ECLI:NL:RVS:2017:1450, Raad van State, 31-05-2017, 201602198/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 23 december 2014 heeft het college de aanvragen van [appellant sub 2A] en anderen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201602198/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Asten,
    2.    [appellant sub 2A], erfgenaam van [overledene], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] (hierna ook tezamen: [appellant sub 2A] en anderen), allen wonend te Heusden, gemeente Asten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 februari 2016 in zaken nrs. 15/421, 15/646 en 15/647 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2A] en anderen
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 23 december 2014 heeft het college de aanvragen van [appellant sub 2A] en anderen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    [appellant sub 2A] en anderen hebben daartegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het college heeft ingestemd met dit verzoek en de bezwaarschiften doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 19 februari 2016 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2A] en anderen tegen de besluiten van 23 december 2014 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2A] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Bij ongedateerde besluiten, verzonden op 6 oktober 2016, heeft het college ter uitvoering van de rechtbankuitspraak opnieuw beslist op de aanvragen van [appellant sub 2A] en anderen en deze opnieuw afgewezen.
    
    [appellant sub 2A] en anderen hebben naar aanleiding van deze besluiten een zienswijze ingediend.
    
    Het college en [appellant sub 2A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2017, waar het college, vertegenwoordigd door J.M.P.M. Bouten en J.H.M. Vercammen, vergezeld van mr. C.M.L. van der Lee, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ), en [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [overledene] is op 16 maart 1982 eigenaar geworden van de woning [locatie 1] te Heusden. [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] zijn op 1 oktober 2004 eigenaar geworden van de woning [locatie 2]. [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] zijn sinds 12 juli 1985 eigenaar van de woning [locatie 3]. [appellant sub 2A] en anderen hebben het college verzocht een tegemoetkoming toe te kennen voor de planschade, veroorzaakt door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Heusden komgebied 2011 (Heusden Oost)". Dit bestemmingsplan maakt woningbouw op de gronden ten noorden van hun woningen mogelijk.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Aan de afwijzing van de aanvragen heeft het college drie afzonderlijke adviezen van de SAOZ ten grondslag gelegd. Het advies over de aanvraag van [overledene] is in april 2014 uitgebracht en de adviezen over de aanvragen van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] in oktober 2014. De SAOZ concludeert in de adviezen dat [appellant sub 2A] en anderen in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Heusden komgebied 2011 (Heusden Oost)". De planschade dient evenwel voor rekening van [appellant sub 2A] en anderen te blijven, omdat het planologisch nadeel voorzienbaar was op het moment dat tot aankoop van de woningen is overgegaan. Volgens de SAOZ blijkt uit het "Gewestelijk Dorpenplan" dat realisatie van woningen op onder meer de gronden ten noorden van de woningen van [appellant sub 2A] en anderen op korte en middellange termijn het meest voor de hand lag. Het ontwerp van dit plan heeft vanaf 11 mei 1981 ter inzage gelegen op onder meer het gemeentesecretariaat van Asten en van de terinzagelegging is mededeling gedaan in het huis-aan-huisblad "Peelbelang" van 8 mei 1981, aldus de SAOZ.
    
    Beroep
    
    3.    Bij brief van 11 juni 2015 heeft de rechtbank het college verzocht om het "Gewestelijk Dorpenplan", het besluit van de gemeenteraad van Asten van november 1981 waarbij dit plan is vastgesteld, de bekendmaking van de terinzagelegging van het ontwerp in het huis-aan-huisblad en de toelichting op het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 1998" over te leggen. Het college heeft in reactie op dit verzoek op 13 juli 2015 de pagina’s 22-25 van het "Dorpenplan Heusden" van augustus 1979 van het Streekorgaan Gewest Helmond, het besluit van de gemeenteraad van Asten van 27 augustus 1979, een pagina van "Peelbelang" nummer 19 van het jaar 1981 en de toelichting op het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Asten 1998, herziening 2003" overgelegd.
    
