ECLI:NL:CRVB:2003:AL7811, Centrale Raad van Beroep, 05-08-2003, 01/2319 WW, 01/2321 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verhouding tussen primair besluit en besluit op bezwaar.

01/2319 WW
      01/2321 WW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in deze gedingen (de Raad van bestuur van) het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het Lisv.
    
    Namens appellant is mr. A.E.L.T. Balkema, advocaat te Arnhem, op daartoe aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van door de rechtbank Zwolle onder dagtekening 8 maart 2001 en 13 maart 2001 tussen partijen gewezen uitspraken, waarbij de beroepen tegen een tweetal door gedaagde op bezwaar gegeven besluiten van 16 oktober 1998 ongegrond zijn verklaard.
    
    Gedaagde heeft verweerschriften ingediend en heeft desgevraagd zijn standpunt nader toegelicht.
    
    De gedingen zijn -gevoegd- behandeld ter zitting van de Raad op 24 juni 2003, waar namens appellant is verschenen mr. Balkema, voornoemd, terwijl gedaagde, daartoe ambtshalve opgeroepen, zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. F.H.M.A. Swarts, werkzaam bij het Uwv.
    
    II. MOTIVERING
    
    De Raad stelt voorop dat de in deze gedingen aan de orde zijnde geschillen worden beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet (WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang.
    
    De Raad gaat -gelet op de inhoud van de gedingstukken- uit van de feiten en omstandigheden als hierna samengevat. Voor een meer uitvoerige weergave van de feiten verwijst de Raad naar de beide aangevallen uitspraken.
    
    Naar aanleiding van een aanvraag om WW-uitkering in verband met de beëindiging van de werkzaamheden van appellant als visfileerder is aan hem ingaande 13 december 1993 een uitkering ingevolge de WW toegekend gebaseerd op een arbeidsurenverlies van 28,94 uur. De laatste uitkeringsdag is vastgesteld op 24 juli 1996. Appellant heeft op de daartoe bestemde werkbriefjes regelmatig melding gemaakt van als oproepkracht voor diverse visverwerkende bedrijven gewerkte uren. 
    
    Appellant heeft per 1 januari 1997 wederom WW-uitkering aangevraagd, waarbij hij te kennen heeft gegeven dat hij laatstelijk -zonder vast contract- had gewerkt voor het visfileerbedrijf [naam bedrijf] en dat er geen werk meer voor hem was vanwege gebrek aan vis. Omdat appellant volgens gedaagde, uitgaande van de verstrekte gegevens, aan de voorwaarden voor uitkering voldeed is hem de gevraagde uitkering toegekend, waarop nadien de door appellant opgegeven (bij andere bedrijven dan [naam bedrijf] gewerkte) uren zijn gekort.
    
    Op basis van de op appellant betrekking hebbende resultaten van onderzoek door de opsporingsdienst van GAK Nederland B.V., dat is ingesteld in het kader van een multidisciplinair onderzoek naar mogelijke fraude in de regionale visverwerkende industrie, heeft gedaagde op 13 maart 1998 besloten om het aan appellant toegekende recht op uitkering over de periode van 13 december 1993 tot en met 25 juli 1996 te beëindigen in de vorm van een gehele beëindiging over de tijdvakken van 12 december 1994 tot en met 23 juni 1995 en van 5 september 1995 tot en met 15 april 1996 alsmede van een gedeeltelijk dan wel gehele beëindiging over de resterende tijdvakken. Ook is het dientengevolge aan appellant uitgekeerde bedrag ad f 40.544,75 van hem teruggevorderd op de grond dat dit door zijn toedoen onverschuldigd is betaald. Bij het besluit op bezwaar van 16 oktober 1998 (besluit A) heeft gedaagde aan die beëindiging en terugvordering vastgehouden.
    
