ECLI:NL:CBB:2021:454, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-04-2021, 21/265
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening. Verweerder heeft het verzoek om handhavend optreden op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld. De voorzieningenrechter oordeelt dat het verzoek voldoende concreet is en dat de informatie van Wakker Dier enig aanknopingspunt biedt voor nader onderzoek door verweerder. Wakker Dier heeft duidelijk omschreven dat het gaat om drie pluimveeservicebedrijven die volgens haar de EU-Transportverordening overtreden door kippen aan de poten op te tillen als zij worden gevangen voorafgaand aan het transport. Wakker Dier heeft de informatie overgelegd waarover zij redelijkerwijs kon beschikken. Zij heeft gedaan wat zij kon om informatie te verzamelen over de werkwijzen van de drie bedrijven. Dat Wakker Dier geen tijdstip en specifieke plek heeft benoemd maakt dat niet anders. Bij verweerder is bekend bij welk bedrijf en op welk moment kippen worden gevangen omdat pluimveehouders bij toezichthouder NWVA moeten melden wanneer zij pluimvee gaan vervoeren naar het slachthuis. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en bepaalt dat verweerder moet gaan onderzoeken of de drie bedrijven bij het vangen van kippen de EU-Transportverordening overtreden.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/265
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 april 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    Stichting Wakker Dier, te Amsterdam, (Wakker Dier)
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij brief van 5 februari 2021 heeft verweerder het verzoek van Wakker Dier van 10 december 2020 – aangevuld bij brief van 6 januari 2021 – om handhavend op te treden tegen drie pluimveeservicebedrijven wegens overtreding van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (de EU-Transportverordening) buiten behandeling gesteld.
    
    
    
      Wakker Dier heeft tegen de brief van 5 februari 2021 bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Aan de kant van Wakker Dier is tevens verschenen S. van de Wouw. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
      
        De bevoegdheid van de voorzieningenrechter
      
    
    
      2.1
      Verweerder heeft aangevoerd dat de voorzieningenrechter van het College niet bevoegd is om op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen te beslissen. Volgens verweerder is het verzoek van Wakker Dier van 10 december 2020 niet specifiek genoeg om als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb te worden gezien. De reactie van verweerder op dat verzoek kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. En als de brief van 5 februari 2021 geen besluit is, kan Wakker Dier daartegen geen bezwaar maken en kan zij de voorzieningenrechter ook niet vragen om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter is het op dit punt niet eens met verweerder. In artikel 1:3, derde lid, van de Awb staat dat onder een aanvraag wordt verstaan een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Wakker Dier heeft verweerder gevraagd handhavend op te treden tegen drie met naam genoemde pluimveeservicebedrijven, omdat deze bedrijven volgens Wakker Dier kippen vangen door de dieren aan de poten op te tillen. Wakker Dier heeft in de brief van 20 december 2020 verweerder gevraagd onderzoek te (laten) doen naar dit optillen aan de poten en om zo snel mogelijk een besluit te nemen op dit verzoek. Met al deze informatie is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk wat Wakker Dier van verweerder verlangt, namelijk dat verweerder een besluit neemt om al dan niet handhavend op te treden tegen de drie bedrijven. Het verzoek van Wakker is daarom een aanvraag en de reactie van verweerder daarop een besluit. Wakker Dier kon daarom tegen dat besluit bezwaar maken én in verband daarmee vragen om een voorlopige voorziening.
      
      
        
          Is er spoedeisend belang?
        
      
    
    
      3.1
      Verweerder stelt dat Wakker Dier geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Het belang van Wakker Dier is dat door haar verondersteld dierenleed wordt beëindigd. Volgens verweerder is dit een ‘gewoon’ belang dat niet spoedeisend van aard is. Verweerder vindt dat Wakker Dier de uitkomst van de bezwaarprocedure kan afwachten.
      
