ECLI:NL:CRVB:2006:AW0979, Centrale Raad van Beroep, 17-03-2006, 01/5529 AKW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering kinderbijslag toe te kennen aan vluchteling wiens kinderen in Pakistan wonen niet in strijd met nationaal recht noch met bepalingen van internationaal recht.

01/5529 AKW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant
    
    en
    
    de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent gedaagde de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
    
    Namens appellant heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 september 2001, nummer AWB 01/449 AKW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
     
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is – gevoegd met de gedingen onder nummer 01/6421, 02/316, 02/1912, 02/5069 en 03/2619 AKW – behandeld ter zitting van de Raad op 25 juni 2004, waar namens appellant is verschenen mr. De Roy van Zuydewijn voornoemd en waar voor gedaagde  zijn verschenen mr. T.E.C. Werner-de Buck en C.J. Siemerink, beiden werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank. 
    
    Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
    
    De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) heeft desgevraagd aan de Raad stukken met betrekking tot Verdrag 118 betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962, Trb. 1964, 23 (hierna: IAO-verdrag 118) toegestuurd.
    
    Gedaagde heeft bij brief van 6 januari 2006 een nadere vraag van de Raad beantwoord.
    
    Het geding is opnieuw behandeld ter zitting van de Raad op 3 februari 2006, waar voor appellant wederom is verschenen mr. De Roy van Zuydewijn, voornoemd, terwijl voor gedaagde zijn verschenen mr. P.C.J. van de Nes en H. van der Most, beiden werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    Appellant is in 1958 in Afghanistan geboren. Begin 1995 is appellant voor een stage vanuit Pakistan naar Nederland gekomen. Op 13 juli 1995 heeft hij verzocht om toelating als vluchteling en om een vergunning tot verblijf. Deze aanvragen zijn bij besluit van 15 augustus 1995 afgewezen. Bij besluit van 8 oktober 1996 is het bezwaar tegen het besluit van 15 augustus 1995 ongegrond verklaard en is aan appellant een voorwaardelijke vergunning tot verblijf verleend. In oktober 1998 is aan appellant de zogenoemde C-status verleend. Hierna is hij pogingen gaan ondernemen om zijn gezin naar Nederland te laten overkomen. Bij besluit van 8 oktober 1999 is appellant alsnog als vluchteling tot Nederland toegelaten. Bij brief van 29 augustus 2000 heeft de Visadienst aan appellant bericht dat zij aan de Nederlandse vertegenwoordiging te Islamabad heeft laten weten dat er geen bezwaar bestaat tegen de afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf aan appellants echtgenote en haar kinderen. Appellants echtgenote en kinderen zijn in november 2000 in Nederland aangekomen. Bij brief van 3 november 2000 is aan appellant meegedeeld dat aan hem het Nederlanderschap is verleend.
    
    Appellant heeft in maart 2000 kinderbijslag voor zijn vijf kinderen aangevraagd.
    
    Bij besluit van 26 juni 2000 heeft gedaagde appellant kinderbijslag geweigerd over het vierde kwartaal van 1999 omdat de kinderen op de peildatum van dat kwartaal niet tot appellants huishouden behoorden en appellant niet heeft kunnen aantonen aan de onderhoudseis te hebben voldaan. Bij besluit van diezelfde datum heeft gedaagde, onder verwijzing naar de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU), appellant kinderbijslag geweigerd met ingang van het eerste kwartaal van 2000.
    
    Bij besluit van 21 december 2000 (hierna: het bestreden besluit) is het bezwaar tegen de besluiten van 26 juni 2000 ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Ten aanzien van het vierde kwartaal van 1999 heeft de rechtbank overwogen dat terecht kinderbijslag is geweigerd omdat appellants kinderen niet tot zijn huishouden behoorden en appellant evenmin heeft voldaan aan de onderhoudseis. Met betrekking tot het eerste kwartaal van 2000 en verder is de rechtbank van oordeel dat de weigering om kinderbijslag toe te kennen niet in strijd is met IAO-verdrag 118 noch met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten, Trb. 1978, 177 (hierna: IVBPR).
    
