ECLI:NL:CRVB:2017:1346, Centrale Raad van Beroep, 30-03-2017, 15/8373 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Intrekking en afbouw persoonlijke toelage. De korpschef was bevoegd tot intrekking van de toelage. De korpschef heeft het belang van uniformering zwaarder mogen laten wegen dan het belang van appellant bij het onbeperkte behoud van de toelage. Daarnaast heeft de korpschef een ruime afbouwregeling van vijf jaar getroffen. De korpschef heeft dan ook in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking van de toelage gebruik kunnen maken. Beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.

15/8373 AW 
  
    Datum uitspraak: 30 maart 2017
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
    17 november 2015, 15/2911 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de korpschef van politie (korpschef)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. H. Yildiz hoger beroep ingesteld.
  
  
    De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Appellant heeft op 3 augustus 2016 een nader stuk ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 15/6944 AW, 15/6945 AW en 15/6947 AW, waarin de Raad heden, na splitsing, afzonderlijk uitspraak doet, plaatsgevonden op 
    4 augustus 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Yildiz. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.C. Holtkamp. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting is geschorst om de korpschef in de gelegenheid te stellen een nadere reactie te geven op het schrijven van appellant van 3 augustus 2016. De korpschef heeft bij brief van 26 oktober 2016 een reactie ingestuurd, waarop appellant bij brief van 28 november 2016 heeft gereageerd. 
  
  
    Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Appellant is sinds 1994 werkzaam bij de politie. Bij besluit van 11 april 2011 is appellant met ingang van 23 april 2011 geplaatst als [naam functie A] ([functie A]) bij de Dienst [naam dienst] van de voormalige politieregio [politieregio]. De bezoldiging van appellant is in die nieuwe functie ongewijzigd gebleven, te weten schaal 12, trede 14 volgens bijlage I bij het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Wel is daarbij bepaald dat aan appellant een persoonlijke toelage van € 144,10 bruto per maand, ter grootte van de laatste periodieke verhoging in schaal 12 van het Bbp, zal worden toegekend. Bij besluit van 
        15 september 2011 is bedoelde toelage, op grond van artikel 21 van het Bbp, met ingang van 23 april 2011 formeel aan appellant toegekend. 
      
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 1 september 2014 is appellant in het kader van de invoering van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) met ingang van die datum benoemd als [functie B] bij de Dienst [naam dienst], Team [naam team] van de eenheid [naam eenheid]. In dit besluit is vermeld dat de benoeming afwijkt van de normale plaatsingsregels in de personele reorganisatie, omdat deze benoeming het resultaat is van een selectieprocedure met specifieke afspraken. Verder is hierin bepaald dat appellants salarisschaal ongewijzigd blijft, maar dat zijn persoonlijke toelage van € 144,10 bruto per maand vervalt en daartoe in een periode van vijf jaar zal worden afgebouwd.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 31 maart 2015 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellant tegen de intrekking en afbouw van zijn persoonlijke toelage ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. Niet in geschil is dat de toelage niet is gebaseerd op één van de gronden van de artikelen 16 tot en met 20 van het Bbp. De persoonlijke toelage is aan appellant toegekend bij wijze van extra periodiek op basis van het door de korpschef in het verleden gevoerde bestendige beleid, dat leidinggevenden bij aanvaarding van een andere functie binnen het korps in aanmerking kwamen voor een extra periodiek of, indien zij de hoogste trede van hun schaal al hadden bereikt, een toelage ter hoogte van een periodiek. De korpschef heeft ter zitting verklaard dat artikel 21 van het Bbp hier formeel geen grondslag voor biedt, omdat een daartoe vereiste regeling als bedoeld in het tweede lid van dit artikel ontbreekt. Gelet daarop heeft de rechtbank vastgesteld dat de toekenning van de persoonlijke toelage berust op buitenwettelijk begunstigend beleid. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4769, kan de toelage, mede uit een oogpunt van rechtszekerheid, nu deze niet als tijdelijk kan worden aangemerkt, alleen vanwege bijzondere omstandigheden worden ingetrokken. De in het kader van de vorming van een nationale politie afgesproken uniformering van rechtspositionele regelingen teneinde daarmee te bereiken dat politieambtenaren in dezelfde functie allen op gelijke wijze worden bezoldigd, is door de rechtbank gekwalificeerd als een dergelijke bijzondere omstandigheid. Door een afbouwregeling van vijf jaar te treffen, heeft de korpschef voldoende rekening gehouden met de belangen van appellant. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. 
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      
        Artikel 16 van het Bbp luidt, voor zover van belang, als volgt: 
        	“1. Indien naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van zeer goede of uitstekende vervulling van de functie kan voor de duur van een jaar een toelage worden toegekend aan de ambtenaar die het maximumsalaris van de voor hem geldende salarisschaal heeft bereikt indien de salarisschaal niet meer dan schaal 14 bedraagt. 
        2. Indien naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van zeer goede of uitstekende vervulling van de functie en daartoe op grond van bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat, kan een toelage voor een langere duur dan een jaar worden toegekend.” 
      