    
    
      3.2
      Wakker Dier vindt dat er wel spoedeisend belang bestaat bij het treffen van een voorlopige voorziening. Het optillen van kippen aan de poten veroorzaakt veel leed bij de dieren. Het gaat dagelijks om ongeveer anderhalf miljoen dieren die op deze manier worden gevangen. Het buiten behandeling stellen van het verzoek om handhaving betekent dat dit leed blijft voortduren en dat moet zo snel mogelijk stoppen. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat daarom een spoedeisend belang, aldus Wakker Dier.
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Wakker Dier een spoedeisend belang bij haar verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het staat vast dat dagelijks duizenden kippen worden gevangen om te worden vervoerd. Wakker Dier stelt dat de drie pluimveeservicebedrijven de kippen niet volgens de geldende regels vangen en dat de dieren daarbij ernstig leed wordt aangedaan. Wakker Dier wil daarom dat verweerder zo snel mogelijk onderzoek gaat doen naar de wijze van het vangen van kippen door deze pluimveeservicebedrijven, zodat het door verkeerd vangen toegebracht dierenleed zo snel mogelijk ophoudt. De voorzieningenrechter overweegt dat onterecht toegebracht leed aan de kippen niet meer ongedaan gemaakt kan worden. Door de buitenbehandelingstelling van het verzoek onderzoekt verweerder nu niet of door de bedrijven overtredingen worden begaan. Wakker Dier heeft een spoedeisend belang bij een onderzoek door verweerder.
      
      
        
          Kon verweerder de aanvraag buiten behandeling stellen?
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft het verzoek van Wakker Dier buiten behandeling gesteld. Volgens verweerder is het verzoek om handhavend optreden onvoldoende concreet omdat Wakker Dier niet meer heeft aangegeven dan dat drie bedrijven in het verleden de EU-Transportverordening hebben overtreden. Deze overtreding zou algemeen gebruik zijn in de sector. Dit vindt verweerder onvoldoende om een onderzoek te starten. Het is ook niet duidelijk of door de bedrijven nog steeds overtredingen worden begaan. De filmpjes van internet van zeven of tien jaar oud zijn daarvoor volstrekt onvoldoende. Daarnaast heeft Wakker Dier niet aangegeven waar en wanneer de overtredingen plaatsvinden. 
      
    
    
      4.2
      Wakker Dier is van mening dat haar verzoek voldoende concreet is. Zij heeft een concrete overtreding genoemd en drie concrete bedrijven waarvan aannemelijk is dat die bedrijven nog steeds de bovengenoemde overtreding begaan. De bedrijven hebben in het verleden de methode van het vangen aan de poten gebruikt. Uit niets blijkt dat de bedrijven daar inmiddels mee gestopt zijn. Verweerder heeft voldoende informatie om onderzoek te doen naar het handelen van de drie bedrijven en had inhoudelijk moeten beslissen op het verzoek. Wakker Dier wil dat verweerder alsnog onderzoek gaat doen en een inhoudelijk besluit neemt op haar verzoek om handhavend op te treden.
      
    
    
      4.3
      In artikel 4:2 van de Awb is bepaald dat een aanvrager gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. In artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen als de gegevens die een aanvrager heeft verstrekt onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking. De aanvrager moet wel eerst de gelegenheid hebben gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. 
      
    
    
      4.4
      De voorzieningenrechter overweegt dat het College eerder heeft geoordeeld dat het aan het bevoegd gezag is toezicht te houden op de naleving van regelgeving en handhavend op te treden ingeval van overtreding. Door een belanghebbende kan aan het bevoegd gezag worden gevraagd om handhavend op te treden jegens een derde. Het ligt in dat geval op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag enig aanknopingspunt te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt een overtreding begaat of heeft begaan. Het is dan aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding. Zie de uitspraak van het College van 18 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:128). 
      
