ECLI:NL:CRVB:2020:2271, Centrale Raad van Beroep, 24-09-2020, 19/1022 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat hier niet van toepassing is de terughoudende toets. Nu het ontslag in dit geval op een specifieke ontslaggrond is gebaseerd, is een minder terughoudende rechterlijke toets aangewezen. Naar het oordeel van de Raad heeft het college de aanwezigheid van relevante tekortkomingen in het functioneren van appellant onvoldoende aannemelijk gemaakt en heeft appellant geen reële kans gekregen zich waar te maken in de proeftijd. De door het college gestelde verslavingsproblematiek, die door appellant is bestreden, blijkt niet uit de adviezen van de bedrijfsarts en deze arts achtte hem in juli 2017 in staat om te gaan re-integreren. Voor zover al sprake zou zijn geweest van een verslaving, was deze toen kennelijk geen beletsel meer om aan het werk te gaan. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college over dit verslag gezegd dat het onvoldoende functioneren van appellant in de eerste drie maanden niet voldoende was voor ontslag. Het voorgaande, in samenhang bezien, leidt tot een gegrondverklaring van het hoger beroep, vernietiging van de aangevallen uitspraak en vernietiging van het bestreden besluit. De Raad ziet aanleiding om tot finale geschillenbeslechting te komen en zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant.

191022 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 24 september 2020
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 januari 2019, 18/2571 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. S. Ben Kaddour Eljarroudi hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld op de zitting van 13 augustus 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar en beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
    
    
    
      1.1.
      Appellant was per 1 oktober 2016 aangesteld voor onbepaalde tijd met een proeftijd van een jaar als [functie] bij de afdeling [afdeling] van het cluster [cluster] van de gemeente Rotterdam (de gemeente). In die functie was hij verantwoordelijk voor het uitvoeren van fraudeonderzoeken in het kader van de [onderdeel]. 
      
    
    
      1.2.
      Op 23 januari 2017 heeft appellant zich ziekgemeld bij zijn teammanager. Op 6 februari 2017 heeft de bedrijfsarts appellant per die datum niet arbeidsongeschikt geacht, omdat er geen ziekte of gebrek was vast te stellen. Op 24 februari 2017 heeft de bedrijfsarts deze beoordeling op basis van informatie van de behandelaar van appellant herzien en appellant vanaf 23 januari 2017 arbeidsongeschikt geacht. Daarbij is aangegeven dat appellant energetisch beperkt is en een beperkt concentratie(duur)vermogen heeft. In een gespreksformulier beoordelingsgesprek dat op 23 maart 2017 door de teammanager en de unitmanager is ondertekend is vermeld dat appellant niet kan worden beoordeeld, omdat hij sinds 1 oktober 2016 in dienst is en sinds medio januari langdurig ziek is.
      
    
    
      1.3.
      Op 12 april 2017 heeft de teammanager aan de unitmanager meegedeeld dat appellant hem op 13 februari 2017 heeft verteld dat de aard van zijn ziekte een soft- en harddrugsverslaving is, dat hij in 2008 ook al eens verslaafd is geweest en dat het hem na een behandeling was gelukt om van zijn verslaving af te komen. Volgens de teammanager kan niet worden uitgesloten dat appellant in zijn functie als [functie], waarbij hij voorstellen doet over het voortzetten of beëindigen van uitkeringen, kwetsbaar en chantabel wordt. De gemeente loopt een groot risico als appellant zijn functie met de daaraan gerelateerde bevoegdheden behoudt. Naar de mening van de teammanager is appellant niet geschikt voor zijn functie. De teammanager is zijn vertrouwen in appellant volledig kwijt. In een gesprek met appellant op 15 maart 2017 heeft de teammanager onder meer aan hem meegedeeld dat wordt overwogen hem door een psychiater te laten testen. Hierbij zou centraal staan de vraag of de kans aanwezig was dat hij na genezing van zijn verslaving zou terugvallen.
      
    
    
      1.4.
      In de brief ‘Stand van zaken’ van het afdelingshoofd aan appellant van 28 april 2017 is onder meer vermeld dat appellant op 13 februari 2017 tegen zijn teammanager heeft gezegd dat hij zou starten met een behandeling in Utrecht in verband met verslaving en dat hij al een intakegesprek heeft gehad. Ook is vermeld dat appellant heeft laten weten dat hij niet bereid is om mee te werken aan het door de gemeente voorgestelde psychiatrische onderzoek en dat aan appellant een aanbod tot beëindiging van het dienstverband is gedaan. Per e-mail van 24 april 2017 heeft de teammanager de verslagen van de gesprekken die hij met appellant heeft gevoerd aan appellant toegestuurd met het verzoek de verslagen voor gezien of akkoord te ondertekenen. Per e-mail van 1 mei 2017 heeft appellant meegedeeld dat de gespreksverslagen onvolledig zijn en geen valide weergave zijn van de gevoerde gesprekken en dat hij daarom niet zal tekenen voor akkoord. Vanaf mei 2017 tot en met juli 2017 hebben partijen overleg gevoerd over beëindiging van het dienstverband met wederzijds goedvinden. Zij zijn niet tot overeenstemming gekomen.
      
    
    
      1.5.
      In een verslag van de mentor van appellant van 11 juli 2017 over de voortgang van appellant tijdens de eerste drie maanden van zijn aanstelling is vermeld dat appellant tijdens deze eerste drie maanden niet in staat is gebleken om zelfstandig onderzoeken te draaien. De inwerktermijn was te kort voor hem. Geadviseerd is om een tweede inwerktermijn te starten waarbij appellant wordt gekoppeld aan een andere begeleider. Op 17 juli 2017 is appellant met zijn re-integratie begonnen. Op 24 en 25 juli 2017 heeft hij per WhatsApp aan zijn teammanager laten weten dat hij wegens verkoudheid op die dagen niet kan re-integreren. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 2 augustus 2017 heeft het college appellant op grond van artikel 74d van de Verordening tot regeling van de rechtstoestand van de ambtenaren der gemeente Rotterdam (het Ambtenarenreglement) met onmiddellijke ingang geschorst tot het einde van zijn dienstverband, hem verboden contact te hebben met collega’s en op grond van artikel 102, tweede lid, van het Ambtenarenreglement de toegang ontzegd tot alle werklocaties en panden. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellant op 28 juli 2017 een, door het college als onfatsoenlijk en ongefundeerd bestempeld WhatsApp-bericht naar de groepsapp van de unit heeft gestuurd. 
      
    
    
      1.7.
      Na een voornemen daartoe, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 18 augustus 2017 aan appellant met ingang van 30 september 2017 eervol ontslag verleend wegens onvoldoende bekwaamheid en geschiktheid voor de functie van [functie] op grond van artikel 87, eerste lid, en artikel 88, vierde lid, van het Ambtenarenreglement. De frequente afwezigheid van appellant wegens ziekte, de vermoedelijke reden van zijn afwezigheid alsmede het feit dat zijn functioneren niet volgens de functie-eisen was, maken dat er geen verandering in positieve zin valt te verwachten. Appellant heeft daarom niet voldaan aan de redelijke eis dat hij in staat moet zijn met een als normaal te noemen continuïteit zijn functie te vervullen.
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 3 april 2018 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 augustus 2017, in afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, als volgt overwogen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1169) geldt dat de toetsing van het bestreden besluit door de bestuursrechter terughoudend is en beperkt is tot de beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de ambtenaar niet aan de door het bestuursorgaan in redelijkheid te stellen eisen en/of verwachtingen heeft voldaan. Uit de door appellant aangehaalde rechtspraak volgt niet dat in deze zaak op het college een zwaardere bewijslast rust. Het college heeft zich verder niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat appellant niet heeft voldaan en naar verwachting ook in de nabije toekomst niet kon voldoen aan de eis in staat te zijn met een normaal te noemen continuïteit zijn functie te vervullen. Het college heeft daarbij niet ten onrechte van belang geacht dat appellant van de bijna tien maanden minder dan vier maanden werkzaam is geweest, uit de brief van de teammanager van 13 februari 2017 volgt dat er indicaties waren dat appellant aan een drugsverslaving leed en appellant, nadat dit hem in de brief van 28 april 2017 was voorgehouden, niet op deze brief heeft gereageerd om de aanwezigheid van de verslaving te betwisten. Ook heeft het college van belang kunnen achten dat appellant kort na de start van zijn re-integratie met een betrekkelijk vage reden opnieuw is uitgevallen en hij niet heeft willen meewerken aan een psychiatrisch onderzoek door een externe deskundige, terwijl dit wel van hem had mogen worden verwacht. Het college heeft dan ook in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat appellant niet aan de door het bestuursorgaan te stellen eisen en/of verwachtingen heeft voldaan. Het college was daarom volgens de rechtbank bevoegd om appellant op grond van artikel 87, eerste lid, van het Ambtenarenreglement te ontslaan.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 87, eerste lid, van het Ambtenarenreglement kan aan de ambtenaar, die is aangesteld in vaste dienst met een proeftijd, als hij voor zijn betrekking niet voldoende bekwaam of geschikt blijkt te zijn, na afloop van de proeftijd of ingaande een binnen de proeftijd gelegen tijdstip ontslag worden verleend. Hierbij vindt het bepaalde in artikel 88, leden 4, 5 en 6, overeenkomstige toepassing.
      
