ECLI:NL:GHAMS:1998:AA8027, Gerechtshof Amsterdam, 27-02-1998, 96/2736
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 1998-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Omslagklassenverordening waterschap Hollands Kroon. Verbindendheid van de verordening in verband met onder meer de stellingen dat er met betrekking tot de percelen waarvoor belanghebbende omslagplichtig is geen sprake is van verschillen in hoedanigheid of ligging ten opzichte van percelen binnen hetzelfde waterschap ingedeeld in een andere omslagklasse en dat er geen sprake is van onevenredig voor- of nadeel. Marginale toetsing van de inhoud van de verordening.

96/2736
      GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
      Vierde Meervoudige Belastingkamer
      UITSPRAAK
      op het beroep van X te Z, belanghebbende,
      tegen
      een uitspraak van het Hoofd van de Afdeling Heffing van de Dienst Centrale Omslagheffing te Alkmaar, de inspecteur.
      1. Loop van het geding
      Van belanghebbende is op 19 juli 1996 ter griffie van het Gerechtshof een beroepschrift ontvangen gericht tegen de uitspraak van de inspecteur met dagtekening 14 juni 1996 betreffende de aan belanghebbende opgelegde, met andere aanslagen op één aanslagbiljet verenigde, aanslagen in de waterschapsbelastingen voor het jaar 1995. 
      De aanslagen zijn berekend met inachtneming van de omslagklassenverordening van het waterschap Hollands Kroon en zijn bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
      Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak en van de aanslagen.
      De inspecteur heeft een vertoogschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak.
      Ter zitting van 17 juni 1997 van de Eerste Enkelvoudige Belastingkamer van dit Hof zijn verschenen belanghebbende tot bijstand vergezeld van zijn gemachtigden A en B, alsmede C namens de inspecteur.
      Namens beide partijen zijn pleitnota's met bijlage(n) overgelegd en voorgedragen. Het Hof heeft belanghebbende in de gelegenheid gesteld na de zitting nog schriftelijk te reageren op de door de inspecteur overgelegde bijlagen bij de pleitnota. De gemachtigde van belanghebbende heeft daarvan gebruik gemaakt bij brief van 4 juli 1997, welke in afschrift aan de inspecteur is gezonden. Deze heeft daarop gereageerd bij brief van 10 september 1997 met bijlage. Deze stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van belanghebbende gezonden.
      Na verwijzing naar de Meervoudige Belastingkamer zijn ter zitting van 16 januari 1998 verschenen belanghebbende en zijn echtgenote, tot bijstand vergezeld van A voornoemd, alsmede C, namens de inspecteur.
      De gemachtigde van belanghebbende heeft een pleitnota voorgedragen en overgelegd.
      Van alle hiervoor genoemde stukken heeft de wederpartij kennis kunnen nemen en daarover heeft hij zich kunnen uitlaten. Die stukken worden als hier ingelast beschouwd en tot de gedingstukken gerekend. 
      2. De verordeningen
      Het (voorlopig) algemeen bestuur van het waterschap Hollands Kroon heeft op 30 december 1994 de Omslagverordening 1995 vastgesteld, welke verordening is goedgekeurd bij besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 10 januari 1995, nr. 95-510325. De verordening is gepubliceerd in de Schager en Helderse Courant van 2 februari 1995. De verordening houdt - voor zover hier van belang - het volgende in:
      "Belastbaar feit en omslagplicht
      Artikel 2
      1. Ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de aan het waterschap opgedragen taken wordt onder de naam 'waterschapsomslag' een directe belasting geheven.
      2. De in het eerste lid bedoelde waterschapsomslag wordt geheven van de omslagplichtigen:
      a. bedoeld in de hoofdstukken II en III, ter zake van de in die hoofdstukken genoemde onroerende zaken, voor zover deze belang hebben bij de taken van het waterschap;
      ...
      Hoofdstuk II Omslagheffing ongebouwd
      ...
