ECLI:NL:RVS:2021:1664, Raad van State, 28-07-2021, 202001280/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de aanmelding van Xior voor een voorgenomen investering afgewezen en geen voorlopige investeringsverklaringen afgegeven. Op 1 januari 2014 is de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II in werking getreden. Op grond van de Wmw wordt jaarlijks aan verhuurders van sociale huurwoningen een heffing opgelegd. Verhuurders kunnen een vermindering van de verhuurderheffing krijgen voor onder meer investeringen in de nieuwbouw van huurwoningen die aan bepaalde eisen voldoen. Daartoe kan een verhuurder een voorgenomen investering aanmelden bij de minister, die daarvoor een voorlopige investeringsverklaring kan afgeven.      Volgens Xior heeft zij voor de realisatie van een gebouw met huurwoningen aan de Burgemeester Oudlaan 450 - 1008 in Rotterdam aanspraak op voorlopige investeringsverklaringen als bedoeld in de Wmw.

202001280/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Xior Student Housing N.V., gevestigd te Antwerpen (België),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 januari 2020 in zaak nr. 19/2459 in het geding tussen:
    Xior
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de minister de aanmelding van Xior voor een voorgenomen investering afgewezen en geen voorlopige investeringsverklaringen afgegeven.
    Bij besluit van 6 maart 2019 heeft de minister het door Xior daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 januari 2020 heeft de rechtbank het door Xior daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Xior hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2021, waar Xior, vertegenwoordigd door mr. R.J. de Heer, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2014 is de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II  (hierna: de Wmw) in werking getreden. Op grond van de Wmw wordt jaarlijks aan verhuurders van sociale huurwoningen een heffing opgelegd. Verhuurders kunnen een vermindering van de verhuurderheffing krijgen voor onder meer investeringen in de nieuwbouw van huurwoningen die aan bepaalde eisen voldoen. Daartoe kan een verhuurder een voorgenomen investering aanmelden bij de minister, die daarvoor een voorlopige investeringsverklaring kan afgeven.
    2.       Volgens Xior heeft zij voor de realisatie van een gebouw met huurwoningen aan de Burgemeester Oudlaan 450 - 1008 (hierna ook: het gebouw) in Rotterdam aanspraak op voorlopige investeringsverklaringen als bedoeld in de Wmw. Met de voorlopige investeringsverklaringen wil Xior voor deze huurwoningen definitieve investeringsverklaringen aanvragen die recht geven op een vermindering van de verhuurdersheffing van € 10.000 per gerealiseerde huurwoning.
    3.       De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen investeringen van Xior op grond van de Wmw niet in aanmerking komen voor een voorlopige investeringsverklaring omdat de bouw voor 1 januari 2017 is aangevangen. De minister verwijst in dit verband naar het slaan van de eerste paal voor het gebouw op 23 november 2016. Daarom heeft de minister bij het besluit van 5 juli 2018 de aanmelding van Xior voor de voorgenomen investering afgewezen en geen voorlopige investeringsverklaringen afgegeven.
    4.       Xior is het hiermee niet eens. Volgens haar legt de minister de Wmw onjuist uit en is voor het moment van aanvang van de bouwwerkzaamheden het slaan van de eerste paal niet bepalend.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat de Wmw noch de parlementaire behandeling uitsluitsel biedt over het moment waarop wordt geacht te zijn aangevangen met de te verrichten activiteit. Volgens de rechtbank heeft de minister een ruime mate van beoordelingsruimte om hieraan invulling en toepassing te geven. Gelet op de tekst van artikel 1.11 van de Wmw en de strekking van de Wmw zijn de bouwwerkzaamheden met het slaan van de eerste paal op 23 november 2016 aangevangen. Bij haar oordeelsvorming heeft de rechtbank van belang geacht dat het doel van de Wmw is marktpartijen te stimuleren in de bouw van huurwoningen te investeren. Met het oog daarop is per 1 april 2017 in de Wmw opgenomen dat de voorgenomen investering op of na 1 januari 2017 moet zijn aangevangen. Op dat moment had Xior echter reeds de beslissing tot het doen van de investering genomen, aldus de rechtbank.
    Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister met de uitleg dat de start van de bouw voor alle huurwoningen hetzelfde aanvangsmoment heeft te gelden en dus niet van de afzonderlijke huurwoning (hierna ook: de unitbenadering), niet heeft gehandeld in strijd met de Wmw of het rechtszekerheidsbeginsel.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat de wetgever in artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmw bewust een onderscheid heeft gemaakt tussen verschillende activiteiten, waaronder nieuwbouw, grootschalige verbouw van huurwoningen en verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij verbouw of realisatie van huurwoningen op een bestaand gebouw (hierna ook: optopping) niet kan worden teruggevallen op het bouwkundige startmoment van het slaan van de eerste paal zoals dat bij nieuwbouw het geval is. In die situaties worden andere aanvangsmomenten toegepast. Het beroep van Xior op het gelijkheidsbeginsel treft daarom geen doel. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de minister de Wmw niet consequent heeft toegepast.
    Hoger beroep
    6.       Xior kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank. Zij betoogt voor 259 huurwoningen op de eerste verdieping en hoger van het gebouw aanspraak te hebben op voorlopige investeringsverklaringen. Volgens Xior hebben de minister en de rechtbank de Wmw onjuist uitgelegd. Dit geldt met name voor het bepalen van het moment waarop de nieuwbouw is aangevangen. Hierbij is volgens Xior van belang dat de minister en de rechtbank een onjuist beeld hebben over hoe (voorgenomen) investeringsbeslissingen tot stand komen en welke afwegingen ook na het slaan van de eerste paal (kunnen) plaatsvinden. De rechtbank heeft het besluit van de minister van 6 maart 2019 te terughoudend getoetst.
    Ook gaat de minister volgens Xior ten onrechte uit van een tweedeling bij het bepalen van de aanvang van de te verrichten activiteit. Zo worden huurwoningen die binnen dezelfde wettelijke investeringscategorie vallen, in dit geval onder de lage aftoppingsgrens, verschillend behandeld afhankelijk van de vraag of deze woningen worden gerealiseerd als onderdeel van de nieuwbouw van een monofunctioneel gebouw (waarin uitsluitend huurwoningen worden gerealiseerd) of een multifunctioneel gebouw (waarin bijvoorbeeld zowel commerciële bestemmingen als koop- en huurwoningen worden gerealiseerd). Bij volledige nieuwbouw van een monofunctioneel gebouw past de minister de complexbenadering toe en is de eerste paal maatgevend voor de start van de bouw. Bij volledige nieuwbouw van een multifunctioneel gebouw is juist de start van de bouw van de eerste woonlaag maatgevend (hierna ook: de woonlaagbenadering). Deze laatste benadering wordt ook toegepast bij optopping en bepaalde vormen van verbouw. Volgens Xior is deze uitleg en toepassing in strijd met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel. Daarbij komt volgens Xior dat de door de minister gegeven motivering om bij nieuwbouw uit te gaan van de eerste paal ook geldt bij nieuwbouw van een multifunctioneel gebouw met huurwoningen op de bovenste lagen. Immers in beide gevallen geldt dat de fundering bedoeld en berekend zal zijn voor de realisatie van het gehele gebouw en dat de verschillende onderdelen van het gebouw bouwkundig met elkaar zijn verbonden. In het verlengde hiervan betoogt Xior dat de minister de Wmw niet consequent heeft toegepast. Volgens haar is het verkrijgen van een investeringsverklaring afhankelijk van de min of meer toevallige omstandigheid of een huurwoning onderdeel uitmaakt van een ontwikkeling van een monofunctioneel gebouw of dat een nieuw te bouwen huurwoning onderdeel uitmaakt van een multifunctioneel gebouw, dan wel een transformatie en/of ombouwproject.
    Ook heeft de rechtbank volgens Xior niet onderkend dat het besluit van 6 maart 2019 voor Xior aanzienlijke negatieve gevolgen heeft, nu zij enerzijds de huurwoningen op een zodanige wijze heeft ontwikkeld en ingericht dat daarvoor een huurprijs onder de lage aftoppingsgrens mag worden gerekend, terwijl zij anderzijds geen aanspraak kan maken op de met haar aanpassingen van het gebouw beoogde vermindering van de verhuurderheffing. Deze situatie valt voor Xior niet op afzienbare termijn te veranderen vanwege aangegane huurverplichtingen en de kosten die met (her)aanpassing van de huurwoningen gepaard zouden gaan. De minister heeft ook daarom in strijd met het verbod van willekeur, het zorgvuldigheids, rechtszekerheids-, en evenredigheidsbeginsel gehandeld.
