ECLI:NL:RBROE:2006:AX2365, Rechtbank Roermond, 09-05-2006, 05 / 1594 HOREC K1
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2006-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning café, het punt dat partijen verdeeld houdt, betreft de sluitingstijd van het terras gedurende de 10 dagen dat er afgeweken wordt van de normale sluitingstijd.
        Relatie APV en Besluit horeca-, sport- en recreatieinrichtingen en de Nota van Toelichting daarop (onderscheid inrichtingsgebonden en publieksgebonden hinder bij terras)
        Bevoegdheid van verweerder om voorschriften aan exploitatievergunning te verbinden

RECHTBANK ROERMOND
      enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    Procedurenr.	:	05 / 1594 HOREC K1
    
    Inzake	:	[eiseres] h.o.d.n. Café [...], gevestigd te [plaats], eiseres
    
    tegen	:	De Burgemeester van de gemeente Heythuysen, gevestigd te Heythuysen, verweerder.
    
    
    
      Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
      de brief d.d. 30 augustus 2005,
      kenmerk: IKU.
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 10 april 2006.
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij besluit van 30 augustus 2005, verzonden op 1 september 2005 (hierna te noemen : het bestreden besluit), heeft verweerder beslist tot gedeeltelijke gegrondverklaring van de bezwaren van [derde], gericht tegen het eerdere besluit van 21 juli 2004, verzonden 26 juli 2004 (hierna te noemen : het primaire besluit), waarbij aan eiseres, eigenares van café [...] te [plaats], een exploitatievergunning werd verleend.
    
    Tegen het bestreden besluit is op 12 oktober 2005 bij deze rechtbank namens eiseres beroep ingesteld door mevrouw mr. Y.M. van der Meulen-Krouwel, werkzaam bij Koninklijk Horeca Nederland.
    
    Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is [derde] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting op 10 april 2006, waar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door mevrouw mr. Van der Meulen-Krouwel voornoemd.  Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw M. Silkens en de heer M.J.H. Derksen. Tevens is [derde] voornoemd als derde-belanghebbende verschenen.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
     
    Op 19 januari 2004 is door eiseres een aanvraag ingediend tot het verkrijgen van een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2.3.1.2 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Heythuysen voor het exploiteren van een café aan de [adres] te [plaats].
    
    Bij besluit van 21 juli 2004 heeft verweerder de gevraagde exploitatievergunning verleend onder opname van een aantal voorwaarden en bepalingen.
    
    Hiertegen heeft [derde], woonachtig aan de [adres] te [woonplaats], bij schrijven van 19 augustus 2004 een bezwaarschrift ingediend. Zijn bezwaren richten zich enerzijds tegen de wijze van totstandkoming van de vergunning en anderzijds tegen de inhoudelijke aspecten van de exploitatievergunning, in het bijzonder voor wat betreft het terras dat onderdeel uitmaakt van het café. Samengevat is bezwaarmaker [derde] van mening dat het terras dient te worden beperkt tot de [A-straat], dat er een tijdslimiet aan het gebruik van het terras moet worden gesteld en worden er grieven geuit voor wat betreft de afmeting en omheining van het terras.
    
    
      Op 23 september 2004 heeft er een hoorzitting van de commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna te noemen : de commissie) plaatsgevonden. 
      Naar aanleiding hiervan is tussen partijen de afspraak gemaakt om te proberen samen tot een oplossing te komen. Indien dit niet mocht lukken, dan zou de commissie alsnog een advies uitbrengen.
    
    
    Blijkens de aan de rechtbank overgelegde stukken is uit het nader overleg gebleken dat partijen met het navolgende kunnen instemmen.
    
    
      1.	Geen terras aan de [B-straat].
      2.	Uitbreiding van het terras aan de [A-straat].
      3.	Om 22.00 uur een aanvang nemen met opruimen van het terras, opdat het om 22.30 uur leeg is.
      4.	Een 10-tal keren per jaar mag het terras langer open blijven.
      5.	De deur van het café mag ten behoeve van het terras tot 21.00 uur open staan, mits dit geen overlast veroorzaakt vanuit het café.
    