    Namens appellant is in hoger beroep met betrekking tot het vierde kwartaal van 1999 aangevoerd dat hij in 1999 met zijn echtgenote en kinderen één huishouden vormde. Door het vertrek van appellant naar Nederland zijn de banden met zijn gezin niet verbroken. Voorzover er door een beroep te doen op vluchtelingenschap een breuk in het huishouden is ontstaan, is die breuk door de hereniging van appellant met zijn gezin eind 1997, toen hij zijn gezin in Pakistan bezocht, danwel in 1998, toen hij stappen ging ondernemen om zijn gezin naar Nederland te laten overkomen, geheeld. Ten aanzien van de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000 is namens appellant allereerst betoogd dat hij, nu hij over het vierde kwartaal van 1999 recht heeft op kinderbijslag, onder het overgangsrecht van de Wet BEU valt. Voorts is aangevoerd dat de Wet BEU buiten toepassing dient te blijven wegens strijd met de artikelen 4 en 6, gelezen in samenhang met artikel 10, van IAO-verdrag 118 en met de artikelen 26 van het IVBPR en 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Trb. 1951, 154; 1990, 156 (hierna: EVRM). Daarnaast is zowel met betrekking tot het vierde kwartaal van 1999 als ten aanzien van de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000 een beroep gedaan op het Verdrag inzake de rechten van het kind, Trb. 1990, 170 (hierna: IVRK).
    
    De Raad overweegt het volgende.
    
    Ten aanzien van het vierde kwartaal van 1999
    
    Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet, wanneer een vluchteling onder achterlating van zijn gezin in het land van herkomst – of in een ander land – naar Nederland komt met de intentie niet terug te keren naar het land waar zijn gezin verblijft, in het algemeen een voorlopig blijvende breuk in diens huishouden worden verondersteld aanwezig te zijn. Dit uitgangspunt lijdt slechts uitzondering wanneer gesteld kan worden dat de betrokkene betrekkelijk spoedig na zijn aankomst in Nederland reële stappen heeft ondernomen welke ertoe kunnen leiden dat ook zijn echtgenote en kinderen naar Nederland kunnen komen. In dat geval wordt een breuk in het huishouden, bij wege van fictie, geacht niet te hebben plaatsgevonden. De beoordeling of sprake is van een situatie als hiervoor omschreven dient te geschieden aan de hand van alle relevante omstandigheden. Voorts is inherent aan het aannemen van een fictie als hiervoor bedoeld dat deze na verloop van een zekere tijdspanne niet meer aangenomen kan worden, waarbij niet van belang is of de betrokkene ter zake van dat tijdsverloop enig verwijt kan worden gemaakt. Naar het oordeel van de Raad dient het voorgaande evenzeer te gelden voor gevallen als het onderhavige, waarin iemand onder achterlating van zijn gezin naar Nederland komt voor een stage en na afloop van die stage asiel aanvraagt.
    
    De Raad stelt vast dat appellant in januari 1995 naar Nederland is gekomen en vervolgens in juli 1995 onder meer heeft verzocht om toelating als vluchteling. Bij besluit van 8 oktober 1996 is aan appellant een voorwaardelijke vergunning tot verblijf verleend. In oktober 1998 is aan appellant de zogenoemde C-status verleend. Hierna is hij pogingen gaan ondernemen om zijn gezin naar Nederland te laten overkomen. Op 29 augustus 2000 is de gevraagde machtiging verleend. Appellants echtgenote en kinderen zijn in november 2000 in Nederland aangekomen
    
    De Raad is, gelet op het tijdsverloop tussen de komst van appellant naar Nederland – op eigen initiatief – in 1995 en de vervolgens door hem verrichte activiteiten strekkende tot toelating als vluchteling en vanaf 1998 tot gezinshereniging, van oordeel dat niet gezegd kan worden dat appellant aldus voldoende spoedig na zijn komst naar Nederland reële stappen heeft ondernomen om ook zijn gezin naar Nederland te laten komen, zodat het aannemen van een uitzonderingssituatie als hiervoor omschreven niet gerechtvaardigd is te achten. 
    
    Dit betekent dat appellant slechts aanspraak kan maken op kinderbijslag voor zijn kinderen over het vierde kwartaal van 1999 wanneer hij in belangrijke mate, dat wil zeggen ten minste voor een bedrag van f 778,- (€ 353,04) per kind per kwartaal, heeft bijgedragen in het levensonderhoud van die kinderen. Blijkens vaste rechtspraak van de Raad dient een verzekerde desgevraagd op een voor het uitvoeringsorgaan eenvoudig te controleren wijze aan te tonen dan wel aannemelijk te maken dat hij voor zijn niet in Nederland verblijvende kinderen heeft voldaan aan de voor hem geldende onderhoudsbijdrage. Appellant heeft zijn stelling dat hij zijn gezin is blijven onderhouden op geen enkele wijze onderbouwd. De weigering van kinderbijslag over het vierde kwartaal van 1999 is derhalve in overeenstemming met het nationale recht. Naar het oordeel van de Raad is de weigering evenmin in strijd met bepalingen van internationaal recht. Ten aanzien van appellants beroep op het IVRK is de Raad van oordeel dat dit beroep faalt, reeds omdat het onvoldoende is onderbouwd.
    
    Ten aanzien van de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000
    
    
      Op 1 januari 2000 is de Wet BEU in werking getreden. Bij deze wet is aan de AKW een nieuw artikel 7b toegevoegd. Dit artikel luidt, voorzover van belang, als volgt:
      "1. Geen recht op kinderbijslag heeft de verzekerde die op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Evenmin heeft de verzekerde recht op kinderbijslag ten behoeve van het eigen kind, het aangehuwde kind of het pleegkind, indien dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont.
      2. Het eerste lid is niet van toepassing indien de verzekerde dan wel dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan.
      (…)
      6. Onze Minister maakt de landen bekend waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan."
    
    
    
      Artikel XIII van de Wet BEU bepaalt, voorzover van belang, het volgende:
      "Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet is gedurende drie jaren na inwerkingtreding van deze wet niet van toepassing op:
      (…)
      b. de verzekerde, voorzover die over het kwartaal voorafgaand aan de dag van inwerkingtreding van deze wet, op grond van artikel 7 van de Algemene Kinderbijslagwet recht heeft op kinderbijslag ten behoeve van het eigen kind, het aangehuwde kind of het pleegkind, dat op de laatste dag van dat kwartaal niet in Nederland woont."
    
    
    
      Zoals hiervoor aangegeven heeft gedaagde op goede gronden besloten appellant over het vierde kwartaal van 1999 geen kinderbijslag toe te kennen. Appellant valt derhalve niet onder de overgangsregeling van de Wet BEU en artikel 7b van de AKW is onverkort op hem van toepassing.
      Appellants kinderen woonden ten tijde hier van belang allen in Pakistan. Pakistan is geen land als bedoeld in artikel 7b, tweede en zesde lid, van de AKW, waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. De weigering om met ingang van 1 januari 2000 kinderbijslag te verstrekken is derhalve in overeenstemming met het nationale recht.
    
    
    Vervolgens rijst de vraag of de door appellant aangehaalde bepalingen van internationaal recht zich verzetten tegen gedaagdes weigering om met ingang van het eerste kwartaal van 2000 kinderbijslag aan hem toe te kennen. 
    
    Ten aanzien van het beroep op IAO-verdrag 118 overweegt de Raad als volgt.
    
