ECLI:NL:RBGEL:2018:980, Rechtbank Gelderland, 05-03-2018, AWB - 17 _ 1265
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2018-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Eiseres verblijft in een instelling. Verweerder heeft haar bijstand toegekend naar de norm van een alleenstaande die in een inrichting verblijft. Later heeft verweerder de bijstand verhoogd met een toeslag ter hoogte van het bedrag van de minimum basishuur uit de Wet op de huurtoeslag. Volgens eiseres is de toegekende bijstand niet toereikend. Zij kan daarmee niet in haar noodzakelijke bestaanskosten voorzien. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder had de bijstand moeten afstemmen op de noodzakelijke bestaanskosten. Met de verhoging van de bijstand met een toeslag ter hoogte van de minimum basishuur heeft verweerder niet voldaan aan zijn afstemmingsverplichting aangezien eiseres ook met de toeslag niet in haar noodzakelijke bestaanskosten kon voorzien. 
        De rechtbank overweegt daarbij dat de norm voor verblijf in een instelling op grond van de Participatiewet niet langer aansluit bij de ontwikkelingen in de zorgverlening en zorgwetgeving. Bij een verblijf in een instelling wordt de zorg en inwoning niet langer altijd in natura verleend. Er zijn verschillende woon- en zorgvormen ontstaan waarbij het mogelijk is dat de zorg en inwoning door verschillende instellingen worden aangeboden. Daar komt bij dat er verschillende regelingen bestaan om de diverse kosten vergoed te krijgen. Eiseres heeft alleen voor de zorg een pgb toegekend gekregen. Voor haar verblijf in de instelling moet zij verblijfskosten betalen voor welke kosten zij geen recht heeft op huurtoeslag of een andere voorziening. Door haar overeenkomst met Herstelcentrum C&S heeft eiseres hogere noodzakelijke bestaanskosten die niet door de toepasselijke bijstandsnorm worden gedekt. Deze norm gaat er immers vanuit dat de zorg en inwoning in natura worden vergoed. De rechtbank heeft begrip voor verweerders standpunt dat het ongewenst is dat een instelling indirect de hoogte van de bijstand kan bepalen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de gevolgen van de onbedoelde tekortkomingen in de wetgeving niet mogen worden afgewenteld op de degene die in bijstandsbehoeftige omstandigheden verkeert.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: 17/1265, 17/2151, 17/2810
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2018
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. F. Bakker),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren te Maurik, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 juli 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiseres bijstand toegekend. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 1. Bij besluit van 
      4 oktober 2016 heeft verweerder de uitkering verhoogd met een toeslag. Bij besluit van 
      21 februari 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is geregistreerd onder zaaknummer 17/1265.
    
    
    
      Bij brief van 29 december 2016 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat de bijstand niet wijzigde. Bij besluit van 11 april 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is geregistreerd onder zaaknummer 17/2151.
    
    
    
      Bij besluit van 21 februari 2017 (het primaire besluit 3) heeft verweerder de bijstand verhoogd. Bij besluit van 9 mei 2017 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit 3 ongegrond verklaard. Het beroep tegen het bestreden besluit 3 is geregistreerd onder zaaknummer 17/2810.
    
    
    
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.G. Wormgoor. Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend om eiseres in de gelegenheid te stellen nadere informatie in te dienen. Dat heeft eiseres gedaan bij brief van 18 september 2017. Op deze brief heeft verweerder gereageerd bij brief van 30 oktober 2017. Eiseres heeft daarna bij brief van 1 november 2017 een document ingediend. De rechtbank heeft het onderzoek op 8 november 2017 gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres heeft psychische problemen waarvoor zij psychiatrisch behandeld wordt. Eiseres heeft in de jaren 2015 tot 2016 door haar problemen in een crisissituatie verkeerd. Aan eiseres is in 2016 een indicatie toegekend voor gestructureerd beschermd wonen met intensieve begeleiding, verzorging en dagbesteding en een indicatie voor toeslag wonen, voor 7 etmalen per week. Eiseres ontving voor de geïndiceerde zorg een persoonsgebonden budget (pgb). 
    
    2. Eiseres is op 8 maart 2016 verhuisd naar een instelling voor beschermd wonen, te weten [Herstelcentrum] te [plaats] ( [Herstelcentrum] ). [Herstelcentrum] bood kost en inwoning aan eiseres. Eiseres heeft een overeenkomst gesloten met deze instelling op grond waarvan zij € 450,- per maand aan verblijfskosten diende te betalen. Dit bedrag omvatte de huur van een onzelfstandige kamer, het gebruik van de gemeenschappelijke keuken, badkamer en wasmachine, en een bijdrage voor gemeenschappelijke kosten zoals het TV-abonnement, gas, water, elektra en de afvalheffing. Verder betaalde eiseres € 120,- per maand om mee te kunnen eten in de instelling. De premies voor de WA-verzekering en ziektekostenverzekering minus de zorgtoeslag bedroegen in totaal € 70 per maand. 
    
    
      
        Procedure 17/1265
      
    
    3. Verweerder heeft aan eiseres bij het primaire besluit 1 bijstand toegekend naar de norm van een alleenstaande die in een inrichting verblijft, zijnde € 346,96 per maand (inclusief vakantietoeslag). Nadat eiseres bezwaar had gemaakt heeft verweerder de uitkering bij besluit van 4 oktober 2016 verhoogd met een toeslag ter hoogte van het bedrag van de minimum basishuur op grond van de Wet op de huurtoeslag, zijnde € 243,46.  
    
    4. Het besluit van 4 oktober 2016 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zodat het bezwaar van eiseres van rechtswege ook daartegen was gericht. Omdat eiseres geen procesbelang meer had bij een beslissing op het bezwaar tegen het primaire besluit 1, had verweerder het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk moeten verklaren. Dat heeft verweerder niet gedaan. 
    
    5. Eiseres betoogt dat zij onvoldoende bijstand ontving om te kunnen voorzien in haar levensonderhoud. Eiseres verkeerde in een crisissituatie en [Herstelcentrum] was destijds de enige instelling waarbij eiseres de vereiste combinatie van zorg en inwoning kon afnemen. Zij ontving in totaal aan bijstand een bedrag van € 590,42 per maand terwijl haar noodzakelijke levenskosten minus de zorgtoeslag € 640,- per maand bedroegen. Daar komt bij dat ze ook zak- en leefgeld nodig had. Eiseres had geen recht op huurtoeslag en met het pgb moest zij de zorg betalen. Volgens eiseres had verweerder de bijstand moeten verhogen vanwege haar individuele omstandigheden.
    
    6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres recht heeft op de bijstandsnorm die geldt voor een verblijf in een inrichting. Verweerder heeft de norm verhoogd met een toeslag gelijk aan de minimum basishuur op grond van de Wet op de huurtoeslag. Volgens verweerder is gebleken dat [Herstelcentrum] niet de volledige verblijfskosten in rekening heeft gebracht zodat haar werkelijke bestaanskosten lager zijn. Volgens verweerder is er ook overigens geen sprake van een bijzondere situatie op grond waarvan hij de bijstand nog verder had moeten verhogen. In dat geval zou verweerder moeten erkennen dat eiseres, ondanks haar verblijf in een inrichting de verplichting heeft om huur te betalen. Verweerder wil verder voorkomen dat de zorginstelling indirect de hoogte van de uitkering kan bepalen.
    7. Verweerder moet de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op grond van artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) afstemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging dan wel een verhoging van de bijstand slechts plaats in zeer bijzondere situaties, zie bijvoorbeeld een uitspraak van de CRvB van 28 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2492). 
    
    8. Niet in geschil is dat eiseres verblijft in een inrichting in de zin van de Pw zodat zij in beginsel recht heeft op bijstand naar de norm van verblijf in een inrichting. Verweerder heeft deze norm verhoogd met een toeslag waarmee verweerder heeft erkend dat er sprake is van een bijzondere situatie. Tussen partijen is in geschil of verweerder met de verhoging heeft voldaan aan de verplichting om de bijstand af te stemmen op de individuele omstandigheden van eiseres. 
    
    9. De rechtbank stelt vast dat eiseres een overeenkomst heeft gesloten met [Herstelcentrum] waaruit blijkt dat eiseres gehouden was om € 450,- per maand aan verblijfskosten te betalen. Volgens eiseres heeft zij de verblijfskosten slechts gedeeltelijk kunnen betalen waardoor er een betalingsachterstand is ontstaan. Bij brief van 1 november 2017 heeft eiseres een betalingsverzoek van de zorginstelling aan de rechtbank toegestuurd. Uit dit document blijkt dat er sprake is van een betalingsachterstanden over 2016 en 2017 welke achterstanden eiseres aan de instelling moet betalen. Nu niet is gebleken dat de overeenkomst is gewijzigd of dat de instelling een deel van de kosten heeft kwijtgescholden, stelt de rechtbank vast dat de werkelijke verblijfskosten bij [Herstelcentrum] € 450,- per maand bedroegen. 
    
    10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met de brief van GGZ-instelling Lentis van september 2017 aannemelijk gemaakt dat [Herstelcentrum] destijds de enige instelling was waarbij eiseres de noodzakelijke zorg en inwoning kreeg. In de brief is vermeld dat eiseres in een situatie heeft verkeerd van ernstige verloedering, zorgmijdend gedrag, sociaal isolement en langdurige en ontwrichtende psychiatrische klachten. De behandelaren hebben eiseres een jaar lang intensief begeleid en hebben met haar de mogelijkheden onderzocht om aan haar problemen te werken en een plek te vinden waarin zij in een voor haar veilige situatie kon wonen. Omdat eiseres op dat moment alleen bleef leven voor haar paard, was het voor haar geen optie om ergens behandeld te worden zonder dat zij contact kon hebben met haar paard. In het verleden was eiseres ook niet bereid om zich ergens te laten behandelen als dit betekende dat zij afstand moest doen van haar paard. [Herstelcentrum] kon eiseres ook intensief begeleiden bij de problemen op alle levensgebieden en zij kon daar met een schone lei beginnen. Volgens de behandelaren was [Herstelcentrum] uniek als instelling, ook omdat het paard van eiseres daar onderdeel uit kon blijven maken van haar leven. Volgens de behandelaren was er in Nederland geen andere instelling die die mogelijkheid bood. Voorts acht de rechtbank van belang dat eiseres al gesprekken had gevoerd bij [Herstelcentrum] en, ondanks haar crisissituatie, vertrouwen had gekregen in hun aanpak, hetgeen een belangrijke invloed heeft op de kans van slagen van de begeleiding en daarmee ook op de keus voor de instelling.
    