    4.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat het plan op basis waarvan de SAOZ voorzienbaarheid van de planschade voor [appellant sub 2A] en anderen heeft aangenomen niet is overgelegd door het college. De stukken die het college op verzoek van de rechtbank heeft toegezonden duiden erop dat het college zijn afwijzing baseert op het "Dorpenplan Heusden" en niet op het "Gewestelijk Dorpenplan". Volgens de bekendmaking in "Peelbelang" zou het "Gewestelijk Dorpenplan" door de streekraad van het gewest in zijn vergadering van september 1981 worden vastgesteld, maar is daarvan niet gebleken. Bovendien volgt uit de stukken dat de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC) op 20 augustus 1980, dus voorafgaand aan de voorgenomen vaststelling in september 1981, nog haar nuanceringsstandpunt heeft gegeven over de locatie achter de percelen van [appellant sub 2A] en anderen, inhoudende dat een uitbreiding in de noordelijke richting in de aanvankelijke omvang op bezwaren stuit. Dit alles, in onderlinge samenhang bezien, maakt dat met een verwijzing naar het "Gewestelijk Dorpenplan" niet duidelijk is geworden op welk concreet openbaar beleidsvoornemen het college zijn standpunt over de voorzienbaarheid van de planschade heeft gebaseerd. Dit betekent dat dit standpunt feitelijke grondslag mist, aldus de rechtbank.
    
        De rechtbank heeft voorts geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] op het moment van aankoop van hun woning op 1 juli 2004 rekening moesten houden met woningbouw op de gronden achter hun woning vanwege het "Gewestelijk Dorpenplan". De rechtbank heeft in de gedingstukken, waaronder de toelichting op het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 1998, herziening 2003", geen bevestiging gevonden voor het standpunt van de SAOZ dat dit bestemmingsplan nadrukkelijk geen expliciete wijziging behelst ten opzichte van het "Gewestelijk Dorpenplan".
    
        Uit het vorenstaande volgt volgens de rechtbank dat de besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid en niet draagkrachtig zijn gemotiveerd. Om die reden heeft zij de besluiten vernietigd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Hoewel niet is komen vast te staan dat de planologische verslechtering voor [appellant sub 2A] en anderen voorzienbaar was, valt niet uit te sluiten dat deze conclusie op basis van andere stukken moet worden getrokken, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat voorzienbaarheid van de door [appellant sub 2A] en anderen geleden planschade slechts kan worden aangenomen op basis van een gepubliceerd raadsbesluit, een te strenge toetsingsmaatstaf heeft aangelegd. Volgens het college is niet vereist dat beleidsvoornemens een formele status hebben. Het "Gewestelijk Dorpenplan" is een concreet beleidsvoornemen, dat openbaar is voorbereid en bekendgemaakt in alle gemeenten van het gewest Helmond, waaronder Asten, en de publicatie in het huis-aan-huisblad "Peelbelang". Op basis van deze stukken hadden [appellant sub 2A] en anderen rekening moeten houden met de realisatie van woningen ten noorden van hun woningen aan de Vlinkert. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, geldt dit ook voor [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], omdat uit het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 1998" niet blijkt dat de plannen betreffende deze gronden zijn gewijzigd, aldus het college.
    
    5.1.    Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft de besluiten van het college niet vernietigd omdat daarin voorzienbaarheid is aangenomen op basis van voornemens die geen formele status hebben. De rechtbank heeft de besluiten die zien op de aanvragen van [overledene] en [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] vernietigd, omdat het beleidsvoornemen op basis waarvan de SAOZ voorzienbaarheid van de planschade heeft aangenomen door het college niet is overgelegd. De rechtbank kon daarom niet beoordelen of de schade voor [overledene] en [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] voorzienbaar was. Omdat evenbedoeld beleidsvoornemen niet is overgelegd, kon de rechtbank ook niet beoordelen of het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 1998, herziening 2003" een wijziging behelst ten opzichte van het "Gewestelijk Dorpenplan" en of de planschade ook voor [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] voorzienbaar was. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid en niet draagkrachtig zijn gemotiveerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    6.    [appellant sub 2A] en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank op basis van de door het college overgelegde stukken had moeten oordelen dat de planologisch nadelige ontwikkeling voor [appellant sub 2A] en anderen niet voorzienbaar was en, zelf in de zaak voorziend, een tegemoetkoming in planschade had moeten vaststellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij zich geen oordeel kon vormen over de voorzienbaarheid, omdat niet viel uit te sluiten dat op basis van een beleidsvoornemen dat het college in beroep niet had overgelegd, voorzienbaarheid van de planschade moet worden aangenomen.
    
