ECLI:NL:RVS:2023:1357, Raad van State, 05-04-2023, 202102509/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem aan [appellante sub 2]. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie 1] te Wehl. [appellante sub 2]. heeft op 16 december 2016 een aanvraag ingediend voor de realisatie van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie 1] te Wehl. Het bouwplan voorziet in 13 ronde pluimveestallen met elk een goothoogte van 3 m, een bouwhoogte van 6,5 m en een oppervlakte van 503 m2, met in het midden van de ronde stal een luchtuitlaat. In elke stal zullen 4.800 kippen worden gehouden en elke stal beschikt over een uitloop van ongeveer 2 hectare. Van deze stallen zullen er 10 doorlopend bezet zijn, één stal zal deels leeg zijn in verband met het uitladen van een deel van de dieren, en twee stallen zullen volledig leeg zijn om te reinigen, ontsmetten en gereed te maken voor ontvangst van nieuwe eendagskuikens. Daarom is een maximaal aantal van 52.800 stuks pluimvee aangevraagd.

202102509/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Esbro B.V., gevestigd te Wehl, gemeente Doetinchem,
    2.       [appellante sub 2]., gevestigd te Doetinchem,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 maart 2021 in zaak nr. 19/5074 in het geding tussen:
    Esbro B.V.
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college aan [appellante sub 2]. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie 1] te Wehl.
    Bij uitspraak van 5 maart 2021 heeft de rechtbank het door Esbro B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Esbro B.V. hoger beroep ingesteld.
    [appellante sub 2]. en het college hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellante sub 2]. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college, Esbro B.V. en [appellante sub 2]. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 januari 2023, waar Esbro B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. M.H.P. Bullens, advocaat te Nijmegen, [appellante sub 2]., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Waalwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Mekouar, ing. H.C. ten Boom, A. Langwerden en A. Lohuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante sub 2]. heeft op 16 december 2016 een aanvraag ingediend voor de realisatie van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie 1] te Wehl. Het bouwplan voorziet in 13 ronde pluimveestallen met elk een goothoogte van 3 m, een bouwhoogte van 6,5 m en een oppervlakte van 503 m2, met in het midden van de ronde stal een luchtuitlaat. In elke stal zullen 4.800 kippen worden gehouden en elke stal beschikt over een uitloop van ongeveer 2 hectare. Van deze stallen zullen er 10 doorlopend bezet zijn, één stal zal deels leeg zijn in verband met het uitladen van een deel van de dieren, en twee stallen zullen volledig leeg zijn om te reinigen, ontsmetten en gereed te maken voor ontvangst van nieuwe eendagskuikens. Daarom is een maximaal aantal van 52.800 stuks pluimvee aangevraagd.
    Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De vergunning heeft betrekking op de activiteiten bouwen, aanleggen, handelen in strijd met het bestemmingsplan en de activiteit milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De raad van de gemeente Doetinchem heeft op 18 juli 2019 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
    2.       Esbro B.V. exploiteert op het perceel Argonstraat 2 te Wehl een pluimveeslachterij. Deze slachterij bevindt zich op een afstand van ongeveer 2.150 m van het plangebied. Zij vreest dat haar bedrijfsvoering wordt aangetast als bij het beoogde pluimveebedrijf vogelgriep wordt geconstateerd.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder andere geoordeeld dat aan Esbro B.V. het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen voor zover zij betoogt dat de beoogde pluimveehouderij geen biologische pluimveehouderij is, als bedoeld in de Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft (hierna: de Europese verordening). Verder heeft de rechtbank in het door Esbro B.V. aangevoerde, over het mogelijke risico dat zij loopt bij een uitbraak van vogelgriep bij de pluimveehouderij van [appellante sub 2]., geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen.
    De incidentele hoger beroepen
    4.       Op de zitting hebben het college en [appellante sub 2]. het incidenteel hoger beroep ingetrokken, voor zover dat gericht was op de ontvankelijkheid van Esbro B.V. Dat betekent dat het incidenteel hoger beroep van het college geheel is ingetrokken. [appellante sub 2]. heeft op de zitting te kennen gegeven dat zij haar gronden over het relativiteitsvereiste handhaaft.
    Beoordeling van het hoger beroep van Esbro B.V.
