ECLI:NL:RBDHA:2016:4391, Rechtbank Den Haag, 21-04-2016, AWB - 15 _ 4370
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2016-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en invordering dwangsom. 
      
      
        Beide locaties zijn naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als een inrichting. Het beroep is in zoverre gegrond. 
        De eerder verleende omgevingsvergunning voor de opslag van grond is komen te vervallen. De opslag van grond is thans vergunningsvrij op grond van categorie 11.1, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor dan wel op grond van categorie 28.10, onder 27, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor. 
      
      
      De ten tijde van de controle opgeslagen grond moet als afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm worden beschouwd. Op het moment van de controle lag er 1.250 kubieke meter grond opgeslagen die niet voldeed aan de vereisten van categorie 28.10, onder 27, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor. De overige 1.250 kubieke meter grond mocht wel zonder vergunning worden opgeslagen. Het beroep is in zoverre ook gegrond. 
      
      De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. Verweerder wordt opgedragen opnieuw te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 15/4370
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2016 in de zaak tussen
    
    
      [B.V. X] , te [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de  gemeente Westland, verweerder
      (gemachtigde: T.J.E. Lodders).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast om voor 18 november 2014 alle vergunningplichtige activiteiten op de locatie [adres 1] te [plaats] , kadastraal bekend als gemeente [plaats] , sectie [sectie] , nummer [nummer] , te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan eiseres een dwangsom verbeurt van € 5.000,-- per constatering dat niet wordt voldaan aan de last met een submaximum van € 5.000,-- per week en een maximum van € 25.000,--. 
    
    
    
      Bij besluit van 14 januari 2015 heeft verweerder een bedrag van € 5.000,-- ingevorderd als van rechtswege verbeurde dwangsom wegens overtreding van voornoemde last onder dwangsom.
    
    
    
      Bij besluit van 4 mei 2015 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 14 januari 2015 gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 14 januari 2015 herroepen.
    
    
    
      Bij besluit van 28 mei 2015 (bestreden besluit II) heeft verweerder bij eiseres een bedrag van € 5.000,-- ingevorderd als van rechtswege verbeurde dwangsom wegens overtreding van voornoemde last onder dwangsom.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld.
    
    
    
      Op 9 juli 2015 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen bestreden besluit II. Ingevolge het bepaalde in artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht heeft verweerder dit bezwaar van eiseres, ter aansluiting bij het beroep tegen het bestreden besluit I, doorgezonden aan de rechtbank. Het beroep van eiseres heeft mede betrekking op bestreden besluit II. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2016.
      Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon B] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is eigenaar van de bedrijven aan de [adres 1] te [plaats] (locatie [adres 1] ) en de [adres 2] te [plaats] (locatie [adres 2] ). Op de locatie [adres 1] is geen bedrijf ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Eiseres en alle andere B.V.’s die vallen onder de [groep] , waaronder [B.V. Y] , hebben als adres de locatie [adres 2] . 
      
    
    
      1.2
      Op 9 januari 1998 is een milieuvergunning verleend aan de rechtsvoorganger van eiseres die betrekking heeft op de locatie [adres 1] en ziet op het in werking hebben van een opslagbedrijf voor zand, grond, compost en turfproducten en groothandel in tuinbenodigdheden, waarbij onder meer is vergund de opslag van 600 kubieke meter gekeurde (verontreinigde) grond. 
      
    
    
      1.3
      Op 3 juni 2008 is aan eiseres een milieuvergunning verleend voor de locatie [adres 2] voor het inwerking hebben van een loon-, transport- en verhuurbedrijf alsook een groothandel in schone grond, zand, compost, turfproducten en bouwmaterialen. De vergunning betreft een revisievergunning waarin de activiteiten van eiseres en [B.V. Y] zijn samengevoegd. De aanvraag heeft alleen betrekking op de locatie [adres 2] .  
      
    
    
      1.4
      Op 17 april 2014 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Haaglanden geconstateerd dat een hoeveelheid van circa 2.500 kubieke meter grond op de locatie [adres 1] is opgeslagen. Van de 2.500 kubieke meter was 1.250 kubieke meter voorzien van een keuring. De overige 1.250 kubieke meter grond was niet gekeurd of indicatief gekeurd en voldoet daarmee niet aan de eisen van de artikelen 39, 59 of 60 van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). 
      
