ECLI:NL:RVS:2023:2071, Raad van State, 31-05-2023, 202106120/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. [appellant] is eigenaar van de woning op het adres [locatie] in Amsterdam. Hij woont sinds 2012 in [land] en heeft een professioneel verhuurbedrijf ingeschakeld om de woning voor hem te verhuren. Hij was in de veronderstelling dat de woning sinds 2013 voor permanente bewoning verhuurd werd. Op 31 januari 2019 hebben toezichthouders de woning bezocht. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen volgt dat in de woning een Russische vrouw is aangetroffen. Zij verklaarde dat zij de dag daarvoor gearriveerd was. Haar vriend zou een dag later komen. Zij wilden het centrum van Amsterdam zien om daarna door te reizen naar Parijs. Ze wist niet hoe de boeking was gegaan, dat had haar vriend geregeld. In de basisregistratie personen stond al sinds 14 juli 2014 niemand ingeschreven op het adres.

202106120/2/A3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats] [land],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2021 in zaak nr. 19/6539 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
    Bij besluit van 28 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. drs. P.D.W. Tan, advocaat te Loosdrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend.
    De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel (hierna: de AG) verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk op het verzoek te reageren. [appellant] heeft daarvan gebruik gemaakt.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw, in een andere samenstelling, ter zitting behandeld op 2 december 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. drs. P.D.W. Tan, advocaat te Loosdrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm en mr. J. van den Boorn, zijn verschenen. De AG was ter zitting aanwezig.
    De AG heeft op 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, een conclusie genomen. [appellant] en het college hebben op deze conclusie gereageerd.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning op het adres [locatie] in Amsterdam. Hij woont sinds 2012 in [land] en heeft een professioneel verhuurbedrijf ingeschakeld om de woning voor hem te verhuren. Hij was in de veronderstelling dat de woning sinds 2013 voor permanente bewoning verhuurd werd.
    2.       Op 31 januari 2019 hebben toezichthouders de woning bezocht. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen volgt dat in de woning een Russische vrouw is aangetroffen. Zij verklaarde dat zij de dag daarvoor gearriveerd was. Haar vriend zou een dag later komen. Zij wilden het centrum van Amsterdam zien om daarna door te reizen naar Parijs. Ze wist niet hoe de boeking was gegaan, dat had haar vriend geregeld. In de basisregistratie personen (hierna: de brp) stond al sinds 14 juli 2014 niemand ingeschreven op het adres van de woning.
    3.       Het college stelt zich op het standpunt dat is gebleken dat de woning niet voor bewoning werd gebruikt en dus was onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Daar was geen vergunning voor verleend. [appellant] heeft volgens het college in strijd gehandeld met artikel 21, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hvv) heeft het college voor het onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,00.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een boete op te leggen. De overtreding kan worden toegerekend aan [appellant]. Hij heeft niet aan zijn zorgplicht als eigenaar voldaan. Hij kan daarom als overtreder worden aangemerkt. De boete hoefde niet gematigd te worden, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Is er een overtreding?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een boete op te leggen. De woning is nooit verhuurd geweest aan toeristen. Op het moment van de controle was de woning verhuurd voor normale permanente bewoning. Als de woning zou worden verhuurd aan toeristen, zoals het college stelt, dan zou daarvan iets te vinden moeten zijn op het internet, bijvoorbeeld op vakantieverhuursites. Dit was niet het geval. Er moet dan ook worden geconcludeerd dat niet vast is komen te staan dat de woning is verhuurd aan toeristen, en dus dat niet vast is komen te staan dat de woning was onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Een aannemelijker verklaring voor de aangetroffen situatie is dat de huurder op 31 januari 2019 een vriend als logé ontving, die op zijn beurt een vriendin verraste met een dagje Amsterdam, aldus [appellant].
