ECLI:NL:HR:1993:ZC9421, Hoge Raad, 15-07-1993, 91-92-V
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1993-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Wet Mulder. Artt. 4 en 26 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Toegang tot de rechter bij verzetsprocedure tegen dwangbevel. In beginsel aan de officier van justitie om aannemelijk te maken dat betrokkene de beschikking heeft ontvangen. Betrokkene moet ter verweer voldoende feitelijke gegevens verstrekken, kan niet volstaan met enkele ontkenning ontvangst boetebeschikking ter betwisting onherroepelijkheid

15 juli 1993Strafkamer nr. 91-92-VCJIB 195574SM
    
    
      
        
        Hoge Raad der Nederlanden
      
    
    
    
      
        Arrest
      
    
    
    
      Op het beroep in cassatie tegen de beschikking van de Kantonrechter te Utrecht van 14 juli 1992 betreffende:[betrokkene], wonende te [woonplaats].
    
    
    
      1. De beschikking van de Kantonrechter
    
    De Kantonrechter heeft het verzet van [betrokkene] tegen de tenuitvoerlegging van een door de Officier van Justitie in het arrondissement Utrecht uitgevaardigd dwangbevel gedeeltelijk gegrond verklaard en dit dwangbevel vernietigd voor zover daarbij het verhaal van de invorderingskosten is bevolen. De Kantonrechter heeft het verzet voor het overige ongegrond verklaard. Voorts heeft de Kantonrechter bepaald dat het voldane griffierecht door de griffier van het Kantongerecht zal worden terugbetaald.
    
    
      2. Het cassatieberoep
    
    Het beroep - dat kennelijk niet is gericht tegen de beschikking voor zover daarbij het verzet gegrond is verklaard - is ingesteld door [betrokkene]. Namens deze heeft de door hem schriftelijk gemachtigde J.A.P.F. Hoens, verbonden aan het Bureau voor Rechtshulp te Utrecht, de volgende middelen van cassatie voorgesteld:
    I. Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan de niet in achtneming nietigheid met zich meebrengtdoordat de kantonrechter overweegt:
    
      Bij adreswijziging draagt de betrokkene zelf het risico dat de beslissing of de aanmaning van de officier van justitie hem niet op tijd bereikt. De betrokkene zal er dus zelf zorg voor moeten dragen dat de adreswijziging wordt gemeld aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Wanneer dat niet gebeurt zijn de gevolgen voor rekening van betrokkene. Zo ook in dit geval.
  
  II. Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan de niet in achtneming nietigheid met zich meebrengt doordat de kantonrechter overweegt:
  
    Daarentegen zijn wel verschuldigd de kosten van het uitbrengen van het deurwaardersexploit.
  
  
  De bovenstaande redenen zullen hieronder worden toegelicht.
  
  
    Toelichting ad I.
  
  
  
    1.
  
  Een onjuiste vermelding van het adres in het register van de Rijksdienst voor het Wegverkeer mag niet voor risico van de burger komen.
  Dat blijkt in de eerste plaats als wordt gekeken naar de wet, die de verplichtingen van de burgers inzake de tenaamstelling van kentekens regelt: het Reglement Kentekenregistratie. Dit Reglement legt een dergelijk risico niet bij de kentekenhouder. Het Reglement kent ook nergens een verplichting voor de kentekenhouder om een verhuizing door te geven.
  
    2.
  
  Het Reglement heeft het slechts over een bevoegheid voor de burger om iets te doen tegen een onjuiste registratie in het register. De burger mag een met redenen omkleed verzoek indienen bij de Directeur van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (artikel 21). Wellicht heeft hij/zij voor zo'n verzoek inlichtingen uit het register nodig. Daarvoor zijn dan kosten verschuldigd (artikel 19).
  
    3.
  
  Ook uit de wet Administratieve Handhaving Verkeersvoorschriften (hierna te noemen: wet AHV) vloeit niet voort dat eiser verplicht was om zijn adreswijziging door te geven aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Evenmin staat in de wet dat het risico voor het niet doorgeven van de adreswijziging bij betrokkenen als eiser behoort te worden gelegd. De procedure als bedoeld in artikel 4 lid 2 van de wet bevat instructienormen voor de bevoegde ambtenaar en de officier van justitie. Daaruit vloeit geen rechtsplicht voor de burger voort. 
  
