 juli 2016 zijn aangewezen als herplaatsingskandidaat. Pas vanaf dat moment konden er afspraken worden gemaakt met de herplaatsingskandidaten over het te volgen herplaatsingstraject, onder begeleiding van de mobiliteitsadviseurs. Daarnaast heeft de politieorganisatie in fase 2, zoals ook blijkt uit het document “Handelswijze eenheden in balans brengen formatie en bezetting” instrumenten als horizontale mobiliteit, interne teammobiliteit en vacaturestelling ingezet om de formatie en bezetting in balans te brengen door over- en onderbezetting op te lossen. Verder blijkt uit de brieven van 16 december 2016 en 3 maart 2017 aan betrokkene dat de korpschef zich zag geconfronteerd met een groot aantal aanvragen om ontheffing van werkzaamheden terwijl er in die periode meer vacatures waren dan herplaatsingskandidaten. In dit licht bezien acht de Raad het niet onredelijk dat de korpschef eerst heeft getracht om zoveel mogelijk herplaatsingskandidaten te plaatsen op openstaande vacatures en er vervolgens bij de inhoudelijke beoordeling van de tot dan toe ingediende aanvragen voor heeft gekozen om een peildatum te hanteren om te bewerkstellingen dat die aanvragen op gelijke wijze worden behandeld. De gekozen peildatum van 1 juni 2017 kan in dit geval de rechterlijke toets doorstaan. Hierbij betrekt de Raad dat die datum is gelegen op een datum kort voor het nemen van het besluit van 12 juli 2017, waardoor het besluit is gebaseerd op recente informatie over de formatie en bezetting. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
    
      4.4.
      
        Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank niet kan worden gevolgd in het oordeel
        over de omvang van de heroverweging in bezwaar, namelijk dat het in de Awb neergelegde stelsel van de volledige heroverweging in bezwaar meebrengt dat de aanvraag om ontheffing van werkzaamheden (uitsluitend) wordt beoordeeld op basis van de situatie op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar (ex-nunc toetsing). Deze beroepsgrond slaagt. In dit geding gaat het immers om de vaststelling van de rechtspositie van appellant naar de situatie op een bepaald tijdstip. Dit betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de aanvraag om ontheffing van werkzaamheden ook in de beslissing op bezwaar dient te worden beoordeeld naar de situatie op de peildatum 1 juni 2017.
      
      
    
    
      4.5.
      Bij het nadere besluit heeft de korpschef erkend dat bij het vertrek van appellant een formatieplaats vrijkomt. De korpschef heeft hierbij alsnog onderzocht of de functie van appellant passend is voor de beschikbare herplaatsingskandidaten. Dit onderzoek heeft zich echter gericht op de periode tussen 1 december 2017 en 19 juli 2018 en niet op de situatie op de peildatum 1 juni 2017. Verder heeft appellant terecht aangevoerd dat de door de korpschef gegeven motivering ontoereikend is, omdat onvoldoende duidelijk wordt gemaakt waarom de formatieplaats van betrokkene geen passende plek is voor de herplaatsingskandidaten die uit het nadere onderzoek naar voren zijn gekomen. Appellant heeft ter zitting toegelicht dat hij niet beoogt dat de korpschef bij de motivering persoonsgegevens zoals de namen van de betrokken herplaatsingskandidaten noemt, maar wel dat per herplaatsingskandidaat wordt toegelicht waarom de plek van betrokkene op de peildatum geen passende plek is. Dit betoog slaagt. De door de korpschef gegeven motivering is, zoals de korpschef ter zitting heeft toegelicht, een samenvatting van het overzicht van het Landelijk Mobiliteitscentrum. De korpschef heeft op basis van dat overzicht in het bestreden besluit in zeer algemene bewoordingen en in categorieën omschreven waarom geen sprake is van een passende plek en heeft daarbij het aantal herplaatsingskandidaten genoemd. Daarmee biedt de korpschef onvoldoende inzicht in de concrete redenen die tot de conclusie hebben geleid dat geen enkele herplaatsingskandidaat op de formatieplaats van appellant had kunnen worden geplaatst en op basis waarvan de aanvraag van betrokkene is afgewezen. Ten slotte heeft de korpschef ter zitting erkend dat in het nadere besluit abusievelijk niet is vermeld dat het onderzoek zag op het district Leiden Bollenstreek, team Leiden Noord. Het nadere besluit is gelet op het voorgaande in strijd met het motiveringsbeginsel. De beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      4.6.
      Uit 4.4 en 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd, behoudens de beslissing over de proceskosten voor het beroep tegen het besluit van 7 december 2017. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van betrokkene tegen het nadere besluit van 19 juli 2018 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De Raad zal de korpschef opdracht geven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hierbij zal de korpschef moeten onderzoeken of op de peildatum 1 juni 2017 een herplaatsingskandidaat op de plek van betrokkene kon worden geplaatst en zal hij per herplaatsingskandidaat moeten toelichten waarom de formatieplaats van betrokkene niet passend is. Verder zal de korpschef duidelijk moeten maken dat het onderzoek is gericht op het juiste district en team.
      
    
    
      4.7.
      Voor zover appellant zich nog verzet tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding door de rechtbank, wordt overwogen dat er geen grond bestaat voor de conclusie dat dit verzoek ten onrechte is afgewezen. Uit wat in 4.6 is overwogen blijkt dat niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit zal luiden, waardoor het nu niet mogelijk is om vast te stellen of, en zo ja, in welke omvang, door appellant schade is geleden in verband met het vernietigde besluit van 19 juli 2018. 
      
    
    
      4.8.
      Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. 
      
      
        5. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 768,- voor verleende rechtsbijstand in beroep (1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op het nadere besluit) en op € 1.024,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting), in totaal € 1.792,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, behoudens de beslissing over 
      de proceskosten;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het nadere besluit van 19 juli 2018;
    - draagt de korpschef op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van 
    
        deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden 
        ingesteld;
    
    - veroordeelt de korpschef in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.792,-;
    - bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht 
      van in totaal € 423,- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en C.H. Bangma en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van F.H.R.M. Robbers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      						(getekend) F.H.R.M. Robbers
    
    
    
    
    
    
      md