    Gedaagde heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd dat uit voormeld onderzoek is gebleken dat appellant in veel grotere omvang werkzaamheden heeft verricht dan hij had opgegeven. Uit verklaringen van de eigenaren van de desbetreffende bedrijven heeft gedaagde afgeleid dat appellant in de voormelde periodes waarover het recht geheel is geëindigd een vast contract met een voltijdse omvang heeft gehad bij de bedrijven [werkgever 1] en [werkgever 2]. Wat de overige periodes betreft is gedaagde in de eerste plaats afgegaan op verklaringen van getuigen, waaronder de eigenaars van die bedrijven, inhoudende dat appellant steeds heeft gewerkt "als er vis was". Het aantal dagen dat zulks het geval was heeft gedaagde geschat op basis van de in het kader van het fraudeonderzoek verzamelde gegevens, waarvan in het bijzonder facturen betreffende de dagen dat vis is gefileerd. Gedaagde is er voorts van uitgegaan dat een werkdag circa acht uren duurde. 
    
    Tijdens het fraudeonderzoek is tevens naar voren gekomen dat appellant ook na 1 januari 1997 meer uren heeft gewerkt dan hij had opgegeven en is bovendien de hand gelegd op een, door appellant ondertekend, arbeidscontract met [naam bedrijf] voor 38 uur per week over de periode van 1 augustus 1996 tot 1 augustus 1997. Tijdens zijn verhoren heeft appellant verklaard dat de aanleiding voor zijn vertrek bij [naam bedrijf] was dat hij onenigheid met de werkgever had over de betaling van salaris. Gedaagde heeft daarop de uitkering ingaande 1 januari 1997 blijvend geheel geweigerd wegens verwijtbare werkloosheid, nu er aan de voorzetting van de dienstbetrekking niet zodanige bezwaren waren verbonden dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van appellant zou kunnen worden gevergd. De over de periode van 1 januari 1997 tot 5 januari 1998 (de datum waarop de uitkering was geschorst) betaalde uitkering ten bedrage van f 27.101,62 bruto is van appellant teruggevorderd. Na bezwaar, waarbij appellant in het bijzonder heeft aangevoerd dat hij door de werkgever bedreigd zou zijn, is gedaagde bij besluit op bezwaar van (eveneens) 16 oktober 1998 (besluit B) bij zijn standpunten gebleven.     
    
    Bij uitspraak van 8 maart 2001 (uitspraak A) heeft de rechtbank het beroep tegen besluit A ongegrond verklaard en bij uitspraak van 13 maart 2001 (uitspraak B) heeft zij het beroep tegen besluit B ongegrond verklaard. 
    
    
      Appellant heeft van beide uitspraken hoger beroep doen instellen. Zijn grieven tegen uitspraak A -voorzover ter zitting van de Raad gehandhaafd- zijn de volgende:
      a. De rechtbank heeft volgens appellant miskend dat gedaagde weliswaar heeft aangegeven de uitkering te beëindigen, maar geen herzieningsbesluit heeft genomen zodat het onherroepelijk toegekende recht in stand is gebleven en geen basis voor terugvordering aanwezig is. Namens appellant is in dat verband onder meer betoogd dat beëindiging van een recht slechts op de toekomst gericht kan zijn en dat een herzieningsbesluit, ook over periodes waarin artikel 22a van de WW nog niet van kracht was, vereist is om te toetsen of aan een beëindiging van het recht op uitkering terugwerkende kracht kan worden gegeven en in overeenstemming is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
      b. Gedaagde heeft onvoldoende gegevens verzameld om daarop de gehele respectievelijk gedeeltelijke ontzegging van het recht op uitkering over de door hem in aanmerking genomen periodes te kunnen baseren, reden waarom de rechtbank het bestreden besluit had moeten vernietigen.
      c. Gedaagde is er bij het nemen van besluit A ten onrechte van uitgegaan dat appellant ook over de periode van 18 september 1994 tot en met 16 oktober 1994, toen hij met vakantie in Marokko was, werkzaamheden heeft verzwegen terwijl met de later door gedaagde gegeven afwijkende motivering ook de gehanteerde grond voor terugvordering dat door toedoen van appellant onverschuldigd is betaald vervalt, zodat het beroep in zoverre gegrond had moeten worden verklaard.    
    