      Omslagplicht eigenaar-gebruikers en pachters ongebouwd
      Artikel 4
      1. De waterschapsomslag wordt geheven van degenen die in het waterschapsgebied ... krachtens een door de Grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst het gebruik hebben van ongebouwde onroerende zaken .
      ...
      Belastingobject ongebouwd
      Artikel 5
      Voor de toepassing van de artikelen 3 en 4 wordt als één ongebouwde onroerende zaak aangemerkt: een kadastraal perceel of een gedeelte daarvan, ...
      Heffingsmaatstaf ongebouwd
      Artikel 6
      1. Met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in de Omslagklassenverordening wordt de waterschapsomslag, bedoeld in de artikelen 3 en 4, geheven naar de oppervlakte van de ongebouwde onroerende zaak. De oppervlakte wordt uitgedrukt in een aantal hectaren of een gedeelte daarvan.
      ...
      Tarieven ongebouwd
      Artikel 7
      Met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in de Kostentoedelingsverordening bedragen de tarieven van de waterschapsomslag:
      ...
      b. bedoeld in artikel 4: f 92,52 per hectare"
      Het (voorlopig) algemeen bestuur van het waterschap Hollands Kroon heeft op 30 december 1994 de Omslagklassenverordening waterschap Hollands Kroon 1995 vastgesteld, welke verordening is goedgekeurd bij besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 10 januari 1995, nr. 95-510092. De verordening is gepubliceerd in de
      Schager en Helderse Courant van 21 januari 1995. De verordening houdt - voor zover hier van belang - het volgende in:
      "Artikel 4. Omslagklassen waterkwantiteitsbeheer ongebouwd.
      1. De ongebouwde onroerende zaken worden in één van de volgende omslagklassen ingedeeld:
      ...
      omslagklasse 4: alle niet in omslagklasse 1,2,3 of 5 ingedeelde ongebouwde onroerende zaken;
      omslagklasse 5: alle ongebouwde onroerende zaken gelegen in een gebied:
      - met voorzieningen;
      - met bemaling;
      - met wateraanvoer waarbij extra voorzieningen zijn getroffen ten behoeve van doorspoeling, infiltratie of het gebruik van oppervlaktewater op de percelen; en/of
      - met verfijnd peilbeheer waarbij er sprake is van een fijnmazig stelsel van peilregulerende voorzieningen.
      2. De begrenzing van de in lid 1 genoemde omslagklassen is indicatief aangegeven op de bij deze verordening behorende gewaarmerkte kaart ...
      Artikel 5. Vermenigvuldigingsfactoren ongebouwd
      De vermenigvuldigingsfactor, waarmee de in artikel 4 genoemde omslagklassen de in de omslagverordening vermelde heffingsmaatstaf voor ongebouwde onroerende zaken corrigeren, bedraagt:
      ...
      voor omslagklasse 4: 0,82 (twee en tachtig honderdste)
      voor omslagklasse 5: 1,00 (één)"
      Het voorlopig algemeen bestuur van het waterschap Hollands Kroon heeft op 25 november 1994 de Kostentoedelingsverordening waterschap Hollands Kroon 1995 vastgesteld, welke verordening is goedgekeurd bij besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 10 januari 1995, nr. 95-510092. De verordening is gepubliceerd in de Schager en Helderse Courant van 21 januari 1995.
      3. Tussen partijen vaststaande feiten
      3.1. Belanghebbende heeft binnen het beheersgebied van het te Wieringerwerf gevestigde waterschap Hollands Kroon
      ten behoeve van zijn melkveehouderij een aantal percelen gepacht.
      3.2. De onder 3.1 genoemde percelen maken deel uit van de F-polder. Deze polder en de zuidwestelijk daaraan grenzende G-polder maken deel uit van de H-polder. De in de polders F en G gelegen percelen zijn met andere percelen gelegen in de H-polder ingedeeld in omslagklasse 5 van de onder 2 genoemde Omslagklassenverordening waterschap Hollands Kroon 1995.
