ECLI:NL:CBB:2019:287, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-07-2019, 17/117
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikelen 5, derde lid en 19bis van Verordening 640/2014; geen inhoudelijke beoordeling van opgegeven oppervlakte, voor zover deze binnen de 2% marge valt. De opgegeven en aldus niet-beoordeelde oppervlakte kan aldus niet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een overdeclaratie respectievelijk of in verband daarmee een administratieve sanctie (korting) moet worden opgelegd.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 17/117 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2019 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
    (gemachtigde: mr. A. van der Leest),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. C. Cromheecke).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellant ontvangt aan betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). 
    
    
    
      Bij besluit van 8 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. 
    
    
    
      Bij heropeningsbeslissing van 16 juli 2018 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om een nader schriftelijk standpunt in te nemen ten aanzien van de toepassing van de zogenoemde 2% marge in het kader van de door verweerder opgelegde administratieve sanctie. 
    
    
    
      Bij brief van 30 juli 2018 heeft verweerder een schriftelijke uiteenzetting aan het College toegezonden. Bij brief van 24 augustus 2018 heeft appellant daarop gereageerd. 
    
    
    
      Partijen zijn bij brief van 25 oktober 2018 gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord. Verweerder heeft binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken laten weten dat hij geen gebruik wil maken van dit recht. Appellant heeft niet gereageerd. Daarop heeft het College bepaald dat het nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellant heeft op 12 juni 2015 bij de Gecombineerde opgave 2015 om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling gevraagd. Appellant heeft gebruik gemaakt van de papieren versie van de Gecombineerde opgave 2015. Appellant heeft daarbij een opgave van zijn percelen gevoegd, waarbij de oppervlakte numeriek is opgegeven, zijnde in totaal 32,15 ha. Appellant heeft verzocht deze opgegeven 32,15 ha voor uitbetaling van betalingsrechten in aanmerking te nemen. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 14 april 2016 heeft verweerder aan appellant 29,31 betalingsrechten toegewezen. Bij de vaststelling hiervan is verweerder uitgegaan van 29,31 ha subsidiabele landbouwgrond. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddelen ingesteld. 
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder een bedrag van € 10.412,75 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Daarbij is verweerder uitgegaan van 29,31 betalingsrechten en een geconstateerde  oppervlakte subsidiabele landbouwgrond van 29,31 ha. Verweerder heeft een administratieve sanctie in de vorm van een korting opgelegd, omdat de door appellant voor uitbetaling opgegeven oppervlakte groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Verweerder heeft de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met twee keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen.
      2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, dat de subsidiabele oppervlakte van de percelen van zijn landbouwbedrijf onjuist is vastgesteld, ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit ambtshalve herroepen vanwege een gewijzigd sanctieregime en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld op € 10.818,71. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij in het besluit van 14 april 2016 het aantal betalingsrechten heeft vastgesteld op basis van de geconstateerde subsidiabele oppervlakte. In dit besluit is de oppervlakte van de door appellant voor uitbetaling opgegeven percelen al beoordeeld. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit in rechte vast staat en daarmee ook de subsidiabele oppervlakte van de percelen van appellant. Dit betekent dat appellant op 15 mei 2015 29,31 betalingsrechten op zijn naam heeft staan. In het bestreden besluit is verweerder dan ook uitgegaan van 29,31 betalingsrechten voor de uitbetaling.
      Verweerder wijst erop dat appellant alleen meer betalingsrechten kan laten uitbetalen, als hij daarover beschikt.
      3 Appellant herhaalt in beroep dat hij het niet eens is met de (hoogte van de) administratieve sanctie. Daartoe heeft hij aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de resultaten van de door bureau Kavel 10 verrichte GPS-meting en aldus de oppervlakte van zijn percelen te klein heeft vastgesteld.
      4 Het College stelt vast dat verweerder in het verweerschrift is teruggekomen op het in het bestreden besluit ingenomen standpunt (onder 2 weergegeven). Verweerder heeft in het verweerschrift de bezwaren van appellant met betrekking tot de oppervlakte van zijn percelen alsnog inhoudelijk beoordeeld en daarmee zijn motivering in het bestreden besluit gewijzigd. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College zal onderzoeken of het geschil finaal kan worden afgedaan.
      
