ECLI:NL:RVS:2017:388, Raad van State, 15-02-2017, 201505658/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het college geweigerd aan Onroerend Goed Kerkrade omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand Wiebachstraat 50 te Kerkrade voor (perifere) detailhandel en evenementen in de vorm van een "Luikse Markt".

201505658/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    C.V. Onroerend Goed Kerkrade, gevestigd te Brummen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 juni 2015 in zaak nr. 14/1872 in het geding tussen:
    
    Onroerend Goed Kerkrade
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het college geweigerd aan Onroerend Goed Kerkrade omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand Wiebachstraat 50 te Kerkrade (hierna: het pand) voor (perifere) detailhandel en evenementen in de vorm van een "Luikse Markt".
    
    Bij tussenuitspraak van 24 november 2014 heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak mee te delen of het college gebruik maakt van de gelegenheid om het in het besluit van 27 mei 2014 geconstateerde gebrek te herstellen en wordt het college in de gelegenheid gesteld binnen zes weken het gebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 14 april 2015 heeft het college het besluit van 27 mei 2014 ingetrokken voor zover daarbij is geweigerd een omgevingsvergunning aan Onroerend Goed Kerkrade te verlenen voor het gebruik van het pand voor perifere detailhandel en alsnog omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand voor perifere detailhandel zoals gedefinieerd in artikel 1, onder bp, van het ontwerpbestemmingsplan "Rodaboulevard".
    
    Bij uitspraak van 5 juni 2015 heeft de rechtbank het door Onroerend Goed Kerkrade tegen het besluit van 27 mei 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand voor perifere detailhandel, het besluit in zoverre vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het besluit van 14 april 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Onroerend Goed Kerkrade hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.G.L. Mertens en mr. Y.J.A. Hollanders, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Onroerend Goed Kerkrade is verhuurder van het pand. Het pand bestaat uit twee verdiepingen en heeft een uitstallingsruimte van ongeveer 8.000 m2. In het pand was een tuincentrum gevestigd. De bedrijfsactiviteiten daarvan zijn per 31 december 2012 beëindigd. Ingevolge het ten tijde van het besluit van 27 mei 2014 geldende bestemmingsplan "Beitel-Locht" rust op het perceel de bestemming "Industrie B" waarmee handel, nijverheid en industrie is toegestaan alsmede detailhandel als nevenfunctie voor zover deze noodzakelijkerwijs verband houdt met de ambachtsuitoefening. Onroerend Goed Kerkrade heeft de aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om ruimere gebruiksmogelijkheden op het perceel te verkrijgen. De aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het gebruiken van het pand voor een Luikse Markt en daarnaast op het gebruiken van het pand voor perifere detailhandel.
    
    2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van het pand voor een Luikse Markt kan worden aangemerkt als detailhandel en dat dergelijke detailhandel, mede gelet op de op 21 februari 2011 door de Parkstad Raad vastgestelde Regionale Retailstructuurvisie 2010-2020 (hierna: de retailstructuurvisie), thuis hoort binnen de aanwezige retailclusters Kerkrade-Centrum dan wel Kerkrade-West. De ParkstadRaad was volgens het college ten tijde van belang op grond van de Gemeenschappelijke Regeling Parkstad Limburg het bevoegde bestuursorgaan om dit beleidsdocument vast te stellen. Kerkrade is een van de in Parkstad Limburg samenwerkende gemeenten. Het college heeft het in de retailstructuurvisie neergelegde beleid, als regionaal afgestemd detailhandelsbeleid, ten grondslag gelegd aan het besluit geen medewerking te verlenen aan een Luikse Markt. Het college verwijst in dit verband naar het advies van de tot het Parkstadbestuur behorende Toetsingscommissie retail van 28 november 2013 inhoudende dat de voorgenomen vestiging van een Luikse Markt in strijd is met het afsprakenkader zoals geformuleerd in de retailstructuurvisie. Daarnaast wordt voor de Rodaboulevard volgens het college een doorontwikkeling tot sport- en leisureboulevard nagestreefd. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat een Luikse Markt niet past binnen de in het ontwerpbestemmingsplan "Rodaboulevard" aan het perceel toegekende bestemming "Gemengd".
    
    3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat volgens het beleid zoals opgenomen in de retailstructuurvisie en zoals neergelegd in het (voor)ontwerpbestemmingsplan "Rodaboulevard" het perceel van Onroerend Goed Kerkrade zou moeten kunnen worden ontwikkeld tot een onderdeel van een sport- en leisureboulevard. De rechtbank acht het niet onaannemelijk dat, gelet op het in de retailstructuurvisie opgenomen beleid, deze branchebeperking ten aanzien van het thema sport en leisure is toegekend vanuit ruimtelijk relevante overwegingen en dat het college kan worden gevolgd in haar standpunt dat een Luikse Markt niet past binnen dat thema. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat het standpunt van het college dat een Luikse Markt dient te worden beschouwd als een aantal kleine winkeliers bij elkaar dat zich richt op de verkoop van tweedehands goederen en daarmee op niet-perifere detailhandel, niet onredelijk is. De rechtbank concludeert dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om, in afwijking van het bepaalde in de retailstructuurvisie en het (voor)ontwerpbestemmingsplan, het gebruik van het pand ten behoeve van een Luikse Markt mogelijk te maken.
    
    Het college heeft volgens de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de aanvraag voor zover deze ziet op perifere detailhandel is geweigerd, nu een toelichting daartoe ontbreekt in het besluit van 27 mei 2014. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat in het (voor)ontwerpbestemmingsplan "Rodaboulevard" perifere detailhandel is toegestaan en één van de uitgangspunten uit de retailstructuurvisie grootschaligheid betreft. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek binnen zes weken te herstellen.
    
    In de einduitspraak heeft de rechtbank een oordeel gegeven over het naar aanleiding van de tussenuitspraak genomen besluit van 14 april 2015 en is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot verlening bij dat nieuwe besluit van de omgevingsvergunning voor zover het betreft perifere detailhandel.
    
    Hoger beroep Onroerend Goed Kerkrade
    
    4. Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de weigering om omgevingsvergunning te verlenen voor een Luikse Markt het ontwerpbestemmingsplan "Rodaboulevard" heeft mogen betrekken, nu ten tijde van het besluit van 27 mei 2014 dat ontwerp nog niet ter inzage was gelegd. Verder betoogt Onroerend Goed Kerkrade dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij voert hiertoe aan dat de aan de weigering ten grondslag gelegde retailstructuurvisie geen beleidsregel is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat daarin geen objectieve criteria zijn opgenomen waaraan een aanvraag om omgevingsvergunning kan worden getoetst. Voorts is volgens haar aan het besluit van 27 mei 2014 geen ruimtelijk relevant motief ten grondslag gelegd. Zij wijst er daarbij op dat de Rodaboulevard een gemengd karakter heeft met verscheidene vormen van detailhandel. Er bestaan volgens haar dan ook geen ruimtelijke bezwaren tegen het op haar perceel mogelijk maken van ook buiten het thema sport & leisure gelegen detailhandel, zoals woninginrichtingswinkels of een vestiging van bijvoorbeeld de zogenoemde Luikse Markt. Volgens Onroerend Goed Kerkrade heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat een Luikse Markt kan worden aangemerkt als niet-perifere detailhandel.
    
    4.1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1317, overwogen dat een ruimtelijk relevant motief ten grondslag ligt aan de beperking van de toegestane vormen van perifere detailhandel en de beperking van grootschalige detailhandel tot het thema sport & leisure in het daar aan de orde zijnde bestemmingsplan "Rodaboulevard". Uit de retailstructuurvisie volgt dat deze beperkingen zijn gesteld om ontwikkelingen in gebieden met detailhandel op elkaar af te stemmen door een duidelijke profilering van deze gebieden en zo onaanvaardbare leegstand tegen te gaan. Het is de bedoeling dat de Rodaboulevard verder wordt ontwikkeld richting een sport & leisure boulevard, zodat de bovenregionale aantrekkingskracht ervan wordt vergroot, wat tot minder leegstand ter plaatse zal leiden. Nieuwe woninginrichtingwinkels passen niet in deze profilering van de Rodaboulevard. Voorts volgt uit de retailstructuurvisie dat onbeperkte grootschalige detailhandel in het plangebied tot onaanvaardbare leegstand in de binnensteden en satellietcentra zou kunnen leiden. Het tegengaan van onaanvaardbare leegstand is een ruimtelijk relevant motief.
    
