ECLI:NL:RVS:2023:2420, Raad van State, 21-06-2023, 202105551/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij 23 afzonderlijke besluiten van 13 en 29 mei 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat op verzoek van de Nederlandse Aardolie Maatschappij bij maatwerkvoorschrift hogere emissiegrenswaarden voor stikstofoxiden (NOx) vastgesteld voor 23 stookinstallaties voor de regeneratie van glycol op verschillende locaties in Groningen en Drenthe. Op 15 september 2018 heeft de NAM de minister verzocht om voor 23 stookinstallaties voor de regeneratie van glycol binnen verschillende inrichtingen bij maatwerkvoorschrift een hogere emissiegrenswaarde voor NOx vast te stellen dan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldt. Het gaat om 15 zogeheten Overhead Vapour Combusters (OVC's) in Groningen en acht glycolfornuizen in Drenthe. De minister heeft voor elke inrichting een afzonderlijk besluit genomen, waarbij hij het maatwerkvoorschrift heeft vastgesteld dat de NOx-concentratie in het rookgas van de desbetreffende stookinstallatie niet hoger mag zijn dan een bepaalde waarde. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] in Siddeburen. De stookinstallatie die het dichtst bij zijn woning is gelegen is de OVC in de inrichting Siddeburen aan de [locatie 2] in Siddeburen.

202105551/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Siddeburen, gemeente Midden-Groningen (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Slochteren, gemeente Midden-Groningen (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 15 juli 2021 in de zaken nrs. 19/4096, 19/4097 en 19/4098 in het geding tussen:
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [partij]
    en
    de minister, thans de staatssecretaris, van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    Bij 23 afzonderlijke besluiten van 13 en 29 mei 2019 heeft de minister op verzoek van de Nederlandse Aardolie Maatschappij (hierna: NAM) bij maatwerkvoorschrift hogere emissiegrenswaarden voor stikstofoxiden (NOx) vastgesteld voor 23 stookinstallaties voor de regeneratie van glycol op verschillende locaties in Groningen en Drenthe.
    Bij twee afzonderlijke besluiten van 18 oktober 2019 heeft de minister de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juli 2021 heeft de rechtbank onder meer de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de NAM hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 mei 2023, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden vertegenwoordigd door [appellant sub 1A], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.H.M. Kraakman en H. Vorstenveld, en de NAM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 15 september 2018 heeft de NAM de minister verzocht om voor 23 stookinstallaties voor de regeneratie van glycol binnen verschillende inrichtingen bij maatwerkvoorschrift een hogere emissiegrenswaarde voor NOx vast te stellen dan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) geldt. Het gaat om 15 zogeheten Overhead Vapour Combusters (OVC's) in Groningen en acht glycolfornuizen in Drenthe. De minister heeft voor elke inrichting een afzonderlijk besluit genomen, waarbij hij het maatwerkvoorschrift heeft vastgesteld dat de NOx-concentratie in het rookgas van de desbetreffende stookinstallatie niet hoger mag zijn dan een bepaalde waarde. Voor de OVC's is op grond van artikel 5.44a, derde lid, van het Activiteitenbesluit een NOx-emissiegrenswaarde van 250 mg/Nm3 vastgesteld. Voor de glycolfornuizen is een NOx-emissiegrenswaarde van 150 mg/Nm3 vastgesteld.
    1.1.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] in Siddeburen. De stookinstallatie die het dichtst bij zijn woning is gelegen is de OVC in de inrichting Siddeburen aan de [locatie 2] in Siddeburen. De afstand tussen zijn woning en deze inrichting is 1,9 km. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 3] in Slochteren. De stookinstallatie die het dichtst bij zijn woning is gelegen is de OVC in de inrichting Kooipolder aan de [locatie 4] in Froombosch. De afstand tussen zijn woning en deze inrichting is 2,8 km.
    1.2.    Bij de besluiten van 18 oktober 2019 heeft de minister de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens hem geen belanghebbenden zijn bij de 23 besluiten van 13 en 29 mei 2019. De minister heeft daarbij beoordeeld of zij bij hun woning gevolgen van enige betekenis ondervinden vanwege een verslechtering van de luchtkwaliteit door de hogere emissiegrenswaarde voor de dichtstbij gelegen stookinstallatie. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat er op een afstand van 1,9 of 2,8 km van de dichtstbijzijnde inrichting geen meetbaar verschil meer zal zijn tussen de luchtkwaliteit door de verhoging van de emissie van de inrichting en de achtergrondconcentratie bij de woning. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn daarom geen belanghebbenden bij de besluiten voor de dichtst bij hun woning gelegen inrichting. Vervolgens heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat zij ook geen belanghebbenden zijn bij de overige besluiten voor de inrichtingen die verder weg zijn gelegen, omdat daarvoor hetzelfde geldt.
