ECLI:NL:CRVB:2014:608, Centrale Raad van Beroep, 25-02-2014, 12-2758 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Diverse maatregelen. Verplichtingen tot arbeidsinschakeling. In de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam en haar toelichting ontbreken de criteria om het onderscheid te maken tussen een lichte en een gewone verplichting als bedoeld in artikel 9 van de WWB en tussen het niet of onvoldoende nakomen van een dergelijke verplichting. Daarom bevat de Verordening geen criteria op grond waarvan de hoogte en de duur van een maatregel per gedraging kan worden bepaald. De beleidsregels bevatten die criteria wel. Anders dan het college heeft aangevoerd kunnen deze niet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. In deze beleidsregels is per gedraging vastgesteld welke maatregel kan worden opgelegd. In zoverre geven de beleidsregels geen interpretatie van de Verordening maar stellen zij regels, waarbij aan gedragingen sancties van een bepaalde duur en hoogte worden verbonden.

12/2758 WWB, 13/1531 WWB
  
    Datum uitspraak: 25 februari 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 2 april 2012, 12/748 (aangevallen uitspraak 1) en tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2013, 12/3279 (aangevallen uitspraak 2)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. M.J. Hüsen, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
  
  
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 12 november 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Hüsen en mr. R.S. Wijling, beiden advocaat, als zijn gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.H. Nicolai. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.
      De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
      
      
        1.2.
        Appellant ontving sinds 21 juli 2008 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Het college heeft hem vanaf mei 2011 meermalen dezelfde voorziening gericht op arbeidsinschakeling aangeboden, te weten werk bij Roteb, bestaande uit het verrichten van werkzaamheden in de buitendienst (werk bij Roteb). In verband met de herhaalde weigering van appellant om deze voorziening te aanvaarden of om gehoor te geven aan oproepen voor een gesprek daarover bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) heeft het college bij - thans niet in geding zijnde besluiten - bij wijze van maatregel de bijstand van appellant verlaagd met 20% gedurende één maand (juli 2011), met 100% gedurende één maand (september 2011) en met 100% gedurende twee maanden (oktober en november 2011). 
        
      
      
        1.3.
        Bij besluit van 5 december 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 februari 2012 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 januari 2012 voor de duur van drie maanden met 100% verlaagd op de grond dat - samengevat - appellant in november 2011 opnieuw heeft geweigerd het hem aangeboden werk bij Roteb te aanvaarden. 
        
      
      
        1.4.
        Bij besluit van 21 maart 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 juni 2012 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2012 voor de duur van vier maanden met 100% verlaagd op de grond dat appellant in februari 2012 opnieuw heeft geweigerd het hem aangeboden werk bij Roteb te aanvaarden. 
        
      
    
    
      2.
      Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank, voor zover van belang en met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.
      Appellant heeft in hoger beroep, evenals in beroep, aangevoerd dat het hem niet is te verwijten dat hij het werk bij Roteb niet heeft aanvaard. Verder heeft hij aangevoerd dat de artikel 8 van de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (Verordening), zoals die ten tijde in geding luidde en aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, onverbindend moet worden verklaard. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de in die bepaling gebruikte termen voldoende duidelijk zijn en voldoende rechtszekerheid bieden.
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        4.1.
        Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP6843) is hiermee aan de gemeenteraad de exclusieve bevoegdheid toegekend om regels vast te stellen met betrekking tot onder meer het verlagen van de bijstand wegens het niet nakomen van aan de bijstand verbonden verplichtingen. Zoals de Raad eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD6943) dient deze verordening met name criteria te bevatten om de hoogte en de duur van de verlaging te kunnen vaststellen. 
        
      
      
        4.2.
        De bestreden besluiten vinden hun wettelijke grondslag onder andere in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB en in artikel 18, tweede lid, van de WWB in verbinding met artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Daarnaast heeft het college toepassing gegeven aan de recidivebepaling van artikel 12A van de Verordening, die aansluit bij het bepaalde in artikel 8 van de Verordening, en voorts aan de Beleidsregels maatregelenbeleid 2011. 
        
        
          4.3.1.
          
            Artikel 8 van de Verordening is per 1 juli 2011 gewijzigd en luidt sindsdien als volgt:
            Re-integratie en werkloosheid
          
        
      
    
    
      1.
      Het niet of onvoldoende nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 9 van de WWB of het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, leidt tot een schriftelijke waarschuwing of een maatregel.
    
    
      2.
      Bij een lichte verplichting wordt volstaan met een schriftelijke waarschuwing.
    
    
      3.
      