      De percelen gelegen in de polder M en in de polder N, welke eveneens deel uitmaken van het beheersgebied van het waterschap Hollands Kroon, zijn ingedeeld in omslagklasse 4 van de eerdergenoemde Omslagklassenverordening.
      4. Geschil
      In geschil is of de Omslagklassenverordening waterschap Hollands Kroon 1995 onverbindend is, zoals belanghebbende stelt en de inspecteur bestrijdt.
      5. Standpunten van partijen
      5.1. Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de gedingstukken.
      5.2. Belanghebbende is kort en zakelijk samengevat van mening dat de percelen gelegen in de F-polder geen verschillen in hoedanigheid of ligging vertonen ten opzichte van de percelen in de polders M en N, welke leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen in die gebieden. Dit geldt ook indien de in de naastgelegen en waterstaatkundig gekoppelde G-polder gelegen percelen tezamen met de in de F-polder gelegen percelen worden vergeleken met de percelen in de polders M en N.
      Het daadwerkelijke verschil in kostenniveau van de gronden in omslagklasse 5 bedraagt ten opzichte van het gemiddelde kostenniveau voor de categorie ongebouwd 13%. Dat rechtvaardigt geen aparte omslagklasse.
      Tot 1985 is er vanuit de solidariteitsgedachte geen enkele behoefte geweest aan klassenomslag; die solidariteitsgedachte is ten onrechte verlaten. De door deskundigen gegeven adviezen zijn niet of nauwelijks toegankelijk voor niet-ingewijden en er kan niet worden nagegaan of de door mij genoemde factoren in de advies- en besluitvorming zijn betrokken. Zodoende heeft een onvoldoende en onevenwichtige besluitvorming plaats gehad. Het samenvoegen van drie aspirant omslagklassen tot één is ongemotiveerd gebeurd; indien wel omslagklassen moeten worden ingesteld zijn er te weinig ingesteld.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van belanghebbende gepersisteerd bij zijn ingenomen standpunten en nog gesteld dat het voorzieningenniveau en de daaruit voortvloeiende kosten moeten worden vergeleken per waterstaatkundige eenheid, waaronder hij verstaat de percelen welke tezamen door een dijk worden omgeven.
      5.3. De inspecteur is kort en zakelijk samengevat van mening dat omslagklassen kunnen worden ingesteld indien er aanmerkelijke verschillen in belang bestaan - voortvloeiende uit de hoedanigheid of de ligging van de onroerende zaken - die bij een gelijke omslag zouden leiden tot onevenredige voor- of nadelen voor de omslagplichtigen. Binnen het beheersgebied van het waterschap Hollands Kroon zijn er gebieden waarin de voor die gebieden te maken kosten, in verband met het voorzieningenniveau, bij toerekening aan de binnen die gebieden gelegen gronden zouden resulteren in een omslag welke meer dan 25 procent uit zou gaan boven de aan die gronden in rekening te brengen omslag indien de kosten over alle in het beheersgebied gelegen gronden zouden worden omgeslagen. Dit rechtvaardigt het instellen van omslagklassen. De praktische uitvoerbaarheid stelt een beperking aan het aantal omslagklassen; daarom is gestreefd naar een zo beperkt mogelijk aantal omslagklassen.
      Uiteindelijk zijn op basis van de factoren wateraanvoer, waterafvoer, verfijnd peilbeheer en bemaling en met inachtneming van de algemene solidariteitsgedachte een vijftal omslagklassen ingesteld. Daarbij is geen sprake van scherp afgebakende, strikt te onderscheiden niveau's, maar binnen die omslagklassen is sprake van een zekere globaliteit. Bij de vergelijking van de onderlinge verschillen in omslagklassen moet worden gekeken naar het voorzieningenniveau in het gehele gebied en niet per perceel in dat gebied. Evenmin is daarbij van belang of een bepaalde belanghebbende voor zijn bedrijfsvoering bij alle voorzieningen is gebaat of dat hij zelf nog aanvullende voorzieningen moet treffen.
      De inspecteur heeft ter zitting eveneens gepersisteerd bij zijn ingenomen standpunten en zijnerzijds gesteld dat een waterstaatkundige eenheid veel ruimer moet worden opgevat dan belanghebbende doet. Het voorzieningenniveau en de daaruit voortvloeiende kosten moeten worden vergeleken binnen gebieden die globaal een vergelijkbare hoeveelheid hoofdwatergangen, een vergelijkbare hoeveelheid voorzieningen, zoals stuwen en gemalen hebben, waar een vergelijkbare waterafvoer en -aanvoerfactor bestaat
      en waar de onderhoudsmethode en de frequentie daarvan vergelijkbaar zijn.
      6. Beoordeling van het geschil
      6.1. Het Hof stelt voorop dat blijkens het bepaalde in artikel 120, vijfde lid van de Waterschapswet (tekst voor het jaar 1995) het algemeen bestuur met betrekking tot de heffingsmaatstaf voor de omslagen ter zake van ongebouwde onroerende zaken een verordening kan vaststellen, waarin omslagklassen voor onroerende zaken worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen.
      Het Hof begrijpt het standpunt van belanghebbende aldus dat hij in de eerste plaats heeft willen stellen dat het algemeen bestuur in casu niet tot de vaststelling van de Omslagklassenverordening heeft kunnen komen, en, zo dit wel het geval is, in de tweede plaats een aantal grieven aanvoert tegen de wijze waarop aan die verordening inhoud is gegeven.
      6.2. Belanghebbende heeft voor zijn eerste stelling aangevoerd dat zijns inziens geen sprake is van onevenredig voor- of nadeel nu het kostenniveau in omslagklasse 5 dertien procent bedraagt ten opzichte van het gemiddelde voorzieningenniveau. Het Hof verwerpt deze grief van belanghebbende omdat het bij de beantwoording van de vraag of sprake is van onevenredig voor- of nadeel gaat om de vergelijking tussen de hoogte van de omslag welke geheven zou zijn indien geen omslagklassen zouden zijn ingesteld enerzijds en de hoogte van de omslag welke geheven zou zijn indien binnen de onderscheiden gebieden de aan de waterstaatkundige voorzieningen verbonden kosten zouden zijn omgeslagen over de binnen die gebieden gelegen percelen anderzijds.
      Voorts is niet gesteld of gebleken dat niet aan de formele vereisten voor het rechtsgeldig tot stand komen van de verordening zou zijn voldaan.
      Het Hof verwerpt dan ook de stelling van belanghebbende dat het waterschap Hollands Kroon niet tot het vaststellen van de omslagklassenverordening heeft kunnen komen.
      6.3. Met betrekking tot belanghebbendes grieven betreffende de wijze waarop aan de verordening inhoud is gegeven, geldt naar het oordeel van het Hof, mede gelet op de bij de totstandkoming van die omslagklassenverordening bestaande gelegenheid tot inspraak, dat aan de administratieve rechter in belastingzaken slechts een marginale toetsing toekomt. 
      6.4. Belanghebbendes grieven hebben in de eerste plaats betrekking op de omstandigheid dat de hoedanigheid en ligging van de percelen waarvoor hij omslagplichtig is niet in betekenende mate verschillen van percelen in de polders M en N, welke eveneens behoren tot het beheersgebied van het waterschap Hollands Kroon en welke laatstgenoemde polders in hun geheel zijn ingedeeld in een andere omslagklasse dan die welke bij hem in aanmerking is genomen. 
      Bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van onevenredig voor- of nadeel voortvloeiende uit de hoedanigheid of ligging van percelen, zijn de binnen het beheersgebied van het waterschap Hollands Kroon liggende percelen ingedeeld in waterstaatkundige eenheden: gebieden waarvoor dezelfde waterstaatkundige voorzieningen bestaan. De afbakening van deze waterstaatkundige eenheden, en met name de eenheid H-polder waarin de percelen van belanghebbende zijn gelegen, is uiteraard een arbitraire zaak. Het Hof is van oordeel dat hetgeen belanghebbende tegen deze afbakening heeft aangevoerd onvoldoende is om te kunnen oordelen dat de afbakening van waterstaatkundige eenheden, en die van de H-polder in het bijzonder, onjuist is geweest. Dat deze laatste waterstaatkundige eenheid is ingedeeld in één van de vijf omslagklassen, terwijl tijdens het onderzoek niet vijf maar acht potentiële omslagklassen waren onderscheiden doet daar, gelet op de eisen van een praktische uitvoerbaarheid van de regeling, niet aan af.
      Nu de afbakening van de waterstaatkundige eenheden en de indeling van die eenheden in omslagklassen de toets kunnen doorstaan, staat het belanghebbende niet vrij zijn percelen te vergelijken met percelen gelegen in een andere waterstaatkundige eenheid.
      6.5. Belanghebbende heeft voorts gesteld dat binnen de H-polder, zijn percelen qua waterstaatkundige voorzieningen verschillen van andere in de H-polder gelegen percelen in dier voege dat zij minder voorzieningen hebben en ook minder voorzieningen behoeven, gegeven de exploitatie. Het Hof is met de inspecteur van oordeel dat verschillen in hoedanigheid en ligging van percelen binnen eenzelfde waterstaatkundige eenheid uit praktische overwegingen niet per perceel in aanmerking kunnen worden genomen. De omstandigheid dat bij de afbakening van een zodanige eenheid binnen dat gebied percelen zijn te onderkennen waarvoor die waterstaatkundige voorzieningen niet of van minder belang zijn, doet daaraan in het algemeen op gronden van praktische uitvoerbaarheid en met inachtneming van de solidariteitsgedachte niet af, behoudens indien dit tot onaanvaardbare resultaten zou leiden. Uit hetgeen belanghebbende daaromtrent heeft gesteld kan niet worden afgeleid dat dit in casu het geval is.
      6.6. Op dezelfde gronden als is overwogen onder 6.5 verwerpt het Hof de stelling van belanghebbende dat de door hem gemaakte vergelijking ook opgaat voor alle in de F-polder en G-polder gelegen percelen, nu deze polders behoren tot dezelfde waterstaatkundige eenheid in de zin van 6.4. 
      6.7. De overige grieven van belanghebbende kunnen hem evenmin baten. Op grond van het vorenoverwogene moet immers aannemelijk worden geoordeeld dat binnen het beheersgebied van het waterschap Hollands Kroon sprake is van verschillen in hoedanigheid of ligging welke zouden leiden tot onevenredige voor- of nadelen voor de omslagplichtigen in de zin van artikel 120, eerste en vijde lid van de Waterschapswet (tekst voor het jaar 1995). Het stond het bestuur van dat waterschap dan ook vrij daarvoor een omslagklassenverordening te initiëren. Voorts is het Hof, in het kader van de marginale toetsing, niet gebleken dat het waterschap in redelijkheid niet had kunnen komen tot de indeling in omslagklassen zoals die is vastgesteld. Dat wordt niet anders als een andersluidende indeling wellicht ook redelijk was geweest.
      6.8. Op grond van het vorenoverwogene moet worden geoordeeld dat belanghebbendes beroep op de onverbindendheid van de omslagklassenverordening waterschap Hollands Kroon 1995 ongegrond is en dat de uitspraak van de inspecteur moet worden bevestigd.
      7. Proceskosten
      Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
      inzake NOOM
      8. Beslissing
      Het Hof oordeelt het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de inspecteur.
      De uitspraak is vastgesteld op 27 februari 1998 door 
      mrs. Holdert, Groeneveld en Kwantes, in tegenwoordigheid van mr. Brands als griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken.
      De voorzitter van de belastingkamer heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.