    
    
      4.5
      De voorzieningenrechter moet beoordelen of de informatie die Wakker Dier aan verweerder heeft verstrekt voldoende was voor een inhoudelijk beoordeling van de aanvraag. Daarbij gaat het om de vraag of de informatie die Wakker Dier heeft verstrekt enig aanknopingspunt biedt voor nader onderzoek door verweerder.
      
      
        4.6.1
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Wakker Dier voldoende concrete informatie verstrekt over de vermeende overtreders. Wakker Dier heeft in haar verzoek drie concrete pluimveeservicebedrijven genoemd. Ook heeft Wakker Dier de overtreding waarvoor zij handhavend optreden vraagt voldoende concreet benoemd, namelijk het vangen van kippen in strijd met de EU-Transportverordening door de kippen bij het vangen, voorafgaand aan het vervoer, op te tillen aan de poten. 
        
      
      
        4.6.2
        In artikel 1.8, aanhef en onder d van bijlage I van de EU-Transportverordening is bepaald dat het verboden is dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2209) ook zo’n verbodsbepaling staat, maar dat in die verordening een uitzondering geldt voor pluimvee, konijnen en hazen. Volgens verweerder lijkt het erop dat verzuimd is deze uitzondering ook op te nemen in de EU-Transportverordening. Wakker Dier denkt juist dat er een logische verklaring voor is dat de uitzondering wel in Verordening 1099/2019 maar niet in de EU-Transportverordening is opgenomen. Pluimvee – net als konijnen en hazen – wordt in het slachthuis aan de poten opgehangen voordat de dieren verdoofd en gedood worden, daarom was het nodig om in Verordening 1099/2019 een uitzondering op het verbod op te nemen. Zonder dat verbod kan pluimvee in het slachthuis niet aangehaakt worden. Maar voor het transport is volgens Wakker Dier een uitzondering van het verbod pluimvee aan de poten op de tillen niet nodig. 
        
      
      
        4.6.3
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze procedure zich er niet voor leent om vast te stellen of de Uniewetgever vergeten is een uitzondering in de EU-Transportverordening op te nemen of dat bewust deze uitzondering niet in deze verordening is opgenomen. Echter dat maakt voor de beoordeling van deze zaak ook niet uit. Duidelijk is, hetgeen erkend wordt door verweerder, dat in de EU-Transportverordening staat dat het verboden is dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen en dat daarbij geen uitzondering is gemaakt.
        
      
      
        4.7.1
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt de informatie die door Wakker Dier is overgelegd enig aanknopingspunt voor nader onderzoek door verweerder naar het handelen van de genoemde pluimveeservicebedrijven. Wakker Dier heeft verder in haar verzoek gewezen op algemeen beschikbare informatie. Het gaat daarbij om een brief van de minister van LNV van 21 augustus 2009 op Kamervragen over het welzijn van vleeskuikens, het rapport van de Universiteit Wageningen (WUR) met de titel ‘Kip ik heb je’ uit maart 2009 en het rapport van de WUR getiteld ‘Risicoanalyse dierenwelzijn witvleesketen’ uit juni 2015. Wakker Dier heeft daarnaast gewezen op de Arbocatalogus. In de nu geldende versie van de catalogus staat vermeld onder de titel ‘Het ruimen en vangen van pluimvee’: “Bij het vangen van vleeskuikens: mogen er maximaal 8 kippen worden getild”. Wakker Dier heeft ook gewezen op publicaties van dierenwelzijnsorganisaties zoals de Dierenbescherming en Eyes on Animals, filmpjes op YouTube, recente publicaties op Pluimveeweb.nl en recente persberichten van de toezichthouder Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Uit deze publicaties blijkt dat in de politiek en in de pluimveesector al jarenlang wordt gesproken over de methodes van het vangen van pluimvee voorafgaand aan het transport en de risico’s daarbij. Uit de publicaties maakt de voorzieningenrechter op dat in de sector het vangen aan de poten bekend staat als de klassieke of traditionele methode, dat het rechtop vangen bekend staat als de Zweedse methode en dat beide methodes worden toegepast in de sector. 
        