    
    
      1.5
      Vervolgens heeft verweerder bij brief van 14 augustus 2014 aan eiseres een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt. Eiseres is bij deze brief tevens in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze in te dienen. Eiseres heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. 
      
    
    
      1.6
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
      
    
    
      1.7
      Eiseres heeft op 26 november 2014 tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft eiseres op 25 februari 2015 bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit van 14 januari 2015. Verweerder heeft beide bezwaarschriften voorgelegd aan de Commissie Bezwaarschriften Westland (de commissie). Op 27 maart 2015 heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond te verklaren, met dien verstande dat de motivering van het besluit dient te worden aangepast. Vervolgens heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 14 januari 2015 gegrond te verklaren en het bestreden besluit te herroepen. 
      
      
        Met betrekking tot de bij het besluit van 14 januari 2015 ingevorderde dwangsom oordeelt de commissie dat deze ten onrechte is opgelegd aan [B.V. Y] De commissie adviseert verweerder dan ook het bezwaar hiertegen gegrond te verklaren en het besluit te herroepen. 
      
      
      2. Verweerder volgt het advies van de commissie en heeft in bestreden besluit I het bezwaar tegen het primair besluit ongegrond verklaard onder aanpassing van de motivering, het bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 14 januari 2015 gegrond verklaard en het besluit herroepen. Bestreden besluit I berust op het standpunt dat de voor locatie [adres 1] verleende omgevingsvergunning van 9 januari 1998 per 1 januari 2010 is vervallen en dat de destijds vergunde activiteiten thans vallen onder het Activiteitenbesluit. Voorts heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de inrichtingen aan de [adres 2] en [adres 1] samen één inrichting vormen als bedoeld onder artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm). Als gevolg hiervan dient de locatie [adres 1] te worden gezien als een illegale uitbreiding van de locatie [adres 2] , waarvoor op 3 juni 2008 een omgevingsvergunning is verleend. Eiseres kan dan ook alleen maar aan de last onder dwangsom voldoen door alle activiteiten op de locatie [adres 1] te staken die maken dat sprake is van één inrichting. 
      
      
        Ten aanzien van de vraag of de op de locatie [adres 1] opgeslagen grond een afvalstof is, neemt verweerder het standpunt in dat ten tijde van de controle op 17 april 2014 naast de 1.250 kubieke meter ongekeurde grond er 1.250 kubieke meter gekeurde grond lag die niet is gewonnen met het oogmerk om deze af te zetten op de markt, maar is vrijgekomen bij verschillende civieltechnische dan wel agrarische werken. Verweerder heeft dit vastgesteld aan de hand van de geraadpleegde administratie op de locatie [adres 2] . Bij ontvangst van deze grond in het depot is onduidelijk waar, wanneer en door wie deze grond wordt hergebruikt. Gelet hierop neemt verweerder aan dat zowel de ongekeurde als de gekeurde grond als afvalstof moet worden aangemerkt. 
      
      
      3. Eiseres kan zich niet met de bestreden besluiten verenigen. De conclusie van verweerder dat op grond van Bijlage 1, onder 4°, van het Activiteitenbesluit de op 9 januari 1998 verleende omgevingsvergunning van rechtswege zou zijn vervallen, waardoor de opslag van 600 kubieke meter verontreinigde grond vergunningvrij zou zijn geworden, is volgens eiseres niet juist. Uit Bijlage 1, onder ll. bij het Activiteitenbesluit blijkt dat de regels ten opzichte van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (Botm) op dit punt niet relevant zijn gewijzigd: inrichtingen voor verwijdering van afvalstoffen en inrichtingen voor de opslag van meer dan 35 kubieke meter van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen zijn vergunningsplichtig gebleven. Verweerder heeft verder onvoldoende gemotiveerd waar hij is afgeweken van het advies van de commissie, aldus eiseres. 
      Voorts betwist eiseres dat de locaties aan de [adres 2] en de [adres 1] als één inrichting moeten worden beschouwd. De locaties liggen hemelsbreed minstens 500 meter van elkaar verwijderd en worden gescheiden door openbare wegen, percelen van anderen en openbaar vaarwater. De percelen zijn uitsluitend over de openbare weg voor elkaar bereikbaar, waarmee een afstand van 1.200 meter gemoeid is. Eiseres verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS: 2010:BN1104. Tot slot stelt eiseres dat verweerder de afgelopen jaren ook steeds heeft erkend dat beide separaat verleende omgevingsvergunningen van kracht zijn.
      
