ECLI:NL:CBB:2014:104, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-03-2014, AWB 12/1084
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: last onder dwangsom, bedrag maximumdwangsom onevenredig hoog

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 12/1084
      14913
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 maart 2014 in de zaak tussen
    
      [naam], appellant
    (gemachtigde: mr. C.C.J. Tuip),
    
    
      en
    
    
    de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.B. Gschwind).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 29 mei 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant de last opgelegd dat hij zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) en dat bij elke geconstateerde overtreding een dwangsom zal worden verbeurd van € 10.000,- met een maximum van € 100.000,-
    
    
    
      Bij besluit van 11 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2013.
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Het College heeft op 17 oktober 2013 het onderzoek heropend, de zaak naar de meervoudige kamer verwezen en voorts iedere beslissing aangehouden.
    
    
    
      Bij brief van 18 oktober 2013 heeft het College vragen gesteld aan verweerder.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 31 oktober 2013 gereageerd.
    
    
    
      Partijen hebben desgevraagd schriftelijk toestemming gegeven om de zaak zonder nadere zitting af te doen. Het College heeft het onderzoek vervolgens op 24 januari 2014 gesloten.
      
        Overwegingen 
        
        
      
    
    
      1.
      Ingevolge artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000) is het verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door Onze Minister verleende vergunning.
      
      
        Ingevolge artikel 93 van de Wp 2000 is verweerder bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
      
      
      
        In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg (Stcrt. 27 december 2005, nr. 251, p. 42, hierna: Beleidsregels) is in artikel 1, eerste lid bepaald dat een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
      
      
      
        De bijlage bij artikel 1 van de Beleidsregels bepaalt, onder meer, dat als de overtreding bestaat uit het verrichten van taxivervoer zonder een daartoe verleende vergunning, in welk geval sprake is van overtreding van artikel 4, tweede lid van de Wp 2000, (thans artikel 76, eerste lid van de Wp 2000) de hoogte van de dwangsom per overtreding € 10.000,- bedraagt en de maximumhoogte van de verbeurde dwangsombedragen € 200.000,- is.
      
      
      
        Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt:1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
    
    
      2.
      Het College neemt bij de beoordeling van het geschil de volgende feiten als vaststaand aan. Op 13 maart 2012 heeft de politie Amsterdam/Amstelland in samenwerking met de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat een snordersactie in burger gehouden met als doel om illegale taxichauffeurs, ook wel snorders genoemd, aan te pakken. Appellant is op die dag door twee agenten aangehouden en verhoord vanwege het verrichten van taxivervoer zonder de daarvoor vereiste vergunning.
      
    
    
      3.
      In het door twee hoofdagenten van politie (verbalisanten) op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen is – onder meer – vermeld dat:
      
        
          de bestuurder van het voertuig met kenteken XN-SH-68 claxonneerde en hun richting op keek;
        
        
          verbalisanten zagen dat het voertuig keerde en in hun richting reed;
        
        
          verbalisanten zagen dat de bestuurder wederom oogcontact met hen zocht en maakte. Dit gaf hen het gevoel dat zij uitgenodigd werden om bij hem in zijn auto te mogen stappen;
        
        
          de bestuurder toeliet dat verbalisanten in de auto stapten;
        
        
          de bestuurder meteen vroeg, zonder verder een gesprek aan te knopen: “Waar heen?”
        
        
          de bestuurder verbalisanten bij het uitstappen vragend bleef aankijken zonder iets te zeggen. Hierop heeft verbalisant aan bestuurder gevraagd: “Hoeveel?”. Hierop hoorden verbalisanten de bestuurder zeggen: “3 euro.” Het was verbalisanten duidelijk dat de bestuurder 3 euro wilde hebben voor de rit;
        
        
          zoals verbalisanten tijdens de briefing is geïnstrueerd hebben zij de bestuurder geen enkele aanleiding gegeven tot deze rit.
        
      
      
      
        In het door een aspirant-agent van politie op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van het verhoor van appellant is vermeld dat appellant – onder meer -  heeft verklaard dat:
      
      - hij een uitkering heeft;
      - hij weet wat een snorder is;
      - hij vandaag geen snorder heeft gereden;
      - het niet klopt dat hij 3 euro heeft gevraagd;
      - hij nooit om geld heeft gevraagd;
      - de kilometerstand van 60.000 km kan worden verklaard doordat hij de auto aan een kennis uitleent, die vaak naar Frankrijk en België rijdt;
      - hij geen snorder of taxi rijdt en dus ook geen vergunning nodig heeft.
      
      
        Naar aanleiding van deze bevindingen heeft verweerder de bestreden last onder dwangsom opgelegd.
      
