ECLI:NL:RVS:2023:152, Raad van State, 18-01-2023, 202103055/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit beslist op een verzoek om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur informatie openbaar te maken. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft op 14 juli 2018 een verzoek van een journalist ontvangen om op grond van de Wob documenten openbaar te maken. Het verzoek gaat over het onderzoek van de NVWA naar de exclusiviteitscontracten die tabaksbedrijven zouden hebben afgesloten met organisatoren van festivals en naar het sponsoren van studentenverenigingen. De minister heeft te kennen gegeven dat hij de bij het onderzoek aangetroffen informatie deels openbaar zal maken. Bij die informatie zitten geanonimiseerde versies van op JTI betrekking hebbende processtukken die door de NVWA en JTI in een bestuursrechtelijke procedure zijn ingebracht. De minister heeft wegens mogelijk binnenkomende bezwaren gewacht met feitelijke openbaarmaking.

202103055/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2021 in zaak nr. 20/2157 in het geding tussen:
    JT International Company Netherlands B.V., gevestigd te Amstelveen,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft de minister beslist op een verzoek om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie openbaar te maken.
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft de minister het door JTI daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2021 heeft de rechtbank het door JTI daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2020 vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    JTI heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten aanzien van het Wob-verzoek en -besluit. Bij uitspraak van 24 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:819, heeft de Afdeling, in een andere samenstelling, het verzoek om beperkte kennisneming van deze stukken niet gerechtvaardigd geacht. De minister heeft het Wob-verzoek en -besluit bij brief van 6 april 2022 alsnog ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 15 november 2022 behandeld, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.T.M. van Straaten en mr. M. Looijs, en JTI, vertegenwoordigd mr. T. Lips en bijgestaan door mr. A.A.J. Pliego en mr. R.Ö. Warning, advocaten te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) heeft op 14 juli 2018 een verzoek van een journalist ontvangen om op grond van de Wob documenten openbaar te maken. Het verzoek gaat over het onderzoek van de NVWA naar de exclusiviteitscontracten die tabaksbedrijven zouden hebben afgesloten met organisatoren van festivals en naar het sponsoren van studentenverenigingen.
    1.1.    De minister heeft bij besluit van 5 november 2019 te kennen gegeven dat hij de bij het onderzoek aangetroffen informatie deels openbaar zal maken. Bij die informatie zitten geanonimiseerde versies van op JTI betrekking hebbende processtukken die door de NVWA en JTI in een bestuursrechtelijke procedure zijn ingebracht. De minister heeft wegens mogelijk binnenkomende bezwaren op grond van artikel 6, vijfde lid, van de Wob gewacht met feitelijke openbaarmaking. Hij heeft JTI erop gewezen dat als zij feitelijke openbaarmaking wil tegenhouden, zij binnen twee weken bezwaar moet maken én de rechtbank moet vragen om een voorlopige voorziening te treffen.
    1.2.    JTI heeft tegen de geanonimiseerde openbaarmaking bezwaar gemaakt, maar geen verzoek gedaan aan de voorzieningenrechter tot het treffen van een voorlopige voorziening. Op 2 december 2019 heeft de minister de openbaargemaakte delen van de documenten, waaronder die over JTI, feitelijk aan de Wob-verzoeker verstrekt. Het door JTI gemaakte bezwaar heeft de minister vervolgens niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
    1.3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van JTI ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank kan op voorhand niet worden uitgesloten dat de openbaarmaking van de betreffende documenten schadeveroorzakend is voor JTI, zodat zij procesbelang heeft. De rechtbank heeft de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen en de bezwaren inhoudelijk te beoordelen.
    Hoger beroep
    2.       De minister is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt dat JTI ten tijde van het besluit op bezwaar geen procesbelang had, omdat van de rechtmatigheid van het besluit van 5 november 2019 uitgegaan moet worden. De minister voert aan dat een voorlopige voorziening ook een voorlopig rechtmatigheidsoordeel kan zijn. Daarnaast ontbreekt volgens de minister het procesbelang omdat door de proceshouding van JTI de bestuursrechtelijke procedure niet volledig is benut. De gevolgen daarvan moeten voor rekening van JTI komen. Verder is volgens de minister van belang dat hij niet zelfstandig het openbaar maken van documenten kan opschorten. JTI heeft ten slotte op geen enkele manier aannemelijk gemaakt dat zij schade zou lijden, zodat ook op die grond geen procesbelang aangenomen kan worden. De rechtbank heeft dat niet onderkend, aldus de minister.
    3.       De minister heeft tijdens de zitting bij de Afdeling zijn standpunt verduidelijkt en toegelicht dat hij vindt dat JTI in bezwaar geen procesbelang had omdat zij de voorzieningenrechter niet heeft verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Desgevraagd heeft de minister te kennen gegeven dat als de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afwijst, er volgens hem niet meer in een bodemprocedure geprocedeerd kan worden over de rechtmatigheid van het besluit.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       De Afdeling overweegt dat de wet en rechtspraak geen aanknopingspunt bieden voor het standpunt van de minister, weergegeven onder 3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure. Het nalaten om de voorzieningenrechter te verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen, betekent daarom niet dat JTI in bezwaar en beroep de rechtmatigheid van het besluit tot openbaarmaking niet meer aan de orde kan stellen. Anders dan de minister betoogt, staat het achterwege laten van een verzoek om voorlopige voorziening daarom niet in de weg aan het aannemen van procesbelang. Het overige dat de minister heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
    4.1.    Procesbelang is aanwezig als een belanghebbende met het rechtsmiddel datgene kan bereiken wat hem voor ogen staat. Het gevolg van het besluit van 5 november 2019 is dat de in dat besluit genoemde informatie voor een ieder openbaar is. Het gevolg van een vernietiging van het besluit van 5 november 2019 is dat de betreffende informatie niet openbaar is en daarmee niet voor een ieder toegankelijk. Nu de informatie waar het om gaat betrekking heeft op JTI, heeft zij reeds hierom voldoende procesbelang om te bewerkstelligen dat die informatie niet openbaar is.
    4.2.    Ten overvloede merkt de Afdeling nog op dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat uit de door JTI gegeven toelichting volgt dat het tot op zekere hoogte aannemelijk is dat zij schade lijdt als gevolg van de openbaarmaking van de betreffende documenten. Daarvoor is van belang dat het verzoek om openbaarmaking van de documenten door een journalist gedaan is en dat er rekening mee moet worden gehouden dat die journalist de betreffende documenten bij een breder publiek onder de aandacht zal brengen, wat zal leiden tot financiële en reputatieschade.
    Slotsom
    5.       Uit rechtsoverweging 4.1 volgt dat het hoger beroep ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    6.       Zoals uit de uitspraak van de rechtbank volgt, moet de minister een nieuw besluit op bezwaar nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    III.      veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij JT International Company Netherlands B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023