ECLI:NL:RVS:2023:3840, Raad van State, 18-10-2023, 202107925/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel aan de [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden.

202107925/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Tilburg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 8 november 2021 in zaak nr. 21/962 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel aan de [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 januari 2021 vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op bewoning, het besluit van 20 mei 2020 herroepen, voor zover dat betrekking heeft op bewoning door daarin de woorden "en/of bewoning" te schrappen, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 januari 2021. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. E.G.M. Huisman, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.J. van den Biggelaar, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       [appellant] is sinds 1991 eigenaar van het perceel en de daarop aanwezige recreatiewoning. Het geldende bestemmingsplan is het plan "Buitengebied Zuidwest" (hierna: het bestemmingsplan) dat in 2012 in werking is getreden. Het bestemmingsplan vervangt het plan "Buitengebied Zuid-West" (hierna: het bestemmingsplan (oud)). Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Natuur" en de functieaanduiding "dagrecreatie". Het perceel is onder de beide bestemmingsplannen niet bestemd voor nachtverblijf. Sinds 2011 staat [appellant] in de basisregistratie personen ingeschreven op het woonadres van zijn zoon en diens gezin in Tilburg. Naar aanleiding van een klacht hebben toezichthouders van de gemeente Tilburg een controle uitgevoerd op 9 oktober 2019 en een hercontrole op 17 december 2019. Bij die controles is een volledig ingerichte woning aangetroffen. In de nachten van 2 op 3 en 4 op 5 mei 2020 heeft de politie een nachtelijke controle bij het perceel uitgevoerd. Bij die controles is de enige auto van [appellant] aangetroffen. In de nacht van 4 op 5 mei heeft de politie geconstateerd dat in de recreatiewoning het licht brandde en een hond aanwezig was. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat hij sinds 1991 tijdens weekenden en vakanties in de recreatiewoning overnacht en dat hij vanaf het begin van de corona-uitbraak tot het moment dat alle coronamaatregelen zijn vervallen permanent in de recreatiewoning heeft verbleven.
    
    De last onder dwangsom
    
    2.       Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college [appellant] de last opgelegd om voor 1 juli 2020 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door het nachtverblijf en/of bewoning te staken en gestaakt te houden. Als niet of niet tijdig aan deze last wordt voldaan, verbeurt [appellant] een dwangsom van € 1.500.00, met een maximum van € 4.500,00, per geconstateerde overtreding. Per week kan niet meer dan één dwangsom worden verbeurd. Bij besluit van 5 februari 2021 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort totdat de last onherroepelijk is geworden.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende controles heeft uitgevoerd om aannemelijk te maken dat de recreatiewoning voor permanente bewoning is gebruikt. De rechtbank heeft daarom het besluit van 20 januari 2021 vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op bewoning, en het besluit van 20 mei 2020 herroepen, voor zover dat betrekking heeft op bewoning, door de woorden "en/of bewoning" te schrappen uit de lastgeving. Over het nachtverblijf heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] heeft aangetoond dat de recreatiewoning sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan (oud) op 27 april 1992 onafgebroken is gebruikt voor recreatief nachtverblijf tijdens weekenden en vakanties. Volgens de rechtbank werd dat recreatief nachtverblijf beschermd door het gebruiksovergangsrecht in de opeenvolgende bestemmingsplannen. Die bescherming is komen te vervallen, omdat [appellant] heeft gesteld dat hij sinds het begin van de corona-uitbraak permanent in de recreatiewoning heeft overnacht en het gebruik om die reden is gewijzigd in een gebruik dat in grotere mate afwijkt van de vigerende bestemming. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de last onder dwangsom bevoegd heeft opgelegd, voor zover die last betrekking heeft op nachtverblijf in de recreatiewoning. De rechtbank zag er geen bijzondere omstandigheid in dat [appellant], als gevolg van de corona-uitbraak en op advies van zijn huisarts in de recreatiewoning is gaan overnachten. Daarom is de opgelegde last niet onevenredig, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep
    
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd is een last onder dwangsom op te leggen om nachtverblijf in de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] voert aan dat het college op grond van de verrichte controles geen overtreding van het toegestane gebruik heeft kunnen vaststellen. De rechtbank heeft in dit kader bovendien ten onrechte geoordeeld dat de bescherming van het gebruiksovergangsrecht voor recreatief nachtverblijf in de recreatiewoning tijdens weekenden en vakanties is uitgewerkt door de toename van het aantal overnachtingen in de recreatiewoning sinds de corona-uitbraak. In dat kader voert [appellant] aan dat hij door de corona-uitbraak gedwongen was om in de recreatiewoning te gaan verblijven. [appellant] beroept zich daarbij op een verklaring van zijn huisarts van 8 juni 2020 waarin staat dat het verstandiger is als [appellant] verblijft op een plaats waar zo min mogelijk contact met anderen is, gezien zijn medische toestand in relatie tot het coronavirus.
    
