ECLI:NL:RVS:2023:155, Raad van State, 18-01-2023, 202201034/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat de Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing is op diens verzoek om informatie. [appellant] heeft op 30 mei 2017 en 5 juni 2017 op grond van de Wob het college verzocht om documenten te verstrekken die betrekking hebben op bouwaanvragen van (nieuw)bouwprojecten in de postcodegebieden 3511, 3512, 3513, 3514, 3515, 3521,3572, 3581 en 3582 in Utrecht.

202201034/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 20 januari 2022 in zaak nr. 20/777 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) niet van toepassing is op diens verzoek om informatie.
    Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist en dat gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2017 herroepen en besloten het verzoek buiten behandeling te laten.
    Bij uitspraak van 20 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Wiersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en (afbakening van het) geschil
    1.       [appellant] heeft op 30 mei 2017 en 5 juni 2017 verzoeken om informatie op grond van de Wob ingediend bij het college. Het college heeft zich in eerste instantie op het standpunt gesteld dat op beide verzoeken de Wob niet van toepassing was. Na een bezwaar- en beroepsprocedure heeft de Afdeling bij uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3100, geoordeeld dat de Wob wel van toepassing is op de verzoeken. Het college heeft vervolgens het besluit van 18 december 2019 genomen. Dat besluit en de uitspraak van de rechtbank van 20 januari 2022 gaan over beide Wob-verzoeken. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant] desgevraagd bevestigd dat het hoger beroep zich alleen richt tegen de ongegrondverklaring van het beroep dat ziet op het Wob-verzoek van 5 juni 2017.
    2.       In het Wob-verzoek van 5 juni 2017 heeft [appellant] het college verzocht om documenten te verstrekken die betrekking hebben op bouwaanvragen van (nieuw)bouwprojecten in de postcodegebieden 3511, 3512, 3513, 3514, 3515, 3521,3572, 3581 en 3582 in Utrecht die zijn ingediend in de periode tussen 1 januari 2014 en 31 december 2015. Het gaat [appellant] daarbij om de definitieve energieprestatiecoëfficiënt-berekeningen (hierna: EPC-berekeningen) en om documenten waaruit blijkt dat energiebesparende maatregelen, zoals opgenomen in die EPC-berekeningen, na realisatie van het bouwproject ook daadwerkelijk zijn toegepast.
    Bij het besluit van 18 december 2019 heeft het college dat verzoek buiten behandeling gelaten, omdat het verzoek volgens het college onvoldoende gespecificeerd is en [appellant] heeft geweigerd het verzoek nader te preciseren.
    Procedure bij de rechtbank
    3.       Op de zitting van de rechtbank van 15 september 2020 hebben [appellant] en het college de volgende afspraken gemaakt over het verzoek van 5 juni 2017:
    "1. Het college stuurt binnen een week na de zitting een bericht aan de rechtbank of het mogelijk is om een lijst met daarop nieuwbouwprojecten in de periode tussen 1 januari 2014 en 31 december 2015 van postcode gebied 3512 aan te leveren, waarbij de aanvraagdatum van het project bepalend is.
    2. Na ontvangst van de lijst selecteert de gemachtigde van [appellant] binnen een week daaruit maximaal 20 adressen, die het college dan zal doorlopen op EPC-maatregelen en de controle daarop."
    Bij brief van 22 september 2020 heeft het college laten weten dat het mogelijk is om uit het digitale systeem Squit een lijst van nieuwbouwprojecten aan te leveren, met de kanttekening dat met de zoekterm ‘nieuwbouw’ niet is te garanderen dat de lijst een compleet overzicht geeft van alle omgevingsvergunningaanvragen in postcodegebied 3512 in de gevraagde periode. Op 12 oktober 2020 heeft [appellant] medegedeeld akkoord te gaan met een dergelijke lijst.
    Bij brief van 18 december 2020 heeft het college laten weten dat in de aangegeven periode één dossier naar voren is gekomen uit Squit: "HZ_WABO-l 4-1 3289 vervangende nieuwbouw oude collegezaal t.b.v. kantoorruimte Molenstraat 3" en dat het bereid is dat dossier te toetsen aan de Wob. Bij brieven van 26 januari 2021 en 4 oktober 2021 heeft [appellant] de rechtbank laten weten hiermee niet akkoord te gaan.
    Bij brief van 14 oktober 2021 heeft het college op verzoek van de rechtbank het dossier Molenstraat 3 getoetst aan de Wob en de documenten die zien op de EPC-berekeningen geanonimiseerd openbaar gemaakt.