      
      
        4.7.2
        
          Het standpunt van verweerder dat helemaal niet bekend is met welke methode kippen worden gevangen omdat de NWVA niet aanwezig is bij het vangen overtuigt de voorzieningenrechter niet. In de kamerbrief van verweerder van 29 maart 2021, in antwoord op Kamervragen door kamerlid De Groot over vangletsel bij kippen, schrijft verweerder weliswaar dat het lastig is om in het algemeen een uitspraak te doen over de precieze wijze van vangen. Maar in die brief schrijft verweerder ook dat het gangbaar is in de EU en in andere landen dat legkippen en vleeskuikens aan de poten worden opgetild als ze worden gevangen voorafgaand aan het transport. Ook uit het persbericht van de NVWA van 3 maart 2021 over handhaving tegen vangletsel maakt de voorzieningenrechter op dat verweerder onderkent dat het vangen aan de poten nog steeds voorkomt in de sector. In dit persbericht staat: 
          “Bedrijven kunnen namelijk veel vangletsel voorkomen als zij hun dieren vangen met een goed ingestelde vangmachine of als zij een goed getrainde vangploeg inhuren die voldoende tijd krijgt om te vangen. Een goed getrainde vangploeg kan de dieren vangen volgens de zogenoemde 'rechtop vangmethode'. Bij deze vangmethode worden de dieren rechtop in de container gestopt in plaats van dat zij (vaak met 2 tot 5 dieren per hand) aan de poten worden gedragen.”
          De voorzieningenrechter weegt ook de berichtgeving op Pluimveeweb.nl mee. In enkele berichten wordt verslag gedaan van pilots met en/of de overstap naar de Zweedse methode bij enkele bedrijven in 2020 en 2021. Deze berichten en de reacties daarop ondersteunen dat de traditionele vangmethode nog steeds wordt toegepast in de sector.
        
        
      
      
        4.7.3
        Wakker Dier heeft ter zitting toegelicht dat zij heeft gedaan wat ze kon doen om informatie te verzamelen over de werkwijzen van de drie genoemde pluimveebedrijven. Zij heeft in dat verband gewezen op de filmpjes van YouTube uit 2010 en 2014 waarin te zien is dat medewerkers van de genoemde bedrijven kippen vangen door de kippen aan de poten op te tillen. Meer recent beeldmateriaal is volgens Wakker Dier niet beschikbaar. Wakker Dier heeft ook gekeken naar vacatures bij deze bedrijven en heeft navraag gedaan bij de bemiddelingsbureaus naar de gebruikte vangmethodes. De bemiddelingsbureaus hebben verteld dat nieuwe medewerkers een training krijgen voordat zij aan het werk gaan, maar hebben niet gezegd welke vangmethodes worden gebruikt. Wakker Dier heeft ter zitting benadrukt dat zij probeert zoveel mogelijk informatie te verzamelen, maar dat zij daarbij niet de wet overtreedt. Medewerkers van Wakker Dier hebben zich allen verbonden aan een gedragscode waarin dit is opgenomen. 
        
      
      
