ECLI:NL:RBLIM:2020:5492, Rechtbank Limburg, 27-07-2020, AWB 20/1729
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2020-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De voorzieningenrechter constateert, naar voorlopig oordeel, dat de beheersverordening op basis waarvan de omgevingsvergunning voor nieuwbouw van een woning is verleend, onverbindend is omdat het bestemmingsplan dat voorheen gold nieuwbouw van een woning ter plaatse niet toeliet.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: AWB 20/1729
    
    
    
      
        Uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juli 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [verzoeker 1] en [verzoekster 2] , verzoekers
    (gemachtigde: mr. D.N. Lavain),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brunssum, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.A.C.M. Gidding-Baade).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam vergunninghouder], de vergunninghouder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 april 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een vrijstaand woonhuis, het plaatsen van een grondkering of damwand en het aanleggen van een in- of uitrit op het perceel aan de [adres 1] in [woonplaats] (hierna: het perceel).
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben voorts de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft vanwege de maatregelen ter voorkoming van verdere verspreiding van het coronavirus plaatsgevonden door middel van een telefonische beeldverbinding (een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid) op 17 juli 2020. Verzoekers, hun gemachtigde, de vergunninghouder en [naam architect] , de architect die het woonhuis heeft ontworpen, hebben aan de zitting deelgenomen, evenals de gemachtigde van verweerder.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    2. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning te verlenen voor, voor zover hier van belang, het oprichten van een vrijstaand woonhuis en het aanleggen van een in- en uitrit op het perceel. Verzoekers zijn het er niet mee eens dat verweerder deze vergunning heeft verleend. Zij betogen dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de voorschriften van de vigerende beheersverordening. Ook maakt het op te richten woonhuis forse inbreuk op hun privacy en is het bouwplan in strijd met het goede woon- en leefklimaat van verzoekers, alsmede met een goede ruimtelijke ordening. Wat betreft de vergunning voor het aanleggen van een in- en uitrit stellen verzoekers zich op het standpunt dat verweerder deze aan de verkeerde Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) heeft getoetst. Verweerder heeft deze vergunning namelijk aan de APV van 2017 getoetst in plaats van aan die van 2019.
    In deze procedure gaat het om de vraag of de omgevingsvergunning geschorst moet worden tot zes weken nadat op het door verzoekers tegen het bestreden besluit gemaakte bezwaar is beslist, zoals verzoekers hebben verzocht. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    3. Verzoekers zijn eigenaar van de woning aan de [adres 2] in [woonplaats] . Op 
    21 november 2019 heeft Extra namens de buurman van verzoekers, de vergunninghouder, een omgevingsvergunning aangevraagd voor, voor zover hier van belang, het nieuw bouwen van een vrijstaand woonhuis en het aanleggen van een in- of uitrit op het perceel. Ter plaatse geldt de beheersverordening “Woongebied 2e herziening”, vastgesteld op 11 december 2018 (hierna: de beheersverordening) en op de gronden rust de bestemming “Wonen - 2”. In het als bijlage 14e bij de aanvraag gevoegde advies van COV Toetsing ruimtelijk advies is – voor zover relevant – vermeld:
    
    
      
        De aanvraag voor het bouwen van [de] woning en het plaatsen van een erfafscheiding roept strijd op met de vigerende regels uit het bestemmingsplan (de voorzieningenrechter begrijpt: de beheersverordening). 
    
    
    
      
        Strijdigheid bijbehorend bouwwerk aan de voorzijde
      
      
        In artikel 19.2.4. [van de beheersverordening] zijn de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken bepaald. Eén van deze bouwregels heeft betrekking op de situering van bijbehorende bouwwerken ten opzichte van de voorgevelrooilijn. Deze bouwregel is opgenomen onder a […].
      
    
    
    
      
        In deze is sprake van een bijbehorend bouwwerk voor de voorgevelrooilijn, zodoende wordt niet aan de 2,40 meter afstand tot de voorgevel voldaan. Wel is er ruimschoots afstand tot het openbaar gebied.
      
    
    
    
    
      
        Afwijkingsmogelijkheid
      
      
        Binnen de beheersverordening zijn geen mogelijkheden gegeven om af te wijken ten behoeve van het opheffen van de bovengenoemde strijdigheid. Het Besluit omgevingsrecht (Bor) biedt deze mogelijkheid wel […] in artikel 4, bijlage II Bor […] onder 1 […].
      
    
    
    
      
        Toepassing van deze afwijkingsmogelijkheid heft de strijdigheid met de beheersverordening op.
      
    
    
    
      
        Strijdigheid goot- en bouwhoogte bijbehorende bouwwerk
      
      
        De goothoogte van het bijbehorende bouwwerk aan de voorzijde bedraagt volgens de tekening 3,325 meter, de bouwhoogte betreft 6,40 meter. Dit is in strijd met de in artikel 19.2.4. onder c en d opgenomen bouwregels […].
      
    
    
    
      
        In deze ontstaat er een overschrijding van 12,5 centimeter voor de goothoogte c.q. 
      
      
        40 centimeter voor de bouwhoogte ten opzichte van het bepaalde in de beheersverordening.
      
    
    
    
      
        Afwijkingsmogelijkheid
      
      
        In de beheersverordening zijn afwijkingsmogelijkheden opgenomen in artikel 31, de algemene afwijkingsregels. Onder a is daarin het volgende bepaald:
      
    
    
    
      
        Het bevoegd gezag kan, mits hierdoor geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid, de milieusituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken, een omgevingsvergunning verlenen voor:
      
      a. het afwijken van de in de beheersverordening voorgeschreven maten (waaronder percentages) met maximaal 10%.
    
    
    
      Het bouwplan past dus volgens verweerder binnen de beheersverordening, met uitzondering van het bouwen van een bijbehorend bouwwerk voor de voorgevelrooilijn, met een hogere goot- en bouwhoogte dan toegestaan.
    
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend. Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. 
    
    
      
        Beoordeling door de voorzieningenrechter
      
    
    
    5. De voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen, indien is voldaan aan de vereisten die in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staan vermeld. Dit artikel bepaalt dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    6. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de twee in artikel 8:81 van de Awb neergelegde formele vereisten is voldaan, nu verzoekers een bezwaarschrift hebben ingediend ter zake het besluit waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de bestuursrechter bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het spoedeisend belang bij het onderhavige verzoek genoegzaam is aangetoond.
    7. Hetgeen onder 6. is overwogen, brengt met zich mee dat de voorzieningenrechter overgaat tot het geven van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit. Bij deze beoordeling moet bedacht worden dat nu een bezwaarprocedure aanhangig is, waarin verweerder bij de heroverweging in bezwaar de mogelijkheid heeft om eventuele (motiverings)gebreken te herstellen dan wel daar zijn eigen gevolgtrekkingen aan te verbinden. De voorzieningenrechter betrekt dan ook in zijn oordeel de vraag of redelijkerwijs kan worden verwacht dat eventuele gebreken hersteld kunnen worden bij de beslissing op bezwaar.
    
    8. De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze uitspraak, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        De inhoudelijke beoordeling
      
    
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    9. Het bouwen van de woning is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De aangevraagde vergunning kan slechts worden geweigerd, indien sprake is van één van de criteria opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Doet geen van deze weigeringsgronden zich voor, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend (het limitatief-imperatieve stelsel). 
    
    
      9.1.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat de weigeringsgronden die in artikel 2.10, eerste lid, onder a, b en e van de Wabo zijn genoemd, zich niet voordoen. Evenmin staat tussen partijen ter discussie dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening voor zover dat betrekking heeft op de situering van het (door verweerder als zodanig aangemerkte) bijbehorend bouwwerk ten opzichte van de voorgevelrooilijn en de goot- en bouwhoogte van dit bijbehorende bouwwerk. Dat betekent dat sprake is van de weigeringsgrond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat in dergelijke gevallen de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De vergunning wordt op deze grond slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. De omgevingsvergunning om af te wijken van de beheersverordening kan op grond van het laatstgenoemde artikel slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en – voor zover hier relevant – met toepassing van de in de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking (de zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid) of in de bij het Bor aangewezen gevallen (de zogenoemde buitenplanse afwijkingsbevoegdheid voor kruimelgevallen). 
        Partijen verschillen van mening over de vraag of de hiervoor genoemde strijdigheden met de beheersverordening de enige punten zijn waarop de aanvraag afwijkt van die beheersverordening en of, mede gelet daarop, het bouwen van het woonhuis in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast bestaat tussen partijen discussie over de vraag of het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Deze weigeringsgrond is in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo opgenomen. 
      
      
      10. Het aanleggen van een in- en uitrit is een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De aangevraagde omgevingsvergunning kan op grond van artikel 2.18 van de Wabo slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening, in dit geval de APV. Tussen partijen staat de vraag ter discussie of verweerder aan de APV van 2019 heeft getoetst, die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, of aan de daaraan voorafgaande APV van 2017.
      
      
        
          Had verweerder de omgevingsvergunning mogen baseren op de beheersverordening?
      
      
      11. De voorzieningenrechter stelt eerst (ambtshalve) de vraag aan de orde of verweerder het bestreden besluit, voor zover moet worden geoordeeld dat die in overeenstemming is met de beheersverordening, had mogen baseren op die beheersverordening. Concreet gaat het hierbij om de vraag of de beheersverordening op het perceel de nieuwbouw van een woning mogelijk mag maken. Indien geoordeeld moet worden dat (bepaalde voorschriften van) de beheersverordening in dit geval buiten toepassing moeten worden gelaten of dat de beheersverordening (deels) onverbindend is, dan kan de omgevingsvergunning (ook voor zover deze past binnen de beheersverordening) namelijk niet worden getoetst aan (de betreffende voorschriften van) deze beheersverordening. Dat zou, in ieder geval bij onverbindendheid, betekenen dat moet worden teruggevallen op het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van bijvoorbeeld 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3569). In dit verband stelt de voorzieningenrechter vast dat de beheersverordening de tweede herziening is van de beheersverordening “Woongebied”, vastgesteld op 11 september 2013 (hierna: de oorspronkelijke beheersverordening). De twee herzieningen die deze beheersverordening heeft ondergaan, omvatten het gehele gebied van de beheersverordening, maar hebben geen wijzigingen tot gevolg voor het perceel van vergunninghouder. Dat betekent dat wanneer de beheersverordening voor dit perceel onverbindend geacht zou worden, dit ook geldt voor de voorgaande herziening en de oorspronkelijke beheersverordening, zodat dan teruggevallen zou moeten worden op het aan de oorspronkelijke beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan.
      
    
    
      11.1.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat de beheersverordening algemeen verbindende voorschriften bevat, waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep kan worden ingesteld. Die bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van de beheersverordening.
        Volgens vaste rechtspraak (zie ook de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, betrokken in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016) blijkt dat exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking inhoudt dat het besluit onverbindend moet worden verklaard of buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking zijn betrokken, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten. Het betreft dus een (zeer) terughoudende toets waarbij de voorzieningenrechter met name beoordeelt of de beheersverordening in strijd is met hogere wetten of algemene rechtsbeginselen. 
      
      
    
    
      11.2.
      
        De beheersverordening is geregeld in artikel 3.38 en verder van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Dit is een hogere wet zoals hiervoor bedoeld. Uit artikel 3.38, eerste lid, van de Wro volgt dat een beheersverordening kan worden vastgesteld voor delen van het gemeentelijke grondgebied (gebieden binnen de gemeente) waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, p. 4) is het instrument van de beheersverordening bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorziening in een passende planologische bescherming. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling betekent dit niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2972).
        Het beheer van het in de beheersverordening begrepen gebied wordt ingevolge artikel 3,38, eerste lid, van de Wro overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit betekent dat de beheersverordening het feitelijk bestaande gebruik kan toestaan en het planologisch bestaande gebruik. Dit laatste is het gebruik dat was toegestaan ingevolge het voorgaande planologische regime c.q. het voorgaande bestemmingsplan (Kamerstukken II 2006-2007, 30 938, nr. 7, p. 10 e.v.). Dit is bevestigd door de Afdeling in bijvoorbeeld de uitspraken van 14 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2467) en 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:741). Het gaat hierbij om gebruik in ruime zin, dat dus ook ziet op bouwen zoals hier aan de orde.
      
      
    
    
      11.3.
      