    5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet volgt dat sprake is van onttrekking indien een woning wordt gebruikt voor een ander doel dan permanente bewoning (Kamerstukken II 2010/11, 32271, nr. 7, blz. 14). Op het adres van de woning stonden sinds 14 juli 2014 geen personen ingeschreven in de brp. Dit is een sterke aanwijzing dat de woning geen hoofdbewoner had en dus niet permanent werd bewoond. Er was weliswaar een huurovereenkomst, maar bij het huisbezoek van de toezichthouders is de huurder niet aangetroffen en waren er geen aanwijzingen van permanente bewoning door een hoofdbewoner. De woning was erg sober ingericht. Het college heeft de verklaring van [appellant], dat de vrouw in de woning een vriendin van een logerende kennis van de huurder was, niet aannemelijk hoeven te vinden. De in de woning aangetroffen vrouw heeft zelf verklaard de eigenaar of de huurder niet te kennen. Dat haar vriend de huurder wel zou kennen, vindt geen enkele steun in de stukken. Mede in het licht van de bevindingen bij eerdere huisbezoeken die hierna onder 7 aan de orde komen, oordeelt de Afdeling met de rechtbank dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de woning niet voor permanente bewoning werd gebruikt en dat deze dus was onttrokken aan de bestemming tot bewoning.
    Het betoog slaagt niet.
    Is [appellant] overtreder?
    6.       [appellant] betoogt dat hij geen overtreder is. Hij heeft voldoende toezicht gehouden. Het professionele verhuurbedrijf dat hij had ingeschakeld om de woning te verhuren, kwam minimaal vier keer per jaar langs bij de woning. Het bedrijf controleerde dan of aan de voorwaarden van de huurovereenkomst werd voldaan en informeerde welk onderhoud verricht moest worden. Als [appellant] met het verhuurbedrijf contact opnam, gaf het telkens aan dat alles goed en ordentelijk verliep, dat de huur werd betaald en dat geen bijzonderheden te melden waren. Zijn zus woont vlakbij en belde wekelijks bij de woning aan om de post op te halen. Zij merkte nooit iets bijzonders. Zij heeft dit op 3 juni 2021 schriftelijk verklaard. [appellant] belde regelmatig met de buurvrouw die naast het door hem verhuurde pand woonde en had contact met de vereniging van eigenaren (hierna: de VVE) en ook zij hebben nooit klachten geuit. Ook hield hij in de gaten of op internet iets te vinden was over zijn woning, bijvoorbeeld op vakantieverhuurwebsites. Nooit heeft hij zijn woning daarop vermeld gezien. Als iemand als overtreder valt aan te merken, dan is het de huurder. Het college had aan haar een boete moeten opleggen. Er is sprake van willekeur door, alleen, aan hem een boete op te leggen, aldus [appellant].
    7.       Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] niet concreet heeft onderbouwd dat hij voldoende toezicht heeft gehouden. Over de verklaring van de zus van [appellant] stelt het college dat met alleen langsrijden niet valt te controleren, of in de woning werd gewoond. Bovendien strookt die verklaring niet met eerdere bevindingen van ambtenaren. In totaal zijn er vier huisbezoeken geweest door gemeente- en/of politie-ambtenaren, namelijk op 13 maart, 2 mei en 23 november 2018 en op 31 januari 2019. Bij die bezoeken zijn in de woning personen aangetroffen, die hebben verklaard toeristen of prostituees te zijn. Van bewoners die de woning gebruikten met als doel daar te wonen was op het moment van die controles geen sprake. De constateringen die vóór 31 januari 2019 tijdens de huisbezoeken zijn gedaan, zijn niet aan de boete ten grondslag gelegd, maar heeft het college wel relevant geacht in het kader van de zorgplicht van [appellant]. Hieruit blijkt namelijk dat de woning al langere tijd niet als woning werd gebruikt. [appellant] had hiervan als eigenaar op de hoogte moeten zijn. Ook had [appellant] een uittreksel uit de brp kunnen opvragen. Dan had hij kunnen weten dat niemand op het adres van de woning stond ingeschreven, aldus het college.
    8.       Niet in geschil is dat [appellant] de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan. Wel aan de orde is of het college [appellant] terecht als functioneel dader van het onttrekken van de woonruimte aan de bestemming tot bewoning heeft aangemerkt.
    9.       Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
    In eerdere rechtspraak (onder meer de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396) heeft de Afdeling verder overwogen dat daarbij voor degene die als eigenaar een pand verhuurt het volgende geldt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt.