    4.1.    Artikel 29.2 van de regels van het bestemmingsplan (hierna: de planregels) luidt:
    
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a., te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    c. Indien het gebruik, bedoeld onder a., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten   of te laten hervatten.
    
    […]"
    
    4.2.    [appellant] heeft verklaard dat hij permanent in de recreatiewoning heeft verbleven vanaf het begin van de corona-uitbraak tot het moment dat de coronamaatregelen zijn vervallen. Daarom heeft het college het aannemelijk mogen achten dat [appellant] ten tijde van het besluit van 20 januari 2021 permanent in de recreatiewoning verbleef. De Afdeling merkt hierbij op dat in maart 2020 de eerste coronamaatregelen zijn afgekondigd en dat in maart 2023 de laatste coronamaatregelen zijn komen te vervallen. Het rechtbankoordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning vanaf de inwerkingtreding van het bestemmingsplan (oud) tot aan de corona-uitbraak onafgebroken is gebruikt voor recreatief nachtverblijf tijdens weekenden en vakanties is niet weersproken. Bij de verdere beoordeling van het betoog zal de Afdeling uitgaan van de juistheid daarvan. Het in het bestemmingsplan (oud) opgenomen gebruiksovergangsrecht is zo geformuleerd dat ten tijde van de inwerkingtreding van dat plan niet als zodanig bestemd bestaand gebruik mocht worden voortgezet. Daarom is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het gebruik van de recreatiewoning voor recreatief nachtverblijf tijdens weekenden en vakanties werd beschermd op grond van artikel 29.2, onder a, van de planregels. De Afdeling is ook met de rechtbank van oordeel dat deze bescherming is komen te vervallen vanaf het moment dat [appellant] permanent in de recreatiewoning is gaan overnachten. Dit om medische redenen gewijzigde gebruik van de recreatiewoning door [appellant], is naar zijn aard niet gelijk te stellen aan recreatief nachtverblijf. Door dit gewijzigde gebruik is de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet verkleind. Dat maakt dat het gewijzigde gebruik niet door het gebruiksovergangsrecht wordt beschermd. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de last met betrekking tot het nachtverblijf bevoegd heeft opgelegd.
    
    Het betoog faalt. Ter informatie aan partijen merkt de Afdeling nog op dat de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht in dit geval niet kan herleven, omdat het verboden gebruik niet binnen de termijn van één jaar als bedoeld in artikel 29.2, onder c, van de planregels is teruggebracht tot het gebruik zoals dat voorafgaand aan de verandering daarvan door het gebruiksovergangsrecht werd beschermd. [appellant] heeft immers naar eigen zeggen sinds het begin van de coronaperiode tot aan het vervallen van de coronamaatregelen permanent in de recreatiewoning verbleven.
    
    4.3.    Artikel 29.2, onder b, van de planregels biedt geen ruimte om het daarin vervatte verbod wegens bijzondere omstandigheden buiten toepassing te laten. Daarom kan wat [appellant] aanvoert over de corona-uitbraak en zijn medische situatie er niet voor zorgen dat het nachtverblijf toch is toegestaan. De vraag of het college wegens de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen last onder dwangsom had moeten opleggen, komt hierna aan de orde.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    5.       [appellant] betoogt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de opgelegde last onevenredig is. [appellant] voert aan dat het een overtreding van geringe ernst is en dat de gevolgen van de last voor hem groot zijn, mede omdat hij door de corona-uitbraak gedwongen was om in de recreatiewoning te gaan verblijven. Hij kon vanwege zijn zwakke gezondheid immers niet meer bij zijn zoon en diens gezin wonen. [appellant] beroept zich hierbij op de hiervoor onder 4 vermelde verklaring van zijn huisarts.
    
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    
    5.2.    Ten tijde van het besluit van 20 januari 2021 waren landelijke maatregelen van kracht ter voorkoming van de verspreiding van het coronavirus. Met de verklaring van de huisarts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten tijde van die maatregelen, als gevolg van zijn medische situatie, niet anders kon dan ook buiten de weekenden en vakanties overnachten in de recreatiewoning. De huisarts verklaart wel dat het verstandiger is, maar niet dat het absoluut noodzakelijk is. Alleen al om die reden zijn in de medische situatie van [appellant] geen bijzondere omstandigheden gelegen als hier bedoeld. Ook overigens heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Slotsom
    
    6.       Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Robben
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    
    610-1069