        Ter plaatse van het perceel was ten tijde van vaststelling van de beheersverordening (zowel de oorspronkelijke beheersverordening als de herzieningen daarvan) geen woning aanwezig en ook daarvoor is nooit een woning aanwezig geweest op dit perceel. De gemeenteraad van Brunssum heeft er bij de vaststelling van de oorspronkelijke beheersverordening (en dus opnieuw bij de herzieningen van die beheersverordening), in ieder geval wat betreft het perceel van vergunninghouder, kennelijk voor gekozen de regeling te baseren op het in het voorgaande bestemmingsplan toegestane gebruik. Dat voorgaande bestemmingsplan is het bestemmingsplan “Woongebieden”, vastgesteld op 25 oktober 2000 en goedgekeurd op 12 juni 2001 (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan rustte op het perceel de bestemming “Woondoeleinden I (bestaand woongebied)”. Het bestemmingsplan kende daarnaast de bestemming “Woondoeleinden II (nieuwbouw)”. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bevestigd dat het bij de transitie van het bestemmingsplan naar de beheersverordening de bedoeling was dat de bestemming “Woondoeleinden I” zou worden omgezet in “Wonen - 1”. Hetzelfde geldt voor de bestemming “Woondoeleinden II”: deze bestemming zou worden omgezet in de bestemming “Wonen - 2”. De bestemmingsbenamingen (weergegeven op de plankaart) in het bestemmingsplan wekken de indruk dat alleen de bestemming “Woondoeleinden II” nieuwbouw van woningen mogelijk maakt. Dit wordt bevestigd door de corresponderende regeling in de beheersverordening. De voor “Wonen - 1” bestemde gronden zijn immers bestemd voor het bestaande aantal woningen (artikel 18.1.1 onder a van de beheersverordening) en ook volgens de bouwvoorschriften is maximaal het bestaande aantal woningen toegestaan (artikel 18.2.3 onder d). “Wonen - 2” daarentegen maakt het oprichten van de op de kaart aangegeven aantallen woningen mogelijk (artikel 19.1.1 onder a en 19.2.1 onder a).
        Voor het perceel is de bestemming “Woondoeleinden I” omgezet naar “Wonen - 2”. De gemeenteraad is hiertoe overgegaan omdat op het perceel nooit een woning heeft gestaan en daar dus de verkeerde bestemming op rustte, aldus de gemachtigde van verweerder ter zitting. De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of hiermee is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.38, eerste lid, van de Wro, meer in het bijzonder de vraag of de beheersverordening op het perceel meer of iets anders heeft geregeld dan het gebruik overeenkomstig het voorgaande bestemmingsplan. Het voorgaande geeft immers aanleiding om te veronderstellen dat de beheersverordening op het perceel ruimere mogelijkheden biedt dan het voorgaande bestemmingsplan. Voor herstel van een verkeerde bestemming is de beheersverordening in beginsel niet het juiste middel.
      
      
    
    
      11.4.
      
        De voorzieningenrechter acht op basis van de stukken en naar aanleiding van het verhandelde ter zitting, ondanks de terughoudendheid die betracht moet worden bij exceptieve toetsing, zwaarwegende aanwijzingen aanwezig voor het voorlopige oordeel dat de beheersverordening in strijd is met het bepaalde in 3.38, eerste lid, van de Wro. Dat betekent dat het bestreden besluit niet op de beheersverordening had kunnen worden gebaseerd omdat de beheersverordening, nogmaals naar voorlopig oordeel, onverbindend moet worden geacht. Dat betekent eveneens dat de buitenplanse afwijking voor delen van het bouwplan op onjuiste grondslag is gebaseerd, omdat de kruimelgevallenregeling daarvoor dan ontoereikend is. 
        De voorzieningenrechter baseert dit voorlopige oordeel op de volgende overwegingen.
      
      
    
    
      11.5.
      
