ECLI:NL:RVS:2022:2058, Raad van State, 20-07-2022, 202105772/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor het behouden van een woonboot, een steiger, een loopbrug en een gastank op zijn perceel aan de [locatie] te [plaats].

202105772/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellante B[, gevestigd te [plaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 22 juli 2021 in zaak nr. 21/2173 en 21/2376 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2021 heeft de minister geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor het behouden van een woonboot, een steiger, een loopbrug en een gastank op zijn perceel aan de [locatie] te [plaats].
    [appellant] heeft de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De minister heeft daarmee ingestemd.
    Bij uitspraak van 22 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door [appellant] tegen het besluit van 26 april 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2022, waar [appellant A], bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. Metsemakers LL.M, N.A.K.C. Wellens, mr. J. van der Waal en G. Athanassiou, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert een waterbouwbedrijf aan [locatie] te [plaats]. Dit perceel met een insteekhaven ligt aan de rivier de Maas (de Bergsche Maas). Vanaf 2010 huurde [appellant] de locatie en in 2017 heeft hij het perceel gekocht.
    2.       Op 5 januari 2021 heeft [appellant] een watervergunning aangevraagd voor het afmeren van een woonboot, het bouwen van een steiger en een loopbrug en het plaatsen van een gastank op zijn perceel. De aanvraag is bedoeld om deze al op zijn perceel aanwezige objecten te legaliseren.
    De minister heeft de watervergunning geweigerd, omdat de doelstellingen in artikel 2.1 van de Waterwet zich tegen vergunningverlening verzetten. Volgens de minister zijn de aangevraagde handelingen in strijd met de Beleidsregels grote rivieren (hierna: de Beleidsregels).
    3.       [appellant] heeft op 11 augustus 2021 opnieuw een watervergunning aangevraagd, nu alleen voor de steiger en de loopbrug. Bij besluit van 16 december 2021 heeft de minister de gevraagde watervergunning verleend.
    Op de zitting heeft [appellant] gesteld dat hij in zoverre toch belang heeft bij een uitspraak over de eerder geweigerde watervergunning, omdat hij kosten heeft moeten maken om de steiger en de loopbrug uit het water te halen.
    4.       Bij Koninklijk Besluit van 22 maart 2022 is het perceel van [appellant] onteigend. Dit heeft te maken met de reconstructie van de A27. De insteekhaven zal worden gedempt om daar een talud te realiseren.
    Toetsingskader
    5.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet bepaalt:
    "De toepassing van deze wet is gericht op:
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen."
    Artikel 6.21 bepaalt:
    "Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 […]."
    5.1.    Artikel 6.5 van de Waterwet bepaalt:
    "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren […] worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister […]:
    […]
    c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
    Artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit bepaalt:
    "Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    a. werken te maken of te behouden;
    b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
    6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:887, kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning is slechts mogelijk voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
    7.       De minister heeft bij de beoordeling van de vergunningaanvraag de Beleidsregels gehanteerd. Met de Beleidsregels is invulling gegeven aan de in artikel 2.1 van de Waterwet neergelegde doelstellingen. Volgens artikel 1a berusten deze beleidsregels op artikel 6.12 van het Waterbesluit. De Handreiking Beleidslijn Grote Rivieren (hierna: de Handreiking) bevat een toelichting op de Beleidsregels.
    Kleine of tijdelijke activiteiten
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit artikel 3 van de Beleidsregels volgt dat een watervergunning kon worden verleend. De steiger, de loopbrug en de gastank dienen ook zonder de woonboot een doel en het plaatsen van die objecten kan volgens hem worden aangemerkt als een activiteit van ondergeschikt belang. Het afmeren van de woonboot kan volgens hem worden aangemerkt als een tijdelijke activiteit in verband met de aangekondigde onteigening en de beoogde demping van de insteekhaven.
    8.1.    Artikel 3 van de Beleidsregels luidt:
    "In het rivierbed wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    […]
    c. tijdelijke activiteiten, anders dan bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, onderdeel b, van de Waterregeling, en
    d. overige activiteiten die naar aard en omvang vergelijkbaar zijn met activiteiten van ondergeschikt belang als bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, van de Waterregeling."
    Artikel 1, eerste lid, bepaalt:
    "In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
    a. toestemming: de toelaatbaarheid vanuit rivierkundig opzicht bezien, nodig voor het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 6.12 van het Waterbesluit;
    […]."
