ECLI:NL:CRVB:2018:1827, Centrale Raad van Beroep, 07-06-2018, 16/3527 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Het college heeft terecht het bezwaar tegen het besluit tot het voorwaardelijk strafontslag niet-ontvankelijk verklaard. Termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Niet voldaan hebben aan opdrachten die een ingrijpende en onaanvaardbare inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van appellante en op haar lichamelijke integriteit. Gaan de arbeidsrelatie te buiten en beïnvloeden direct appellantes persoonlijke keuzes. Van in aanmerking te nemen plichtsverzuim is in zoverre geen sprake. Ongeoorloofde afwezigheid gedurende vier uur op 21 oktober 2014 wel terecht verweten. Het resterende plichtsverzuim is op zichzelf beschouwd niet van een zodanige aard dat het college dat plichtsverzuim heeft kunnen aangrijpen om de voorwaardelijk opgelegde straf van ontslag ten uitvoer te leggen. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 2 december 2014 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover vernietigd. College veroordeeld in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand.

16/3527 AW 
  
    Datum uitspraak: 7 juni 2018
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 
    20 april 2016, 15/1559 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. A.J.T.J. Meuwissen, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Namens het college heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Meuwissen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. Van Cruijningen, drs. P.C.M.E. Bellemakers en M. van Blerk. Het onderzoek is geschorst. Appellante zal nader worden onderzocht door de bedrijfsarts.
  
  
    Het college heeft op 7 november 2017 een rapport van de bedrijfsarts ingediend en op 
    22 november 2017 een nadere reactie gegeven.
  
  
    Appellante heeft een zienswijze op het rapport ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting is hervat op 26 april 2018. Namens appellante is mr. Meuwissen verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en 
    drs. Bellemakers. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante was in dienst van de gemeente Roermond sinds 1 oktober 1997, laatstelijk in de functie van [functie] . 
      
    
    
      1.2.
      Vanwege frequent ziekteverzuim vanaf 2008 is namens het college bedrijfsgeneeskundig advies ingewonnen en onderzoek gedaan naar appellantes geschiktheid voor de opgedragen werkzaamheden. Op 20 februari 2013 is door Adelante zorggroep een rapportage uitgebracht waarin de resultaten van een fysiek-belastbaarheidsonderzoek zijn neergelegd. Op 16 mei 2013 is door Fysergo een rapport uitgebracht, waarin een arbeids-fysiotherapeutische diagnose en een interventieadvies zijn vervat. 
      
    
    
      1.3.
      Nadien zijn gesprekken met appellante gevoerd op 5 juli 2013 en 22 oktober 2013 en zijn appellante door het college en de bedrijfsarts adviezen gegeven, gericht op de bevordering van haar gezondheid en het terugdringen van haar verzuim. Blijkens een memo van 3 januari 2014 heeft het afdelingshoofd [afdeling] op die dag telefonisch contact opgenomen met de verpleegkundige van de longpoli om te informeren naar (de voortgang van) het traject Stoppen met roken waarmee appellante in 2013 was gestart.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 23 september 2014, aan appellante uitgereikt op 25 september 2014 (besluit 1), heeft het college, na een voornemen daartoe, appellante strafontslag verleend met toepassing van artikel 8:13 van de Regeling arbeidsvoorwaarden gemeente Roermond (RAGR) wegens het niet opvolgen van de haar bij brief van 14 januari 2014 gegeven dienstopdracht om sportlessen te (blijven) volgen bij [fitness & healthcentre] en te stoppen met roken. Tegen de dienstopdracht had appellante geen bezwaar gemaakt. Appellante heeft zich door de dienstopdracht niet op te volgen schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, omdat de urgentie van het probleem aan appellante duidelijk is gemaakt en zij nog op 13 februari 2014 tijdens een loopbaangesprek is gewezen op de noodzaak te stoppen met roken, twee keer per week te sporten en voor 28 februari 2014 een afspraak te maken bij de diëtist. Ook het zich niet houden aan deze gemaakte afspraken wordt appellante als plichtsverzuim ten laste gelegd. Bepaald is dat dit ontslag niet ten uitvoer wordt gelegd, mits appellante laat zien dat zij in alle opzichten de aanbevelingen van het medisch kader ter harte neemt, de met haar werkgever gemaakte afspraken nakomt en voornoemde incidenten zowel in aard als in omvang niet meer optreden. Indien appellante binnen de komende 24 maanden na de bekendmaking van het besluit zich niet houdt aan de voorwaarden die zijn opgesomd in de voornemenbrief en het primair besluit of zich anderszins schuldig maakt aan plichtsverzuim, zal worden overgegaan tot tenuitvoerlegging van het strafontslag. Deze voorwaarden zijn:
      
        
          appellante dient twee maal per week te gaan sporten;
        
        
          appellante begint opnieuw met de cursus stoppen met roken en volgt daarin alle haar door      het medisch kader gegeven aanwijzingen;
        
        
          appellante plaatst zichzelf onder behandeling van een erkend diëtist en volgt de in dit kader      aan haar verstrekte aanwijzingen op;
        
        
          meer in algemene zin stelt appellante alles in het werk om haar levensstijl in positieve zin      te wijzigen. 
        
      
      
    
    
      1.5.
      Na het voornemen daartoe aan appellante kenbaar te hebben gemaakt, waarop zij heeft gereageerd, is het college bij besluit van 2 december 2014, verzonden op 5 december 2014 (besluit 2) overgegaan tot definitieve en onmiddellijke tenuitvoerlegging per 8 december 2014 van het voorwaardelijke strafontslag, omdat appellante zich aan geen van de gestelde voorwaarden heeft gehouden. Sinds 27 april 2014 heeft appellante niet één keer het daarvoor aangewezen sportcentrum bezocht, heeft zij de behandeling, gericht op het stoppen met roken, zonder afstemming met of medeweten van de dienstleiding afgebroken, is appellante weer begonnen met het roken van echte sigaretten (shag), zelfs op plekken waar dat niet is toegestaan, heeft appelante zich niet onder behandeling van een diëtist gesteld en heeft zij het hulpmiddel om de gevolgen van slaapapneu tegen te gaan niet gebruikt. Bovendien heeft appellante zich na de voorwaardelijke strafoplegging doorgaand schuldig gemaakt aan gedrag dat een goed ambtenaar niet betaamt, wat ernstig plichtsverzuim oplevert nu appellante als een terdege gewaarschuwd mens moet worden gezien. Appellante is tijdens de proeftijd door meerdere collega’s bij herhaling slapend aangetroffen op het werk. Op 21 oktober 2014 is appellante ongeoorloofd vier uur weggebleven van de locatie waar zij werkzaamheden diende te verrichten. En tenslotte hebben collega’s verklaard zich aan het gedrag tijdens de proeftijd te storen, met name in die zin dat appellante taken niet of niet naar behoren uitvoert. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 25 maart 2015 (bestreden besluit) is onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de Commissie behandeling bezwaarschriften het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
      
      
      
      
        
          Voorwaardelijk strafontslag
        
      
      
    
    
      3.1.
      Naar aanleiding van wat appellante heeft aangevoerd stelt de Raad voorop dat volgens vaste rechtspraak het opleggen van voorwaardelijk strafontslag, zoals is gebeurd bij besluit 1, is te beschouwen als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor voorbeelden waarin een voorwaardelijke disciplinaire straf, als steeds, is aangemerkt als een besluit verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 7 mei 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1448) en van 13 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2434). 
      
    
    
      3.2.
      De Raad oordeelt met de rechtbank dat, nu appellante eerst op 27 november 2014 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot het voorwaardelijk strafontslag van 23 september 2014, sprake is van een termijnoverschrijding en dat wat appellante op dit punt heeft aangevoerd niet kan leiden tot het oordeel dat deze overschrijding verschoonbaar is. Het college heeft dan ook terecht het bezwaar tegen het besluit tot het voorwaardelijk strafontslag niet-ontvankelijk verklaard. De Raad volgt niet het standpunt van appellante dat er aanleiding was voor zogeheten doorbreking van de formele rechtskracht. De door appellante genoemde arresten van de Hoge Raad zien niet op situaties die met deze situatie vergelijkbaar zijn. Ook ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat het bezwaarschrift tegen besluit 1 had moeten worden opgevat als een verzoek om terug te komen van een in rechte vaststaand besluit. Opmaak en inhoud van het bezwaarschrift geven daartoe geen aanleiding. Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet. 
      
      
        
          Tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag
        
      
      
    
    
      3.3.
      Bij de beoordeling of het besluit van 2 december 2014 tot tenuitvoerlegging van de aan appellante voorwaardelijk opgelegde straf van ontslag de rechterlijke toets kan doorstaan, ziet de Raad zich geplaatst voor de vraag of appellante zich schuldig heeft gemaakt aan voor die tenuitvoerlegging relevant plichtsverzuim. 
      
