ECLI:NL:CRVB:2008:BD0261, Centrale Raad van Beroep, 22-04-2008, 08-1534 WWB-VV + 08-1535 WWB-VV +  08-1532 WWB +08-1533 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering toestemming zelfstandige werkzaamheden op bescheiden schaal. Voorwaarde.

08/1534 WWB-VV
      08/1535 WWB-VV
      08/1532 WWB
      08/1533 WWB
    
    
    
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Voorzieningenrechter
    
    
    U I T S P R A A K
    
    als bedoeld in de artikelen 8:84, tweede lid, en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 21 van de Beroepswet naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening van:
    
    [verzoeker] (hierna: verzoeker),
    
    in verband met het hoger beroep van:
    
    verzoeker
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 27 februari 2008, 07/2539 en 08/294 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    verzoeker
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Smallingerland (hierna: het College)
    
    
    
    
    
    
    
    Datum uitspraak: 22 april 2008
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens verzoeker heeft mr. J. Nijenhuis, advocaat te Heerenveen, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
    
    Mr. Nijenhuis heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2008. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door mr. Nijenhuis. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door L.P. de Wolff en B. Eigner, beiden werkzaam bij de gemeente Smallingerland. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Ingevolge artikel 8:81 van de Awb en artikel 21 van de Beroepswet kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Beroepswet hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Ingevolge artikel 8:86 van de Awb en artikel 21 van de Beroepswet kan de voorzieningenrechter, indien hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak, tevens onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en dat ook overigens geen sprake is van beletselen om tevens onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    Verzoeker, geboren in 1956, heeft van 1998 tot 2000 bij het opleidingsinstituut Civas een opleiding tot gesprekstherapeut en stresscounseler gevolgd en is vervolgens van 2000 tot 2004 in een eigen praktijk voor gesprekstherapie werkzaam geweest (gedurende 18 maanden met bijstand ingevolge het Besluit bijstandverlening zelfstandigen). Van 1 september 2004 tot en met 22 februari 2005 voorzag hij zelf in de kosten van het bestaan door middel van inkomsten uit arbeid als gesprekstherapeut en als coach van callcenter-medewerkers in dienst van een uitzendbureau. Aansluitend is hem bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande toegekend.
    
    Bij besluit van 7 juni 2005 heeft het College afwijzend beslist op een verzoek van verzoeker om op bescheiden schaal werkzaamheden te mogen verrichten als gesprekstherapeut en stresscounseler. Bij besluit van 28 september 2005 heeft het College het bezwaar tegen deze afwijzing ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 4 augustus 2006, nr. 05/1948, heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 28 september 2005 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
    
    In opdracht van het College hebben een arts en een arbeidsdeskundige van Lelie Hollander Re-integratie B.V. de arbeidsmogelijkheden van verzoeker nader onderzocht. De conclusie van dit onderzoek was dat verzoeker aangewezen is op zeer licht werk, zijn werk zelf moet kunnen plannen en maximaal 20 uur per week belastbaar is. Hij wordt door de arbeidsdeskundige nauwelijks tot niet bemiddelbaar op de vrije arbeidsmarkt geacht. De arbeidsdeskundige acht een traject naar zelfstandige arbeid de best haalbare optie voor verzoeker. Mocht hij toch richting arbeidsmarkt verdere activiteiten moeten ontplooien dan zou hem door middel van een traject ondersteuning bij sollicitaties moeten worden geboden. Naar aanleiding van dit advies heeft het College bij besluit van 27 januari 2006 verzoeker gedeeltelijk ontheven van de op grond van artikel 9, eerste lid, van de WWB voor hem geldende verplichtingen en bepaald dat tot 25 november 2010 die verplichtingen voor 20 uur per week voor hem gelden. Van het aanbieden van ondersteuning van verzoeker met toepassing van artikel 10 van de WWB door middel van een traject heeft het College afgezien.
    
