ECLI:NL:CRVB:2018:1499, Centrale Raad van Beroep, 09-05-2018, 17-7361 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Het college heeft appellant onvoldoende gelegenheid geboden zijn functioneren te verbeteren. Het college was daarom niet bevoegd appellant ongeschiktheidsontslag te verlenen. De Raad zal de positie van appellant nader bepalen.

177361 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland 
      van 2 oktober 2017, 16/4255 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. K.F.A.M. Weijling, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens het college heeft mr. drs. M.P. Korevaar een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Namens appellant is een reactie op het verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Weijling. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. drs. Korevaar, M. van den Ende, H.J. de Weerd MSc en K. Kleijwegt.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant, geboren [in] 1967, was sinds 1 juni 2010 in dienst bij de gemeente [gemeente] . Hij was werkzaam in de functie van [functie] ( [functie] , [schaal] ) bij [onderdeel] , afdeling [afdeling] .
      
    
    
      1.2.
      
        In het najaar van 2013 en in 2014 heeft de toenmalige leidinggevende van appellant van zowel interne als externe contacten signalen ontvangen die hem in toenemende mate zorgen baarden over het functioneren van appellant. In gesprekken, onder andere op 23 mei 2014, 
        30 juni 2014 en 18 november 2014, en in meerdere e-mails, bijvoorbeeld van 25 maart 2014 en 10 oktober 2014, heeft hij deze zorgen aan appellant kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft, op verzoek van appellant op, 15 januari 2015 een beoordelingsgesprek plaatsgevonden. Ook is een beoordelingsformulier opgemaakt waarin het functioneren van appellant over de periode van 1 oktober 2012 tot en met 31 oktober 2014 als onvoldoende is beoordeeld. Appellant heeft deze beoordeling becommentarieerd en voor gezien getekend op 
        1 februari 2015. Formele vaststelling van deze beoordeling bij besluit van het college heeft niet plaatsgevonden. Wel hebben partijen afgesproken dat deze beoordeling wordt gezien als vertrekpunt voor verbeterstappen en dat appellant ondersteuning zal ontvangen in de vorm van een assessment en een op de geconstateerde verbeterpunten - met name de competenties omgevingssensitiviteit, communicatie, overtuigen, samenwerken, resultaatgerichtheid en klantgerichtheid - gericht coachingtraject.
      
      
    
    
      1.3.
      Op 17 december 2015 is een beoordeling opgemaakt van het functioneren van appellant over de periode van 1 november 2014 tot en met 31 oktober 2015. Hierbij is het functioneren van appellant op - kort gezegd - het aspect communicatie wederom als onvoldoende beoordeeld. Ondanks de goede wil en de inzet van appellant is er volgens zijn leidinggevende met het oog op de eisen die aan appellant in zijn functie van [functie] worden gesteld onvoldoende verbetering opgetreden en onvoldoende verbetering te verwachten. De leidinggevende heeft het coachingtraject daarom beëindigd. Bij besluit van 15 januari 2016 (primair besluit 1) is de beoordeling vastgesteld.
      
    
    
      1.4.
      Na zijn voornemen daartoe aan appellant bekend te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van diens zienswijze daarop, heeft het college bij besluit van 1 maart 2016 (primair besluit 2) appellant met toepassing van artikel 8:6 in samenhang met artikel 10d:6, vijfde lid, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling / Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) per 1 juli 2016 ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie anders dan op grond van ziekten of gebreken.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 1 augustus 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 2 augustus 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Het inleidend beroepschrift van 
      7 september 2016 richt zich enkel tegen het bestreden besluit 1. Tegen het bestreden besluit 2 is geen beroep ingesteld. Bij brief van 12 oktober 2016 heeft appellant aanvullende gronden ingediend. Nu deze zich ook richten tegen de beoordeling en daarmee tegen het bestreden besluit 2, merkt de rechtbank deze brief aan als een tegen het bestreden besluit 2 ingediend beroepschrift. Omdat dit buiten de beroepstermijn is ingediend en hiervoor geen verschoonbare reden bestaat, is dit beroep niet-ontvankelijk. De rechtbank heeft verder overwogen dat de beoordeling over de periode van 1 november 2014 tot en met 31 oktober 2015 in rechte vaststaat en dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant ongeschikt was voor het vervullen van zijn functie. Appellant is op zijn functioneren aangesproken en heeft een reële verbeterkans gehad. Het college was verder niet gehouden appellant nog door te laten gaan met de tweede en derde fase van het coachingtraject, nu hij de doelen in de eerste fase niet had gehaald. Hieruit volgt dat het college bevoegd was appellant ongeschiktheidsontslag te verlenen.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Ontvankelijkheid van het beroep over de beoordeling
        
      
      
    
    
      4.1.
      
        Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn beroep tegen het bestreden besluit 1 (over het ontslag) mede gericht was tegen het bestreden besluit 2 (over de beoordeling). Appellant heeft erop gewezen dat de beoordeling en het ontslag met elkaar samenhangen en gesteld dat het daarom zijn bedoeling was om beroep in te stellen tegen beide besluiten. Verder heeft appellant gewezen op het inleidend beroepschrift waar in de laatste zin wordt verzocht om het college te veroordelen “in de kosten van de onderhavige procedures”. Het gebruik van het meervoud “procedures” wijst er volgens appellant op dat het beroep zich richtte tegen beide besluiten. De rechtbank heeft dit miskend en het beroep tegen het bestreden besluit 2 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dit betoog slaagt niet. Uit het inleidend beroepschrift blijkt niet dat het zich richtte tegen beide besluiten. Het inleidend beroepschrift bevat onder meer de zinsneden “de beslissing op bezwaar (…) waarvan een kopie aan het onderhavige beroepschrift wordt gehecht” en “stelt beroep in tegen genoemde beslissing op bezwaar”. Bij het inleidend beroepschrift is alleen het bestreden besluit 1, de beslissing op het bezwaar tegen het ontslag, gevoegd. Het inleidend beroepschrift kan daarom niet anders worden opgevat dan zich richtende tegen (alleen) dat besluit. Dat in het inleidend beroepschrift bij het verzoek om proceskostenveroordeling wordt gesproken over procedures 
        - waarmee de toenmalige gemachtigde van appellant gelet op de context ook kan hebben bedoeld de bezwaarprocedure én de beroepsprocedure - is onvoldoende om anders te oordelen. De Raad is verder met de rechtbank van oordeel dat de aanvullende gronden van het beroep zich ook richten tegen de beoordeling en daarmee tegen het bestreden besluit 2 en dat de aanvullende gronden daarom kunnen worden aangemerkt als een tegen het bestreden besluit 2 ingediend beroepschrift. Echter, nu dit beroepschrift buiten de beroepstermijn is ingediend en hiervoor geen verschoonbare reden bestaat - wat appellant niet heeft 
        betwist - is dat beroep niet-ontvankelijk.
      
      
    
    
      4.2.
      
        Het hoger beroep slaagt dus niet voor zover het is gericht tegen de 
        niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tegen het bestreden besluit 2. De aangevallen uitspraak moet in zoverre worden bevestigd. De beoordeling van het functioneren van appellant over de periode van 1 november 2014 tot en met 31 oktober 2015 staat daarmee in rechte vast. 
      
      
      
        
          Ongeschiktheidsontslag 
        
      
      
    
    
      4.3.
      Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn ontslag is ingegeven door het lidmaatschap van de ondernemingsraad (OR). Nadat hij zijn (toenmalige) leidinggevende had laten weten dat hij lid was geworden van de OR werd zijn functioneren onder een vergrootglas gelegd en als onvoldoende beoordeeld en is hij uiteindelijk ontslagen. De Raad wijst deze stelling van appellant als niet onderbouwd van de hand. Het dossier noch hetgeen ter zitting naar voren is gekomen bieden een aanknopingspunt om te veronderstellen dat het OR-lidmaatschap van appellant (mede) aanleiding is geweest voor zijn ontslag. 
      
    
    
      4.4.
      
        Appellant heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het ontslag niet is gebaseerd op voldoende concrete voorbeelden. Dit betoog slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Dat het functioneren van appellant tekortschoot, blijkt allereerst uit de rechtens  vaststaande beoordeling. Uit de verslagen van gesprekken met appellant, onder andere op 
        23 mei 2014, 30 juni 2014 en 18 november 2014, en uit meerdere e-mails aan appellant, bijvoorbeeld van 25 maart 2014 en 10 oktober 2014, blijkt bovendien dat het college appellant aan de hand van concrete voorbeelden kenbaar heeft gemaakt waar zijn functioneren tekortschoot. In die gesprekken en e-mails zijn meerdere situaties genoemd en beschreven waarin de communicatieve vaardigheden van appellant tot misverstanden of andere problemen hebben geleid.
      
      
      
        4.5.1.
        Appellant heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat het college hem gelet op het contactverbod en het afbreken van het coachingtraject geen reële kans heeft geboden zijn functioneren te verbeteren. Dit betoog slaagt.
        
      
      
        4.5.2.
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
      
      
        4.5.3.
        
