ECLI:NL:CRVB:2011:BU5454, Centrale Raad van Beroep, 28-11-2011, 11-4153 WSF
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Gunstiger terugbetalingsregeling studenten alleen voor de toekomst.

11/4153 WSF
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 21 juni 2011, 10/1093 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene),
    
    en
    
    appellant.
    
    Datum uitspraak: 28 november 2011
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld. 
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2011. Appellant was vertegenwoordigd door mr. drs. E.H.A. van den Berg. Betrokkene is verschenen in persoon.   
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. De hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, per 1 januari 2010 in rechte opgevolgd door appellant, heeft betrokkene over het kalenderjaar 2007 ingevolge de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) studiefinanciering toegekend, over de maanden januari tot en met september in de vorm van een basisbeurs en een OV-studentenkaart en over de maanden oktober tot en met december in de vorm van een nullening in combinatie met een OV-studentenkaart. 
    
    1.2. Na controle van de bijverdiensten van betrokkene aan de hand van bij de Belastingdienst opgevraagde inkomensgegevens in het jaar 2007, heeft appellant het toetsingsinkomen van betrokkene over het studiefinancieringstijdvak (januari tot en met december) 2007 vastgesteld op € 11.897,80. Omdat dit toetsingsinkomen de vrije voet naar de maatstaf van 1 januari 2007 van € 10.630,74 overstijgt, is sprake van meerinkomen dat, ingevolge artikel 3.17, eerste lid, van de Wsf 2000, leidt tot een vordering op betrokkene, als nader bepaald in artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000, zoals dat luidde ten tijde hier van belang. Op grond hiervan heeft appellant bij besluit van 23 april 2010 ten laste van betrokkene over 2007 een vordering wegens meerinkomen vastgesteld van in totaal € 2.226,70. De vordering is samengesteld uit € 1.267,06 meerinkomen en € 959,64 wegens het bezit van de OV-studentenkaart in de maanden januari tot en met december 2007. 
     
    
      1.3. Het door betrokkene tegen deze vordering gemaakte bezwaar is bij besluit van 
      4 augustus 2010 ongegrond verklaard. 
    
    
    2.1. In beroep tegen het besluit van 4 augustus 2010 heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat het besluit op een onjuiste wettelijke grondslag rust. Het is ten onrechte gebaseerd op artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 zoals deze bepaling gold tot 1 januari 2010, in plaats van op het met ingang van 1 januari 2010 gewijzigde zevende lid van artikel 3.17 van de Wsf 2000, waaruit in het onderhavige geval een lagere vordering, namelijk ten bedrage van € 1.267,06, voortvloeit. Het per 1 januari 2010 gewijzigde zevende lid van artikel 3.17 van de Wsf 2000 heeft onmiddellijke werking omdat niet is gebleken van enig overgangsrecht. Betrokkene heeft verder aangevoerd dat hij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase, het besluit van 4 augustus 2010 onvoldoende is gemotiveerd, de vordering punitief en onevenredig hoog is en appellant toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule nu het onterecht genoten voordeel slechts bestaat uit de reisvoorziening in de maanden november en december 2007, hij zich niet gerealiseerd heeft dat de bijverdiengrens zou blijven gelden bij het louter ontvangen van een reisvoorziening en hij door appellant daar ook niet op is gewezen.    
    
    2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van 4 augustus 2010 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak en aanvullende beslissingen genomen omtrent de vergoeding van proceskosten en griffierecht. 
    
    2.3. De rechtbank is van oordeel dat het per 1 januari 2010 gewijzigde zevende lid van artikel 3.17 van de Wsf 2000 in het onderhavige geval de wettelijke grondslag vormt voor de vordering wegens meerinkomen over het jaar 2007. Daartoe is overwogen dat noch in de Toelichting bij de nota van wijziging van het wetsvoorstel Wijziging van onder meer de Wsf 2000 en de Wet hoger onderwijs en onderzoek (WHW) in verband met de verhoging van het collegegeld en de aanpassing van het aflossingssysteem studieschulden (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 790, nr. 5) waarbij artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 is gewijzigd, noch tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer (Handelingen 63-5021) is gesproken over overgangsrecht. In de Eerste Kamer is de wijziging van artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 in het geheel niet aan de orde geweest en de Wet (Stb. 2009, 246) zelf bevat ook geen overgangsrecht. Nu de wet geen overgangsbepalingen bevat en in de parlementaire geschiedenis overgangsrecht evenmin aan de orde is geweest, is er bij de wijziging van artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 sprake van onmiddellijke werking. Mede gelet op Aanwijzing (lees:) 166 van de Aanwijzingen voor de regelgeving van 18 november 1992, Stcrt. 230, leidt dit er in beginsel toe dat de wet niet slechts van toepassing is op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, maar ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat. Omdat het besluit betreffende meerinkomen over het studiefinancieringstijdvak 2007 op 23 april 2010, derhalve na 1 januari 2010, is genomen, had appellant naar het oordeel van de  rechtbank uit moeten gaan van het per 1 januari 2010 gewijzigde zevende lid van artikel 3.17 van de Wsf 2000. Het besluit van 4 augustus 2010 is dan ook vernietigd wegens strijd met de wet. 
    