        4.7.4
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat Wakker Dier de informatie heeft overgelegd waarover zij redelijkerwijs de beschikking kon krijgen. Van Wakker Dier kan en mag niet worden verwacht dat zij in strijd met de wet handelt om informatie te verzamelen, bijvoorbeeld door het heimelijk maken van filmopnamen in de stallen van pluimveehouders. Met de beperkte mogelijkheden die Wakker Dier heeft, is er wel enig aanknopingspunt gegeven dat door de genoemde pluimveeservicebedrijven ook gebruik wordt gemaakt van de traditionele vangmethode. De voorzieningenrechter weegt in dit verband mee dat het juist bedrijven die overstappen op de Zweedse methode de publiciteit zoeken. Alles bij elkaar genomen vindt de voorzieningenrechter de informatie voldoende voor verweerder om een onderzoek te starten naar de door de bedrijven toegepaste vangmethodes. Wakker Dier hoeft immers ook niet aan te tonen dat de overtredingen plaatsvinden. Dat Wakker Dier geen tijd en plek heeft aangegeven waar de betreffende bedrijven kippen gaan vangen brengt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel. Ter zitting is besproken dat pluimveehouders bij de NVWA moeten melden wanneer zij pluimvee naar het slachthuis gaan brengen. Bij de NVWA is dus bekend bij welk bedrijf op welk moment kippen moeten worden gevangen voor het transport. 
        
      
      
        4.7.5
        Verweerder heeft nog gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:592). De Afdeling oordeelde in die zaak dat een aanvraag om handhaving te onbepaald was en daarom buiten behandeling mocht worden gesteld. In die zaak was gevraagd om handhavend optreden in een groot natuurgebied. De aanvragers hadden daarbij alleen een lijst met activiteiten en evenementen genoemd zonder daarbij te benoemen welke specifieke activiteiten en evenementen waar en wanneer plaatsvonden. De aanvragers hadden ook niet benoemd wie de vermoedelijke overtreders waren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de aanvraag van Wakker Dier veel duidelijker. Wakker Dier heeft immers duidelijk beschreven dat het gaat om het vangen van kippen door ze aan de poten op te tillen door medewerkers van de genoemde drie pluimveeservicebedrijven. Daarnaast is bij verweerder bekend waar en wanneer de kippen gevangen zullen worden voor het transport. Daarmee beschikt verweerder over alle gegevens die nodig zijn om te onderzoeken of de kippen aan de poten worden opgetild of niet. 
        
      
    
    
      4.8
      Alles bij elkaar genomen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het besluit van verweerder het verzoek van Wakker Dier buiten behandeling te stellen, indien dit bij de te nemen beslissing op bezwaar wordt gehandhaafd, in beroep vermoedelijk geen stand zal kunnen houden. Uit het voorgaande volgt dat sprake is van onverwijlde spoed, die gelet op de betrokken belangen, vereist dat een voorlopige voorziening wordt getroffen. Het belang van Wakker Dier bij een inhoudelijke beoordeling van haar handhavingsverzoek weegt zwaarder dan het belang van verweerder om de uitkomst van de bezwaarprocedure af te wachten. 
      
    
    
      4.9
      De voorzieningenrechter treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 5 februari 2021 wordt geschorst. Verweerder dient de aanvraag van Wakker Dier inhoudelijk in behandeling te nemen en moet gaan onderzoeken of de drie pluimveeservicebedrijven bij het vangen van kippen de EU-Transportverordening overtreden. Na dit onderzoek dient verweerder te beslissen of handhavend moet worden opgetreden tegen deze pluimveeservicebedrijven. De voorzieningenrechter bepaalt dat verweerder hiervoor zes weken de tijd krijgt, zodat verweerder uiterlijk op 10 juni 2021 moet beslissen op het handhavingsverzoek van Wakker Dier. 
      
    
    
      4.10
      De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door Wakker Dier gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1068,-.(1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het door Wakker Dier betaalde griffierecht te vergoeden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
      
        schorst het besluit van 5 februari 2021;
      
      
        draagt verweerder op de aanvraag van Wakker Dier inhoudelijk in behandeling te nemen door te onderzoeken of de drie pluimveeservicebedrijven bij het vangen van kippen de EU-Transportverordening overtreden en vervolgens uiterlijk op 10 juni 2021 te beslissen of handhavend moet worden opgetreden tegen deze pluimveeservicebedrijven; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan Wakker Dier te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van Wakker Dier tot een bedrag van € 1068,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 april 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      T. Pavićević	J.M.T. Plouvier
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: