ECLI:NL:RBNNE:2022:4779, Rechtbank Noord-Nederland, 08-12-2022, LEE 22/842
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Stadionomgevingsverbod op grond van de APV langer dan is toegestaan op grond van artikel 172a Gemeentewet. APV-bepaling onverbindend wegens strijd met hogere regelgeving. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 22/842 
    
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Heerenveen, eiser
    (gemachtigde: M. Velkers),
    
    
      en
    
    
  
  
    De burgemeester van de gemeente Heerenveen (de burgemeester)
    (gemachtigde: mr. E. Homan).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over het stadionomgevingsverbod dat de burgemeester bij besluit van 19 augustus 2021 aan hem heeft opgelegd voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2027.
    
    2. Met het bestreden besluit van 19 januari 2022 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
    
    3. De enkelvoudige kamer heeft het beroep verwezen voor behandeling door de meervoudige kamer. De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2022 tijdens een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de burgemeester, vergezeld door H.L. van Werven. 
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      4.	Op 13 augustus 2021 heeft zich in het centrum van Deventer een incident voorgedaan tussen aanhangers van de (betaald) voetbalclubs sc Heerenveen en Go Ahead Eagles. Eiser was hierbij aanwezig en is door de politie aangehouden. De politie heeft de burgemeester hiervan op de hoogte gebracht. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien om aan eiser een stadionomgevingsverbod op te leggen voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2027. Het stadionomgevingsverbod houdt het verbod in om zich vanaf vier uur voor tot vier uur na de voetbalwedstrijd te bevinden in het centrum van Heerenveen en in De Knipe zoals vastgelegd op de gewaarmerkte tekening ‘stadionomgeving ingevolge artikel 2:25a van de APV’. De burgemeester heeft in het bezwaar van eiser geen aanleiding gezien om zijn besluit te wijzigen.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester het bezwaar van eiser tegen het stadionomgevingsverbod terecht en op de juiste gronden ongegrond heeft verklaard. 
    
    6. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep gegrond. De burgemeester heeft het bezwaar van eiser ten onrechte ongegrond verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Zijn de toegepaste bepalingen uit de APV in strijd met hogere regelgeving?
        8.	Eiser betoogt dat de artikelen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) op grond waarvan het stadionomgevingsverbod aan hem is opgelegd, in strijd zijn met hogere regelgeving. In dit verband heeft eiser (met name) gewezen op artikel 172a van de Gemeentewet. Dat in dit geval op grond van de APV een stadionomgevingsverbod kan worden opgelegd van een langere duur dan is bepaald in artikel 172a van de Gemeentewet, is volgens hem in strijd met het bepaalde in artikel 121 van de Gemeentewet. Ook uit de wetsgeschiedenis over de totstandkoming van artikel 172a van de Gemeentewet leidt eiser af dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om in lagere regelgeving verdergaande maatregelen bij verstoring van de openbare orde op te nemen. De betreffende artikelen in de APV zouden daarom onverbindend moeten worden verklaard, aldus eiser.
    
    
    
      8.1.
      De burgemeester acht strijd met hogere regelgeving, en in het bijzonder met artikel 172a van de Gemeentewet, niet aan de orde. Artikel 172a van de Gemeentewet voorziet volgens de burgemeester expliciet in de mogelijkheid om in een gemeentelijke verordening af te wijken van het hierin bepaalde. De burgemeester heeft in dit verband gewezen op de volgende zinsnede in het eerste lid van dit artikel: “Onverminderd (…) hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgmeester (…)”. Hij heeft bij deze uitleg tevens verwezen naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Volgens de burgemeester heeft de wetgever met artikel 172a van de Gemeentewet bovendien voor ogen gehad dat hiervan pas gebruik kan worden gemaakt als het reguliere recht, waaronder de APV, geen passende oplossing voor het openbare ordeprobleem biedt. Subsidiair stelt de burgemeester zich op het standpunt dat het aan eiser opgelegde stadionomgevingsverbod de (maximale) duur van een gebiedsverbod zoals dat is bepaald in artikel 172a van de Gemeentewet niet overschrijdt als wordt uitgegaan van het (maximale) aantal uren van een op grond van die bepaling op te leggen gebiedsverbod. Om die redenen bestaat geen aanleiding om de betreffende APV bepalingen onverbindend te verklaren, aldus de burgemeester.   
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        8.2.1.
        De rechtbank kan de burgemeester volgen in het standpunt dat artikel 172a van de Gemeentewet op zichzelf ruimte laat voor een gebiedsverbod in een gemeentelijke verordening. Dit volgt uit de tekst van artikel 172a van de Gemeentewet (“onverminderd”) en de wetsgeschiedenis. Uit de wetsgeschiedenis blijkt namelijk dat het niet de bedoeling is geweest om de mogelijkheid van het opleggen van een gebiedsverbod op grond van de APV als zodanig te beperken. De rechtbank ziet voor dit oordeel een bevestiging in de door verweerder genoemde uitspraak van de ABRvS van 1 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9048. 
        
