ECLI:NL:RVS:2023:4578, Raad van State, 12-12-2023, 202204434/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling in bewaring gesteld.

202204434/1/V3.
    Datum uitspraak: 12 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­Hertogenbosch, van 20 juli 2022 in zaak nr. NL22.12707 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juli 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. H.K. Jap-A-Joe, advocaat te Utrecht, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    1.       De staatssecretaris heeft de vreemdeling in bewaring gesteld. De rechtbank is ambtshalve tot het oordeel gekomen dat de oplegging van de maatregel om meerdere op zichzelf staande redenen onrechtmatig was. De staatssecretaris komt in hoger beroep op tegen dit oordeel van de rechtbank.
    2.       In zijn eerste grief betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte ambtshalve de rechtmatigheid van de maatregel heeft beoordeeld. Zoals de Afdeling echter ondertussen heeft overwogen in de uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2829, is de bewaringsrechter verplicht om ambtshalve de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring te toetsen, los van wat de vreemdeling heeft aangevoerd. De grief faalt daarom.
    3.       In zijn tweede grief richt de staatssecretaris zich tegen het oordeel van de rechtbank dat er geen rechtsgeldig terugkeerbesluit aan de maatregel van bewaring ten grondslag ligt. De rechtbank heeft overwogen dat het terugkeerbesluit in strijd is met artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn, omdat de staatssecretaris geen rekening heeft gehouden met de in die bepaling genoemde belangen. De staatssecretaris voert aan dat de bewaringsrechter zich moet beperken tot de vraag of voorafgaand aan dan wel gelijktijdig met de maatregel van bewaring een terugkeerbesluit is genomen en dat de rechtbank daarom buiten de omvang van het geding is getreden.
    3.1.    Uit de genoemde uitspraak van 26 juli 2023, onder 5, volgt dat ambtshalve toetsing of beoordeling er niet toe mag leiden dat de rechter treedt buiten de grenzen van het geding. Zo’n situatie doet zich voor als de rechter de rechtmatigheid van een ander besluit toetst of beoordeelt dan van het besluit waartegen beroep is ingesteld. Dat betekent dat de bewaringsrechter zich ook niet mag uitlaten over de rechtmatigheid van een terugkeerbesluit. De bewaringsrechter moet wel controleren of voorafgaand aan dan wel gelijktijdig met de maatregel van bewaring een terugkeerbesluit is genomen. Er moet een besluit zijn dat als terugkeerbesluit is aan te merken en waarop de bewaring kan worden gebaseerd. Zoals de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155, heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3187, komt deze toets erop neer dat de rechter controleert of het besluit voldoet aan de specifieke vereisten die aan een terugkeerbesluit worden gesteld. Die vereisten volgen uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 mei 2020, FMS e.a., ECLI:EU:C:2020:367, punt 114. Daaruit volgt dat voor een terugkeerbesluit vereist is dat daarin wordt vastgesteld dat het verblijf van de vreemdeling onrechtmatig is of onrechtmatig wordt verklaard, dat er een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld en dat daarbij een land of landen van terugkeer worden vermeld. De bewaringsrechter moet daarnaast, zo staat in de uitspraak van 21 augustus 2023, toetsen of een terugkeerbesluit voldoet aan de algemene vereisten die aan elk besluit worden gesteld om als besluit te worden gekwalificeerd, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    Artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn ziet niet op de specifieke vereisten om een besluit aan te kunnen merken als een terugkeerbesluit. Het gaat ook niet over een voorwaarde voor rechtmatige bewaring (zie het arrest van het Hof van 8 november 2022, C, B en X, ECLI:EU:C:2022:858, punt 76). In die bepaling zijn namelijk belangen opgenomen waarmee de lidstaten bij het nemen van een terugkeerbesluit rekening moeten houden. Door te beoordelen of het terugkeerbesluit voldoet aan artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn heeft de bewaringsrechter zich uitgelaten over de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit. Dat mag niet. De staatssecretaris klaagt daarom terecht dat de rechtbank buiten haar bevoegdheid is getreden. De grief slaagt.
    4.       De staatssecretaris betoogt in zijn derde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de in artikel 5.1b, derde lid, aanhef en onder h en i, en vierde lid, aanhef en onder a en d, van het Vb 2000 bedoelde gronden ten onrechte aan de maatregel van bewaring ten grondslag heeft gelegd.
    4.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de zware grond bedoeld in artikel 5.1b, derde lid, aanhef en onder i, van het Vb 2000 (3i; de vreemdeling heeft te kennen gegeven dat hij geen gevolg zal geven aan zijn verplichting tot terugkeer) feitelijk juist is en dat dit niet wordt betwist. De staatssecretaris stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:289, terecht op het standpunt dat hierdoor wordt voldaan aan het vereiste dat voor deze grond geldt. De staatssecretaris mag deze grond dan aan de bewaring ten grondslag leggen. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen reden om hiervan in dit geval af te wijken. De rechtbank heeft aangenomen dat de vreemdeling pas tijdens het gehoor voor de inbewaringstelling op 2 juli 2022 op de hoogte is geraakt van het intrekken van zijn verblijfsvergunning en het terugkeerbesluit, maar dat is enkel gebaseerd op diens eigen, niet consistente verklaring. Uit het verslag van het vertrekgesprek van 23 juni 2022 blijkt namelijk dat dit toen al aan de orde is geweest en de vreemdeling al een voorlopige voorziening in deze procedure had ingediend. De staatssecretaris mocht er daarom van uitgaan dat de vreemdeling ten tijde van het gehoor wel wist van de intrekking en het terugkeerbesluit. Het door de rechtbank in aanmerking genomen belang van de vreemdeling om zich niet aan het toezicht te onttrekken, omdat dit gevolgen heeft voor zijn reguliere procedure, is in het licht van wat de vreemdeling naar voren had gebracht onvoldoende om van de staatssecretaris bij deze grond een nadere motivering te verlangen.
    4.2.    De staatssecretaris heeft ook de grond bedoeld in artikel 5.1b, vierde lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 (4a) tegengeworpen. Deze grond houdt in dat de vreemdeling zich niet aan een of meer andere voor hem geldende verplichtingen van hoofdstuk 4 van het Vb 2000 heeft gehouden. In dit geval is dat de verplichting zich na het besluit tot intrekking van zijn verblijfsvergunning te melden bij de korpschef, als bedoeld in artikel 4.39 van het Vb 2000. De staatssecretaris heeft in de maatregel toegelicht dat de vreemdeling hiermee heeft laten zien dat hij zich aan het toezicht onttrekt. Hiermee is grond 4a feitelijk juist en nader toegelicht. De staatssecretaris voert terecht aan dat de rechtbank te veel waarde heeft gehecht aan de verklaring van de vreemdeling dat hij niet wist dat hij verplicht was zich bij de korpschef te melden. Van een vreemdeling mag op zijn minst worden verwacht dat hij probeert zich op de hoogte te stellen van de relevante regelgeving. Niet is gebleken dat de vreemdeling dat heeft gedaan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat deze grond niet aan de maatregel ten grondslag kan worden gelegd omdat de vreemdeling niet op de hoogte was van de meldplicht en hem niet valt te verwijten dat hij daaraan niet heeft voldaan.
    4.3.    Gelet hierop heeft de staatssecretaris twee gronden aan de maatregel van bewaring ten grondslag gelegd die de maatregel kunnen dragen. Omdat hiermee is voldaan aan artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000, behoeft wat de staatssecretaris in deze grief over de andere zware en lichte gronden heeft aangevoerd geen bespreking meer. De grief slaagt.
    5.       De staatssecretaris betoogt in zijn vierde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen lichter middel kon worden toegepast. Uit het proces-verbaal van het gehoor voor inbewaringstelling blijkt dat de vreemdeling voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn persoonlijke belangen naar voren te brengen. De vreemdeling heeft toen verklaard dat hij graag een meldplicht wil, omdat zijn leven zich in Nederland afspeelt en hij een "halve kaaskop" is, en dat hij bij zijn ouders kan verblijven. De staatssecretaris heeft hierin terecht geen aanleiding gezien om met het toepassen van een lichter middel te volstaan. De vreemdeling heeft ook in beroep niet uitgelegd waarom de door hem genoemde omstandigheden niet maken dat een lichter middel doeltreffend kon worden toegepast, terwijl dat in eerste instantie op zijn weg lag. De staatssecretaris wijst er in zijn hogerberoepschrift verder terecht op dat de vreemdeling nog niet heeft voldaan aan zijn terugkeerverplichting en dat gewicht mag worden toegekend aan zijn verklaring dat hij ook niet zal meewerken aan zijn vertrek, juist vanwege zijn gestelde band met Nederland. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door de rechtbank onder 34 genoemde omstandigheden niet maken dat de staatssecretaris tot een andere afweging had moeten komen. De grief slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de bewaring onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­Hertogenbosch, van 20 juli 2022 in zaak nr. NL22.12707;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.     wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Dallinga
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2023
    18-981