ECLI:NL:RVS:2024:949, Raad van State, 06-03-2024, 202104196/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis aan onder meer Noordkant Kip een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de voor de inrichting geldende omgevingsvergunningen ventileren van de pluimveestallen van haar pluimveehouderij aan de [locatie] te Sint Anthonis. Bij besluit van 3 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis het door onder meer Noordkant Kip daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Noordkant Kip exploiteert de pluimveehouderij aan de [locatie]. Voor de inrichting gelden de op 26 juli 2010 verleende revisievergunning en de op 16 oktober 2014 verleende omgevingsvergunning voor een milieuneutrale verandering van het stalsysteem.

202104196/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], gevestigd te Sint Anthonis, gemeente Land van Cuijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 19 mei 2021 in zaak nr. 20/87 in het geding tussen:
    [appellante A], [appellante B] en [appellante C]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis, thans het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college aan onder meer [appellante A] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in afwijking van de voor de inrichting geldende omgevingsvergunningen ventileren van de pluimveestallen van haar pluimveehouderij aan de [locatie] te Sint Anthonis.
    Bij besluit van 3 december 2019 heeft het college het door onder meer [appellante A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 mei 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college bij [appellante A] € 16.500,00 aan dwangsommen ingevorderd.
    [appellante A] heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante A] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202104206/1/R4 op een zitting behandeld op 9 januari 2024, waar [appellante A], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, [gemachtigden], bijgestaan door mr. W.A. Verbeek, advocaat te Groningen, M.A.J. Kerkhoff, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.S.F. Frenken, mr. T.J.H. Verstappen en ir. J.R. Brouwer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college aan [appellante A] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante A] exploiteert de pluimveehouderij aan de [locatie]. Voor de inrichting gelden de op 26 juli 2010 verleende revisievergunning en de op 16 oktober 2014 verleende omgevingsvergunning voor een milieuneutrale verandering van het stalsysteem.
    Bij het besluit van 28 februari 2018 heeft het college [appellante A] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 april 2018 de inrichting in overeenstemming met de geldende omgevingsvergunningen in werking te brengen. Daarbij heeft het college vermeld dat het van belang is dat de vergunde ventilatoren op de juiste hoogte zijn geplaatst en er niet meer ventilatoren aanwezig zijn dan vergund. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 2.750,00 per week met een maximum van € 16.500,00 in totaal.
    Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot en met zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar. Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 14 februari 2020.
    Bij een controlebezoek aan de inrichting op 2 oktober 2020 is geconstateerd dat niet aan de last is voldaan.
    Bij besluit van 1 februari 2021 heeft het college [appellante A] uitstel van betaling van de dwangsom verleend voor de duur van twee maanden. Bij besluiten van 1 april 2021 en 26 mei 2021 heeft het college nog twee keer uitstel van betaling verleend voor de duur van twee maanden. Bij brief van 5 juli 2021 heeft het college [appellante A] verzocht om binnen twee weken de verbeurde dwangsommen te betalen en aan haar medegedeeld voornemens te zijn tot invordering over te gaan als zij niet betaalt. Bij besluit van 4 augustus 2021 heeft het college voor de laatste keer uitstel van betaling verleend voor de duur van één maand. Bij het besluit van 7 september 2021 is het college vervolgens overgegaan tot het invorderen van € 16.500,00 aan dwangsommen.
    Invorderingsbevoegdheid verjaard?
    3.       [appellante A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de bevoegdheid van het college tot invordering van de dwangsommen, als die na 14 februari 2020 zijn verbeurd, nog niet is verjaard. Volgens haar was die bevoegdheid al wel volledig verjaard omdat er meer dan een jaar was verstreken nadat de laatste dwangsom was verbeurd op 27 maart 2020. Zij wijst op artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waarin staat dat de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Zij stelt dat dat slechts anders is wanneer binnen dat jaar een invorderingsbesluit is genomen en is aangemaand. Daarbij voert zij aan dat de verjaringstermijn niet is verlengd door het besluit van 1 februari 2021, waarbij het college uitstel van betaling heeft verleend, omdat er op dat moment nog geen invorderingsbesluit was genomen. Hierbij wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2016, waarin onder 2.3 is geoordeeld dat een aanmaning die was gestuurd voordat een invorderingsbesluit was genomen, niet kan worden aangemerkt als een invorderingshandeling en daarom de verjaring van de invorderingsbevoegdheid niet heeft gestuit. Volgens [appellante A] volgt hieruit dat ook een besluit tot uitstel van betaling de verjaringstermijn niet stuit als niet eerst een invorderingsbesluit is genomen.
    3.1.    Op grond van artikel 5:35 van de Awb, zoals dat artikel luidde tot 1 april 2021, verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
    Op grond van artikel 4:94, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen en op grond van het tweede lid kan het bestuursorgaan gedurende het uitstel niet aanmanen of invorderen.
    Op grond van artikel 4:111, eerste lid, van de Awb wordt de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft.
    3.2.    Niet in geschil is dat de begunstigingstermijn voor het laatst is verlengd tot en met 14 februari 2020, dat tot op heden niet aan de last is voldaan en dat daarom op 21 februari 2020 de eerste dwangsom van € 2.750,00 van rechtswege is verbeurd. Dat betekent dat op dat moment de verjaringstermijn van één jaar van de bevoegdheid tot invordering van de eerste verbeurde dwangsom begon te lopen tot in beginsel 21 februari 2021.
    Anders dan [appellante A] betoogt, is het niet zo dat alleen door het nemen van een invorderingsbesluit kon worden voorkomen dat de invorderingsbevoegdheid op die datum zou verjaren. Zoals is bepaald in artikel 4:111 van de Awb en zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682, wordt met een besluit tot uitstel van betaling voor een bepaalde termijn, de termijn voor verjaring van de invorderingsbevoegdheid ook met die termijn verlengd. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen, in haar uitspraak van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3320, is daarvoor niet vereist dat eerst een invorderingsbesluit is genomen. Anders dan [appellante A] betoogt volgt uit de door [appellante A] aangehaalde uitspraak van 20 juni 2018 niet dat de invorderingstermijn alleen kan worden verlengd als een invorderingsbesluit is genomen. In die uitspraak is overwogen dat het sturen van een aanmaning voordat een invorderingsbesluit is genomen, de verjaring van de invorderingsbevoegdheid niet stuit, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat een besluit tot uitstel van betaling de verjaringstermijn niet verlengt zolang nog geen invorderingsbesluit is genomen. Daarbij wijst de Afdeling naast voormeld artikel 4:111 van de Awb ook op artikel 5:37, eerste lid, van de Awb dat bepaalt dat een invorderingsbesluit moet zijn genomen voordat het bestuursorgaan kan aanmanen tot betaling van de dwangsom. Voor het verlenen van uitstel van betaling geldt dat niet.
    In dit geval heeft het college met de besluiten van 1 februari 2021, 1 april 2021, 26 mei 2021 en 4 augustus 2021 uitstel van betaling verleend voor de duur van in totaal zeven maanden. Daarmee heeft het college de verjaringstermijn van zijn invorderingsbevoegdheid verlengd tot 21 september 2021. Op het moment van de aangevallen uitspraak, 19 mei 2021, was die verlengde verjaringstermijn nog niet verlopen. De rechtbank heeft dan ook terecht vastgesteld dat de bevoegdheid van het college tot invordering van dwangsommen niet was verjaard.
    Het betoog faalt.
    Concreet zicht op legalisatie?
    4.       [appellante A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vernietiging in een andere procedure van de weigering om een legaliserende vergunning te verlenen, niet wil zeggen dat een concreet zicht op legalisatie ontstaat en dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen rekening hoefde te houden met (de kans van slagen van) het beroep tegen de weigering van die vergunning. Volgens haar volgt uit de vernietiging van de weigering dat het college er niet in is geslaagd om de weigering van de legaliserende vergunning te onderbouwen, waardoor ervan moet worden uitgegaan dat die vergunning wel verleend kan worden en er daarom concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat.