    11. Nu eiseres genoodzaakt was om in [Herstelcentrum] te verblijven waren de verblijfskosten niet te vermijden en maakten deze onderdeel uit van eiseres’ noodzakelijke bestaanskosten. Verweerder had de bijstand moeten afstemmen op de noodzakelijke bestaanskosten. Met de verhoging van de bijstand met een toeslag ter hoogte van de minimum basishuur heeft verweerder niet voldaan aan zijn afstemmingsverplichting aangezien eiseres ook met de toeslag niet in haar noodzakelijke bestaanskosten kon voorzien. 
    
    12. De rechtbank overweegt dat de norm voor verblijf in een inrichting op grond van de Pw niet langer aansluit bij de ontwikkelingen in de zorgverlening en zorgwetgeving. Bij een verblijf in een inrichting wordt de zorg en inwoning niet langer altijd in natura verleend. Er zijn verschillende woon- en zorgvormen ontstaan waarbij het mogelijk is dat de zorg en inwoning door verschillende instellingen worden aangeboden. Daar komt bij dat er verschillende regelingen bestaan om de diverse kosten vergoed te krijgen. Eiseres heeft alleen voor de zorg een pgb toegekend gekregen. Voor haar verblijf in de instelling moet zij verblijfskosten betalen voor welke kosten zij geen recht heeft op huurtoeslag of een andere voorziening. Door haar overeenkomst met [Herstelcentrum] heeft eiseres hogere noodzakelijke bestaanskosten die niet door de toepasselijke bijstandsnorm worden gedekt. Deze norm gaat er immers vanuit dat de zorg en inwoning in natura worden vergoed. De rechtbank heeft begrip voor verweerders standpunt dat het ongewenst is dat een instelling indirect de hoogte van de bijstand kan bepalen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de gevolgen van de onbedoelde tekortkomingen in de wetgeving niet mogen worden afgewenteld op de degene die in bijstandsbehoeftige omstandigheden verkeert. 
    
    13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder moet een nieuw besluit op bezwaar nemen. Daarbij dient hij de bijstand af te stemmen op de omstandigheden van eiseres. Buiten de in deze uitspraak genoemde noodzakelijke kosten dient verweerder daarbij vast te stellen hoe hoog het bedrag aan zak- en leefgeld is dat eiseres nodig had. Tevens dient verweerder daarbij te beslissen op het verzoek om de proceskosten in bezwaar te vergoeden. 
    
    
      In vervolg op alinea 4 van deze uitspraak zal de rechtbank zelf  in de zaak voorzien door te bepalen dat het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 niet-ontvankelijk is. 
    
    
    
      
        Procedure 17/2151
      
    
    14. Bij brief van 29 december 2016 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat de bijstand niet wijzigt. Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de brief geen rechtsgevolg in het leven heeft geroepen zodat deze niet is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De brief is slechts informatief van aard. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dat heeft verweerder niet gedaan zodat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2. De rechtbank zal zelf  in de zaak voorzien door te bepalen dat het bezwaar van eiseres tegen de brief niet-ontvankelijk is. 
    
    
      
        Procedure 17/2810
      
    
    16. Verweerder heeft de bijstand met ingang van 1 januari 2017 verhoogd overeenkomstig de wettelijke verhoging van de wettelijke bijstandsnormen. Bij bestreden besluit 3 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    17. Nu het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond is en dat besluit geen stand kan houden, is ook het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Tevens dient verweerder daarbij te beslissen op het verzoek om de proceskosten in bezwaar te vergoeden.
    
    18. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten van eiseres in beroep te veroordelen. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De proceskosten stelt de rechtbank voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.254,50 (driemaal 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de nadere reactie, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 501,-, wegingsfactor 1 en factor 1 vanwege drie samenhangende zaken). Van andere kosten is de rechtbank niet gebleken. Daarnaast dient verweerder aan eiseres het door totaal betaalde griffierecht van € 138,- te betalen.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    - verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten 1, 2 en 3;
    - verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit 1 niet-ontvankelijk;
    - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar tegen het besluit van 
    4 oktober 2016 met inachtneming van deze uitspraak;
    - verklaart het bezwaar tegen de brief van 29 december 2016 niet-ontvankelijk;
    - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar tegen het primaire besluit 3 met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres van € 2.254,50;
    - draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 138,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. Zippelius, rechter, in tegenwoordigheid van 
              mr. N. ter Horst, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 5 maart 2018
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.