    4.
  
  Wellicht dat een dergelijke rechtsplicht toch voortvloeit uit een samenstel van wettelijke bepalingen (bezien in onderling verband en samenhang). Dan nog verbinden noch het Reglement Kentekenregistratie noch de wet AHV ergens sancties aan niet nakoming van de rechtsplicht. 
  
    5.
  
  Daarbij komt dat deze rechtsplicht voor eiser in ieder geval niet zal kunnen gelden voor de periode na de verkoop van de auto. Na die verkoop heeft eiser immers niets meer te maken met de Rijksdienst voor het wegverkeer. Geen enkel wet bepaalt dat de Rijksdienst de (juiste) adressen moet ontvangen van voormalige auto eigenaren of –houders. In de geciteerde rechtsoverwegingen geeft de kantonrechter blijk van een onjuiste rechtsopvatting en toepassing. Alleen daarom al moeten de beschikkingen in cassatie worden vernietigd. 
  
    6. 
  
    Datzelfde geldt voor het geval de kantonrechter het recht wel juist zou hebben opgevat. Een juiste toepassing van het recht had met zich meegebracht dat de kantonrechter had gemotiveerd waarom zoals hij uitdrukkelijk overweegt
    
      ook in dit geval
    
    de gevolgen voor rekening van eiser zijn.
    Het toedelen van bepaalde risico's kan slechts geschieden op basis van de omstandigheden van het geval. Ook als uit het recht in het algemeen een bepaalde risicoverdeling voortvloeit. De omstandigheden van het geval kunnen immers met zich meebrengen dat van de algemene regel moet worden afgeweken.
    
      7.
    
  
  
    Eiser heeft zich in zijn verweer met name beroepen op de omstandigheden van zijn geval. In dat  kader heeft hij verwezen naar de data van zijn verhuizing en de verkoop van de auto waarmee de overtredingen zouden zijn begaan.
    De kantonrechter heeft nergens gemotiveerd waarom deze omstandigheden in dit verband niet van belang waren. Dat blijkt uit lezing van het onder I. geciteerde gedeelte uit de beschikkingen.
    Daarin staat te lezen hoe de kantonrechter de wet uitlegt. Vervolgens stelt hij: "Zo ook in dit geval". Waarom dat zo (ook in dit geval) is staat in de beschikkingen nergens gemotiveerd.
    
    
      Toelichting ad II.
    
    
      8.
    
    Artikel 26 van de wet AHV regelt niet wanneer de officier van justitie bevoegd is om tot inning via een deurwaarder over te gaan. Een redelijke wetstoepassing brengt met zich mee dat de officier van justitie niet in alle gevallen van deze bevoegdheid gebruik maakt. De rechtsbescherming van de verkeersovertreder vertoont immers grote gelijkenis met die welke wordt geboden in de wet AROB. Dit overwoog de Hoge Raad in zijn arrest van 8 juli 1992, Rechtspraak van de Week 1992, 191 (onder 5.3.2). De Raad verwees hierbij naar een opmerking in de Memorie van Toelichting op het ontwerp van de Wet AHV (p. 14).
    
      9.
    
    Dit brengt met zich mee dat de officier van justitie (net als elk administratief orgaan) zich ten opzichte van de burger dient te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie artikel 8 lid 1 onder d Wet Arob). Deze beginselen zijn ondermeer geschonden als er geen evenredigheid bestaat tussen de ernst van de gedraging en de financiële consequenties voor de betrokkene. Er is dan sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel (zie de jurisprudentie genoemd door Loeb e.a., De wet Arob Toegepast, Nijmegen 1990, p. 126). In het kader van de Algemene Wet Bestuursrecht krijgt het beginsel kracht van wet (zie artikel 3.2.3 lid 2 voorontwerp Algemene Wet Bestuursrecht).
    
      10.
    
    De officier van justitie dient daarom de uitoefening van zijn bevoegdheid mede te laten afhangen van de omstandigheden van het geval. Daartoe had hij in casu onder andere moeten nagaan of er een minder bezwarende executie mogelijkheid voor handen was. En of de kostbare executie via een deurwaarder in een evenredige verhouding stond tot de te innen bedragen (zie in deze zin L.J.J. Rogier, De wet Mulder, Arnhem 1990, p. 127).
    
      11.
    
    De officier was hiertoe temeer verplicht daar eiser in redelijkheid geen verwijt kon worden gemaakt. Het was niet zijn schuld dat de officier van justitie niet beschikte over zijn meest recente adres. Hij was niet verplicht om zijn adreswijziging aan het Kentekenregister door te geven. Hij had immers geen auto op het moment van verhuizing. Hoe had hij overigens kunnen weten dat de officier alle post zou sturen naar het adres zoals dat bij het Kentekenregister stond geregistreerd?
    
      12.
    
    Eiser heeft na zijn verhuizing gedaan wat hij behoorde te doen. Hij heeft de gemeentelijke autoriteiten ingelicht. Zijn nieuwe adres is in de gemeentelijke registers opgenomen. Ten overstaan van de kantonrechter heeft hij bewijzen hieromtrent overgelegd. 
    
      13.
    
    De officier van justitie had contact kunnen opnemen met de bevolkingsadministratie van de gemeente en daarmee op eenvoudige wijze achter het juiste adres kunnen komen. Langs deze weg had hij zelf met eiser contact kunnen opnemen over het betalen van de boete. Hetzelfde geldt voor de verhogingen en het dwangbevel (voor het geval eiser de kosten hiervan zou zijn verschuldigd). Eiser was dan in de gelegenheid geweest te betalen zonder dat hij bijkomende hoge (deurwaarders)kosten zou zijn verschuldigd. De officier van justitie heeft hem in casu deze mogelijkheden onthouden.
    
      14.
    
    De kantonrechter had moeten onderzoeken of de officier van justitie zich in bovengenoemd kader aan zijn verplichtingen als administratief orgaan heeft gehouden. Met inachtneming van zijn bevindingen hieromtrent had hij zijn beschikkingen dienen te motiveren. Dat is niet gebeurd. De kantonrechter heeft niet gemotiveerd waarom hij vond dat eiser in cassatie de kosten voor het uitbrengen van de deurwaardersexploiten verschuldigd was. Dit zijn verzuimen die vernietiging van de beschikkingen tot gevolg moeten hebben. De kantonrechter had immers moeten onderzoeken of en motiveren waarom in casu deze kosten voor rekening van eiser behoren te komen.
    
      15.
    
    Een zorgvuldige motivering was te meer op zijn plaats geweest nu de dwangbevelen beide apart zijn betekend op 5-5-’92. Niets had betekening via een gezamelijk deurwaardersexploit in de weg gestaan. Via betekening middels 2 exploiten heeft de officier van justitie dus nodeloos kosten veroorzaakt.
    
      3. De conclusie van het Openbaar Ministerie
      De Advocaat-Generaal Meijers heeft geconcludeerd dat de bestreden beschikking moet worden vernietigd en dat de zaak moet worden teruggewezen naar de Kantonrechter te Utrecht.
    
    
      4. Motivering van de bestreden beschikking De Kantonrechter heeft de bestreden beschikking als volgt gemotiveerd:
  
  
    Aan opposant is op 8 september 1991 een administratieve sanctie opgelegd als bedoeld in artikel 2 van de wet. Het bedrag der sanctie beliep ƒ 35,00.
  
  Opposant voert aan dat de auto waarmee de verboden gedraging verricht is ter zake waarvan hem een administratieve sanctie is opgelegd, door hem op 5 september 1991 is verkocht. Voorts heeft hij de oorspronkelijke beschikking en de aanmaning niet ontvangen omdat  hij verhuisd is.
  De gedraging is verricht op 12 augustus 1991, derhalve voordat opposant de bedoelde auto verkocht.
  De oorspronkelijke beschikking en de aanmaning zijn gezonden aan het adres van opposant zoals dat alstoen geregistreerd was bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Verdere adreswijziging is door opposant kennelijk niet aan die dienst doorgegeven. Bij adreswijziging draag de betrokkene echter zelf het risico dat de beslissing of de aanmaning van de officier van justitie hem niet op tijd bereikt. De betrokkene zal er dus zelf zorg voor moeten dragen dat de adreswijziging wordt gemeld aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Wanneer dat niet gebeurt, zijn de gevolgen voor rekening van de betrokkene. Zo ook in dit geval.
  Het verzet moet dus in zoverre ongegrond worden verklaard.
  De kantonrechter is van oordeel dat opposant niet verschuldigd is de in het dwangbevel genoemde invorderingskosten ter hoogte van 15 % van het verschuldigde bedrag met een minimum van ƒ 50,00, vermeerderd met BTW. Voor het verhaal van deze kosten kan geen steun worden gevonden in de wet.Daarentegen zijn wel verschuldigd de kosten van uitbrengen van het deurwaardersexploit.
  Nu aan opposant niet vooraf is medegedeeld dat bij het indienen van een verzetschrift griffierecht is verschuldigd en bovendien het verzet gedeeltelijk gegrond zal worden verklaard met gedeeltelijke vernietiging van het dwangbevel, is er aanleiding om te bepalen dat het griffierecht aan opposant zal worden terugbetaald.
  
  
    5. Beoordeling van de bestreden beschikking
    5.1.1. [betrokkene] heeft, als degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, op de voet van art. 26 WAHV verzet gedaan tegen de tenuitvoerlegging van een dwangbevel als in die bepaling bedoeld. De door hem aangevoerde stelling dat de Officier van Justitie ten onrechte het dwangbevel heeft uitgevaardigd, heeft hij – voor zover thans van belang – doen steunen op de grond dat de beschikking, waarbij aan hem een administratieve sanctie is opgelegd, niet door hem is ontvangen, "wellicht" omdat deze is verstuurd naar zijn voormalige adres aan het [a-straat] te [plaats] (waarmee, naar uit een zich bij de gedingstukken bevindend aanhangsel bij een te zijnen name staande auto-polis moet worden opgemaakt, klaarblijkelijk is bedoeld: [a-straat 1] , [postcode] [plaats] ), waar hij volgens zijn zeggen sedert 10 december 1991 niet meer woont.
  
    5.1.2. De Kantonrechter heeft kort samengevat geoordeeld dat de oorspronkelijke beschikking is gezonden naar het adres, zoals dat stond geregistreerd bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer, voorts dat de betrokkene, die kennelijk niet een adreswijziging heeft doorgegeven aan deze dienst, bij adreswijziging het risico draagt dat de beslissing en de aanmaning van de Officier van Justitie hem niet op tijd bereiken, zodat de gevolgen voor hem komen.
  
    5.2.1. Bij de beoordeling van het eerste middel, dat evenweergegeven oordeel bestrijdt, moet het volgende worden vooropgesteld.Een dwangbevel als bedoeld in art. 26 WAHV kan eerst rechtsgeldig worden uitgevaardigd nadat de beschikking waarbij de administratieve sanctie tot verhaal waarvan het dwangbevel moet dienen is opgelegd, onherroepelijk is geworden.In een geval als het onderhavige, waarin de betrokkene het verweer voert dat hij de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd niet heeft ontvangen, is voor de beantwoording van de vraag of de beschikking onherroepelijk is, beslissend of op grond van een in het kader van de procedure van art. 26 WAHV verricht onderzoek, zo nodig aan de hand van door de officier van justitie te verstrekken gegevens, door de kantonrechter wordt vastgesteld dat het verweer van de betrokkene als onjuist moet worden verworpen, omdat blijkt dat deze de beschikking wel heeft ontvangen, dan wel niet heeft ontvangen ten gevolge van een hem toe te rekenen omstandigheid. In beginsel is het aan de officier van justitie om aannemelijk te maken dat aan een van deze voorwaarden is voldaan, maar van een betrokkene zal mogen worden gevergd dat hij ter staving van zijn verweer tot het tegendeel voldoende feitelijke gegevens verstrekt. De enkele ontkenning door een betrokkene dat hij het desbetreffende stuk heeft ontvangen brengt niet mee dat van de juistheid van hetgeen de betrokkene stelt moet worden uitgegaan.
  