      
    
    
      4.
      Appellant ontkent dat hij een overtreding heeft begaan. Hij heeft op verzoek een lift gegeven en daarvoor heeft hij geen geld gewild, gevraagd of gekregen. Er bestaat dan ook geen grond om een dwangsom op te leggen. De hoogte van de dwangsom acht appellant, gezien het feit dat hij alleen inkomsten uit een uitkering geniet, onredelijk bezwarend en in strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Een lagere dwangsom is reeds voldoende om hem ervan te weerhouden om (onbetaald) een lift te geven. Daarbij acht appellant van belang dat de schijn van betaald personenvervoer zonder vergunning reeds voldoende is om de dwangsom te laten verbeuren.
      
    
    
      5.
      
        Het College is van oordeel dat op grond van het proces-verbaal van bevindingen en het proces-verbaal van verhoor, zoals hiervoor samengevat weergegeven, is vast komen te staan dat appellant de overtreding van het verrichten van taxivervoer zonder vergunning heeft begaan. Van de juistheid van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal mag in beginsel worden uitgegaan. De enkele ontkenning dat een overtreding is begaan, geeft geen aanknopingspunt om aan de juistheid van het proces-verbaal van bevindingen te twijfelen. 
        Verweerder was dan ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, is het College niet gebleken.
      
      
    
    
      6.
      Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde dwangsom van € 10.000,- per overtreding overweegt het College als volgt. Uit de toelichting in het bestreden besluit blijkt dat verweerder de hoogte van de dwangsom per overtreding heeft afgestemd op het financiële voordeel dat een snorder kan behalen. Dat oordeel bestaat volgens verweerder uit twee componenten: (1) de kosten die de snorder bespaart doordat hij taxivervoer verricht zonder een daartoe verleende vergunning (dit betreft onder meer de kosten voor de aanvraag van de ondernemingsvergunning, chauffeurspas, vergunningbewijzen, kosten voor opleiding en de kosten om het voertuig in overeenstemming te brengen met de daaraan gestelde wettelijke eisen, met een totaal gemiddelde van € 3.500,-); (2) de omzet die een overtreder met het snorren behaalt bij het beperkt aanbieden van taxivervoer. Ten aanzien van de hoogte van de te behalen omzet gaat verweerder uit van een beperkte dienstduur van een snorder van 4 uur per dag en een gemiddelde aantal (weekend)dienstdagen van 30 per jaar. Dit aantal vermenigvuldigt verweerder met de gemiddelde ritprijs die door een snorder wordt gevraagd. Omdat verweerder van belang acht dat de last onder dwangsom een effectieve werking heeft en de overtreder ertoe zal brengen dat hij de overtreding niet nogmaals begaat, heeft verweerder op de gemiddeld te behalen omzet een hem redelijk voorkomende vermenigvuldigingsfactor toegepast. Aldus heeft verweerder in zijn beleidsregels de hoogte van de dwangsom bij overtreding van artikel 76, lid 1, van de Wp 2000 vastgesteld op een bedrag van € 10.000,-  per overtreding.
      
    
    
      7.
      Het College heeft reeds eerder overwogen (uitspraak van 27 oktober 2009,  ECLI:CBB:NL:2009:BK1424) dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dat doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Naast de kosten die een snorder bespaart door het illegaal aanbieden van taxivervoer, behaalt een snorder daarmee financieel voordeel. De bespaarde kosten en het (gemiddelde) financiële voordeel dat een snorder gemiddeld per jaar kan behalen heeft verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd. Het toepassen van een vermenigvuldigingsfactor op de te behalen omzet, om te voorkomen dat de overtreder in herhaling valt, acht het College in beginsel niet onredelijk. Daarbij is van belang dat verweerder, blijkens het bestreden besluit, in de motivering van de hoogte van de opgelegde last onder dwangsom per overtreding, enerzijds heeft betrokken het gegeven dat een snorder minder en op beperktere schaal activiteiten verricht dan een regulier taxibedrijf, maar ook dat snorders zeer actief zijn in- in dit geval - de regio Amsterdam. 
      
    
    
      8.
      
        Gelet op het vorenstaande staat de conform de Beleidsregels opgelegde dwangsom van
        € 10.000,- per overtreding  naar het oordeel van het College niet in onredelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang, namelijk de bevordering van de kwaliteit van het taxivervoer door het vereiste van een vergunning, en de beoogde werking van de dwangsom. Appellant heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat de hoogte van de opgelegde dwangsom per overtreding in dit geval disproportioneel is. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak hoeft verweerder in beginsel evenmin met de financiële draagkracht van appellant rekening te houden. 
      
