ECLI:NL:RVS:2022:2475, Raad van State, 24-08-2022, 202102053/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel een verzoek van [appellant A] en [appellant B] om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die door het Waterschap Vechtstromen worden uitgevoerd in het kader van het project "Omvorming Vecht, deelgebied Karshoek-Stegeren" afgewezen. [appellant A] en [appellant B] wonen aan de [locatie]. Zij hebben op 22 april 2020 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die door het waterschap worden uitgevoerd in het kader van het project. Zij stellen dat voor die werkzaamheden een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is vereist wegens de ge volgen daarvan voor het Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden-Reggegebied. Bij het besluit van 23 juni 2020 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat niet is gebleken dat het waterschap de Wnb heeft overtreden.

202102053/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 16 februari 2021 in zaken nrs. 21/98 en 21/99 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college een verzoek van [appellant A] en [appellant B] om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die door het Waterschap Vechtstromen worden uitgevoerd in het kader van het project "Omvorming Vecht, deelgebied Karshoek-Stegeren" (hierna: het project) afgewezen.
    Bij besluit van 4 december 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 16 februari 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2022, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door N. Vollebergh, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant A] en [appellant B] wonen aan de [locatie]. Zij hebben op 22 april 2020 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die door het waterschap worden uitgevoerd in het kader van het project. Zij stellen dat voor die werkzaamheden een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is vereist wegens de gevolgen daarvan voor het Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden-Reggegebied (hierna: het Natura 2000-gebied).
    3.       Bij het besluit van 23 juni 2020 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat niet is gebleken dat het waterschap de Wnb heeft overtreden.
    4.       Het college heeft het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het project en hun handhavingsverzoek daarom niet tot een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft geleid.
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] en [appellant B] op ongeveer 2 km afstand wonen van de locatie waar de activiteiten in het Natura 2000-gebied plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank ondervinden zij daarom persoonlijk niet de ruimtelijke gevolgen of milieugevolgen van het project en kunnen daarom niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb worden aangemerkt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het hoger beroep
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb kunnen worden aangemerkt. Zij wonen op een korte afstand van ongeveer 240 m van het Natura 2000-gebied dat gevolgen ondervindt van de werkzaamheden van het project. Het Natura 2000-gebied heeft een grote invloed op de kwaliteit van de directe omgeving waarin zij wonen. Zij kunnen het gebied vanuit hun woning zien en ook horen. Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn zij daarom belanghebbenden.
    [appellant A] en [appellant B] betogen ook dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaar niet in strijd is met artikel 9 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: Verdrag van Aarhus). Zij verzoeken de Afdeling prejudiciële vragen hierover te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
    6.1.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271), is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het betrokken besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    6.3.    Het gestelde belang van [appellant A] en [appellant B] is gelegen in de mogelijke aantasting van het Natura 2000-gebied dat op ongeveer 240 m van hun woning ligt. Voor de vraag of [appellant A] en [appellant B] belanghebbenden zijn, is echter niet de afstand tot het Natura 2000-gebied bepalend, maar is van belang of ter plaatse van het perceel of de woning van [appellant A] en [appellant B] gevolgen kunnen worden ondervonden van de uitvoering van het project (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1781, onder 18).
    [appellant A] en [appellant B] wonen op een afstand van ongeveer 700 m tot de locatie waar de uitvoeringswerkzaamheden van het project plaatsvinden. Niet is gebleken dat zij vanuit hun woning of vanaf hun perceel zicht hebben op die werkzaamheden. Ook hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat zij daar geluidsoverlast of andere hinder van de werkzaamheden ondervinden. Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat [appellant A] en [appellant B] in hun woning of op hun perceel feitelijke gevolgen ondervinden van de uitvoering van het project. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat [appellant A] en [appellant B] niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    6.4.    [appellant A] en [appellant B] worden niet gevolgd in hun betoog dat de niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaar in strijd is met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus. De eisen in artikel 9 van het Verdrag van Aarhus gaan over de toegang tot de rechter van enerzijds het betrokken publiek omtrent besluiten vallend onder de bepalingen van artikel 6 van het Verdrag (artikel 9, tweede lid) en anderzijds leden van het publiek die handelen of nalaten van o.a. overheidsinstanties bij de rechter aan de kaak willen stellen wegens strijdigheid met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu (artikel 9, derde lid).
    De Afdeling overweegt dat artikel 6 van het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is op de afwijzing van het handhavingsverzoek van [appellant A] en [appellant B]. Dat besluit gaat niet over het al dan niet toestaan van een activiteit die in bijlage 1 van het Verdrag van Aarhus wordt genoemd en evenmin over een andere activiteit met aanzienlijke milieueffecten. Dit betekent dat [appellant A] en [appellant B] geen aanspraak kunnen maken op toegang tot de rechter op grond van artikel 9, tweede lid. Artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus gaat over de toegang tot de rechter in overige milieuaangelegenheden. Gelet op het bepaalde in dit artikel moet de vraag of [appellant A] en [appellant B] een voldoende belang hebben om toegang tot de rechter te krijgen, worden vastgesteld op basis van de eisen van het nationale recht. Zoals onder 6.3 is vastgesteld, zijn zij geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8 - op basis van haar rechtspraak tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die geen belanghebbende is bij een besluit, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De Afdeling stelt vast dat het besluit niet is voorbereid en ook niet hoefde te worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zodat de bepalingen van het nationale recht geen inspraak bieden. Uit de uitspraak van 4 mei 2021 kan dan ook niet worden afgeleid dat [appellant A] en [appellant B] recht hebben op een inhoudelijke behandeling van hun bezwaren door een rechter. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het doorlopen van de bezwaarprocedure heeft geleid tot een schending van de procedurele verplichtingen uit het Verdrag van Aarhus. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1668, onder 5 e.v.)
    Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
    6.5.    De betogen slagen niet.
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen subsidiair dat in het geval zij geen belanghebbenden zouden zijn, de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte inhoudelijk op het handhavingsverzoek heeft beslist en dit verzoek buiten behandeling had moeten stellen. Volgens [appellant A] en [appellant B] is hun bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek daarom gegrond.
    7.1.    Omdat [appellant A] en [appellant B] geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, is hun verzoek om handhaving geen aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het college heeft daarom het verzoek, zoals het ook zelf in het besluit van 4 december 2020 heeft geconcludeerd, ten onrechte als een aanvraag in vorenbedoelde zin in behandeling genomen. De afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar mogelijk was. Het college heeft het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    609
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)
    Artikel 2 van het Verdrag van Aarhus luidt:
    "Voor de toepassing van dit Verdrag,
    (…)
    5. Wordt onder "het betrokken publiek" verstaan het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn."
    Artikel 9 luidt:
    "(…)
    2. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
    a. die een voldoende belang hebben
    dan wel
    b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
    toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
    Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.
    De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.
    3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu."