ECLI:NL:RVS:2022:1437, Raad van State, 18-05-2022, 202104168/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel aan [appellant] een last opgelegd met een dwangsom van € 25.000,00 ineens om alle bouwwerkzaamheden aan de gebouwen op het perceel T3388 en T3389 (lokaal bekend: [locatie]) met onmiddellijke ingang te (doen) staken en gestaakt te houden. [appellant] exploiteert het [vakantievillapark] aan de [locatie]. Op het vakantiepark staan 11 recreatiewoningen en een stolpboerderij die dient als bedrijfswoning met een aangebouwde receptie. Ten behoeve van de bedrijfswoning heeft [appellant] ten zuiden van de stolpboerderij een losstaande berging met veranda gebouwd van ongeveer 48 m2. Tijdens de bouw van de berging met veranda is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de berging met veranda in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zonder omgevingsvergunning werd opgericht.

202104168/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te De koog, gemeente Texel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 mei 2021 in zaak nr. 20/2563 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 november 2019 heeft het college aan [appellant] een last opgelegd met een dwangsom van € 25.000,00 ineens om alle bouwwerkzaamheden aan de gebouwen op het perceel T3388 en T3389 (lokaal bekend: [locatie]) met onmiddellijke ingang te (doen) staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2022. [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Amstelveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.D. Kooistra, hebben allen via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert het [vakantievillapark] aan de [locatie]. Op het vakantiepark staan 11 recreatiewoningen en een stolpboerderij die dient als bedrijfswoning met een aangebouwde receptie. Ten behoeve van de bedrijfswoning heeft [appellant] ten zuiden van de stolpboerderij een losstaande berging met veranda gebouwd van ongeveer 48 m2.
    2.       Tijdens de bouw van de berging met veranda is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de berging met veranda in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zonder omgevingsvergunning werd opgericht. De mogelijkheden om op het perceel vergunningvrij te bouwen, waren volgens het college al volledig benut. Het college heeft daarom bij besluit van 6 november 2019 [appellant] een last opgelegd om de bouwactiviteiten die in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo worden verricht te staken en gestaakt te houden. Niet in geschil is dat de berging met veranda in strijd met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" buiten het bouwvlak wordt gebouwd. Volgens [appellant] mocht de berging met veranda echter vergunningvrij worden opgericht op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Het college stelt zich onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 22 januari 2020 op het standpunt dat het maximale oppervlakte van 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, aanhef en onder f, onder 3o van bijlage II van het Bor, al is bereikt, omdat de recreatiewoningen op de kadastrale percelen 3095, 3096, 3097 en 3098, volgens het college (ook) bijbehorende bouwwerken bij het hoofdgebouw (de stolpboerderij) zijn. De recreatiewoningen tellen volgens het college daarom mee bij de vraag of het maximum oppervlak van 150 m2 uit artikel 2, aanhef, onderdeel 3, aanhef en onder f, onder 3o van bijlage II van het Bor wordt overschreden. Reden waarom het college het bezwaar van [appellant] bij besluit van 17 maart 2020 ongegrond heeft verklaard. Tegen dat besluit heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft als uitgangspunt aangenomen dat de stolpboerderij als hoofdgebouw aangemerkt dient te worden. Het college stelt volgens de rechtbank verder terecht dat de recreatiewoningen bijbehorende bouwwerken zijn als omschreven in artikel 1 aanhef van bijlage II van het Bor bij het hoofdgebouw de stolpboerderij, omdat tussen de recreatiewoningen en de stolpboerderij sprake is van functionele verbondenheid. Het gevolg hiervan is volgens de rechtbank dat het bouwoppervlak van de recreatiewoningen meetelt in de berekening voor artikel 2, aanhef, onderdeel 3, aanhef en onder f, onder 3o van bijlage II van het Bor. Volgens de rechtbank wordt het maximale te bebouwen oppervlakte van het bebouwingsgebied van 150 m2 al bereikt met de recreatiewoningen, zodat de berging met veranda alleen al daarom niet vergunningvrij gebouwd kan worden. Er is dus ook volgens de rechtbank een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, omdat gebouwd is zonder omgevingsvergunning. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] om die reden ongegrond verklaard.
    Toetsingskader
    4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is over te gaan tot handhaving, omdat de bouw van de veranda met berging volgens hem geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo oplevert. [appellant] voert aan dat de recreatiewoningen niet als bijbehorende bouwwerken bij (het hoofdgebouw) de stolpboerderij zijn aan te merken, omdat deze daarmee niet functioneel verbonden zijn. De recreatiewoningen zijn volgens [appellant] zelfstandig functionerende gebouwen. In dit verband trekt hij, kort gezegd, de vergelijking met de mantelzorgwoning. Volgens [appellant] moet bij de beoordeling of het maximaal vergunningvrij te bebouwen oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 2, aanhef, onderdeel 3, aanhef en onder f, onder 3o van bijlage II van het Bor wordt overschreden, alleen gekeken worden naar de veranda met berging. De rechtbank heeft dit miskend, aldus [appellant].