      5 In het verweerschrift en ter zitting bij het College heeft verweerder ten aanzien van de oppervlakte van de percelen 16, 17 en 19 t/m 25 uiteengezet dat het verschil tussen de door appellant opgegeven subsidiabele oppervlakte en de door verweerder geconstateerde subsidiabele oppervlakte blijft binnen de marge van 2% als bedoeld in artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Verweerder ziet wat betreft deze percelen geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakten van deze percelen niet juist zijn vastgesteld. Ingevolge artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag hij immers uitgaan van de juistheid van de oppervlakten van de percelen. Voor perceel 18 en het afgesplitste perceel 27 is de afwijking tussen de aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte groter dan 2%. Bij deze percelen kan de afwijking echter worden verklaard doordat niet subsidiabele elementen zijn meegenomen in de GPS-meting, aldus verweerder.
      
    
    
      6.1
      Verweerder heeft in de brief van 30 juli 2018, waarin desgevraagd schriftelijk nadere inlichtingen zijn verstrekt aan het College, het volgende uiteengezet.
      
    
    
      6.2
      
        Bij het invullen van de digitaal ingediende Gecombineerde opgave krijgt de landbouwer het meest actuele referentieperceel en het regelingsperceel van het voorgaande jaar voorgesteld. De landbouwer kan dit overnemen, maar hij kan ook de intekening aanpassen – en is daartoe zelfs verplicht – als hij meent dat het perceel groter is. In het jaar 2015 zijn de berekende oppervlakten van de ingetekende percelen in een digitale en numerieke opgave gelijk. De landbouwer moet de intekening aanpassen, als hij een andere oppervlakte wil aanvragen. Dit kan de landbouwer doen door bijvoorbeeld een GPS-meting in te lezen in het systeem en de lijnen van de meting over te nemen in zijn aanvraag. De landbouwer geeft aldus gemotiveerd aan dat er meer oppervlakte in het veld ligt dan was voorgesteld en dat het referentieperceel mitsdien niet juist is.
        In het proces van de perceelsbeoordeling beoordeelt verweerder het referentieperceel opnieuw, indien de landbouwer heeft aangegeven dat het referentieperceel niet juist is (stap 1). Elke intekening buiten het referentieperceel vormt een beoordeelpunt en wordt beoordeeld. Als blijkt dat het referentieperceel verkeerd is ingetekend, bijvoorbeeld in een sloot of op bebouwing, wordt het referentieperceel op dat punt aangepast. Als het echter gaat om een minimale verschuiving van gewasgrenzen, wordt het referentieperceel gehandhaafd. Volgens verweerder betekent het hanteren van de marge van 2% niet dat de in de aanvraag van de landbouwer geclaimde afwijking ten opzichte van het referentieperceel niet wordt beoordeeld als de afwijking van zijn geclaimde oppervlakte kleiner is dan 2%. Het betekent alleen dat bij een minimale afwijking van het referentieperceel (en er geen duidelijke fouten in het referentieperceel zijn) er geen aanpassing volgt van het referentieperceel. Is de afwijking groter dan 2%, dan zal ook een inhoudelijke beoordeling van dit referentieperceel volgen en mogelijk een aanpassing van het referentieperceel. Een dergelijke aanpassing volgt niet als in de GPS-meting en/of het aangevraagde regelingsperceel niet-subsidiabele elementen zijn meegenomen. Het niet overnemen van de groter geclaimde oppervlakte van de percelen van de landbouwer zal inhoudelijk moeten worden gemotiveerd. De toepassing van de 2% marge bepaling vindt dus plaats per individueel regelingsperceel en op niveau van het referentieperceel, aldus verweerder. 
      
