ECLI:NL:HR:2016:1454, Hoge Raad, 08-07-2016, 15/01908
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2016-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Aansprakelijkheid gemeente voor overschrijding beslistermijn op aanvraag bouwvergunning. Aansprakelijkheid jegens benadeelde die geen belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb is? HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, NJ 2013/47. Belang van fictief (van rechtswege) verleende vergunning. Nieuwe stellingen bij pleidooi in hoger beroep toelaatbaar?

8 juli 2016
    Eerste Kamer
    15/01908
    EE/AS
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
     
    in de zaak van:
    
    
      1. [eiser 1],wonende te [woonplaats], 
      2. [eiseres 2],gevestigd te [vestigingsplaats], 
      3. [eiseres 3],gevestigd te [vestigingsplaats], 
      EISERS tot cassatie, 
      advocaat: mr. R.M. Hermans,
      
      
    
    
      		t e g e n
      
      
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE NOORDOOSTPOLDER,zetelende te Emmeloord, gemeente Noordoostpolder, 
      VERWEERSTER in cassatie, 
      advocaat: mr. M.W. Scheltema.
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eisers] en de Gemeente. Eisers tot cassatie worden afzonderlijk aangeduid als [eiser 1], [eiseres 2] en [eiseres 3].
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instantie
    	Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	het vonnis in de zaak 163213/HA ZA 09-1487 van de rechtbank Zwolle-Lelystad;
    b.	het arrest in de zaak 200.093.674/01 van het gerechtshof Arnhem van 27 september 2011 en de arresten van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 4 maart 2014 en 16 december 2014. 
    	De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof van 16 december 2014 hebben [eisers] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. 
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal M.H. Wissink strekt tot vernietiging.
      	De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 9 mei 2016 op die conclusie gereageerd. 
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel 
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      
        
          i) [betrokkene] (hierna: [betrokkene]) is eigenaar van een perceel te [plaats]. Op dit perceel bevindt zich een door [eiser 1] geplaatste windturbine. 
        
        
          ii) Op 18 september 2003 heeft [betrokkene] bij de Gemeente een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor de vervanging van de turbinegondel van de windturbine. 
        
        
          iii) Op 9 oktober 2003 is een recht van opstal op het perceel gevestigd ten behoeve van [eiser 1]. In de vestigingsakte wordt onder ‘opstallen’ onder meer verstaan: een windturbine met bijbehorende werken. 
        
        
          iv) Bij besluit van 17 oktober 2006 hebben burgemeester en wethouders van de Gemeente de bouwvergunning geweigerd op grond van de overweging dat de aanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. 
        
        
          v) [betrokkene] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Dit bezwaar is ongegrond verklaard. [betrokkene] heeft tegen de beslissing op het bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Zwolle-Lelystad. De rechtbank heeft de beslissing op het bezwaar vernietigd, het besluit van 17 oktober 2006 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat burgemeester en wethouders zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de aanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat rechtstreeks uit de wet voortvloeit dat [betrokkene] sinds twaalf weken na de dag van ontvangst van de aanvraag door de Gemeente van rechtswege over een bouwvergunning beschikt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 18 februari 2009 de uitspraak van de rechtbank bevestigd. 
        
      
      
      
        3.2.1
        
          In dit geding heeft [eiser 1] betaling gevorderd van € 770.577,--, vermeerderd met rente en kosten. Hiertoe heeft hij gesteld dat de Gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door de bouwvergunning te weigeren en dat hij daardoor schade heeft geleden wegens het mislopen van een subsidie.
          	De rechtbank heeft de vordering afgewezen.
        
        
      
      
        3.2.2
        
          [eisers] zijn in hoger beroep gegaan. Het hof heeft op grond van het feit dat [eiser 1] zijn recht van opstal inmiddels had ingebracht in [eiseres 2] en [eiseres 2] dit vervolgens had ingebracht in [eiseres 3], geoordeeld dat [eiser 1] en [eiseres 2] geen zelfstandig belang hebben bij het hoger beroep, en heeft daarom het door hen ingestelde hoger beroep verworpen (rov. 2.3 en dictum). Nu [eiser 1] en [eiseres 2] daartegen in cassatie geen klachten richten, dienen zij in hun cassatieberoep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
        
      
      
        3.2.3
        
          In het hoger beroep van [eiseres 3] heeft het hof het bestreden vonnis bekrachtigd, en daartoe als volgt overwogen. 
          	Het hof gaat voorbij aan twee stellingen van [eiseres 3], omdat die stellingen in strijd met de eisen van een goede procesorde voor het eerst bij pleidooi in hoger beroep zijn aangevoerd. Dit betreft ten eerste de stelling dat de Gemeente welbewust de bouwaanvraag in de la heeft laten liggen en ten tweede de stelling dat de Gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld door na ommekomst van de beslistermijn niet in de plaatselijke kranten te publiceren dat de bouwvergunning van rechtswege was verleend. (rov. 2.7)
          Het hof heeft de volgende door [eiseres 3] gestelde normschendingen onderscheiden:
          (i) de Gemeente heeft de wettelijke termijn voor beslissing op de aanvraag overschreden;
          (ii) de Gemeente heeft onbevoegdelijk gehandeld door na ommekomst van de beslistermijn, toen [betrokkene] reeds van rechtswege over een bouwvergunning beschikte, alsnog op de aanvraag te beslissen;
          (iii) de Gemeente heeft in strijd met art. 57 Woningwet (oud) gehandeld door na te laten de van rechtswege verleende bouwvergunning in te schrijven in het in die wetsbepaling bedoelde register; en 
          (iv) de Gemeente heeft in strijd met art. 58 Woningwet (oud) gehandeld door na te laten de omwonenden in kennis te stellen van de verlening van rechtswege van de bouwvergunning (rov. 2.8).
          	De vraag of deze gestelde normschendingen strekken tot bescherming tegen de schade die [eiseres 3] stelt te hebben geleden, moet beantwoord worden aan de hand van art. 1:2 lid 1 Awb (rov. 2.11). [eiseres 3] is niet aan te merken als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb bij het besluit op de aanvraag om een bouwvergunning en is daarom niet op grond daarvan in haar belang getroffen door de door haar gestelde normschending. Dat zij door de normschending anderszins in enig belang is getroffen, is niet gesteld en niet aannemelijk geworden, aldus het hof. (rov. 2.16-2.17)
        
