ECLI:NL:RVS:2021:2490, Raad van State, 10-11-2021, 202005867/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2020 heeft de raad van de gemeente Brummen het bestemmingsplan "Eerbeek" gewijzigd vastgesteld. Met het plan "Eerbeek" wil de raad verschillende ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken voor onder meer de kern van Eerbeek, zoals de herontwikkeling van en de transformatie naar woningbouw. De geldende bestemmingsplannen, die soms al lang geleden zijn vastgesteld, bieden geen adequaat kader meer en zijn aan vernieuwing toe. Herziening daarvan is nodig om de ontwikkelingen mogelijk te maken. Twee van deze geldende plannen zijn het plan "Wilhelminapark - Palisiumpark" van 25 oktober 2012 en het plan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark" van 27 juni 2013.  De raad heeft bij besluit van 15 maart 2018 een eerdere versie van het plan "Eerbeek" vastgesteld, waartegen [appellant] in beroep is gekomen. [appellant] is eigenaar van en woont op het perceel [locatie] in Eerbeek.

202005867/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Eerbeek, gemeente Brummen,
    en
    de raad van de gemeente Brummen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Eerbeek" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" vastgesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 18 augustus 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door H. Smeenk en M. ten Voorde, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Met het plan "Eerbeek" wil de raad verschillende ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken voor onder meer de kern van Eerbeek, zoals de herontwikkeling van en de transformatie naar woningbouw. De geldende bestemmingsplannen, die soms al lang geleden zijn vastgesteld, bieden geen adequaat kader meer en zijn aan vernieuwing toe. Herziening daarvan is nodig om de ontwikkelingen mogelijk te maken. Twee van deze geldende plannen zijn het plan "Wilhelminapark - Palisiumpark" van 25 oktober 2012 en het plan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark" van 27 juni 2013.
    2.       De raad heeft bij besluit van 15 maart 2018 een eerdere versie van het plan "Eerbeek" vastgesteld, waartegen [appellant] in beroep is gekomen. [appellant] is eigenaar van en woont op het perceel [locatie] in Eerbeek. Hij is opgekomen tegen de vaststelling van het plan van 15 maart 2018, omdat hij vreesde dat dit plan de door hem beoogde bouw van twee woningen op onbebouwde delen van zijn perceel, aangeduid als [locatie 2] en [locatie 3], onmogelijk maakte. De Afdeling heeft zijn beroep bij uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3097, gegrond verklaard. Reden hiervoor was dat de schakelbepaling uit artikel 31, lid 31.1 van de planregels niet op juiste wijze verwees naar het plan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark" van 27 juni 2013, omdat in die schakelbepaling niet was bepaald dat en voor welke bestemmingen de verbeelding en planregels uit de bestaande bestemmingsplannen, al dan niet gedeeltelijk, van kracht bleven. De Afdeling heeft het bestemmingsplan "Eerbeek" van 15 maart 2018 daarom in zoverre vernietigd en de raad de opdracht gegeven om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    3.       Bij besluit van 3 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Eerbeek" gewijzigd vastgesteld. Hiertegen is [appellant] opnieuw in beroep gekomen, omdat in dat plan volgens hem weer een onjuiste schakelbepaling is opgenomen. De raad heeft erkend dat hij met de in de regels van het plan van 3 september 2020 opgenomen schakelbepaling niet aan de opdracht in de uitspraak van 11 september 2019 heeft voldaan. Om daaraan alsnog te voldoen heeft de raad bij besluit van 24 juni 2021 het plan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" vastgesteld. Dit besluit vervangt gedeeltelijk het besluit van 3 september 2020 en wordt ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van rechtswege geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
    4.       Op de zitting heeft [appellant] zijn betoog over hoe het maximum van 98 te realiseren woningen in het plan "Eerbeek" zich verhoudt ten opzichte van het maximum van 11 te realiseren woningen in het plan "Partiële hervaststelling Wilhelminapark - Palisiumpark" laten vallen.
    Bijlage
    5.       De relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    6.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    De beroepsgronden
    7.       [appellant] betoogt dat de raad niet op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling in haar uitspraak van 11 september 2019 om de schakelbepaling aan te passen. Verder voert hij aan dat ook met de vaststelling van het plan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" de door hem gewenste bouwmogelijkheid op zijn perceel niet verzekerd is. Bij de gekozen systematiek is er volgens hem namelijk een mogelijkheid dat een ander er met die bouwmogelijkheid vandoor gaat. [appellant] voert ten slotte aan dat het aspect Ecologie door de raad niet op juiste wijze is getoetst, omdat de raad niet van een juiste norm voor stikstofdepositie is uitgegaan. Hij vreest ook in zoverre beperkingen voor zijn bouwmogelijkheid.
