ECLI:NL:CRVB:2013:785, Centrale Raad van Beroep, 16-07-2013, 11-6860 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Amsterdam te snel met inzet van observatie bij bijstandscontrole.
        In zijn uitspraak van 16 juli 2013 beslist de Centrale Raad van Beroep dat het schenden van de privacy van een bijstandsgerechtigde - door hem langdurig te observeren - op grond van Europese regels in dit geval niet mocht, omdat er een ander - minder ingrijpend - middel was voor de controle van het recht op bijstand.

Centrale Raad van Beroep
  11/6860 WWB, 11/7061 WWB, 11/7063 WWB, 11/7064 WWB 
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
    27 oktober 2011, 11/623 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Betrokkene 1] (betrokkene 1) en [Betrokkene 2](betrokkene 2), beiden te [woonplaats] 
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Het college heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkenen heeft mr. T.A. Vetter, advocaat, eveneens hoger beroep ingesteld.
  
  
    Beide partijen hebben verweerschriften ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2013. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Veenendaal. Voor betrokkenen is verschenen mr. Vetter. 
  
  
    OVERWEGINGEN 
    
      1.
      De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
      
      
        1.1.
        Betrokkenen ontvingen sinds 1 september 2003 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. 
        
      
      
        1.2.
        Betrokkene 1 werkt parttime bij winkel/[naam winkel] in [plaatsnaam] In het kader van het “Project Extra Rechtmatigheid” (project), dat onder meer betrekking heeft op bijstandsgerechtigden met parttime inkomsten, is een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkenen verleende bijstand. Op 30 september 2010 heeft een handhavingspecialist van de Dienst Werk en Inkomen Amsterdam (DWI), werkzaam bij de afdeling Controle, een gesprek gevoerd met betrokkene 1. Hierbij zijn betrokkene 1 verplichtingen in het kader van voormeld project opgelegd. Zo moet hij dagelijks het formulier “Registratie werkzaamheden” bijhouden en bij zich dragen. Dit formulier moet hij aan het eind van de week door zijn werkgever laten ondertekenen ter bevestiging van de gewerkte uren. Na de laatste werkdag van de week moet hij het formulier opsturen naar de DWI. Voorts moet betrokkene 1 de handhavingspecialist elke dag bellen als hij klaar is met werken. 
        
      
      
        1.3.
        Vervolgens hebben twee handhavingspecialisten in de periode van woensdag 27 oktober 2010 tot en met maandag 15 november 2010 vanaf de openbare weg in totaal zeventien waarnemingen verricht bij het [naam winkel]. Op zondagen zijn geen waarnemingen verricht. Soms werd tweemaal op een dag een waarneming verricht. Bij deze waarnemingen is betrokkene 1 telkens op de werkplek waargenomen. 
        
      
      
        1.4.
        De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 18 november 2010. Daaruit komt naar voren dat de door betrokkene 1 ingeleverde formulieren niet overeenkomen met de waarnemingen. Op 27, 28 en 29 oktober is betrokkene 1 op de werkplek waargenomen op andere tijden dan hij op die data volgens de door hem ingeleverde formulieren heeft gewerkt. Op 30 oktober 2010 is betrokkene 1 op de werkplek waargenomen, terwijl hij op die datum volgens de formulieren in het geheel niet heeft gewerkt.
        
      
      
        1.5.
        
          Bij besluit van 22 november 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 januari 2011 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van betrokkenen met ingang van 
          27 oktober 2010 beëindigd (lees: ingetrokken). Met de waarnemingen is volgens het college geen ongerechtvaardigde inbreuk gemaakt op het recht op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In artikel 53a, tweede lid, van de WWB is de wettelijke grondslag gelegen voor het verrichten van onderzoek door middel van waarnemingen. De op de formulieren ingevulde werkuren komen niet overeen met de tijden waarop betrokkene 1 werkend in het naaiatelier is waargenomen. Betrokkene 1 heeft het werkelijk aantal gewerkte uren per week en de daarmee verworven inkomsten niet, althans niet correct meegedeeld aan het college. Hierdoor heeft hij de inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg van deze schending kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. 
        
        
      
    
    
      2.
      
        Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 
        22 november 2010 herroepen. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat met de waarnemingen wel een ongerechtvaardigde inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de inbreuk niet noodzakelijk was omdat niet is voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Hierdoor is het met de waarnemingen verkregen bewijs onrechtmatig. Dit bewijs moet naar het oordeel van de rechtbank buiten beschouwing blijven. Ander bewijs op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de inlichtingenverplichting is geschonden ontbreekt, waardoor de intrekking berust op een onvoldoende draagkrachtige motivering.
      
      
      
        3.1.
        Het college heeft zich op de hierna te bespreken gronden in hoger beroep gekeerd tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is geoordeeld dat de inbreuk op het recht op respect voor het privéleven niet noodzakelijk was omdat niet is voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit en dat het met de waarnemingen verkregen bewijs niet ten grondslag mag worden gelegd aan de besluitvorming.
        
