ECLI:NL:RVS:2021:1170, Raad van State, 02-06-2021, 202004914/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landsmeer aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (hierna: bijgebouw) op het perceel [locatie 1] te Landsmeer. Vergunninghouder woont op het perceel [locatie 1] in Landsmeer. Hij wenst zijn bestaande bijgebouw te vervangen door een nieuw bijgebouw. Het vergunde bijgebouw heeft een bouwhoogte van 6 m en een oppervlakte van 56 m² en staat op 0,3 m afstand van de erfgrens van het naastgelegen perceel [locatie 2]. De aanvraag is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat de maximale bouwhoogte met 0,5 m wordt overschreden en het maximaal toegestane bebouwd oppervlak op het bouwperceel met 22,5% wordt overschreden. Het college heeft met toepassing van een binnenplanse en een buitenplanse afwijkmogelijkheid een omgevingsvergunning verleend.

202004914/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Landsmeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 23 juli 2020 in zaak nr. 19/1937 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Landsmeer
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (hierna: bijgebouw) op het perceel [locatie 1] te Landsmeer.
    Bij besluit van 20 maart 2019 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 6 augustus 2018 onder aanvulling van een nadere motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 23 juli 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 maart 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2021, waar [wederpartij A], bijgestaan door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Berenschot en ing. S. Melk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting P. van der Lee gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Vergunninghouder woont op het perceel [locatie 1] in Landsmeer. Hij wenst zijn bestaande bijgebouw te vervangen door een nieuw bijgebouw. Het vergunde bijgebouw heeft een bouwhoogte van 6 m en een oppervlakte van 56 m² en staat op 0,3 m afstand van de erfgrens van het naastgelegen perceel [locatie 2]. De aanvraag is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat de maximale bouwhoogte met 0,5 m wordt overschreden en het maximaal toegestane bebouwd oppervlak op het bouwperceel met 22,5% wordt overschreden. Het college heeft met toepassing van een binnenplanse en een buitenplanse afwijkmogelijkheid een omgevingsvergunning verleend. Het college vindt het bijgebouw ruimtelijk aanvaardbaar.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] wonen op het perceel [locatie 2] en zijn de buren van vergunninghouder. Zij hebben op hun perceel een bijgebouw staan op een afstand van ongeveer 0,8 m tot de erfgrens van het perceel van vergunninghouder. Het bijgebouw is wat betreft de afmetingen en oppervlakte bijna hetzelfde als het bijgebouw dat vergunninghouder wenst te realiseren. Voor het bijgebouw van [wederpartij A] en [wederpartij B] heeft het college in 2013 met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid  omgevingsvergunning verleend. [wederpartij A] en [wederpartij B] kunnen zich met het bouwplan van vergunninghouder niet verenigen, met name omdat zij de hoeveelheid bebouwing op het perceel te groot vinden en het bijgebouw te dicht op de zijdelingse perceelsgrens komt te staan. Zij hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 20 maart 2019. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] gegrond verklaard en het besluit van het college van 20 maart 2019 vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat het college in strijd met de wet zowel een binnenplanse als buitenplanse afwijkingsmogelijkheid heeft toegepast voor één en hetzelfde (onderdeel van het) bouwplan. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het bouwplan van vergunninghouder niet binnen de beleidsregels past die golden voor het toepassen van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het college heeft tegen dit oordeel hoger beroep ingesteld.
    2.       Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012" rust op het perceel de bestemming "Wonen - 3". Het bouwplan is in strijd met artikel 17.2, onder b, aanhef en onder 5 en 7 van de planregels. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Voor het afwijken van de maximale bouwhoogte in de planregels heeft het college toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 25, aanhef en onder a, van de planregels. Voor het afwijken van het maximaal toegestane bebouwingspercentage van 50 in de planregels heeft het college toepassing gegeven aan de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak
    De gronden van hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning toepassing kan worden gegeven aan zowel een binnenplanse als buitenplanse afwijkingsmogelijkheid voor een niet te splitsen bouwplan. Daarbij verwijst het college naar een uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:174.