    
      Artikel 4 bepaalt, voorzover van belang, het volgende:
      "1. Met betrekking tot het genot der uitkeringen moet gelijkheid van behandeling verzekerd worden zonder woonplaatsvereiste. Zij kan echter van een woonplaatsvereiste afhankelijk worden gesteld ten aanzien van de uitkeringen van een bepaalde tak van sociale zekerheid wat betreft de onderdanen van elk Lid wiens wettelijke regeling de toekenning van uitkeringen van dezelfde tak afhankelijk stelt van het vereiste van woonplaats op diens grondgebied.
      (…)"
    
    
    In zijn uitspraak van 17 september 2004, USZ 2004/334 heeft de Raad overwogen dat deze bepaling alleen ziet op directe discriminatie naar nationaliteit en niet ook op indirecte discriminatie naar nationaliteit. De Wet BEU maakt geen direct onderscheid naar nationaliteit. Reeds hierom dient appellants beroep op artikel 4 te falen.
    
    
      Artikel 6 van IAO-verdrag 118 bepaalt het volgende:
      "Benevens het in artikel 4 bepaalde moet elk Lid dat de verplichtingen van dit Verdrag voor de gezinsuitkeringen heeft aanvaard, zowel aan zijn eigen onderdanen als aan de onderdanen van ieder ander Lid dat de verplichtingen van dit Verdrag voor dezelfde tak van sociale zekerheid heeft aanvaard, bovendien waarborgen het genot van gezinsuitkeringen met betrekking tot kinderen die op het grondgebied van een van deze Leden wonen, onder de voorwaarden en binnen de grenzen door de betrokken Leden in gemeenschappelijk overleg vast te stellen."
    
    
    
      Naar het oordeel van de Raad legt deze bepaling niet een nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting op aan elk Lid dat de verplichtingen van IAO-verdrag 118 voor de gezinsuitkeringen op zich heeft genomen om aan de eigen onderdanen en aan onderdanen van ieder ander Lid dat de verplichtingen van het verdrag voor de gezinsuitkeringen heeft aanvaard, export van gezinsuitkeringen te verzekeren met betrekking tot kinderen die op het grondgebied van een van deze Leden wonen. Daarbij acht de Raad van belang dat uit de tekst van artikel 6 blijkt dat de toepassing van dit artikel afhankelijk is van nadere afspraken tussen de leden van de IAO onderling. De Raad wijst hierbij voorts op hetgeen het Comité van Deskundigen van de IAO in paragraaf 108 van zijn “General Survey of the Reports relating to the Equality of Treatment (Social Security) Convention, 1962 (No. 118)”  voor de 63e conferentie van de IAO in 1977 over dit artikel heeft gezegd:
      "The report of the Committee on Social Security at the 46th Session of the Conference indicated that the aim of the Article was not to establish “a direct obligation arising only from the ratification of the Convention, but merely an indirect obligation, conditional on the conclusion of agreements among the member States concerned as to the conditions and the limits within which the guarantee referred to should be applied."
      Op grond van het vorenstaande is de Raad van oordeel dat artikel 6 van IAO-verdrag 118 niet geacht kan worden een eenieder verbindende bepaling te bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet die in beginsel door de burger voor de rechter kan worden ingeroepen.
    
    
    Ten aanzien van appellants beroep op artikel 6 gelezen in samenhang met artikel 10, eerste lid van IAO-verdrag 118, waarin is bepaald dat de bepalingen van dit Verdrag op vluchtelingen en staatlozen van toepassing zijn zonder voorwaarden van wederkerigheid, overweegt de Raad dat laatstgenoemde bepaling er niet toe leidt dat artikel 6 ten aanzien van vluchtelingen wel rechtstreekse werking heeft.
    
    De Raad acht de weigering van kinderbijslag met ingang van het eerste kwartaal van 2000 evenmin in strijd met de artikelen 14 EVRM en 26 IVBPR. In dit verband verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 17 september 2004, reeds hiervoor aangehaald. Het beroep op het IVRK faalt reeds omdat het onvoldoende is onderbouwd. 
    
    Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep niet kan slagen, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake een vergoeding van proceskosten.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus gegeven door mr. H. van Leeuwen als voorzitter en mr. M.M. van der Kade en mr. T.L. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van P.H. Broier als griffier en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2006.
    
    (get.) H. van Leeuwen.
    
    (get.) P.H. Broier.
    
    MR