ECLI:NL:CRVB:2018:83, Centrale Raad van Beroep, 02-01-2018, 16/1099 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-01-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekken, terugvorderen en boete. Niet wonen op uitkeringsadres. Extreem laag waterverbruik. Boete afgetopt i.v.m. maximaal op te leggen boete tot € 5.466,67. Boetebesluit art. 2 lid 7.

161099 WWB, 16/4983 PW
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 januari 2016, 15/3519 (aangevallen uitspraak 1), en 9 juni 2016, 15/7988 (aangevallen uitspraak 2)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen (appellant)
    
    
    
      
        [Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 2 januari 2018
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      Namens betrokkene heeft mr. E.W.J.M. Janssens, advocaat, verweerschriften en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2017. Namens appellant zijn verschenen mr. F.M.F.N. Baeten en J.C.G.A. Razenberg. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Janssens en G. Tsering als tolk.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Betrokkene ontving sinds 16 september 2011 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Zij staat sinds 8 september 2011 ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres).
      
    
    
      1.2.
      
        Naar aanleiding van een melding van de klantmanager dat twijfel bestaat over de woonsituatie van betrokkene, hebben bijzonder controleurs van de gemeente Drimmelen (bijzonder controleurs) onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene verleende bijstand. In dat kader hebben de bijzonder controleurs onder meer dossieronderzoek verricht, verbruiksgegevens opgevraagd bij het waterbedrijf Brabant Water N.V. en in de periode van 4 augustus 2014 tot en met 18 augustus 2014 vijf pogingen gedaan een huisbezoek af te leggen. Zij troffen betrokkene niet thuis aan. Op 21 augustus 2014 hebben de bijzonder controleurs betrokkene, daartoe opgeroepen, gehoord. Aansluitend aan dit gehoor hebben de bijzonder controleurs een huisbezoek afgelegd aan het uitkeringsadres. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de rapportage bijzonder onderzoek van 
        9 september 2014.
      
      
    
    
      1.3.
      
        De resultaten van het onderzoek zijn voor appellant aanleiding geweest bij besluit van 
        13 oktober 2014, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 9 april 2015 (bestreden besluit 1), de bijstand van betrokkene met ingang van 19 augustus 2012 in te trekken en met ingang van 
        13 oktober 2014 te beëindigen en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 
        19 augustus 2012 tot en met 31 augustus 2014 tot een bedrag van € 28.137,12 van betrokkene terug te vorderen. Appellant heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat betrokkene haar inlichtingenverplichting heeft geschonden omdat zij geen melding heeft gemaakt van het feit dat zij sinds 19 augustus 2012 niet meer woonachtig was op het uitkeringsadres. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 17 maart 2015, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 10 november 2015 (bestreden besluit 2), heeft appellant betrokkene een boete opgelegd van € 8.100,- wegens schending van de inlichtingenverplichting.
      
    
    
      2.1.
      Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe - samengevat - overwogen dat de door appellant aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoeksbevindingen onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat betrokkene in de hier te beoordelen periode niet woonachtig was op het uitkeringsadres. Het lage waterverbruik op het uitkeringsadres en de vijf mislukte pogingen tot het afleggen van huisbezoeken aan het uitkeringsadres vormen slechts een indicatie voor het antwoord op de vraag of betrokkene woonachtig is op het door haar opgegeven adres. Betrokkene kan in dit geval niet worden gehouden aan de verklaring die zij tegenover de bijzonder controleurs heeft afgelegd en zonder enig voorbehoud heeft ondertekend omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden. De in het dossier aanwezige verklaringen van medewerkers van Vluchtelingenwerk Drimmelen en van haar taalcoach geven een meer genuanceerd beeld van de daginvulling van betrokkene, namelijk dat zij door werk, school en sociale contacten veel tijd buiten haar woonplaats doorbrengt. Betrokkene heeft bevestigd dat zij overdag nauwelijks thuis is, in het weekeinde vaak elders verblijft, maar dat zij doordeweeks over het algemeen wel in [woonplaats] slaapt. De omstandigheid dat betrokkene veelvuldig buiten de gemeente Drimmelen is, betekent niet dat zij haar woonplaats heeft verplaatst. Het bestreden besluit berust niet op een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank. Nu de intrekking van de bijstand niet in stand kan blijven, is daarmee de grondslag aan de terugvordering eveneens komen te ontvallen. De rechtbank is verder van oordeel dat de beëindiging van de bijstand evenmin in stand kan blijven, nu deze is gebaseerd op dezelfde motivering.
      
