ECLI:NL:CBB:2018:309, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-07-2018, 17/1313
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om handhaving omtrent het onthouden van voedsel en water aan kuikens na uitkomst uit het ei. Verweerder heeft onjuist uitgangspunt gehanteerd bij de vraag of sprake is van een overtreding. Strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/1313
      11200
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2018 in de zaak tussen
    Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, appellante
    (gemachtigde: mr. J. Sinnige),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. R. Ruitenberg).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
    
    
    
      [naam 1] N.V., te [plaats 1] ,
    
      
        
          [naam 2] B.V., te [plaats 2] en[naam 3] B.V., te [plaats 3] ,gezamenlijk: de broederijen
      (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om handhavend op te treden tegen de broederijen wegens overtreding van het Besluit welzijn productiedieren, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 26 maart 2014 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, heeft het College voornoemde beslissing op bezwaar vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het besluit van 13 september 2013 gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De broederijen hebben een reactie ingediend.
      Appellante en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2017.
      Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [naam 5] en [naam 6] . Voorts is verschenen [naam 7] , werkzaam bij Wageningen University & Research. De broederijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen. 
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Bij de broederijen worden kippeneieren uitgebroed. Vervolgens worden de kuikens geleverd aan opfokbedrijven. De kuikens krijgen pas de beschikking over voer en water bij het opfokbedrijf. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak.
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 25 maart 2013 heeft appellante verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de broederijen, omdat zij de kuikens nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederijen verblijven geen toegang geven tot drinkwater en voedsel. Volgens appellante is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren. Appellante heeft haar handhavingsverzoek onderbouwd met verwijzing naar diverse wetenschappelijke publicaties. Daaruit blijkt, aldus appellante, dat het niet onmiddellijk verstrekken van water en voer aan de kuikens resulteert in hogere sterfte, verstoorde weerstand, verstoorde temperatuurregulatie, groeiachterstand, meer stress en algehele aantasting van het welzijn van het kuiken.
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van appellante afgewezen. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding.
      
      
        1.4.1
        De beslissing op het hiertegen gemaakte bezwaar van 26 maart 2014 is door het College bij uitspraak van 29 juni 2016 vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover hier van belang, overwogen dat verweerder zich onvoldoende rekenschap ervan heeft gegeven of  het door hem ter onderbouwing van genoemde beslissing op bezwaar gebruikte deskundigenrapport “Helpdeskvraag over de tijdsduur van voeronthouding voor jonge kuikens, de functie van de dooierzak en het nut van vroege voeding” van Wageningen University & Research (Wageningen UR) van 26 februari 2014 naar wijze van totstandkoming en inhoud niet zodanige gebreken bevat dat daarvan bij de besluitvorming geen gebruik mag worden gemaakt. Nu verweerder heeft nagelaten de met de wetenschappelijke publicaties gemotiveerde reactie van appellante op dit rapport voor commentaar voor te leggen aan de opstellers van het rapport, heeft verweerder naar het oordeel van het College gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsvereiste. Verweerder mocht zich daarom niet enkel op basis van het rapport op het standpunt stellen dat de  aanname dat kuikens tot 72 uur na de uitkomst uit het ei kunnen teren op hun dooierzak juist is, zodat genoemde beslissing op bezwaar niet berust op een deugdelijke motivering. Het College achtte het daarnaast, mede gelet op het handhavingsverzoek, onontbeerlijk dat concreet wordt onderzocht in welke conditie de bij de broederij aanwezige kuikens verkeren in de periode tussen het moment waarop zij zijn uitgekomen uit het ei en het moment dat zij worden afgevoerd naar het opfokbedrijf, met name bezien vanuit het gezichtspunt van de voeding en het drenken. 
        
      
      
        1.4.2
        Het voorgaande heeft het College geleid tot het oordeel dat de beslissing op bezwaar van 26 maart 2014 was genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College heeft verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van de uitspraak.
        
      
    
    
      1.5
      Op 12 januari 2017 heeft appellante aanvullende stukken en een ingebrekestelling naar verweerder verstuurd vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift na de uitspraak van het College van 29 juni 2016.
      
