ECLI:NL:RVS:2024:3223, Raad van State, 07-08-2024, 202205715/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam De Zeebries B.V. (hierna: De Zeebries) onder oplegging van een dwangsom gelast om de aanbouw, een buitenbar en twee pergola’s te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het college het door De Zeebries daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 augustus 2022 heeft de rechtbank het door De Zeebries daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft De Zeebries hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

202205715/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De Zeebries B.V., gevestigd te Hoek van Holland, gemeente Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 augustus 2022 in zaak nr. 20/6154 in het geding tussen:
    De Zeebries B.V.,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college De Zeebries B.V. (hierna: De Zeebries) onder oplegging van een dwangsom gelast om de aanbouw, een buitenbar en twee pergola’s te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het college het door De Zeebries daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 augustus 2022 heeft de rechtbank het door De Zeebries daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft De Zeebries hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2024, waar De Zeebries B.V., vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.H. Dellaert en mr. G. Colak, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college aan De Zeebries een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De Zeebries exploiteert een strandpaviljoen aan Zeekant 111 in Hoek van Holland (hierna: het perceel). Ten tijde van belang kende het bestemmingsplan "Hoek van Holland - Zuidwest" onder andere de bestemming "Natuur - Recreatie" en de functieaanduiding "horeca" aan het perceel toe.
    Op 11 juni 2019 heeft het college geconstateerd dat er in strijd met het bestemmingsplan een aanbouw is gerealiseerd op het perceel. Op 28 mei 2020 heeft het college een last onder dwangsom aan De Zeebries opgelegd waarbij is opgedragen om de aanbouw, een buitenbar en twee pergola’s binnen acht weken te verwijderen en verwijderd te houden. Volgens het college is de aanbouw in strijd met artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels, omdat het oppervlak van het strandpaviljoen is vergroot als gevolg van de aanbouw die zonder omgevingsvergunning is gerealiseerd. Verder zijn de buitenbar en de twee pergola’s volgens het college in strijd met artikel 11.2.1, onder d, onder 1, van de planregels gerealiseerd.
    Hoger beroep
    3.       De Zeebries betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanbouw in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de aanbouw in januari 2018 is gerealiseerd en er dus al stond op het moment dat het bestemmingsplan werd vastgesteld, te weten 16 mei 2019. Volgens haar betekent dit dat de aanbouw deel uitmaakt van het bestaande oppervlak als bedoeld in artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels en dus niet in strijd is met dat artikel. Daarbij merkt zij op dat het begrip "bestaande oppervlak" niet is gedefinieerd in de planregels. Zij stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636, dat daarom moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dat de aanbouw niet is vergund, betekent niet dat de aanbouw geen deel uitmaakt van het bestaande oppervlak, aldus De Zeebries.
    3.1.    Artikel 11.2.1 van de planregels luidt:
    "Op de voor ‘Natuur - Recreatie’ bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens:
    […].
    d. ter plaatse van de aanduiding "horeca", waarbij geldt dat:
    1. uitsluitend de gebouwen genoemd in lid 11.1 onder g zijn toegestaan;
    2. het aantal bouwlagen van een horecapaviljoen/strandpaviljoen niet meer mag bedragen dan één;
    3. het maximale oppervlak per horecapaviljoen/strandpaviljoen niet meer mag bedragen dan het bestaande oppervlak;
    […]."
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de aanbouw in 2018 zonder een omgevingsvergunning is gerealiseerd. Het bestemmingsplan "Hoek van Holland - Zuidwest" is op 16 mei 2019 vastgesteld en op 10 augustus 2019 in werking getreden. In artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels is bepaald dat het maximale oppervlak per horeca- dan wel strandpaviljoen niet meer mag bedragen dan het bestaande oppervlak. In het bestemmingsplan is geen definitie van het begrip "bestaande oppervlak" opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld overweging 13.4 van de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:939, wordt een planregel in dat geval omwille van de rechtszekerheid letterlijk uitgelegd.
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling brengt de letterlijke uitleg met zich dat artikel 11.2.1 van de planregels zo moet worden gelezen dat het gaat om het feitelijk bestaande oppervlak. De interpretatie van het college dat het begrip "bestaande oppervlak" zo moet worden uitgelegd dat het moet gaan om het bestaande legale oppervlak, past naar het oordeel van de Afdeling niet bij deze letterlijke uitleg. Dit betekent dat gekeken moet worden naar het oppervlak van het horeca- dan wel strandpaviljoen dat feitelijk aanwezig was op het moment dat het bestemmingsplan in werking trad. Nu de planregel op zichzelf voldoende duidelijk is, komt de Afdeling niet toe aan de bedoeling van de gemeenteraad zoals deze, volgens het college, verwoord is in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan van 16 mei 2019.
    De conclusie is dat de aanbouw deel uitmaakt van het bestaande oppervlak van het oppervlak van het horeca- dan wel strandpaviljoen en daarom niet in strijd is met artikel 11.2.1, onder d, onder 3, van de planregels. Dit betekent dat de aanbouw destijds weliswaar zonder omgevingsvergunning en dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is gebouwd, maar dat niet is gebleken van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet. Dit kan gevolgen hebben voor de beantwoording van de vraag of ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 oktober 2020 sprake was van concreet zicht op legalisatie. In zoverre is dat besluit in strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen en die vraag, aan de hand van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nieuw te nemen besluit, opnieuw moeten beantwoorden, met inachtneming van deze uitspraak.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van De Zeebries tegen het besluit op bezwaar van 21 oktober 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover het de aanbouw betreft.
    5.       Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, blijft op een nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. Dit geldt echter alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen.
    6.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van De Zeebries B.V. gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 augustus 2022 in zaak nr. 20/6154;
    III.      verklaart het beroep van De Zeebries B.V. gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 21 oktober 2020 van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, met kenmerk A.B.2020.2.07626/KdW, voor zover het de aanbouw betreft;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij De Zeebries B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan De Zeebries B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Blomberg
     lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024