    7.1.    Omdat het besluit van 24 juni 2021 slechts gedeeltelijk het eerdere besluit vervangt zal de Afdeling eerst de beroepsgrond van [appellant] bespreken welke zich uitsluitend richt op het besluit van 3 september 2020. De overige beroepsgronden komen aan de orde bij de beoordeling van het beroep van rechtswege inzake het besluit van 24 juni 2021.
    Plan Eerbeek van 3 september 2020
    7.2.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat de raad in de regels van en de toelichting bij het plan "Eerbeek" van 3 september 2020 niet is uitgegaan van een juiste norm voor stikstofdepositie, overweegt de Afdeling als volgt.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547, onder 10 en 11), geldt dat als na de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter een vervangend besluit wordt genomen zonder dat daarbij toepassing wordt gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, vanwege het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van andere partijen niet kan worden aanvaard dat tegen het vervangende besluit nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die al eerder naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit is alleen anders als dergelijke beroepsgronden samenhangen met nieuwe feiten of omstandigheden waardoor de belanghebbende in redelijkheid niet kan worden verweten dat hij deze beroepsgronden niet tegen het eerdere besluit heeft aangevoerd.
    [appellant] had het betoog over de volgens hem onjuiste norm voor stikstofdepositie al kunnen aanvoeren in de procedure over het besluit tot vaststelling van het plan "Eerbeek" van 15 maart 2018, dat op dat punt inhoudelijk niet verschilde van het besluit van 3 september 2020. Anders dan hij op de zitting heeft betoogd, hangt zijn betoog niet samen met nieuwe feiten of omstandigheden waardoor hem in redelijkheid niet kan worden verweten dat hij dit betoog niet tegen dat eerdere besluit heeft aangevoerd. De stikstofproblematiek is geen onderwerp dat eerst na de procedure over dat vaststellingsbesluit is opgekomen en de door [appellant] ter onderbouwing van zijn betoog genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, is op zichzelf ook geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid. De Afdeling concludeert dan ook dat het betoog buiten beschouwing moet blijven.
    Overigens merkt de Afdeling op dat op de zitting gebleken is dat [appellant] onder meer bezorgd is over de kosten en de uitkomsten van een bij een aanvraag om een omgevingsvergunning te maken Aerius-berekening. De raad heeft toegezegd dat hij de kosten van deze berekening op zich zal nemen als [appellant] een aanvraag indient om een omgevingsvergunning.
    Plan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" van 24 juni 2021
    7.3.    Artikel 30, lid 30.1, van de regels van het plan "Eerbeek" van 3 september 2020, is identiek aan het door de Afdeling in de uitspraak van 11 september 2019 vernietigde artikel 31, lid 31.1, van de regels van het plan "Eerbeek" van 15 maart 2018. De raad heeft erkend dat met deze ongewijzigde overname van de schakelbepaling niet op juiste wijze uitvoering is gegeven aan de opdracht in de uitspraak van 11 september 2019. Met artikel 4, lid 4.1, van de regels van het plan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" heeft de raad een nieuwe schakelbepaling vastgesteld.
              Volgens de raad behoudt [appellant] met deze schakelbepaling de voor zijn perceel voorafgaand aan de vaststelling van het plan "Eerbeek" van 15 maart 2018 bestaande bouwmogelijkheid. De raad heeft toegelicht dat de schakelbepaling verwijst naar de relevante onderliggende bestemmingsplannen. In die onderliggende plannen is gewerkt met een plansystematiek waarin voor een gebied met de bestemming "Wonen" is bepaald dat een maximum aantal woningen is toegestaan. Er is niet gewerkt met concrete bouwvlakken. Het plan "Wilhelminapark - Palisiumpark" was een actualisatieplan waarin meerdere bestemmingsplannen zijn samengevoegd en de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn overgenomen. In het plan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark" is deze bouwmogelijkheid opnieuw opgenomen, maar zonder een concrete locatie hiervoor aan te duiden. Daarmee kon (en kan) volgens de raad dus in het gehele gebied (waarvan het perceel van [appellant] deel uitmaakt) waarvoor de bestemming en de aanduiding voor het maximaal aantal toegestane woningen geldt een woning gebouwd worden, als aan de voorwaarden uit het bestemmingsplan werd voldaan. Die mogelijkheid was met het plan "Eerbeek" van 15 maart 2018 verdwenen, maar is met het plan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" hersteld.