    9.1.    De Afdeling ziet aanleiding deze rechtspraak te nuanceren. De Afdeling onderschrijft de conclusie van de AG dat voor de bestuurlijke boete moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor het functioneel daderschap. Dit vindt ook steun in de wetgeschiedenis die is vermeld in paragraaf 4.2 van de conclusie van de AG. Die aansluiting geldt zowel voor natuurlijke personen als voor rechtspersonen (zoals bedoeld in artikel 5:1, tweede en derde lid, van de Awb). Voor zover het gaat om natuurlijke personen houdt de vaste rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad in dat:
    "een (verboden) gedraging [kan] in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging" (zie de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (hierna: Ijzerdraad-arrest) en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487).
    Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) sloot eerder aan bij deze criteria, zie de uitspraak van 3 juni 2014, ECLI:NL:CBB:2014:200. Wat betreft de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen wijst de Afdeling op de criteria die zijn geformuleerd in het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (hierna: Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. Het CBb sloot ook hierbij aan, zie de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:6.
    9.2.    Het toepassen van de hiervoor weergegeven criteria uit het Ijzerdraad-arrest op de onderhavige zaak leidt tot het oordeel dat wel sprake was van beschikkingsmacht van [appellant], maar dat niet is voldaan is aan het aanvaardingsvereiste. Dit licht de Afdeling als volgt toe.
    9.3.    De overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet, waarvoor [appellant] is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan hij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. Ook [appellant] had als eigenaar van de woning in dit opzicht beschikkingsmacht over dat gebruik van de woning.
    9.4.    Er is evenwel niet voldaan aan het criterium van aanvaarding, ook niet indien aanvaarden wordt opgevat in de betekenis van het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van [appellant] kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de overtreding. Uit hetgeen onder 6 is weergegeven, valt af te leiden dat [appellant] een zekere mate van toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning. Het college werpt hem tegen dat hij niet voldoende toezicht heeft gehouden, nu uit eerdere controles was gebleken dat de woning al langere tijd niet werd gebruikt om in te wonen. Er was echter voor [appellant] geen aanleiding om meer toezicht te houden dan hij heeft gedaan, nu hij geen aanwijzing had dat de woning niet werd gebruikt om in te wonen. Het college heeft hem niet geïnformeerd over de eerdere controles. Uit het toezicht dat [appellant] heeft gehouden, was geen aanwijzing af te leiden dat de woning mogelijk aan de woonruimtevoorraad werd onttrokken. Hij ontving maandelijks huur en de woning werd niet aangeboden op verhuurwebsites. Het college heeft twijfels geuit over de stellingen van [appellant] over de controle die hij via zijn zus en de buurvrouw uitoefende, maar heeft nagelaten deze personen zelf te benaderen en te vragen wat zij hebben gezien. Het college heeft ook nagelaten bij het verhuurbedrijf te informeren hoe de verhuur van de woning precies was geregeld. Een en ander had wel van het college verwacht mogen worden, nu [appellant] heeft aangevoerd en deels met bewijsstukken heeft gestaafd, dat anderen niets bijzonders is opgevallen. Onder deze omstandigheden is niet komen vast te staan dat [appellant] het onttrekken van de woonruimte door de huurder heeft aanvaard, zoals bedoeld in het hiervoor genoemde IJzerdraad-arrest.
    9.5.    Het onttrekken aan de woonruimtevoorraad kan redelijkerwijs niet aan [appellant] worden toegerekend. Hij is dus ten onrechte als functioneel dader aangemerkt. Het college was daarom niet bevoegd om een boete op te leggen aan hem.
    10.     Opmerking verdient nog dat het voorgaande niet uitsluit dat er mogelijk wel andere (rechts)personen als overtreder hadden kunnen worden aangemerkt, zoals de huurder of het verhuurbedrijf.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2019 alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 27 mei 2019 moet worden herroepen.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2021 in zaak nr. 19/6539;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 oktober 2019;
    V.      herroept het besluit van 27 mei 2019 van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.185,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.L.J. van Strien, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    851
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    […].
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet […].
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […].
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […].