ECLI:NL:RVS:2022:1234, Raad van State, 26-04-2022, 202103479/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 28 mei 2018 heeft het college aan zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruiken van afvalstoffen als co-substraten en mest van buiten de inrichting gelegen aan de Veld-Oostenrijk 50 te Horst aan de Maas in de covergistingsinstallatie en het niet ter plaatse binnen de inrichting aanwezig hebben van een cv-installatie of fakkel-installatie. [appellant sub 2] exploiteert een intensieve veehouderij (inclusief brijvoerkeuken) en een mestbewerkings- en verwerkingsinstallatie in de inrichting. Uit de controlerapporten van 17 september 2018 en 4 december 2018 blijkt dat na afloop van de begunstigingstermijn 33 vrachten met mest zijn aangevoerd van buiten de inrichting.

202103479/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. Het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    2. [appellant sub 2] en De Handwijzer van Asten B.V. (hierna: [appellant sub 2] en De Handwijzer),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 april 2021 in zaak nr. 19/1198 en 19/1202 in het geding tussen:
    [appellant sub 2] en De Handwijzer,
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 28 mei 2018 heeft het college aan zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruiken van afvalstoffen als co-substraten en mest van buiten de inrichting gelegen aan de Veld-Oostenrijk 50 te Horst aan de Maas (hierna: de inrichting) in de covergistingsinstallatie en het niet ter plaatse binnen de inrichting aanwezig hebben van een cv-installatie of fakkel-installatie.
    Bij onderscheiden besluiten van 19 maart 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] en De Handwijzer daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het bezwaar betrekking heeft op het opleggen van een last onder dwangsom voor de overtreding van het toepassen van afvalstoffen in de covergistingsinstallatie vanwege het bestaan van concreet zicht op legalisering van deze overtreding. Voor het overige heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij onderscheiden besluiten van 29 oktober 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de opgelegde dwangsom ter hoogte van € 20.000,00 bij zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer (hierna: de invorderingsbesluiten).
    Bij uitspraak van 23 april 2021 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en De Handwijzer tegen de besluiten van 19 maart 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de beroepen gegrond verklaard voor zover gericht tegen de invorderingsbesluiten van 29 oktober 2019. De rechtbank heeft de invorderingsbesluiten vernietigd voor zover daarbij bij zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer € 20.000,00 is ingevorderd en zelf in de zaak voorzien door de in te vorderen dwangsommen te beperken tot een bedrag van in totaal € 20.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en De Handwijzer hebben incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    [appellant sub 2] en De Handwijzer hebben daarop gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2022, waar [appellant sub 2] en De Handwijzer, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y. Schönfeld, mr. R.P.M. van Velden en ing. M.A.M. Roebroek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] exploiteert een intensieve veehouderij (inclusief brijvoerkeuken) en een mestbewerkings- en verwerkingsinstallatie in de inrichting. [appellant sub 2] is vergunninghouder en drijver van de inrichting en eigenaar van de terreinen waarop de inrichting is gevestigd. De Handwijzer is bestuurder en enig aandeelhouder van [appellant sub 2] en gevestigd aan de Kerkedijk 1 in Sterksel. Op 25 februari 2008 is voor de inrichting een revisievergunning verleend, waarbij onder andere een covergistingsinstallatie voor het (co)vergisten van mest uit de eigen veehouderij en van buiten de inrichting afkomstige co-substraten (geen afvalstoffen zijnde) is vergund.
    2.       Bij de besluiten van 28 mei 2018 heeft het college aan zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer dezelfde lasten opgelegd tot onder meer het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van afvalstoffen als cosubstraten en mest in de covergistingsinstallatie. De dwangsom is bij dit besluit vastgesteld op € 20.000,00 per geconstateerde overtreding per week, met een maximum van € 120.000,00 en een begunstigingstermijn van 12 weken. Bij de besluiten van 19 maart 2019 heeft het college de besluiten van 28 mei 2018 gedeeltelijk herroepen. Daarbij heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het bezwaar betrekking had op het opleggen van een last onder dwangsom voor de overtreding van het toepassen van afvalstoffen uit de eigen inrichting in de covergistingsinstallatie, omdat concreet zicht bestond op legalisatie van deze overtreding. De last is in zoverre herroepen.
