ECLI:NL:RVS:2022:3623, Raad van State, 07-12-2022, 202201408/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem het verzoek om handhaving van [appellant] met betrekking tot het houden van dieren en het opslaan, gescheiden houden of verwerken van mest in strijd met het bestemmingsplan op de veehouderij aan de [locatie A] in Doetinchem afgewezen. [partij] exploiteert aan de [locatie A] in Doetinchem een veehouderij. [appellant] woont in de omgeving van de veehouderij. In haar uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:498, heeft de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" vernietigd. Naar aanleiding van deze laatste uitspraak heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij.

202201408/1/R4.
    Datum uitspraak: 7 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Doetinchem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 januari 2022 in zaak nr. 20/6374 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juni 2020 heeft het college het verzoek om handhaving van [appellant] met betrekking tot het houden van dieren en het opslaan, gescheiden houden of verwerken van mest in strijd met het bestemmingsplan op de veehouderij aan de [locatie A] in Doetinchem afgewezen.
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Wageningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Mekouar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. B. Timmermans, rechtsbijstandverlener te Assen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] exploiteert aan de [locatie A] in Doetinchem (hierna: het perceel) een veehouderij. [appellant] woont in de omgeving van de veehouderij.
    Op 8 maart 2011 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied 2000, herziening 2002 23e wijziging locatie [locatie A]" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld. Dit wijzigingsplan voorziet in de wijziging van het bouwvlak om een nieuwe biggenstal en vleesvarkensstal mogelijk te maken. Een verzoek om voorlopige voorziening gericht op het voorkomen van de inwerkingtreding van het wijzigingsplan is bij uitspraak van 15 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2280, afgewezen. Aan [partij] is vervolgens op basis van het wijzigingsplan op 28 juli 2011 een bouwvergunning eerste fase en op 13 februari 2012 een bouwvergunning tweede fase verleend voor de bouw van een vleesvarkensstal en biggenstal. In haar uitspraak van 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8881, heeft de Afdeling het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan vernietigd.
    Op 29 oktober 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" vastgesteld. Het plan voorziet in een wijziging van het bouwvlak op het perceel. Op 13 mei 2016 heeft het college op basis van dit bestemmingsplan aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het veranderen van de inrichting en het aanleggen van een mestbassin buiten het bouwvlak in afwijking van het bestemmingsplan. Op 11 november 2016 heeft het college een besluit genomen waarin het voor de activiteit bouwen van een mestbassin een omgevingsvergunning heeft verleend. In haar uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:498, heeft de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" vernietigd.
    Naar aanleiding van deze laatste uitspraak heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij. Volgens hem herleeft door de vernietiging van het wijzigingsplan en het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" het daarvoor geldende bestemmingsplan "Doetinchem Buitengebied 2000, herziening 2002". Hij stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het perceel voor het houden van varkens buiten het bouwvlak, het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten het bouwvlak en buiten het vergunde mestbassin in de kelder, in strijd is met het herleefde bestemmingsplan "Doetinchem Buitengebied 2000, herziening 2002". Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat volgens hem voor alle activiteiten op het perceel een vergunning is verleend. [appellant], die stank- en geluidoverlast van de veehouderij ervaart, kan zich hiermee niet verenigen.
    Toepasselijke regelgeving
    2.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die van de uitspraak deel uitmaakt.
    Vergunningen en nieuw planologisch regime
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het houden van varkens buiten het bouwvlak, het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten het bouwvlak en buiten het vergunde mestbassin in de kelder omgevingsvergunningen zijn verleend.
    Daartoe voert hij allereerst aan dat uit het overgangsrecht in artikel 1.2 van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht volgt dat een in het verleden verleende bouwvergunning gelijkgesteld wordt met een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, maar niet met een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Omdat er voor de varkensstal in 2011 en 2012 alleen een bouwvergunning is verleend en niet een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat die bouwvergunning op grond van de Invoeringswet mede gelijk moet worden gesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan [appellant] voert verder onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439 en van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2820, aan dat aan een bouwvergunning, voor zover die al zou zijn verleend voor een bepaald gebruik, geen zelfstandige betekenis toekomt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime waarin dat gebruik niet is opgenomen.
    Volgens [appellant] is er ook geen toestemming voor het scheiden en bewerken van mest op het perceel. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is die toestemming niet gegeven met de omgevingsvergunning van 11 november 2016. Die vergunning is uitsluitend verleend voor het bouwen en gebruiken van het mestbassin.
