ECLI:NL:RVS:2022:3384, Raad van State, 23-11-2022, 202108075/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal het wijzigingsplan "[locatie 1]" vastgesteld. Aan de [locatie] in Overveen zijn twee voormalige dienstwoningen aanwezig, die voorheen behoorden tot het landgoed Elswout. Inmiddels hebben deze dienstwoningen een woonbestemming en is het gebouw met de voormalige dienstwoningen aangewezen als Rijksmonument. Het college heeft op 25 oktober 2017 aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een aanbouw aan de voormalige dienstwoningen. Deze aanbouw heeft een oppervlakte van in totaal 160 m² en een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 3 m en 6 m. [partij] wenst de vergunde aanbouw bij nader inzien op een andere wijze dan zoals vergund te realiseren, waardoor het oppervlak van de aanbouw met 16 m2 zal toenemen en de goot- en bouwhoogten ervan zullen worden verhoogd naar respectievelijk 3,30 m en 6,60 m.

202108075/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Tuin van Haarlem, gevestigd te Haarlem (hierna: de stichting),
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De stichting en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2022, waar de stichting, vertegenwoordigd door M. van den Berg, bijgestaan door mr. Y.H.M. Huisman, en het college, vertegenwoordigd door ing. M.M.W. Pijpers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord, vergezeld van [gemachtigde].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de [locatie] in Overveen zijn twee voormalige dienstwoningen aanwezig, die voorheen behoorden tot het landgoed Elswout. Inmiddels hebben deze dienstwoningen een woonbestemming en is het gebouw met de voormalige dienstwoningen aangewezen als Rijksmonument. Het college heeft op 25 oktober 2017 aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een aanbouw aan de voormalige dienstwoningen. Deze aanbouw heeft een oppervlakte van in totaal 160 m² en een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 3 m en 6 m, conform het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 2013" (hierna: het bestemmingsplan). De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen en voor de activiteit handelen met gevolgen voor een beschermd monument. Aan deze omgevingsvergunning is nog geen uitvoering gegeven.
    2.       [partij] wenst de vergunde aanbouw bij nader inzien op een andere wijze dan zoals vergund te realiseren, waardoor het oppervlak van de aanbouw met 16 m2 zal toenemen en de goot- en bouwhoogten ervan zullen worden verhoogd naar respectievelijk 3,30 m en 6,60 m. Deze wijzigingen zijn in strijd met het bestemmingsplan, dat voor bijgebouwen een oppervlak van maximaal 160 m2 en een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 3 m en 6 m toestaat. Om de gewenste wijzigingen mogelijk te maken, heeft het college het wijzigingsplan vastgesteld. Het heeft daarbij gebruik gemaakt van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid uit artikel 39.1, aanhef en onder b. Het wijzigingsplan voorziet ook in een wijziging van het bestemmingsplan die het college baseert op de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 38.1 van de planregels.
    3.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
    Ontvankelijkheid
    4.       Het college geeft aan te twijfelen aan de ontvankelijkheid van het beroep omdat de stichting volgens hem enkel procedeert tegen gemeentelijke en provinciale plannen en verder geen feitelijke activiteiten uitvoert. Daarnaast valt het plangebied buiten het door de stichting in de statuten begrensde gebied en is artikel 2.2.4 van de statuten van de stichting over het voeren van juridische procedures te breed geformuleerd, aldus het college. Ter onderbouwing verwijst het college naar de uitspaak van de Afdeling van 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2647.
    4.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan diegene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze naar voren heeft gebracht tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat aan een ieder de mogelijkheid is geboden om tegen het ontwerpbesluit zienswijzen naar voren te brengen. De stichting heeft een zienswijze naar voren gebracht tegen het ontwerpbesluit. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is wat het college heeft aangevoerd over de ontvankelijkheid van het beroep niet van belang en ziet de Afdeling daarom aanleiding om het beroep van de stichting ontvankelijk te achten.
