ECLI:NL:RBROT:2018:10003, Rechtbank Rotterdam, 12-12-2018, ROT 18/1291
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning verleend voor een horeca-inrichting, zonder over voldoende inzicht te beschikken in de invloed van de horeca-inrichting op de woon- en leefsituatie in de omgeving. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid en tevens is onvoldoende gemotiveerd dat de exploitatievergunning niet behoort te worden geweigerd wegens ontoelaatbare negatieve beïnvloeding van de openbare orde of van de woon- en leefsituatie in de omgeving.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummer: ROT 18/1291
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2018 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiser 1]
        , [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5], [eiser 6], [eiser 7], [eiser 8], [eiser 9], [eiser 10], [eiser 11], [eiser 12], [eiser 13], [eiser 14], [eiser 15], [eiser 16], [eiser 17] en [eiser 18], te [woonplaats] , eisers,
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Vlaardingen, verweerder,
    gemachtigde: mr. L. van Schie-Kooman.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2017 (primair besluit I) heeft verweerder aan [onderneming] ( [onderneming] ) een exploitatievergunning verleend voor de horeca-inrichting “ [bedrijfsnaam] ” en het daarbij behorende terras, gevestigd aan de [adres] te [vestigingsplaats] (de horeca-inrichting).
    
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2017 (primair besluit II) heeft verweerder aan [onderneming] een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) verleend voor de horeca-inrichting.
    
    
    
      Bij besluit van 26 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eisers hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2018. Van eisers zijn verschenen [eiser 1] , [eiser 3] , [eiser 6] , [eiser 7] en [eiser 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. A.H. van Zetten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eisers zijn omwonenden van de horeca-inrichting. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de aangevraagde vergunningen verleend, onder de overweging dat het betreffende perceel in het bestemmingsplan “Ambacht” de bestemming “Horeca” heeft en er geen gronden zijn om de vergunningen te weigeren.
    
    2. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat op grond van het bestemmingsplan op het perceel een café met parkeervoorzieningen is toegestaan op de begane grond en dat in het kader van het onderzoek ten behoeve van dit bestemmingsplan ook de bestemming van het pand en de verkeerssituatie opnieuw zijn beoordeeld. Verweerder stelt dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen reden heeft gezien om de horecabestemming van het pand te wijzigen vanwege gewijzigde omstandigheden, zoals (geluids)overlast en/of verkeersaantrekkende werking. Volgens verweerder is in het bestemmingsplan geen verfijning van verschillende categorieën horeca opgenomen en zal de soort horeca bij de beoordeling van de vergunning en de toetsing aan artikel 2.39 van de Algemene Plaatselijke Verordening Vlaardingen 2014 (APV) moeten worden bepaald. Verweerder meent dat de horeca-inrichting binnen de bestemming past en dat ook een terras is toegestaan. Voorts stelt verweerder dat uit het advies van het Regionaal Bureau als bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) geen bijzonderheden ten aanzien van de aanvrager zijn gebleken en dat in de persoon van de exploitant zelf geen reden is gelegen om de vergunningen te weigeren. Daarnaast stelt verweerder dat de exploitatie van de horeca-inrichting zich verdraagt met de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de horeca-inrichting, zodat hierin evenmin een reden is gelegen om de vergunning te weigeren. Volgens verweerder is met het karakter van de straat en de wijk waarin de openbare inrichting is gelegen, de aard van de openbare inrichting, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat en de wijze van bedrijfsvoering van de houder van de inrichting voldoende rekening gehouden. Voorts stelt verweerder dat in de door eisers aangevoerde strijd met andere regelgeving - zoals het Bouwbesluit 2012, de geluids- en geurnormen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en de Tabaks- en rookwarenwet - geen grond is gelegen om de exploitatievergunning te weigeren. Ten slotte stelt verweerder dat er voldoende onderzoek is gedaan en dat geen sprake is van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    
    3. Eisers voeren - samengevat - aan dat de horeca-inrichting in strijd is met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.39, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV.
    Verder wordt volgens hen de woon- en leefsituatie in de omgeving van de horeca-inrichting en de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed, als bedoeld in artikel 2.39, tweede lid, van de APV. Zij stellen dat onvoldoende rekening is gehouden met het karakter van de straat en de wijk waarin de horeca-inrichting is gelegen (artikel 2.39, derde lid, aanhef en onder a, van de APV), aangezien de horeca-inrichting substantieel afwijkt van het buurtcafé zonder terras dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan aanwezig was. Eisers voeren verder aan dat de exploitatievergunning in strijd is met het Bouwbesluit 2012, omdat één van de toiletruimtes rechtstreeks toegankelijk is vanuit een verblijfsruimte, en dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om akoestisch onderzoek te doen naar het effect van mechanisch versterkte muziek en de invloed van het toelaten van een terras op de woon- en leefsituatie. Volgens eisers is het niet aannemelijk dat kan worden voldaan aan de maximale geluidsniveaus als bedoeld in het Activiteitenbesluit. Eisers stellen verder dat de in de horeca-inrichting aanwezige rookruimte in strijd is met de Tabaks- en rookwarenwet.Ten slotte stellen eisers dat het bestreden besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het bestreden besluit is volgens eisers namelijk onvoldoende gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand gekomen, terwijl niet alle relevante feiten en af te wegen belangen inzichtelijk zijn gemaakt. Eisers stellen dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat zij er op zouden mogen vertrouwen dat verweerder overeenkomstig zijn beleid, waaronder de Horecanota 2010, niet zou overgaan tot het faciliteren van een horeca-inrichting in de woonwijk.
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 2.34, eerste lid, van de APV is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
      
