ECLI:NL:CRVB:2017:901, Centrale Raad van Beroep, 22-02-2017, 15/4597 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugvordering en boete in verband met niet melden werkzaamheden als werknemer en als zelfstandige. Van strijd met het lex certa-beginsel is geen sprake. Oordeel rechtbank dat appellant van schending inlichtingenverplichting zowel objectief als subjectief verwijt kan worden gemaakt, wordt onderschreven. Gedaalde aflossingscapaciteit aanleiding voor verlaging boete.

15/4597 WW 
  
    Datum uitspraak: 22 februari 2017
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 mei 2015, 14/879 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Hoof. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Roele.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Bij besluit van 21 mei 2012 heeft het Uwv vastgesteld dat appellant met ingang van 14 mei 2012 recht heeft op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) op basis van een gemiddeld aantal arbeidsuren van 40 per week.
      
    
    
      1.2.
      Op 3 december 2012 heeft het Uwv een schriftelijke melding van een interne melder ontvangen dat appellant vanaf 1 oktober 2012 een onderneming heeft, [onderneming] , en dat hij minimaal vijf tot zes maal per week op markten en braderieën staat. Een handhavingsdeskundige van het Uwv heeft daarop een onderzoek ingesteld en op 19 maart 2013 een rapport uitgebracht. Volgens dat rapport heeft appellant tijdens de periode dat hij een WW-uitkering ontving als zelfstandige werkzaamheden verricht onder de naam [onderneming] . Naar aanleiding daarvan heeft een inspecteur van het Uwv een onderzoek ingesteld en heeft hij 5 juli 2013 een rapport uitgebracht met de onderzoeksresultaten, onder meer inhoudend dat appellant vanaf de start van zijn bedrijf in oktober 2012 tot en met mei 2013 minimaal 302 werkzame uren als zelfstandige te weinig heeft opgegeven aan het Uwv.
      
    
    
      1.3.
      Bij een eerste besluit van 14 oktober 2013 (herzienings- en terugvorderingsbesluit) heeft het Uwv de WW-uitkering van appellant herzien over de periode van 2 juli 2012 tot en met 8 juli 2012, per 16 oktober 2012, per 21 oktober 2012 en per 5 november 2012. Het Uwv heeft de WW-uitkering ingetrokken per 12 november 2012. De volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering over de periode van 2 juli 2012 tot en met 2 juni 2013 ten bedrage van € 7.822,51 heeft het Uwv teruggevorderd.
      
    
    
      1.4.
      Bij een tweede besluit van 14 oktober 2013 (boetebesluit) heeft het Uwv appellant een boete opgelegd van € 7.822,51.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 12 maart 2014 (bestreden besluit) heeft het Uwv de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 14 oktober 2013 ongegrond verklaard. Daartoe heeft het Uwv overwogen dat appellant werkzaamheden als werknemer in de periode van 2 juli 2012 tot en met 8 juli 2012 en werkzaamheden als zelfstandige vanaf 16 oktober 2012 niet heeft gemeld. Daarnaast heeft appellant een onjuiste opgave verstrekt van gewerkte uren als zelfstandige.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij een boete is opgelegd, een boete opgelegd van € 2.110,-, bepaald dat haar uitspaak in plaats treedt van het bestreden besluit voor zover vernietigd en beslissingen gegeven over proceskostenveroordeling en griffierecht. Daartoe heeft zij, voor zover in hoger beroep nog van belang, het volgende overwogen. Appellant heeft erkend dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat dit hem objectief te verwijten valt. Hij heeft niet terstond alle relevante werkzaamheden doorgegeven aan het Uwv en heeft geen volledige opgave gedaan van de markten waar hij heeft gestaan. De schending van de inlichtingenverplichting valt appellant ook subjectief te verwijten. Het had appellant redelijkerwijs duidelijk kunnen en moeten zijn dat hij zijn inkomsten uit arbeid diende te melden aan het Uwv. Daartoe heeft de rechtbank gewezen op het besluit van 21 mei 2012, waarin appellant op de inlichtingenverplichting is gewezen, en op de waarschuwing in 2009 met betrekking tot zijn toenmalige WW-uitkering. Dat appellant wellicht niet goed heeft begrepen wat onder directe en indirecte uren moet worden verstaan, komt voor zijn rekening. Indien hij het Uwv onverwijld had geïnformeerd over zijn plannen om te starten als zelfstandig marktkoopman, had appellant zich daarover tijdig kunnen laten voorlichten, aldus de rechtbank. Het Uwv was op grond van artikel 27a van de WW gehouden een boete op te leggen. De rechtbank acht een boete van € 2.110,- passend en geboden. 
      