    Bij brief van 8 maart 2007 heeft verzoeker het College verzocht om het verleden verder te laten rusten en, onder verwijzing onder andere naar de medische en arbeidskundige rapportage van Lelie Hollander Re-integratie B.V., zijn leeftijd, zijn opleiding en ervaring als gesprekstherapeut, hem toe te staan om in het vervolg op bescheiden schaal als freelance gesprekstherapeut aan de slag te mogen. Bij besluit van 21 juni 2007 heeft het College dit verzoek afgewezen op de grond dat in voorgaande jaren activiteiten als volwaardig zelfstandig ondernemer of op bescheiden schaal niet tot bijstandsvermindering hebben geleid.
    
    Bij brief van 30 juli 2007 heeft mr. Nijenhuis namens verzoeker bezwaar gemaakt tegen dit besluit en tevens verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. Het College heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank, waar het op 11 oktober 2007 is ingekomen.
    
    Verzoeker heeft het College rechtmatigheidsformulieren over de maanden augustus 2007 en september 2007 doen toekomen en daarin opgegeven dat hij in augustus 2007 € 12,61 en in september 2007 € 302,52 aan inkomsten heeft ontvangen uit werkzaamheden als gesprekstherapeut. Het College heeft deze inkomsten in mindering gebracht op de bijstandsuitkering van verzoeker.
    
    Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft het College, onder verwijzing naar het besluit van 21 juni 2007, de bijstand van verzoeker over de maand oktober 2007 met 5% verlaagd op de grond dat verzoeker zich niet heeft gehouden aan de in artikel 17, tweede lid, van de WWB neergelegde medewerkingsverplichting.
    
    Bij besluit van 31 januari 2008 heeft het College het bezwaar van verzoeker tegen het besluit van 5 oktober 2007 ongegrond verklaard en verzoeken om vergoeding van de kosten van het bezwaar en van wettelijke rente afgewezen.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 21 juni 2007 en 31 januari 2008 ongegrond verklaard.
    
    Verzoeker heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
    
    De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      Bij de bekendmaking van het besluit van 21 juni 2007 is niet vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift dat besluit is genomen. Aangezien dit ook verder niet uit de door het College bij de rechtbank ingediende stukken blijkt, is de voorzieningenrechter eerst nagegaan of dit besluit berust op toepassing van artikel 4:6 van de Awb, zoals de rechtbank in haar uitspraak zonder meer heeft aangenomen. Ter zitting heeft de gemachtigde van het College desgevraagd meegedeeld dat dit besluit niet berust op toepassing van artikel 4:6 van de Awb maar op een beoordeling van het verzoek van 
      8 maart 2007 op basis van nader onderzoek bij het licht van het door het College ten aanzien van marginale zelfstandigen geformuleerde beleid. De afwijzing van dat verzoek houdt tevens de verplichting in voor verzoeker dat hij zich (uitsluitend) moet richten op een baan in loondienst en moet nalaten activiteiten als zelfstandig gesprekstherapeut te verrichten. Volgens deze gemachtigde is het College daartoe bevoegd op grond van artikel 55 van de WWB.
    
    
    Het besluit van 31 januari 2008 verwijst naar een door het College overgenomen advies van de Commissie bezwaarschriften WWB waarin de toegepaste wettelijke voorschriften wel zijn vermeld. Dat zijn de artikelen 9, eerste lid, 17, tweede lid, 18, tweede lid, van de WWB en de artikelen 2, 4, 6 en 7 van de Afstemmingsverordening van de gemeente Smallingerland. Het niet naleven van een verplichting ingevolge artikel 55 van de WWB is daarin niet als grondslag voor de verlaging genoemd. Aangezien de rechtbank van oordeel was dat verzoeker niet heeft gehandeld in strijd met artikel 17, tweede lid, van de WWB (de in de motivering vermelde grond voor de verlaging) had het in de rede gelegen dat zij het beroep tegen dit besluit gegrond had verklaard. Door dit niet te doen en handelen van verzoeker in strijd met een ingevolge artikel 55 van de WWB opgelegde verplichting aan de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 31 januari 2008 ten grondslag te leggen heeft de rechtbank bij de beoordeling van de beroepsgronden tegen dit verlagingsbesluit zich daarop ten onrechte gebaseerd, zoals de gemachtigde van verzoeker in het hoger-beroepschrift terecht heeft betoogd. Het is immers niet de taak of de bevoegdheid van de bestuursrechter om ambtshalve een onjuiste grondslag van een in beroep bestreden besluit aan te vullen of te verbeteren. Artikel 8:69, tweede lid, van de Awb ziet op de aanvulling van de rechtsgronden en niet op de gronden die aan het in beroep bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd.
    