    
    Het punt dat partijen verdeeld houdt, betreft de sluitingstijd van het terras gedurende de 10 dagen dat er afgeweken wordt van de normale sluitingstijd. Verweerder en eiseres stellen voor de bediening te beëindigen om 0.30 uur zodat het terras leeg is om 01.00 uur. Bezwaarmaker [derde] vindt dit 1 uur te lang en stelt voor dat er vanaf 23.30 uur geen bediening meer op het terras mag plaatsvinden, zodat het terras om 0.00 uur opgeruimd is.
    
    Aangezien partijen er ten aanzien van dit laatste punt niet uitkwamen, heeft de commissie alsnog een advies aangaande het ingediende bezwaarschrift aan verweerder uitgebracht.
    
    Het advies van de commissie strekt ertoe het primaire besluit te herzien, in die zin dat de vergunning voor het terras aan de [B-straat] wordt ingetrokken en dat aan de vergunning voor het terras aan de [A-straat] nadere voorschriften worden verbonden, waarbij rekening wordt gehouden met het gehouden overleg tussen partijen. De commissie adviseert het bezwaar wat dit betreft gegrond te verklaren. Gezien de mogelijkheid tot het stellen van nadere voorschriften, overweegt de commissie nog dat het te nemen besluit op bezwaar voor wat betreft het terras aan de [A-straat] geen wezenlijk andere behoeft te zijn dan het primaire besluit, om reden waarvan de commissie verweerder voor dit deel adviseert het bezwaar ongegrond te verklaren.
    
    Bij bestreden besluit van 30 augustus 2005 heeft verweerder de exploitatievergunning gewijzigd, waarbij opnieuw een aantal voorwaarden en bepalingen aan de vergunning zijn verbonden.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij deze rechtbank door eiseres in haar hoedanigheid van eigenares van het café. Samengevat zijn de gronden van beroep tweeërlei. In de eerste plaats is eiseres van mening dat het, gegeven de uitkomst van het onderling overleg tussen partijen, verweerder niet vrijstond om in het bestreden besluit de beperkende voorwaarden, in het bijzonder degene die zijn genummerd onder 7. en 8., aan de vergunning te verbinden. Verweerder mist daarvoor een publiekrechtelijke grondslag en treedt in dit geval buiten het kader van het bepaalde in art. 174 van de Gemeentewet nu er immers, gegeven het overleg, geen concrete redenen waren om de beperkende voorschriften op te leggen. Ter zitting is namens eiseres desgevraagd toegelicht dat niet de bevoegdheid van verweerder om beperkende voorschriften te stellen als zodanig ter discussie staat, maar is betoogd dat de publiekrechtelijke afweging om deze voorschriften in dit geval noodzakelijk te achten in het bestreden besluit ontbreekt. 
    
    In de tweede plaats is eiseres van mening dat de beperkende voorschriften 7. en 8., die gaan over het tijdstip van het opruimen en leeg zijn van het terras respectievelijk het openstaan van de deur van het café ten behoeve van het terras, betrekking hebben op geluidsoverlast en derhalve slaan op zogenaamde inrichtingsgebonden hinder. Hierop is het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer van toepassing en niet de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna te noemen : APV), aldus eiseres, die bijgevolg van oordeel is dat de voorschriften ten onrechte in de exploitatievergunning zijn opgelegd.
    
    De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. 
    
    Het relevante wettelijk kader luidt als volgt.
    
    Ingevolge het bepaalde in art. 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en de daarbij behorende erven. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de burgemeester is belast met de uitvoeringen van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht. 
    
    Ingevolge art. 2.3.1.2, eerste lid, van de APV is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Het tweede lid van voornoemd artikel bepaalt dat, voor zover hier van belang, onder horecabedrijf mede wordt verstaan een bij dit bedrijf behorend terras en de andere aanhorigheden.
    