    4.1.    Op 21 maart 2018 heeft [appellante A] een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning, strekkende tot legalisatie van het aanwezige ventilatiesysteem. Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college geweigerd deze vergunning te verlenen. Bij de uitspraak van 19 mei 2021 in de zaken nrs. 18/2571, 19/1398 en 19/1422 heeft de rechtbank het besluit van 3 april 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellante A]. Op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar op 3 december 2019 was de vergunning echter geweigerd, zodat er op dat moment geen concreet zicht op legalisatie bestond. Het college heeft zich in het besluit van 3 december 2019 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond. De rechtbank heeft dit standpunt terecht gevolgd door te overwegen dat het college geen rekening hoefde te houden met het ingestelde beroep tegen de weigering van de vergunning en heeft het besluit van 3 december 2019 terecht in stand gelaten. Ter uitvoering van de hiervoor vermelde uitspraak van 19 mei 2021 heeft het college overigens bij besluit van 16 september 2022 opnieuw geweigerd een legaliserende omgevingsvergunning te verlenen. Bij uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:872, is dat besluit onherroepelijk geworden. Ook gelet op die uitspraak is [appellante A] er ten onrechte van uitgegaan dat die vergunning wel verleend kon worden en de overtreding daarmee alsnog gelegaliseerd zou worden.
    Het betoog faalt.
    Handhaving onevenredig?
    5.       [appellante A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhavend optreden niet onevenredig is. Zij voert aan dat de twee extra aangebrachte ventilatoren slechts bedoeld zijn voor de situatie dat één of twee ventilatoren uitvallen en dat er nooit meer ventilatoren tegelijkertijd in werking zijn dan is vergund, zodat de twee extra ventilatoren geen extra geluidbelasting veroorzaken. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat het college op basis van uitgevoerde geluidmetingen ervan mocht uitgaan dat het feitelijk aanwezige ventilatiesysteem een grotere geluidbelasting veroorzaakt dan het vergunde ventilatiesysteem. Volgens haar is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat in geen van de meetrapporten is vastgelegd hoeveel ventilatoren er in werking waren tijdens de meting.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    De overtreding waartegen het college handhavend is opgetreden, is het in afwijking van de voor de inrichting geldende omgevingsvergunningen ventileren van de pluimveestallen. In de achtergevels van de stallen zijn namelijk twee grote ventilatoren meer geplaatst dan de vergunde zes grote ventilatoren. Ook zijn de aanwezige ventilatoren op een andere hoogte geplaatst dan vergund. [appellante A] wijst er in haar hogerberoepschrift op zichzelf terecht op dat niet handhavend is opgetreden wegens overschrijding van de voor de inrichting geldende geluidgrenswaarden. Dit betekent echter dat de geluidbelasting van de aanwezige ventilatoren niet beslissend is voor het antwoord op de vraag of handhavend optreden tegen de in afwijking van de geldende vergunningen aangebrachte ventilatoren al dan niet onevenredig is. Ook als de acht aanwezige ventilatoren geen hogere geluidbelasting zouden veroorzaken dan de zes vergunde ventilatoren, zoals [appellante A] stelt, wordt nog steeds in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gehandeld. Zelfs als geen sprake zou zijn van een hogere geluidbelasting dan is toegestaan met de geldende omgevingsvergunningen betekent dat niet dat handhavend optreden tegen de geconstateerde afwijkingen van de geldende vergunningen onevenredig is.
    Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit van 7 september 2021
    6.       Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 7 september 2021, waarbij het college € 16.500,00 aan dwangsommen bij [appellante A] heeft ingevorderd.
    7.       [appellante A] voert aan dat het college het invorderingsbesluit van 7 september 2021 ten onrechte heeft genomen omdat op dat moment de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen al was verjaard. Ter onderbouwing hiervan voert zij hetzelfde aan als in haar hoger beroep tegen de overweging van de rechtbank dat de bevoegdheid tot invordering op dat moment niet was verjaard.
    7.1.    Zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, heeft het college door het nemen van de vier besluiten tot uitstel van betaling, de verjaringstermijn van zijn invorderingsbevoegdheid verlengd tot 21 september 2021. Op het moment van het nemen van het invorderingsbesluit op 7 september 2021 was de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen dus nog niet verjaard en was het college bevoegd om dat besluit te nemen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 7 september 2021 is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 7 september 2021 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    687-991