    
    
      De Raad oordeelt als volgt inzake uitspraak A.
      Wat grief a betreft overweegt de Raad dat in het primaire besluit van 13 maart 1998 sprake is van gehele dan wel gedeeltelijke beëindiging van het recht op uitkering in verband met de door appellant gewerkte uren, terwijl in het op bezwaar daartegen genomen besluit A is aangegeven dat de uitkering met terugwerkende kracht wordt ingetrokken. Hoewel de motivering van beide besluiten summier is te noemen, blijkt daaruit wel -zeker bij lezing in onderling verband- dat gedaagde heeft vastgesteld dat het recht op WW-uitkering wegens het niet langer werkloos zijn van appellant in de aangeduide tijdvakken geheel respectievelijk gedeeltelijk is geëindigd en dat gedaagde daarmee tevens het besluit tot eerdere vaststelling van het recht op uitkering heeft ingetrokken casu quo herzien. Aldus is een besluit genomen met de door de gemachtigde van appellant bedoelde kenmerken, waarbij de Raad opmerkt dat, als het per 1 augustus 1996 in werking getreden artikel 22a van de WW al van toepassing zou zijn geweest, tevens zou zijn voldaan aan de eisen van die bepaling.
    
    
    Ten aanzien van het onder b geformuleerde bezwaar merkt de Raad allereerst op dat hij met gedaagde van oordeel is dat uit de resultaten van voormeld fraudeonderzoek die zich in het dossier bevinden, waaronder in beslag genomen administratieve bescheiden en verklaringen van de eigenaren van de diverse bedrijven en van andere werknemers, genoegzaam blijkt dat appellant in de periode in geding aanzienlijk meer werkzaamheden als visfileerder heeft verricht dan hij aan gedaagde heeft gemeld en dat zulks heeft plaatsgevonden bij een aantal met elkaar verweven en deels elkaar opvolgende visfileerbedrijven. Voorts ziet de Raad geen aanknopingspunten om te oordelen dat bij de beoordeling van de omvang waarin het recht op uitkering is geëindigd niet zou mogen worden uitgegaan van de bevindingen als opgenomen in het ten aanzien van appellant door de opsporingsdienst van gedaagde opgestelde rapport, zulks te minder nu appellant steeds heeft volgehouden dat hij wel alle verrichte werkzaamheden op de werkbriefjes heeft verantwoord.
    
    Het vorenstaande in aanmerking genomen kan de Raad instemmen met de door gedaagde ten aanzien van voormelde periodes waarover het recht op uitkering gedeeltelijk dan wel geheel is ontzegd, gehanteerde uitgangspunten dat appellant gewerkt heeft op alle dagen dat er vis was bij de betrokken bedrijven en dat een werkdag circa 8 uren duurde. Dat het resultaat van de op die uitgangspunten gebaseerde berekening onjuist zou zijn is van de kant van appellant niet gesteld en is de Raad ook niet gebleken.
    