      
    
    
      3.1.
      Het hoger beroep richt zich, gelet op het verhandelde ter zitting, uitsluitend tegen de boete. Appellant heeft hierover als meest verstrekkende grond aangevoerd dat artikel 25 van de WW buiten toepassing moet worden gelaten, wegens strijd met het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 5:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daartoe heeft hij gesteld dat de inlichtingenverplichting in artikel 25 van de WW te vaag is om een bestuurlijke boete op te kunnen baseren. De norm is niet voldoende concreet om de burger in staat te stellen zijn gedrag daarop af te stemmen. Daarnaast heeft hij in hoger beroep het oordeel van de rechtbank bestreden voor zover daarbij over de boete is beslist. 
      
    
    
      3.2.
      Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      Allereerst moet worden beoordeeld of artikel 25 van de WW in overeenstemming is met het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 5:4, eerste lid, van de Awb en artikel 7, eerste lid, van het EVRM. 
      
    
    
      4.2.
      Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4725) verlangt het lex certa-beginsel van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging omschrijft. Een burger of een onderneming moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen (‘vage norm’), verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd is te voorzien op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt (zie HR 31 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7954 en ABRvS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7836). Indien het desbetreffende voorschrift een ‘vage norm’ bevat dient bij de beantwoording van de vraag of de rechtsnorm voldoende bepaald is ook de wetsgeschiedenis of, zo nodig, de uitleg die de rechter aan die ‘vage norm’ heeft gegeven in aanmerking te worden genomen (bijvoorbeeld: EHRM 28 juni 2011, nr. 577/11, ECLI:NL:XX:2011:BT2901 inzake Het Financieele Dagblad/Nederland en EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88 inzake Kokkinakis/Griekenland).
      
      
        4.3.1.
        In artikel 25 van de WW, voor zover hier van belang, is bepaald dat de werknemer verplicht is aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald. 
        
      
      
        4.3.2.
        De inlichtingenverplichting in artikel 25 van de WW is weliswaar in algemene termen omschreven maar ziet blijkens de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel (Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, blz. 142) duidelijk op feiten en omstandigheden waarvan de werknemer weet of redelijkerwijs kan vermoeden, dat deze tot wijziging of beëindiging van het uitkeringsrecht of tot wijziging van het te betalen bedrag aan uitkering kunnen leiden. Het is in het licht van het doel van de WW – een verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid – evident dat onder die inlichtingenverplichting in elk geval het opgeven van gewerkte uren valt. Dat alle uren die besteed worden aan activiteiten die direct verband houden met werkzaamheden als zelfstandige, aan het Uwv moeten worden gemeld, is in vele uitspraken van de Raad tot uitdrukking gebracht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW9258). Zo is de rechtsnorm van artikel 25 van de WW voldoende bepaald en is voor de werknemer voorzienbaar wanneer niet of onvoldoende nakoming van deze inlichtingenverplichting leidt tot bestraffing. Van strijd met het lex certa-beginsel is daarom geen sprake.
        