          Ter zitting van de Raad heeft het college verklaard dat de functie van appellant in 2013 is veranderd. Voordien was appellant beheersadviseur met een eigen budget en een eigen verantwoordelijkheid. In die periode is er geen kritiek geweest op het functioneren van appellant, ook niet op zijn communicatieve vaardigheden. Vanaf de wijziging in 2013 was appellant als beleidsadviseur voor het budget en de uitvoering van werkzaamheden op het terrein waarover hij adviseerde, aangewezen op anderen die - zo heeft de Raad begrepen - als budgethouder meerdere beleidsadviseurs moesten bedienen en die met het oog op de beschikbare middelen keuzes moesten maken. Hoewel dit geen wezenlijke wijziging van de functie(-eisen) met zich bracht, vergde deze wijziging in de praktijk wel meer - en te veel - van de communicatieve vaardigheden van appellant. De Raad is van oordeel dat, gelet op deze gewijzigde omstandigheden, het college appellant meer tijd en ruimte had moeten bieden om zich de vereiste vaardigheden eigen te maken en deze in zijn dagelijkse werkpraktijk te leren toepassen. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1221), is een bestuursorgaan bevoegd om een verbetertraject tussentijds te beëindigen, indien het functioneren van de ambtenaar onverhoopt zozeer onder de maat blijft, dat de beoogde verbetering redelijkerwijs uitgesloten moet worden geacht, maar in het geval van appellant is het college, door het coachingtraject al na fase één 
          (van drie) te stoppen, te snel overgegaan tot die beëindiging. Appellant had ten minste de gelegenheid moeten worden geboden de in de eerste fase opgedane zelfreflectie in de daarvoor bedoelde tweede fase in de praktijk te brengen. Dat geldt te meer nu appellant als gevolg van het hem opgelegde verbod om contact te onderhouden met andere gemeentelijke afdelingen en diensten en met externen - terwijl dit contact behoorde tot zijn functie en juist dit soort contact appellant de mogelijkheid zou kunnen bieden zijn communicatieve vaardigheden te oefenen - ook voorafgaand en tijdens die eerste fase niet of nauwelijks gelegenheid heeft gehad om in de praktijk verbetering van  zijn communicatieve vaardigheden te laten zien.
        
        
      
      
        4.5.4.
        Uit het vorenstaande volgt dat het college appellant onvoldoende gelegenheid heeft geboden zijn functioneren te verbeteren. Het college was daarom niet bevoegd appellant ongeschiktheidsontslag te verlenen.
        
      
    
    
      4.6.
      Uit 4.5.1 tot en met 4.5.4 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het is gericht tegen de ongegrondverklaring van het beroep tegen het bestreden besluit 1 en dat de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het ontslagbesluit van 1 maart 2016 herroepen.
      
    
    
      4.7.
      Het voorgaande brengt mee dat de aanstelling van appellant bij de gemeente [gemeente] niet per 1 juli 2016 is geëindigd maar nog steeds doorloopt. De Raad zal de positie van appellant nader bepalen. Na een inwerkperiode van twee maanden na hervatting van het werk in zijn eigen functie, tijdens welke periode appellant samen met zijn leidinggevende met inachtneming van de in rechte vaststaande beoordeling van het functioneren van appellant over de periode van 1 november 2014 tot en met 31 oktober 2015 een schriftelijk stappenplan opstelt, krijgt appellant gedurende een jaar de gelegenheid zijn functioneren zodanig te verbeteren, dat hij alle onderdelen van het takenpakket van zijn functie op voldoende niveau weet uit te voeren. In het stappenplan zal worden vermeld welke hulp en begeleiding appellant daarbij nodig heeft. Gedacht kan worden aan een coachingtraject zoals appellant dat aanvankelijk in drie fasen zou doorlopen. Voor een contactverbod zoals dat aan appellant was opgelegd, is geen ruimte. Appellant zal, al dan niet onder begeleiding, in staat moeten worden gesteld voor zover dat voor een goede en volledige uitoefening van zijn functie nodig is, te communiceren met andere gemeentelijke afdelingen en diensten en met externen. Op basis van de beoordeling aan het eind van het verbeterjaar neemt het college een beslissing over het al dan niet voortzetten van de aanstelling van appellant. De Raad voegt hier nog aan toe dat het college bevoegd is dit verbetertraject tussentijds te beëindigen, indien het functioneren van appellant onverhoopt zozeer onder de maat blijft dat de beoogde verbetering redelijkerwijs uitgesloten moet worden geacht.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1002,- in bezwaar, € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep, in totaal € 3.006,-, voor verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 
    1 augustus 2016 ongegrond is verklaard;
    
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 1 augustus 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        herroept het besluit van 1 maart 2016;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.006,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 418,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en 
      B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroğlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Demiroğlu
    
    
    
    
    
  
  IJ