    
    
      3.4.
      In de eerste plaats maakt het college appellante hier het verwijt dat zij niet heeft voldaan aan de voorwaarden als uiteengezet onder 1.4. Het betreft het niet voldaan hebben aan opdrachten die naar het oordeel van de Raad een ingrijpende en onaanvaardbare inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van appellante en op haar lichamelijke integriteit. De bewuste opdrachten strekken zich nadrukkelijk uit tot buiten de arbeidsrelatie en beïnvloeden direct appellantes persoonlijke keuzes. Een noodzaak tot deze opdrachten, voortvloeiend uit de aard van het werk van appellante als medewerkster van de [onderdeel] , ontbreekt. Het appellante hier verweten gedrag kan haar daarom niet als plichtsverzuim worden aangerekend. Van appellante mag niet worden gevergd een inbreuk als hier omschreven te dulden. Van in aanmerking te nemen plichtsverzuim is in zoverre geen sprake.
      
    
    
      3.5.
      Tot de verder aan appellante verweten gedragingen behoren door collega’s van appellante genoemde gevallen van slapen op het werk door appellante. Appellante heeft dit ontkend en het college heeft niet geconcretiseerd wanneer en onder welke omstandigheden deze gevallen zouden hebben plaatsgevonden. In aanmerking genomen de kennelijke onderlinge verhoudingen, zoals blijkend uit de verkondiging van de collega’s dat zij zich aan het gedrag van appellante hebben gestoord, kan aan hun verklaring op zichzelf beschouwd niet een doorslaggevende betekenis worden gehecht. Daarom kan ook dit verweten gedrag niet gelden als in aanmerking te nemen plichtsverzuim.
      
    
    
      3.6.
      
        Het college heeft appellante haar ongeoorloofde afwezigheid gedurende vier uur op 
        21 oktober 2014 wel terecht verweten. 
      
      
    
    
      3.7.
      De Raad moet dus concluderen dat het college alleen het laatstgenoemde plichtsverzuim in aanmerking heeft mogen nemen bij het beantwoorden van de vraag of appellante zich heeft schuldig gemaakt aan voor de tenuitvoerlegging van het besluit van 23 september 2014 relevant plichtsverzuim. Daarbij geldt weliswaar, zoals is overwogen onder 3.2, dat het genoemde besluit in rechte is komen vast te staan, maar, het overwogene onder 3.4 mede in aanmerking genomen, acht de Raad het resterende plichtsverzuim op zichzelf beschouwd niet van een zodanige aard dat het college dat plichtsverzuim heeft kunnen aangrijpen om de voorwaardelijk opgelegde straf van ontslag ten uitvoer te leggen.
      
    
    
      3.8.
      Conclusie is dat het college niet bevoegd was tot die tenuitvoerlegging. 
      
    
    
      3.9.
      De Raad merkt nog op dat, blijkens de gedingstukken, het college aanleiding kon zien om kritisch te zijn op houding en gedrag van appellante en om een oplossing te vinden voor een problematische arbeidsrelatie. De door het college gekozen weg met de daarbij gemaakte inbreuken op de persoonlijke levenssfeer van appellante moet echter onbegaanbaar worden geacht. 
      
    
    
      3.10.
      Het hoger beroep slaagt in zoverre. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover het betreft het tenuitvoerleggingsbesluit van 2 december 2014. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2014 ongegrond is verklaard. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 2 december 2014 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover vernietigd. 
      
      
        4. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand, in bezwaar tot een bedrag van € 1.002,-, in beroep tot een bedrag van eveneens € 1.002,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.252,50, in totaal € 3.256,50.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het betreft het besluit van 2 december 2014   tot de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag;
    - vernietigt het bestreden besluit van 25 maart 2015 voor zover daarbij het bezwaar tegen het   besluit van 2 december 2014 ongegrond is verklaard;
    - herroept het besluit van 2 december 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt   van het besluit van 25 maart 2015 voor zover vernietigd;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand in bezwaar,   beroep en hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 3.256,50;
    - bepaalt dat het college aan appellante de betaalde griffierechten in beroep van € 167,- en in   hoger beroep van € 251,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2018.
    
    
    
    
    
      (getekend) B.J. van de Griend
    
    
    
    
    
      (getekend) L.V. van Donk
    
    
    
    
    
  
  IJ