    Risico’s uitbraak vogelgriep voor Esbro B.V.
    5.       Esbro B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft verleend, omdat zij volgens haar van een onjuist risico is uitgegaan met betrekking tot het ontstaan van vogelgriep op het bedrijf van [appellante sub 2]. Volgens Esbro B.V. is het plaatsen van deze specifieke biologische pluimveehouderij, die qua omvang en bedrijfsopzet in Nederland ongeëvenaard is, op deze specifieke locatie, mede gezien de aanwezigheid van Esbro B.V., in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft volgens haar bij haar oordeel ten onrechte niet de specifieke kenmerken van deze pluimveehouderij op deze locatie betrokken. Zij heeft daardoor het risico op een uitbraak van vogelgriep en de gevolgen daarvan voor Esbro B.V. niet juist ingeschat. In dat verband wijst zij op het rapport van 28 april 2021 van prof. dr. J.J. de Wit, professor integrale pluimveegezondheidszorg aan de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht. In dat rapport staat onder andere dat de rechtbank bij haar oordeel had moeten betrekken dat over een oppervlakte van 30.000 m² 52.800 kippen van alle leeftijden buiten zullen lopen, terwijl op minder dan een kilometer afstand de Oude IJssel stroomt waar zich watervogels kunnen ophouden die de kippen met het vogelgriepvirus kunnen besmetten.
    5.1.    In de bij het besluit van 23 juli 2019 behorende ruimtelijke onderbouwing is uiteengezet welke risico’s er zijn voor andere bedrijven dan de beoogde pluimveehouderij als het gaat om een uitbraak van vogelgriep. Er is een onderscheid gemaakt tussen de gevolgen voor de omgeving wanneer de laag-pathogene variant uitbreekt en wanneer de hoog-pathogene variant van de vogelgriep uitbreekt.
    Als er een uitbraak is van de laag-pathogene variant dan volgt uit het beleidsdraaiboek, zoals dat gold ten tijde van belang, dat er een beschermings- en toezichtsgebied wordt ingesteld van 1 tot 3 km. Onder verwijzing naar een gespreksverslag tussen [appellante sub 2]. en twee medewerkers van het ministerie van Economische Zaken wordt uitgelegd dat de locatie waarop de pluimveehouderij is voorzien door het ministerie wordt beschouwd als niet-pluimveedicht. De kans dat er in geval van uitbraak van de laag-pathogene variant van de vogelgriep een zone wordt ingesteld die groter is dan 1 km is daarom niet groot, zo staat in de ruimtelijke onderbouwing, onder verwijzing naar het gespreksverslag. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat in geval bijzondere bedrijven, zoals een slachterij of eierpakstation, in een zone met vervoersbeperking dreigen terecht te komen, de grens met extra zorg wordt beoordeeld. Op die manier wordt voorkomen dat de consequenties voor die bedrijven en de sector onnodig nadelig zijn, zo staat in de ruimtelijke onderbouwing.
    Als er een uitbraak komt van de hoog-pathogene variant van de vogelgriep dan is in het beleidsdraaiboek opgenomen dat er voor heel Nederland een algehele standstill wordt afgekondigd voor 72 uur. Daarna wordt een beschermings- en toezichtsgebied ingesteld van circa 10 km rondom de besmettingshaard. Daarnaast wordt Nederland ingedeeld in regio’s.
    Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt verder dat er maatregelen zullen worden getroffen om het risico op een uitbraak van de vogelgriep te verminderen. Omdat de stallen zijn voorzien van een uitloop, zouden de vleeskuikens besmet kunnen worden met vogelgriep door wilde vogels. Er worden daarom maatregelen getroffen. Er is bijvoorbeeld toegelicht dat de watervogels zoveel mogelijk worden geweerd uit de uitlopen door de aanwezigheid van aanplant in de uitlopen. Verder is er geen open water aanwezig binnen de uitlopen. De sloten die er liggen voor de afwatering zijn niet bereikbaar voor de vleeskuikens. In de ruimtelijke onderbouwing staat ook dat de uitloop niet noodzakelijk is om een goed welzijn voor de dieren te waarborgen. In een periode van risico kunnen de dieren eenvoudig en zonder problemen opgehokt worden. Verder is er geen contact tussen mensen en dieren, behalve door het eigen verzorgend personeel. Dat personeel kan alleen na toepassing van de nodige hygiënemaatregelen de dierenverblijven en de uitlopen betreden.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college de risico’s die het toestaan van deze specifieke pluimveehouderij, op deze plek, meebrengt, niet onjuist heeft ingeschat. Het college heeft, zoals in 5.1 is overwogen, de risico’s in verband met de vogelgriep in het besluit van 23 juli 2019 en in de daar bijbehorende ruimtelijke onderbouwing in kaart gebracht. Het mocht tot de conclusie komen dat geen sprake is van een onaanvaardbaar risico en een onaanvaardbare aantasting van de belangen van de omliggende bedrijven, waaronder begrepen het bedrijf van Esbro B.V.