    Aangezien het houden van varkens buiten het bouwvlak, het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten het bouwvlak en buiten het vergunde mestbassin in de kelder in strijd was met het ten tijde van de besluitvorming over het verzoek om handhaving geldende bestemmingsplan en daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, had het college daartegen handhavend moeten optreden, aldus [appellant].
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld onder 7 van de uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:247, wordt een omgevingsvergunning niet van rechtswege ongeldig als het bestemmingsplan dat eraan ten grondslag ligt, wordt vernietigd. Vernietiging van het bestemmingsplan leidt er slechts toe dat een omgevingsvergunning die op grond daarvan is verleend, blootstaat aan vernietiging zolang de vergunning niet onherroepelijk is. De rechtbank en het college zijn er dan ook terecht vanuit gegaan dat eerder verleende, onherroepelijke vergunningen niet van rechtswege ongeldig zijn vanwege de vernietiging van de destijds geldende bestemmingsplannen. De vraag is welke betekenis aan die vergunningen toekomt voor het gebruik van het perceel.
    3.2.    [appellant] voert op zich terecht aan dat een bouwvergunning op grond van artikel 1.2 van de Invoeringswet alleen gelijk moet worden gesteld met een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en niet ook voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. De vraag is of in dit geval de verleende vergunningen naast de toestemming voor de activiteit bouwen ook toestemming geven voor de activiteit gebruiken.
    3.3.    Ten tijde van de verlening van die vergunning gold het wijzigingsplan. Om de inwerkingtreding van het wijzigingsplan te voorkomen en dus rechtsbescherming te krijgen, kon een verzoek om voorlopige voorziening worden ingediend. Dat heeft [appellant] ook gedaan, maar dat verzoek is, zoals onder 1 is overwogen, afgewezen. Als gevolg daarvan is het wijzigingsplan in werking getreden en moest de aanvraag van de bouw van de stallen, inclusief het beoogde gebruik van de stallen, worden getoetst aan het wijzigingsplan. Omdat de stallen en het beoogde gebruik daarvan in overeenstemming waren met het wijzigingsplan, heeft het college de bouwvergunning verleend. Dat het wijzigingsplan later alsnog is vernietigd door de Afdeling, leidt er niet toe dat die vergunning alsnog ongeldig is geworden (zie onder 3.1). De rechtszekerheid van de vergunninghouder, [partij], maakt dat ondanks dat het bestemmingsplan "Doetinchem Buitengebied 2000, herziening 2002" na de onherroepelijke vergunningverlening is herleefd en het met de aanvraag beoogde gebruik van de stallen daarmee in strijd is, dat dat gebruik van die vergunning  toegestaan blijft.
    De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439, en van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2820, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraken gaan over de situatie waarin na de verlening van een vergunning een nieuw bestemmingsplan in werking is getreden. In die situatie wordt het toegestane gebruik bepaald door het nieuwe bestemmingsplan. Een vergunning die vóór inwerkingtreding van dat nieuwe bestemmingsplan is verleend, geeft geen zelfstandige toestemming om van dat nieuwe bestemmingsplan af te wijken. Dat gebruik kan wel vallen onder het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan. De situatie in deze zaak is een andere, omdat in deze zaak geen sprake is van een nieuw bestemmingsplan, maar van een oud bestemmingsplan dat door de vernietiging van het wijzigingsplan is herleefd.
    Het betoog faalt in zoverre.
    3.4.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken een omgevingsvergunning is verleend, overweegt de Afdeling dat anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, bij de omgevingsvergunning van 13 mei 2016 geen toestemming gegeven is voor het in afwijking van het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" scheiden of bewerken van mest. Dat hier in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning van de milieuactiviteit wel aandacht aan is besteed en voorschriften zijn opgenomen in de omgevingsvergunning over het scheiden en verwerken van mest, doet er niet aan af dat uit de tekst van de vergunning blijkt dat de toestemming om af te wijken van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" alleen betrekking heeft op het realiseren en gebruiken van het vergunde mestbassin.
    3.5.    De conclusie is dat, anders dan waarvan de rechtbank en het college uit zijn gegaan, er geen omgevingsvergunning is waaraan toestemming kan worden ontleend voor het in strijd met het bestemmingsplan "Doetinchem Buitengebied 2000, herziening 2002" gebruiken van het perceel voor het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie hoger beroep
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 29 oktober 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het gaat om het verzoek om handhaving tegen het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken.