      
    
    
      9.
      Ten aanzien van het maximum van het in de Beleidsregels genoemde bedrag van € 200.000,- stelt het College vast dat verweerder dit bedrag in de Beleidsregels niet heeft gemotiveerd.  
      
      
        Het College heeft verweerder bij brief van 18 oktober 2013 gevraagd naar de motivering van zijn beleid inzake het maximumbedrag van de te verbeuren dwangsom bij meerdere overtredingen. Verweerder heeft desgevraagd in zijn brief van 31 oktober 2013 uiteengezet dat de gedachte bij het maximum van € 200.000,-- is geweest om de last voor maximaal 20 overtredingen in een periode van twee jaar te laten gelden. Destijds heeft verweerder, zo voert hij in zijn brief van 18 oktober 2013 aan, voor dit aantal gekozen, omdat sommige snorders hardleers blijken te zijn en niet slechts “klassieke snorders“ (individuele personen of eenmanszaakjes die af en toe een ritje maken) effectief moeten kunnen worden ontmoedigd illegaal vervoer te verrichten, maar ook (grote) bedrijven die geen vergunning (meer) hebben. Dat soort bedrijven, die vele chauffeurs en auto’s hebben, kunnen volgens verweerder veel overtredingen maken en daardoor dus veel financieel voordeel met vele illegale ritten behalen. Uitgaande van maximaal 20 overtredingen binnen twee jaar is door verweerder het maximumbedrag daarom bepaald op 20x € 10.000,-. Verweerder heeft aangegeven dat in de Beleidsregels geen onderscheid wordt gemaakt tussen de eerste en de daarop volgende overtredingen.
      
      
    
    
      10.
      Het College stelt vast dat verweerder, in afwijking van zijn beleid, het maximum van de opgelegde dwangsom in dit geval heeft bepaald op € 100.000,-. Uit het dossier komt naar voren dat appellant ten tijde van de geconstateerde overtreding niet werkzaam was in het kader van een (groot) taxibedrijf zonder vergunning maar veeleer dat hij als een – in de bewoordingen van verweerder – “klassieke snorder” kan worden aangemerkt. Gelet hierop is het College van oordeel, mede gelet op de toelichting die verweerder heeft gegeven op de Beleidsregels, dat een maximumdwangsom van € 100.000,- niet in redelijke verhouding staat tot het financiële voordeel dat appellant kan behalen met het taxivervoer op de wijze als door hem verricht.
      
    
    
      11.
      Het hiervoor geconstateerde gebrek met betrekking tot het bepalen van het maximumbedrag dat appellant kan verbeuren leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb niet in stand kan blijven en dient te worden vernietigd. 
      
    
    
      12.
      Hoewel het bepalen van een maximumbedrag bij het opleggen van een last onder dwangsom tot de beleidsvrijheid van verweerder behoort, acht het College het in dit geval aangewezen om zelf in de zaak te voorzien. Het College ziet daartoe aanleiding met het oog op een spoedige beslechting van het geschil, gelet op het feit dat van de periode van twee jaar waarvoor de last geldt inmiddels het grootste deel is verstreken. Het College acht, gelet op de omstandigheden in het geval van appellant, een bedrag van € 40.000,- als bedrag dat maximaal verbeurd kan worden gedurende de looptijd van twee jaar vanaf de ingangsdatum van de last onder dwangsom, een bedrag dat in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Dit laat onverlet de bevoegdheid van verweerder om in het kader van de aanpassing van zijn beleid ten aanzien van de maximale hoogte van op te leggen dwangsommen bij het verrichten van taxivervoer zonder vergunning, tot andere, al dan niet gedifferentieerde bedragen te komen.Het College bepaalt derhalve dat aan het slot van de aan appellant gerichte last van 29 mei 2012 de zinsnede “totdat een maximum van € 100.000,- zal zijn bereikt.” wordt vervangen door: “totdat een maximum van € 40.000,- zal zijn bereikt.” 
      
    
    
      13.
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 974,- (1 punt voor het indienen van een beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van  € 487,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond:-     vernietigt het bestreden besluit;-     bepaalt dat in het besluit van 29 mei 2012 de zinsnede “totdat een maximum van       € 100.000,- zal zijn bereikt.” wordt vervangen door: “totdat een maximum van       € 40.000,- zal zijn bereikt.”;-     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;-     draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,- te betalen aan appellant.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, mr. B. Verwayen en mr. E. Dijt in aanwezigheid van mr. N.W.A. Verrijt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2014.
    
    
    
    
      w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir 	 w.g. N.W.A. Verrijt