      
        Ingevolge artikel 88, vierde lid, van het Ambtenarenreglement wordt een opzegtermijn in acht genomen van:
      
      a. drie maanden, ingeval de ambtenaar bij het begin van de opzegtermijn, laatstelijk
      tenminste twaalf maanden onafgebroken in dienst was;
      b. twee maanden, ingeval de ambtenaar bij het begin van de opzegtermijn, laatstelijk zes
      maanden of langer, doch korter dan twaalf maanden onafgebroken in dienst was;
      c. één maand, ingeval de ambtenaar bij het begin van de opzegtermijn laatstelijk korter dan
      zes maanden onafgebroken in dienst was.
      
      
        Ingevolge artikel 97, eerste lid, van het Ambtenarenreglement wordt ontslag op grond van de artikelen 87 tot en met 89, 90 tot en met 94, 95, eerste lid, onder d, en 96 eervol verleend.
      
      
    
    
      4.2.
      Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat hier niet van toepassing is de terughoudende toets die in beginsel beperkt is tot de beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de ambtenaar niet aan de door het bestuursorgaan in redelijkheid te stellen eisen en/of verwachtingen heeft voldaan. Anders dan in uitspraken van de Raad zoals bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2017:1169 en ECLI:NL:CRVB:2010:BM3706, is het ontslag in dit geval op een specifieke ontslaggrond gebaseerd, namelijk ontslag op grond van onbekwaamheid en ongeschiktheid van een ambtenaar in vaste dienst met een proeftijd in de zin van artikel 87, eerste lid, van het Ambtenarenreglement. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 19 januari 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV1315) en 21 januari 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BL2821) over een ongeschiktheidsontslag tijdens proeftijd op grond van de CAR/UWO, is hierdoor een minder terughoudende rechterlijke toets aangewezen. Dit betekent dat de vraag zal moeten worden beantwoord of de aanwezigheid van relevante tekortkomingen in het functioneren van de ambtenaar aannemelijk is gemaakt en of de ambtenaar een reële kans heeft gekregen zich waar te maken in de proeftijd en daarin niet is geslaagd. 
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de Raad heeft het college de aanwezigheid van relevante tekortkomingen in het functioneren van appellant onvoldoende aannemelijk gemaakt en heeft appellant geen reële kans gekregen zich waar te maken in de proeftijd. Niet in geschil is dat appellant vanwege zijn arbeidsongeschiktheid van 23 januari 2017 tot 17 juli 2017 van de bijna tien maanden van zijn dienstverband minder dan vier maanden aan het werk is geweest. Frequente afwezigheid wegens ziekte mag een rol spelen in de belangenafweging, indien geen verandering ten goede valt te verwachten en betrokkene niet heeft voldaan noch kan voldoen aan de redelijkerwijs te stellen eis in staat te zijn met een normaal te noemen continuïteit zijn functie te vervullen (vergelijk ECLI:NL:CRVB:1993:ZB4415). Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD6321) mag het bestuursorgaan redelijkerwijs van een ambtenaar verwachten dat hij met voldoende continuïteit, zonder langdurig ziekteverzuim, zijn functie vervult. De bedrijfsarts heeft op 6 juli 2017 geadviseerd dat appellant kan beginnen met zijn re-integratie op 13 juli 2017, beginnend met twee keer vier uur per week op het werk komen en ingaande week 29 uit te breiden met vier uur per week. Op 17 juli 2017 is appellant daarmee begonnen. Op 24 en 25 juli 2017 heeft hij zich ziekgemeld wegens een verkoudheid. Vervolgens heeft het college appellant op 27 juli 2017 buitengewoon verlof verleend, zonder dat de bedrijfsarts over zijn ziekte is geraadpleegd en ook zonder dat hierover vooraf met appellant is gesproken en navraag is gedaan over de aard van zijn ziekte. Het college had op dat moment niet op basis van uitsluitend eigen bevindingen de conclusie mogen trekken dat appellant zijn functie met onvoldoende continuïteit vervulde. De door het college gestelde verslavingsproblematiek, die door appellant is bestreden, blijkt niet uit de adviezen van de bedrijfsarts en deze arts achtte hem in juli 2017 in staat om te gaan re-integreren. Voor zover al sprake zou zijn geweest van een verslaving, was deze toen kennelijk geen beletsel meer om aan het werk te gaan.
      
    
    
      4.4.
      
        Over het functioneren van appellant bevat het dossier alleen een verslag van zijn mentor 
        over de eerste drie maanden gedurende welke appellant aan het werk is geweest. Hierin staat dat appellant tijdens deze eerste drie maanden niet in staat is gebleken om zelfstandig onderzoeken te draaien en dat de inwerktermijn te kort voor hem was. Tijdens de zitting bij de rechtbank heeft het college over dit verslag gezegd dat het onvoldoende functioneren van appellant in de eerste drie maanden niet voldoende was voor ontslag. Het taalgebruik van appellant in de groepsapp van 28 juli 2017 is weliswaar onfatsoenlijk, maar ook ingegeven door de enkele dagen daarvoor gedane plotselinge aankondiging om hem ontslag te verlenen.
      
      
    
    
      4.5.
      Het voorgaande, in samenhang bezien, leidt tot een gegrondverklaring van het hoger beroep, vernietiging van de aangevallen uitspraak en vernietiging van het bestreden besluit. De Raad ziet aanleiding om tot finale geschillenbeslechting te komen en zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Appellant heeft ter zitting van de rechtbank meegedeeld dat hij sinds 1 maart 2018 bij een andere werkgever in dienst is en dat hij niet meer wenst terug te keren naar de gemeente Rotterdam. Hij gaf aan dat hij slechts een financieel belang heeft bij deze procedure, namelijk het verschil tussen zijn toenmalige salaris en de aan hem verstrekte ziekte-uitkering. Gezien dit standpunt en de nieuwe werkkring is er aanleiding om aan appellant eervol ontslag te verlenen op eigen verzoek per 1 maart 2018. Dit betekent dat aan hem nog tot die datum salaris moet worden uitbetaald, waarop de aan hem betaalde ziekte-uitkering in mindering zal worden gebracht.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in bezwaar, € 1.050,- in beroep en € 525,- in hoger beroep, zijnde in totaal € 2.625,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het hoger beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 3 april 2018;
      
      
        herroept het besluit van 18 augustus 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 3 april 2018;
      
      
        verleent appellant eervol ontslag op eigen verzoek per 1 maart 2018;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.625,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 429,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en T. Avedissian en J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) A. Beuker-Tilstra
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Stumpel