    1.3.    De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) gevraagd om een deskundigenbericht uit te brengen. De STAB heeft in haar rapport van 12 oktober 2020 geconcludeerd dat er bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen nadelige gevolgen voor de luchtkwaliteit optreden door de maatwerkvoorschriften voor de dichtstbij gelegen inrichting. De NOx-emissies van alle OVC’s samen dragen volgens de STAB niet in betekenende mate bij aan de luchtkwaliteit bij hun woningen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen belanghebbenden zijn. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij, gelet op het rapport van de STAB, geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de maatwerkvoorschriften.
    2.       Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen invulling heeft gegeven aan het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, en ten onrechte niet heeft gehandeld naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953. De Afdeling begrijpt dit betoog zo dat de rechtbank volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] had moeten oordelen dat hun bezwaren vanwege de door hen aangehaalde rechtspraak sowieso ontvankelijk waren en dus inhoudelijk behandeld hadden moeten worden, ook al zouden zij geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 13 en 29 mei 2019.
    2.1.    Bij de uitspraak van 4 mei 2021 heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van 14 januari 2021 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerp van het besluit, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Deze rechtspraak gaat over de zienswijzeprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Aangezien de zienswijzeprocedure in deze zaak niet van toepassing is, is ook deze rechtspraak daarover niet van toepassing. Uit deze rechtspraak volgt dus niet dat de minister de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] inhoudelijk had moeten behandelen.
    Het betoog faalt.
    3.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen gevolgen van enige betekenis van de maatwerkvoorschriften ondervinden en dat de minister zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 13 en 29 mei 2019 tot het vaststellen van die maatwerkvoorschriften.
    Zij stellen dat zij als gevolg van de nieuwe gaswinningstechniek die nu al een aantal jaar wordt gebruikt, veel nadelige gevolgen ondervinden door aardverschuivingen, aardbevingen, trillingen en schade aan hun woningen. Volgens hen leidt een verruiming van de emissie van stikstofoxiden tot nog meer schade aan hun woningen. De verruiming maakt volgens hen de gaswinning immers mede mogelijk. Zij betogen dat de minister, de rechtbank en de STAB ten onrechte enkel hebben gekeken naar de verspreiding van stikstofoxiden door de lucht en niet naar de ondergrondse gevolgen van de gaswinning. Hierbij wijzen zij erop dat zij wel als belanghebbenden zijn aangemerkt bij andere besluiten over de winning van gas uit het Groningenveld.
    Zij stellen daarnaast dat de toename van stikstofoxiden bij hun woningen zodanig is dat zij wel belanghebbenden zijn bij die besluiten. Volgens hen mocht de minister de ontvankelijkheid van hun bezwaren niet bepalen aan de hand van alleen de besluiten voor de dichtstbijzijnde inrichtingen Kooipolder en Siddeburen. Hij had aan de hand van alle 23 besluiten de cumulatieve toename van stikstofoxiden bij hun woningen moeten berekenen.
    Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank ten onrechte de conclusies uit het rapport van de STAB gevolgd, zonder daarbij mee te wegen wat hij inhoudelijk naar voren heeft gebracht over de maatwerkvoorschriften. Volgens [appellant sub 2] is de adviseur van de STAB niet onafhankelijk, omdat hij een bepaalde tijd gedetacheerd is geweest bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK). Dat ministerie is volgens hem betrokken bij de afhandeling van de schade die is veroorzaakt door de gaswinning uit het Groningenveld. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren allebei aan dat het rapport van de STAB onvolledig is, omdat geen onderzoek is gedaan naar de activiteiten onder de grond en de gevolgen daarvan zoals trillingen en bevingen.
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    3.2.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium 'gevolgen van enige betekenis' van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat.
