ECLI:NL:RVS:2017:3154, Raad van State, 15-11-2017, 201607058/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] krachtens artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) een vergunning verleend voor de exploitatie en wijziging van een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Molenaarsgraaf.

201607058/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) en vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] krachtens artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) een vergunning verleend voor de exploitatie en wijziging van een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Molenaarsgraaf.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en Leefmilieu beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Ö. Üzgu en M. de Koning, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Met het bestreden besluit heeft het college op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 een vergunning verleend voor de exploitatie en uitbreiding van een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Molenaarsgraaf. De vergunning ziet op de exploitatie van de bestaande veehouderij, het bouwen van een nieuwe ligboxstal en het uitbreiden van de veestapel tot 267 stuks melkrundvee en 175 stuks vrouwelijk jongvee.
    
        Het beroep van Mob en Leefmilieu is gericht tegen het besluit voor zover daarmee een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    3.    Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt: "Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten."
    
    4.    De dichtstbij het bedrijf gelegen Natura 2000-gebieden zijn het gebied Biesbosch, het gebied Zouweboezem en het gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. Voor zover deze gebieden zijn aangewezen als Habitatrichtlijngebied geldt als referentiedatum 7 december 2004. Voor zover deze gebieden zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied gelden de respectievelijke referentiedata 11 oktober 1996, 14 februari 1997 en 10 juni 1994.
    
    Het beroep
    
    Depositie aangevraagde situatie
    
    5.    Mob en Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat het college de depositie die de aangevraagde bedrijfssituatie in de in de omgeving gelegen Natura 2000-gebieden zal hebben niet juist heeft vastgesteld. In dat kader wijzen Mob en Leefmilieu erop dat geen dieraantallen zijn genoemd in de voor het bepalen van de referentiesituatie gehanteerde Hinderwetvergunning. Het college heeft volgens hen ten onrechte niet onderzocht of de aanwezige stallen voldoende ruimte boden voor het aantal dierplaatsen zoals gehanteerd bij de berekening van de stikstofdepositie in de referentiesituatie. Verder voeren zij aan dat het college ten onrechte de stikstofdepositie die het weiden van vee tot gevolg zal hebben niet in de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft betrokken. Volgens Mob en Leefmilieu had dit wel gemoeten aangezien weiden onverbrekelijk verbonden is met het beoogde stalsysteem.
    
    5.1.    De vergunning heeft betrekking op de wijziging en uitbreiding van een bestaande veehouderij. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656, kan een vergunning voor een uitbreiding of wijziging van een veehouderij op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden verleend als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de relevante referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.
    
        Voorts heeft de Afdeling overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891 dat de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt kan worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10 volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project, dat de depositie tot gevolg heeft, is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
    
        Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit.
    
    5.2.    Uit het besluit volgt dat het college in de eerste plaats heeft beoordeeld of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie in de in de omgeving gelegen Natura 2000-gebieden. Hierbij is van belang dat voor de exploitatie van het bedrijf niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend. De vergunde situatie van het bedrijf ten tijde van de referentiedatum van de Habitatrichtlijngebieden heeft het college daarom ontleend aan een melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer van 11 augustus 2004. Daarnaast is de vergunde situatie ten tijde van de referentiedata van de Vogelrichtlijngebieden ontleend aan een melding op grond van het Besluit melkveehouderijen Hinderwet van 21 oktober 1991. Daarbij is van belang dat de melding uit 2004 volgens het college geen betrekking heeft op een lagere stikstofemissie dan de melding uit 1991.
    
        Uit de op basis van deze gegevens uitgevoerde berekeningen volgt volgens het college dat de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedata.
    
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat, zoals Mob en Leefmilieu betogen, in de melding van 21 oktober 1991 geen dieraantallen zijn genoemd. Het college heeft er in dit kader op gewezen dat uit een bij de melding behorende tekening kan worden afgeleid dat er een kalverstal, jongveestal, varkensstal en ligboxstal aanwezig waren. Volgens het college kan uit de totale oppervlakte van de stallen zoals weergegeven op de bij de melding behorende tekening worden afgeleid dat het aannemelijk is dat ten tijde van de referentiedata op het perceel stalruimte aanwezig was voor 70 stuks jongvee, 100 stuks melkvee en 50 vleesvarkens. Mob en Leefmilieu hebben geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat deze aanname onjuist is. Gelet op het voorgaande heeft het college in dit geval in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat ten tijde van de referentiedata toestemming bestond voor het houden van het genoemde aantal dieren. Het betoog faalt.
    
    5.4.    Vaststaat dat het college de effecten van stikstofdepositie die het weiden van vee tot gevolg kan hebben niet in de beoordeling heeft betrokken. Over het weiden van vee heeft de Afdeling eerder overwogen in de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260 dat dit onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een melkveehouderij indien het gaat om een melkveehouderij die zijn vee niet permanent op stal heeft staan. Voor de vraag of het college het weiden van vee bij zijn beoordeling had moeten betrekken is dan ook van belang of het vee op het bedrijf aan de [locatie 1] in de aangevraagde situatie permanent op stal zal staan of dat het zal worden geweid.
    