    3. Appellant heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank betwist dat het besluit van 4 augustus 2010 op een onjuiste wettelijke grondslag rust. Onder verwijzing naar uitspraken van de Raad onder de nummers LJN AN9752, AV5135 en AZ2600 stelt appellant zich op het standpunt dat de vordering wegens meerinkomen ten materiële, nu op dit specifieke punt overgangsrecht ontbreekt, moet worden beoordeeld naar de gedurende het desbetreffende studiefinancieringstijdvak geldende voorschriften. Voorts is verwezen naar een brief van 3 november 2008 behorend bij de Strategische agenda voor het hoger onderwijs-, onderzoek- en wetenschapsbeleid (Tweede Kamer 2008/2009, 31 288, nr. 42) waaruit volgt dat het onmiskenbaar de bedoeling is geweest toepassing van het gewijzigde artikel 3.17 van de Wsf 2000 uit te sluiten voor de jaren vóór 2010. De aan betrokkene opgelegde vordering wegens meerinkomen over het studiefinancieringstijdvak 2007 is mitsdien terecht gebaseerd op artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde in het jaar 2007.   
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
    
    4.1.1. Indien een studerende in een kalenderjaar meerinkomen heeft leidt dit ingevolge artikel 3.17, eerste lid, van de Wsf 2000 tot een vordering op de studerende. Meerinkomen is het toetsingsinkomen, verminderd met een vrije voet naar de maatstaf van 1 januari 2007 van € 10.630,74.    
    
    Ingevolge artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde in het jaar 2007, is de studerende die in een kalenderjaar meerinkomen heeft verschuldigd: a. een bedrag ter grootte van het meerinkomen, met dien verstande dat dit bedrag niet groter kan zijn dan het bedrag van de met betrekking tot dat kalenderjaar aan die studerende toegekende basisbeurs of aanvullende beurs, en b. voor iedere maand waarin hij op enig moment beschikte over de reisvoorziening, het bedrag gelijk aan eentwaalfde deel van de waarde van de reisvoorziening, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, vermenigvuldigd met het aantal maanden waarover met inachtneming van het vijfde lid het toetsingsinkomen is berekend. 
    
    4.1.2. Ingevolge artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidt met ingang van 1 januari 2010, is de studerende die in een kalenderjaar meerinkomen heeft verschuldigd een bedrag ter grootte van het meerinkomen, met dien verstande dat dit bedrag niet groter kan zijn dan de som van de met betrekking tot dat kalenderjaar aan die studerende toegekende bedragen aan: a. basisbeurs, b. aanvullende beurs, en c. voor iedere maand waarin hij op enig moment beschikte over de reisvoorziening, het bedrag gelijk aan eentwaalfde deel van de waarde van de reisvoorziening, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, vermenigvuldigd met het aantal maanden waarover met inachtneming van het vijfde lid het toetsingsinkomen is berekend. 
              
    4.2. De Raad ziet zich primair gesteld voor de vraag of de rechtbank terecht geoordeeld heeft dat de wettelijke grondslag voor het na 1 januari 2010 door appellant genomen besluit betreffende een vordering wegens meerinkomen in het jaar 2007 is gelegen in artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 zoals deze bepaling luidt vanaf 1 januari 2010, en mitsdien het besluit van appellant van 4 augustus 2010, dat is gebaseerd artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 zoals deze bepaling destijds in 2007 gold, in strijd is met de wet.  
        
