ECLI:NL:CRVB:2024:1139, Centrale Raad van Beroep, 28-05-2024, 23/484 TOZO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2024-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking en terugvordering Tozo. Voor de beoordeling of een betrokkene behoort tot de kring van rechthebbenden van de Tozo is niet doorslaggevend of het inkomen van de betrokkene vóór de coronacrisis boven het sociaal minimum lag. Bepalend is of het beroep of bedrijf van de betrokkene financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Dit betekent dat de intrekking van bijstand op grond van de Tozo niet in stand blijven. De rechtsgevolgen kunnen op de grond dat niet duidelijk is of het bedrijf financieel geraakt is als gevolg van de coronacrisis ook niet in stand blijven, want bij een besluit tot intrekking is het aan het college om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan en dat heeft het college niet gedaan.

23/484 TOZO 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2022, 22/1723 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 28 mei 2024
    
    
    SAMENVATTING
    
    
      In deze zaak gaat het om de intrekking en terugvordering van bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Het hoger beroep slaagt, omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellant niet tot de doelgroep van de Tozo behoort. Bij het belastende besluit tot intrekking van de Tozo hoeft appellant niet aannemelijk te maken dat hij als zelfstandige ten minste de bijstandsnorm zou hebben kunnen verdienen, als er geen coronamaatregelen waren geweest. De bewijslast om aannemelijk te maken dat appellant geen of minder recht had op Tozo berust immers bij het college. Het college mag wel nog nader onderzoek doen naar de omvang van het recht op bijstand.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. J.C. Walker, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 2 april 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Walker. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.W.A. Notenboom.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant is sinds 29 oktober 2019 als zelfstandige ingeschreven bij de Kamer van Koophandel met een bedrijf in de reparatie en verkoop van auto’s. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft aan appellant algemene bijstand toegekend op grond van de Tozo over de periode van 1 april 2020 tot en met 30 juni 2021.
      
    
    
      1.3.
      Op 17 augustus 2021 heeft het college appellant meegedeeld dat hij in een steekproef valt in het kader van een controle op het recht op bijstand. Daarbij heeft het college appellant verzocht om gegevens in te leveren waaruit blijkt dat hij inderdaad voldoet aan de voorwaarden van de Tozo.
      
    
    
      1.4.
      De bevindingen van de steekproef zijn vastgelegd in rapportages van 13 en 15 september 2021.
      
    
    
      1.5.
      Met een besluit van 13 september 2021 (besluit 1) heeft het college de kosten van bijstand over de periode van 1 april 2020 tot en met 30 september 2020 teruggevorderd tot een bedrag van € 6.334,05. Met een besluit van 15 september 2021 (besluit 2) heeft het college de kosten van bijstand over de periode van 1 oktober 2020 tot en met 30 juni 2021 teruggevorderd tot een bedrag van € 8.697,68. Het college heeft aan deze terugvorderingen ten grondslag gelegd dat appellant niet voldoet aan het urencriterium, genoemd in artikel 1 van de Tozo.
    
    
      1.6.
      Met een besluit van 9 maart 2022 (bestreden besluit) heeft het college de tegen de besluiten 1 en 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college tevens de bijstand over de periode van 1 april 2020 tot en met 30 juni 2021 ingetrokken en de formele grondslag van de terugvordering gebaseerd op artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de Participatiewet.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft – met bepalingen over proceskosten en griffierecht – het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, maar daarbij de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ten onrechte aangenomen dat appellant niet voldoet aan het urencriterium. Het college heeft wel terecht gesteld dat appellant geen zelfstandige is in de zin van Tozo, omdat zijn inkomen in de periode van 1 januari 2020 tot 17 maart 2020 ook al onder het sociaal minimum lag.
      
      
        
          Het standpunt van appellant
        
      
      
      3. Appellant is het met de aangevallen uitspraak niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. De Raad beoordeelt in deze zaak of de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        De intrekking
      
    
    
    
      4.1.
      Appellant heeft aangevoerd dat volgens de tekst van de Tozo niet vereist is dat een zelfstandige voorafgaand aan 17 maart 2020 een inkomen op of boven de bijstandsnorm heeft gehad. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        4.1.1.
        Zoals de Raad eerder heeft overwogen is voor de beoordeling of een betrokkene behoort tot de kring van rechthebbenden van de Tozo niet doorslaggevend of het inkomen van de betrokkene vóór de coronacrisis boven het sociaal minimum lag. Bepalend is of het beroep of bedrijf van de betrokkene financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. 
        
      
      
        4.1.2.
        Namens het college is ter zitting betoogd dat, ook als de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven, de intrekking toch terecht is, omdat niet duidelijk is of het bedrijf van appellant wel financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat zonder de coronamaatregelen zijn inkomen uit zelfstandige arbeid wel ten minste de bijstandsnorm zou bedragen.
        