    Regelgeving
    7.       Artikel 1.2, tweede lid, van de Wmw luidt sinds 1 april 2017:
    "In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt voorts verstaan onder:
    […]
    b. voorgenomen investering: te verrichten activiteit die betreft:
    […]
    2°. bouw van huurwoningen waarvan de huurprijs lager is dan het bedrag, genoemd in artikel 20, tweede lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag;
    […]."
    Artikel 1.11, eerste lid, luidt:
    "De heffingsvermindering bedraagt in geval van:
    […]
    b. de bouw van huurwoningen als bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, onderdeel b, onder 2°, die niet gelegen zijn in een gebied als bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, of in een gemeente als bedoeld in het tweede lid, onderdeel d: € 10.000 per gebouwde huurwoning;
    […]."
    Artikel 1.11, tweede lid, luidt:
    "De heffingsvermindering is:
    […]
    g. met betrekking tot investeringen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, uitsluitend van toepassing voor zover die investeringen gerealiseerd zijn op of na 1 januari 2017;
    […]."
    Artikel 1.12, derde lid, luidt:
    "Onze Minister geeft met betrekking tot de aanmelding, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een voorlopige investeringsverklaring af indien:
    a. de voorgenomen investering, bedoeld in artikel 1.11, tweede lid, onderdelen a tot en met g, is voor de desbetreffende activiteit aangevangen op of na het ten aanzien van die activiteit genoemde tijdstip […]."
    Oordeel van de Afdeling
    8.       De Wmw ziet op verschillende activiteiten zoals (nieuw)bouw en verbouw van huurwoningen. Partijen zijn het erover eens dat het hier gaat om nieuwbouw van huurwoningen met een huurprijs onder de eerste aftoppingsgrens, zoals bedoeld onder artikel 1.2, tweede lid, aanhef, onder b, sub 2 van de Wmw. Het gaat om nieuwbouw vanaf de grond en niet om verbouw of het optoppen. Niet in geschil is dat de eerste paal voor het gebouw is geslagen op 23 november 2016.
    De aanvang van de bouw van het gebouw met de huurwoningen moet ingevolge de Wmw op of na 1 januari 2017 liggen. Partijen verschillen met name van mening over het antwoord op de vraag op welk moment de nieuwbouw van de huurwoningen wordt geacht te zijn aangevangen, zoals bedoeld in artikel 1.12, derde lid, aanhef en onder a, van de Wmw.
    9.       De voorgenomen investering zoals bedoeld in artikel 1.12, derde lid, aanhef en onder a, van de Wmw ziet op nieuwbouw van huurwoningen. De Wmw bevat geen bepalingen over de vaststelling van het tijdstip waarop deze investering moet worden geacht te zijn aangevangen. De minister heeft bij de uitleg en toepassing van de term ‘aangevangen’ aangesloten bij het normale taalgebruik van aanvang van nieuwbouw van huurwoningen en de bedoeling van de wetgever hierbij. De rechtbank heeft overwogen dat de minister hier een ruime mate van beoordelingsruimte toekomt. Xior heeft, onder andere gelet op de gebruikte bewoordingen in artikel 1.12, derde lid, aanhef en onder a, van de Wmw, terecht betoogd dat de minister hier niet meer dan enige mate van beoordelingsruimte heeft. Maar de Afdeling volgt Xior niet in haar betoog dat de rechtbank in haar toets te terughoudend is geweest en de nuance uit het oog is verloren. De minister heeft immers niet ten onrechte geoordeeld dat met het slaan van de eerste paal de bouwwerkzaamheden van het nieuwe gebouw met huurwoningen zijn aangevangen. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in het normale taalgebruik onder slaan van de eerste paal de bouwkundige aanvang van een nieuw bouwproject kan worden verstaan, dit is het daadwerkelijk starten van de (grond)werkzaamheden voor de fundering van het uiteindelijk te bouwen gebouw. Met deze werkzaamheden wordt niet alleen een aanvang gemaakt met de nieuwbouw van het gebouw maar ook met de nieuwbouw van de afzonderlijke huurwoningen. De minister heeft er in dit verband terecht op gewezen dat de fundering bedoeld is voor het gehele gebouw en het woningbouwproject één onlosmakelijk geheel vormt. Ook is van belang dat het hier gaat om een stimuleringsmaatregel. De wetgever heeft rekening willen houden met de positie van verhuurders die met omvangrijke, maatschappelijk gewenste investeringsopgaven worden geconfronteerd. Daarom is een heffingsvermindering opgenomen ter stimulering van deze investeringen. De heffingsvermindering richt zich bewust op een beperkt aantal maatschappelijk