    5.1.    [appellant] en het college zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de berging/veranda vergunningvrij mocht worden opgericht op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder f, onder 3o van bijlage II van het Bor. Aan deze verdeeldheid ligt ten grondslag hun verschil van mening over het antwoord op de vraag of de recreatiewoningen bijbehorende bouwwerken zijn als omschreven in bijlage II van het Bor. Een bijbehorend bouwwerk wordt in artikel 1 van bijlage II van het Bor omschreven als een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. Gelet op deze omschrijving is van belang of de recreatiewoningen functioneel verbonden zijn met een op hetzelfde perceel staand hoofdgebouw. De Afdeling zal daarom eerst beoordelen of de recreatiewoningen en de stolpboerderij op hetzelfde perceel staan.
    5.2.    Het Bor kent geen definitiebepaling van "perceel". Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 15 mei 2013 ECLI:NL:RVS:2013:CA0146, r.o. 2.1 en 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:587) is voor de beantwoording van de vraag of percelen als één perceel in de zin van het Bor moeten worden aangemerkt, de feitelijke actuele situatie van belang, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat het gehele vakantiepark, de gronden in het bestemmingsvlak met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie terreinen", bestaande uit de percelen met de kadastrale nummers 3388 en 3389 met daarop de stolpboerderij, alsmede nummers 3095, 3096, 3097 en 3098 met daarop de recreatiewoningen, moet worden aangemerkt als één perceel als bedoeld in het Bor. Het vakantievillapark, inclusief de stolpboerderij, onderscheidt zich namelijk in het landschap doordat het omheind is met struiken. Het vakantiepark is vanaf de Pontweg bereikbaar via de in-/uitrit die leidt naar de centrale parkeerplaats van het vakantiepark en via de in-/uitrit die leidt naar de stolpboerderij met daarin de receptie. En recreanten kunnen de receptie vanaf de parkeerplaats ook lopend via het vakantiepark bereiken (en omgekeerd).
    5.3.    Vervolgens is de vraag aan de orde of de recreatiewoningen functioneel verbonden zijn met een hoofdgebouw op dit perceel. Gelet op de omschrijving van hoofdgebouw in artikel 1 van bijlage II van het Bor is een hoofdgebouw een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is. Gelet op artikel 37.1, aanhef, onder a en b, van de planregels zijn naar het oordeel van de Afdeling de recreatiewoningen, en dus niet de stolpboerderij, noodzakelijk voor verwezenlijking van de bestemming "Recreatie - verblijfsrecreatieve terreinen". De rechtbank heeft dus ten onrechte de stolpboerderij als hoofdgebouw aangemerkt. Dat de stolpboerderij er als eerste stond en daarmee volgens partijen het oorspronkelijke hoofdgebouw was, maakt dat, wat daar ook van zij, gezien de omschrijving van hoofdgebouw in artikel 1 van bijlage II van het Bor, niet anders. De recreatiewoningen zijn daarom geen bijbehorende bouwwerken bij de stolpboerderij.
    5.4.    Wat betekent dit nu voor het antwoord op de vraag of de losstaande berging met veranda vergunningvrij kan worden gebouwd? Daargelaten of deze zelf bijbehorende bouwwerken of een uitbreiding daarvan zijn, is de conclusie dat deze niet op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder f, onder 3o van bijlage II van het Bor vergunningvrij kan worden opgericht, omdat het maximum van 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken, gezien de omvang van de stolpboerderij, al wordt gehaald. De Afdeling komt met het vorenstaande dan ook tot dezelfde conclusie als de rechtbank, zij het met verbetering van de gronden: de berging met veranda mocht niet met toepassing van artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II van het Bor vergunningvrij worden opgericht. Gelet hierop was het college ten tijde van het besluit van 6 november 2019 bevoegd om handhavend op te treden tegen het bouwen van de berging/veranda zonder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van gronden waarop deze rust.
    Proceskosten
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
    749-989
     
    BIJLAGE Relevante wet- en regelgeving
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1:
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    Besluit Omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […]
    4. Voor de toepassing van deze bijlage wordt huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw."
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    […]
    3˚. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
    g. niet aan of bij:
    […]
    3˚. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
    […]
    Planregels bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013"
    Artikel 1.108
    recreatief verblijf: verblijf uitsluitend gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding.
    Artikel 37.1
    De voor Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. recreatief verblijf in de vorm van een terrein voor campers, stacaravans, caravans, blokhutten, tenten, zomerhuizen en familiehuizen;
    b. wonen ten behoeve van de recreatieve bestemming;
    c. gebouwen en overkappingen ten dienste van het recreatieverblijf zoals sanitaire voorzieningen, recepties;
    […]