    Ingevolge art. 1.4, eerste lid, van de APV, kunnen aan een krachtens deze verordening verleende vergunning of ontheffing voorwaarden worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen mogen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    
    Het betreft hier een discretionaire bevoegdheid van verweerder, zodat de rechter ter zake slechts een beperkte toetsing toekomt. Dat brengt mee, dat de rechter het besluit van verweerder heeft te respecteren, tenzij gezegd moet worden, dat verweerder bij de uitoefening van die bevoegdheid in strijd heeft gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
    
    Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    In de eerste plaats is de rechtbank van oordeel dat verweerder, gegeven de op hem rustende toezichthoudende taak voor, onder andere, openbare samenkomsten en voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, zoals deze is neergelegd in art. 174 van de Gemeentewet, in beginsel gebruik kan maken van zijn bevoegdheid, zoals deze is neergelegd in art. 2.3.1.2. en artikel 1.4, eerste lid, van de APV, om bij het verlenen van een exploitatievergunning voorschriften te stellen. 
    
    De rechtbank overweegt hieromtrent dat de enige restrictie bij het opleggen van dergelijke voorschriften is dat deze moeten strekken ter bescherming van het belang van de openbare orde en/of de bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting. Daarbij past terughoudendheid van de rechter bij de toetsing van de afweging van die belangen. Kijkend naar het onderhavige besluit kan niet gezegd worden dat de door verweerder aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften niet dienen ter bescherming van de hierboven genoemde belangen. Deze belangen worden bovendien uitdrukkelijk genoemd in het tweede voorschrift van het bestreden besluit. Voorts is in de rechtspraak aanvaard dat tevens uit preventief oogpunt voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden teneinde te voorkomen dat een aantasting van de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat plaatsvindt. Van opgemaakte processen-verbaal of mutaties van de politie behoeft derhalve niet noodzakelijkerwijs sprake te zijn. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het feit dat partijen tijdens de bezwaarfase onderling tot een vergelijk zijn gekomen over bepaalde aspecten die verband hielden met de exploitatie van de inrichting, onverlet laat dat verweerder gebruik kan maken van zijn in de APV neergelegde bevoegdheid om voorschriften aan de vergunning te verbinden. De omstandigheid dat slechts één omwonende heeft aangegeven overlast te ondervinden, betekent niet dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van het woon- en leefklimaat was om de betrokken voorschriften te stellen.
    
    Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat, zoals eiseres terecht opmerkt, er een onderscheid dient te worden gemaakt tussen zogenaamde inrichtingsgebonden geluidsoverlast enerzijds in het kader waarvan de daarop betrekking hebbende belangen worden beschermd door het Besluit horeca-, sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer (hierna te noemen : het Besluit) en anderzijds de zogenaamde  publieksgebonden hinder, in het kader waarvan de door de APV beschermde belangen toepassing vinden.
    
    Eiseres is van mening dat de voorschriften die zien op het opruimen en leeg zijn van het terras respectievelijk het openstaan van de deur van het café ten behoeve van het terras zijn te scharen onder de noemer van de inrichtingsgebonden geluidsoverlast, dat valt onder de werkingssfeer van het Besluit, waardoor verweerder niet regulerend kan optreden op basis van de APV. De rechtbank overweegt hieromtrent het navolgende.
    
    Vooropgesteld wordt dat ingevolge het Besluit specifieke maatregelen dienen te worden getroffen om eventuele geluidsoverlast afkomstig van de inrichting te beperken tot een aanvaardbaar niveau. Bij het nemen van een besluit op de aanvraag om een exploitatievergunning dient verweerder tevens het belang van de openbare orde en in verband daarmee dat van de woon- en leefsituatie in de omgeving van het café te betrekken. In dit kader wijst de rechtbank op het bepaalde in de Bijlage behorende bij het Besluit. In art. 1.1.2, onder a., is vermeld dat bij het bepalen van de geluidniveaus, bedoeld in voorschrift 1.1.1, het stemgeluid van bezoekers op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, buiten beschouwing blijft. In art. 1.1.4 is vermeld dat het komen en gaan van bezoekers bij het bepalen van de piekniveaus van het geluid eveneens buiten beschouwing blijft. 
    