    
    
      2.2.
      Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard. De rechtbank verwijst naar haar overwegingen in aangevallen uitspraak 1. Nu uit die uitspraak blijkt dat er geen grondslag meer bestaat voor de intrekking, beëindiging en terugvordering van de bijstand, kan de door appellant aan betrokkene opgelegde boete evenmin in stand blijven. 
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Intrekking, beëindiging en terugvordering van de bijstand
        
      
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 19 augustus 2012 tot en met 13 oktober 2014.
      
    
    
      4.2.
      Het besluit tot intrekking dan wel beëindiging van bijstand is een voor betrokkene belastend besluit waarbij het aan het college is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking dan wel beëindiging is voldaan in beginsel op appellant rust. Het ligt daarom op de weg van appellant om aannemelijk te maken dat betrokkene gedurende de hier te beoordelen periode niet woonachtig was op het uitkeringsadres.
      
    
    
      4.3.
      De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      4.4.
      Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de onderzoeksbevindingen een toereikende grondslag bieden voor het standpunt van appellant dat betrokkene in de hier te beoordelen periode niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
      
    
    
      4.5.
      In de eerste plaats komt zwaarwegende betekenis toe aan de verklaring die betrokkene op 21 augustus 2014 heeft afgelegd ten overstaan van de bijzonder controleurs. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. Betrokkene heeft aan het begin van het gesprek te kennen gegeven dat zij de bijzonder controleurs goed kon verstaan en begrijpen en dat zij geen tolk nodig had. Ook overige contacten tussen betrokkene en de gemeente hebben zonder tolk plaatsgevonden. Het verweer van betrokkene dat zij de vragen in verband met haar gebrekkige kennis van de Nederlandse taal niet goed heeft begrepen, kan niet slagen. De verklaring is betrokkene voorgelezen, zij heeft deze zelf nog doorgelezen en daarna heeft zij de verklaring ondertekend. Betrokkene kan aan die verklaring worden gehouden.
      
    
    
      4.6.
      Betrokkene heeft tegenover de bijzonder controleurs verklaard dat het klopt dat zij bijna niet op het uitkeringsadres verblijft, dat zij bij vrienden verblijft en alleen soms in het weekeinde naar het uitkeringsadres komt. Zij wil niet alleen zijn en is daarom nooit thuis. Zij verblijft al zeker twee jaar bij anderen, buiten de gemeente Drimmelen. Zij verbleef de nacht tevoren niet op het uitkeringsadres en weet nog niet waar zij de komende nachten zal verblijven. Appellant heeft in deze verklaring terecht ondersteuning gezien voor zijn standpunt dat betrokkene niet haar hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Betrokkene noemt geen enkel feit of een omstandigheid op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het zwaartepunt van haar persoonlijk leven zich op het uitkeringsadres bevindt.
      
    
    
      4.7.
      
        Verder is het waterverbruik op het uitkeringsadres van belang. Uit de verbruiksgegevens is af te leiden dat op het uitkeringsadres over de periode van 19 augustus 2012 tot en met 
        23 augustus 2013 sprake is geweest van een waterverbruik van 5 m3 en over de periode van 23 augustus 2013 tot en met 22 augustus 2014 van 10 m3. Daarmee is sprake van een extreem laag waterverbruik, nu volgens de rapportage bijzonder onderzoek genoemd in 1.2 ervaringscijfers van de waterbedrijven in Zuid-Holland hebben uitgewezen dat het gemiddeld waterverbruik 45 m3 per persoon per jaar is. Uit vaste rechtspraak (uitspraak van 20 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:78) volgt dat een extreem laag waterverbruik het niet aannemelijk maakt dat betrokkene in de desbetreffende woning zijn hoofdverblijf heeft. Het is dan aan betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Betrokkene is hierin in dit geval niet geslaagd. Zij heeft gesteld dat de verbruiksgegevens kunnen worden verklaard uit het feit dat zij veel van huis is en dat zij vanuit haar cultuur zuinig is met water. Dit levert echter geen toereikende verklaring op voor het extreem lage waterverbruik en maakt niet aannemelijk dat zij desondanks wel haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. 
      