    4.1.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning geen gebruik mocht maken van een combinatie van een binnenplanse en een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid om strijdigheden van het bouwplan met het bestemmingsplan op te heffen. Zoals volgt uit de door het college aangehaalde uitspraak van de Afdeling blijkt niet uit de tekst van artikel 4 van bijlage II van het Bor en ook niet uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan dat het niet is toegestaan om onderdeel 1° en onderdeel 2° van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo te combineren. De omstandigheid dat de onderdelen van het bouwplan waarop de binnenplanse en de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid betrekking hebben niet te splitsen zijn, is daarbij niet van belang.
    Het betoog slaagt.
    5.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op basis van de door het college op 15 december 2009 vastgestelde "Beleidsnotitie kruimelgevallen ex artikel 3.23 Wro" (hierna: de Beleidsnotitie) ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4, aanhef, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor om af te wijken van het maximale bebouwingspercentage in de planregels. Het college voert aan dat de Beleidsnotitie niet van toepassing is op het gebied van het Kistenmakerseiland omdat dit gebied geen onderdeel uitmaakt van het eenheidsgebied zoals dat is omschreven in de Beleidsnotitie. Het college stelt dat het gebied van het Kistenmakerseiland voorheen onder het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" viel, waarna het in 2013 is opgenomen in het bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012". Uit de tekst van de Beleidsnotitie volgt dan volgens het college dat de beleidsregels niet meer van toepassing zijn op het plangebied van bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012" vanwege de actualisatie van dit bestemmingsplan in 2013. Volgens het college zijn de uitgangspunten van de Beleidsnotitie opgenomen in het meer recente bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012".
    5.1.    In de inleiding van de Beleidsnotitie is onder het kopje "Actualisatie bestemmingsplannen" vermeld dat wanneer een bestemmingsplan wordt geactualiseerd en daarin de beleidsregels zijn vertaald in nieuwe bestemmingsplanregels, de beleidsregels uit de Beleidsnotitie automatisch vervallen en deze uit het beleid worden verwijderd ter voorkoming van onduidelijkheden en cumulatie.
    De Afdeling stelt vast dat door het vaststellen van het bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012" het bestemmingsplan is geactualiseerd en dat daarbij de uitgangspunten uit de Beleidsnotitie, zoals het maximaal toegestane bebouwingspercentage op erven, zijn opgenomen in de planregels. Gelet op de tekst uit de Beleidsnotitie leidt dit ertoe dat de beleidsregels uit de Beleidsnotitie niet van toepassing zijn op het plangebied van bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012". De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat de Beleidsnotitie wel van toepassing was. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank ten onrechte op inhoudelijke gronden overwogen dat het college op grond van de Beleidsnotitie geen toepassing had mogen geven aan de bevoegdheid in artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor om van het bestemmingsplan af te wijken. Dit nog daargelaten dat de beleidsregels uit de Beleidsnotitie betrekking hebben op bijgebouwen aan de achtergevel van een woning en niet - zoals in dit geval - op bijgebouwen aan de zijgevel van een woning.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden van [wederpartij A] en [wederpartij B] bespreken. Die bespreking beperkt zich tot de vraag of het college in het besluit van 20 maart 2019 voldoende heeft onderbouwd dat bij het afwijken van het bestemmingsplan er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Op de andere beroepsgronden heeft de rechtbank al een oordeel gegeven. [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn tegen de uitspraak van de rechtbank en dus tegen die oordelen niet in hoger beroep opgekomen.
    De beoordeling van het beroep
    7.       [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat de nadere motivering van het college in het besluit van 20 maart 2019, voor het afwijken van de maximale bouwhoogte en het maximale bebouwingspercentage in de planregels, onvoldoende is. Zij stellen dat het college niet heeft onderzocht wat het straat- en bebouwingsbeeld wordt na realisering van het bijgebouw. Verder heeft het college volgens hen ten onrechte gesteld dat geen sprake is van steegvorming tussen het te plaatsen bijgebouw en het bijgebouw op het perceel van [wederpartij A] en [wederpartij B], omdat de afstand tussen de bouwwerken ongeveer 50 cm zal bedragen. De steeg maakt volgens hen een onevenredige inbreuk op de sociale veiligheid en het college had dan ook geen gebruik mogen maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het college heeft volgens [wederpartij A] en [wederpartij B] verder, ondanks dat het college de overwegingen van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft ingelast, het besluit om af te wijken van het bestemmingsplan niet nader gemotiveerd.