urgente opgaven. Hiermee wordt volgens de wetgever een versnelling van investeringen bereikt (Kamerstukken II 2013/14, 33 756, nr. 3, onder 2.5). In gevallen als hier aan de orde is in de Wmw als voorwaarde gesteld dat de bouw niet mag zijn aangevangen vóór 1 januari 2017. Zo wordt voorkomen dat nieuwbouwprojecten, waarbij al vóór de inwerkingtreding van de gewijzigde Wmw definitief is gekozen voor een investering in de nieuwbouw van huurwoningen, ook voor de heffingsvermindering in aanmerking komen en dus geen sprake meer zou zijn van een stimuleringsmaatregel. Xior heeft in dit verband niet aannemelijk gemaakt dat de minister en de rechtbank van een onjuist beeld over de totstandkoming van investeringsbeslissingen zijn uitgegaan. Immers, er mag van worden uitgegaan dat op het moment van het slaan van de eerste paal niet alleen vaststaat dat er gebouwd gaat worden, maar ook wat er gebouwd gaat worden. Keuzes over financiering, doelgroep en aantallen woningen zullen voor aanvang van de nieuwbouw zijn gemaakt. Eveneens zullen vergunningaanvragen zijn gedaan en eventueel zijn gehonoreerd. Dit komt overeen met de regeling van artikel 2, eerste lid, van de Regeling vermindering verhuurdersheffing 2014. Hierin staat dat een aanmelding van een voorgenomen investering per woning een aanduiding van deze investering dient te bevatten.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     In artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmw is een onderscheid gemaakt tussen verschillende activiteiten. Deze activiteiten kunnen zien op de hiervoor, onder 9, genoemde (nieuw)bouw van huurwoningen. Maar ook op grootschalige verbouw van huurwoningen, verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen, sloop van woningen, kleinschalige verbouw van huurwoningen en samenvoeging van huurwoningen teneinde een of meer huurwoningen te verkrijgen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de regelgever bewust een onderscheid heeft gemaakt tussen verschillende activiteiten. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de aard van de activiteit bepalend is voor het aanvangsmoment en dat het verschil tussen de activiteiten dit ook rechtvaardigt. Zo kan bij verbouw en optopping niet worden teruggevallen op het bouwkundige startmoment van het slaan van de eerste paal, zoals bij nieuwbouw het geval is, omdat de bestaande fundering in die situaties al bestaat en in zoverre intact blijft. Het aanvangsmoment bij optopping is de bouw van de eerste bouwlaag en bij verbouw van een bestaand gebouw naar huurwoningen wordt dit per etage vastgesteld. De Afdeling volgt het betoog van Xior dat de minister zou hebben gehandeld in strijd met het verbod van willekeur dan ook niet. Dit geldt ook voor haar betoog dat de minister in strijd met de overige door haar genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. In de besluiten van 5 juli 2018 en 6 maart 2019 heeft de minister het vorenstaande deugdelijk gemotiveerd en deze besluiten zijn zorgvuldig tot stand gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Ook is van niet consequente toepassing van het startmoment bij optopping, verbouw of (nieuw)bouw van huurwoningen, anders dan Xior heeft betoogd, niet gebleken. Bij (nieuw)bouw geldt steeds het slaan van de eerste paal als aanvangsmoment. De minister heeft in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting toegelicht dat het hierbij niet uitmaakt of de huurwoningen onderdeel uitmaken van een multi- of monofunctioneel gebouw. In één geval is dit anders geweest en zijn wel voorlopige investeringsverklaringen afgegeven voor nieuwbouw van huurwoningen in een multifunctioneel gebouw waarbij ten onrechte het slaan van de eerste paal niet als aanvang van de bouw is aangemerkt. Volgens de minister is dit abusievelijk gebeurd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:985) strekt een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het desbetreffende bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen. Dit betekent dat het door Xior gemaakte onderscheid tussen (nieuw)bouw van huurwoningen in een multi- of monofunctioneel gebouw niet relevant is want steeds is het slaan van de eerste paal het aanvangsmoment.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Voor zover Xior betoogt dat het besluit van de minister van 6 maart 2019 voor haar nadelige gevolgen met zich brengt, wordt overwogen dat niet is gebleken dat de minister in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    85.