ECLI:NL:RVS:2017:379, Raad van State, 15-02-2017, 201603401/1/R3 en 201608085/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 21 september 2015 en 25 januari 2016 heeft de raad de verzoeken van [appellante] om een herziening van het bestemmingsplan voor het perceel [locatie] te Oldenzaal afgewezen.

201603401/1/R3 en 201608085/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Oldenzaal,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oldenzaal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 21 september 2015 en 25 januari 2016 heeft de raad de verzoeken van [appellante] om een herziening van het bestemmingsplan voor het perceel [locatie] te Oldenzaal afgewezen.
    
    Bij besluiten van 29 maart 2016 onderscheidenlijk 19 september 2016 heeft de raad de door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede, en de raad van de gemeente Oldenzaal, vertegenwoordigd door J.J.M. Oude Avenhuis, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] wenst op het perceel aan de [locatie] te Oldenzaal een woon- en zorgvoorziening te realiseren. Zij heeft in verband daarmee op 5 april 2013 een verzoek ingediend om de ingevolge het bestemmingsplan "Stationspark Oldenzaal Centraal-deelgebied Stationsplein" voor het perceel geldende bestemming "Wonen" te wijzigen.
    
    2. De raad heeft op 24 november 2014 in verband met het verzoek van [appellante] tien uitgangspunten voor onder meer de hoogte van de op te richten bebouwing en de daarbij tot de perceelsgrenzen aan te houden afstanden vastgesteld. De raad heeft voorts bepaald dat bij de ontwikkeling van het plan voor een woon- en zorgvoorziening een aantal stappen moet worden doorlopen. Onder deze stappen zijn begrepen het opstellen van een haalbaarheidsonderzoek, waarin volgens de raad moet worden ingegaan op de vastgestelde uitgangspunten, en het houden van een zogeheten schetsschuit.
    
    3. [appellante] heeft in april 2015 een haalbaarheidsonderzoek opgesteld. Daarin staat dat de bestaande villa op het perceel zal worden verbouwd tot een woon- en zorgvoorziening met acht eenheden en dat daarnaast een nieuw gebouw op het perceel zal worden opgericht, waarin zal worden voorzien in 39 eenheden voor woonzorg, hospice, herstel en revalidatie. Het nieuwe gebouw zal volgens het haalbaarheidsonderzoek bestaan uit drie bouwlagen en een kap. Bij het haalbaarheidsonderzoek zijn massastudies gevoegd, waarmee een indruk van het bouwvolume van de nieuwe bebouwing wordt gegeven. Volgens het haalbaarheidsonderzoek wordt voldaan aan de door de raad vastgestelde uitgangspunten.
    
    Het haalbaarheidsonderzoek is op 29 juni 2015 door de raad besproken. Daarbij heeft de raad de vastgestelde uitgangspunten gewijzigd wat betreft de tot de zijdelingse perceelsgrenzen aan te houden afstanden, in die zin dat grotere afstanden dienen te worden aangehouden.
    
    4. Op 2 juli 2015 is de schetsschuit gehouden, waaraan vertegenwoordigers van de gemeente en in ieder geval één adviseur van [appellante] hebben deelgenomen. In de schetsschuit zijn twee varianten voor de nieuw op te richten bebouwing tot stand gekomen. De eerste variant, die is aangemerkt als voorkeursvariant, ziet op een nieuw gebouw van twee bouwlagen oplopend naar zes bouwlagen. Volgens de tweede variant is het nieuwe gebouw verdeeld in een gedeelte met twee bouwlagen en een gedeelte met zeven bouwlagen. Vaststaat dat beide varianten niet voldoen aan de uitgangspunten van de raad voor de hoogte en de tot de perceelsgrenzen aan te houden afstanden.
    
    5. Bij besluit van 21 september 2015 heeft de raad geweigerd medewerking te verlenen aan de ontwikkeling van de aan hem voorgelegde uit de schetsschuit voortgekomen voorkeursvariant voor het oprichten van een gebouw met twee bouwlagen oplopend tot zes bouwlagen en het verzoek om herziening van het geldende plan afgewezen. De raad heeft dit besluit bij het bestreden besluit van 29 maart 2016 gehandhaafd. Volgens de raad is de voorkeursvariant de meest optimale variant voor het realiseren van 39 zorgeenheden, zoals [appellante] voorstaat, maar wordt daarmee niet voldaan aan de door de raad vastgestelde uitgangspunten. Het gebouw is te hoog en daarvoor is geen draagvlak. Het plan van [appellante] is niet ruimtelijk in te passen, aldus de raad.
    
    6. Op 16 december 2015 heeft [appellante] een verzoek tot herziening van het plan ingediend, waarbij zij verwijst naar de bij dat verzoek gevoegde schetsen en het haalbaarheidsonderzoek van april 2015. Daaruit volgt dat zij naast de bestaande villa een nieuw gebouw van drie bouwlagen met een kap wenst te realiseren.
    
    De raad heeft dat verzoek bij besluit van 25 januari 2016 afgewezen en dat besluit bij het bestreden besluit van 19 september 2016, met een nadere motivering, gehandhaafd. Volgens de raad houdt het nieuwe gebouw onvoldoende afstand tot de zijdelingse perceelsgrenzen en is het te groot bezien in relatie tot de bestaande villa en het perceel. Daardoor worden karakteristieke en cultuurhistorische waarden aangetast, zichtrelaties verstoord en belangen van omwonenden ten zuiden van het perceel geschaad, aldus de raad.
    
    Belang
    
    7. De raad heeft zijn betoog dat [appellante] geen belang heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 21 september 2015 ter zitting ingetrokken.
    