        
      
      
        3.3.1
        Onderdeel I van het middel richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 2.7. 
        
      
      
        3.3.2
        In de eerste plaats strekt het onderdeel ten betoge dat het hof op niet begrijpelijke gronden heeft geoordeeld dat de stelling van [eiseres 3] dat de Gemeente welbewust de bouwaanvraag in de la heeft laten liggen, buiten beschouwing moet blijven. Deze klacht is gegrond. [eisers] hebben in hun memorie van grieven (onder 20) gesteld dat de daadwerkelijke beslissing uitzonderlijk lang op zich heeft laten wachten, dat de oorzaak daarvan geheel in de risicosfeer van de Gemeente ligt en dat er geen argument te bedenken is op grond waarvan de Gemeente niet eerder op de aanvraag kon beslissen. De bij pleidooi in hoger beroep aangevoerde stelling dat de Gemeente welbewust de bouwaanvraag in de la heeft laten liggen, ligt zozeer in het verlengde van voornoemde bij memorie van grieven aangevoerde stellingen dat zij niet anders kan worden opgevat dan als een toelaatbare precisering van die stellingen. 
      
      
        3.3.3
        In de tweede plaats richten [eisers] in onderdeel I een motiveringsklacht tegen het oordeel van het hof dat ook de stelling van [eiseres 3] buiten beschouwing moet blijven dat de Gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld door na ommekomst van de beslistermijn niet in de plaatselijke kranten te publiceren dat de bouwvergunning van rechtswege was verleend. Ook deze klacht is gegrond. [eisers] hebben in hun memorie van grieven (onder 13) gesteld dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de van rechtswege verleende vergunning niet te publiceren. Het oordeel van het hof dat [eiseres 3] de hiervoor bedoelde stelling voor het eerst bij pleidooi heeft opgeworpen, is daarom onbegrijpelijk.
        
      
      
        3.4.1
        Onderdeel II strekt ten betoge dat het hof in rov. 2.11 ten onrechte heeft overwogen dat de door [eisers] gestelde normschendingen slechts strekken ter bescherming van de belangen van belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb. 
        
      
      
        3.4.2
        Anders dan het hof heeft geoordeeld, is voor aansprakelijkheid jegens een benadeelde op grond van de door [eisers] in deze zaak ingeroepen normen, niet vereist dat de benadeelde belanghebbende is in de zin van de Awb. Denkbaar is immers dat de belangen van bepaalde "derden", kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij een besluit, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden - afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval - in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid door die normen niet in acht te nemen (vgl. HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, NJ 2013/47). Hetgeen [eisers] hebben aangevoerd, komt erop neer dat in hun geval van een zodanige kenbare betrokkenheid sprake is en dat daarom onrechtmatig jegens hen is gehandeld.
        
      
      
        3.4.3
        Het hof heeft verwezen naar het arrest HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:767. Dat arrest heeft echter geen betrekking op de hiervoor genoemde normen, maar op (de strekking van) de verplichting van een bestuursorgaan om zijn besluiten te doen berusten op een deugdelijke motivering. Die verplichting is hier niet aan de orde.
        
      
      
        3.4.4
        Het onderdeel slaagt dus.
        
      
    
    
      3.5
      Onderdeel III acht onbegrijpelijk dat het hof in rov. 2.17 heeft overwogen dat [eiseres 3] niet gesteld heeft dat zij anderszins in haar belang is getroffen. Ook dit onderdeel treft doel. De gedingstukken laten geen andere uitleg toe dan dat [eisers] hun standpunt dat de Gemeente onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld, hebben gegrond op de stelling dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met de in het maatschappelijk verkeer jegens hen in acht te nemen zorgvuldigheid, en niet afhankelijk hebben gesteld van een door hen gestelde positie van [eisers] als belanghebbenden in de zin van de Awb. 
      
    
    
      3.6
      De Gemeente heeft het verweer gevoerd dat de omstandigheid dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend, meebrengt dat [eisers] geen belang hebben bij hun cassatieklachten. [eisers] hebben bij conclusie van repliek hiertegen aangevoerd dat de Gemeente het feitelijk onmogelijk heeft gemaakt om de verbouwing van de windmolen te realiseren. Gelet op deze reactie van [eisers] kan de juistheid van het verweer van de Gemeente niet worden beoordeeld zonder feitelijk onderzoek, waarvoor in cassatie echter geen plaats is. Daarom faalt dit verweer.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      verklaart [eiser 1] en [eiseres 2] niet-ontvankelijk in hun beroep;
      vernietigt het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 16 december 2014;
      verwijst het geding naar het gerechtshof 's-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;
      veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiseres 3] begroot op € 6.702,02 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, G. de Groot en C.E. du Perron, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 8 juli 2016.