ECLI:NL:CRVB:2014:4155, Centrale Raad van Beroep, 11-12-2014, 14-798 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Onvoorwaardelijk ontslag wegens zeer ernstig plichtsverzuim bestaande uit het ontvangen van een te hoge vergoeding voor woon- werkverkeer, het ten onrechte declareren van maaltijdvergoedingen en het zonder toestemming en ten onrechte gebruikmaken van de dienstauto voor privédoeleinden, dan wel woon- werkverkeer. Twee van de drie verweten gedragingen zijn terecht als plichtsverzuim aangemerkt en er is gelet op de psychische gesteldheid van appellant, sprake van een verminderde toerekenbaarheid. De straf van onvoorwaardelijk ontslag is niet evenredig is aan de ernst van het - immers in verminderde mate aan appellant toe te rekenen - plichtsverzuim. 2) Schorsing. Concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim. 3) Inhouding bezoldiging. De staatssecretaris heeft de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging van appellant met één derde voortgezet gedurende het onderzoek. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij door deze inhouding in onoverkomelijke financiële problemen is geraakt.

14/798 AW, 14/799 AW 
  
    Datum uitspraak: 11 december 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 januari 2014, 11/6108 en 12/1637 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats](appellant)
  
  
    de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. drs. J. Wouters, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Appellant heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 september 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J.L.A. Helmer, opvolgend gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A.K. Eisma en P. Verhoeven.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    
      1.1.
      Appellant was vanaf 1976 werkzaam bij de [naam werkgever], laatstelijk als[naam functie]. Naar aanleiding van een ingediende klacht is een onderzoek gestart naar zijn functioneren. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat appellant een aantal malen werkzaamheden heeft verricht vanuit de locatie Terneuzen, terwijl hij een reiskostenvergoeding ontving die was afgestemd op de - grotere - reisafstand van zijn woning naar de locatie Vlissingen, dat hij een dienstauto heeft gebruikt voor privédoeleinden of voor woon- werkverkeer en dat hij ten onrechte declaraties heeft ingediend voor de lunch- en dinercomponent. 
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 15 juli 2010 is appellant het voornemen kenbaar gemaakt dat aan hem strafontslag wordt verleend.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van eveneens 15 juli 2010 heeft de staatssecretaris appellant met toepassing van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) geschorst. Voorts heeft de staatssecretaris, met toepassing van artikel 92, eerste lid, van het ARAR, besloten de bezoldiging van appellant voor de duur van de eerste zes weken van voornoemde schorsing met één derde gedeelte in te houden.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 5 januari 2011 heeft de staatssecretaris appellant wegens zeer ernstig plichtsverzuim met ingang van 7 januari 2011 de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 19 januari 2011 (bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 15 juli 2010 inzake schorsing en inhouding bezoldiging ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 23 november 2011 (bestreden besluit 2) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 5 januari 2011 ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft het volgende aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Over de periode van 1 januari 2009 tot en met 8 oktober 2009 heeft appellant in totaal 28 keer zonder toestemming gebruik gemaakt van de dienstauto voor privédoeleinden, dan wel voor woon-werkverkeer. Voorts heeft appellant over deze periode 19 keer de lunchcomponent en negen keer de dinercomponent ten onrechte gedeclareerd. Tot slot heeft appellant in 2009 in totaal ongeveer 60 keer een te hoge vergoeding ontvangen voor woon-werkverkeer. De staatssecretaris is van mening dat deze feiten de kwalificatie van ernstig plichtsverzuim verdienen en dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag, alle omstandigheden in aanmerking genomen, niet onevenredig is aan de ernst van het plichtsverzuim. Niet is gebleken dat de aan appellant verweten gedragingen, als gevolg van zijn psychische toestand, niet aan hem kunnen worden toegerekend. 
      
      2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat voldoende vaststaat dat appellant de verweten gedragingen heeft verricht en dat deze gedragingen te kwalificeren zijn als plichtsverzuim. De rechtbank heeft psychiater W. Eland als deskundige gevraagd of de gedragingen appellant eventueel verminderd zijn toe te rekenen. De rechtbank heeft uit de rapportage van Eland afgeleid dat geen sprake was van een zodanig verminderde toerekeningsvatbaarheid dat het plichtsverzuim appellant niet te verwijten zou zijn. De rechtbank achtte het onvoorwaardelijk strafontslag niet onevenredig. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was om tot schorsing en inhouding van de bezoldiging over te gaan en van die bevoegdheid in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken.
      