    Nieuwe besluiten op aanvraag
    
    7.    De op 6 oktober 2016 verzonden besluiten zijn op grond van artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding. Bij deze besluiten heeft het college de aanvragen van [appellant sub 2A] en anderen opnieuw afgewezen. Het college stelt zich primair op het standpunt dat de planschade die de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Heusden komgebied 2011 (Heusden Oost)" met zich brengt voorzienbaar was op het moment dat tot aankoop van de woningen werd overgegaan en dat de schade om die reden voor rekening van [appellant sub 2A] en anderen komt. Het college baseert zich hierbij op drie afzonderlijke adviezen van de SAOZ van augustus 2016. Volgens de adviezen die de SAOZ heeft uitgebracht over de aanvragen van [overledene] en [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] blijkt uit het "Gewestelijk Dorpenplan" dat realisatie van woningen op onder meer de gronden ten noorden van de woningen van [overledene] en [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] op korte en middellange termijn het meest voor de hand ligt. De gemeenteraad van Asten heeft op 25 augustus 1981 ingestemd met het "Gewestelijk Dorpenplan". Nadat de gemeenteraad heeft ingestemd is volgens de SAOZ geen ander beleid ontwikkeld voor de gronden ten noorden van die woningen. Volgens het advies dat de SAOZ heeft uitgebracht over de aanvraag van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] blijkt uit de structuurvisie "De Avance" dat op de gronden ten noorden van [locatie 2] verstedelijking plaats kan vinden. Het concept van de structuurvisie heeft vanaf 1 april 2004 ter inzage gelegen. Hiervan is mededeling gedaan in huis-aan-huisblad "Peelbelang" van diezelfde datum.
    
        Het college stelt zich subsidiair op het standpunt dat, ingeval moet worden aangenomen dat de door [appellant sub 2A] en anderen geleden planschade niet voorzienbaar was, 5% van de waarde van de onroerende zaken voor rekening van [appellant sub 2A] en anderen komt. De resterende schade wordt gecompenseerd door de bouw van een schutting en een nog te ontwikkelen bestemmingsplan. In dit plan zullen de tien woningen die ten noorden van de woningen van [appellant sub 2A] en anderen zijn gebouwd worden opgenomen. Aldus wordt een verbetering ten opzichte van de huidige planologie gerealiseerd, die de bouw van dertien woningen mogelijk maakt. Het voordeel dat de compensatiemaatregelen met zich brengen is niet begroot, aldus het college.
    
    7.1.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient te worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    7.2.    [appellant sub 2A] en anderen bestrijden in hoger beroep niet langer dat het "Gewestelijk Dorpenplan" in 1981 is vastgesteld. [appellant sub 2A] en anderen wijzen er daarbij wel op dat de SAOZ in haar eerdere adviezen is uitgegaan van andere vaststellingsmomenten, namelijk september 1981 en november 1981. Hoewel dit op zichzelf juist is, ziet de Afdeling hierin onvoldoende aanleiding [appellant sub 2A] en anderen te volgen in hun standpunt, dat het college de adviezen van de SAOZ van augustus 2016 niet aan zijn besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen, omdat de werkwijze van de SAOZ niet zorgvuldig zou zijn of de SAOZ niet deskundig.
    
