ECLI:NL:RVS:2023:3293, Raad van State, 30-08-2023, 202203175/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op het adres [locatie 1] te Rotterdam te sluiten voor de duur van zes maanden. [appellant] was ten tijde van het besluit van 26 mei 2020 huurder van de woning [locatie 1]. Hij is tevens exploitant van de direct onder die woning gelegen [coffeeshop] ([locatie 2]). Naar aanleiding van een waarneming van een hennepgeur en een anonieme melding heeft de politie op 30 januari 2020 in de woning een onderzoek ingesteld. Uit de politierapportage van 20 februari 2020 volgt dat bij dat onderzoek een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen. Het gaat om 0,8 gram cocaïne en 68.753,03 gram aan plakken hasj, spacecandy, spacecookies, spacechoco, spacecake, joints en henneptoppen (in grote zakken en in kleine gebruikershoeveelheden). In de aanvullende bestuurlijke rapportage van 2 maart 2020 is een berekening gemaakt van de netto hoeveelheden aangetroffen middelen.

202203175/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 april 2022 in zaak nr. 20/6749 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op het adres [locatie 1] te Rotterdam te sluiten voor de duur van zes maanden.
    Bij besluit van 10 november 2020 heeft de burgemeester het door
    [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.T. Blom, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en S. Klinge, zijn verschenen.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    [appellant] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was ten tijde van het besluit van 26 mei 2020 huurder van de woning [locatie 1] (hierna: de woning). Hij is tevens exploitant van de direct onder die woning gelegen [coffeeshop] ([locatie 2]).
    Naar aanleiding van een waarneming van een hennepgeur en een anonieme melding heeft de politie op 30 januari 2020 in de woning een onderzoek ingesteld. Uit de politierapportage van 20 februari 2020 volgt dat bij dat onderzoek een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen. Het gaat om 0,8 gram cocaïne en 68.753,03 gram aan plakken hasj, spacecandy, spacecookies, spacechoco, spacecake, joints en henneptoppen (in grote zakken en in kleine gebruikershoeveelheden). In de aanvullende bestuurlijke rapportage van 2 maart 2020 is een berekening gemaakt van de netto hoeveelheden aangetroffen middelen. Volgens deze berekening gaat het om 0,5 gram cocaïne en 18.577,60 gram softdrugs. De burgemeester heeft vervolgens de eigenaar van de woning gelast deze binnen twee dagen te sluiten voor een periode van zes maanden.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet bevoegd was om de woning voor de duur van zes maanden te sluiten. De rechtbank heeft tevens geoordeeld dat de burgemeester de sluiting van de woning noodzakelijk heeft kunnen achten en dat de sluiting evenredig is.
    Wettelijk kader en beleid
    3.       Artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf: a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;"
    Bij de uitoefening van de bevoegdheid een woning te sluiten hanteert de burgemeester de "Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019".
    Was de burgemeester bevoegd om de woning te sluiten?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet de woning te sluiten. Daartoe voert hij aan dat hij door de strafrechter is vrijgesproken en dat die vrijspraak aansluit bij zijn betoog dat niet is vast komen te staan dat in de woning middelen uit lijst I of lijst II van de Opiumwet zijn aangetroffen. De aangetroffen middelen kunnen volgens hem niet gekwalificeerd worden als verboden middelen, omdat zij uitsluitend CBD-houdende materialen voor medicinaal gebruik en vezelhennep betreffen en niet THC-houdende hennep. Verder voert [appellant] aan dat voor de bepaling van de hoeveelheid middelen niet van de rapportages van 20 februari 2020 en 2 maart 2020 kan worden uitgegaan vanwege het grote verschil tussen het bruto en netto gewicht van de aangetroffen softdrugs. Hij stelt dat die hoeveelheden onjuist zijn vastgesteld. Voorts gaat het hier om het aanhouden van een externe afroepbare handelsvoorraad ten behoeve van een coffeeshop, wat door strafrechters niet wordt bestraft in verband met de ‘achterdeurproblematiek’. [appellant] verwijst daarbij naar het vonnis van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:546 en het arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 12 november 2015, ECLI:NL:GHSHE:2015:4514. Er is dan ook geen sprake van een strafbare gedraging in de zin van de artikelen 2 of 3 van de Opiumwet, zodat de burgemeester niet bevoegd was de woning te sluiten, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1916, is artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet naar zijn tekst niet van toepassing bij de enkele aanwezigheid van drugs in een pand. Gezien de woorden "daartoe aanwezig" moeten de drugs met een bepaalde bestemming aanwezig zijn, dat wil zeggen voor verkoop, aflevering of verstrekking. Als uitgangspunt wordt aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 5 gram softdrugs de aangetroffen hoeveelheid softdrugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. Als het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, dan is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet bevoegd om voor het pand een last onder bestuursdwang op te leggen. Uit de rapportage van 2 maart 2020 blijkt dat het geschatte nettogewicht van de aangetroffen softdrugs in de woning 18.577,60 gram bedraagt. Dit is een zeer forse overschrijding van de toegestane 5 gram softdrugs, zodat een handelshoeveelheid kan worden aangenomen. In de rapportage van 20 februari 2020 is uitgegaan van het brutogewicht aan aangetroffen softdrugs en in de rapportage van 20 maart 2020 van het geschatte nettogewicht, omdat de softdrugs waren verwerkt in zogenaamde ‘edibles’. In de rapportage van 2 maart 2020 is per aangetroffen categorie uiteengezet wat het bruto- en nettogewicht is. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat deze berekeningen onjuist zijn. Verder kent de Opiumwet geen onderscheid tussen producten met of zonder THC, zodat het vaststaat dat het gaat om verboden middelen.
