ECLI:NL:RVS:2024:1042, Raad van State, 13-03-2024, 202204950/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst de tot dan toe gemaakte kosten van de toepassing van bestuursdwang op het perceel aan de [locatie] in Drempt vastgesteld en beslist om een eerste gedeelte hiervan, namelijk € 399.367,13, op [appellanten] te verhalen. [appellanten] zijn eigenaar van het perceel. Op dit perceel staan verschillende bouwwerken, zoals de woning van [appellanten] en een schuur. Zij hadden deze schuur voor een periode van drie maanden (van 16 maart 2020 tot 7 juni 2020) verhuurd voor de opslag van goederen en bouwmaterialen. Op 8 mei 2020 is in de schuur een laboratorium voor de productie van de drug metamfetamine (crystal meth) gevonden. De productie van deze drug heeft tot forse milieuvervuiling geleid. Het college heeft daarom verschillende lasten onder bestuursdwang opgelegd aan [appellanten] om de gevolgen van de milieuvervuiling te beperken en ongedaan te maken. De lasten waren gebaseerd op overtreding van de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer.

202204950/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Drempt, gemeente Bronckhorst,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 januari 2022 heeft het college de tot dan toe gemaakte kosten van de toepassing van bestuursdwang op het perceel aan de [locatie] in Drempt (hierna: het perceel) vastgesteld en beslist om een eerste gedeelte hiervan, namelijk € 399.367,13, op [appellanten] te verhalen.
    Bij besluit van 11 juli 2022 heeft het college het door [appellanten] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2024, waar [appellanten], bijgestaan door mr. R.N. Brugge, advocaat in Doetinchem, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. IJsseldijk, J.C.M. Wolters Vredegoor en N.C. Wieringa, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 11 juli 2022 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
    2.       [appellanten] zijn eigenaar van het perceel. Op dit perceel staan verschillende bouwwerken, zoals de woning van [appellanten] en een schuur. Zij hadden deze schuur voor een periode van drie maanden (van 16 maart 2020 tot 7 juni 2020) verhuurd voor de opslag van goederen en bouwmaterialen.
    Op 8 mei 2020 is in de schuur een laboratorium voor de productie van de drug metamfetamine (crystal meth) gevonden. De productie van deze drug heeft tot forse milieuvervuiling geleid. Het college heeft daarom verschillende lasten onder bestuursdwang opgelegd aan [appellanten] om de gevolgen van de milieuvervuiling te beperken en ongedaan te maken. De lasten waren gebaseerd op overtreding van de artikelen 1a, eerste en tweede lid, van de Woningwet, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 1.1a en artikel 10.1, eerste lid, in samenhang met artikel 10.37 en artikel 10.38 van de Wet milieubeheer. Omdat [appellanten] niet aan deze lasten hebben voldaan, heeft het college zelf maatregelen getroffen om verdere verspreiding te voorkomen en de reeds ontstane vervuiling te verwijderen. Het college heeft een eerste gedeelte van de kosten van de maatregelen verhaald op [appellanten], tot een bedrag van € 399.367,13.
    3.       [appellanten] zijn het niet eens met het kostenverhaal en zijn daarom in beroep gekomen tegen het besluit van 11 juli 2022.
    Wettelijk kader
    4.       Het college heeft de kosten op [appellanten] verhaald op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit artikel luidt als volgt:
    "De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen."
    4.1.    Het begrip ‘overtreder’ wordt in artikel 5:1 van de Awb als volgt geduid:
    " 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […]"
    Zijn [appellanten] overtreders?
    5.       [appellanten] betogen dat het college hen ten onrechte als overtreders heeft aangemerkt. Zij voeren daartoe aan dat zij geen verdachten zijn geweest in de samenhangende strafzaak. Ter zitting hebben zij in dat kader nog naar voren gebracht dat daardoor de onschuldpresumptie uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden. [appellanten] voeren verder aan dat zij niet verantwoordelijk zijn voor de ontstane milieuvervuiling, omdat er voor hen geen reden was om aan te nemen dat er verdachte activiteiten in de schuur plaatsvonden. Zij waren voortdurend in de buurt van de schuur aanwezig, maar hebben niets gezien wat argwaan op had moeten wekken. Verder waren zij niet in staat om in de schuur zelf te controleren, omdat ze uit een oogpunt van privacy beide  sleutels aan de huurder hadden gegeven. Bovendien waren [appellanten] geen professionele verhuurders en besloeg de verhuur maar een korte periode.
    5.1.    Artikel 6, tweede lid, van het EVRM luidt:
    "Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan."
    5.2.    De lasten onder bestuursdwang zijn onherroepelijk. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, onder 2.2.
    5.3.    De Afdeling overweegt dat de omstandigheden die [appellanten] naar voren hebben gebracht tegen de last onder bestuursdwang hadden moeten worden aangevoerd en nu niet met succes naar voren kunnen worden gebracht, omdat daarmee geen sprake is van een uitzonderlijk geval.
    Ten eerste is niet evident dat vanwege de omstandigheid dat [appellanten] niet als verdachten zijn aangemerkt in de strafzaak over de productie van de drugs, maar zij nu wel als overtreders zijn aangemerkt in deze bestuursrechtelijke procedure, artikel 6, tweede lid, van het EVRM is geschonden. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) volgt weliswaar dat als er nog een strafzaak tegen iemand loopt of die strafzaak is gestaakt of in vrijspraak is geëindigd, de onschuldpresumptie zich kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, maar ook dat dat alleen het geval is als de appellant verdachte was in die strafzaak en dezelfde geschilpunten spelen (zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 27 september 2011 in de zaak Hrdalo tegen Kroatië, ECLI:CE:ECHR:2011:0927JUD002327207). Aan deze twee voorwaarden is hier allebei niet voldaan.
    Ten tweede blijkt uit hetgeen [appellanten] verder nog hebben aangevoerd niet dat evident is dat zij geen overtreders zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Mogen de kosten op [appellanten] worden verhaald?
    6.       Op de zitting is bevestigd dat de hoogte van de gemaakte kosten niet in geschil is, maar alleen of en zo ja in hoeverre deze kosten op [appellanten] mogen worden verhaald. Zij betogen dat er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe moeten leiden dat de kosten van bestuursdwang niet (geheel) op hen verhaald mogen worden.
    7.       In het besluit op bezwaar van 11 juli 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de kosten op [appellanten] verhaald mogen worden, omdat de verontreiniging hun verweten kan worden en er geen bijzondere omstandigheden zijn om desondanks van kostenverhaal af te zien.
    8.       Uit artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang in beginsel voor rekening van de overtreder behoren te komen. Als regel gaan de uitoefening van bestuursdwang en het kostenverhaal samen. In bijzondere omstandigheden dient een bestuursorgaan uit een oogpunt van evenredigheid echter geheel of gedeeltelijk af te zien van het kostenverhaal. Zo is relevant of en zo ja in welke mate de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. In de regel zal daarbij ook sprake moeten zijn van andere omstandigheden om een uitzondering te maken op de hoofdregel van kostenverhaal.
    9.       [appellanten] voeren ten eerste aan dat rekening gehouden moet worden met de omstandigheid dat de schuur maar korte tijd verhuurd werd, zij niet hadden kunnen weten dat de schuur voor de productie van drugs gebruikt werd, de Tweede Kamer zich op het standpunt heeft gesteld dat bij het dumpen van afval de kosten ook niet op de toevallige eigenaar van dat perceel verhaald mogen worden, dat het opruimen in het algemeen belang was en dat de kosten disproportioneel hoog zijn en daarom slechts gedeeltelijk op hen zouden mogen worden verhaald. Ter onderbouwing van dat laatste hebben [appellanten] naar voren gebracht dat in een krantenartikel stond dat de kosten van de ontmanteling van een lokaal drugslab kunnen oplopen tot € 100.000,00, zodat dat het maximale bedrag zou moeten zijn dat op hen verhaald wordt.
    9.1.    De omstandigheden die [appellanten] naar voren hebben gebracht, zijn geen bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal moet worden afgezien. [appellanten] hadden zich ervan moeten vergewissen dat de schuur inderdaad alleen voor opslag werd gebruikt, zoals de huurder had gesteld, ook bij kortdurende verhuur. Dat zij dit niet hebben gedaan, kan hun worden verweten. Dat het verwijderen van de milieuvervuiling in het algemeen belang is, staat er niet aan in de weg de kosten op hen te verhalen. Verder is de situatie waar [appellanten] op wijzen waarbij drugsafval in weilanden wordt gedumpt, niet vergelijkbaar met deze zaak, nu in deze zaak [appellanten] zelf aan derden toestemming hebben gegeven om de schuur te gebruiken.
    Ten slotte wordt overwogen dat een enkel krantenbericht niet genoeg is om tot het oordeel te komen dat de verhaalde kosten onevenredig hoog zijn. Het verhaalde bedrag is niet ongebruikelijk als het gaat om het opruimen van milieuvervuiling die is veroorzaakt door de productie van drugs en onbetwist is dat in dit geval maar één bedrijf erkend is om met kwik verontreinigd afval in te nemen, waardoor de kosten nog meer oplopen.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    10.     [appellanten] voeren verder aan dat zij niet genoeg geld hebben om alle kosten te betalen. Zelfs als ze hun huis verkopen, zullen ze nog een restschuld overhouden en dan bovendien geen woning meer hebben.
    10.1.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:437) heeft overwogen, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent kostenverhaal in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk meestal pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie om hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding, als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de te verhalen kosten van bestuursdwang (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daarvoor zulke informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verhaalde kosten zou hebben.
    10.2.  Uit de overgelegde stukken volgt dat het voor [appellanten] niet eenvoudig zal zijn om de kosten die worden verhaald te voldoen, maar daarmee is niet evident gemaakt dat zij, gelet op hun financiële draagkracht, uiteindelijk niet in staat zullen zijn de te verhalen kosten van bestuursdwang (volledig) te betalen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college de te verhalen kosten al gematigd heeft door de kosten voor de ambtelijke inzet van de Omgevingsdienst Achterhoek over de jaren 2020 en 2021 en de ambtelijke inzet van zijn eigen medewerkers over deze jaren niet op [appellanten] te verhalen. De Afdeling merkt verder op dat het college ter zitting heeft verklaard dat het bereid is om met [appellanten] een betalingsregeling te treffen, waarbij rekening kan worden gehouden met hun financiële positie.
    Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
    Conclusie en proceskosten
    11.     De conclusie is dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval dat ertoe moet leiden dat het college [appellanten] niet als overtreders had mogen aanmerken en dat het college de gemaakte kosten op hen mocht verhalen.
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Huijts
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    811