    5.2.2. Zoals in de toelichting op het middel onder 1 met juistheid wordt opgemerkt, bestaat voor kentekenhouders niet een wettelijke verplichting om een verhuizing door te geven aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer, zulks in tegenstelling tot de met betrekking tot het bevolkingsregister geldende verplichting welke is neergelegd in de artikelen 7 en volgende van het Besluit bevolkingsboekhouding. Het in 5.1.2 weergegeven oordeel, waarin ligt besloten dat [betrokkene] het risico dient te dragen in geval de inleidende beschikking met de administratieve sanctie hem niet heeft bereikt op de grond dat hij zijn adreswijziging niet heeft doorgegeven aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer, is derhalve onjuist. Indien wordt vastgesteld dat een betrokkene de inleidende beschikking niet heeft ontvangen doordat deze niet is verzonden naar diens woon- of verblijfplaats, waaronder mede is te begrijpen het adres waarop de betrokkene ten tijde van de verzending stond ingeschreven in het bevolkingsregister, kan dit niet worden aangemerkt als een hem toe te rekenen omstandigheid als hiervoren onder 5.2.1 bedoeld. De daarop gericht klacht van het eerste middel is derhalve terecht opgeworpen.
  
    5.3. Het tweede middel berust op de stelling dat de Officier van Justitie bij de executie van het dwangbevel had moeten nagaan of een minder bezwarende executiemogelijkheid voorhanden was en of de onderhavige wijze van tenuitvoerlegging in een evenredige verhouding stond tot de te innen bedragen. Het middel faalt reeds aangezien een stelling van deze inhoud niet met vrucht voor het eerst in cassatie te berde kan worden gebracht. Een dergelijke stelling vergt immers een onderzoek van feitelijke aard, waarvoor in cassatie geen plaats is.
  
    5.4. Ambtshalve merkt de Hoge Raad het navolgende op. Bij het onderzoek naar de beantwoording van hetgeen in 5.2.1 is vooropgesteld, heeft de Kantonrechter nagelaten om, zonodig aan de hand van door de Officier van Justitie verstrekte gegevens, te onderzoeken of het verweer van [betrokkene] , dat hij de inleidende beschikking niet heeft ontvangen, in het licht van de concrete omstandigheden van het geval al dan niet moet worden verworpen.Uit de gedingstukken blijkt dat door de Officier van Justitie in de onderhavige verzetprocedure gegevens zijn verstrekt. Tot de aan de Hoge Raad gezonden stukken van het geding behoort een commentaar van de Officier van Justitie te Utrecht van 16 juni 1992 op het tot de Kantonrechter gerichte bezwaarschrift van [betrokkene] . Bij dit commentaar is gevoegd het zaakoverzicht van het Centraal Justitiëel Incasso Bureau (CJIB) betreffende de aan [betrokkene] opgelegde sanctie. Volgens dit zaakoverzicht, waarop de Officier van Justitie zich beroept, is de inleidende beschikking op 8 september 1991 aan [betrokkene] verzonden naar het adres [a-straat 1] , [postcode] [plaats] , waar [betrokkene] , naar hij heeft aangevoerd, op dat tijdstip nog woonde.De gegevens waarop de Officier van Justitie zich in zijn commentaar beroept zijn van aanmerkelijk belang voor de beoordeling van het verweer van [betrokkene] , dat hij de inleidende beschikking niet heeft ontvangen op grond dat deze naar zijn oude adres is verstuurd nadat hij was verhuisd.Uit de gedingstukken blijkt echter niet dat dit commentaar ter kennis van [betrokkene] is kunnen komen, zodat in cassatie ervan moet worden uitgegaan dat zulks, in strijd met beginselen van een goede procesorde, niet is geschied.
  
    5.5. Het hiervoren onder 5.2 en 5.4 overwogene brengt mee dat de bestreden beschikking niet in stand kan blijven.
  
  
    6. Beslissing
    De Hoge Raad vernietigt de bestreden beschikking voor zover aan zijn oordeel onderworpen, en wijst de zaak terug naar de Kantonrechter te Utrecht, ter behandeling en beslissing in zoverre, met inachtneming van dit arrest.
  
  
    Dit arrest is gewezen door de vice-president Haak als voorzitter, en de raadsheren Beekhuis, Mout, Keijzer en Bleichrodt in bijzijn van de griffier Sillevis Smitt-Mülder, en uitgesproken op 15 juli 1993.