    8.2.    Gezien de aanvraag en de daarbij behorende situatietekeningen, is de Afdeling van oordeel dat de minister de aanvraag heeft mogen opvatten als een aanvraag voor een woonboot met daarbij behorende voorzieningen. De minister hoefde daarom niet na te gaan of ook zonder de woonboot een watervergunning voor de steiger, de loopbrug en de gastank kon worden verleend. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat het geheel aan aangevraagde activiteiten in samenhang gezien naar aard en omvang niet vergelijkbaar is met activiteiten van ondergeschikt belang.
    [appellant] heeft geen watervergunning voor tijdelijke activiteiten aangevraagd. Op het moment dat op zijn aanvraag werd beslist, stond ook nog niet vast of en wanneer het perceel zou worden onteigend en de insteekhaven zou worden gedempt. De minister heeft daarom geen aanleiding hoeven zien om een watervergunning voor tijdelijke activiteiten te verlenen. De rechtbank is daar terecht ook van uitgegaan.
    8.3.    Het betoog slaagt niet.
    Riviergebonden activiteiten
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de activiteiten van zijn waterbouwbedrijf riviergebonden activiteiten zijn. Een waterbouwbedrijf maakt naar zijn aard gebruik van overslagfaciliteiten als bedoeld in artikel 5, onder d, van de Beleidsregels. Hij voert aan dat, als de activiteiten van zijn bedrijf niet onder de in artikel 5 vermelde activiteiten vallen, de Beleidsregels een waterbouwbedrijf ten onrechte niet als een riviergebonden activiteit aanmerken. Het is volgens hem namelijk niet te verklaren dat een bedrijf dat naar zijn aard aan het beschikbaar hebben van bevaarbaar water gebonden is, niet als riviergebonden wordt beschouwd. De woonboot, de steiger, de loopbrug en de gastank moeten dan volgens hem ook worden toegestaan, omdat deze functies hebben die ondersteunend zijn aan de riviergebonden activiteiten.
    9.1.    Artikel 5 van de Beleidsregels luidt:
    "Voor de navolgende riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid, toestemming gegeven:
    […]
    d. de vestiging of uitbreiding van overslagbedrijven of het realiseren van overslagfaciliteiten, uitsluitend voor zover de activiteit gekoppeld is aan het vervoer over de rivier;
    […]."
    In de Handreiking is hierbij vermeld dat een overslagbedrijf een bedrijf is met als hoofdactiviteit: goederen uit een schip overzetten op een ander vervoermiddel of omgekeerd. Overslagfaciliteiten zijn volgens de Handreiking toegestaan indien deze specifiek zijn bedoeld voor de overslag van water naar land (en vice versa) en voor overslag van water naar water. Bij een overslagactiviteit hoort een zekere (tijdelijke) opslagcapaciteit. Hiervoor kan bebouwing noodzakelijk zijn, aldus de Handreiking.
    9.2.    [appellant] heeft bij de rechtbank gesteld en ook op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zijn bedrijf in opdracht van overheden, bedrijven en particulieren waterwerkzaamheden uitvoert, zoals het baggeren van waterwegen, het aanleggen van walbeschoeiingen, meerpalen, steigers, terrassen en vlonders. Daarnaast worden onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd aan havens, bruggen en sluizen. Deze werkzaamheden worden vaak vanaf het water uitgevoerd, onder andere met drie eigen werkschepen, die aanmeren aan de in de insteekhaven aanwezige kade. Om de schepen te kunnen bevoorraden met materiaal en materieel, vinden er volgens [appellant] vanaf het terrein en de kade overslagactiviteiten plaats.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het waterbouwbedrijf van [appellant] geen overslagbedrijf in de zin van artikel 5, onder d, van de Beleidsregels is. Het overzetten van goederen uit een schip op een ander vervoermiddel of omgekeerd, is niet de hoofdactiviteit van het bedrijf. De vergunningaanvraag heeft daarmee geen betrekking op de vestiging of uitbreiding van een overslagbedrijf. De aanvraag heeft ook geen betrekking op het realiseren van overslagfaciliteiten. De woonboot, steiger, loopbrug en gastank zijn niet bedoeld voor overslagactiviteiten of daarbij behorende (tijdelijke) opslag. Zij hebben mogelijk een functie in het bedrijf van [appellant], maar dat betekent niet dat het overslagfaciliteiten zijn.
    Niet in geschil is dat de andere in artikel 5 van de Beleidsregels vermelde riviergebonden activiteiten niet aan de orde zijn. De conclusie van de rechtbank dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat de aanvraag niet ziet op riviergebonden activiteiten die in artikel 5 van de Beleidsregels staan, is dus juist.