    7.1.    Ingevolge artikel 25 van de planregels kan het college afwijken van de toegestane bouwhoogte met maximaal 10%, mits er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, het straat- en bebouwingsbeeld, de sociale veiligheid, de verkeersveiligheid en de woonsituatie. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat wat betreft de overschrijding van de maximale bouwhoogte wordt voldaan aan deze toepassingsvoorwaarden en dat er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwwerk in het straat- en bebouwingsbeeld past, het bouwplan aansluit bij de bestaande bebouwing binnen en buiten het perceel en dat het bijgebouw ondergeschikt is aan de hoofdmassa. Daarnaast is door het college overwogen dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en dat de aangrenzende percelen weinig tot geen last van wegnemen van bezonning of het ontstaan van schaduwvorming zullen hebben. Ook ontstaat volgens het college geen steegvorming, zodat er geen sprake is van onevenredige aantasting van de sociale veiligheid.
    Wat betreft het afwijken van het maximaal toegestane bebouwingspercentage stelt het college dat het bouwwerk ondergeschikt is aan de hoofdmassa, omdat het 3 m achter de voorgevel van de hoofdmassa ligt en lager is dan de hoofdmassa en ook wat de bouw- en goothoogte voldoet aan de planregels voor binnenplanse afwijking. Daarnaast stelt het college dat het al eerder heeft meegewerkt aan de overschrijding van het maximaal toegestane bebouwd oppervlak van 50% op het perceel van [wederpartij A] en [wederpartij B] en dat als de oppervlakte van het bouwperceel en de bestemming "Tuin" worden meegerekend de overschrijding minder dan 50% is, namelijk 34,7%. Verder heeft het college overwogen dat weliswaar vanuit aangrenzende percelen zicht bestaat op het bouwwerk, maar dat er ook een vergunningvrij bouwwerk kan worden opgericht die het uitzicht belemmert. Het bijgebouw staat volgens het college nagenoeg op dezelfde lijn als het bijgebouw gelegen op het perceel van [wederpartij A] en [wederpartij B]. Ook stelt het college dat het bijgebouw geen problemen oplevert voor het wegnemen van bezonning of het vormen van schaduw op aangrenzende percelen.
    7.2.    In het besluit van 6 augustus 2018, waarbij de omgevingsvergunning voor het bijgebouw is verleend, heeft het college geen motivering gegeven waarom het af wil wijken van het bestemmingsplan. Na het advies van de bezwaarschriftencommissie om dat besluit te herroepen of te voorzien van een motivering heeft het college aan het besluit van 20 maart 2019 de hiervoor beschreven motivering ten grondslag gelegd. Het betoog van [wederpartij A] en [wederpartij B] dat het besluit van 20 maart 2019 niet nader is gemotiveerd, mist in zoverre feitelijke grondslag. Voor zover [wederpartij A] en [wederpartij B] stellen dat de motivering in het besluit van 20 maart 2019 nauwelijks afwijkt van het ambtelijk voorstel ten behoeve van de collegevergadering op 24 juli 2018 om af te wijken van het bestemmingsplan, is dat op zich juist. Dat betekent alleen niet dat het college door in het besluit op bezwaar een soortgelijke motivering op te nemen, niet heeft voldaan aan zijn verplichting om in het besluit zelf een motivering te geven voor de afwijkingen.
    Het betoog faalt in zoverre.