      
    
    
      4.2.
      
        Artikel 21 van het Bbp luidt als volgt: 
        	“1. In uitzonderlijke gevallen kan aan de ambtenaar of aan een groep van ambtenaren een toelage worden toegekend op andere gronden dan die vermeld in de artikelen 16 tot en met 20. 
        2. Een in het eerste lid bedoelde toelage kan aan de ambtenaar worden toegekend nadat Onze Minister ter zake nadere regels heeft vastgesteld.”
      
      
      
    
    
      4.3.
      De door de korpschef gehanteerde Werkinstructie ten behoeve van benoeming van teamchefs en sectorhoofden binnen de personele reorganisatie van 6 juni 2014 (Werkinstructie), luidt, voor zover van belang, als volgt: 
      
      
        	“Voor de navolgende werkinstructie gelden de volgende uitgangspunten: 
      
      
        
          Het betreft de toepassing van formeel vastgestelde regels met algemene gelding voor politieambtenaren m.b.t. rechtspositie en arbeidsvoorwaarden (Barp, Bbp etc.);
        
        
          De werkinstructie is uitsluitend en specifiek bedoeld voor de procedure voor het benoemen en vervullen van de functies [functie C], [functie B] en sectorhoofd in de context van de reorganisatie Politiewet 2012 (artikel 55jc Barp); 
        
        
          De werkinstructie leidt tot een uniforme toepassing binnen de Nationale Politie van de arbeidsvoorwaarden die samenhangen met de benoeming op één van de onderhavige functies.”
        
      
      
      
        	(…)   
        “Persoonlijke toelagen
        De afspraken die betrekking hebben op de aan de persoon verbonden toelage, zoals de functioneringstoelage (art. 16 Bbp) worden in beginsel gerespecteerd. Het zal van de inhoud van de specifieke afspraken/toelage afhangen wat dat betekent voor de duur van de toekenning daarvan. Een persoonlijke toelage voor een bepaalde duur blijft ook na benoeming tijdelijk. Persoonlijke toelagen worden vaak ontleend aan het functioneren in een bepaalde context (de rol, het team, de beloningsverhoudingen in het oude korps etc.). Na benoeming is diezelfde context er niet meer.
        Maatwerk binnen kaders 
        De functioneringstoelage, de toelage i.v.m. werving of behoud en een toelage o.g.v. 21 Bbp wordt ingetrokken indien daarvoor de grond niet meer aanwezig is (art. 22 Bbp). Met een benoeming op de nieuwe functie in de nieuwe organisatie zal de grondslag voor de toelage er niet meer zijn. Het is bekend dat in het verleden in individuele gevallen toelagen niet altijd op basis van de juiste, formele grondslag zijn toegekend. Dat kan betekenen dat eerst verdieping moet plaatsvinden op de desbetreffende toelage om te beoordelen wat het karakter is van de toelage.”
      
      
      
        4.4.1.
        Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de persoonlijke toelage aan hem is toegekend wegens goed dan wel uitstekend functioneren. Een teamchef die werd verplaatst naar een andere/hogere positie kreeg een extra periodiek immers niet zomaar; dit was wegens goed presteren. De grondslag had dus niet artikel 21, maar artikel 16 van het Bbp moeten zijn, zodat de verstrekking van de toelage gecontinueerd had moeten worden. 
        
      
      
        4.4.2.
        De Raad is van oordeel dat noch uit het besluit tot toekenning van de toelage, noch uit de overige stukken kan worden afgeleid dat de toelage (materieel) op basis van artikel 16 van het Bbp is toegekend. In dit artikel gaat het om toekenning van een toelage in de functie, die men zeer goed of uitstekend vervult, terwijl de reden voor toekenning van de toelage in dit geval is gelegen in de plaatsing in een nieuwe functie. Hoewel de toelage volgens de korpschef een element van persoonlijke waardering bevat, vormt dit niet de primaire reden voor de toekenning hiervan. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        4.4.3.
        Het door de korpschef gekozen artikel 21 van het Bbp is evenmin aan te merken als rechtsgrond voor de toelage, nu de op basis van het tweede lid van dit artikel tot stand gekomen ministeriële regeling alleen ziet op ambtenaren die zich, anders dan appellant, ten behoeve van visserij-controles op volle zee bevinden. 
        