      
      
        8.2.2.
        De rechtbank ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daarmee ook is toegestaan om op een zodanige wijze gebruik te maken van de verordende bevoegdheid dat bepalingen in de APV worden opgenomen die in strijd zijn met hogere regelgeving, in dit geval artikel 172a van de Gemeentewet. Dat is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet. 
        
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt verder het volgende vast. Het door de burgemeester in dit geval toegepaste artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV geeft hem de bevoegdheid om een stadionomgevingsverbod op te leggen voor de duur van drie jaren. Deze termijn heeft de burgemeester in het geval van eiser verdubbeld met toepassing van artikel 2:26p, eerste lid, van de APV. De rechtbank stelt vast dat de duur van het stadionomgevingsverbod de maximale duur van het bepaalde in artikel 172a, zesde lid, aanhef en onder a en b, van de Gemeentewet overschrijdt. 
      
      
        8.3.1.
        De rechtbank is dan ook van oordeel dat, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, de bepaling waarop de burgemeester het aan eiser opgelegde stadionomgevingsverbod heeft opgelegd in strijd moeten worden geacht met artikel 172a van de Gemeentewet. De stelling van de burgemeester dat hiervan geen sprake zou zijn als (de duur van) het aan eiser opgelegde gebiedsverbod wordt omgerekend naar uren, kan niet slagen. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        8.3.2.
        In het advies van de bezwaarschriftencommissie is deze “omrekenmethode” als volgt toegelicht: “Op grond van artikel 172a Gemeentewet mag de burgemeester een gebiedsverbod vaststellen van ten hoogste drie maanden, dit verbod kan ten hoogste driemaal worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden. Omgerekend kan de burgemeester op grond van artikel 172a Gemeentewet dus een gebiedsverbod opleggen van (91 dagen x 24 uren = 2184 uren). De commissie stelt vast dat de maximale duur van een stadionomgevingsverbod 10 jaar is. Uitgaande dat sc Heerenveen 20 wedstrijden per jaar speelt en het stadionomgevingsverbod 8 uur per wedstrijddag duurt, betekent op jaarbasis een stadionomgevingsverbod voor 160 uur (20 dagen x 8 uur). Als de commissie dan de eerdere 2184 uren deelt door 160 uren, dan zou de maximale duur van een stadiongebiedsverbod ruim 13 jaren kunnen zijn. Nog daargelaten dat de burgemeester de mogelijkheid heeft om de termijn van drie maanden driemaal te verlengen.”
        
      
      
        8.3.3.
        Gevraagd naar de grondslag van voormelde omrekenmethode heeft verweerder ter zitting verklaard dat het een eigen interpretatie betreft. De rechtbank stelt vast dat deze interpretatie niet te verenigen is met de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging die heeft geleid tot het toevoegen van het zesde lid, aanhef en onder b, aan artikel 172a van de Gemeentewet. Daarin is expliciet toegelicht dat, om het effect van een maatregel niet te langdurig te laten zijn, een dag waarop een of meer plichten worden opgelegd, meetelt als één dag en dat een totale maximale duur van negentig dagen geldt, waarbij deze negentig dagen binnen één jaar moeten vallen. Door het gewijzigde wetsvoorstel van 3 februari 2015 is in plaats van een termijn van één jaar een termijn van 24 maanden opgenomen in artikel 172a, zesde lid, onder b, van de Gemeentewet. 
        
      
    
    
      8.4.
      Gelet op het bovenstaande slaagt het betoog van eiser. Uit het voorgaande volgt dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV in strijd moet worden geacht met artikel 172a van de Gemeentewet en om die reden onverbindend is. Het op deze bepaling gebaseerde bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. 
      
      
        
          Overige gronden
          9.	Eiser heeft naast de in het voorgaande besproken beroepsgrond aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, dat er sprake is van een onevenredig ingrijpende maatregel en dat het primaire besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat hij niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen. De rechtbank komt niet meer toe aan de bespreking van deze gronden omdat het onder 8.2. en verder besproken betoog slaagt.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond omdat de burgemeester het bestreden besluit heeft genomen op grond van artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV. Deze bepaling is naar het oordeel van de rechtbank onverbindend. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat hetzelfde gebrek kleeft aan het primaire besluit, bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb dat het primaire besluit wordt herroepen en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    11. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. 
    
    12. Verweerder moet deze proceskostenvergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Daarnaast krijgt eiser een vergoeding voor zijn reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse, tot een bedrag van € 25,80. Eiser krijgt bovendien een vergoeding voor verletkosten in verband met het bijwonen van de zitting tot een bedrag van € 66,28. De rechtbank is daarbij uitgegaan van in totaal vier uren voor de reis naar de rechtbank en terug en voor het bijwonen van de zitting, vermenigvuldigd met het uurloon van eiser, dat blijkt uit de salarisspecificatie die hij heeft overgelegd. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.610,08. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 19 januari 2022;
      
      
        herroept het besluit van 19 augustus 2021 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.610,08 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Willems-Keekstra, voorzitter, mr. S. Dijkstra en mr. M.S. van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. T.C.A. Hofman-Aupers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 121
      De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. 
    