      4. Verweerder heeft naar aanleiding van het beroepschrift en de aanvullende beroepsgronden van eiseres een verweerschrift opgesteld. Voor zover van belang stelt verweerder daarin, in aanvulling op het bestreden besluit I, dat in mei 2008 het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) van toepassing was. Uit categorie 28.3 van bijlage 1 van het Ivb (inmiddels vervallen) volgde dat de 35 kubieke meter waar eiseres aan refereert, uitsluitend betrekking had op de ondergrondse opslag van huishoudelijke of bedrijfsafvalstoffen in containers. Aangezien in casu geen sprake is van een ondergrondse opslag, is het voor verweerder onduidelijk waarom eiseres naar deze wetsbepaling verwijst. Als de vergunde opslag van 600 kubieke meter grond (of een deel daarvan) moet worden aangemerkt als afvalstof dan geldt dat niet langer een vergunning is vereist. Uit categorie 28.10, aanhef en onder 27°, van Bijlage 1, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), zijnde het geldende wettelijk kader, volgt dat het opslaan van ten hoogste 10.000 kubieke meter grond en baggerspecie (zijnde een afvalstof) die voldoet aan de eisen van de artikelen 39, 59 of 60 van het Bbk vrijgesteld is van de vergunningplicht. Wanneer de vergunde hoeveelheid grond wordt bezien als grondstof is categorie 11.1, aanhef en onder i, van Bijlage 1, van het Bor van toepassing. In dat geval geldt ook geen vergunningplicht, ongeacht de hoeveelheid opgeslagen grond. Er kan volgens verweerder dan ook geen twijfel bestaan over de vraag of de verleende omgevingsvergunning van rechtswege is komen te vervallen. 
      
      
        Voor de vraag of de locaties [adres 2] en [adres 1] één inrichting vormen betoogt verweerder dat er sprake dient te zijn van voldoende technische, organisatorische en/of functionele bindingen. De Afdeling acht het doorgaans voldoende als twee van de drie bindingen aanwezig zijn voor het antwoord op de vraag of de verschillende installaties als een inrichting kunnen worden aangemerkt. De aanwezigheid van een organisatorische binding wordt doorgaans van groter belang geacht voor dit antwoord dan de functionele of technische binding. Verweerder verwijst ten onderbouwing van dit standpunt naar de uitspraken van de Afdeling van 19 april 2001, JM 2001, 89 en 2 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2013:1325. Ten aanzien van de locaties [adres 2] en [adres 1] bestaat er volgens verweerder een sterke organisatorische en functionele binding. Gelet hierop stelt hij zich op het standpunt dat de afstand van 1.200 meter meebrengt dat gesproken kan worden van gelegen in elkaars onmiddellijke nabijheid. De locaties vormen derhalve één inrichting, aldus verweerder.
      
      
      5. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
    
    
      6.1
      Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan; deze AMvB is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor het antwoord op de vraag of er sprake is van één inrichting in de zin van voornoemd artikel is de feitelijke situatie bepalend. 
      
    
    
      6.2
      Er is sprake van een technische binding wanneer beide inrichtingen gebruik maken van gemeenschappelijke voorzieningen. Van een functionele binding is sprake wanneer de productieprocessen van beide bedrijven op elkaar aansluiten of wanneer uitwisseling van goederen, diensten, personeel of bedrijfsmatige middelen plaatsvindt. Er is van een organisatorische binding sprake als er reële zeggenschap over de activiteiten van de inrichting wordt uitgeoefend. 
      
    
    
      6.3
      Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken van voldoende organisatorische bindingen tussen de locaties [adres 2] en [adres 1] . Zowel de locatie [adres 2] als de locatie [adres 1] zijn eigendom van eiseres. De werkmaatschappij [B.V. Y] is gevestigd aan de [adres 1] maar heeft als postadres het adres van de locatie [adres 2] . Daar komt bij dat voor de locatie [adres 2] op 3 juni 2008 een omgevingsvergunning is verleend. In de aanvraag van deze vergunning staat vermeld dat wordt beoogd de activiteiten op beide locaties samen te voegen.  
      