      
        Op grond van artikel 2.36, eerste lid, van de APV voldoen de exploitant en de leidinggevende van een openbare inrichting aan de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b en c, en tweede lid, van de DHW aan leidinggevenden gestelde eisen.
      
      
      
        Op grond van artikel 2.39, eerste lid, van de APV weigert de burgemeester de vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 2.34 en 2.34a indien:
      
      a. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het geldende bestemmingsplan;
      b. niet wordt voldaan aan de in artikel 2.36, eerste lid, gestelde eisen.
      
        Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de burgemeester onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 de vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 2.34 en 2.34a geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting.
        Op grond van het derde lid van dit artikel houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond rekening met:
      
      a. het karakter van de straat en van de wijk waarin de openbare inrichting is gelegen of zal komen te liggen;
      b. de aard van de openbare inrichting;
      c. de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting;
      d. de wijze van bedrijfsvoering van de houder van de inrichting in deze of in andere openbare inrichtingen, alsmede diens antecedenten.
      
    
    
      4.2.
      
        Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Planregels zijn de voor Horeca aangewezen gronden bestemd voor een café met parkeervoorzieningen op het perceel [adres] , uitsluitend op de begane grond.
        Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel mogen op de voor Horeca bestemde gronden ten dienste van de bestemming gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, met dien verstande dat gebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “bouwvlak” mogen worden gebouwd.
      
      
      
        5.	Ter beoordeling staat of verweerder de exploitatievergunning voor de horeca-inrichting heeft kunnen verlenen. Zoals door eisers ter zitting is bevestigd, zijn er geen beroepsgronden gericht tegen de verlening van de DHW-vergunning.
      
      
    
    
      6.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; bijvoorbeeld de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een (bouw)plan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt vast dat de locatie van de horeca-inrichting is gelegen binnen het bestemmingsplan “Ambacht” en dat het gehele perceel de bestemming “Horeca” heeft. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Planregels is het betreffende perceel bestemd voor een café met parkeervoorzieningen, uitsluitend op de begane grond. In de planvoorschriften is geen verfijning van verschillende categorieën horeca opgenomen. Het gehele perceel is bestemd voor horeca, zodat de horeca-inrichting, inclusief terras, in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Dat in de voorschriften is opgenomen dat het betreffende perceel is bestemd voor een café met parkeervoorzieningen, maakt dit niet anders. Het bestemmingsplan stelt regels over toegelaten vormen van gebruik van gronden, maar verplicht niet tot het gebruiken van gronden voor een van die toegelaten vormen van gebruik. Dat er geen parkeervoorzieningen zijn op het perceel betekent dus niet dat de horeca-inrichting in strijd is met het bestemmingsplan. Voor zover eisers stellen dat er op de locatie van de horeca-inrichting geen café gevestigd zou moeten zijn, kan dat hier niet ter beoordeling staan. De bestemming is vastgesteld in het bestemmingsplan. Dat één van de naburige panden van de horeca-inrichting een woonbestemming heeft gekregen en dat de afstand tot een ander naburig pand is verkleind door de aanwezigheid van het terras, leidt er evenmin toe dat de horeca-inrichting in strijd is met het bestemmingsplan. De bewoners van die panden hebben bovendien geen beroep ingesteld, zodat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen relativiteitsbeginsel zich zou verzetten tegen vernietiging van het bestreden besluit op deze grond. Gelet hierop bestond voor verweerder geen grond om de exploitatievergunning op grond van artikel 2.39, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV te weigeren.
      
      7. Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat een eventuele schending van het Bouwbesluit 2012 en de Tabaks- en rookwarenwet, geen grond oplevert voor weigering van de exploitatievergunning. Daarbij komt dat verweerder in zijn verweerschrift terecht heeft gesteld dat de genoemde regelgeving niet strekt tot bescherming van de belangen van eisers, zodat artikel 8:69a van de Awb zich ook verzet tegen vernietiging van het bestreden besluit op deze grond.
      
      8. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3091) brengen de uit de Wet milieubeheer en het op basis daarvan vastgestelde Activiteitenbesluit voortvloeiende geluidsnormen niet met zich dat verweerder bij de beoordeling van een aanvraag om een horeca-exploitatievergunning aan geluidshinderaspecten voorbij kan gaan. Geluid maakt deel uit van de uitstraling van de inrichting en is dus mede bepalend voor de woon- en leefsituatie in de omgeving. Zoals de Afdeling echter eveneens in voormelde uitspraak heeft overwogen, zijn de uit de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit voortvloeiende geluidsnormen een gegeven en zal bij de beoordeling van een aanvraag om een horeca-exploitatievergunning ervan uit moeten worden gegaan dat aan die normen wordt voldaan. Als niet aan die normen wordt voldaan, dan zal gebruik moeten worden gemaakt van de aan de milieuwetgeving te ontlenen bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders om aan een schending van de normen een einde te maken. De door eisers aangevoerde schending van het Activiteitenbesluit biedt dan ook geen grond voor weigering van de exploitatievergunning, terwijl in wat door eisers is aangevoerd bovendien geen grond is gelegen om te oordelen dat de exploitatie van de horeca-inrichting, met het daarbij behorende terras, zodanige geluidsoverlast veroorzaakt dat de woon- of leefsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
      
      9. Eisers hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat mededelingen zijn gedaan op grond waarvan zij er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat de gevraagde exploitatievergunning zou worden geweigerd. De enkele verwijzing naar het beleid van verweerder op grond waarvan eisers stellen dat zij ervan uit mochten gaan dat verweerder niet zou overgaan tot het faciliteren van een horeca-inrichting in de woonwijk, is hiervoor onvoldoende gelet op de horecabestemming van het perceel. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.
      
    
    
      10.1.
      Blijkens de bewoordingen van artikel 2.39, tweede en derde lid, van de APV heeft verweerder beoordelings- en beleidsruimte bij zijn besluit om een exploitatievergunning al dan niet te weigeren op grond van die bepaling. Het is aan verweerder om de situatie te beoordelen en om de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst in dat verband, behalve of het besluit voldoende is gemotiveerd en zorgvuldig tot stand is gekomen, of verweerder geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109).
      