    Strijd met bestemmingsplan
    5.       De stichting betoogt dat het college ten onrechte artikel 38.1 van de regels van het bestemmingsplan mede ten grondslag heeft gelegd aan het besluit om het wijzigingsplan vast te stellen en dat het ten onrechte de maximale goot- en bouwhoogte van te bouwen bijgebouwen heeft gewijzigd. Artikel 38.1 van het bestemmingsplan is namelijk van toepassing op het afwijken van het bestemmingsplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning, maar dat is hier niet aan de orde. Ook elders in het bestemmingsplan is geen grondslag te vinden voor het wijzigen van de maximale goot- en bouwhoogte. Daarom is het college tot het wijzigen van de goot- en bouwhoogte van het bijgebouw niet bevoegd, aldus de stichting.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het volgens vaste jurisprudentie is toegestaan om de afwijkingsbevoegdheid direct mee te nemen in het wijzigingsplan. Daarbij is volgens het college van belang dat zowel de afwijkingsbevoegdheid als de wijzigingsbevoegdheid bevoegdheden zijn die het college toekomen. Daarnaast geldt voor het vaststellen van een wijzigingsplan een zwaardere procedure dan voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een omgevingsvergunning. Om doelmatigheidsredenen heeft het college ervoor gekozen beide bevoegdheden samen te nemen en hiervoor de zwaardere procedure toe te passen. Ook wijst het college erop dat, omdat alle bouwmogelijkheden nu in het wijzigingsplan staan, het college transparanter handelt dan wanneer de wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden in afzonderlijke besluiten zouden worden toegepast. Ter illustratie daarvan verwijst het college naar de uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:505, waarin appellanten betoogden dat de wijzigings- en afwijkingsbevoegdheid niet gestapeld mogen worden.
    5.2.    De Afdeling volgt het standpunt van het college niet. Naar het oordeel van de Afdeling sluit het wettelijk systeem uit dat bij het gebruikmaken van de wijzigingsbevoegdheid gelijktijdig gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 augustus 1995, zaak nr. E01.94.0298, (BR 1996, bladzijde 124) en van de Voorzitter van de Afdeling van 28 november 2001, zaken nrs. 200103293/1 en 200103293/2 (Gst. 2002, 7170, 7).
    Hierbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 38.1 van de planregels betrekking heeft op een concrete bouwaanvraag en de daaraan gekoppelde bevoegdheid van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor een eenmalige activiteit. De grondslag van die bevoegdheid ligt in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. In dit geval is echter geen aanvraag om een omgevingsvergunning aan de orde en heeft het college ook geen omgevingsvergunning verleend. De wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 39.1 is daarentegen volledig gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening. Deze bevoegdheid strekt tot het vaststellen van een plan dat voor herhaalde toepassing vatbaar is en betreft ook andere inhoudelijke aspecten dan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 38.1. Door de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid te vervlechten in de wijzigingsbevoegdheid en in het wijzigingsplan een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan die alleen via het verlenen van een omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd, is het college buiten zijn wijzigingsbevoegdheid getreden. Dat beide bevoegdheden bij het college berusten en dat voor het vaststellen van het wijzigingsplan een zwaardere procedure geldt, doet aan het voorgaande niet af. Op de zitting heeft het college erkend dat in de uitspraak van 14 februari 2018 niet is geoordeeld dat bij het vaststellen van een wijzigingsplan direct ook gebruik mag worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid. In de uitspraak die het college aanhaalt, is slechts geoordeeld dat het college in beginsel na het vaststellen van een wijzigingsplan nog steeds gebruik mag maken van de bevoegdheid om van dit wijzigingsplan af te wijken bij een aanvraag om een omgevingsvergunning die in strijd is met het wijzigingsplan.
    De bevoegdheid om in het wijzigingsplan de maximale goot- en bouwhoogte aan te passen, volgt ook niet uit artikel 39.1 of andere artikelen van het bestemmingsplan. Daarmee komt de Afdeling tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om het wijzigingsplan vast te stellen voor zover daarmee de maximale goot- en bouwhoogte is gewijzigd. Gelet hierop is het besluit van 2 november 2021 in zoverre in strijd met het bestemmingsplan genomen.
    Het betoog slaagt.
    6.       De stichting betoogt dat het college het wijzigingsplan heeft vastgesteld in strijd met artikel 39.1, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan. De wijzigingsbevoegdheid mag volgens dit artikel slechts worden gebruikt indien bij de uitvoering van het bouwplan verschuivingen nodig zijn. Daar voldoet het besluit van het college niet aan, omdat er nog geen bouwplan is. Het verzoek van [partij] is hiervoor onvoldoende.         