      
      
        In stap 2 wordt vervolgens door verweerder de geconstateerde oppervlakte per regelingsperceel bepaald, uitgaande van de juistheid van de onderliggende referentiepercelen zoals beoordeeld in stap 1. Daartoe worden de aangevraagde percelen van de jaarlijkse betalingsaanvraag in het systeem automatisch beoordeeld door deze te controleren en te vergelijken met de referentiepercelen. Het referentieperceel vormt de maximaal subsidiabele oppervlakte. Buiten het referentieperceel geclaimde oppervlakte wordt volgens verweerder niet meegenomen. Als het referentieperceel niet is gewijzigd, dan zal de afwijking minimaal zijn, dan wel is een niet-subsidiabele oppervlakte geclaimd.
      
      
      
        In stap 3 wordt de uitbetaling berekend, uitgaande van de geconstateerde oppervlakte uit stap 2. Voor de berekening van de uitbetaling wordt de totaal aangevraagde oppervlakte van de (betalings-)aanvraag afgezet tegen de totaal geconstateerde oppervlakte. Is sprake van een afwijking van meer dan 3% dan wel meer dan 2 ha, dan volgt een korting wegens overdeclaratie op de uitbetaling. Van een korting kan volgens verweerder alleen worden afgezien indien de landbouwer aannemelijk maakt dat hem geen schuld treft. 
      
      
      
        De referentiepercelen worden, naast de beoordeling in stap 1, eens in de drie jaar geactualiseerd met de meest recente luchtfoto om het register van referentiepercelen up-to-date te houden. Elk jaar wordt 1/3 deel van het land gecontroleerd. Verweerder merkt hierbij op dat lidstaat Nederland voldoet aan de kwaliteitseisen die worden gesteld aan het register van referentiepercelen. 
      
      
      
        Voorts stelt verweerder dat het hanteren van een marge van 2% niet kan afdoen aan de berekening van een overdeclaratiekorting indien de landbouwer te veel oppervlakte aanvraagt. Daartoe voert verweerder het volgende aan. Ten eerste kan niet worden gesteld dat de aangevraagde oppervlakte van de percelen, waarbij de oppervlakte minder dan 2% afwijkt, niet wordt beoordeeld. Alle afwijkingen van het referentieperceel worden immers beoordeeld (zie stap 1). Ten tweede zou het niet passen in de systematiek van de regelgeving en het hiervoor geschetste beoordelingssysteem om in stap 3 af te doen aan de juistheid van de oppervlakte van individuele regelingspercelen en deze dan opnieuw ter discussie te stellen, omdat in stap 3 blijkt dat een korting volgt. Op grond van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag volgens verweerder  worden uitgegaan van de juistheid van de geconstateerde oppervlakte, die is vastgesteld na beoordeling in stap 1 en 2, waarbij is geconstateerd dat het referentieperceel juist was (met een marge van 2%). De marge van 2% zorgt ervoor dat op basis van de verordening kan worden gezegd dat het referentieperceel goed genoeg is en dat de oppervlakte van het aangevraagde regelingsperceel juist is beoordeeld en geconstateerd op basis van dat onderliggende referentieperceel. 
        Verweerder wijst erop dat als elk perceel juist is binnen de marge van 2%, dit in het algemeen niet zal leiden tot een korting wegens overdeclaratie. Deze korting wordt immers pas opgelegd bij een afwijking van de oppervlakte van meer dan 3%. Als een landbouwbedrijf veel grond heeft dan is het mogelijk dat alle kleine extra geclaimde oppervlakte per perceel, die niet zijn toegekend omdat deze binnen de 2% marge vallen, toch leiden tot een afwijking van meer dan 2 ha. Dat is dan echter het gevolg dat inherent is aan de regelgeving. Er is bewust gekozen voor een grens van zowel 3% als 2 ha, terwijl daarnaast ook de marge van 2% in de regelgeving is opgenomen. Verweerder verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 1997, zaak C-354/95 (National Farmers Union), waarin het Hof heeft overwogen dat het sanctiestelsel niet onevenredig is. Het stelsel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met eisen van proportionaliteit en evenredigheid.
      