      
      
        3.2.
        Betrokkenen hebben zich op de hierna te bespreken gronden in hoger beroep gekeerd tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is geoordeeld dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat in artikel 53a, tweede lid, van de WWB een wettelijke grondslag is gelegen voor het verrichten van onderzoek door middel van waarnemingen. Betrokkenen hebben verzocht om vergoeding van schade, waaronder de wettelijke rente.
        
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        4.1.
        De te beoordelen periode loopt van 27 oktober 2010 tot en met 22 november 2010.
        
      
      
        4.2.
        Artikel 8 van het EVRM luidt:  1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.  2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.  
      
      
        4.3.
        
          Op grond van artikel 53a, tweede lid, van de WWB, zoals dat van toepassing was tot 
          1 januari 2012 en daarna op grond van het negende lid van dat artikel, is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan het college besluiten tot herziening of tot intrekking van de bijstand.
        
      
      
        
          
          4.4. Betrokkene 1 is over een periode van zeventien werkdagen in totaal zeventien keer, telkens gedurende tien tot vijftien minuten, heimelijk vanaf de openbare weg waargenomen terwijl hij aan het werk was in het [naam winkel]. Tussen partijen is niet in geschil - en ook voor de Raad staat vast -  dat met deze veelvuldige waarnemingen een inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van betrokkene als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. 
        
      
      
        4.5.
        Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van betrokkene 1 in dit geval gerechtvaardigd is. 
        
      
      
        4.6.
        
          Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld CRvB 20 oktober 2009, 
          LJN BK1261, CRvB 14 december 2010, LJN BO8512 en CRvB 25 oktober 2011, 
          LJN BU3307) biedt de onder 4.3 vermelde onderzoeksbevoegdheid een wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM voor het instellen van onderzoek door middel van waarnemingen. Geen aanleiding bestaat, ook niet in de stelling van betrokkenen dat er in het geheel geen waarborgen zijn tegen mogelijk misbruik van de bevoegdheid tot het verrichten van waarnemingen waardoor de rechtbank ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij voormelde rechtspraak, om daar in de onderhavige zaak anders te oordelen. De verwijzing door betrokkenen naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 
          12 januari 2010, Gillan and Quinton v. the United Kingdom, no. 4158/05, ECHR 2010 (extracts), LJN BL6886, leidt niet tot een ander oordeel. Dat arrest heeft betrekking op fouilleren en staande houden, waarmee een veel verdergaande inbreuk op het recht op respect voor het privéleven wordt gemaakt. Daarom faalt het hoger beroep van betrokkenen.
        
        
      
      
        4.7.
        Het college heeft met de waarnemingen als oogmerk het verrichten van onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan betrokkenen verleende bijstand. Tussen partijen is niet in geschil - en ook de Raad is van oordeel -  dat dit doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland, nu daaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen.
      
      
        4.8.
        Bij de toetsing van de noodzaak dient te worden onderzocht of het noodzakelijk is om veelvuldige waarnemingen als controlemiddel in te zetten en of dat controlemiddel proportioneel is, mede in aanmerking genomen de vraag of voorzien is in voldoende waarborgen tegen willekeur en misbruik. Daarbij dient tevens te zijn voldaan aan het vereiste van subsidiariteit in die zin dat aan het bestuursorgaan geen andere passende, minder ingrijpende middelen ter beschikking staan om de rechtmatigheid van de bijstand te onderzoeken.
        
      
      
        4.9.
        Het project in het kader waarvan het rechtmatigheidonderzoek is verricht, richt zich op het verhogen van uitstroom bij onder meer klanten met parttime inkomsten. Op basis van een thematisch aanpak zullen binnen dit projectonderdeel, naast de controleonderdelen bij een regulier rechtmatigheidsonderzoek, ook extra controlepunten en onderhandelingsmomenten worden ingebracht. Hierbij moet worden gedacht aan onder andere telefonische werktijdbevestiging van de klant en contactbemiddeling met werkgevers. Volgens het plan van aanpak zal op basis van risicogevoeligheid (branchegevoelige segmenten zoals onder andere horeca, bouw en taxi) een selectie worden gemaakt van de 600 meest risicogevoelige zaken. Met de geselecteerde klanten worden in een eerste gesprek afspraken gemaakt over het verloop van het onderzoek, wordt uitleg gegeven over het invullen van het werkbriefje en wordt mededeling gedaan van de mogelijkheid dat de klant op zijn werkplek kan worden gecontroleerd. Met het werkbriefje ontvangt de klant een begeleidend schrijven waarin de uitleg nogmaals schriftelijk wordt aangeboden. Als hij heeft aangegeven dat hij begrijpt wat de bedoeling is, wordt de klant verzocht het intakeformulier te ondertekenen. Tevens ontvangt hij een set urenstaten die hij gedurende het project moet opsturen naar het Team Handhaving. Verder wordt onderzoek verricht op locatie/werkplek en vindt bij een werkplekbezoek een gesprek met de werkgever plaats over mogelijkheden tot urenuitbreiding.
        