    
    
      6.4
      Voorts is gebleken van enige functionele binding. Voor beide locaties wordt hetzelfde materieel gebruikt en de grond die is opgeslagen op de locatie [adres 1] wordt in sommige gevallen via de locatie [adres 2] afgevoerd. Daarbij komt dat de administratie van de locatie [adres 1] wordt bewaard op de locatie [adres 2] . Hiertegenover staat dat het niet onmogelijk is om de bedrijfsvoering van beide locaties los van elkaar te laten functioneren. Ter zitting is namens eiseres aangevoerd dat op de locatie [adres 1] , anders dan door verweerder is gesteld, geen materieel (meer) is opgeslagen dat bestemd is voor de verhuur, hetgeen niet is betwist.
      
    
    
      6.5
      Tussen partijen is niet in geschil – en ook de rechtbank gaat hiervan uit – dat geen sprake is van een technische binding tussen beide locaties. 
      
    
    
      6.6
      Resteert het criterium ‘in elkaars onmiddelijke nabijheid’. De rechtbank stelt vast dat de afstand tussen beide locaties hemelsbreed ongeveer 400 meter en over de openbare weg ongeveer 1.200 meter beloopt en dat de locaties worden gescheiden door openbaar vaarwater, openbare wegen en diverse percelen en bebouwing. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat de locaties in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. De rechtbank verwijst ter onderbouwing van dit oordeel onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007: BA7578.
      
    
    
      6.7
      Hoewel er, gelet op het voorgaande, sprake is van een organisatorische- en een functionele binding, is de rechtbank van oordeel dat, gelet op de ligging van beide locaties, niet is voldaan aan de criteria om als één inrichting als bedoeld in de Wm te worden aangemerkt. Het beroep is dan ook in zoverre gegrond. 
      
    
    
      7.1
      Voorts dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of de verleende omgevingsvergunning voor de locatie [adres 1] van 9 januari 1998 is komen te vervallen als gevolg van nieuwe regelgeving. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      7.2
      
        In artikel 8.18 van de Wm is bepaald in welke gevallen een vergunning vervalt. Het van toepassing worden van een krachtens artikel 8.40 van de Wm vastgestelde algemene maatregel van bestuur is niet een van deze gevallen. Mede gezien deze wettelijke regeling leidt het enkele feit dat een inrichting zodanig wordt veranderd dat daarop krachtens artikel 8.40 van de Wm gestelde regels van toepassing worden, niet tot het vervallen van de vergunning. Dit wordt niet anders wanneer van dit feit melding wordt gedaan aan het bevoegde gezag. Zo lang de vergunning niet wordt ingetrokken, bestaat het recht om wederom de vergunde (en onverminderd vergunningplichtige) activiteiten te gaan uitvoeren. 
        Van deze situatie moet worden onderscheiden de situatie dat, als gevolg van het in werking treden of wijzigen van een krachtens artikel 8.40 van de Wm vastgestelde algemene maatregel van bestuur, voor een inrichting zoals vergund geen vergunning meer is vereist. In een dergelijk geval staat vast dat aan de vergunning – afgezien van het mogelijk tijdelijk doorwerken als nadere eis of maatwerkvoorschrift van onderdelen daarvan – geen betekenis meer zal toekomen. De Afdeling is van oordeel dat in die situatie een redelijke uitleg van artikel 8.1 van de Wm samen met artikel 8.40 van de Wm meebrengt dat, ondanks het ontbreken van een expliciete wettelijke grondslag, moet worden aangenomen dat de vergunning van rechtswege is vervallen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG1831).
      
      
    
    
      7.3
      Artikel 2.1, tweede lid, van het Bor bepaalt dat als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
      
    
    
      7.4
      Ingevolge categorie 11.1, aanhef en onder i, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor in samenhang met categorie 11.3, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor zijn inrichtingen voor het opslaan of overslaan van grond, niet vergunningsplichtig. Het gaat hier om het opslaan of overslaan van grond als grondstof. 
      
    
    
      7.5
      Uit categorie 28.10, onder 27°, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor volgt dat als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden aangewezen de inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen, met als uitzondering het opslaan van ten hoogste 10.000 kubieke meter grond en baggerspecie die voldoet aan de eisen van de artikelen 39, 59 of 60 van het Bbk. In deze artikelen van het Bbk staat, kort weergegeven, dat de kwaliteit van de grond bekend moet zijn. 
      
