ECLI:NL:CBB:2021:831, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-08-2021, 19/1887
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bevoegdheid van het College; verzoek om schadevergoeding; fosfaatrecht.
        Het besluit waarbij verweerder het fosfaatrecht van appellante lager heeft vastgesteld dan in het daaraan voorafgaande besluit is onrechtmatig. Verweerder heeft appellante ter zake van de door het onrechtmatige besluit in 2018 geleden schade reeds een schadevergoeding van € 14.335,19 toegekend. Appellante verzoekt het College in beroep verweerder (aanvullend) te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 15.941,88. Op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb is voor de bevoegdheid van het College om van het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen, de gevraagde vergoeding bepalend zoals deze aan de bestuursrechter is voorgelegd. Het College concludeert dat hij bevoegd is kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding. Het gedeelte van de gevraagde vergoeding dat naar aanleiding van het verzoek door het bestuursorgaan is toegekend, ligt niet ter beoordeling aan de bestuursrechter voor. De gevraagde vergoeding waarover het College een oordeel moet geven ligt onder de bevoegdheidsgrens van € 25.000,-. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van het onrechtmatige herzieningsbesluit ook in 2019 schade heeft geleden. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1887
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2021 in de zaak tussen
    de maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. N. Bouwman),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. dr. A. Herczog en mr. J.H. Eleveld).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.065 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 oktober 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het besluit van 5 januari 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante verlaagd tot 5.735 kg.
    
    
    
      Op 17 juli 2019 heeft verweerder een verzoek van appellante om schadevergoeding ontvangen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft verweerder de bezwaren van appellante gericht tegen het besluit van 5 januari 2018 en het herzieningsbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen, het fosfaatrecht vastgesteld op 6.384 kg en een vergoeding toegekend voor de proceskosten in bezwaar. Tevens heeft verweerder het verzoek van appellante om schadevergoeding afgewezen.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 20 augustus 2019. Tevens heeft appellante het College verzocht verweerder te veroordelen tot het vergoeden van de door haar geleden schade. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2021 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het besluit van 20 augustus 2019 gedeeltelijk ingetrokken, het bezwaar van appellante tegen het herzieningsbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld op 6.384 kg. Tevens heeft verweerder aan appellante een schadevergoeding toegekend van € 14.335,19.
      
        Appellante heeft aanvullende gronden en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft gereageerd op het verzoek om schadevergoeding.
    
    
    
      Bij beslissing van 9 juli 2021 heeft de enkelvoudige kamer de zaak ter behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2021. Namens appellante is [naam 2] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook heeft namens verweerder [naam 3] aan de zitting deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Het beroep
      
      1.	Appellante heeft geen gronden meer naar voren gebracht tegen het vervangingsbesluit en heeft gesteld dat aan haar inhoudelijke bezwaren tegen de vaststelling van het fosfaatrecht bij het vervangingsbesluit tegemoet is gekomen. Aangezien uit het vervangingsbesluit de onrechtmatigheid van de eerdere besluiten blijkt en verweerder deze onrechtmatigheid heeft erkend, heeft appellante geen belang meer bij beoordeling van haar beroep. Het beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard. Nu het beroep terecht was ingesteld, zal het College verweerder veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 748,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
      
        Het verzoek om schadevergoeding
      
    
    
      2.1
      Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. Het College is op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt, met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft aan appellante een schadevergoeding toegekend van € 14.335,19. Hiermee heeft verweerder de door appellante in 2018 gemaakte leasekosten en de gemaakte kosten voor rechtsbijstand, vermeerderd met de wettelijke rente, vergoed. Verweerder heeft geen schadevergoeding toegekend voor de door appellante gestelde, in 2019 geleden schade. Appellante heeft in 2019 287,5 kg fosfaatrechten verkocht. Hieruit blijkt volgens verweerder dat zij de anders toegekende fosfaatrechten niet nodig zou hebben gehad, zodat geen sprake is van gederfde winst. 
      
    
    
      2.3
      Het totale gestelde schadebedrag van appellante bedraagt meer dan € 25.000,-. Hiervan heeft verweerder reeds € 14.335,19 toegekend. Appellante heeft in beroep de berekening van de schade in 2019 geactualiseerd en verzoekt het College verweerder (aanvullend) te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 15.941,88, te vermeerderen met de wettelijke rente. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of hij bevoegd is kennis te nemen van het door appellante ingediende verzoek om schadevergoeding, nu het totale schadebedrag de in artikel 8:88 van de Awb gestelde drempel van € 25.000,- overschrijdt. 
      