    4.3. De Raad stelt met de rechtbank vast dat de Wet van 23 april 2009 tot wijziging van onder meer de Wsf 2000 en de WHW in verband met de verhoging van het collegegeld en de aanpassing van het aflossingssysteem studieschulden (Stb. 2009, 246) waarbij (onder meer) artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 is gewijzigd en welke wijziging in werking is getreden op 1 januari 2010 (Stb. 2009, 247), geen regels van overgangsrecht bevat. Ook in de bij deze wet behorende parlementaire geschiedenis wordt niet gesproken over overgangsrecht. Indien, zoals hier aan de orde, niets is bepaald omtrent de werking van een nieuwe wettelijke regel geldt, zoals Aanwijzing 166 van de geldende tekst van de Aanwijzingen voor de Regelgeving vermeldt, de hoofdregel van onmiddellijke ofwel exclusieve werking: een nieuwe regel is niet slechts van toepassing op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen. De Raad onderschrijft dan ook het oordeel van de rechtbank dat de wijziging van artikel 3.17, zevende lid, Wsf 2000 met ingang van 1 januari 2010 onmiddellijke werking heeft. 
    
    4.4. De Raad is vervolgens van oordeel dat de rechtbank aan de vaststelling dat de met ingang van 1 januari 2010 in werking getreden gewijzigde bepaling van artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 onmiddellijke werking heeft in het onderhavige geval een onjuist gevolg verbindt. Daartoe overweegt de Raad het volgende. 
    
    4.5. Onmiddellijke werking betekent dat een wet vanaf het inwerkingtredingsmoment rechtsgevolgen verbindt aan de op het inwerkingtredingsmoment bestaande toestand alsmede aan feiten die zich op of na het inwerkingtredingsmoment voordoen. Aan feiten die zich vóór aanvang van de werking, dat is bij onmiddellijke werking het inwerkingtredingsmoment, hebben voorgedaan, heeft de oude regel reeds materiële rechtsgevolgen verbonden. De nieuwe regel kan daarin in beginsel geen verandering meer brengen omdat hij vanaf het moment van inwerkingtreden slechts materiële rechtsgevolgen kan verbinden aan feiten die zich op of na het werkingsmoment voordoen. Artikel 3.17 van de Wsf 2000 verbindt aan het feit dat inkomen is genoten over een afgesloten tijdvak, dat uitstijgt boven de vrije voet, het rechtsgevolg dat een vordering wegens meerinkomen over dat tijdvak moet worden opgelegd. In het onderhavige geval staat het rechtsfeit, het genoten meerinkomen over 2007, op 1 januari 2008 om 00.00 uur vast, en op dat moment staat evenzeer vast dat betrokkene het desbetreffende bedrag verschuldigd is en dat het uitvoeringsorgaan dat bedrag dient te vorderen. Deze vordering behoefde alleen nog in een besluit aan de studerende ter kennis te worden gebracht. Een wetswijziging waarvan de werking aanvangt nadat de wettelijk voorziene materiële rechtsgevolgen zijn ontstaan kan daarin geen verandering brengen. Het standpunt van de rechtbank, erop neerkomend dat onmiddellijke werking ook betrekking heeft op feiten die zich hebben voorgedaan voor het werkingsmoment, komt materieel bezien neer op het verlenen van terugwerkende kracht aan de met ingang van 1 januari 2010 gewijzigde bepaling.  
    
    4.6. Vorenstaande benadering van de Raad is in de lijn van zijn bestendige rechtspraak omtrent de temporele werking van wetgeving (onder meer de uitspraken van 23 december 1996, LJN ZB6639, 1 augustus 2003, LJN AN9752 en 23 april 2004, LJN AP2917), waaruit naar voren komt dat, wanneer bij verandering van wetgeving geen specifieke voorschriften van overgangsrecht zijn gegeven, de aanspraken en verplichtingen van een verzekerde of een studerende ten materiële dienen te worden beoordeeld naar de regelgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de aanspraken of verplichtingen betrekking hebben. 
    
    4.7. De Raad voegt aan het voorgaande toe dat voorafgaand aan het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 3.17 van de Wsf 2000 in de Strategische agenda voor het hoger onderwijs-, onderzoek- en wetenschapsbeleid is ingegaan op de introductie van een glijdende schaal en de tijdelijke bevriezing van de bijverdiengrens in artikel 3.17 van de Wsf 2000 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 288, nr. 42, blz. 1-3). Uit hetgeen daarin is besproken blijkt dat de beoogde wijziging van artikel 3.17 volgens de regering geen betrekking heeft op meerinkomen in de jaren vóór 2010. 
    