        De voorschriften behorende bij de bestemming “Woondoeleinden I” van het voorgaande bestemmingsplan zijn neergelegd in artikel 6. Het eerste lid van dit artikel (de doeleindenomschrijving) sluit nieuwbouw van een woning weliswaar niet uit, maar uit de andere leden van dit artikel kan dit wel worden afgeleid. In de bouwvoorschriften (lid 3 van artikel 6) is geregeld dat gebouwen mogen worden opgericht die qua aard en afmetingen bij de bestemming passen, tot een maximum aantal bouwlagen en met maximale afstand tot voorgevelrooilijn en achtergevelrooilijn. Een maximale bouwdiepte dus, gemeten vanaf de voorgevelrooilijn. Deze maxima zijn weergegeven in een matrix op de plankaart, die ook ter plaatse van het perceel is opgenomen. Deze matrix geldt, zo volgt uit de systematiek van het bestemmingsplan en de plankaart steeds voor het bestemmingsvlak waarin deze is opgenomen. In bijlage 2 bij deze uitspraak is een uitsnede van de plankaart van het bestemmingsplan opgenomen, met daarin dit bestemmingsvlak en de matrix. Uit de plansystematiek, meer in het bijzonder sub b van lid 3 van artikel 6 van de planregels in combinatie met de plankaart en bijbehorende legenda, vloeit voort dat alleen ter plaatse van een voorgevelrooilijn gebouwd mag worden. Een andere uitleg zou immers betekenen dat als geen voorgevelrooilijn aanwezig zou zijn, niet alleen de locatie van een nieuw te bouwen woning vrij zou zijn, maar er ook geen bouwdiepte zou gelden. Een voorgevelrooilijn is in het bestemmingsplan gedefinieerd als de op de plankaart aangegeven naar de weg gekeerde lijn in of evenwijdig aan de voorkant van een gebouw of de in het verlengde daarvan te trekken (denkbeeldige) lijn. Ter plaatse van het perceel en de woning waarop de vergunning ziet, is geen voorgevelrooilijn opgenomen. Evenmin ligt de voorgenomen woning in het verlengde van een aangegeven voorgevelrooilijn, of is op het perceel een dergelijke lijn te trekken. Blijkens de plankaart zijn alleen ter plaatse van bestaande woningen voorgevelrooilijnen opgenomen en op het perceel was geen woning aanwezig. 
        Sub c van hetzelfde artikellid bevestigt voorgaande uitleg: “de bestaande bebouwing mag uitsluitend worden uitgebreid met bebouwing in maximaal 1 bouwlaag (…) met dien verstande dat het aantal woningen niet mag toenemen”. Hoewel dit alleen ziet op uitbreiding van bestaande bebouwing, valt niet in te zien dat voor het overige nieuwbouw van woningen geacht moet worden geheel vrij te zijn gelaten, ook wat betreft het aantal nieuw te bouwen woningen. Het standpunt van verweerder ter zitting dat sub c en d alleen zien op bestaande bebouwing (en uitbreiding daarvan met vrijstaande of aangebouwde gebouwen) en de mogelijkheid van nieuwbouw van woningen onverlet laat, kan de voorzieningenrechter niet volgen. Ook gelet op sub b moet immers reeds worden geconcludeerd dat bouwen van een hoofdgebouw/woning alleen mogelijk is ter plaatse van een voorgevelrooilijn. Bovendien zou dit standpunt impliceren dat voor uitbreiding van bestaande bebouwing gedetailleerde voorschriften gelden voor onder meer de goot- en nokhoogte en dakhelling en dat nieuwbouw van een hoofdgebouw/woning niet gebonden zou zijn aan dergelijke regels. Dit oordeel wordt versterkt door lid 4 van artikel 6 dat in sub m de bevoegdheid toekent aan verweerder om vrijstelling te verlenen “van het bepaalde in lid 3 sub c voor de bouw van één grondgebonden woning per aanvraag […]” en in sub n “van het bepaalde in lid 3 sub c voor de bouw van maximaal drie gestapelde woningen per aanvraag […]”. Als het bepaalde in lid 3 sub c alleen zou gelden voor de uitbreiding van bestaande bebouwing en niet in de weg zou staan aan het, los van de bestaande bebouwing, oprichten van nieuwe woningen, zouden deze vrijstellingsbepalingen niet nodig zijn.
        Het voorgaande in combinatie met de naam van de bestemming “Woondoeleinden I (bestaand woongebied)” gezien in relatie tot de bestemmingsbenaming “Woondoeleinden II (nieuwbouw)” zoals weergegeven op de plankaart (in de regels weergegeven als “Woondoeleinden I” en “Woondoeleinden II”) leidt de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel dat het voorgaande bestemmingsplan op het perceel geen woning mogelijk maakte. Dit wordt versterkt door de inhoud van de voorschriften van de bestemming “Woondoeleinden II” waarin wel de nieuwbouw van woningen is geregeld. In de beschrijving in hoofdlijnen in artikel 7, behorende bij deze bestemming, staat dat versterking van de woonfunctie het uitgangspunt is en dat nieuwbouw van woningen alleen rechtstreeks mogelijk is voor zover dat op de plankaart met het cijfer 1 is aangegeven (voor andere locaties geldt een uitwerkingsplicht). In de bouwvoorschriften, het derde lid van artikel 7, worden maximale aantallen woningen genoemd.
        Ook de systematiek van de beheersverordening wijst op dit onderscheid tussen enerzijds “Woondoeleinden I” / “Wonen - 1” en anderzijds “Woondoeleinden II” / “Wonen - 2”, zoals hiervoor al aangegeven. 
        Uit de beschrijving in hoofdlijnen zoals opgenomen in artikel 5 van het bestemmingsplan, bij het aspect wonen, lijkt tot slot ook te moeten worden afgeleid dat buiten de daar genoemde locaties geen sprake is van rechtstreekse bouwtitels. Daar staat immers aangegeven dat de locatie Emmaterrein is voorzien van een directe bouwtitel en dat op kleinere locaties een uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid rust. Andere bestemmingen dan wonen kunnen worden gewijzigd in “Woondoeleinden II”, zo wordt hier aangegeven, en incidentele invullingen worden mogelijk gemaakt door toepassing van een vrijstellingsbevoegdheid. Vervolgens worden concreet de locaties met een directe bouwtitel benoemd en daar wordt de onderhavige locatie niet genoemd.
        Terzijde merkt de voorzieningenrechter op dat hij de toelichting op het bestemmingsplan niet bij zijn oordeel heeft betrokken.
      