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat artikel 39.1, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor de in het wijzigingsplan mogelijk gemaakte uitbreiding van het maximaal toegestane bebouwd oppervlak met 16 m2. Een voorwaarde voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid is namelijk dat verschuivingen nodig zijn ter uitvoering van een bouwplan.
    Het begrip "verschuiving" is in de planregels niet gedefinieerd. In verband daarmee moet dit begrip worden uitgelegd aan de hand van het maatschappelijke spraakgebruik. Verschuiven betekent volgens het maatschappelijke spraakgebruik "verplaatsen". Een verschuiving zou volgens dat spraakgebruik daarom aan de orde zijn als de (te realiseren) bebouwing (geheel of gedeeltelijk) wordt verplaatst naar een andere locatie. Dat is in dit geval echter niet aan de orde. Er wordt geen (te realiseren) bebouwing verplaatst, maar er vindt uitsluitend een uitbreiding van de bebouwing plaats. Voor de opvatting van het college dat het begrip verschuiving "driedimensionaal" moet worden gezien en dat ook een enkele horizontale of verticale vergroting van bouwmaten een verschuiving vormt, ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten. In dat geval had een andere woordkeuze in artikel 39.1, aanhef en onder b, van de planregels voor de hand gelegen. De conclusie van de Afdeling is daarom dat een verschuiving als bedoeld in deze bepaling niet aan de orde is. Gelet hierop is het besluit van 2 november 2021 in strijd met de wijzigingsbevoegdheid en daarmee het bestemmingsplan genomen.
    Het betoog slaagt.
    6.2.    Omdat deze betogen slagen, hoeven de overige gronden niet meer besproken te worden.
    Conclusie
    7.       Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    8.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding het college op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal van 2 november 2021 tot vaststelling van het wijzigingsplan "[locatie 1]";
    III.      draagt het college van burgemeesters en wethouders van Bloemendaal op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeesters en wethouders van Bloemendaal tot vergoeding van de bij de stichting in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 25,18;
    V.       gelast dat het college van burgemeesters en wethouders van Bloemendaal aan de stichting het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 360,00.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    195-1008
     
    Bijlage
     
    Relevante planregels
    Artikel 38 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "38.1 Algemeen
    Het bevoegd gezag kan van de in het plan genoemde bepalingen een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen:
    […]
    c. voor de op de verbeelding dan wel in de regels aangegeven maten en getallen, voor zover deze afwijking niet meer dan 10% bedraagt en met dien verstande dat deze bepaling niet van toepassing is op het bebouwd grondoppervlak, het bruto vloeroppervlak, de bebouwingspercentages en de aantallen zoals aangegeven op de verbeelding;
    d. voor de overschrijding van bouw- en bestemmingsgrenzen. De overschrijdingen mogen echter niet meer dan 1,50 meter bedragen en geen vergroting van bestemmings- of bouwvlakken inhouden anders dan bedoeld onder c;
    […]
    Artikel 39 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    39.1 Algemeen
    Het bevoegd gezag is, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening, bevoegd het plan te wijzigen, indien de wijziging betrekking heeft op:
    […]
    b. een enigszins andere situering en/of begrenzing van bouwpercelen, dan wel bestemmingsgrenzen, bouwgrenzen en bouwvlakken en/of aanduidingen, indien bij de uitvoering van het plan mocht blijken dat verschuivingen nodig zijn ter uitvoering van een bouwplan, op voorwaarde, dat de oppervlakte van het betreffende bouwperceel, bestemmingsvlak dan wel bouwvlak, met niet meer dan 10% zal worden gewijzigd;
    Artikel 2.1.8 van de regels van het wijzigingsplan luidt:
    "Ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouw' mag een bijgebouw opgericht worden van 176m2 met een goothoogte van 3,3 meter en een bouwhoogte van 6,6 meter."
    Artikel 2.2.2 van de regels van het wijzigingsplan luidt:
    Voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. de gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen en bijgebouwen mag per woning niet meer bedragen dan 40% van de bestemming Wonen buiten het bouwvlak, tot maximaal het oppervlak dat op de verbeelding is aangegeven;
    j. voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende bepalingen.
    1. de goothoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 3,3 meter;
    2. de bouwhoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 6,6 meter;