    4.       Bij de uitspraak van 20 januari 2022 heeft de rechtbank overwogen dat het Wob-verzoek van 5 juni 2017 op de zitting is gepreciseerd tot het postcodegebied 3512. Dat het college vervolgens met de zoekslag slechts één nieuwbouwproject heeft aangetroffen, betekent volgens de rechtbank niet dat de op zitting gemaakte afspraak over de zoekslag niet meer geldt. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college het Wob-verzoek in overeenstemming met deze afspraken heeft afgehandeld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet bereid is geweest terug te komen op de ter zitting gemaakte afspraken. Het doel van het Wob-verzoek was om te kunnen controleren of in de dossiers over nieuwbouwprojecten de verplicht voorgeschreven EPC-berekeningen zaten en of die door het college waren beoordeeld. De afspraak was dat [appellant] uit een lijst van adressen 20 dossiers zou uitkiezen. Hij is daarmee akkoord gegaan, omdat hij met 20 dossiers een voldoende grote steekproef zou kunnen doen. De afspraak om het verzoek terug te brengen tot 20 dossiers, was gemaakt omdat het volgens het college ondoenlijk zou zijn om alle dossiers over nieuwbouwprojecten in de negen gevraagde postcodegebieden te zoeken in Squit. Toen bleek dat het college de afspraken niet kon nakomen, had de rechtbank niet alleen moeten twijfelen aan de juistheid van die stelling, maar ook, gelet op het doel van het Wob-verzoek, aanleiding moeten zien om terug te komen op die afspraken, aldus [appellant].
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat de reactie van het college van 14 oktober 2021 een nieuw besluit op bezwaar is. Dit vervangt het besluit van 18 december 2019. De rechtbank had het beroep tegen laatstgenoemd besluit daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 oktober 2021 moeten behandelen. De Afdeling ziet aanleiding dat zelf te doen.
    5.2.    Uit het beroepschrift blijkt dat het Wob-verzoek erop is gericht om te achterhalen hoe vaak en hoe serieus de controle op EPC-berekeningen plaatsvindt. Volgens het besluit van 18 december 2019 was het voor het college te belastend om naar alle dossiers in alle genoemde postcodegebieden te zoeken. Het is daarom aannemelijk dat de afspraken bij de rechtbank in het bijzonder zagen op het terugbrengen van het aantal dossiers en niet op het bepalen van een postcodegebied. Een redelijke uitleg van de gemaakte afspraken brengt mee dat het college 20 dossiers zou overleggen, zodat [appellant] aan de hand daarvan een steekproef kon uitvoeren. Toen na onderzoek door het college bleek dat in postcodegebied 3512, zijnde het historische centrum van Utrecht, maar één dossier te vinden was via de zoekterm ‘nieuwbouw’, had het college daarin aanleiding moeten zien om opnieuw in overleg te treden met [appellant]. Door dat na te laten, is het besluit van 14 oktober 2021 onzorgvuldig tot stand gekomen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Overschrijding redelijke termijn
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte geen schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft toegekend.
    6.1.    Uit de overgelegde dossierstukken blijkt niet dat [appellant] bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding heeft gedaan. Omdat een dergelijk verzoek ook bij de Afdeling kan worden gedaan, zal zij hierover beslissen.
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4558) is artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob, maar geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van het EVRM mede ten grondslag ligt ook binnen de nationale rechtsorde. Dit beginsel brengt mee dat een geschil binnen een redelijke termijn finaal wordt beslecht. Omdat van de geldigheid van het uit dit rechtsbeginsel voortvloeiende vereiste binnen de nationale rechtsorde moet worden uitgegaan, geldt dat vereiste ook voor deze procedure. Aangezien dit vereiste ook in artikel 6 van het EVRM is neergelegd, wordt aansluiting gezocht bij de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit deze rechtspraak volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.
    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen.
    6.3.    Het college heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 22 juni 2017 ontvangen op 27 juli 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan een jaar en vijf maanden overschreden. Aangezien deze overschrijding het gevolg is van de herhaalde besluitvorming van het college op het Wob-verzoek, dient deze aan het college te worden toegerekend. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, het college veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00 aan [appellant], als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
    Eindoordeel
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het beroep gericht tegen de afhandeling van het Wob-verzoek over de EPC-berekeningen ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 oktober 2021 gegrond verklaren. Het besluit van 14 oktober 2021 moet worden vernietigd, omdat het in strijd met artikel 3:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 22 juni 2017. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    Voordat het college een nieuw besluit neemt, dient het met [appellant] in overleg te treden over het aantal dossiers dat nodig is om een representatief beeld te krijgen van de EPC-berekeningen in nieuwbouwdossiers en de controle door het college daarop.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
    Dit betekent dat op het nieuwe besluit de Woo van toepassing is.
    10.     De Afdeling zal het college veroordelen tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 1.500,00.
    11.     Het college moet de proceskosten voor de behandeling van het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 20 januari 2022 in zaak nr. 20/777, voor zover de rechtbank daarbij het beroep gericht tegen de afhandeling van het Wob-verzoek over de EPC-berekeningen ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre niet-ontvankelijk;
    IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 14 oktober 2021, kenmerk 7350098, gegrond;
    V.      vernietigt dat besluit;
    VI.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VII.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 1.500,00;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023