    In de Nota van Toelichting bij het Besluit (Besluit van 20 mei 1998, Stb. 322) is onder 1.5.3., voor zover hier relevant, het navolgende vermeld : “Meer in het bijzonder moet ten aanzien van de inrichtingen die vallen onder het onderhavige besluit, worden gewezen op de indirecte gevolgen die deze kunnen veroorzaken. Daarbij kan worden gedacht aan de overlastaspecten ten gevolge van gedrag van bezoekers. Juist op dat punt is er een moeilijk te scheiden overlap tussen te onderscheiden beleidsterreinen. De grens tussen indirecte hinder en de aantasting van het woon- of leefklimaat en de openbare orde is vloeiend. Er kan zowel sprake zijn van beheer(sing) van gevolgen die de inrichting veroorzaakt (milieubeleid) als van beheer(sing) van de openbare orde, maar ook van beheer van het woon-, leef- en vestigingsklimaat dat meer ligt op gebied van de ruimtelijk inrichting en het leefmilieu. Ter regulering van de laatstgenoemde aspecten is de gemeentelijke verordening het aangewezen kader”.
    
    
      Voorts vermeldt de Nota van Toelichting in 1.3.4. onder meer het navolgende : “De APV biedt ook mogelijkheden om aspecten betreffende de openbare orde te reguleren. Hierbij kan met name gedacht worden aan overlast door bezoekers van horecagelegenheden, de gebruikers en bezoekers van sport- en recreatie-inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen.
      Gestreefd is naar een heldere afbakening tussen het Besluit en de mogelijkheden om regels te stellen bij een APV”.
    
    
    Tenslotte staat in de artikelsgewijze toelichting in de Nota van Toelichting onder 1.1.2., onder a., te lezen dat met onoverdekt terrein wordt bedoeld een voor publiek toegankelijk onbebouwd deel van de inrichting zoals een tuin of een terras. Voorts is vermeld dat het betrekken van stemgeluid van bezoekers in de beoordeling van de geluidnormen problematisch is. Geluid afkomstig van terrassen wordt niet of nauwelijks afgeschermd, waarbij rigide toepassing van de geluidnormen het in veel gevallen onmogelijk zou maken om een terras in gebruik te hebben.
    
    
      Het bovenstaande in aanmerking nemende, is de rechtbank van oordeel dat de APV verweerder de bevoegdheid biedt om aanvullende regels te stellen voor de zogenaamde indirecte hinder die veroorzaakt wordt door geluidproductie die afkomstig is van een terras alsmede van het openstaan van de deur van het café.
      Deze vormen van geluidhinder zijn immers uitgezonderd van de werkingssfeer van het Besluit. Voorts blijkt uit bestreden besluit genoegzaam dat verweerder met het stellen van deze regels c.q. het verbinden van voorschriften aan de exploitatievergunning, in het bijzonder waar eiseres doelt op de voorschriften 7. en 8., het belang van de openbare orde en/of de bescherming van de woon- en leefomgeving voor ogen heeft gehad. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik kunnen maken om deze voorschriften aan het bestreden besluit te verbinden.
    
    
    Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het door eiseres ingestelde beroep voor ongegrond moet worden gehouden.
    
    Mitsdien wordt beslist zoals in rubriek III is aangegeven.
    
    Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank Roermond;
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mr. drs. E.J. Govaers in tegenwoordigheid van mr. M.J.H. van den Hombergh als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2006.
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
      verzonden op: 9 mei 2006
      KS
    
    
    
    Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.