      
    
    
      4.4.
      Naar aanleiding van de overige beroepsgronden over de boete wordt als volgt overwogen.
      
    
    
      4.5.
      Niet in geschil is dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat hij daarmee het Uwv heeft benadeeld voor een bedrag van € 7.822,51. Het oordeel van de rechtbank dat appellant hiervan zowel een objectief als een subjectief verwijt kan worden gemaakt, wordt onderschreven, evenals de overwegingen die de rechtbank daaraan ten grondslag heeft gelegd in de overwegingen 6.1 en 6.3 van de aangevallen uitspraak. Het Uwv was daarom verplicht appellant een boete op te leggen.
      
    
    
      4.6.
      De overwegingen 8.1 tot en met 8.5 van de aangevallen uitspraak over de voor de boeteoplegging in aanmerking te nemen bedragen vóór en vanaf 1 januari 2013 zijn juist en resulteren in een totaal bedrag van € 2.110,-. De rechtbank heeft bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid daarbij terecht tot uitgangspunt genomen dat in dit geval geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
      
    
    
      4.7.
      
        Appellant heeft aangevoerd dat hij niet in staat is de boete te betalen. In vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3594) is overwogen dat indien een beslissing van de rechtbank inzake een boete aan het oordeel van een hogerberoepsrechter wordt onderworpen, deze daarover zijn oordeel dient te vormen met inachtneming van de aannemelijk geworden omstandigheden waarin de betrokkene op het moment van beoordeling door de hogerberoepsrechter verkeert. Tot die omstandigheden behoren ook 
        (i) de omstandigheid dat er geruime tijd, ook na het bestreden besluit, sprake is van een reële aflossingscapaciteit, die heeft geleid tot reële aflossingen, 
        (ii) de omstandigheid dat die aflossingscapaciteit hangende hoger beroep, rekening houdend met de zogenoemde beslagvrije voet, door gedaalde inkomsten is verminderd of niet langer aanwezig is.
      
      
    
    
      4.8.
      Ter zitting is vastgesteld dat tot nu toe € 567,47 op de boete is afgelost en dat de aflossingscapaciteit van appellant is gedaald tot € 97,72 per maand. Gelet op de in 4.6 genoemde rechtspraak en artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregel boete werknemer 2017 dient de boete wegens verminderde draagkracht te worden verlaagd tot € 1.172,64 (twaalf maal de aflossingscapaciteit per maand).
      
    
    
      4.9.
      Appellant heeft betoogd dat de boete onder toepassing van artikel 6 van het EVRM verder dient te worden gematigd, omdat de procedure bij de rechtbank te lang heeft geduurd. Dit betoog wordt niet gevolgd, aangezien de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM niet is overschreden. In het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) is als uitgangspunt voor de berechting van een zaak in eerste aanleg een periode van twee jaar bepaald, met inbegrip van de bezwaarfase. Er is geen aanleiding om in zaken waarin het om een boete gaat van een andere termijn uit te gaan, zij het dat de termijn in deze zaken aanvangt op het moment dat de betrokkene er redelijkerwijs van uit kan gaan dat hem een boete zal worden opgelegd. Dat is in dit geval het voornemen van 9 september 2013. Daarvan uitgaande heeft de procedure tot de uitspraak van de rechtbank minder dan twee jaar geduurd.
      
    
    
      4.10.
      Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de boete is bepaald op € 2.110,-. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal een boete worden opgelegd van € 1.172,64, aangezien deze hier passend en geboden is. 
      
      
        5. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep tot een bedrag van € 990,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 45,04 voor reiskosten van appellant. 
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin de boete is bepaald op € 2.110,-;
      
      
        stelt het bedrag van de boete vast op € 1.172,64 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 maart 2014;
      
      
        veroordeelt het Uwv in de proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 1.035,04;
      
      
        bepaalt dat het Uwv aan appellant het in hoger beroep door hem betaalde griffierecht van € 123,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A.I. van der Kris als voorzitter en E. Dijt en G.A.J. van den Hurk als leden, in tegenwoordigheid van R.H. Budde als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2017.
    
    
    
    
    
      					(getekend) A.I. van der Kris 
    
    
    
    
    
      					(getekend) R.H. Budde 
    
    
    
    
  
  
    SS