    
    
      7.6
      Op grond van het bovenstaande is voor de opslag van grond zoals aan locatie [adres 1] is vergund op de voet van categorie 11.1 van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor geen omgevingsvergunning vereist indien de grond als een grondstof is aan te merken. Als de grond echter moet worden gekwalificeerd als afvalstof dan is voor de opslag van de vergunde 600 kubieke meter grond nog steeds geen omgevingsvergunning vereist op grond van categorie 28.10, onder 27°, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor, mits de grond voldoet aan de eisen de artikelen 39, 59 of 60 van het Bbk.  
      
    
    
      7.7
      Nu geen omgevingsvergunning is vereist voor de opslag van grond zoals op de locatie [adres 1] op 9 januari 1998 is vergund, is, gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling, de verleende vergunning van rechtswege komen te vervallen. Hieruit volgt dat het is toegestaan om op de locatie [adres 1] een onbeperkte hoeveelheid grond op te slaan die als grondstof is ingekocht, dan wel maximaal 10.000 kubieke meter grond op te slaan die is ingekocht als afvalstof en waarvan de kwaliteit bekend is. 
      
    
    
      8.1
      Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wm wordt onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
      
    
    
      8.2
      De grond die op de [adres 1] wordt opgeslagen is afkomstig van buiten de inrichting van onbekende locaties. De grond wordt opgeslagen in afwachting van hergebruik. Op het moment dat de grond op de [adres 1] wordt geaccepteerd staat niet vast wanneer de grond wordt doorverkocht dan wel hergebruikt, zodat onduidelijk is hoe lang de grond daar blijft liggen. De rechtbank overweegt voorts dat zowel eiseres als verweerder zich op het standpunt hebben gesteld dat de grond die op het moment van controle op de [adres 1] is opgeslagen, een afvalstof betreft. Gelet hierop en in het licht van hetgeen de Afdeling in haar uitspraak van 7 juli 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AP3662) heeft overwogen, concludeert de rechtbank dat er voldoende aanwijzingen zijn voor het oordeel dat de grond zoals die op de locatie [adres 1] was opgeslagen als afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm moet worden beschouwd. 
      
    
    
      8.3
      Vaststaat dat er op het moment van controle op 17 april 2014 een hoeveelheid grond van 1.250 kubieke meter was opgeslagen op de locatie [adres 1] waarvan de kwaliteit niet bekend was en die daarom niet voldeed aan de vereisten van de artikelen 39, 59 of 60 van het Bbk. Hierdoor is niet voldaan aan het vereiste van categorie 28.10, onder 27°, van Bijlage 1, onderdeel C, van het Bor en is de opslag van deze 1.250 kubieke meter grond niet vergunningsvrij. De opslag van de overige 1.250 kubieke meter grond was echter wel toegestaan omdat deze grond wel voldeed aan de vereisten van de artikelen 39, 59 of 60 van het Bbk en derhalve zonder vergunning mocht worden opgeslagen. Het beroep is in zoverre  gegrond. Verweerder heeft zich in bestreden besluit I immers op het standpunt gesteld dat eiseres alleen aan de last onder dwangsom kan voldoen door alle activiteiten op de locatie [adres 1] te staken die maken dat sprake is van een inrichting zoals bedoel in voornoemd artikel, terwijl verweerder naar het oordeel van de rechtbank voornoemd onderscheid had moeten maken.
      
      9. Gelet op het hetgeen hiervoor is overwogen is bestreden besluit I onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal bestreden besluit I dan ook vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Nu aan bestreden besluit II dezelfde motivering ten grondslag ligt, deelt dat besluit hetzelfde lot. De gronden die tegen dit besluit zijn aangevoerd, behoeven derhalve geen bespreking meer. De rechtbank ziet geen ruimte zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, nu verweerder in de nieuw te nemen besluiten een ander toetsingskader dient te toe te passen, niet geheel duidelijk is of nog nader onderzoek naar de relevante feiten dient plaats te vinden en de vrije bevoegdheid heeft om ter zake van de niet vergunningsvrije opslag een keuze te maken in het handhavingsinstrument en de hoogte van de dwangsom vast te stellen. Verweerder zal daarom worden opgedragen opnieuw te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1). Nu eiseres zich in bezwaar niet heeft laten bijstaan door een professionele rechtsbijstandverlener, bestaat voor een proceskostenveroordeling in bezwaar geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,--.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Lagas, voorzitter, en mr. drs. H.M. Braam en mr. M.M. Meessen, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems - Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2016.
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.