    De gehele eindiging van het recht op uitkering over de periodes van 12 december 1994 tot en met 23 juni 1995 en van 5 september 1995 tot en met 15 april 1996, waarin appellant volgens gedaagde een vast voltijds contract zou hebben gehad bij de bedrijven [werkgever 1] respectievelijk [werkgever 2], heeft gedaagde bij gebreke van administratieve gegevens uitsluitend gebaseerd op enkele, onder meer door de eigenaren daarvan, [eigenaar 1] en [eigenaar 2], in het fraudeonderzoek afgelegde verklaringen. De Raad kan uit die verklaringen echter niet afleiden dat appellant in de betrokken periodes een vast contract heeft gehad. Slechts in de verklaring van [eigenaar 1] is aangegeven dat een aantal werknemers, waaronder appellant, in vaste dienst zijn geweest, maar het komt de Raad, ondermeer gelet op hetgeen overigens in die verklaring is vermeld, aannemelijk voor dat dit wat appellant betreft ziet op het contract dat hij vanaf 1 augustus 1996 had met [naam bedrijf], welk bedrijf de opvolgster was van [werkgever 1]. Besluit A kan dan ook geen stand houden voorzover daarbij het recht op uitkering is ontzegd en is teruggevorderd over de zojuist genoemde tijdvakken. Met het oog op een door gedaagde betreffende die periodes te nemen nieuw besluit op bezwaar merkt de Raad op dat het hem voorkomt dat gedaagde bij gebreke van andere aanknopingspunten ervan uit mag gaan dat appellant in hetzelfde patroon heeft gewerkt als in de andere in geding zijnde tijdvakken waarover is vastgesteld dat het recht op uitkering geheel of gedeeltelijk is geëindigd.
    
    Betreffende grief c stelt de Raad vast dat gedaagde in de loop van de procedure in eerste aanleg duidelijk heeft gemaakt waarom het recht op uitkering over de vakantieperiode in september/oktober geheel is ingetrokken. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 27 november 2002 (USZ 2003/48) onderschrijft de Raad het standpunt gedaagde dat de omstandigheid dat appellant in de kalenderweek voor aanvang van die vakantie vanwege door hem verrichte -ten onrechte niet opgegeven- werkzaamheden niet werkloos was, met zich brengt dat hij ook gedurende de genoemde vakantieperiode geen recht op uitkering heeft gehad. Naar het oordeel van de Raad is daardoor ook gegeven dat door toedoen van appellant onverschuldigd uitkering is betaald, zodat de door gedaagde gehanteerde grond voor terugvordering ook ten aanzien van de vakantieperiode in rechte stand kan houden. De omstandigheid dat de motivering van het bestreden besluit op dit punt onvoldoende duidelijk was, is geen reden om het bestreden besluit te vernietigen, maar wel om gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant waarvoor overigens de voormelde gedeeltelijke vernietiging van dat besluit evenzeer grond vormt. 
    
    
      De bezwaren van appellant tegen uitspraak B, voorzover ter zitting van de Raad gehandhaafd, komen op het volgende neer:
      a. De rechtbank had niet mogen aanvaarden dat gedaagde heeft volstaan met het opleggen van een maatregel en het nemen van een terugvorderingsbesluit; ook had een herzieningsbesluit als bedoeld in artikel 22a van de WW moeten worden genomen, bij gebreke waarvan het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden.
      b. De rechtbank had er niet aan voorbij mogen gaan dat gedaagde niet heeft onderzocht of appellant na afloop van het tot 1 augustus 1997 lopende arbeidscontract nog bij de betrokken werkgever in dienst zou zijn gebleven en, zo neen, of dit aan hem te verwijten zou zijn, zulks teneinde te kunnen beoordelen of zich een situatie voordeed als aan de orde in de uitspraak van de Raad van 13 september 2000 (RSV 2001/5 en USZ 2000/298).   
      c. De rechtbank had zich een oordeel moeten vormen over de ernst van de door appellant gestelde bedreiging, nu een reële en ernstige bedreiging er wel degelijk toe kan leiden dat voortzetting van de dienstbetrekking niet langer gevergd kan worden.  
    
    
    De Raad overweegt inzake uitspraak B als volgt.
    
