ECLI:NL:RVS:2024:3220, Raad van State, 07-08-2024, 202203998/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn, voor zover hier van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast twee bijbehorende bouwwerken in het voorerfgebied van het perceel aan de [locatie 1] te Apeldoorn te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is de eigenaar van het perceel. Hij heeft daarop zonder omgevingsvergunning twee bijbehorende bouwwerken gebouwd. [partij] woont op het aangrenzende perceel [locatie 2] in Apeldoorn. [partij] heeft het college op 2 februari 2020, voor zover hier van belang, verzocht om handhavend op te treden tegen de twee bijbehorende bouwwerken. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo heeft overtreden, omdat hij de bijbehorende bouwwerken in strijd met het geldende bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd. Volgens het college zijn deze bouwwerken niet omgevingsvergunningsvrij, omdat de bijbehorende bouwwerken in het voorerfgebied staan.

202203998/1/R4.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant]), wonend te Apeldoorn,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 mei 2022 in zaak nr. 21/345 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college, voor zover hier van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast twee bijbehorende bouwwerken in het voorerfgebied van het perceel aan de [locatie 1] te Apeldoorn (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 juli 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.C.M. Suijkerbuijk, rechtsbijstandverlener in Spijkenisse, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Gorbaslieva, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       [appellant] is de eigenaar van het perceel. Hij heeft daarop zonder omgevingsvergunning twee bijbehorende bouwwerken gebouwd. [partij] woont op het aangrenzende perceel [locatie 2] in Apeldoorn. [partij] heeft het college op 2 februari 2020, voor zover hier van belang, verzocht om handhavend op te treden tegen de twee bijbehorende bouwwerken.
    Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo heeft overtreden, omdat hij de bijbehorende bouwwerken in strijd met het geldende bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd. Volgens het college zijn deze bouwwerken niet omgevingsvergunningsvrij, omdat de bijbehorende bouwwerken in het voorerfgebied staan. Het college heeft [appellant] daarom bij besluit van 1 juli 2020 gelast de twee bijbehorende bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Als niet aan de last wordt voldaan, dan wordt een dwangsom verbeurd van € 2.500,00 per maand, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 15.000,00.
    Is sprake van een overtreding?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Volgens hem mocht hij de twee bijbehorende bouwwerken zonder omgevingsvergunning bouwen, omdat de bouwwerken, een overkapping en een schuurtje, in het achtererfgebied staan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank en het college voor de bepaling van het achtererfgebied zijn uitgegaan van een verkeerde voorgevel. Volgens [appellant] vormt zijn woning samen met de drie andere woningen in het blok één hoofdgebouw en dient de zijde van de woning aan de Laan van Zonnehoeve als voorgevel te worden aangemerkt. [appellant] stelt dat dit ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3291, die volgens hem ging over een vergelijkbaar bouwblok.
    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet de voor zijn woning gelegen uitweg moet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied, maar de Laan van Zonnehoeve. Daartoe wijst hij er op dat de uitweg geen openbare weg is, maar een eigen weg. De lijn voor het achtererfgebied moet daarom volgens [appellant] evenwijdig aan de Laan van Zonnehoeve worden getrokken, van oost naar west.
    [appellant] voert daarnaast aan dat als de uitweg wel als openbaar toegankelijk gebied moet worden aangemerkt, de lijn voor het achtererfgebied dan dient te worden getrokken vanaf de noordzijde van de woning, van oost naar west, omdat de uitweg halverwege de woning eindigt.
    4.1.    Voor de vraag of de twee bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning mochten worden gebouwd, moet worden beoordeeld of de grond, waarop ze zijn gebouwd, tot het achtererfgebied behoort, als omschreven in artikel 1, eerste lid, van bijlage II. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juli 2020; ECLI:NL:RVS:2020:1636) kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Indien discussie ontstaat over de vraag welke gevel, de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
    4.2.    De woning op het perceel is het hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. De ligging van de voorgevelrooilijn is niet aangegeven in het bestemmingsplan Groot-Zonnehoeve. Op de zitting is onweersproken gesteld dat de bijbehorende bouwwerken ruim vóór 1 juli 2018 zijn gebouwd. Dit betekent dat ten tijde van de bouw van de bijbehorende bouwwerken de stedenbouwkundige voorschriften uit de gemeentelijke bouwverordening van toepassing waren, zodat bij de vraag wat de voorgevel van het hoofdgebouw is, moet worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in artikel 2.5.5 van de bouwverordening is aangegeven.
    4.3.    De woning is gelegen aan een uitweg. De uitweg is een voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande weg als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de bouwverordening. Daarbij is van belang dat de uitweg vrij is van belemmeringen om die te betreden dan wel om daarop te rijden en feitelijk open staat voor openbaar verkeer. Dat er inmiddels een bord met daarop de tekst "eigen weg" is geplaatst, maakt dat niet anders, omdat dat bord ten tijde van belang niet op het perceel stond. De ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing langs deze wegzijde is nagenoeg regelmatig. Op grond van artikel 2.5.5, aanhef en onder a, van de bouwverordening is de voorgevelrooilijn de lijn die evenwijdig aan de as van de uitweg ligt en die zoveel mogelijk aansluit op de ligging van de voorgevels en een zoveel mogelijk gelijkmatig beloop van de rooilijn overeenkomstig de richting van de weg aangeeft. Als de voorgevelrooilijn op deze wijze wordt vastgesteld, bevindt de voorgevel zich aan de oostzijde van het hoofdgebouw, aan de kant van de uitweg. De rechtbank is terecht, zij het op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen.
    De verwijzing door [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014 leidt niet tot het oordeel dat het hele blok met woningen als één hoofdgebouw moet worden gezien met één gezamenlijke voorgevel aan de Laan van Zonnehoeve. Uit die uitspraak volgt niet dat gekoppelde woningen als hier aan de orde als één hoofdgebouw met één gezamenlijke voorzijde beoordeeld dienen te worden.
    4.4.    Gelet op de definitie van het begrip achtererfgebied in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor moet het achtererfgebied worden vastgesteld aan de hand van de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant van het hoofdgebouw en evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.
    De woning grenst aan een uitweg. Zoals eerder overwogen is de uitweg vrij van belemmeringen om die te betreden dan wel om daarop te rijden en staat deze feitelijk open voor openbaar verkeer. Ook met het bord met daarop de tekst "eigen weg" is niet de toegang tot de uitweg ontzegd, omdat dat bord ten tijde van belang niet op het perceel stond. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de uitweg terecht als een weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 en als openbaar toegankelijk gebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor aangemerkt.
    4.5.    De rechtbank heeft het achtererfgebied vastgesteld aan de hand van de lijn één meter achter de voorgevel van de woning die evenwijdig loopt met de uitweg, alsof de uitweg tot voorbij de woning doorloopt. De uitweg loopt echter maar tot halverwege de woning. Omdat de lijn op grond van het Bor evenwijdig aan aangrenzend openbaar gebied moet worden getrokken, kan de lijn niet voorbij de woning door lopen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting heeft bevestigd dat er naast de uitweg geen ander aangrenzend openbaar toegankelijk gebied aanwezig is. Het achtererfgebied moet daarom worden vastgesteld aan de hand van de lijn die 1 m achter de voorgevel 90 graden naar het oosten draait, zodat de lijn, evenwijdig aan het einde van de uitweg loopt. Deze lijn komt overeen met wat [appellant] lijn 3 noemt. Gelet daarop liggen de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. Niet in geschil is dat de bijbehorende bouwwerken voldoen aan de andere eisen van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat de bijbehorende bouwwerken zonder omgevingsvergunning mochten worden gebouwd, zodat geen sprake was van een overtreding en het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 december 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover dat besluit betrekking heeft op de twee bijbehorende bouwwerken. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 1 juli 2020 te herroepen, voor zover dat betrekking heeft op de twee bijbehorende bouwwerken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 16 december 2020. 
    Dit betekent dat [appellant] de twee bijbehorende bouwwerken mag laten staan.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 mei 2022 in zaak nr. 21/345;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 16 december 2020, kenmerk DOS-2020-053250, voor zover dat betrekking heeft op de twee bijbehorende bouwwerken;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 1 juli 2020, kenmerk 2020-248505, voor zover dat betrekking heeft op de twee bijbehorende bouwwerken;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 december 2020;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    457-1096
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Wabo
    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    […]."
    Bijlage II van het Bor
    Artikel 1, eerste lid, luidt:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 meter achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […]
    openbaar toegankelijk gebied: een weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar water en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
    […]
    voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening;
    […]."
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]."
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1 luidt:
    "1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders blijkt, verstaan onder:
    […]
    b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen en zijkanten;
    […]."
    Bouwverordening 1996
    Artikel 1.1 luidt:
    "1. In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    - weg: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen en zijkanten;
    […]."
    Artikel 2.5.5 luidt:
    De voorgevelrooilijn is:
    a. langs een wegzijde met een regelmatige of nagenoeg regelmatige ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing: de evenwijdig aan de as van de weg gelegen lijn, welke, zoveel mogelijk aansluitend aan de ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing, een zoveel mogelijk gelijkmatig beloop van de rooilijn overeenkomstig de richting van de weg geeft;
    b. langs een wegzijde waarlangs geen bebouwing als onder a bedoeld aanwezig is en waarlangs mag worden gebouwd: bij een wegbreedte van ten minste 10 meter, de lijn gelegen op 15 meter uit de as van de weg; bij een wegbreedte geringer dan 10 meter, de lijn gelegen op 10 meter uit de as van de weg.