      
      
        4.10.
        Betrokkene 1 is geselecteerd in het kader van het onder 4.9 beschreven project. In overeenstemming met het plan van aanpak heeft op 30 september 2010 met betrokkene 1 een gesprek plaatsgevonden en heeft hij het intakeformulier getekend. In dat gesprek heeft betrokkene 1 onder meer verklaard dat hij vijfentwintig uur per week werkt, verdeeld over vijf dagen en dat het naaiatelier zes dagen per week geopend is van 9.00 tot 18.00 uur. Afgesproken is dat betrokkene 1 wekelijks een overzicht van werkzaamheden zal insturen en dagelijks zal bellen als hij klaar is met werken. Het plan van aanpak voorziet vervolgens in een onderzoek op de werkplek. De handhavingspecialisten hebben, zonder te controleren of de gemaakte afspraken werden nagekomen en in plaats van het afleggen van een bezoek op de werkplek, besloten veelvuldig waarnemingen ter plaatse te verrichten. Het college heeft ook ter zitting niet duidelijk kunnen maken waarom de handhavingspecialisten in het geval van betrokkene 1 hebben besloten om van de hiervoor onder 4.9 beschreven werkwijze in het plan van aanpak af te wijken. Niet in geschil is, en het college heeft dit desgevraagd ter zitting ook uitdrukkelijk bevestigd, dat voorafgaande aan de waarnemingen geen twijfel bestond aan de juistheid van door betrokkene 1 in voormeld gesprek opgegeven omvang van zijn werkzaamheden. 
        
      
      
        4.11.
        Het college kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat het onderzoeks- en controleinstrument van veelvuldige waarnemingen in het kader van artikel 53a van de WWB in beginsel steeds, dus ook in de in het slot van 4.10 beschreven situatie, zou mogen worden ingezet en dat in het geval van betrokkene 1 ook geen minder belastend onderzoeksmiddel ter beschikking stond dan het doen van veelvuldige waarnemingen. In overeenstemming met het plan van aanpak had immers een controlebezoek kunnen plaatsvinden na de - in het kader van het project verplichte - telefonische melding van betrokkene 1 dat hij zijn werkzaamheden had beëindigd of op een dag waarop het atelier open was en betrokkene 1 volgens zijn meldingen reeds vijf dagen had gewerkt. Indien vervolgens bij een controlebezoek of op andere wijze een tegenstrijdigheid met de door betrokkene 1 verstrekte gegevens zou zijn geconstateerd was, zou wel aanleiding bestaan om te twijfelen aan de juistheid van door hem opgegeven omvang van zijn werkzaamheden. Waarnemingen, zoals hier aan de orde, kunnen dan nodig zijn om met zekerheid de aard en de omvang van de schending van inlichtingenverplichting vast te stellen.
        
      
      
        4.12.
        Uit 4.9 tot en met 4.11 volgt dat in dit geval de inbreuk op het recht op respect voor het privéleven niet noodzakelijk was, reeds omdat niet is voldaan aan het vereiste van subsidiariteit. De onder 4.5 vermelde vraag dient daarom ontkennend te worden beantwoord.
        
      
      
        4.13.
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het door de waarnemingen verkregen onrechtmatig bewijs niet aan de besluitvorming ten grondslag kan worden gelegd. Gelet op hetgeen onder 4.12 is overwogen heeft het college dit bewijs verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door het college onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Ander bewijs op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de inlichtingenverplichting is geschonden ontbreekt, zodat waardoor met de rechtbank wordt geoordeeld dat de intrekking berust op een onvoldoende draagkrachtige motivering.
        
      
      
        4.14.
        Uit 4.8 tot en met 4.13 volgt dat ook het hoger beroep van het college geen doel treft. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden bevestigd.
        
      
      
        4.15.
        Het verzoek van betrokkenen om een veroordeling tot het vergoeden van schade komt voor toewijzing in aanmerking voor zover het de wettelijke rente betreft. Het college dient bij de als gevolg van deze uitspraak te verrichten betaling het bedrag van deze rente vast te stellen en uit te betalen. Voor de wijze waarop de wettelijke rente wordt berekend, verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 25 januari 2012, LJN BV1958. Het verzoek om vergoeding van overige schade is op geen enkele wijze onderbouwd en komt daardoor niet voor toewijzing in aanmerking.
        
      
    
    
      5.
      De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). 
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak; 
      
      
        veroordeelt het college tot vergoeding aan betrokkenen van de wettelijke rente zoals onder 4.13 van deze uitspraak is vermeld;
      
      
        wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van overige schade af;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van betrokkenen tot een bedrag van € 944,--;
      
      
        heft een griffierecht van het college van € 454,--.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en 
      E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2013.
    
    
    
    
    
      (getekend) C. van Viegen
    
    
    
    
    
      (getekend) V.C. Hartkamp
    
    
    
  
  HD