    
    
      10.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke feiten en omstandigheden hij heeft betrokken bij de beoordeling van de weigeringsgrond van artikel 2.39, tweede lid, van de APV. Niet is gebleken dat verweerder een voldoende duidelijk beeld heeft gehad van het aantal redelijkerwijs te verwachten bezoekers van de horeca-inrichting. De door verweerder in bezwaar overgelegde tellingen die zijn uitgevoerd door de exploitant van de horeca-inrichting zelf, zijn hiervoor onvoldoende. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hij in het kader van de beoordeling van de aanvraag om de exploitatievergunning geen parkeeronderzoek heeft laten uitvoeren. De enkele verwijzing door verweerder naar ten tijde van de bestemmingsplanprocedure uitgevoerde onderzoeken, is onvoldoende om te kunnen oordelen over de invloed van de horeca-inrichting op de woon- en leefsituatie in de buurt. Verweerder heeft bovendien ter zitting verklaard dat de betreffende bestemmingsplanprocedure al in 1999 is gestart en dat in dat kader een parkeeronderzoek is uitgevoerd waarbij met name is ingezoomd op het aantal bedrijfsbestemmingen in de wijk en niet specifiek onderzoek is gedaan naar de locatie van de horeca-inrichting. Verweerder heeft onvoldoende inzicht in de actuele parkeersituatie in de buurt. Daarmee heeft verweerder de invloed van de bezoekers van de horeca-inrichting op de parkeerdruk in de wijk onvoldoende in kaart gebracht. 
        	Verder heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat hij het gewijzigde karakter van de straat en van de wijk waarin de horeca-inrichting is gelegen, heeft betrokken bij zijn besluitvorming. Uit de paragrafen 2.3.14 en 3.6.6 van de plantoelichting en de Horecanota 2010 volgt dat verweerder in de wijk [wijk] een consoliderend beleid voorstaat omdat de hoofdfunctie van deze wijk wonen betreft en uitbreiding van horeca daarom hier niet gewenst is. Uit de plantoelichting volgt bovendien dat op de locatie van de horeca-inrichting een relatief kleinschalig en het buurtniveau niet of nauwelijks overstijgend café is beoogd. De plantoelichting is weliswaar juridisch niet bindend, maar geeft wel aan wat het gemeentebestuur als de meest gewenste ontwikkeling voor de wijk voor ogen staat. Verweerder heeft gelet hierop onvoldoende bij de beoordeling van de invloed op de woon- en leefsituatie betrokken dat feitelijk sprake is van een uitbreiding van de horeca-inrichting, aangezien het terras bij de horeca-inrichting is gekomen. Verder heeft verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren, meldingen en constateringen die betrekking hebben op de overlast van de horeca-inrichting sinds de start van de exploitatie tot aan het bestreden besluit onvoldoende betrokken. Verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom de door eisers gemelde gebeurtenissen en klachten onvoldoende ernstig waren om tot de conclusie te komen dat de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig werd beïnvloed. Ter zitting heeft verweerder geen nadere duidelijkheid kunnen geven over voormelde, voor de beoordeling van de invloed op de woon- en leefsituatie en de openbare orde relevante onderdelen. 
      
      
      11. Uit het voorgaande volgt dat verweerder het bestreden besluit heeft genomen zonder over voldoende inzicht te beschikken in de invloed van de horeca-inrichting op de woon- en leefsituatie in de omgeving, zodat hij het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en tevens onvoldoende heeft gemotiveerd dat de exploitatievergunning niet behoort te worden geweigerd wegens ontoelaatbare negatieve beïnvloeding van de openbare orde of van de woon- en leefsituatie in de omgeving. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
      12. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de geconstateerde gebreken en omdat het onduidelijk is hoeveel tijd verweerder nodig heeft om deze gebreken te herstellen, geen mogelijkheid tot een doelmatige vorm van finale geschilbeslechting. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      14. Voor een vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding, nu niet is gebleken van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van 	deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop , voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 december 2018.
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.