      
      
        Met betrekking tot de situatie van appellant heeft verweerder uiteengezet dat de berekening van de 2% marge, zoals deze in de systemen is ingericht, niet op dezelfde manier kan worden toegepast bij een papieren aanvraag als bij een digitale aanvraag. Voor de berekening van de 2% marge op perceelsniveau wordt niet van de numerieke opgave op het overzicht gewaspercelen uitgegaan, maar van de berekende oppervlakte van de intekening. Bij een papieren opgave kan er een verschil zijn tussen deze twee gegevens. Daarom heeft verweerder de percelen opnieuw beoordeeld. Uit de bij deze brief gevoegde bijlage 1 blijkt volgens verweerder dat appellant ruim 2 ha meer heeft opgegeven dan daadwerkelijk in het veld aanwezig is. Dit leidt tot een korting wegens overdeclaratie. In dit geval kan niet worden gezegd dat appellant geen schuld treft. Volgens verweerder is door appellant numeriek meer oppervlakte opgegeven dan is voorgedrukt op de bedrijfskaart, zonder dat er extra oppervlakte is ingetekend middels het aanbrengen van een wijziging. 
      
      
      
        Tot slot heeft verweerder de perceelsbeoordeling bij een papieren Gecombineerde opgave nader toegelicht. Bij een papieren opgave vraagt de landbouwer bedrijfskaarten aan met de voorgedrukte grenzen van het meest actuele referentieperceel en het regelingsperceel van het voorgaande jaar. Door cijfers in de voorgedrukte percelen te zetten, neemt de landbouwer deze over als zijn aanvraag. Met dwarsstreepjes kan hij aangegeven dat de grenzen niet meer juist zijn. Bij een papieren opgave worden de overgenomen en eventueel gecorrigeerde perceelsgrenzen van de bedrijfskaart eerst gedigitaliseerd naar een shapefile en ingelezen in het systeem voor de beoordeling van de percelen. Op het overzicht percelen kan de landbouwer een afwijkende (grotere of kleinere) numerieke oppervlakte invullen. Als er een afwijking in de oppervlakte is, wordt de originele kaart erbij gepakt om na te gaan of deze juist is geïnterpreteerd. Voor de berekening van de uitbetaling van de basisbetaling (en korting) wordt uitgegaan van de numerieke opgave. Dit is immers de oppervlakte die de landbouwer claimt. Het totaal van de aanvraag is het totaal dat is ingevuld door appellant op het overzicht percelen. Bij de beoordeling van de percelen en het bepalen van de geconstateerde oppervlakte wordt zowel bij de papieren als bij de digitale aanvraag altijd uitgegaan van de intekening op de bedrijfskaart. De grond moet immers daadwerkelijk in het veld aanwezig zijn, aldus verweerder. 
      
      
      7 Appellant heeft in reactie op het standpunt van verweerder en de door het College gestelde vragen in de heropeningsbeslissing van 16 juli 2018, aangevoerd dat bij de beoordeling van de vraag of een administratieve sanctie in de vorm van een korting kan worden opgelegd, niet kan worden uitgegaan van een geconstateerde oppervlakte die wordt gekwantificeerd binnen een marge van 2%. Het systeem van Verordening 640/2014 biedt hiervoor geen aanknopingspunten. Nu het hier gaat om een administratieve sanctie vereist (ook) het zorgvuldigheidsbeginsel dat bij het bepalen van de korting in verband met overdeclaratie van de werkelijk aanwezige en voor subsidie in aanmerking komende oppervlakte moet worden uitgegaan, aldus appellant. 
      8 Het College overweegt als volgt.
      
    
    
      8.1
      Niet in geschil is dat verweerder bij de vaststelling van de basis- en vergroeningsbetaling mocht uitgaan van 29,31 betalingsrechten, zoals aan appellant toegewezen bij het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 14 april 2016. 
      
    
    
      8.2
      Partijen houdt verdeeld het antwoord op de vraag of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 16, 17, 18 (+27) en 19 t/m 25 op juiste wijze heeft vastgesteld.
      