    Esbro B.V. heeft in de stukken en op de zitting de mogelijke risico’s en de gevolgen die een pluimveehouderij van deze omvang op deze plek met zich kan brengen aan de orde gesteld. Zij heeft er onder andere op gewezen dat de uitlopen een risico vormen voor een besmetting met vogelgriep. [appellante sub 2]. heeft er op de zitting op gewezen dat als er een uitbraak komt van de hoog-pathogene variant van de vogelgriep er een landelijke ophokplicht geldt, zodat de vleeskuikens van [appellante sub 2]. vanwege de uitlopen bij de stallen geen risico meer lopen op vogelgriep. Door Esbro B.V. is daarop aangevoerd dat zij vreest dat bij [appellante sub 2]. als eerste de hoog-pathogene variant van de vogelgriep wordt aangetroffen, met alle gevolgen van dien. Daarop is door [appellante sub 2]. en het college toegelicht dat de kans dat de pluimveehouderij van [appellante sub 2]. als eerste zal worden getroffen door een uitbraak van de vogelgriep, gelet op de ligging daarvan in een weinig pluimveedicht en niet waterrijk gebied, klein is. Gelet op de door het college en [appellante sub 2]. gegeven toelichting is de Afdeling van oordeel dat ook dit door Esbro B.V. benoemde risico niet maakt dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen.
    Esbro B.V. heeft op de zitting en in de stukken, al dan niet onder verwijzing naar het rapport van De Wit, diverse andere risico’s aan de orde gesteld. Het college is op deze risico’s ingegaan en heeft toegelicht welke maatregelen zullen worden getroffen om die risico’s te verminderen. De Afdeling overweegt dat, ook wanneer deze maatregelen worden getroffen, het niet valt uit te sluiten dat er een vogelgriepbesmetting van de hoog- of laag-pathogene variant kan plaatsvinden op het bedrijf van [appellante sub 2]. De Afdeling is echter, zoals hiervoor ook is overwogen, van oordeel dat het college de risico’s uitgebreid in kaart heeft gebracht en dat tegenover die risico’s voldoende maatregelen zijn gezet. Esbro B.V. heeft niet met gegevens onderbouwd dat de risico’s waar het college van uit is gegaan hoger zijn of dat de maatregelen niet voldoen om die risico’s te mitigeren. Het door Esbro B.V. ingebrachte rapport van De Wit bespreekt met name de risico’s en niet de maatregelen. Daarom kan het aan het voorgaande niet afdoen. Bovendien is, ook op de zitting, niet duidelijk geworden over welke stukken De Wit bij het opstellen van zijn rapport de beschikking had. Anders dan in het rapport van De Wit wordt gesteld wordt in ieder geval in de ruimtelijke onderbouwing een afweging gemaakt voor deze specifieke pluimveehouderij op de aangevraagde plaats.
    Alles tezamen bezien heeft het college de belangen van [appellante sub 2]. bij het verkrijgen van de omgevingsvergunning daarom zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van Esbro B.V. bij het weigeren van de omgevingsvergunning vanwege de mogelijke risico’s die verlening van de vergunning oplevert voor Esbro B.V.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het betoog van [appellante sub 2]. dat het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht, aan vernietiging van het besluit van 23 juli 2019 in de weg staat als het gaat om de door Esbro B.V. aangevoerde strijd met een goede ruimtelijke ordening, voor zover het gaat om de risico’s op een uitbraak van vogelgriep, behoeft geen bespreking omdat die strijdigheid zich, gelet op wat in 5.2 is overwogen wat dat betreft niet voordoet.