    Uit de controlerapporten van 17 september 2018 en 4 december 2018 blijkt dat na afloop van de begunstigingstermijn 33 vrachten met mest zijn aangevoerd van buiten de inrichting. Bij onderscheiden besluiten van 29 oktober 2019 heeft het college daarom besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 20.000,00 bij zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat sprake is van een overtreding en dat [appellant sub 2] en De Handwijzer zijn aan te merken als overtreders. Dit is in hoger beroep ook niet in geschil. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de dwangsommen niet onevenredig hoog zijn. De rechtbank heeft verder overwogen dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college deels van invordering had moeten afzien. De rechtbank acht de invordering van de verbeurde dwangsommen bij zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer (dit is in totaal € 40.000) disproportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens de rechtbank is door feitelijk in totaal € 40.000 in te vorderen, sprake van een bijzondere omstandigheid zodat reden bestaat het in te vorderen bedrag voor de verbeurde dwangsommen te verlagen.
    Incidenteel hoger beroep - hoogte dwangsom
    4.       [appellant sub 2] en De Handwijzer betogen dat de rechtbank niet heeft meegewogen dat de opgelegde dwangsommen onevenredig hoog zijn. Volgens [appellant sub 2] en De Handwijzer heeft het college bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom ten onrechte alleen gekeken naar de kosten van de aanvoer van mest van een varkensbedrijf zonder vergistingsinstallatie. De rechtbank is, net als het college, voorbij gegaan aan het feit dat de aangevoerde mest ook weer moet worden afgevoerd en dat hiermee ook kosten gepaard gaan. Met deze afvoer zijn ongeveer gelijke kosten gemoeid als met de aanvoer. Daarom is het economisch voordeel onjuist berekend. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 2] en De Handwijzer aangenomen dat de berekening mogelijk onjuist is, maar heeft hier ten onrechte in haar oordeel over hoogte van de dwangsom geen rekening mee gehouden.
    4.1.    Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    4.2.    Bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsommen heeft het college rekening gehouden met het verwerken van mest van derden en met de vermoedelijke winst die [appellant sub 2] en De Handwijzer als gevolg hiervan hebben behaald. In zijn zienswijze op het incidenteel hoger beroep en op de zitting heeft het college deze schatting toegelicht en aangegeven dat het vastgestelde bedrag ver onder de geschatte winst van tussen de € 140.000,00 en € 350.000,00 ligt. Anders dan [appellant sub 2] en De Handwijzer betogen heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de dwangsom niet te hoog heeft vastgesteld door niet exact te bekijken wat het economische voordeel van [appellant sub 2] en De Handwijzer is als gevolg van het verwerken van mest van derden. Daarbij is van belang dat van een dwangsom een afdoende prikkel tot normconform gedrag dient uit te gaan en het college daarbij kon volstaan met een globale schatting van de te verwachten winst bij het niet voldoen aan de last. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de opgelegde dwangsommen niet onevenredig hoog zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoger beroep - invorderingsbesluiten
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om het bedrag aan verbeurde dwangsommen te matigen. Hiertoe voert het college allereerst aan dat uit diverse uitspraken van de Afdeling en juridische vakliteratuur valt af te leiden dat wanneer sprake is van meerdere overtreders dit geen bijzondere omstandigheid vormt om het in te vorderen bedrag aan dwangsommen te matigen.