    9.3.    Zoals hierboven onder 7 is overwogen, is met de Beleidsregels invulling gegeven aan de in artikel 2.1 van de Waterwet neergelegde doelstellingen. De Beleidsregels zijn vastgesteld voor de veiligheid van het gebied dat kan overstromen vanuit de grote rivieren. Ze bevatten een afwegingskader op grond waarvan wordt beoordeeld of een bepaalde activiteit in het rivierbed vanuit rivierkundig opzicht toelaatbaar is. Daarbij maken de Beleidsregels onderscheid tussen een stroomvoerend en een bergend regime. In delen van een rivierbed waarop het bergend regime van toepassing is, kunnen in principe alle activiteiten worden toegestaan, mits deze voldoen aan de gestelde rivierkundige voorwaarden. In delen waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, worden in principe alleen specifiek omschreven riviergebonden activiteiten toegestaan. In paragraaf 4.4 van de Handreiking is toegelicht dat hier een ‘ja, mits’-afweging geldt. Dat wil zeggen dat de riviergebonden activiteiten toegestaan worden, wanneer aan de gestelde rivierkundige voorwaarden wordt voldaan. Het betreft een limitatief aantal nader omschreven activiteiten, waarvan situering binnen het rivierbed noodzakelijk of gewenst is. In paragraaf 4.5 staat dat een ‘nee, tenzij-’ toetsingsregime geldt voor niet-riviergebonden activiteiten in het deel van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is. Dat wil zeggen dat niet-riviergebonden activiteiten in principe niet zijn toegestaan, tenzij door de initiatiefnemer wordt onderbouwd dat specifieke omstandigheden van toepassing zijn en aan de gestelde rivierkundige voorwaarden is voldaan.
    De Afdeling overweegt dat een limitatieve lijst van activiteiten als een geschikt middel kan worden gezien om beslissingen te nemen over de toelaatbaarheid van nieuwe activiteiten in stroomvoerende delen van rijkswateren. Met de beperking tot specifiek omschreven riviergebonden activiteiten wordt terughoudendheid bij het toestaan van nieuwe ontwikkelingen gewaarborgd, wat van belang is voor de stroomvoerende capaciteit van de rivieren. Inherent daaraan is dat er activiteiten kunnen zijn die in een rivierbed worden uitgevoerd, maar niet in de lijst zijn opgenomen.
    De Beleidsregels sluiten niet uit dat een watervergunning wordt verleend voor activiteiten van een waterbouwbedrijf in een rivierbed. Dat blijft mogelijk wanneer die activiteiten plaatsvinden in het gedeelte van het rivierbed waarop het bergend regime van toepassing is of wanneer sprake is van een specifieke omstandigheid als bedoeld in artikel 6 van de Beleidsregels.
    Het betoog van [appellant] leidt in het licht hiervan niet tot het oordeel dat artikel 5 van de Beleidsregels in strijd is met artikel 3:4 van de Awb omdat waterbouwbedrijven daarin niet zijn opgenomen. Ook kan niet worden geoordeeld dat de Beleidsregels op dit punt anderszins in strijd zijn met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
    9.4.    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering om een watervergunning te verlenen, in strijd is met artikel 4:84 van de Awb. Volgens hem komt het stroomvoerend regime van de Maas niet in gevaar met een vergunning voor de woonboot met steiger, loopbrug en gastank. Het is een kleine insteekhaven, waar niemand last heeft van de aanwezige objecten. Met verwijzing naar een in bezwaar overgelegde notitie van Fugro van 13 juli 2020 stelt hij dat het waterbergend vermogen niet belemmerd wordt en dat het effect op de waterstand verwaarloosbaar klein is. Daartegenover staat dat het bedrijf al sinds jaar en dag zo wordt gevoerd en er een aantoonbaar belang is om toezicht te houden en een kantoorfaciliteit te hebben. De rechtbank is volgens hem ten onrechte uitgegaan van ‘geringe effecten’, terwijl Fugro het in de notitie over een ‘verwaarloosbaar klein’ effect heeft. De rechtbank heeft bovendien ten onrechte aangenomen dat er binnen het bergend regime van de rivier alternatieve locaties voor de bedrijfsactiviteiten van [appellant] zijn.
    10.1.  Artikel 4:84 van de Awb bepaalt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    10.2.  In de notitie van Fugro is beschreven dat de verwachting is dat het effect van de woonboot op de doorstroming zeer beperkt tot niet aanwezig is. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister daarin op zichzelf geen reden heeft hoeven zien om van de Beleidsregels af te wijken. Afwijking van het beleid voor activiteiten met geringe of, zoals [appellant] stelt, verwaarloosbaar kleine effecten, kan door cumulatie van dat soort activiteiten bijdragen aan omvangrijke effecten voor de stroomvoerende capaciteit van de rivier. Dat de woonboot met steiger, loopbrug en gastank al enkele jaren zonder vergunning op deze locatie aanwezig is en een functie voor het bedrijf heeft, is naar het oordeel van de Afdeling ook niet zo bijzonder dat de minister de gevolgen van de weigering voor [appellant] daardoor onevenredig moest achten. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] de woonboot in 2017 in de insteekhaven heeft afgemeerd en de minister hem bij brief van 25 juli 2019 heeft gewaarschuwd dat hij daarmee artikel 6.5, onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12, tweede lid, aanhef en onder e, van het Waterbesluit overtreedt en dat die overtreding voor 1 september 2019 moet zijn beëindigd. Daarna is de minister een handhavingsprocedure gestart. Verder heeft de rechtbank over alternatieve locaties alleen overwogen dat goed voorstelbaar is dat voor een waterbouwbedrijf als dat van [appellant] vestiging aan het water van belang is, maar dat de minister heeft gesteld dat daarvoor ook andere locaties kunnen worden gezocht.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister heeft mogen besluiten om niet af te wijken van het beleid, omdat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die toepassing van het beleid voor [appellant] onevenredig maken.
    10.3.  Ook dit betoog slaagt niet.
    Rechtszekerheidsbeginsel
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat weigering van de watervergunning in strijd met de rechtszekerheid is. Rijkswaterstaat heeft ongeveer 20 jaar geleden privaatrechtelijk mogelijk gemaakt dat de vorige eigenaar een waterbouwbedrijf op het perceel vestigde. Die vestiging is destijds gefaciliteerd door de verkoop en levering van de daarvoor benodigde grond. In 2009 is aan zijn rechtsvoorganger ook een watervergunning voor een botenloods verleend. Volgens [appellant] heeft de minister de ontstane situatie daarmee zelf gecreëerd en daar ook vergunning op verleend. Dit zo zijnde, kan de minister volgens [appellant] nu niet stellen dat daar niet ook een kantoorfunctie bij mag komen in de vorm van een woonboot.
    11.1.  De omstandigheid dat het perceel in het verleden door de overheid is verkocht voor de vestiging van een waterbouwbedrijf, betekent niet dat daarna alle publiekrechtelijke toestemmingen voor het gebruik van het perceel moeten worden verleend. Dat aan de rechtsvoorganger van [appellant] een watervergunning voor de botenloods is verleend, betekent ook niet dat uit een oogpunt van rechtszekerheid vergunning moet worden verleend voor objecten die daarna door [appellant] zijn aangebracht.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister het besluit tot weigering van de watervergunning niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft genomen.
    11.2.  Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    12.     [appellant] betoogt dat aan waterbouwbedrijven in de omgeving met regelmaat watervergunningen worden verleend die als zodanig niet direct met de waterbouwactiviteiten van doen hebben. Hij wijst in hoger beroep in het bijzonder op een vergunning voor een bedrijfshal van het bedrijf Hakkers. Verder heeft de minister het bedrijf De Klerk Werkendam te Woudrichem wel als riviergebonden aangemerkt. Volgens [appellant] is het ongeloofwaardig dat al die vergunningen foutjes zouden zijn. De minister heeft de vergunningen bewust verleend en in het kader van het gelijkheidsbeginsel komt daarom ook aan [appellant] een vergunning toe.
    12.1.  De rechtbank heeft vastgesteld dat op 11 mei 2020 een watervergunning aan Hakkers B.V. is verleend voor het bouwen en behouden van een bedrijfshal. Volgens de rechtbank heeft de minister terecht gesteld dat dit geen juridisch relevant gelijk geval is, omdat die watervergunning niet zag op een woonboot en dergelijke. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellant] aan de watervergunning van Hakkers ook niet de kwalificatie van ‘riviergebonden activiteiten’ kan ontlenen, omdat de minister voldoende gemotiveerd heeft toegelicht dat hij destijds ten onrechte heeft aangenomen dat Hakkers riviergebonden activiteiten verrichtte en dat de aanvraag op dergelijke activiteiten zag. De rechtbank heeft gewezen op de vaste rechtspraak dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat gemaakte beoordelingsfouten moeten worden herhaald. Over het bedrijf De Klerk Werkendam heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] alleen heeft gesteld, en niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, dat aan dat bedrijf een watervergunning is verleend. Verder ligt dit bedrijf niet in het stroomvoerende rivierbed, waardoor volgens de rechtbank alleen al daarom geen sprake is van een gelijk geval.
    Wat [appellant] in hoger beroep aanvoert, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Zijn stelling dat de minister in gelijke gevallen met regelmaat watervergunningen heeft verleend, heeft hij niet aannemelijk gemaakt.
    12.2.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    148