    
    
      Artikel 122
      De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen.
    
    
    
      Artikel 172a
    
    1. Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven: 
    
      a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente; 
      b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden, of 
      c. zich op bepaalde tijdstippen te melden op of vanaf bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere gemeente.
      (…)
    
    6. Het bevel geldt voor:
    
      a. een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden, of 
      b. door de burgemeester vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden. 
      (…)
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening Heerenveen (APV Heerenveen)
      
      Artikel 2:26 Begripsomschrijvingen
      In de navolgende bepalingen wordt verstaan onder:
      (....);
    
    4. Stadionomgevingsverbod: het verbod om zich vanaf 4 uur voor tot 4 uur na de voetbalwedstrijd te bevinden in het centrum van Heerenveen en in De Knipe zoals dat is vastgelegd op de gewaarmerkte tekening ‘stadionomgeving ingevolge artikel 2:25a van de APV’ behorende bij en deel uit makende van deze verordening’.
     (...).
    
    
      Artikel 2:2 6f Verstoring openbare orde
    
    1. Het is verboden de openbare orde te verstoren.
    2. Onder het verstoren van de openbare orde wordt verstaan het veroorzaken van onrechtmatige hinder of onrechtmatig gevaar voor één of meer personen dan wel goederen.
    3. Van een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde is sprake indien een supporter of een groep van supporters in de hoedanigheid van supporter de openbare orde verstoort, dan wel hieraan een bijdrage levert.
    4. Deze verordening onderscheidt al naar gelang de ernst van de veroorzaakte hinder of de gevaarzetting een geringe, beperkte, ernstige, gewelddadige en voor personen gevaarlijke, zeer gevaarlijke of fatale verstoring van de openbare orde.
    5. Een poging tot een van de in de artikelen 2:26j, 2:26k, en 2:261 genoemde gedragingen levert eveneens een verstoring van de openbare orde op.
    
    
      Artikel 2:26j Gewelddadige en voor personen gevaarlijke verstoringen
      Als zeer ernstige verstoringen van de openbare orde worden in ieder geval beschouwd de volgende gedragingen:
    
    1. zich met geweld dan wel het dreigen met geweld verzetten tegen een ambtenaar van
    politie of tegen een persoon die hem daarbij krachtens wettelijke verplichting of op zijn verzoek bijstand verleent;
    2. een ander met geweld of het bedreigen met geweld dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden;
    3. huisvredebreuk met geweld dan wel het dreigen met geweld;
    4. lokaalvredebreuk met geweld dan wel het dreigen met geweld;
    5. openlijke geweldpleging;
    6. oproepen tot gewelddadig gedrag;
    7. gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen van geweld;
    8. mishandelen;
    9. vechterij;
    10. aanwenden van een wapen tegen een persoon;
    11. plegen van diefstal met geweld of het dreigen met geweld;
    12. brandstichten of ontploffing teweegbrengen met gevaar voor personen.
    
    
      Artikel 2:26m Stadionomgevingsverbod
    
    1. De burgemeester kan aan een supporter die zich schuldig maakt aan een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde een stadionomgevingsverbod opleggen van:
    
      a. zes wedstrijden in het Abe Lenstrastadion in geval van een geringe verstoring;
      b. zes maanden tot een jaar in geval van een beperkte verstoring.
    
    2. De burgemeester legt aan een supporter die zich schuldig maakt aan een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde een stadionomgevingsverbod van:
    
      a. twee jaren in geval van een ernstige verstoring;
      b. drie jaren in geval van een gewelddadige en voor personen gevaarlijke verstoring;
      c. vijf jaren in geval van een gewelddadige en voor personen zeer gevaarlijke verstoring;
      d. tien jaren in geval van een voor personen fatale verstoring.
    
    3. Om dringende redenen kan de burgemeester (deels) ontheffing verlenen van het
    
      stadionomgevingsverbod.
      (…)
    
    
    
      Artikel 2:26p Recidive
    
    1. Indien de betrokkene tijdens de looptijd van het stadionomgevingsverbod of binnen
    een periode van twee jaren erna de openbare orde opnieuw verstoort, kan de burgemeester voor die gedraging een stadionomgevingsverbod opleggen van de dubbele tijdsduur van de categorie waarbinnen de verstoring van openbare orde valt.
    2. De termijn van dit stadionomgevingsverbod begint te lopen de dag nadat de termijn van het eerdere stadionomgevingsverbod is verstreken.
    3. Om dringende redenen kan de burgemeester ontheffing verlenen van het
    stadionomgevingsverbod.
  
  
     Kamerstukken II 2007/2008, 31 467, nr. 3, p. 12 en Kamerstukken II 2008/2009, 31 467, nr. 22, 
    p. 2.
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33 882, nr. 3, p. 10 en 11.
  
  
     Kamerstukken II 2014/15, 33 882, nr. A, p. 2.