      
    
    
      11.6.
      
        De voorzieningenrechter concludeert uit het voorgaande dat het bestemmingsplan de bouw van een woning op het perceel niet mogelijk maakte. Nu de beheersverordening wel de bouw van een woning mogelijk maakt, biedt de beheersverordening daarmee ruimere mogelijkheden dan het voorgaande bestemmingsplan en dus ruimere mogelijkheden dan het (planologisch) bestaande gebruik. De bouw van een woning die ter plaatse niet aanwezig was en planologisch niet was toegestaan, kan niet geacht worden een zodanig beperkte verruiming te zijn dat dit nog als bestaand gebruik kan worden aangemerkt. Nu volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling alleen (in beperkte mate) ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan en nu de beheersverordening ruimere mogelijkheden kent dan het bestaande gebruik, is de beheersverordening naar voorlopig oordeel in strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro. Dat betekent dat er gerede twijfel is dat het bestreden besluit in bezwaar stand zal houden. De grondslag daarvoor valt immers weg en het bestreden kan ook niet worden gebaseerd op het bestemmingsplan.  
        
          Bespreking van de (overige) beroepsgronden
        
      
      
      12. Nu de voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet gebaseerd had kunnen worden op de beheersverordening, hoeven de (overige) gronden van het bezwaar en het verzoek om voorlopige voorziening geen bespreking meer. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      13. De voorzieningenrechter overweegt dat het bestreden besluit, zoals dit thans voorligt, naar zijn voorlopig oordeel niet in stand kan blijven. Hoewel daarmee niet gezegd is dat er geen omgevingsvergunning voor de woning verleend kan worden, op een andere wettelijke grondslag, kan de voorzieningenrechter daarop niet vooruitlopen. De gevraagde voorlopige voorziening wordt daarom toegewezen en de omgevingsvergunning wordt geschorst.
      
      14. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      15. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    
      
        wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
      
      
        schorst het primaire besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.050,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier op 27 juli 2020.
    
    
    
      De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
      Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 27 juli 2020
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
    Bijlage 1: Wettelijk kader
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
      
    
    […].
    
    
      Artikel 2.2
    
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […]
    e.	een uitweg aan te leggen of verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg, voor zover daarvoor tevens een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b.
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die gesteld zijn krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraagd mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: 
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 
    
      			1°	met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening 
      				opgenomen regels inzake afwijking,
      			2°	in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      			3°	in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke 
      				onderbouwing bevat.
    
    
    
      Artikel 2.18
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de 
      omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn 
      aangegeven in de betrokken verordening.
    
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      Artikel 3.38
    
    
      
        Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
      
      
        De verordening wordt in elk geval binnen tien jaar na de vaststelling herzien. Artikel 3.1, vierde lid, en vijfde lid, eerste en tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
      
      
        Om overeenkomstig de verordening bestaand gebruik te handhaven en te beschermen kan bij de verordening worden bepaald dat het verboden is om binnen daartoe aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning:
      
    
    
      
        bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren;
      
      
        bouwwerken te slopen.
      
    
    4. Bij de verordening kan worden bepaald dat, met inachtneming van de bij de verordening te geven regels, bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij de verordening aan te geven regels.
    5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling en nadere regels omtrent de inhoud van de verordening.
    6. Artikel 3.6a is van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat voor «bestemmingsplan» wordt gelezen: beheersverordening.
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage 2: Uitsnede plankaart bestemmingsplan “Woongebieden”