      
      
        4.4.4.
        De Raad is voorts van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft vastgesteld dat in gevallen als deze, waarin een leidinggevende binnen de voormalige politieregio [politieregio] een andere functie aanvaardt en hem daarom een extra periodiek wordt toegekend, sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid en dat de toekenning van de toelage aan appellant op dit beleid heeft berust. 
        
      
      
        4.5.1.
        Appellant heeft verder betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de in het kader van de vorming van de nationale politie afgesproken uniformering van rechtspositionele regelingen een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan de toelage, die deel is gaan uitmaken van zijn salaris, mag worden ingetrokken. De rechtszekerheid jegens appellant dient te prevaleren. Bovendien is bij de vorming van de nationale politie en de reorganisatie juist afgesproken dat medewerkers er financieel niet op achteruit zouden gaan. Zo is in een folder gecommuniceerd dat ‘je houdt wat je hebt’, aldus appellant. 
        
      
      
        4.5.2.
        De Raad stelt vast dat de toelage in dit geval is verleend zonder beperking in de tijd en dat deze deel is gaan uitmaken van de bezoldiging van appellant. Ten tijde van de intrekking was appellant ongeveer drieënhalf jaar in het genot van de toelage. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4769), kan een dergelijke toelage mede uit een oogpunt van rechtszekerheid niet zonder meer worden ingetrokken. Er dient dan sprake te zijn van min of meer bijzondere omstandigheden.
        
      
      
        4.5.3.
        De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat de uniformering van de verschillende rechtspositionele regelingen van de (voormalige) regionale politiekorpsen in het kader van de vorming van de nationale politie, teneinde te bereiken dat politieambtenaren in dezelfde functie gelijk worden beloond, een bijzondere omstandigheid is, die intrekking van de toelage rechtvaardigt. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de te uniformeren regelingen tevens in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) zijn vastgesteld, zodat deze mede gedragen worden door de politievakorganisaties. De verwijzing van appellant naar de gemaakte afspraak dat niemand er financieel op achteruit zou gaan ziet op het nieuwe functiegebouw van de nationale politie en de daaraan verbonden nieuwe LFNP-functies. Zoals in de folder is vermeld, zijn de belangrijkste doelstellingen van het nieuwe functiegebouw hetzelfde werk op dezelfde manier te beschrijven en hetzelfde werk op dezelfde wijze te waarderen. ‘Je houdt wat je hebt’ heeft daarin betrekking op het salarisniveau van de schaal waarin de medewerker voor omzetting formeel is geplaatst en kan appellant reeds daarom niet baten.
        
      
      
        4.5.4.
        Gezien het voorgaande was de korpschef bevoegd tot intrekking van de toelage. De korpschef heeft het in 4.5.3 omschreven belang van uniformering zwaarder mogen laten wegen dan het belang van appellant bij het onbeperkte behoud van de toelage. Daarnaast heeft de korpschef een ruime afbouwregeling van vijf jaar getroffen. De korpschef heeft dan ook in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking van de toelage gebruik kunnen maken. 
        
      
    
    
      4.6.
      Appellant heeft tot slot een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Volgens appellant heeft een collega die op grond van artikel 16 van het Bbp een toelage heeft gekregen, deze toelage wel behouden. Appellant is van mening dat sprake is van gelijke gevallen, omdat hem de toelage materieel ook vanwege uitstekend functioneren is toegekend. Dit betoog slaagt niet. Gelet op wat onder 4.4.2 is overwogen, is geen sprake van gelijke gevallen. Appellant heeft in dit verband verder aangevoerd dat meerdere collega’s die op 1 juli 2016 in het kader van de personele reorganisatie in een andere functie zijn geplaatst, hun eerdere, bij functiewisseling verkregen toelage wel hebben behouden, zodat dit voor hem niet anders zou mogen zijn. Met de korpschef is de Raad van oordeel dat daarmee geen sprake is van gelijke gevallen. Appellant heeft gesolliciteerd naar de functie van [functie B] en hij is daarop in deze functie benoemd, terwijl de door appellant genoemde collega’s met behoud van hun rechtspositie - dus met inbegrip van de betreffende toelage - rechtstreeks zijn geplaatst in de nieuwe organisatie. 
      
      5. Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en 
      J.J.T. van den Corput en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van 
      L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2017.
    
    
    
    
    
      						(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.V. van Donk
    
    
    
    
    
      sg