    7.4.    Naar het oordeel van de Afdeling stelt de raad zich terecht op het standpunt dat met artikel 4, lid 4.1, van de regels van het plan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark" de bouwmogelijkheden die op het perceel van [appellant] voorafgaand aan de vaststelling van het plan "Eerbeek" van 15 maart 2018 bestonden, zijn hersteld. Zoals de raad heeft toegelicht, werden en worden die bouwmogelijkheden beperkt door de bepaling dat in het gebied waartoe ook het perceel van [appellant] behoort maximaal 11 woningen mogen worden gerealiseerd. Er was nooit sprake van een exclusieve bouwmogelijkheid voor het perceel van [appellant]. Omdat binnen dit gebied al 10 van de 11 bouwmogelijkheden zijn vergeven, vreest [appellant] dat de laatste te vergeven bouwmogelijkheid naar een ander kan gaan. Maar die kans bestond dus ook al voorafgaand aan de vaststelling van het plan "Eerbeek" van 15 maart 2018. Het betoog van [appellant] komt erop neer dat de raad hem meer bouwmogelijkheden had moeten geven dan hij voor de vaststelling van dat plan had. Daartoe was de raad, mede gelet op de opdracht in de uitspraak van 11 september 2019, echter niet verplicht. Dit betoog faalt dan ook.
    Conclusie
    8.       Het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 3 september 2020 en 24 juni 2021 is ongegrond.
    9.       Omdat de raad met het besluit van 24 juni 2021 (deels) tegemoetgekomen is aan het beroep van [appellant] tegen het besluit van 3 september 2020, moet de raad proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen de besluiten van 3 september 2020 en 24 juni 2021 ongegrond;
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Brummen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 92,47;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Brummen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 178,00.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Annen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Eerbeek", vastgesteld op 15 maart 2018
    "Artikel 31 Algemene aanduidingsregels
    31.1 geluidzone - industrie
    a. In afwijking van het bepaalde voor de ter plaatse voorkomende bestemmingen zijn geluidgevoelige objecten binnen de 'geluidzone - industrie' uitsluitend toegestaan, indien wordt voldaan aan de wettelijke voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde op grond van de Wet geluidhinder.
    b. Voor zover de in lid a genoemde 'geluidzone - industrie' is gelegen over gronden waarvan de onderliggende bestemming is geregeld in een ander dan voorliggend bestemmingsplan, blijft het bepaalde in de volgende bestemmingsplannen van overeenkomstige toepassing op die betreffende gronden:
    1. het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", met uitzondering van de bepalingen in artikel 23.1 onder e (Algemene regel) van de bij dat plan behorende planregels;
    2. het bestemmingsplan "Kom Eerbeek", met uitzondering van de bepalingen in artikel 24.2.1 (Industrielawaai) van de bij dat plan behorende planregels;
    3. het bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark', met uitzondering van de bepalingen in artikel 17 (Algemene aanduidingsregels) van de bij dat plan behorende planregels."
    Bestemmingsplan "Eerbeek", vastgesteld op 3 september 2020
    "Artikel 30 Algemene aanduidingsregels
    30.1 geluidzone - industrie
    a. In afwijking van het bepaalde voor de ter plaatse voorkomende bestemmingen zijn geluidgevoelige objecten binnen de 'geluidzone - industrie' uitsluitend toegestaan, indien wordt voldaan aan de wettelijke voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde op grond van de Wet geluidhinder.
    b. Voor zover de in lid a genoemde 'geluidzone - industrie' is gelegen over gronden waarvan de onderliggende bestemming is geregeld in een ander dan voorliggend bestemmingsplan, blijft het bepaalde in de volgende bestemmingsplannen van overeenkomstige toepassing op die betreffende gronden:
    1. het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", met uitzondering van de bepalingen in artikel 23.1 onder e (Algemene regel) van de bij dat plan behorende planregels;
    2. het bestemmingsplan "Kom Eerbeek", met uitzondering van de bepalingen in artikel 24.2.1 (Industrielawaai) van de bij dat plan behorende planregels;
    3. het bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark', met uitzondering van de bepalingen in artikel 17 (Algemene aanduidingsregels) van de bij dat plan behorende planregels."
    Bestemmingsplan "Herziening Wilhelminapark - Palisiumpark", vastgesteld op 24 juni 2021
    "Artikel 4 Algemene aanduidingsregels
    4.1 geluidzone - industrie
    a. In afwijking van het bepaalde voor de ter plaatse voorkomende bestemmingen zijn geluidgevoelige objecten binnen de 'geluidzone - industrie' uitsluitend toegestaan, indien wordt voldaan aan de wettelijke voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde op grond van de Wet geluidhinder.
    b. Voor zover de in lid a genoemde 'geluidzone - industrie' is gelegen over gronden waarvan de onderliggende bestemming is geregeld in een ander dan voorliggend bestemmingsplan, blijft het bepaalde in de volgende bestemmingsplannen van overeenkomstige toepassing op die betreffende gronden:
    1. het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark - Palisiumpark" juncto het bestemmingsplan "Wilhelminapark - Palisiumpark", met uitzondering van de bepalingen in artikel 17 (Algemene aanduidingsregels) van de bij laatsgenoemd plan behorende planregels;
    2. Het bestemmingsplan "Eerbeek", met uitzondering van de bepalingen in artikel 30.1 (geluidzone - industrie) van de bij dat plan behorende planregels."