    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet kent geen uitzondering voor het aanhouden van een handelsvoorraad softdrugs voor een coffeeshop. Het feit dat sommige strafrechters op grond van artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht geen straf opleggen voor extern aangehouden handelsvoorraden softdrugs voor coffeeshops, laat onverlet dat het aanhouden van dergelijke voorraden niet is toegestaan en dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd is dergelijke illegale situaties te herstellen. Deze bestuursrechtelijke bevoegdheid tot herstel van een illegale situatie kan niet op één lijn worden gesteld met, en staat los van, de bevoegdheid van het openbaar ministerie om een verdachte strafrechtelijk te vervolgen, dan wel de bevoegdheid van de strafrechter om een verdachte, na een bewezenverklaring, al dan niet een straf op te leggen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614, onder 6.2. In de woning is een handelshoeveelheid drugs aangetroffen die toebehoort aan [appellant] als huurder van de woning en exploitant van de ondergelegen coffeeshop. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet bevoegd was om de woning te sluiten.
    Het betoog slaagt niet.
    Was de sluiting evenredig?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de sluiting evenredig was. De hoeveelheid aangetroffen softdrugs staat niet vast, zodat geen sprake is van een ernstig geval. Er zijn geen meldingen van incidenten of overlast gedaan. Verder voorkomt het bewaren van een extern afroepbare handelsvoorraad boven de coffeeshop de mogelijkheid van een ripdeal, omdat maar een kleine afstand hoeft te worden afgelegd om de coffeeshop te bevoorraden. Het aanhouden van een externe handelsvoorraad is bovendien een rechtstreeks gevolg van het gedoogbeleid volgens welk slechts 500 gram in de coffeeshop wordt toegestaan, terwijl er geen regeling is voor de opslag van een handelsvoorraad buiten de coffeeshop. De rechtbank had bij haar oordeel ook moeten betrekken dat de inbeslagneming van de handelsvoorraad al een zware sanctie is. De burgemeester had met een minder vergaande maatregel dan sluiting kunnen volstaan, bijvoorbeeld met een waarschuwing, aldus [appellant]. Hij wijst er ten slotte op dat hij voor dezelfde feiten en omstandigheden door de strafrechter is vrijgesproken.
    5.1.    Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    In dit geval behelst de toets aan deze bepaling dat de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de sluiting van de woning worden beoordeeld.
    - Noodzakelijkheid van de sluiting
    5.2.    Uit de rechtspraak van de Afdeling (zie de overzichtsuitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 en de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614) volgt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Verder moet aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding worden beoordeeld of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de "loop" naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is. Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.
    5.2.1. De burgemeester heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het, gelet op de hoeveelheden aangetroffen softdrugs, ging om een ernstige overtreding. Daarnaast heeft de burgemeester van belang mogen achten dat het risico bestaat dat zogenaamde ripdeals bij de woning zullen plaatsvinden en dat de woning is gelegen in een kwetsbare wijk die laag scoort op het gebied van veiligheid. Bovendien heeft de burgemeester in zijn beoordeling mogen betrekken dat er een kans op herhaling is, omdat in de naastgelegen woning eerder een handelsvoorraad voor [coffeeshop] is aangetroffen. Dit volgt uit het besluit van de burgemeester van 23 januari 2019, waarbij het pand Botersloot 3a voor zes maanden is gesloten. Of de broer van [appellant] daarbij was betrokken - de burgemeester is daarvan uitgegaan, maar [appellant] heeft dat gemotiveerd weersproken - is daarbij niet bepalend.
    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geoordeeld dat de burgemeester de sluiting noodzakelijk heeft mogen achten.
    - Evenwichtigheid van de sluiting
    5.3.    Als de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, dient hij zich ervan te vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is, ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit een beleidsregel. In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van de evenwichtigheid verschillende omstandigheden van belang zijn, zoals de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om weer van het pand gebruik te kunnen maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig.
    5.3.1. De burgemeester heeft, gezien de hoeveelheid aangetroffen softdrugs, ervan mogen uitgaan dat sprake is van een ernstig geval. Daarnaast is van belang dat [appellant] geen specifieke binding met de woning heeft, omdat hij feitelijk ergens anders woonde. Verder is de duur van de sluiting niet langer dan zes maanden.
    Het feit dat [appellant] door de strafrechter is vrijgesproken heeft niet tot gevolg dat de sluiting onevenredig is. Zoals de Afdeling in rechtsoverweging 4.1 heeft overwogen dient het strafrechtelijke traject te worden onderscheiden van het bestuursrechtelijke traject.
    Over de achterdeurproblematiek heeft de Afdeling in de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614, overwogen dat coffeeshophouders worden geacht daarmee bekend te zijn en daarmee rekening dienen te houden bij de exploitatie van hun coffeeshop. De met het gedoogbeleid van coffeeshops samenhangende achterdeurproblematiek brengt niet noodzakelijkerwijs met zich dat de woningsluiting onevenredig is. Daarbij is van belang dat de burgemeester rekening houdt met de achterdeurproblematiek door niet actief op zoek te gaan naar de extern opgeslagen handelsvoorraden van coffeeshops en dergelijke opslaglocaties alleen sluit als deze per toeval of na meldingen van overlast of onveilige situaties worden aangetroffen. Dat is in dit geval ook gebeurd.       
    Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat de sluiting van zes maanden niet onevenwichtig is.
    - Slotsom evenredigheid
    5.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de sluiting niet onevenredig is. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    190-1031