    
    
      8.3
      Verweerder heeft in het verweerschrift uiteengezet dat perceel 18 op basis van de luchtfoto’s is gesplitst in de percelen 18 en 27 vanwege een onverhard pad. De functie van een verhard pad is het creëren van een mogelijkheid tot het verplaatsen van personen en materieel. Appellant heeft dit onverharde pad ingetekend, maar op dit pad kunnen volgens verweerder in beginsel geen landbouwactiviteiten plaatsvinden en is (ook) naar zijn aard niet aan te merken als landbouwareaal (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Naar aanleiding van hetgeen appellant ter zitting heeft verklaard over de aard en het gebruik van dit pad – namelijk dat sprake is van een onverhard koepad –, heeft verweerder in bijlage 1 van de eerder genoemde brief van 30 juli 2018 toegelicht dat bij nadere bestudering van de luchtfoto’s is gebleken dat dit koepad omheind is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat omheinde koepaden volgens vaste werkinstructie geen subsidiabele landbouwgrond zijn. Appellant heeft een en ander niet weersproken. Daarmee heeft verweerder de splitsing van perceel 18 in de percelen 18 en 27 afdoende gemotiveerd en is voorts duidelijk geworden dat verweerder de oppervlakte tussen de percelen 18 en 27 terecht heeft afgekeurd omdat het geen subsidiabel landbouwareaal is. Verweerder heeft in deze brief tevens aangegeven dat bij het gebouw, links onder op de bij de brief gevoegde luchtfoto’s, volgens de nieuwe beoordeling in beroep minder oppervlakte aanwezig is dan eerder geconstateerd. Op de bedrijfskaart bij de Gecombineerde opgave is volgens verweerder te zien dat appellant de grens van het voorgedrukte perceel verder naar buiten heeft getekend. Deze oppervlakte van 0,02 ha is echter niet subsidiabel omdat het hier gaat om een pad langs de schuur. Naar het oordeel van het College bevestigen de overgelegde luchtfoto’s het standpunt van verweerder. Dit betekent dat appellante dit gedeelte van het afgesplitste perceel 27 ten onrechte als subsidiabel landbouwareaal heeft opgegeven en dat de totale geconstateerde oppervlakte met 0,02 ha moet worden verminderd. Het betoog van appellante dat verweerder de oppervlakte van perceel 18 (+ 27) te klein heeft vastgesteld, faalt.
    
    
      8.4
      Wat betreft de percelen 16, 17 en 19 t/m 25 heeft verweerder in het verweerschrift (zoals weergegeven onder 5) gesteld dat ten aanzien van deze percelen het verschil tussen de door appellant opgegeven subsidiabele oppervlakte en de door verweerder geconstateerde subsidiabele oppervlakte binnen de marge van 2% valt. Uit artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 volgt dat verweerder bij het vaststellen van (de omvang van) de referentiepercelen een marge van maximaal 2% ten aanzien van de maximaal subsidiabele oppervlakte heeft. Bij afwijkingen binnen die marge hoeft verweerder het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Uit de uitspraak van het College van 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:161) blijkt dat de 2% marge, als bedoeld in artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014, door verweerder uitsluitend wordt toegepast op het niveau van het referentieperceel. Concreet betekent dit dat de 2% marge door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of de (buiten)grenzen van het referentieperceel – nadat de landbouwer zijn regelingsperce(e)l(en) heeft ingetekend bij het indienen van zijn Gecombineerde opgave – moet(en) worden aangepast. Deze beoordeling vindt dus plaats vóórdat verweerder de oppervlakte van het regelingsperceel vaststelt in het besluit over de toewijzing van betalingsrechten. Voor de berekening van de 2% marge wordt derhalve niet uitgegaan van het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van het regelingsperceel. Gelet op hetgeen in deze uitspraak van 23 april 2019 is overwogen, is het in het verweerschrift ingenomen en in de brief van 30 juli 2018 door verweerder herhaalde standpunt onjuist. Wat betreft de percelen 16, 17 en 19 t/m 25 moet dus worden geoordeeld dat vanwege het door verweerder ingenomen en door het College voor onjuist geachte standpunt in deze procedure niet duidelijk is geworden of verweerder in dit geval een juiste toepassing heeft gegeven aan de 2% marge (op het niveau van het referentieperceel). Gelet hierop en in aanmerking genomen dat verweerder, zoals hiervoor overwogen onder 4, reeds afstand heeft genomen van de motivering in het bestreden besluit en in de brief van 30 juli 2018 voorts heeft erkend dat de subsidiabele oppervlakte van (een aantal van) deze percelen op regelingsniveau niet juist is vastgesteld, moet worden geoordeeld dat verweerder – ook in beroep – niet afdoende heeft gemotiveerd waarom hij de oppervlakte van deze percelen kleiner heeft vastgesteld dan appellant heeft opgegeven.  
    