    4.8. De Raad overweegt voorts dat betrokkene niet ingevolge artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten kan profiteren van de per 1 januari 2010 geldende lichtere vordering van artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 omdat, zoals hierna nader uiteengezet in overweging 5.3, de vordering ingevolge artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 zoals deze gold in het studiefinancieringstijdvak 2007 niet kan worden aangemerkt als een punitieve sanctie. 
    
    4.9. Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.3 tot en met 4.8 is de Raad van oordeel dat de bij het besluit van 4 augustus 2010 gehandhaafde vordering wegens meerinkomen over 2007 moet worden beoordeeld naar de gedurende het desbetreffende studiefinancieringstijdvak geldende tekst van artikel 3.17 van de Wsf 2000. De Raad is derhalve anders dan de rechtbank van oordeel dat de wettelijke grondslag van het besluit van 4 augustus 2010 juist is. Dit brengt met zich dat het hoger beroep doel treft en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. 
    
    5.1. Doende hetgeen de rechtbank in geval van terugwijzing zou behoren te doen, zal de Raad in zijn streven naar finale geschilbeslechting het beroep tegen het besluit van 4 augustus 2010 ook voor het overige beoordelen. 
    
    5.2. De Raad is van oordeel dat het besluit van 4 augustus 2010 in het licht van hetgeen door betrokkene in bezwaar is aangevoerd van een voldoende motivering is voorzien. Ten aanzien van de grief van betrokkene dat hij voorafgaande aan de besluitvorming in bezwaar niet is gehoord overweegt de Raad dat er voor appellant op grond van nationaal recht geen verplichting bestond tot het horen van betrokkene in de bezwaarfase nu artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ingevolge artikel 7.3 van de Wsf 2000 niet van toepassing is op de onderhavige besluitvorming. Omdat in het onderhavige geval, zoals de Raad in 5.3 zal overwegen, niet sprake is van een aan betrokkene opgelegde vordering die - ten dele - moet worden gekwalificeerd als een punitieve sanctie komt het niet horen van betrokkene evenmin in strijd met waarborgen zoals neergelegd in diverse verdragsrechtelijke bepalingen.  
    
    5.3. De vordering op grond van artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000 zoals deze gold ten tijde in geding is naar het oordeel van de Raad in zijn beide onderdelen compensatoir van aard. Het gedeelte van de vordering op grond van onderdeel a is naar zijn aard proportioneel, het wordt immers bepaald door de hoogte van het meerinkomen en is gemaximeerd op het bedrag aan genoten beurs over het desbetreffende kalenderjaar. Dit oordeel is in lijn met het door het College van Beroep Studiefinanciering in de uitspraak van 15 december 2000, LJN ZB9105, gegeven oordeel over de vergelijkbare sanctie in artikel 26, zesde lid, onderdeel a, van de Wet op de studiefinanciering, zoals deze bepaling gold vanaf 1 januari 1995. Het is voorts vaste rechtspraak van de Raad dat de vordering op grond van onderdeel b een compensatoire vordering is ter grootte van het bedrag dat de overheid voor de OV-studentenkaart c.q. voor de vervangende reisvoorziening in geld heeft uitgegeven. In hetgeen betrokkene heeft aangevoerd ziet de Raad geen reden daar thans anders over te oordelen. Omdat niet sprake is van een punitieve sanctie vindt geen toetsing plaats aan het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is neergelegd in artikel 6 van het EVRM.            
    
    5.4. De Raad overweegt vervolgens dat niet is gebleken van omstandigheden die aanleiding geven om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van de dwingendrechtelijke vordering van artikel 3.17, zevende lid, van de Wsf 2000. Het gegeven dat betrokkene onbekend was met de gevolgen van een nullening in combinatie met een OV-studentenkaart voor de bijverdienregeling komt geheel voor zijn risico en rekening. 
    
    5.5. Uit de overwegingen 5.2 tot en met 5.4 volgt dat hetgeen door betrokkene is aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 4 augustus 2010. Het beroep tegen dat besluit moet dan ook ongegrond worden verklaard. 
    
    6. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.          
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep, 
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 4 augustus 2010 ongegrond. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door T. Hoogenboom als voorzitter en J. Brand en I.M.J. Hilhorst-Hagen als leden, in tegenwoordigheid van I.J. Penning als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2011.
    
    (get.) T. Hoogenboom.
    
    (get.) I.J. Penning.
    
    TM