        Uit de bij de aanvraag behorende berekening van de stikstofdepositie van de aangevraagde situatie volgt welke emissiefactor daarbij per stal is toegepast. Hierbij is gebruik gemaakt van de in de Regeling ammoniak en veehouderij voor verschillende stalsystemen vastgestelde emissiefactoren. Deze emissiefactoren gelden voor stalsystemen waarbij het vee permanent op stal staat. Indien melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar ten minste 720 uur per jaar worden geweid mag op grond van artikel 2, tweede lid, van de Regeling ammoniak en veehouderij gelezen in samenhang met bijlage 2 de voor de berekening van de depositie gehanteerde emissiefactor met 5% worden verlaagd. Uit de berekening volgt dat deze aftrek voor het weiden van vee in dit geval niet is toegepast, zodat de berekende depositie aldus betrekking heeft op een bedrijfsvoering waarbij het vee permanent op stal staat. Hieruit volgt dat de vergunning voor het bedrijf aan de [locatie 1] is aangevraagd en verleend voor een situatie waarbij het vee niet wordt geweid, maar permanent op stal staat. Nu die bedrijfsvoering niet het weiden van vee omvat, heeft het college dit dan ook niet bij de beoordeling hoeven te betrekken. Het betoog faalt.
    
    Externe saldering
    
    6.    Mob en Leefmilieu betogen verder dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de omvang van de vergunde rechten van het bedrijf aan de [locatie 2], welke stikstofrechten zijn gebruikt om de toename van stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden die de aangevraagde situatie tot gevolg zal hebben, te mitigeren. Het college had volgens hen moeten onderzoeken of de aanwezige stallen voldoende ruimte boden voor het aantal dierplaatsen waarmee is gesaldeerd.
    
        Mob en Leefmilieu betogen daarnaast dat het college ten onrechte wijst op een aantal natuurbeheermaatregelen. Volgens hen is niet duidelijk hoe deze maatregelen zich verhouden tot de toename van de stikstofdepositie die de aangevraagde bedrijfssituatie tot gevolg zal hebben. Bovendien is volgens Mob en Leefmilieu niet duidelijk hoeveel depositietoename cumulatief wordt toegelaten op basis van de beheermaatregelen.
    
    6.1.    Zoals hiervoor overwogen volgt uit het besluit dat de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie in de omliggende Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituaties. Om deze toename van de depositie te mitigeren, zijn ten behoeve van de uitbreiding en wijziging van het bedrijf aan de [locatie 1] overeenkomsten gesloten met een veehouderij aan de [locatie 2] te Molenaarsgraaf en met een veehouderij aan [locatie 3] te Goudriaan over de overneming van stikstofrechten. Voor het bedrijf van de [locatie 2] is de omvang van de stikstofrechten bepaald aan de hand van een melding op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer van december 1993. Volgens het college mochten op grond van deze melding 70 melkkoeien, 62 stuks vrouwelijk jongvee en 50 vleesvarkens met in totaal een emissie van 1.333 kg NH3 per jaar worden gehouden op het bedrijf. Voor het bedrijf aan [locatie 3] is de omvang van de stikstofrechten bepaald aan de hand van een vergunning op grond van de Hinderwet op grond waarvan toestemming bestond voor het houden van 40 melkkoeien met een emissie van 520 kg NH3 per jaar.
    
    6.2.    Voor zover Mob en Leefmilieu betogen dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de vraag of de aanwezige stallen van het bedrijf aan de [locatie 2] voldoende ruimte boden voor het aantal dierplaatsen waarmee is gesaldeerd, stelt de Afdeling vast dat de vergunde situatie ten tijde van de referentiedata van het bedrijf aan de Graafdijk West 13, waarmee gesaldeerd is, is ontleend aan een melding van december 1993 op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer. In de melding zijn geen dieraantallen genoemd. Wel is bij de melding een tekening gevoegd waarop drie stallen zijn opgenomen, een gebouw aangeduid als "jongveestal", een gebouw aangeduid als "varkensschuur" en een gebouw aangeduid als "veestal". Volgens het college kan uit de totale oppervlakte van de stallen zoals weergegeven op de bij de melding behorende tekening worden afgeleid dat het aannemelijk is dat ten tijde van de referentiedata op het perceel stalruimte aanwezig was voor 70 stuks melkkoeien, 62 stuks jongvee en 50 vleesvarkens. Mob en Leefmilieu hebben geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat deze aanname onjuist is. Gelet op het voorgaande heeft het college in dit geval in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat ten tijde van de referentiedata toestemming bestond voor het houden van het genoemde aantal dieren met een totale ammoniakemissie van 1.333 kg per jaar. Nu Mob en Leefmilieu de saldering met het bedrijf aan [locatie 3] voorts niet hebben bestreden, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze maatregel niet bij de beoordeling heeft mogen betrekken. Het betoog faalt.
    
    6.3.    De beëindiging van deze bedrijven ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijf op de [locatie 1] leidt er volgens het college toe dat de aangevraagde situatie enkel nog in het Natura 2000-gebied Biesbosch een toename van stikstofdepositie tot gevolg heeft. Voor zover dat gebied is aangewezen als Habitatrichtlijngebied leidt de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie tot een toename van 0,08 mol/ha/jaar en voor zover het gebied is aangewezen als Vogelrichtlijngebied tot een toename van 0,16 mol/ha/jaar ten opzichte van de referentiesituatie.
    
    6.4.    Weliswaar volgt uit het besluit dat het college alle milieukenmerken en omstandigheden in het gebied, waaronder de beheermaatregelen, heeft bezien, maar volgens het college kan de vergunning ondanks de toename van depositie worden verleend aangezien volgens het college uit de PAS Gebiedsanalyse Biesbosch volgt dat de kritische depositie waarde van de habitattypen stroomdalgraslanden en glanshaver- en vossenstaarthooilanden in het Natura 2000-gebied Biesbosch niet worden overschreden. Mob en Leefmilieu hebben het voorgaande niet bestreden, noch hebben zij gegevens overgelegd die desondanks zouden kunnen wijzen op relevante gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het beroep van Mob en Leefmilieu is ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Donner-Haan
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    674.