    
    
      2.4
      Voor de bevoegdheid van het College om van het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen, is op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb de gevraagde vergoeding bepalend zoals deze aan de bestuursrechter is voorgelegd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2081) onder 9.4). Indien partijen zonder tussenkomst van de bestuursrechter overeenstemming bereiken over een gedeeltelijke vergoeding van schade, ligt dit gedeelte van de gevraagde vergoeding niet ter beoordeling van de bestuursrechter voor. Bepalend voor de bevoegdheid van de bestuursrechter is vervolgens de omvang van het restant van de gevraagde vergoeding, gezien ten opzichte van de wettelijke bevoegdheidsgrens van de bestuursrechter om kennis te nemen van een verzoek om schadevergoeding van ten hoogste € 25.000,-.      
      
    
    
      2.5
      Het College concludeert dat hij bevoegd is kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding. Naar het oordeel van het College ligt een gedeelte van de gevraagde vergoeding dat naar aanleiding van het verzoek door het bestuursorgaan wordt toegekend ook niet ter beoordeling aan de bestuursrechter voor. Dat geldt zowel voor een toekennende beslissing naar aanleiding van een verzoek als bedoeld in artikel 8:90 van de Awb, als voor een toekennende beslissing naar aanleiding van een verzoek als bedoeld in artikel 8:91 van de Awb. De gevraagde vergoeding waarover het College nog een oordeel moet geven bedraagt € 15.941,88, te vermeerderen met de wettelijke rente. Omdat daarmee de gevraagde vergoeding, zoals deze nu aan het College voorligt, onder de bevoegdheidsgrens van € 25.000,- ligt, is het College bevoegd om van het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen. Het College zal het door appellante ingediende verzoek om schadevergoeding beoordelen.
      
      
        
          Standpunt appellante
        
      
      3. Appellante stelt zich, voorafgaand aan de behandeling van hetgeen partijen verdeeld houdt, op het standpunt dat verweerder in strijd met de goede procesorde pas kort voor het onderzoek ter zitting zijn verweerschrift en de bijbehorende stukken heeft ingediend. Appellante stelt hierdoor niet in staat te zijn geweest om op een zorgvuldige wijze het verweer te bestuderen en nadere bewijsstukken te overleggen. Appellante verzoekt het College om het verweerschrift en de bijbehorende stukken buiten beschouwing te laten. 
      
      4. Appellante voert verder aan dat zij, als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming van verweerder, niet alleen in 2018, maar ook in 2019 schade heeft geleden. Het totaalbedrag van de in 2019 geleden schade is € 15.941,88. De schade bestaat uit twee posten: 
      ( a) indien verweerder het fosfaatrecht niet bij het onrechtmatige besluit zou hebben verlaagd, dan had appellante over de periode van 1 januari 2019 tot 20 augustus 2019 7,15 melkkoeien extra kunnen melken. De winstderving over het jaar 2019 bedraagt hierdoor € 8.102,02; 
      ( b) daarnaast heeft appellante vanwege het te laag vastgestelde fosfaatrecht zeven melk- en kalfkoeien moeten afvoeren en heeft zij pas na 20 augustus 2019 weer zeven melk- en kalfkoeien kunnen aankopen. Dit heeft appellante gedaan door in oktober 2019 zeventien nieuwe melk- en kalfkoeien te kopen. Nu de verkoopprijs van de melk- en kalfkoeien lager was dan de aankoopprijs voor de nieuwe melk- en kalfkoeien, heeft appellante schade geleden. Deze schade bedraagt € 7.839,86 en is een direct gevolg van het door verweerder genomen onrechtmatige besluit. 
      Appellante verwijst ter onderbouwing van haar standpunt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige herzieningsbesluit naar de rundveestaten van 2018 en 2019, waaruit volgt dat na dit besluit het aantal gehouden melk- en kalfkoeien is teruggelopen om vervolgens, na het besluit van 20 augustus 2019, weer op peil te komen. Appellante heeft in december 2019 een deel van haar fosfaatrechten moeten verkopen om dwangcrediteuren te kunnen betalen. Door de extra uitgaven die appellante moest doen voor de aankoop van nieuwe melk- en kalfkoeien na de hogere vaststelling van het fosfaatrecht en de gederfde inkomsten over 2019, liet de financiële situatie van appellante het niet toe om direct na toekenning van het hogere aantal fosfaatrechten het aantal melk- en kalfkoeien aan te kopen waarmee zij haar fosfaatrechten ook daadwerkelijk volledig kon benutten. Zij had echter wel de bedoeling om de fosfaatrechten volledig te benutten. Dit volgt ook uit het feit dat appellante in 2020 weer 260 kg fosfaatrecht heeft geleased. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst appellante naar een schriftelijke verklaring van haar accountant. Uit de verkoop van 287,5 kg fosfaatrecht in december 2019 kan dus niet worden afgeleid dat appellante geen schade zou hebben geleden.
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      5. Verweerder betwist dat hij zijn verweerschrift in strijd met de goede procesorde te laat heeft ingediend. Hetgeen is uiteengezet in het verweerschrift is uitsluitend gebaseerd op feiten die bij appellante al bekend waren. Voor zover appellante heeft verzocht bepaalde stukken buiten beschouwing te laten, merkt verweerder op dat appellante zelf pas op 24 juni 2021 en op 2 juli 2021 actualiseringen van de gronden en aanvullende stukken heeft ingediend. Verweerder verzoekt het College het verweerschrift en de bijbehorende stukken mee te nemen in de beoordeling. 
      