    
    
      1.6
      Op 9 februari 2017 heeft verweerder appellante het rapport “Effects of food and water deprivation in newly hatched chickens” van december 2016 toegezonden. Dit rapport is opgesteld door [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] , [naam 10] en [naam 11] van Wageningen UR (hierna: het Wageningen UR-rapport). De samenvatting van dit rapport luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “Het doel van dit rapport was om een systematisch literatuuronderzoek en een meta-analyse uit te voeren om de effecten van voer- en waterdeprivatie van kuikens na het uitkomen te bepalen op de ontwikkeling, de productie, de gezondheid en het welzijn van kuikens. Er zijn twee soorten meta-analyse uitgevoerd op basis van de beschikbare wetenschappelijke literatuur: een kwantitatieve meta-analyse (MA) en een kwalitatieve analyse (QA). 
        (…)
      
      
      
        Resultaten van de MA toonden aan dat de lichaamsgewichten van voer- en water gedepriveerde kuikens in vergelijking met kuikens die na uitkomen meteen voer en water verstrekt kregen significant lager waren tot en met zes weken leeftijd, ook bij 24h (12-36h) voer- en water deprivatie na uitkomen. Met een toenemende duur van voer- en waterdeprivatie (24, 48, 72, >84 uur na uitkomen) werd een grotere verlaging van het lichaamsgewicht en de voeropname tot zes weken leeftijd gevonden. (…)
        De totale mortaliteit van dag 0-42 was significant hoger wanneer kuikens 48h (36-60 uur) geen water en voer kregen na uitkomen in vergelijking met kuikens zonder voer- en waterdeprivatie na uitkomen. (…)
      
      
      
        De resultaten van de QA voor de productievariabelen waren vergelijkbaar met die van de MA. (…)
      
      
      
        De MA en de QA voor de effecten van voer- en waterdeprivatie op relatief dooierzakgewicht lieten geen consistente resultaten zien. (…)
      
      
      
        Onderzoek heeft laten zien dat kuikens een paar uur na het uitkomen beginnen te pikken naar voer. Het is niet duidelijk of voer- en waterdeprivatie na uitkomen leidt tot een verhoogde motivatie om voer op te nemen en/of veranderingen in de ontwikkeling van het gedrag.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Gebaseerd op een grondige analyse van de wetenschappelijke literatuur wordt geconcludeerd dat 48 uur (36-60) voer- en waterdeprivatie na uitkomen van kuikens leidt tot een verminderd lichaamsgewicht en een hogere totale mortaliteit van 0 tot 42 dagen leeftijd in vergelijking met kuikens die niet werden gedepriveerd. Het is niet bekend of de vertraagde ontwikkeling van kuikens die na uitkomen gedepriveerd worden van voer en water, in vergelijking met niet-gedepriveerde kuikens, het welzijn (inclusief gezondheid, productie en ontwikkeling) beïnvloedt op lange termijn (zoals de gevoeligheid voor ziekten). Uit deze literatuuranalyse is niet helder geworden of de lagere groei na voer- en waterdeprivatie het gevolg is van een vertraagde start van de voeropname of dat het komt door een permanente minder goede ontwikkeling van de kuikens.”
      
      
    
    
      1.7
      Verweerder heeft op respectievelijk 16, 19 en 20 januari 2017 controles laten uitvoeren bij de broederijen. Bij deze controles zijn geen kuikens aangetroffen. De controleverslagen heeft verweerder appellante op 30 mei 2017 toegezonden. 
      
    
    
      1.8
      Op 30 mei 2017 heeft appellante verweerder een aanvullende reactie naar aanleiding van het Wageningen UR-rapport toegestuurd.
      
    
    
      1.9
      Op 13 juni 2017 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden naar aanleiding van het Wageningen UR-rapport en de door verweerder uitgevoerde controles.
      
    
    
      1.10
      Op 29 juni 2017 heeft verweerder appellante naar aanleiding van de hoorzitting een aanvullende verklaring van de toezichthouder toegezonden met betrekking tot de hatch-periode bij een van de broederijen.
      
    
    
      2.1
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat uit het Wageningen UR-rapport blijkt, dat eerst vanaf 60 uur water- en voerdeprivatie sprake is van een door deprivatie veroorzaakte welzijnsaantasting van kuikens, die in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Met de vaststelling in het Wageningen UR-rapport dat sprake is van een significante invloed op de mortaliteit binnen de categorie 36-60 uur, is nog onzeker na hoeveel uur exact sprake is van sterfte die is toe te schrijven aan de deprivatie. Niet kan worden uitgesloten dat er na 59 uur deprivatie nog geen sprake is van een significante toename van het aantal sterfgevallen. Op basis van de mortaliteitsgegevens is daarom geen sprake van een overtreding wanneer de kuikens maximaal 60 uur verstoken blijven van water en voer. Uit de bij de broederijen verrichte controles blijkt dat deze periode van 60 uur niet is overschreden, aldus verweerder. 
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft naar aanleiding van het beroepschrift opnieuw controles laten uitvoeren bij de broederijen op respectievelijk 28 november 2017, 9 januari 2018 en 12 januari 2018. Daarbij zijn volgens verweerder geen overtredingen geconstateerd.
      
    
    
      3.1
      Appellante betoogt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat het niet zorgvuldig tot stand is gekomen en voorts niet voldoet aan de uitspraak van het College van 29 juni 2016. Verweerder heeft volgens appellante een onjuist uitgangspunt gehanteerd, nu uit het Wageningen UR-rapport blijkt dat kuikens vaker doodgaan als ze 36 tot 60 uur na uitkomst uit het ei geen eten en drinken krijgen, zodat vanaf 36 uur onthouding sprake is van een overtreding en moet worden gehandhaafd. De mortaliteit van de kuikens is een heel sterke en extreme indicator voor het welzijn van de kuikens. Volgens appellante is het welzijn van de kuikens voorafgaand aan de significante toename van de sterfte vanzelfsprekend al in het geding Bij twee van de drie broederijen blijkt dat in de normale bedrijfsvoering voornoemde periode van 36 uur wordt overschreden, zodat verweerder ten aanzien van deze broederijen handhavend had moeten optreden. Daarnaast voert appellante aan dat geen zinvolle controles zijn uitgevoerd, nu op het moment van de controles geen kuikens bij de broederijen aanwezig waren. Appellante betoogt ten slotte dat verweerder nader had moeten laten onderzoeken of  sprake is van honger en dorst bij de kuikens, hetgeen volgens haar al een vermindering van het welzijn zou betekenen.
    
    
      3.2
      Verweerder stelt dat op basis van het Wageningen UR-rapport onderzoek is gedaan naar vermeende overtredingen door de broederijen. Deze overtredingen zijn echter, gelet op de door verweerder gehanteerde grens van 60 uur deprivatie, niet geconstateerd, zodat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden.
      
      4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
      
      
        Ingevolge artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren is het houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
      
      
      5. Het College stelt voorop dat de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit slechts kan worden toegepast indien is gebleken van een overtreding. De wetgever is ervan uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin onder meer artikel 2.1 en artikel 2.2 staan, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is (vergelijk de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29). Voor zover deze invulling niet bij of krachtens de Wet dieren heeft plaatsgevonden in specifieke wettelijke voorschriften, betekent dit dat de in voornoemde artikelen opgenomen algemene normen in een concreet geval nadere invulling behoeven ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van (één van) deze voorschriften, waarbij van belang is om welke diersoort het gaat. Verweerder zal dan in het betreffende geval op deugdelijke wijze moeten motiveren of al dan niet sprake is van een overtreding en dit standpunt met voldoende bewijs moeten onderbouwen.
      
    
    
      6.1
      Het Wageningen UR-rapport is in opdracht van verweerder opgesteld met het oog op het ter uitvoering van de uitspraak van het College van 29 juni 2016 te nemen nieuwe besluit op bezwaar. In het kader van dat nieuwe besluit heeft het College verweerder in overweging gegeven aan Wageningen UR de vraag voor te leggen hoe lang kuikens, onmiddellijk nadat zij uit het ei zijn gekomen, volgens de recente, gangbare wetenschappelijke inzichten, uitsluitend kunnen teren op de reserves uit hun dooierzak, zonder dat kan worden gezegd dat hun de nodige verzorging wordt onthouden doordat aan hen geen voer en water wordt verstrekt. Uit het Wageningen UR-rapport blijkt dat deze vraag daarin is betrokken.
    
    
      6.2
      Partijen verschillen van inzicht omtrent de betekenis van de conclusies van het Wageningen UR-rapport. Tussen partijen is concreet in geschil welke periode van voer- en waterdeprivatie van kuikens dient te worden gehanteerd als uitgangspunt bij handhavend optreden wegens overtreding van het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren. Verweerder stelt dat uit het Wageningen UR-rapport blijkt, dat eerst vanaf 60 uur deprivatie sprake is van een overtreding. Appellante betoogt dat, gelet op dit rapport, vanaf 36 uur voer- en wateronthouding sprake is van een overtreding en moet worden gehandhaafd.
      
    
    
      6.3
      Gelet hierop ligt in dit geding de vraag voor of het uitgangspunt van verweerder juist is dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van het benadelen van de gezondheid en het welzijn van kuikens en het onthouden van de nodige verzorging aan deze kuikens.  Verweerder heeft op grond van dit uitgangspunt geoordeeld dat geen sprake is van overtredingen bij de drie gecontroleerde broederijen. 
      