    Voorschrift over houden dieren op biologische wijze
    7.       Esbro B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 23 juli 2019 als het gaat om de beroepsgrond die betrekking heeft op het biologisch karakter van het beoogde pluimveebedrijf. Esbro B.V. heeft in beroep betoogd dat [appellante sub 2]. met de pluimveehouderij die is aangevraagd en vergund niet kan voldoen aan de eisen die de Europese verordening stelt voor het krijgen van een certificaat voor het biologisch houden van pluimvee. De omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken bestemmingsplan is daardoor volgens haar, gelet op voorschrift 8 van die vergunning, niet uitvoerbaar. Volgens Esbro B.V. voorziet de omgevingsvergunning onder andere in het houden van meer dieren per productie-eenheid, als bedoeld in de Europese verordening, dan is toegestaan. Er wordt niet voldaan aan de eis dat het maximumoppervlak aan stalruimte per productie-eenheid maximaal 1.600 m2 mag bedragen en dat per productie-eenheid maximaal 16.000 vleeskuikens mogen worden gehouden, aldus Esbro B.V. Het bedrijfsproces van [appellante sub 2]. voorziet volgens Esbro B.V. ook niet in een leegstand van dertig dagen van de uitloop, zoals de Europese verordening eist, wat ook leidt tot een onaanvaardbaar groot risico op besmetting met bijvoorbeeld vogelgriep. Dat is daarmee, gezien de nabijheid van Esbro B.V., een zodanig met het belang van Esbro B.V. verweven belang dat het relativiteitsvereiste hier volgens haar niet in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 23 juli 2019. Zij stelt zich daarom op het standpunt dat zij zich mag beroepen op de regels over biologische certificering in de Europese verordening, omdat volgens haar niet wordt voldaan aan artikel 12 van die verordening. Nu de benodigde biologische certificering gelet op het voorgaande niet kan worden afgegeven, stelt Esbro B.V. zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning niet uitvoerbaar is.
    7.1.    Voorschrift 8 uit de omgevingsvergunning, behorende bij de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan, luidt als volgt:
    "Er mogen enkel kippen worden gehouden binnen de inrichting als wordt beschikt over certificaten van een controlerende instantie (thans Skal), waaruit volgt dat de dieren op biologische wijze worden gehouden."
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2544, kan in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van het project slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd.
    [appellante sub 2]. heeft aan het college een brief van Skal Biocontrole van 23 februari 2018 overgelegd. Daarin schrijft de Skal dat zij op basis van de door [appellante sub 2]. getoonde en toegelichte gegevens vooralsnog geen reden ziet waarom deze bedrijven, indien deze aan alle overige eisen voor biologische certificering voldoen, in de toekomst niet gecertificeerd kunnen worden. Uit die brief volgt dat door [appellante sub 2]. de werkwijze is geschetst dat er 13 stallen van 4800 vleeskuikens worden verdeeld over 5 gescheiden bedrijven (met elk een aparte registratie bij de KvK, UBN en Skal), waardoor er maximaal 14.400 vleeskuikens per bedrijf worden gehouden. Naar het oordeel van de Afdeling bestond er voor het college, gelet op die brief van de Skal, geen aanleiding te twijfelen aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning, als het gaat om het voldoen aan de voorschriften voor biologische certificering.
    Het betoog slaagt niet.
    7.3.    Omdat het inhoudelijke betoog van Esbro B.V. over de biologische certificering, gelet op wat in 7.2 is overwogen, niet slaagt, behoeft het betoog van Esbro B.V. over het relativiteitsvereiste geen bespreking.
    Overige betogen
    8.       De algemene verwijzing door Esbro B.V. naar de gronden in het beroepschrift kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, voor zover zij daarbij geen redenen heeft aangevoerd op grond waarvan de aangevallen uitspraak onjuist zou zijn. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak gemotiveerd is ingegaan op wat door Esbro B.V. in haar beroepschrift is aangevoerd.
    Conclusie
    9.       De hoger beroepen van [appellante sub 2]. en Esbro B.V. zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Slot
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Kamphorst-Timmer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    776