    Een en ander betekent dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak in strijd heeft gehandeld met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, zodat de aangevallen uitspraak om die reden niet in stand kan blijven.
    
    De voorzieningenrechter overweegt voorts het volgende.
    
    
      Niet in geschil is - en ook de voorzieningenrechter gaat er van uit - dat verzoeker in elk geval vanaf 8 maart 2007 (de datum van zijn verzoek) niet als een zelfstandige in de zin van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 kan worden aangemerkt en tot de kring van rechthebbenden ingevolge de WWB behoort. Op hem zijn van rechtswege de verplichtingen ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WWB van toepassing, met dien verstande dat hem tijdelijk een gedeeltelijke ontheffing van die verplichtingen is verleend omdat hij om medische redenen maximaal 20 uur per week voor arbeid belastbaar is. 
      Dit betekent dat verzoeker op grond van de WWB met inachtneming van de voor hem vastgestelde medische beperkingen gehouden is om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden in loondienst, in een werkgelegenheidstraject dan wel in eigen bedrijf of zelfstandig beroep, gericht op (duurzame) economische zelfstandigheid. Met het oog op de goede uitvoering van de WWB is het juist dat verzoeker uit eigen beweging zijn inlichtingenverplichting jegens het College is nagekomen en vooraf om toestemming heeft gevraagd ten einde duidelijkheid te verkrijgen onder welke voorwaarden hij met behoud van (aanvullende) bijstand zijn eigen beroep van gesprekstherapeut op bescheiden schaal weer kan gaan uitoefenen. Voor een positief antwoord op een verzoek van deze strekking zal naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten minste moeten zijn voldaan aan de eis dat de activiteiten op bescheiden schaal de re-integratie van de belanghebbende niet mogen belemmeren. De feitelijke aard en de gemiddelde omvang van de activiteiten en het inkomen dat daarmee wordt verworven of redelijkerwijs kan worden verworven, zullen verder voor het College verifieerbaar moeten zijn en blijven, juist omdat de uitoefening van een eigen bedrijf of beroep mee kan brengen dat bij activiteiten van meer dan bescheiden omvang het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 en daarmee een van de WWB deels afwijkend rechtsregime van toepassing is of kan gaan worden. Niet in geschil is - en op grond van de door partijen overgelegde stukken acht ook de voorzieningenrechter het aannemelijk - dat in het geval van verzoeker aan deze (minimum-)eisen kan worden voldaan. 
    
    
    Het College heeft blijkens de gedingstukken en de daarop ter zitting gegeven toelichting geweigerd om gebruik te maken van zijn bevoegdheid met toepassing van artikel 55 van de WWB nader te preciseren onder welke voorwaarden de door verzoeker gewenste activiteiten mogen worden verricht. Teneinde te voorkomen dat verzoeker deze activiteiten toch gaat verrichten, heeft het College voorts bedoeld hem te verplichten tot het nalaten van activiteiten als gesprekstherapeut, omdat in het verleden is gebleken dat niet kon worden voldaan aan de voorwaarde dat die activiteiten als volwaardig zelfstandig ondernemer of op bescheiden schaal leiden tot vermindering van bijstand. Anders dan namens het College is betoogd is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet staande kan worden gehouden dat het verrichten van werkzaamheden als gesprekstherapeut geen inkomsten zou genereren die (kunnen) leiden tot vermindering van de bijstand. Het tegendeel is aangetoond met de inkomstenopgaven op de rechtmatigheidsonderzoeksformulieren over augustus 2007 en september 2007 (die al hebben geleid tot vermindering van bijstand over die maanden) en met de bij brief van 10 april 2008 door de gemachtigde van verzoeker ingezonden bescheiden met betrekking tot de werkzaamheden van verzoeker in de maand maart 2008. 
    