      6. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de schade in het jaar 2019 terecht heeft afgewezen. Appellante had op 31 juli 2019 5.420 kg fosfaatrechten nodig om het aanwezige melkvee op haar bedrijf te houden, terwijl op dat moment aan appellante 5.735 kg fosfaatrechten waren toegekend. Dit betekent dat appellante acht extra melk- en kalfkoeien kon houden binnen het toegekende aantal fosfaatrechten. Gelet op de feitelijke situatie op het bedrijf van appellante volgt verweerder haar dan ook niet in haar standpunt dat zij zeven melk- en kalfkoeien heeft moeten afstoten. Zowel de door appellante aangevoerde winstderving als de schade ten gevolge van het verschil in verkoop- en aankoopprijs van zeven melk- en kalfkoeien zijn geen schadeposten die appellante daadwerkelijk heeft geleden. Verweerder betwist eveneens dat de door appellante gestelde schade het gevolg is van het onrechtmatige besluit. Appellante heeft in december 2019 nog 287,5 kg fosfaatrechten overgedragen, omdat zij, zo stelt zij, hiertoe vanwege haar financiële situatie gedwongen was. Verweerder begrijpt wel dat zij deze fosfaatrechten noodgedwongen heeft moeten verkopen, maar stelt zich onder verwijzing naar de jaarrekening van appellante over het jaar 2019 op het standpunt dat zij zich in een uitermate moeilijke financiële situatie bevond die niet is veroorzaakt door de melkveetak maar door de loonwerktak van het bedrijf. Verweerder merkt daarbij nog op dat appellante in 2019 een bovengemiddeld hoge uitval van dieren heeft gekend. De aankoop van nieuwe melk- en kalfkoeien en jongvee ziet dan ook op het op peil houden van de veestapel en is niet het gevolg van het onrechtmatige besluit. Voor het geval dat het College wel tot de conclusie komt dat sprake is van schade die is ontstaan door de onrechtmatige besluitvorming, stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante schadebeperkend had kunnen en moeten handelen door de beslissing van 20 augustus 2019 af te wachten en indien nodig pas aan het eind van 2019 via lease of koop extra fosfaatrechten aan te schaffen.  
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      7. Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder in strijd met de goede procesorde het verweerschrift te laat heeft ingediend. Het College stelt vast dat het verweerschrift op 1 juli 2021 door verweerder is ingediend. Weliswaar is het verweerschrift daarmee kort voor het onderzoek ter zitting ingediend, maar daarbij heeft verweerder de tiendagentermijn zoals deze volgt uit artikel 8:58, eerste lid, van de Awb in acht genomen. Bovendien berust het verweer op nadere stukken die behoren aan of bekend zijn bij appellante. Ook wordt verweer gevoerd op de door appellante overgelegde actualisering van gronden en stukken van 24 juni 2021. Appellante had redelijkerwijs kunnen verwachten dat verweerder zou reageren op de door haar nader ingediende stukken en aangevoerde argumenten. Van strijd met de goede procesorde is dan ook geen sprake.  
      
    
    
      8.1
      Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding ligt het, gelet op artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens appellante sprake van een onrechtmatige daad omdat haar fosfaatrecht ten onrechte is verlaagd bij het herzieningsbesluit.
      
    
    
      8.2
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
      
    
    
      8.3
      Voordat een besluit van een bestuursorgaan kan leiden tot een onrechtmatige daad met vergoeding van schade als gevolg, dient allereerst vast te staan dat de besluitvorming onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid dient vervolgens aan het bestuursorgaan toe te rekenen te zijn. Verder moet een causaal verband bestaan tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit en moet er sprake zijn van relativiteit. Tot slot moet de verzoeker aannemelijk maken dat hij de gestelde schade heeft geleden.  
      