      
      
        4.1.3.
        De Raad volgt dit betoog van het college niet. Het betoog is gebaseerd op de veronderstelling dat appellant in deze procedure van deze omstandigheid de bewijslast draagt. Daarmee heeft het college niet onderkend dat, omdat een besluit tot intrekking van bijstand een belastend besluit is, de bewijslast bij het college berust en het dus aan het college is om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan. Dit betekent dat het college de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Dat heeft het college niet gedaan. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf van appellant niet is geraakt door de coronacrisis. Bovendien is – anders dan misschien gelezen zou kunnen worden in de in 4.1.1 bedoelde uitspraak van 5 december 2023 – voor het oordeel dat het bedrijf van een betrokkene is geraakt door de coronacrisis niet vereist dat de inkomsten uit diens zelfstandig bedrijf zonder de coronamaatregelen ten minste de bijstandsnorm zouden bedragen.
        
      
    
    
      4.2.
      Dit betekent dat de intrekking van bijstand op grond van de Tozo niet is gebaseerd op een juiste grondslag. Het desbetreffende besluit kan daarom niet in stand blijven en de rechtsgevolgen daarvan ook niet.
      
      
        
          De terugvordering.
        
      
      
    
    
      4.3.
      Omdat gelet op 4.1 tot en met 4.2 geen grondslag bestaat om de rechtsgevolgen van het besluit tot intrekking van de bijstand in stand te laten, is er nu ook geen grond voor de instandlating van de rechtsgevolgen van de terugvordering.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.4.
      Uit 4.1 tot en met 4.3 volgt dat het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de overige beroepsgronden geen bespreking behoeven. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten.
      
    
    
      4.5.
      Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven.
      
      
        4.5.1.
        De Raad beschikt over onvoldoende informatie om zelf in de zaak te voorzien. Daarbij is van belang dat het college ter zitting heeft gesteld dat, als moet worden aangenomen dat appellant wel behoort tot de doelgroep van de Tozo, nog nader onderzoek moet plaatsvinden naar de inkomsten van appellant. De Raad zal het college daarom opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, waarbij het college onderzoek kan verrichten naar de omvang van het recht op bijstand van appellant in de periode van 1 april 2020 tot en met 30 juni 2021. Ter voorlichting aan partijen merkt de Raad op dat het hierbij gaat om het vaststellen van de inkomsten van appellant als zelfstandige en zijn eventuele overige inkomsten, waarbij de overige inkomsten niet mogen worden gesaldeerd met eventuele verliezen uit de onderneming van appellant.
        
      
      
        4.5.2.
        De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat beroep tegen de nieuw te nemen beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
        
        
          5. Appellant krijgt een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 875,-). Appellant krijgt ook het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
        
        
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 9 maart 2022 in stand zijn gelaten;
      
      
        draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.750,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van S.A.S. Timp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2024.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te ondertekenen 
      
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers
      
    
    
    
      Artikel 1 - Definitiebepalingen
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      […]
    
    - zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;
    
      
        voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;
      
      
        ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en
      
      
        alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.
      
    
    
    
      Artikel 2 - Kring van rechthebbenden
    
    
      
        De aanvrager van algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit verklaart schriftelijk dat hij aan artikel 1, onderdeel b, voldoet.
      
      
        Algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit kan worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, van de Handelsregisterwet 2007 en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19.
      
      
        Algemene bijstand op grond van dit besluit wordt niet verleend aan de zelfstandige die algemene bijstand ontvangt op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004.
      
    
    
    
      Artikel 5 - Verklaring bij de aanvraag
    
    1. In de verklaring wordt door de aanvrager van algemene bijstand het volgende verklaard en de volgende informatie verstrekt:
    
      
        dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19, voorzien van een toelichting;
      
      
        dat hij voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd, verwacht een in aanmerking te nemen inkomen te hebben dat lager is dan de bijstandsnorm; en
      
      
        voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd een opgave van het inkomen dat hij heeft verworven of verwacht te gaan verwerven.
      
    
    […]
    
    
      
        Participatiewet
      
    
    
    
      Artikel 11 - Rechthebbenden
    
    1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
    […]
    
    
      Artikel 54 - Onjuiste gegevens en onvoldoende medewerking
      […]
    
    3 […] […] Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
    […]
    
    
      Artikel 58 - Terugvordering 
    
    
      
        […]
      
      
        Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand:
      
      
        anders dan in het eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        Bij gebreke van tijdige betaling kan de vordering worden verhoogd met de op de terugvordering betrekking hebbende kosten. Loonbelasting en de premies volksverzekeringen waarvoor de gemeente die de bijstand verstrekt krachtens de Wet op de loonbelasting 1964 inhoudingsplichtige is, kunnen worden teruggevorderd, voor zover deze belasting en premies niet verrekend kunnen worden met de door het college af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen.
      
      
        […]
      
      
        […]
      
      
        Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
      
    
    
    
      Artikel 78f - Grondslag Bbz 2004
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 8:113
    
    1. […]
    
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
  
  
     Zie de uitspraak van 5 december 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2350.
  
  
     Zie de uitspraak van 5 maart 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:459 en 20 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:368.