    7.3.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor [appellant sub 2A] en anderen voorzienbaar was dat ten noorden van de woningen aan de Vlinkert woningbouw gerealiseerd zou kunnen worden. In de in de adviezen over de aanvragen van [overledene] en [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] opgenomen figuur 3, die is overgenomen uit de facetstudie die ter inzage heeft gelegen, is aangegeven wat de uitbreidingsmogelijkheden zijn. De uitbreidingsmogelijkheid 6 die op de figuur te zien is, wordt op blz. 40 van het "Gewestelijk Dorpenplan" als meest voor de hand liggende uitbreidingsmogelijkheid genoemd. Deze uitbreidingsmogelijkheid betreft de gronden ten noordoosten van de woningen van [appellant sub 2A] en anderen. Dat de PPC in een in augustus 1980 uitgebracht advies heeft opgemerkt dat het uit landschappelijke overwegingen gewenst is het noordelijke deel van de uitbreidingslocatie 6 onbebouwd te laten in verband met de aanwezige cultuurhistorische waarden en het reliëf als gevolg van het landbouwkundig gebruik en dat in het raadsvoorstel van 25 augustus 1980 is vermeld dat rekening is gehouden met de opmerkingen van de PPC doet er niet aan af dat in het "Gewestelijk Dorpenplan" de gronden ten noordoosten van de woningen, zonder kanttekening of voorbehoud, als meest voor de hand liggende uitbreidingsmogelijkheid worden genoemd.
    
    7.4.    [appellant sub 2A] en anderen wijzen er verder op dat het advies van de SAOZ over de aanvraag van [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] niet compleet is, omdat laatstgenoemden in 2001 nog een perceel, kadastraal bekend gemeente Asten, sectie E, nr. 2998, in eigendom hebben verkregen dat niet in de taxatie is betrokken. Het perceel is vermeld in de aanvraag, maar niet in het advies van de SAOZ van augustus 2016, aldus [appellant sub 2A] en anderen. De Afdeling constateert dat in dat advies wel een perceel in de taxatie is betrokken dat niet in de aanvraag is vermeld, namelijk het perceel kadastraal bekend gemeente Asten, sectie E, nr. 3070. Ter zitting is duidelijk geworden dat [appellant sub 2A] en anderen en de SAOZ hetzelfde perceel bedoelen, namelijk een stuk onbebouwde grond ten oosten van het perceel waarop de woning van [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] staat, dat direct aan hun perceel grenst. Het betoog dat het advies van de SAOZ niet compleet is, faalt derhalve. Nu de Afdeling het college volgt in zijn standpunt dat de planologische verslechtering voor [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] voorzienbaar was, in die zin dat zij rekening moesten houden met de kans dat de planologische situatie ten noorden van hun perceel in ongunstige zin zou veranderen op het moment dat zij de woning [locatie 4] met ondergrond kochten, kan die voorzienbaarheid [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] ook worden tegengeworpen op het tijdstip dat zij het aan hun tuin grenzende onbebouwde perceel kochten, omdat het "Gewestelijk Dorpenplan", waarin de toekomstige uitbreiding voor woningbouw was aangegeven, zijn betekenis niet verloren had, ook niet door het conserverende bestemmingsplan "Buitengebied 1998". Hetgeen [appellant sub 2A] en anderen in dit verband hebben aangevoerd kan dan ook niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
    
    7.5.    Uit het vorenstaande volgt dat het college de aanvragen van [appellant sub 2A] en anderen terecht heeft afgewezen bij zijn op 6 oktober 2016 verzonden besluiten, omdat de planschade die de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Heusden komgebied 2011 (Heusden Oost)" met zich brengt voorzienbaar was op het tijdstip dat tot aankoop van de woningen is overgegaan.
    
    Slotsom
    
    8.    Het hoger beroep van het college, het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en anderen en de van rechtswege ontstane beroepen van [appellant sub 2A] en anderen tegen de op 6 oktober 2016 verzonden besluiten zijn ongegrond.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart de beroepen tegen de drie op 6 oktober 2016 verzonden besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Asten, alle drie zonder specifiek kenmerk, ongegrond;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Asten tot vergoeding van bij [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.035,10 (zegge: tweeduizendvijfendertig euro en tien cent), waarvan € 1.732,50 (zegge: zeventienhonderdtweeëndertig euro en vijftig cent) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Asten een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017