    7.3.    Het college heeft zich in het besluit van 20 maart 2019 verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat wordt voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 25 van de planregels. Voor zover [wederpartij A] en [wederpartij B] aanvoeren dat het college niet heeft onderzocht wat het straat- en bebouwingsbeeld wordt na realisering van het bouwplan, volgt de Afdeling hen daar niet in. Het college heeft zich gelet op de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit beeld niet onevenredig wordt aangetast. Daarbij is van belang dat het bijgebouw nagenoeg op dezelfde lijn zal komen te staan als het bijgebouw op het perceel van [wederpartij A] en [wederpartij B] en de bijgebouwen vergelijkbaar zijn wat betreft oppervlakte, hoogte en inhoud. Voor zover [wederpartij A] en [wederpartij B] stellen dat door steegvorming tussen het bijgebouw en het bijgebouw op hun perceel sprake zal zijn van onevenredige aantasting van de sociale veiligheid, slaagt dit betoog niet. De Afdeling stelt vast dat het bijgebouw wordt gebouwd op een afstand van ongeveer 0,3 m tot de perceelsgrens en dat is op grond van het bestemmingsplan toegestaan. Ter zitting is door [wederpartij A] toegelicht dat aan de zijde van haar perceel een strook onbebouwde grond aanwezig is van 0,8 m en dat daarop een hek staat. De tussengelegen afstand is voldoende om onderhoud te plegen op het perceel tussen en aan de bijgebouwen. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de sociale veiligheid niet onevenredig wordt aangetast. Wat betreft het afwijken van het maximaal toegestane bebouwingspercentage heeft het college gezien de gegeven motivering en met name dat het bouwplan aansluit bij de bestaande bebouwing binnen en buiten het perceel en ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ook in zoverre geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Conclusie over het beroep
    8.       Het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 20 maart 2019 is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor het bijgebouw in stand blijft en dat het bijgebouw mag worden gebouwd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van    23 juli 2020 in zaak nr. 19/1937;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
    414-970
     
    Bijlage - wettelijk kader
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de        beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de                          beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen  gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit  een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4 van bijlage II:
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan […];
    Bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012"
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    q. bouwperceel:
    een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    […]
    Artikel 17.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘Wonen - 3’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen in de vorm van grondgebonden woningen, al dan niet in combinatie met aan-huis-verbonden beroepen of bedrijven;
    b. tuinen, erven en terreinen;
    c. parkeervoorzieningen;
    d. groenvoorzieningen;
    e. openbare nutsvoorzieningen;
    f. aanlegplaatsen;
    g. water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
    […]
    Artikel 17.2 Bouwregels
    […]
    b. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
    […]
    2. op de gronden ter plaatse van de aanduiding "erf" mogen nieuwe aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen worden gebouwd, met dien verstande dat het gestelde onder 3, 4 en 5 van overeenkomstige toepassing is;
    […]
    4. de goothoogte van bijgebouwen en vrijstaande overkappingen mag niet meer bedragen dan 3,5 m, met dien verstande dat deze niet meer mag bedragen dan de goothoogte van het hoofdgebouw;
    5. de bouwhoogte van bijgebouwen en vrijstaande overkappingen mag niet meer bedragen dan 5,5 m, met dien verstande dat de bouwhoogte van een bijgebouw nooit meer mag bedragen dan de bouwhoogte van het hoofdgebouw;
    6. de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen buiten het bouwvlak mag niet meer bedragen dan 75 m² per woning, met dien verstande dat het bouwperceel voor niet meer dan 50% mag worden bebouwd, dan wel het bestaande percentage indien dit meer is;
    7. in afwijking van het gestelde onder 6, mag de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen buiten het bouwvlak op de gronden ter plaatse van de aanduiding "erf" niet meer bedragen dan 60 m2 per woning, met dien verstande dat het bouwperceel voor niet meer dan 50% mag worden bebouwd, dan wel het bestaande percentage indien dit meer is;
    […]
    Artikel 25 Algemene afwijkingsregels, voor zover van belang:
    Het bevoegd gezag kan, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    •       de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
    •       het straat- en bebouwingsbeeld;
    •       de sociale veiligheid;
    •       de verkeersveiligheid;
    •       de woonsituatie,
    bij een omgevingsvergunning afwijken van:
    a.       de in het plan gegeven maten, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages, met dien verstande dat dit niet geldt voor de inhoud van hoofdgebouwen en de diepte van nieuwe aan- en uitbouwen en overkappingen aan de achtergevel, zoals bepaald in artikel 16, lid 16,2, sub b, onder 3a en artikel 17, lid 17.2, sub a, onder 5 en sub b, onder 3a;
    […]