ECLI:NL:RVS:2024:3668, Raad van State, 11-09-2024, 202206394/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 11 juni 2021 heeft Rederij Lovers een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor 250 waterfietsen. Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat deze buiten de aanvraagperiode als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, van de Rob is ingediend. Het college heeft die afwijzing bij besluit van 28 januari 2022 gehandhaafd. Volgens het college is de stelling van Rederij Lovers, dat sprake is van een onrechtmatige vergunningenstop voor onbepaalde tijd door het niet uitgeven van vergunningen voor de exploitatie van waterfietsen, niet juist. Er loopt een onderzoek naar het gebruik van het binnenwater door ongemotoriseerde vaartuigen en naar de nautische veiligheid en doorvaarbaarheid van het binnenwater, ook waar het waterfietsen betreft. Hangende de uitkomsten van deze onderzoeken kunnen er volgens het college nog geen uitspraken worden gedaan of, en zo ja, onder welke voorwaarden en wanneer waterfietsen kunnen worden toegestaan. Rederij Lovers kan, indien de exploitatie van waterfietsen mogelijk wordt op het Amsterdamse binnenwater, in een volgende uitgifteronde binnen de dan aangegeven periode een vergunning aanvragen voor de exploitatie van waterfietsen.

202206394/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2022 in zaak nr. 22/1475 in het geding tussen:
    Rederij Lovers
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Op 11 juni 2021 heeft Rederij Lovers een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor 250 waterfietsen. Bij besluit van 15 oktober 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen.
    Bij besluit van 28 januari 2022 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 september 2022 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en Rederij Lovers hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2024, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.W. Tellegen en mr. A.I. Tsheichvili, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees en mr. L. Mostart, bijgestaan door mr. M.R. Botman, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In artikel 2.4.1, eerste lid, onder b, van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) is bepaald dat het verboden is zonder vergunning anders dan om niet een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen. In artikel 2.4.4, eerste lid, van de Vob is bepaald dat het college kan bepalen dat een vergunning voor een bepaalde activiteit slechts kan worden verleend indien een aanvraag in een door hem vastgestelde periode is ingediend.
    Op 3 december 2019 heeft het college de Regeling op het binnenwater 2020 (Rob) vastgesteld. Op 24 december 2019 is de Rob in werking getreden In artikel 3.1.1, derde lid, van de Rob is bepaald dat een aanvraag die is ingediend buiten de aanvraagperiode als bedoeld in artikel 3.1.2 wordt afgewezen. In artikel 3.1.2 zijn de regels voor "Verdelingsronde 2024" neergelegd. In artikel 3.1.2, eerste lid, is bepaald dat een exploitatievergunning voor vervoer van personen slechts wordt verleend indien daarvoor een aanvraag is ontvangen in de periode tussen 1 september 2020 om 8:00 uur en 30 september 2020 om 16:00 uur. In artikel 3.1.2, derde lid, onder a, is bepaald dat het college op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid geen exploitatievergunning verleent voor vervoer van personen met een ongemotoriseerd vaartuig. Daaronder vallen ook waterfietsen.
    2.       Rederij Lovers heeft op 11 juni 2021 een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor 250 waterfietsen. Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat deze buiten de aanvraagperiode als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, van de Rob is ingediend. Het college heeft die afwijzing bij besluit van 28 januari 2022 gehandhaafd. Volgens het college is de stelling van Rederij Lovers, dat sprake is van een onrechtmatige vergunningenstop voor onbepaalde tijd door het niet uitgeven van vergunningen voor de exploitatie van waterfietsen, niet juist. Er loopt een onderzoek naar het gebruik van het binnenwater door ongemotoriseerde vaartuigen en naar de nautische veiligheid en doorvaarbaarheid van het binnenwater, ook waar het waterfietsen betreft. Hangende de uitkomsten van deze onderzoeken kunnen er volgens het college nog geen uitspraken worden gedaan of, en zo ja, onder welke voorwaarden en wanneer waterfietsen kunnen worden toegestaan. Rederij Lovers kan, indien de exploitatie van waterfietsen mogelijk wordt op het Amsterdamse binnenwater, in een volgende uitgifteronde binnen de dan aangegeven periode een vergunning aanvragen voor de exploitatie van waterfietsen.
    Wat heeft de rechtbank overwogen?
    3.       De rechtbank heeft het door Rederij Lovers ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college de vergunningenstop aan Rederij Lovers heeft kunnen tegenwerpen en de exploitatievergunning terecht heeft geweigerd. Ten tijde van de indiening van de aanvraag was duidelijk dat er geen vergunningen voor waterfietsen werden uitgegeven. Daarnaast heeft het college al in de nota’s Varen Deel 1 en Deel 2 duidelijk gemaakt dat deze stop verband hield met de geplande beleidsontwikkeling waarbij een duidelijke verwachting in de tijd was gegeven. In die nota’s is een begrijpelijke motivering gegeven voor de uitgiftestop voor vergunningen voor de ongemotoriseerde onbemande passagiersvaart. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, is een tijdelijke vergunningenstop in aanloop naar het formuleren van nieuw beleid in beginsel niet onredelijk.