    Toetsingskader
    
    8. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    Beoordeling beroepen
    
    9. [appellante] betoogt dat de raad ten onrechte haar verzoeken om het geldende plan te herzien heeft afgewezen. Zij voert daartoe onder meer aan dat haar verzoeken strekken tot het oprichten van een gebouw van drie bouwlagen met een kap en dat daarmee wordt voldaan aan de door de raad voor de nieuwbouw op het perceel vastgestelde uitgangspunten. Zij stelt dat zij zich tegen het houden van de schetsschuit en het verloop en de uitkomst ervan heeft verzet.
    
    10. De raad heeft bij zijn bij het besluit van 29 maart 2016 gehandhaafde weigering om het geldende plan te herzien ten grondslag gelegd dat de aan hem voorgelegde voorkeursvariant uit de schetsschuit de enige variant was voor het realiseren van een woon- en zorgvoorziening waarmee het door [appellante] gewenste aantal van 39 zorgeenheden kan worden gerealiseerd. Zoals volgt uit het voorstel van het college aan de raad, waar in het besluit van 21 september 2015 naar wordt verwezen, en het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan het besluit van 29 maart 2016 ten grondslag is gelegd, is de raad er daarbij vanuit gegaan dat [appellante] niet bereid was het bouwvolume van deze eenheden te beperken.
    
    [appellante] heeft echter voorafgaand aan het besluit van de raad op 21 september 2015 in een mail van 15 september 2015 aan de voorzitters van fracties van partijen die in de raad zijn vertegenwoordigd en bij brief van 20 september 2015 aan de raad te kennen gegeven dat zij zich niet met de varianten van de schetsschuit kon verenigen. [appellante] stelt verder in haar mail van 15 september 2015 dat de 39 kamers die zij wenst te realiseren kunnen worden ingepast in haar oorspronkelijke plan waarbij sprake is van een gebouw van drie bouwlagen met een kap. In haar brief van 20 september 2015 heeft zij naar voren gebracht dat het bouwvolume van de 39 eenheden verkleind kan worden, zodat het mogelijk is om te komen tot een goede ruimtelijke invulling, waarbij kan worden voldaan aan de door de raad vastgestelde uitgangspunten. Uit haar mail en brief volgt derhalve dat [appellante], anders dan waar de raad vanuit is gegaan, vasthield aan een gebouw van drie bouwlagen met een kap en bereid was tot een verkleining van het bouwvolume. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat hij van deze informatie voorafgaand aan de raadsvergadering van 21 september 2015 kennis heeft genomen.
    
    Gelet daarop had de raad, wat er verder ook zij van de betekenis van de schetsschuit en het verloop daarvan, uit een oogpunt van zorgvuldigheid [appellante] de gelegenheid moeten geven haar stelling te onderbouwen dat een woon- en zorgvoorziening met 39 eenheden en een gebouw van drie bouwlagen en een kap, waarmee wordt voldaan aan de door de raad vastgestelde uitgangspunten en met een goede ruimtelijke invulling, kan worden gerealiseerd. De raad heeft zich onder deze omstandigheden bij de bij het bestreden besluit van 29 maart 2016 gehandhaafde weigering niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorgelegde voorkeursvariant uit de schetsschuit de enige variant was voor het realiseren van de door [appellante] gewenste woon- en zorgvoorziening.
    
    11. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich bij het besluit van 19 september 2016, waarbij de weigering van 25 januari 2016 is gehandhaafd, evenmin in redelijkheid kunnen beperken tot de beoordeling van de massastudies bij het haalbaarheidsonderzoek en de schetsen die bij het verzoek van 16 december 2015 zijn gevoegd, die zien op het oprichten van een gebouw van drie bouwlagen met een kap, zonder [appellante] de gelegenheid te geven haar verzoek aan te passen. Uit hetgeen [appellante] reeds in het kader van het besluit van 21 september 2015 naar voren had gebracht kon immers worden afgeleid dat zij bereid was daartoe over te gaan om te komen tot een goede ruimtelijke invulling, waarmee de in verband met karakteristieke en cultuurhistorische waarden, zichtrelaties en belangen van omwonenden bij de raad opgekomen bezwaren wellicht hadden kunnen worden weggenomen.
    
    12. De besluiten van 29 maart 2016 en 19 september 2016 zijn reeds gelet op het voorgaande genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Aan hetgeen [appellante] voor het overige tegen deze besluiten heeft aangevoerd komt de Afdeling daarom niet toe.
    
    Conclusie
    
    13. De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 29 maart 2016 en 19 september 2016 dienen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te worden vernietigd.
    
    14. Ter zitting heeft de raad de Afdeling verzocht om toepassing te geven aan de bestuurlijke lus, als bedoeld in artikel 8:51a en verder van de Awb. Omdat de raad zich op 19 september 2016 bereid heeft verklaard medewerking te verlenen aan het realiseren van een woon- en zorgvoorziening, waarmee aan nader geconcretiseerde uitgangspunten van de raad wordt voldaan, en daartoe een plan wordt ontwikkeld, ziet de Afdeling daar geen aanleiding toe.
    
    Proceskosten
    
    15. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten van de raad van de gemeente Oldenzaal van 29 maart 2016 en 19 september 2016, waarbij de bezwaren van [appellante] tegen de besluiten van 21 september 2015 onderscheidenlijk 25 januari 2016 ongegrond zijn verklaard en die besluiten in stand zijn gelaten;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Oldenzaal op om binnen 10 weken met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [appellante] tegen de besluiten van 21 september 2015 en 25 januari 2016;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.540,91 (zegge: vijftienhonderdveertig euro en eenennegentig cent), waarvan € 1.485,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Oldenzaal aan [appellante] het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 336,00 (zegge: driehonderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Duursma
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    378.