        De hoogte van de maatregel in verband met een gedraging, als bedoeld in het eerste lid, bedraagt bij: 
        a. het onvoldoende nakomen van een verplichting: 30% van de bijstandsnorm gedurende een maand;
        b. het niet nakomen van een verplichting of het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid: 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand.
      
      
      
        4.3.2. Met betrekking tot deze bepaling hanteert het college per 1 juli 2011 de Beleidsregels maatregelenbeleid 2011. De directeur van SoZaWe heeft deze beleidsregels in mandaat van het college vastgesteld. In paragraaf I, artikel 1, aanhef en onder a, en de artikelen 2 en 3 (beleidsregels), is bepaald welke gedragingen als overtreding van een lichte verplichting, welke gedragingen als onvoldoende nakomen en welke gedragingen als niet-nakomen worden aangemerkt en welke maatregel daarbij hoort.
      
      
      
        4.4.
        Appellant heeft in hoger beroep onder andere aangevoerd dat artikel 8 van de Verordening geen criteria bevat om de hoogte en de duur van de verlaging vast te kunnen stellen. In dat artikel wordt onderscheid gemaakt tussen lichte verplichtingen en verplichtingen, zonder dat is vermeld welke concrete verplichting uit artikel 9 van de WWB als licht, dan wel als niet-licht (normale verplichting), moet worden aangemerkt. In dat artikel wordt ook onderscheid gemaakt tussen het onvoldoende, dan wel niet nakomen van een verplichting, zonder dat is vermeld wat daaronder moet worden verstaan. Dit is in strijd met artikel 8 van de WWB en met het rechtszekerheidsbeginsel. Een bijstandsgerechtigde kan uit de Verordening niet opmaken welke gevolgen door het college aan zijn gedraging kunnen worden verbonden. Het college was niet bevoegd de Verordening uit te werken in de beleidsregels. Gelet op artikel 8 van de WWB had de gemeenteraad deze uitwerking in de Verordening zelf moeten vaststellen, aldus appellant.
        
      
      
        4.5.
        Het college heeft aangevoerd dat de gemeenteraad en het college op juiste wijze uitvoering hebben gegeven aan artikel 8 van de WWB. De gekozen systematiek is die van normering door de gemeenteraad en van invulling door het college. De Verordening bevat de criteria en de daarbij passende maatregel en de hoogte en de duur van de verlaging van de uitkering. De beleidsregels geven invulling aan de verplichtingen door een opsomming te geven van gedragingen die leiden tot het schenden van een lichte verplichting en gedragingen die leiden tot het onvoldoende of het niet nakomen van (normale) verplichtingen. De gemeenteraad heeft duidelijk de bandbreedte aangegeven waarbinnen het college een met behulp van het vastgestelde beleid op het individu toegespitste afweging kan maken. De beleidsregels moeten worden aangemerkt als wetsinterpreterende beleidsregels. Het college wijst ter ondersteuning van zijn standpunt op de uitspraak van de Raad van 8 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD6943 en naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 juni 2012, ECLI:NL:RBROT:2012:BW9827.
        
        
          4.6.1.
          Het begrip “lichte verplichting”, genoemd in artikel 8, tweede lid, van de Verordening, komt niet voor in de WWB. Het is ook niet in de Verordening omschreven. In de toelichting bij het gewijzigde artikel 8 van de Verordening is als voorbeeld van een lichte verplichting genoemd die tot registratie als werkzoekende bij het UWV Werkbedrijf. Deze toelichting bevat echter geen uitputtende opsomming van lichte verplichtingen. Aldus kan op grond van alleen de tekst van de Verordening en de daarop gegeven toelichting niet worden vastgesteld welke gedragingen verder nog onder schending van een lichte verplichting wordt verstaan. Omdat het gaat om elkaar logisch uitsluitende categorieën, kan dus op grond van alleen de Verordening en haar toelichting ook niet worden vastgesteld welke gedraging een schending van een normale verplichting is.
          
        
        
          4.6.2.
          Ter zitting heeft het college toegelicht dat uit de tekst van artikel 8 van de Verordening volgt dat met een lichte verplichting wordt bedoeld de verplichting waarvan de schending met een lichte maatregel wordt gesanctioneerd. Uit de Verordening en haar toelichting kan echter ook niet worden afgeleid aan welke gedragingen lichte maatregelen als sanctie zijn verbonden. Daardoor is evenmin duidelijk welke verplichtingen als lichte of als normale verplichtingen in de zin van de Verordening moeten worden aangemerkt. 
          
        
        
          4.6.3.
          Daarnaast kan uit de Verordening of haar toelichting ook niet worden afgeleid welke gedragingen worden aangemerkt als het onvoldoende nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 9 van de WWB of het niet nakomen van een dergelijke verplichting. Het oordeel van de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 dat het in die zaak duidelijk wordt geacht dat er sprake is van het ‘niet nakomen’ van een verplichting, gesanctioneerd met een verlaging van 100% gedurende een maand, en niet van het ‘onvoldoende nakomen’ daarvan, gesanctioneerd met een verlaging van 30% gedurende een maand, vindt daarom geen steun in de Verordening of haar toelichting. 
          
        
        
          4.7.1.
          Uit 4.6 volgt dat in de Verordening en haar toelichting de criteria ontbreken om het onderscheid te maken tussen een lichte en een gewone verplichting als bedoeld in artikel 9 van de WWB en tussen het niet of onvoldoende nakomen van een dergelijke verplichting. Daarom bevat de Verordening geen criteria op grond waarvan de hoogte en de duur van een maatregel per gedraging kan worden bepaald. 
          
        
        
          4.7.2.
          De onder 4.3.2 genoemde beleidsregels bevatten die criteria wel. Anders dan het college heeft aangevoerd kunnen deze niet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. In deze beleidsregels is per gedraging vastgesteld welke maatregel kan worden opgelegd. In zoverre geven de beleidsregels geen interpretatie van de Verordening maar stellen zij regels, waarbij aan gedragingen sancties van een bepaalde duur en hoogte worden verbonden. De in 4.6 genoemde uitspraak van de Raad biedt geen steun voor het standpunt van het college. In het daar beoordeelde geval stonden de criteria ter bepaling van duur en hoogte van de maatregel immers wel in de ter uitvoering van artikel 8 van de WWB vastgestelde verordening.
          
        
        
          4.7.3.
          De beleidsregels kunnen in dit opzicht ook niet gelden als een wettelijke regeling ter uitvoering van artikel 8 van de Verordening. Nog daargelaten dat in de Verordening geen bepaling is aan te wijzen op grond waarvan het college bevoegd is tot het vaststellen van criteria om de omvang en duur van de verlaging van bijstand, is het college daartoe reeds op grond van artikel 8 van de WWB niet bevoegd, omdat het een exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad betreft. 
          
        
      
      
        4.8.
        Wat onder 4.6 en 4.7 is overwogen voert tot de conclusie dat de gemeenteraad met artikel 8 van de Verordening geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de hem in het kader van artikel 8 van de WWB toegekende verordenende bevoegdheid. De Verordening bevat onvoldoende criteria om de hoogte en de duur van de verlaging van de algemene bijstand te kunnen vaststellen. Daardoor kan aan de hand van de Verordening ook niet worden vastgesteld of artikel 12A van de Verordening juist is toegepast. Dit betekent dat artikel 8 van de Verordening, dat vanwege het daarin vastgelegde systeem van categorieën en maatregelen ondeelbaar is, in zijn geheel verbindende kracht mist. De beleidsregels missen eveneens verbindende kracht omdat het college niet bevoegd was deze regels vast te stellen. Deze bepalingen dienen daarom buiten toepassing te blijven. Hieruit volgt dat de wettelijke grondslag aan de bestreden besluiten ontbreekt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        
      
      
        4.9.
        Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep slaagt. De bespreking van de overige gronden van het hoger beroep kan daarom achterwege blijven. Aangevallen uitspraak 1 dient te worden vernietigd, voor zover de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten. Aangevallen uitspraak 2 dient te worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is gegrond. Aangezien het gebrek van dien aard is dat herstel bij nieuwe beslissingen op bezwaar niet mogelijk is, zullen de besluiten van 5 december 2011 en 21 maart 2012 worden herroepen. 
        
      
    
    
      5.
      De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.416,- in bezwaar (twee punten voor twee bezwaarschriften, één punt voor bijwonen hoorzitting), op € 944,- in het beroep tegen bestreden besluit 2 (één punt voor het beroepschrift en één punt voor bijwonen zitting) en op € 1.416,- in hoger beroep (twee punten voor twee beroepschriften en één punt voor bijwonen zitting) voor verleende rechtsbijstand en op € 19,60 voor reiskosten. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 
      8 februari 2012 in stand zijn gelaten;
    - herroept het besluit van 5 december 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
      van het besluit van 8 februari 2012;
    - vernietigt aangevallen uitspraak 2;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 20 juni 2012;
    - herroept het besluit van 21 maart 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van
      het besluit van 20 juni 2012;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 3.795,60;
    - bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
      in totaal € 275,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. Hillen en 
      A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2014.
    
    
    
    
    
    
      (getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      (getekend) T.A. Meijering
    
    
    
  
  HD