    4.2. Daargelaten of in de retailstructuurvisie beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3 gelezen in verbinding met artikel 4:81 van de Awb zijn opgenomen, de rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in het besluit van 27 mei 2014 ter motivering van de weigering niet heeft kunnen verwijzen naar de in deze retailstructuurvisie opgenomen ruimtelijke uitgangspunten.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand ten behoeve van een Luikse Markt, nu het college zich onder verwijzing naar de retailstructuurvisie op het standpunt heeft mogen stellen dat een Luikse Markt niet kan worden aangemerkt als detailhandel die passend is binnen het thema sport en leisure. Hierbij heeft de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, terecht van belang geacht dat een ruimtelijk relevant motief ten grondslag ligt aan de beperking van de toegestane vormen van perifere detailhandel en de beperking van grootschalige detailhandel tot het thema sport & leisure in de omgeving van het perceel en dat niet aannemelijk is gemaakt door Onroerend Goed Kerkrade dat een Luikse Markt passend is binnen dit thema, nu op een Luikse Markt door verscheidene winkeliers op een beperkt verkoopvloeroppervlak kleinschalig tweedehands goederen worden aangeboden. De omstandigheid dat het college bij besluit van 28 mei 2004 vrijstelling heeft verleend voor het gebruik van het perceel als tuincentrum betekent niet dat het college geen omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren voor niet-perifere detailhandel, nu de gewenste ruimtelijke invulling van de omgeving inmiddels is gericht op de ontwikkeling binnen het thema sport en leisure. Dat het ontwerpbestemmingsplan "Rodaboulevard" ten tijde van het besluit van 27 mei 2014 nog niet ter inzage was gelegd betekent, anders dan Onroerend Goed Kerkrade betoogt, niet dat het college zich vooruitlopend op dit ontwerpbestemmingsplan niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aan het aangevraagde gebruik, voor zover dat betrekking heeft op niet-perifere detailhandel, geen medewerking wenst te verlenen juist vanwege de ruimtelijke afwegingen die ook aan het bestemmingsplan "Rodaboulevard" voor de toekomst ten grondslag zullen worden gelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voor de uitleg van het begrip perifere detailhandel in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de in het bestemmingsplan "Rodaboulevard" opgenomen begripsomschrijving. Daarnaast betoogt zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan de limitering van de goederen in dat bestemmingsplan geen ruimtelijke motieven ten grondslag liggen en dat de definitieomschrijving van het begrip perifere detailhandel onduidelijk en rechtsonzeker is.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in het besluit van 14 april 2015 niet heeft kunnen aansluiten bij de begripsomschrijving van perifere detailhandel zoals die zal worden opgenomen in het door de gemeenteraad bij besluit van 29 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Rodaboulevard" waarvan het ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen van 21 augustus tot en met 1 oktober 2014. Verder is in de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 overwogen dat de omschrijving van perifere detailhandel in de planregels rechtszeker is, nu uit de omschrijving duidelijk volgt dat onder perifere detailhandel alleen detailhandel in keukens en sanitair, auto's, boten, campers, caravans en kampeer- en outdoorartikelen, bouwmarkten en detailhandel in dier- en/of tuinbenodigdheden wordt verstaan. Gelet op deze omschrijving heeft de rechtbank in hetgeen Onroerend Goed Kerkrade heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat een Luikse Markt niet kan worden aangemerkt als perifere detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan "Rodaboulevard". Daarnaast heeft de rechtbank gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 4.1 en 4.2 terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen voor een niet-perifere detailhandel geen ruimtelijke motieven ten grondslag zouden liggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voor zover Onroerend Goed Kerkrade aanvoert dat het wenselijk is een definitie te formuleren voor het begrip branche, nu de wet daarover geen uitsluitsel biedt, behoeft dit betoog geen bespreking, nu daaruit geen grond gericht tegen de aangevallen uitspraak kan worden afgeleid.
    
    7. Voor zover Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat de rechtbank haar betoog dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning heeft verleend voor grootschalige detailhandel gerelateerd aan het thema sport en leisure ten onrechte niet heeft behandeld in de einduitspraak overweegt de Afdeling dat in het bestemmingsplan "Rodaboulevard" op het perceel grootschalige detailhandel gerelateerd aan sport en leisure mogelijk is gemaakt en in zoverre geen omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht meer is vereist. Gelet hierop behoeft het door Onroerend Goed Kerkrade in hoger beroep aangevoerde betoog geen bespreking.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Vermeulen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    700.