    Bestaat aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten?
    5.       Gelet op het standpunt van het college ter zitting dat voor het perceel inmiddels de beheersverordening "Landelijk gebied - 2020, reparatie 2022" (hierna: de beheersverordening) geldt en dat de beheersverordening het gebruik waarop het verzoek om handhaving ziet toestaat, ziet de Afdeling aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in stand kunnen worden gelaten.
    5.1.    [appellant] heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de beheersverordening, wat het perceel betreft, onverbindend is, omdat zij in strijd met artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) nieuw gebruik mogelijk maakt.
    5.2.    Artikel 3:38, eerste lid, van de Wro luidt:
    "Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld."
    5.3.    De beheersverordening en de daaraan voorafgaande beheersverordening "Landelijk gebied - 2020" zijn vastgesteld na de vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" en na het besluit op bezwaar van 29 oktober 2020. Het doel van de verordeningen is blijkens de toelichting daarbij het vastleggen van de bestaande ruimtelijke structuur in een eenduidig juridisch-planologisch kader.
    5.4.    Niet in geschil is dat het bestaande gebruik van het perceel voor het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken in strijd was met het aan de beheersverordeningen voorafgaande bestemmingsplan "Doetinchem Buitengebied 2000, herziening 2002". Zoals hiervoor is overwogen, was er geen omgevingsvergunning verleend die toestemming gaf om van dat bestemmingsplan af te wijken.
    Weliswaar kan bij een beheersverordening ook feitelijk bestaand gebruik, dat in strijd was met het voorheen geldende planologische regime, worden toegestaan, maar dat laat onverlet dat aan de vaststelling van een beheersverordening een deugdelijke planologische afweging ten grondslag dient te liggen. Dat geldt te meer voor zover met een beheersverordening illegaal bestaand gebruik, dan wel planologisch niet volledig gereguleerd gebruik, wordt toegestaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3569, onder 4.2). Uit de beheersverordening noch uit de toelichting daarbij blijkt dat een dergelijke planologische afweging plaats heeft gevonden voor het alsnog legaliseren van het bestaande gebruik.
    5.5.    Het voorgaande betekent dat de beheersverordening voor het perceel onverbindend is, voor zover die het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken toestaat. Het college stelt zich in zoverre dan ook ten onrechte op het standpunt dat de beheersverordening toestemming geeft voor het gebruik waarop het verzoek om handhaving ziet.
    5.6.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten, voor zover dat wordt vernietigd.
    Slotoverwegingen
    6.       Het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen over het verzoek om handhaving tegen het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken. In dat nieuw te nemen besluit op bezwaar zal het college moeten beoordelen of het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten vergunde bouwwerken in strijd is met het ten tijde van het besluit geldende planologisch regime. Als het college tot het oordeel komt dat die activiteiten in strijd zijn met het geldende planologisch regime, zal het college moeten beoordelen of het daartegen handhavend moet optreden.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 januari 2022 in zaak nr. 20/6374;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem van 29 oktober 2020, kenmerk 1366641/1586903, voor zover het gaat om het verzoek om handhaving tegen het scheiden en bewerken van mest door middel van een mestscheider en de opslag van mest buiten daarvoor vergunde bouwwerken.
    V.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en dr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
    457-993
     
    BIJLAGE
     
    Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 1.2.
    1 Een vergunning of ontheffing als bedoeld in:
    […]
    g. artikel 40 van de Woningwet,
    die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van kracht en onherroepelijk is, wordt voorzover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    2 Het recht zoals dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht blijft van toepassing op:
    a. de voorbereiding en vaststelling van de beschikking op een aanvraag om een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid of een aanvraag om een beschikking tot wijziging of intrekking daarvan, indien voor dat tijdstip een aanvraag is ingediend,
    3 In gevallen als bedoeld in het tweede lid wordt:
    a. een vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit;
    […]
    op het tijdstip waarop de betrokken beschikking onherroepelijk is geworden.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.38
    1. Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
    Artikel 3.39
    1. Op het tijdstip van inwerkingtreding van een beheersverordening voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt, vervalt het bestemmingsplan voor zover het op dat gebied betrekking heeft.