    
      9.1
      Het College ziet gezien het voorgaande geen mogelijkheden het geschil finaal af te doen. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellant moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.Ter voorlichting aan partijen overweegt het College het volgende. 
      
    
    
      9.2
      Zoals hiervoor onder 8.4 is overwogen hoeft verweerder bij afwijkingen binnen een marge van maximaal 2% het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Dit betekent dat, indien de opgave van de betrokken landbouwer buiten het referentieperceel valt, verweerder dat deel op regelingsniveau in beginsel niet hoeft te beoordelen. Dit betekent ook dat de betrokken landbouwer voor dat deel van zijn (buiten het referentieperceel) opgegeven percelen geen (uitbetaling van) betalingsrechten zal krijgen. Immers, het referentieperceel bevat de maximaal subsidiabele oppervlakte. 
      
    
    
      9.3
      Wat betreft de vraag of sprake is van overdeclaratie respectievelijk of in verband daarmee een sanctie moet worden opgelegd, moet worden vastgesteld dat met ingang van 22 augustus 2016 in artikel 19bis van Verordening 640/2014, welk artikel verweerder ook aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, een nieuw systeem van verlaagde sancties is ingevoerd. Dit artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien het aangegeven areaal 3% of twee ha groter is dan het geconstateerde areaal, het geconstateerde areaal wordt verlaagd met anderhalve keer het vastgestelde verschil. Onder geconstateerd areaal wordt hier verstaan het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt (artikel 2, eerste ld, onder 23 aanhef en onder a, van Verordening 640/2014). Verweerder heeft in zijn brief van 30 juli 2018 erkend dat, zoals het College ook heeft overwogen in zijn heropeningsbeslissing van 16 juli 2018, iedere aanpassing van de geconstateerde subsidiabele oppervlakte, hoe gering deze ook is, ertoe kan leiden dat geen of een lagere sanctie wordt opgelegd. Dit heeft vervolgens gevolgen voor de hoogte van het uit te betalen bedrag aan basisbetaling.  
      
      
        Indien verweerder de juistheid van de opgave van appellant, voor zover deze oppervlakte valt binnen de 2% marge van het referentieperceel, niet beoordeelt, is het College van oordeel dat deze niet beoordeelde oppervlakte niet kan worden betrokken in de berekening van een eventuele overdeclaratie en de in verband daarmee op te leggen administratieve sanctie (korting). Uit voornoemd artikel 19bis volgt dat een sanctie wegens overdeclaratie alleen dan kan worden opgelegd indien wordt vastgesteld dat de betrokken landbouwer meer subsidiabele oppervlakte heeft opgegeven dan waarover hij daadwerkelijk beschikt. Dit verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte is tevens van belang voor de hoogte van die sanctie. Artikel 19bis verzet zich dus ertegen dat verweerder enerzijds de opgegeven oppervlakte niet beoordeelt en anderzijds die opgegeven en niet beoordeelde oppervlakte wel betrekt bij zijn beoordeling of sprake is van overdeclaratie en zo ja, of een  administratieve sanctie moet worden opgelegd en van welke omvang. 
      
      
      
        10	Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een reactie op de heropeningsbeslissing, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.280,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2019.
    
    
    
    
      w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. C.E.C.M. van Roosmalen