    Het onder a verwoorde standpunt van de gemachtigde van appellant dat gedaagde naast het besluit tot oplegging van een maatregel en het terugvorderingsbesluit een herzieningsbesluit in de zin van artikel 22a had moeten nemen, deelt de Raad niet. Voorzover de tekst van artikel 22a door het gebruik van de termen "toekenning" en "weigering" twijfel dienaangaande oproept, wijst de Raad op artikel 36 van de WW waarin is bepaald dat de uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a of 27 ten onrechte is betaald wordt teruggevorderd. Daaruit blijkt dat de wetgever er niet van uitgaat dat indien een maatregel met terugwerkende kracht is opgelegd, voor de terugvordering ook nog een herzieningsbesluit nodig is. Deze zienswijze vindt bevestiging in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp dat tot artikel 22a van de WW heeft geleid (TK 1994-1995, 23909, nr. 3, p, 52).
    
    Betreffende het onder b omschreven bezwaar van appellant is de Raad van oordeel dat er voor gedaagde geen aanleiding was om aan te nemen dat zich een geval zou kunnen voordoen als waarover geoordeeld is in de (overigens na besluit B gewezen) uitspraak van 13 september 2000, zulks reeds omdat in december 1996 geen enkele zekerheid kan hebben bestaan over de vraag of appellant de dienstbetrekking bij [naam bedrijf] (dan wel een ander bedrijf van de eigenaar daarvan) na 1 augustus 1997 had kunnen voortzetten. De Raad benadrukt nog dat de door de gemachtigde van appellant bedoelde situatie zich slechts bij hoge uitzondering en onder strikte voorwaarden kan voordoen en wijst in dit verband nog op zijn uitspraak van 27 november 2002 (USZ 2003/49 en RSV 2003/51).
    
    Naar aanleiding van het namens appellant onder c gestelde is de Raad met gedaagde en de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan voortzetting van de dienstbetrekking per 1 januari 1997 redelijkerwijs niet van appellant te vergen zou zijn. Hetgeen appellant heeft aangevoerd omtrent onenigheid met de werkgever over loonbetaling en over bedreiging van de kant van de werkgever acht de Raad (veel) te vaag en te weinig onderbouwd om tot een ander oordeel te komen. Ook ziet de Raad onvoldoende grond om te oordelen dat het niet nakomen van de betrokken verplichting appellant niet in overwegende mate was te verwijten.
    
    Uit het voorgaande volgt dat uitspraak B voor bevestiging in aanmerking komt.
    
    Naar aanleiding van het verzoek van appellant om schadevergoeding is de Raad van oordeel dat dit verzoek thans niet voor toewijzing in aanmerking komt, omdat de Raad, gezien het vorenstaande, onvoldoende inzicht heeft in de vraag of er schade wordt geleden en zo ja, welke omvang deze schade heeft. Wel zal gedaagde bij het nemen van een nieuw besluit met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen, tevens aandacht dienen te besteden aan de vraag in hoeverre er termen zijn om schade te vergoeden. 
    
    De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in beide instanties. Deze kosten worden begroot op  € 644,-- wat betreft het beroep en op hetzelfde bedrag voor het hoger beroep, in beide gevallen betreffende de kosten van verleende rechtsbijstand. 
    
    In het vorenoverwogene ligt de volgende beslissing besloten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt uitspraak A;
      Verklaart het beroep tegen besluit A gegrond en vernietigt dat besluit voorzover daarbij het recht op uitkering is ingetrokken over de tijdvakken van 12 december 1994 tot en met 23 juni 1995 en van 5 september 1995 tot en met 15 april 1996;
      Bepaalt dat gedaagde ter vervanging van het vernietigde deel van besluit A een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad overwogene;
      Bevestigt uitspraak B;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- in beroep en een bedrag van € 644,-- in hoger beroep, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
      Bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellant het betaalde recht van in totaal € 102,10 vergoedt.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. Th.C. van Sloten als voorzitter en mr. Th.M. Schelfhout en 
      mr. drs. N.J. van Vulpen-Grootjans als leden, in tegenwoordigheid van I.D. Veldman als griffier en uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2003.
    
    
    (get.) Th.C. van Sloten.
    
    (get.) I.D. Veldman.