    Op grond van het vorenstaande, in onderlinge samenhang bezien, komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het College niet bevoegd was de bedoelde verplichting aan verzoeker op te leggen en de door verzoeker gevraagde toestemming niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. 
    
    Het oordeel van de rechtbank dat verzoeker niet heeft gehandeld in strijd met de in artikel 17, tweede lid, van de WWB neergelegde medewerkingsverplichting is juist. Daarmee is tevens gegeven dat het College niet bevoegd was om tot verlaging van de bijstand over de maand oktober 2007 over te gaan met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB. 
    
    Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter de beroepen tegen de besluiten van 21 juni 2007 en 31 januari 2008 gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met de wet vernietigen. Het College dient de gevraagde toestemming alsnog te verlenen. Het is aan het College om met toepassing van artikel 55 van de WWB aan die toestemming op de situatie van verzoeker afgestemde voorwaarden te verbinden. Deze voorwaarden dienen expliciet in een binnen vier weken nader door het College op het verzoek van 8 maart 2007 te nemen besluit te worden vermeld.
    
    De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het besluit van 5 oktober 2007 te herroepen, aangezien deze op dezelfde onhoudbaar gebleken grondslag als het besluit van 31 januari 2008 berust en niet aannemelijk is dat dit gebrek nog kan worden hersteld. 
    
    Met het voorgaande is gegeven dat verzoeker als gevolg van de besluiten van 5 oktober 2007 en 31 januari 2008 schade heeft geleden, verband houdende met de onrechtmatig gebleken verlaging van de bijstand over de maand oktober 2007. Op de gemeente Smallingerland rust de verplichting de schade te vergoeden op de voet van de artikelen 6:119 en 6:120 van het Burgerlijk Wetboek. Volgens vaste rechtspraak van de Raad geldt omwille van een praktische en eenvormige rechtstoepassing als uitgangspunt dat het juiste bedrag aan periodieke bijstand had moeten zijn betaald uiterlijk op de laatste dag van de maand volgend op die waarop die bijstand betrekking heeft. Dit betekent dat de eerste dag waarop over het gedeelte van de bruto-uitkering dat niet tijdig betaalbaar is gesteld wettelijke rente verschuldigd is, hier dient te worden gesteld op 1 december 2007 en wel tot de dag van algehele voldoening. 
    
    Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat gezien het vorenstaande geen aanleiding.
    
    De voorzieningenrechter zal, met toepassing van artikel 8:75 van de Awb in verbinding met artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb, het College veroordelen in de kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het besluit van 5 oktober 2007 heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand. De kosten voor in beroep en in hoger beroep verleende rechtsbijstand en de kosten voor het indienen van het verzoekschrift worden begroot op € 1.610,-- respectievelijk € 322,--. De reiskosten voor het bijwonen van de zittingen in Leeuwarden en Utrecht worden begroot op € 52,70. Ten slotte zal nog worden voorzien in bepalingen omtrent griffierecht. 
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep:
    
    Recht doende;
    
    in de hoofdzaak;
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak; 
      Verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 21 juni 2007 en 31 januari 2008;
      Bepaalt dat het College binnen vier weken na dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het verzoek van 8 maart 2007 met inachtneming van deze uitspraak; 
      Herroept het besluit van 5 oktober 2007;
      Veroordeelt de gemeente Smallingerland tot schadevergoeding zoals in rubriek II van deze uitspraak is aangegeven;
      Veroordeelt het College in de kosten van verzoeker tot een bedrag van € 2.306,70, te betalen door de gemeente Smallingerland aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat de gemeente Smallingerland aan verzoeker het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 185,-- vergoedt.
    
    
    
    op het verzoek om een voorlopige voorziening:
    
    
      Wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht af;
      Veroordeelt het College in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 322,--, te betalen door de gemeente Smallingerland aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat de gemeente Smallingerland aan verzoeker het betaalde griffierecht van € 107,--vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 april 2008.
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    (get.) N.L.E.M. Bynoe.
    
    RB1604