      
    
    
      4.8.
      Uit 4.4 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.
      
      
        
          Boete
        
      
      
    
    
      4.9.
      Op grond van artikel 18a van de Participatiewet (PW) legt het college een bestuurlijke boete op indien belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat de tekst van artikel 18a van de PW en van de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), zoals deze per 1 januari 2017 luiden, van toepassing is.
      
    
    
      4.10.
      Uit 4.5 tot en met 4.7 volgt dat appellant, nu betrokkene geen melding heeft gemaakt van het feit dat zij niet langer haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres, heeft aangetoond dat betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Anders dan dat betrokkene heeft betoogd, had het haar ook redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de woonsituatie van invloed kan zijn op het recht op bijstand. Daarmee staat de schending van de inlichtingenverplichting vast. Gelet hierop was appellant in beginsel verplicht een boete op te leggen.
      
    
    
      4.11.
      De gronden die betrokkene in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd komen overeen met de gronden tegen de intrekking, beëindiging en terugvordering en behoeven daarom hier geen bespreking. Betrokkene verzoekt verder, zo begrijpt de Raad, op grond van dringende redenen af te zien van het opleggen van een boete. In dat verband heeft betrokkene gewezen op haar bijzondere inzet om uit de uitkeringssituatie te komen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële consequenties van de boete voor betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In wat betrokkene heeft aangevoerd liggen geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin. 
      
    
    
      4.12.
      Appellant is bij de mate waarin de gedraging aan betrokkene kan worden verweten  terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Dit betekent dat 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt is bij de bepaling van de hoogte van de boete. Appellant heeft de boete gelet op het maximumbedrag als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht vastgesteld op een bedrag van € 8.100,-. Met inachtneming van artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet bij een voor de betrokkene relevante wijziging in het recht nadat de overtreding is begaan de voor betrokkene meest gunstige bepaling worden toegepast. Daar waar artikel 18a van de PW en artikel 2, zevende lid, van het Boetebesluit per 1 januari 2017 voorzien in een lichtere bestraffende sanctie zal hieraan toepassing moeten worden gegeven. Dat betekent dat in het geval van betrokkene een boete van € 5.466,67 evenredig is.
      
    
    
      4.13.
      Uit 4.10 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak kan niet onverkort in stand blijven. Voor de overzichtelijkheid zal de Raad die uitspraak in haar geheel vernietigen en doen wat de rechtbank zou behoren te doen.
      
      
        5. Gelet op 4.13 bestaat aanleiding appellant te veroordelen in de kosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op  € 1.002,- in bezwaar, € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep, in totaal € 3.006,-.
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep: 
    
    
    - vernietigt aangevallen uitspraak 1;  
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 9 april 2015 ongegrond;
    - vernietigt aangevallen uitspraak 2; 
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 10 november 2015 gegrond; 
    - vernietigt dit besluit voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 8.100,-;
    - herroept het besluit van 17 maart 2015 in zoverre;
    - stelt het bedrag van de boete vast op € 5.466,67 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in
      de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 10 november 2015;
    - veroordeelt appellant in de kosten van betrokkene in bezwaar, beroep en in hoger beroep tot
      een bedrag van in totaal € 3.006,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A. Stehouwer als voorzitter en Y.J. Klik en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2018.
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Stehouwer
    
    
    
    
    
      (getekend) A.M. Pasmans
    
    
    
    
  
  
    HD