    Volgens het college zijn daarnaast de argumenten die de rechtbank aandraagt onvoldoende om tot het oordeel te komen dat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het gedeeltelijk afzien van invordering. Zo ziet de rechtbank voorbij aan het karakterverschil tussen enerzijds kostenverhaal bij toepassing van bestuursdwang en anderzijds het invorderen van verbeurde dwangsommen. Bij kostenverhaal gaat het om een vergoeding van kosten die de overheid heeft gemaakt om een overtreding te beëindigen, terwijl het bij de invordering van dwangsommen gaat om het individueel aanspreken van partijen op de door hen begane overtreding, aldus het college. Ook de overweging dat de verbeurde dwangsommen feitelijk uit dezelfde beurs moeten worden betaald leidt volgens het college niet tot een omstandigheid die noopt tot matiging. Volgens het college gaat het namelijk om twee zelfstandige entiteiten.
    Bovendien miskent de rechtbank volgens het college dat de matiging afdoet aan de prikkel die van een dwangsom moet uitgaan. Hierbij wijst het college op een uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2529. Omdat zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer als overtreder kunnen worden aangemerkt, zou het afdoen aan de werking van de last als de één bevrijdend kan betalen voor de ander, aldus het college.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    5.2.    Het college heeft op de zitting uiteengezet hoe wordt bepaald aan wie een last onder dwangsom wordt opgelegd bij een bedrijfsstructuur waarbinnen meerdere rechtspersonen zijn opgericht. Daarbij wordt als hoofdregel de houder van een omgevingsvergunning en de bestuurder van deze houder aangesproken om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken. Zo worden de rechtspersonen die het nauwst betrokken zijn bij de geconstateerde overtreding aangemerkt als overtreder en aangesproken om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken.
    In dit geval is, op basis van deze uitgangspunten, aan zowel [appellant sub 2], de exploitant van de inrichting, als aan De Handwijzer, bestuurder en enig aandeelhouder van [appellant sub 2], afzonderlijk een last onder dwangsom opgelegd. Dat deze last opgelegd kon worden aan beide partijen is in hoger beroep niet in geschil. De Afdeling volgt de rechtbank daarmee niet in het oordeel dat de verwevenheid van deze rechtspersonen een bijzondere omstandigheid vormt die ertoe leidt dat invordering bij beide rechtspersonen onevenredig is. De Afdeling volgt het standpunt van het college dat zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer het in hun macht hadden om een einde te maken aan de overtreding en dat de kans daarop, in overeenstemming met de bedoeling van de opgelegde last, juist wordt vergroot als aan beide rechtspersonen die last wordt opgelegd. De verwevenheid van beide rechtspersonen is dan niet van belang. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte overwogen dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de in te vorderen bedragen moeten worden verlaagd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en De Handwijzer is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover daarbij de beroepen tegen de invorderingsbesluiten van 29 oktober 2019 gegrond zijn verklaard, deze besluiten zijn vernietigd en zelf in de zaak is voorzien door de in te vorderen dwangsommen te beperken tot een bedrag van in totaal €20.000,00. Daarnaast dient de uitspraak van de rechtbank te worden vernietigd voor zover het college is opgedragen tot vergoeding aan [appellant sub 2] en De Handwijzer van de proceskosten en het betaalde griffierecht in beroep. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 2] en De Handwijzer voor zover gericht tegen de invorderingsbesluiten van 29 oktober 2019 alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd. Dit betekent dat het college terecht is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen bij zowel [appellant sub 2] als De Handwijzer.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en De Handwijzer van Asten B.V. ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Limburg gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 april 2021 in zaak nr. 19/1198 en 19/1202 voor zover de rechtbank daarbij de beroepen van [appellant sub 2] en de Handwijzer van Asten B.V. tegen de invorderingsbesluiten van 29 oktober 2019 gegrond heeft verklaard, deze besluiten zijn vernietigd en zelf in de zaak is voorzien door de in te vorderen dwangsommen te beperken tot een bedrag van in totaal € 20.000,00 en voor zover het college is opgedragen tot vergoeding aan [appellant sub 2] en De Handwijzer van de proceskosten en het betaalde griffierecht in beroep;
    IV.      verklaart de bij de rechtbank door [appellant sub 2] en de Handwijzer van Asten B.V. ingestelde beroepen gericht tegen de besluiten van 29 oktober 2019 ongegrond;
    V.       bevestigt voor het overige de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    700-972