    Hoger beroep
    4.       Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vergunningenstop rechtmatig is. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, volgt volgens haar dat een vergunningenstop voor onbepaalde tijd niet redelijk is, omdat deze niet kan worden aangemerkt als een aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met het Unierecht strijdige situatie te herstellen. De vergunningenstop voor waterfietsen is een voortzetting van het besluitmoratorium uit 2017. Er is lange tijd verstreken sinds de Trijber-uitspraak en er is nog steeds geen beleid voor waterfietsen. Het college heeft tussen 2017 en 2021 volledig stilgezeten. Dat het college prioriteit wil geven aan de beleidsontwikkeling voor de overige passagiersvaart kan geen reden zijn om niks te doen. Het is niet duidelijk hoe lang deze situatie zal duren. Tot op heden is er nog steeds geen beleid voor waterfietsen.
    Rederij Lovers bestrijdt de overweging van de rechtbank dat ten tijde van de aanvraag al duidelijk was dat er geen exploitatievergunningen voor waterfietsen werden uitgegeven. Volgens Rederij Lovers was er wel uitzicht op de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen voor waterfietsen. In de Nota Varen Deel 2.1 uit 2013 staat dat het college heeft besloten om de vergunningen voor waterfietsen vrij te geven. Alleen de vraag of waterfietsen zich moeten beperken tot een bepaald gebied of een bepaalde route zou nog onderzocht worden. Bovendien wordt in de Nota Varen Deel 2 van mei 2020 geconstateerd dat er geen noodzaak is om aparte recreatiezones in te richten voor onbemande verhuur, wordt er geen totaalverbod genoemd en wordt voor eind 2020 een visie op de recreatievaart, waaronder de waterfietsen, in het vooruitzicht gesteld.
    Verder betoogt Rederij Lovers dat het college met de vergunningenstop een onrechtmatig monopolie in stand houdt, dat al sinds de jaren 80 van de vorige eeuw bestaat. Het is in strijd met de uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeiende verplichting om geen mededingingsruimte te bieden aan (potentiële) gegadigden als er meerdere gegadigden zijn of als redelijkerwijs te verwachten valt dat er meerdere gegadigden zullen zijn. De rechtbank heeft dit ten onrechte onbesproken gelaten en is er ten onrechte vanuit gegaan dat belangstellenden geen problemen hebben ervaren met dit vergunningenstelsel.
    Oordeel van de Afdeling
    4.1.    In de uitspraak van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, heeft de Afdeling overwogen dat de beperking van het aantal beschikbare vergunningen voor passagiersvaartuigen in het segment "Bemand groot" niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, omdat deze beperking niet evenredig is. Het gevolg daarvan is dat de in die zaak verleende vergunningen ten onrechte een beperkte geldigheidsduur hebben. Artikel 1.1, onder k, artikel 1.5, eerste lid, en artikel 6.1 van de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (RPA 2013) zijn in zoverre onverbindend wegens strijd met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, waarin is bepaald dat een aan een dienstverrichter verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur heeft, tenzij in gevallen waarin het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang.
    4.2.    Naar aanleiding van die uitspraak is de RPA 2013 op 13 juni 2017 gewijzigd. In de gewijzigde RPA 2013 is een moratorium opgenomen op grond waarvan geen besluiten meer worden genomen op lopende of nieuwe aanvragen. Er worden vanaf die datum dus geen exploitatievergunningen voor passagiersvervoer meer verleend.
    4.3.    De door Rederij Lovers genoemde uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, ging onder meer over de afwijzing van een aanvraag om een exploitatievergunning voor een passagiersvaartuig in het segment "Bemand groot". De Afdeling heeft daarover in overweging 14.1 overwogen dat het college het moratorium niet direct aan het betreffende besluit ten grondslag heeft gelegd omdat het conform de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit moest nemen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het vooruitlopend op nieuw beleid geen vergunning kan verlenen en heeft daarmee in feite een vergunningenstop toegepast. Het instellen van een vergunningenstop voor onbepaalde tijd heeft de Afdeling in voornoemde uitspraak onredelijk geacht, omdat deze niet langer kan worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie te herstellen. Hierbij heeft zij van belang geacht dat onduidelijk is hoe lang deze situatie zal duren en wanneer een nieuw beleid in werking zal treden, terwijl sinds de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) en de Afdeling in de Trijber-zaak al aanzienlijke tijd is verstreken. Ook aan het moratorium is geen termijn verbonden, zodat daaruit naar het oordeel van de Afdeling evenmin kan worden afgeleid op welke termijn nieuw beleid kan worden verwacht.
    Is de vergunningenstop voor waterfietsen ook onredelijk?
    4.4.    Het betoog van Rederij Lovers, dat uit de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 volgt dat ook de op 3 december 2019 in de Regeling op het binnenwater 2020 vastgestelde, op 24 december 2019 in werking getreden vergunningenstop voor ongemotoriseerde vaartuigen onredelijk is, kan niet worden gevolgd. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de situatie die heeft geleid tot die uitspraak niet vergelijkbaar is met deze situatie. Daartoe is het volgende van belang.