    3.3.    De maatwerkvoorschriften die bij de besluiten van 13 en 29 mei 2019 zijn vastgesteld, gaan enkel over de emissie van NOx vanuit de OVC’s en de glycolfornuizen. Het enige gevolg van deze besluiten is dat voor die stookinstallaties een hogere emissie van NOx wordt toegestaan dan op grond van het Activiteitenbesluit geldt voor dergelijke installaties. De aanleiding voor de maatwerkvoorschriften is dat per 1 januari 2019 de emissiegrenswaarden van het Activiteitenbesluit zijn gaan gelden en dat niet kan worden voldaan aan die grenswaarden. Voor 1 januari 2019 golden er hogere emissiegrenswaarden voor NOx op grond van de voor de inrichtingen verleende omgevingsvergunningen. Door de bij de besluiten van 13 en 29 mei 2019 vastgestelde maatwerkvoorschriften, kunnen de NOx-emissies die tot 1 januari 2019 waren toegestaan, worden voortgezet en wijzigt er juist niets op dat punt. De besluiten hebben geen gevolgen onder de grond en brengen geen verandering in de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gestelde aardverschuivingen, aardbevingen, trillingen en schade aan hun woningen door de gaswinning. De minister, de rechtbank en de STAB zijn er dus terecht van uitgegaan dat de verspreiding van stikstofoxiden door de lucht het enige gevolg is van de besluiten van 13 en 29 mei 2019 en dat die besluiten geen ondergrondse gevolgen hebben.
    3.4.    Zoals hiervoor onder 1.3 is overwogen, heeft de STAB in haar rapport van 12 oktober 2020 geconcludeerd dat er bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen nadelige gevolgen voor de luchtkwaliteit optreden door de maatwerkvoorschriften voor de dichtstbij gelegen inrichting. Volgens de STAB is de bronbijdrage bij hun woningen van de dichtstbijzijnde OVC minder dan 0,05 mg/m3; dat is een verwaarloosbare toename. Daarnaast heeft de STAB geconcludeerd dat de NOx-emissies van alle OVC's samen niet in betekenende mate bijdragen aan de luchtkwaliteit bij hun woningen.
    Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, heeft de minister de ontvankelijkheid van hun bezwaren niet enkel bepaald aan de hand van de dichtstbijzijnde inrichtingen Kooipolder en Siddeburen. Hij heeft namelijk in de besluiten op hun bezwaren uitdrukkelijk overwogen dat de andere inrichtingen op (veel) grotere afstand zijn gelegen, zodat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] door de verhoging van de emissiegrenswaarde voor die inrichtingen evenmin gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. De STAB heeft dat bevestigd en heeft uitdrukkelijk geconcludeerd dat de NOx-emissies van alle 15 OVC's samen niet in betekenende mate bijdragen aan de luchtkwaliteit bij hun woningen. De STAB heeft de NOx-emissies van de glycolfornuizen buiten beschouwing gelaten met instemming van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Aangezien de acht glycolfornuizen op minimaal 15 km afstand van hun woningen liggen en daarvoor een lagere emissiegrenswaarde dan voor de OVC's is vastgesteld, zullen de emissies van de glycolfornuizen geen gevolgen hebben bij hun woningen, niet afzonderlijk en niet gezamenlijk met de andere stookinstallaties.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de conclusies van de STAB over de NOx-emissies niet met concrete argumenten bestreden. Zij hebben niet onderbouwd, bij voorbeeld met een tegenrapport, dat de toename van stikstofoxiden ter plaatse van hun woningen zodanig is dat zij wel belanghebbenden zijn bij die besluiten. Daarom hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van de STAB onjuist zijn en dat zij bij hun woningen wel gevolgen van enige betekenis ondervinden van de hogere emissiegrenswaarden voor NOx.
    3.5.    [appellant sub 2] stelt dat de adviseur van de STAB ooit gedetacheerd is geweest bij het ministerie van BZK. Dat betekent niet dat hij geen onafhankelijk advies heeft uitgebracht over de gevolgen van de verhoging van de emissiegrenswaarden voor NOx bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat de schade door de gaswinning uit het Groningenveld wordt afgehandeld door het onafhankelijke Instituut Mijnbouwschade Groningen en dat het ministerie van BZK daarbij niet betrokken is of is geweest. Verder is de Afdeling van oordeel dat het rapport van de STAB niet onvolledig is, omdat geen onderzoek is gedaan naar de activiteiten onder de grond. Zoals hiervoor onder 3.3 is overwogen, hebben de maatwerkvoorschriften geen gevolgen onder de grond. Deze omstandigheden geven dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de conclusies van de STAB heeft gevolgd.
    3.6.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk waren in de bezwaarschriftprocedure, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 13 en 29 mei 2019. De rechtbank is daarom terecht niet toegekomen aan een bespreking van hun inhoudelijke beroepsgronden over de maatwerkvoorschriften. Dit betekent dat ook de Afdeling daaraan niet toekomt.
    Het betoog faalt.
    4.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    5.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    687-991