    
    
      8.4
      Wanneer het College een besluit heeft vernietigd of herroepen, staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer verweerder een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij hij aan de melkveehouder een hoger aantal fosfaatrechten heeft toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit, althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat het herzieningsbesluit, waarbij verweerder het fosfaatrecht van appellante lager heeft vastgesteld, onrechtmatig was. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan verweerder op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming.
      
    
    
      8.5
      Aangezien bij het besluit van 10 augustus 2019 het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld op 6.384 kg volgt hieruit dat het herroepen herzieningsbesluit, doordat daarbij het fosfaatrecht van appellante lager is vastgesteld, schade bij appellante kan hebben veroorzaakt. Indien verweerder het nemen van het herzieningsbesluit achterwege had gelaten, zou appellante in het ongestoorde genot van haar fosfaatrechten zijn gebleven.
      
    
    
      8.6
      Appellante heeft gesteld dat zij schade heeft geleden in de vorm van winstderving in de periode van 1 januari 2019 tot 20 augustus 2019 en in de vorm van het gedwongen moeten verkopen van zeven melk- en kalfkoeien tegen een lagere verkoopprijs dan de prijs waarvoor appellante, na de hogere vaststelling van haar fosfaatrecht, weer zeven melk- en kalfkoeien heeft kunnen aankopen. Appellante heeft de gestelde schade onderbouwd met een berekening van de winstderving door het aantal minder gehouden melk- en kalfkoeien te vermenigvuldigen met het melksaldo. De extra kosten voor het aankopen van nieuwe melk- en kalfkoeien heeft appellante onderbouwd met een berekening aan de hand van verkoop- en inkoopprijzen.
      
    
    
      8.7
      Het College komt tot het oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van het onrechtmatige herzieningsbesluit ook in 2019 schade heeft geleden. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij door de lagere vaststelling van haar fosfaatrecht bij het herzieningsbesluit gedwongen zeven melk- en kalfkoeien heeft moeten afvoeren waardoor de twee schadeposten, gederfde winst en het verschil in verkoop- en aankoopprijs van de zeven melk- en kalfkoeien, zijn ontstaan, volgt het College haar niet. Nog afgezien van het gegeven dat verweerder ten tijde van de verlaging van het aantal fosfaatrechten van mening was dat er voor het betrokken jongvee geen fosfaatrechten nodig waren, en er dus ook geen aanleiding had hoeven zijn om dieren af te voeren, acht het College van belang dat bij het herzieningsbesluit fosfaatrechten zijn ingetrokken die waren toegekend voor het op de peildatum aanwezige jongvee, terwijl de door appellante gestelde geleden schade ziet op het afvoeren en niet kunnen houden van zeven melk- en kalfkoeien. Het College begrijpt wel dat de melkveehouder binnen het toegekende aantal fosfaatrechten zelf de verdeling tussen het jongvee en het melkvee kan bepalen, maar de schade die is ontstaan door het niet kunnen melken van zeven melk- en kalfkoeien is het gevolg van de keuze van appellante om juist de melk- en kalfkoeien en niet het jongvee af te voeren, waarbij appellante niets heeft aangevoerd waaruit kan worden geconcludeerd dat zij geen andere keus had dan volwassen dieren af te voeren in plaats van jongvee. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante over het jaar 2019 ruim binnen de op dat moment aan haar toegekende fosfaatrechten heeft geopereerd. Appellante heeft dit niet betwist. Daaruit volgt dat appellante ondanks het onrechtmatige herzieningsbesluit meer koeien had kunnen melken in 2019 dan zij gedaan heeft. Appellante heeft ook het standpunt van verweerder dat in 2019 sprake was van een bovengemiddeld hoge uitval van dieren op het bedrijf van appellante niet betwist. Ook hieruit volgt, naar het oordeel van het College, dat niet aannemelijk is dat appellante ten gevolge van het onrechtmatige besluit zeven melk- en kalfkoeien heeft moeten afvoeren en nadien weer vervangen door aankoop van nieuwe dieren en daardoor schade heeft geleden. Van een causaal verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit is niet gebleken.
      
      
        9.	Het verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen. Voor een proceskostenvergoeding voor de indiening van het verzoek om schadevergoeding bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep niet-ontvankelijk; 
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 748,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. J.L. Verbeek, in 	aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2021.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen. 	de uitspraak te ondertekenen.