    In de uitspraak van 12 september 2018 was de feitelijk toegepaste vergunningenstop een maatregel om een met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn strijdige situatie, te weten de beperking van het aantal beschikbare vergunningen voor het segment "Bemand groot", op te heffen. Maar die met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie doet zich hier niet voor. Er was ten tijde van het instellen van de vergunningenstop op 24 december 2019 weliswaar slechts één exploitant voor waterfietsen met een in de jaren tachtig verleende exploitatievergunning voor onbepaalde tijd, maar er was geen sprake van concurrentie. Eerst op 11 juni 2021 heeft een andere gegadigde, Rederij Lovers, zich gemeld.
    De uitspraak van 12 september 2018, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betrof een feitelijke vergunningenstop die is toegepast in een lopende aanvraagprocedure omdat er nieuw beleid moest worden gemaakt. Het stond vast dat er exploitatievergunningen zouden worden verleend, maar het was onduidelijk op welk moment een nieuwe uitgifteronde zou plaatsvinden. Die situatie doet zich hier niet voor. In dit geval was ten tijde van de aanvraag, gelet op artikel 3.1.2, derde lid, onder a, van de Rob, duidelijk dat er geen vergunningen voor waterfietsen werden verleend. Dat laatste betekent ook dat hetgeen Rederij Lovers heeft aangevoerd over de door haar genoemde nota’s, waaruit volgens haar blijkt dat er zicht is op uitgifte van exploitatievergunningen voor waterfietsen, niet kan slagen omdat die dateren van voor de op 3 december 2019 vastgestelde en op 24 december 2019 in werking getreden vergunningenstop.
    4.5.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep van het college op de vergunningenstop in dit geval niet onredelijk is.
    De vergunningstop is, anders dan waar Rederij Lovers vanuit gaat, geen voortzetting van het besluitenmoratorium uit 2017. Het besluitenmoratorium hield in dat een lopende aanvraagprocedure werd gestaakt en dat er voorlopig niet op aanvragen werd beslist. De op 3 december 2019 vastgestelde vergunningenstop houdt in dat er geen exploitatievergunningen voor vervoer met personen met een ongemotoriseerd vaartuig worden verleend en dat aanvragen dus worden afgewezen. Deze vergunningstop maakt deel uit van de maatregelen die het college heeft genomen in aanloop naar het formuleren van nieuw beleid om de geconstateerde strijd met de Dienstenrichtlijn ongedaan te maken.
    Het college heeft het betoog van Rederij Lovers, dat het college tussen 2017 en 2021 volledig stil heeft gezeten, gemotiveerd weerlegd. Het college heeft toegelicht dat het gehele vaarbeleid na de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 opnieuw moest worden vormgeven. Daarbij is ervoor gekozen om eerst het vergunningenstelsel voor de gemotoriseerde passagiersvaart vorm te geven. Dit is een grote branche, waar de economische belangen het grootst zijn. Door de vorming van het beleid voor de recreatievaart daarop te laten volgen, kan rekening worden gehouden met de gevolgen van deze hervorming voor de situatie op het water. Zodoende kan beter worden beoordeeld of en in hoeverre de exploitatie van waterfietsen in de binnenstad nog wenselijk is. Bij deze prioritering speelt mee dat er decennialang geen vraag naar exploitatievergunningen voor waterfietsen heeft bestaan. Na de verlening van een exploitatievergunning voor 100 waterfietsen in de jaren 80 tot de indiening van de onderhavige aanvraag op 11 juni 2021 is er geen enkele aanvraag voor een exploitatievergunning voor waterfietsen ingediend. De stelling van het college dat het eerder ook geen andere signalen heeft gekregen van belangstelling hiervoor vindt de Afdeling aannemelijk.
    In de Nota Varen deel 2 van mei 2020 heeft de gemeente Amsterdam aangekondigd om de drukte en overlast op het water te monitoren en op basis daarvan eind 2020 een visie op de recreatievaart te presenteren. Voor zover de gemeente Amsterdam er niet in is geslaagd om eind 2020 een visie te presenteren, heeft het college uitgelegd dat dit door de coronacrisis vertraging heeft opgelopen. Tijdens deze periode kon geen betrouwbaar onderzoek worden gedaan naar het gebruik van het binnenwater door de verschillende doelgroepen omdat dan een vertekend beeld zou ontstaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het door het college geschetste tijdpad en de uitleg voor de vertraging van het onderzoek, dat in 2022 inmiddels heeft plaatsgevonden, niet onredelijk is. De Afdeling begrijpt dat eerst de situatie op het water gedegen moet worden onderzocht voordat besloten kan worden of er nieuwe vergunningen voor de ongemotoriseerde passagiersvaart kunnen worden uitgegeven. Eerst daarna, als wordt besloten dat er vergunningen worden uitgegeven en het aantal daarvan wordt beperkt, heeft het college de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat potentiële aanvragers gelijke kansen op een vergunning hebben waartoe in een transparante procedure voor de verdeling van vergunningen dient te worden voorzien.
    4.6.    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024
    978