      
        7.	Het College oordeelt als volgt.
      
      
    
    
      7.1
      In het Wageningen UR-rapport zijn alle resultaten van de beschikbare studies betrokken om te kunnen bepalen in hoeverre het welzijn van kuikens in het geding is door voer- en waterdeprivatie na uitkomst uit het ei. Daarmee is getracht het best mogelijke overzicht te geven van de recente gangbare wetenschappelijke inzichten op dit gebied. Op basis van de huidige wetenschappelijke inzichten kan blijkens het Wageningen UR-rapport alleen ten aanzien van het effect van voer- en waterdeprivatie op de mortaliteit van kuikens een wetenschappelijk te verantwoorden en onderbouwde conclusie worden getrokken. Het effect op andere welzijnsindicatoren van kuikens, zoals bijvoorbeeld de gezondheid van de kuikens en het ondervinden van honger, dorst of stress, dienen nader te worden onderzocht, alvorens hierover onderbouwde conclusies kunnen worden getrokken.
      
    
    
      7.2
      Dat betekent dat op grond van de huidige wetenschappelijke inzichten, de mortaliteit van kuikens de enige aanvaardbare indicator is om te kunnen bepalen of het welzijn van kuikens wordt aangetast als gevolg van het onthouden van voer en water na uitkomst uit het ei. In deze uitspraak zal daarom van deze indicator worden uitgegaan. Het College wijst er daarbij op dat indien in de toekomst nader onderzoek wordt verricht naar het effect van voer- en waterdeprivatie op andere welzijnsindicatoren, dit tot andere inzichten omtrent de benadeling van het welzijn van kuikens kan leiden.
      
    
    
      7.3
      Ten aanzien van de mortaliteit van kuikens wordt in het Wageningen UR-rapport geconcludeerd dat de totale mortaliteit van kuikens met een leeftijd tot zes weken significant hoger is wanneer kuikens tussen de 36 en 60 uur geen water en voer hebben gekregen na uitkomst uit het ei in vergelijking met kuikens zonder voer- en waterdeprivatie na uitkomst uit het ei. Ter zitting heeft [naam 7] , één van de opstellers van het Wageningen UR-rapport, toegelicht dat het significante nadeel binnen de deprivatieperiode van 36 tot 60 uur optreedt, maar dat niet vaststaat na hoeveel uur deprivatie dit exact gebeurt. Het kan volgens haar niet worden uitgesloten dat het significante nadeel al optreedt bij 36 uur deprivatie, maar evenmin dat het significante nadeel pas optreedt bij 60 uur. Hieruit trekt het College de conclusie dat, anders dan verweerder meent, het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans binnen de eerste zes weken die het gevolg is van deze onthouding merkt het College aan als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is naar het oordeel van het College sprake van het onthouden van nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. 
      
    
    
      7.4
      Het voorgaande leidt het College naar het oordeel dat het door verweerder naar aanleiding van het Wageningen UR-rapport gehanteerde uitgangspunt dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van een aantasting van het welzijn, niet in overeenstemming is met de thans beschikbare kennis. Verweerder heeft dit uitgangspunt dan ook niet ten grondslag mogen leggen aan zijn standpunt dat bij de broederijen geen sprake is van een overtreding. Gelet hierop kan in dit uitgangspunt geen grond worden gevonden om het verzoek om handhaving van appellante af te wijzen. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
      8. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Gelet op de aard van het gebrek ligt het toepassen van een bestuurlijke lus niet voor de hand. Het College zal verweerder dan ook opdracht geven een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Gelet hierop kunnen de overige beroepsgronden van appellante ten aanzien van de uitgevoerde controles en het verrichten van nader onderzoek buiten bespreking blijven.
      
      9. Met het oog op de nog te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante overweegt het College nog het volgende. De voorschriften van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren met de daarin neergelegde open normen voor de benadeling van het welzijn van dieren en het onthouden van de nodige verzorging aan dieren worden thans met deze uitspraak nader ingevuld wat betreft het onthouden van voedsel en water aan kuikens na uitkomst uit het ei. Aangezien verweerder zich tot op heden op het standpunt heeft gesteld dat een overtreding van deze voorschriften zich pas voordoet bij 60 uur deprivatie, ligt het naar het oordeel van het College in de rede dat de broederijen daarop mochten afgaan. Hierin vindt het College aanleiding verweerder in overweging te geven dat handhavend optreden pas kan plaatsvinden vanaf het moment waarop deze uitspraak in het openbaar is gedaan en de broederijen hun gedrag daarop hebben kunnen afstemmen.
      
      10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.002,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.E. Doolaard en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2018.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. A. Verhoeven