      3. Appellant heeft op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          strafontslag
        
      
      
    
    
      4.1.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011: BT1997) is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedraging heeft begaan. Voorts moet vaststaan dat de verweten gedraging kan worden aangemerkt als plichtsverzuim.
      
    
    
      4.2.
      De appellant verweten gedragingen betreffen het ontvangen van een te hoge vergoeding voor woon- werkverkeer, het ten onrechte declareren van maaltijdvergoedingen en het zonder toestemming en ten onrechte gebruikmaken van de dienstauto voor privédoeleinden, dan wel woon- werkverkeer.
      
    
    
      4.3.
      
        Vaststaat dat appellant in 2009 een vaste reiskostenvergoeding over de afstand tussen zijn woning en het kantoor in Vlissingen ontving, terwijl hij ongeveer 60 keer voor 
        woon-werkverkeer heeft gereisd over de kortere afstand van zijn woning naar het kantoor in Terneuzen. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat deze handelwijze in strijd is met de regelgeving en dat appellant als gevolg hiervan ten onrechte tot een te hoog bedrag aan reiskostenvergoeding heeft ontvangen. Hij heeft deze gedraging gekwalificeerd als plichtsverzuim. Appellant heeft erkend dat hij een vaste reiskostenvergoeding ontving, berekend over de afstand van zijn woning tot het kantoor in Vlissingen, en dat hij deze niet heeft aangepast op de dagen dat hij van zijn woning naar het dichterbij gelegen kantoor in Terneuzen heeft gereisd. Hij is echter van mening dat dit niet kan worden aangemerkt als plichtsverzuim. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat, toen hij nog op het kantoor Moerdijk werkte, zijn toenmalige direct leidinggevende HS hem desgevraagd heeft verteld dat hij met betrekking tot zijn twee werkpunten in Moerdijk en in Roosendaal geen onderscheid diende te maken in de verantwoording van zijn woon-werkverkeer. De verste afstand, tot kantoor Moerdijk, telde ook als hij tot Roosendaal reisde, waar hij regelmatig dienst had. Ook direct leidinggevende IG heeft aan andere collegae, onder anderen JW en NB, beiden woonachtig in Zeeuwsch-Vlaanderen en destijds werkzaam in Vlissingen en Terneuzen, gezegd, dat in de gevallen waarin slechts tot het kantoor in Terneuzen zou worden gereisd hun vaste 
        woon-werkvergoeding over de afstand tot en met het verder gelegen kantoor in Vlissingen, niet behoefde te worden aangepast. 
        Deze beweringen zijn voldoende specifiek en onderbouwd en bevatten voldoende concrete gegevens op grond waarvan de staatssecretaris gehouden was verdergaand onderzoek te doen naar de juistheid ervan. Dat, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft betoogd, de betrokken personen niet meer bij de [naam werkgever] werkzaam zijn doet hieraan niet af. De staatssecretaris heeft op geen enkele wijze getracht te achterhalen in hoeverre de appellant verweten gedraging met medeweten en goedkeuring van direct leidinggevenden heeft plaatsgevonden en of mogelijk sprake is geweest van een vaste gedragslijn in afwijking van de regels. Dit heeft tot gevolg dat het hier aan de orde zijnde plichtsverzuim niet is komen vast te staan. 
      
      
    
    
      4.4.
      Appellant wordt verweten dat hij 19 keer de lunchcomponent en 9 keer de dinercomponent ten onrechte heeft gedeclareerd. De staatssecretaris heeft zich hierbij, onder verwijzing naar de geldende regelgeving, op het standpunt gesteld dat recht op declaratie van een maaltijdvergoeding bestaat indien de tijd tussen 12.00 uur en 14.00 uur, respectievelijk tussen 18.00 uur en 21.00 uur geheel in een dienstreis valt. Als men zich in deze tijdspanne op het kantoor van de [afdeling] of thuis bevindt, bestaat dus geen recht op een maaltijdvergoeding, omdat geen sprake is van een dienstreis. Appellant heeft gemotiveerd aangevoerd dat hij in acht van de 28 gevallen sterk twijfelt aan de juistheid van de GPS-gegevens waarop de staatssecretaris zich baseert. Voorts is appellant van mening dat de dienstreis, anders dan de staatssecretaris heeft betoogd, niet eindigt op het moment dat de motor van de auto wordt uitgezet, maar op het moment dat het kantoorgebouw wordt betreden. Appellant heeft verder aangevoerd dat hij tijdens de vastgestelde lunchtijden slechts heel korte tijd op kantoor was om materialen te brengen, en of op te halen, waarbij hij geen tijd had om te lunchen. De Raad kan appellant hierin niet volgen. Los van de acht door appellant naar voren gebrachte twijfelgevallen en ongeacht de vraag wanneer precies een dienstreis ten einde is, blijft staan dat appellant meerdere keren onjuiste declaraties voor maaltijdvergoedingen heeft ingediend omdat niet wordt voldaan aan de zojuist genoemde voorwaarden voor toekenning hiervan. De staatssecretaris heeft zich hierbij terecht beroepen op de bestaande regelgeving. Appellant was bekend, of had in ieder geval redelijkerwijs bekend kunnen zijn met deze regelgeving. In de gevallen dat appellant wel op kantoor was tijdens de vastgestelde lunchtijd, maar geen tijd had om daar de lunch te nuttigen, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een dusdanige urgentie in de geplande werkzaamheden dat gebruik van lunch op het kantoor niet mogelijk was. De staatssecretaris heeft deze gedragingen terecht aangemerkt als plichtsverzuim. 
      
    
    
      4.5.
      Vaststaat dat appellant in de periode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009 met regelmaat thuis werkte en dat hij voor vervoer van en naar zijn woning gebruik maakte van de dienstauto. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat aan appellant geen goedkeuring was gegeven om thuis te werken en dat appellant aldus gebruik heeft gemaakt van de dienstauto op een wijze die niet behoorde tot zijn werk. De staatssecretaris heeft deze gedraging als plichtsverzuim gekwalificeerd. Appellant heeft aangevoerd dat hij, gelet op zijn psychische beperkingen, genoodzaakt was met grote regelmaat thuis te werken. Hij deed dit met medeweten van zijn leidinggevende. Aldus is volgens appellant geen sprake van plichtsverzuim, althans kan hem dit niet worden toegerekend. Ook hierin volgt de Raad appellant niet. Vaststaat dat hij geen - uitdrukkelijke - toestemming had om thuis te werken. Evenmin heeft appellant aannemelijk gemaakt dat zijn direct leidinggevende op de hoogte was van het veelvuldig thuiswerken van appellant. Hieruit volgt dat appellant de dienstauto heeft gebruikt op een wijze die niet behoorde tot zijn werk. Aldus heeft de staatssecretaris deze gedraging terecht aangemerkt als plichtsverzuim. 
      
    
    
      4.6.
      De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM8443) een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft ingezien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. 
      
    
    
      4.7.
      
        De rechtbank heeft psychiater W. Eland gevraagd als onafhankelijk deskundige te onderzoeken of de gedragingen appellant eventueel verminderd kunnen worden toegerekend. Eland concludeert in zijn rapport dat bij appellant sprake is van een obsessief compulsieve persoonlijkheidsstoornis die hem in zijn functioneren belemmert. Daarnaast is ook sprake van afhankelijke persoonlijkheidstrekken. Eland is van mening dat onder meer het thuis werken en de appellant verweten gedragingen daar omheen en daarmee in verband staand, een functie vervulden om zijn stoornissen te verbergen en weg te vluchten uit een voor hem bedreigende omgeving. Appellant was hier dermate mee gepreoccupeerd dat hij nog nauwelijks meer het besef had dat hij de grenzen van het toelaatbare aan het overschrijden was. Eland is van mening dat de gedragingen die appellant als plichtsverzuim worden verweten, hem in dit licht bezien slechts in verminderde mate kunnen worden toegerekend.
        Anders dan de rechtbank, volgt de Raad Eland, ten aanzien van het overgebleven plichtsverzuim, in deze conclusie. Het rapport van Eland getuigt van zorgvuldig onderzoek. Het is consistent en inzichtelijk gemotiveerd. De conclusie laat ook niets aan duidelijkheid te wensen over. 
      
      
    
    
      4.8.
      Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat twee van de drie aan appellant verweten gedragingen, te weten het ten onrechte declareren van maaltijdvergoedingen en het zonder toestemming en ten onrechte gebruikmaken van de dienstauto voor privédoeleinden, dan wel woon- werkverkeer terecht als plichtsverzuim zijn aangemerkt en dat, gelet op de psychische gesteldheid van appellant, sprake is van een verminderde toerekenbaarheid. Alle omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, in aanmerking genomen, leidt dit er toe dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig is aan de ernst van het - immers in verminderde mate aan appellant toe te rekenen - plichtsverzuim. De staatssecretaris was derhalve niet bevoegd deze zware straf op te leggen.
      
    
    
      4.9.
      Het hoger beroep tegen het strafontslag slaagt. 
      
      
        
          Schorsing 
        
      
      
    
    
      4.10.
      Artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR bepaalt dat de ambtenaar kan worden geschorst wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd. 
      
    
    
      4.11.
      Volgens vaste rechtspraak (CRvB 3 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK7366) moet bij gebruikmaking van de bevoegdheid de ambtenaar te schorsen worden beoordeeld of het bestuursorgaan beschikte over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen. Daarbij geldt niet de eis dat die gronden het voorgenomen strafontslag ook moeten kunnen dragen.
      
    
    
      4.12.
      Ten tijde van het uitbrengen van het strafvoornemen beschikte de staatssecretaris over uitgebreide gegevens met betrekking tot de verschillende appellant verweten gedragingen. Er was toen dus sprake van een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim waardoor aan de integriteit van appellant moest worden getwijfeld en het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen was geschaad. De staatssecretaris heeft op die grond redelijkerwijs kunnen menen dat het niet aanvaardbaar was dat appellant zijn werkzaamheden bleef verrichten. In zoverre slaagt het hoger beroep niet. 
      
      
        
          Inhouding bezoldiging
        
      
      
    
    
      4.13.
      Ingevolge artikel 92, eerste lid, van het ARAR heeft de staatssecretaris de bevoegdheid om in geval een ambtenaar is geschorst op grond van artikel 91, aanhef en onder b, van het ARAR de bezoldiging gedurende zes weken voor één derde in te houden en na verloop van zes weken volledig in te houden.
      
    
    
      4.14.
      Het vaste beleid van de staatssecretaris is om in beginsel ten volle van deze bevoegdheid gebruik te maken indien de verstoring van de interne orde in overwegende mate aan de betreffende ambtenaar valt toe te rekenen. Dit is slechts anders indien uit de personeelsadministratie of anderszins blijkt dat onverminderde toepassing van deze bepaling tot onoverkomelijke financiële problemen leidt. 
      
    
    
      4.15.
      Uit de stukken is gebleken dat de staatssecretaris aanleiding heeft gezien om na verloop van zes weken niet tot volledige inhouding van de bezoldiging over te gaan. De staatssecretaris heeft de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging van appellant met één derde voortgezet gedurende het onderzoek. 
      
    
    
      4.16.
      Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij door deze inhouding in onoverkomelijke financiële problemen is geraakt. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep niet.
      
    
    
      4.17.
      Ingevolge artikel 92, tweede lid, van het ARAR kan de ingehouden bezoldiging alsnog geheel of gedeeltelijk aan de ambtenaar worden uitbetaald, indien de schorsing niet wordt gevolgd door een onvoorwaardelijk ontslag bij wijze van straf. Nu de Raad heeft geoordeeld dat een onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim, is de staatssecretaris bevoegd de ingehouden bezoldiging alsnog geheel of gedeeltelijk aan appellant uit te betalen. Dit betekent dat de staatssecretaris zich alsnog dient uit te laten over de ingehouden bezoldiging. 
      
      
        
          Tot slot 
        
      
      
    
    
      5.1.
      
        De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, echter uitsluitend wat betreft het strafontslag. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het tegen bestreden besluit 2 gerichte beroep gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Door deze vernietiging ontstaat tussen partijen een nieuwe situatie. Daarin zijn aan de orde het
        - eventueel - opleggen van een lichtere straf, het regelen van de gevolgen van het ongedaan maken van de beëindiging van de dienstbetrekking en het al dan niet nabetalen van de wegens de schorsing ingehouden bezoldiging. De Raad acht het aangewezen dat de staatssecretaris deze nieuwe situatie in haar totaliteit onder ogen ziet. Daarom wordt, wat betreft de disciplinaire bestraffing, volstaan met een opdracht aan de staatssecretaris om opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen. Met het oog op een voortvarende afwikkeling acht de Raad het wel geraden om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen dit nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
    
    
      5.2.
      Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 487,- in bezwaar, op € 974,- in beroep en op € 974,- in hoger beroep, derhalve in totaal € 2.435,-, voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 
      23 november 2011 ongegrond is verklaard;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 23 november 2011 gegrond en vernietigt dat
      besluit;
    - draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van
    
        deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden
        ingesteld;
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.435,-;
    - bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde
      griffierecht van € 398,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzitter en B.J. van de Griend en 
      W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 december 2014.
    
    
    
    
      (getekend) R. Kooper
    
    
    
    
    
      (getekend) S.W. Munneke
      HD