ECLI:NL:RBOBR:2016:4031, Rechtbank Oost-Brabant, 27-07-2016, 16 _ 2031
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2016-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: GS van Noord-Brabant hebben drie lasten onder dwangsom opgelegd aan een mestverwerkingsbedrijf omdat deze meer mest heeft ingenomen dan vergund, twee silo’s niet heeft afgedekt en is begonnen met het hygiëniseren van mest zonder vergunning.
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat GS bevoegd zijn om op te treden ook al hebben B&W van Bergeijk de milieuvergunning voor het bedrijf verleend. 
        Het is niet toelaatbaar dat een bedrijf zodanig fors uitbreidt zonder omgevingsvergunning. Wat ook zij van de gestelde goede bedoelingen van verzoekster, zij had eerst een vergunning moeten aanvragen met alle bijbehorende onderzoeken naar milieugevolgen. Dat moeten haar concurrenten immers ook doen. Het lange overleg met de gemeente geeft haar geen vrijbrief om alvast maar te beginnen, de capaciteit fors te vergroten en nieuwe bedrijfsprocessen te starten zonder de vereiste vergunningen. De voorzieningenrechter beseft dat handhavend optreden grote gevolgen heeft voor verzoekster, de werknemers en de klanten. Dat verzoekster haar Franse afnemer dreigt kwijt te raken en zich kennelijk genoodzaakt voelt haar personeel op straat te zetten, is het gevolg van de keuze van verzoekster om uit te breiden zonder vergunning en komt voor haar risico. Verweerder heeft echter ook de keuze gemaakt om géén begunstigingstermijn in het besluit op te nemen met betrekking tot de inname van mest. Dat betekent dat het bedrijf direct moet stoppen. De varkensbedrijven die contracten met verzoekster hebben gesloten kunnen door een dergelijke plotselinge innamestop in problemen komen. Weliswaar kan de inname van mest door het bedrijf zelf direct worden gestaakt, maar verweerder had in dit geval ook rekening moeten houden met de gevolgen voor de varkensbedrijven. Daarom schorst de rechter het besluit . Het hervatten van een onbeperkte inname gaat de voorzieningenrechter echter te ver. Daarom bepaalt de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:85, eerste lid, van de Awb dat de schorsing vervalt als verzoekster in 2016 meer dan 75.000 ton mest heeft ingenomen. Met deze voorziening krijgt het bedrijf een korte adempauze die het kan gebruiken om te overleggen met de provincie en haar klantenbestand af te bouwen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 16/2031
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juli 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [verzoekster]
        , te [vestigingsplaats] , verzoekster
      (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
    
      en
    
    
    Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, verweerder
    (gemachtigden: mr. B.T.J. Opsteen, mr. C.M.C. de Krosse- de Ridder en J.B.G Simons).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 30 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster lasten onder dwangsom opgelegd van:
    
    
      
        € 30,00 per ton mest die de vergunde hoeveelheid op jaarbasis als bedoeld in artikel 11.1.1 van de voorschriften van de aan verzoekster verleende vergunning overschrijdt, met een maximum van € 1.500.000,00;
      
      
        € 3.000,00 per week dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e. van de Wabo, doordat de dikke mestfractie afkomstig van de zeefbandpers wordt gehygiëniseerd, met een maximum van € 30.000,00; 
      
      
        € 2.500,00 per week dat sprake is van overtreding van artikel 10.1.2. van de voorschriften, doordat de mestsilo’s niet zijn afgedekt overeenkomstig bouwtechnische richtlijnen, met een maximum van € 25.000,00.
      
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het  bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2016. Namens verzoekster is [naam] verschenen en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten:
        Verzoekster heeft sinds 1 maart 2010 een milieuvergunning voor een agrarisch bedrijf met mestdistributie, transport- en loonbedrijf aan de [adres] . De milieuvergunning is verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk (B&W). In de vergunning is onder andere een mestverwerkingsinstallatie vergund. Over deze installatie is in voorschrift 11.1.1 van de vergunning bepaald dat het ingangsmateriaal maximaal 25.000 ton drijfmest per jaar mag bedragen. In de milieuvergunning staat verder nog dat het bedrijf geen IPPC installatie heeft. Deze milieuvergunning is na de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting. 
      
      
    
    
      1.2
      Tijdens een controle op 14 maart 2016 is geconstateerd dat in 2015 86.050 ton mest is verwerkt. Het bedrijf is daarna nog enkele malen gecontroleerd. Op 17 juni 2016 is vastgesteld dat op dat moment over 2016 al 55.771 ton mest was ingenomen. Verder is geconstateerd dat de dikke mestfractie wordt gehygiëniseerd met ongebluste kalk en dat mestsilo’s 3 en 4 niet zijn afgedekt. 
      
    
    
      1.3
      Verzoekster heeft voor de uitbreiding van de capaciteit van de mestverwerkingsinstallatie en voor het hygiëniseren van de dikke mestfractie met ongebluste kalk geen omgevingsvergunning aangevraagd. Verzoekster heeft wel een voorontwerpbestemmingsplan laten opstellen dat de gemeente Bergeijk ter inzage heeft gelegd. Verweerder heeft hierop gereageerd op 5 april 2016 en de gemeente Bergeijk verzocht het voorontwerp niet in procedure te brengen.
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft na het bestreden besluit nog eens gecontroleerd en vastgesteld dat op dat moment 61.978 ton mest was ingenomen. 
      
    
    
      2.1
      Verzoekster voert aan dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden. Ofschoon zij erkent dat zij meer dan 25.000 ton heeft ingenomen, wijst verzoekster er in dat verband op dat B&W - en niet verweerder - de milieuvergunning heeft verleend. Bovendien is nog steeds geen sprake van een IPPC installatie.
      
    
    
      2.2
      Verweerder zegt bevoegd te zijn omdat feitelijk meer dan 25.000 ton mest wordt verwerkt en in ieder geval het hygiëniseren van mest als IPPC-installatie kan worden aangemerkt.
      
    
    
      2.3
      Op basis van artikel 7.4 van Bijlage I, onderdeel C van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is verweerder bevoegd gezag voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een inrichting met een mest be- of verwerkingsinstallatie met een capaciteit van meer dan 25.000 ton mest als tot de inrichting een IPPC installatie behoort. Een IPPC installatie is een installatie die wordt genoemd in bijlage 1 van de Richtlijn industriële emissies (nr. 2010/75/EU, verder RIE). In bijlage 1 worden ook installaties genoemd voor de verwijdering van ongevaarlijke afvalstoffen (categorie 5.3) mits dat geschiedt door een aangewezen behandelmethode. 
      
    
    
      2.4
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat mest van derden is aan te merken als afval in de zin van artikel 1.37 van de RIE mede omdat in dat artikel alleen wordt verwezen naar artikel 3 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (nr.2008/98/EG, verder: Kaderrichtlijn). De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder het hygiëniseren van mest terecht als een biologische dan wel fysisch-chemische behandelmethode heeft genoemd. Die kan worden geschaard onder de als D8 of D9 genoemde verwijderingshandelingen in bijlage 1 van de Kaderrichtlijn. Er is dus feitelijk sprake van een IPPC installatie. 
      
    
    
      2.5
      Er vindt niet alleen een overtreding van de vergunningsvoorschriften plaats, de inrichting is uitgebreid (met een ruimere verwerkingscapaciteit en het hygiëniseren van mest) zonder vergunning. Dat is in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. Bij de beantwoording van de vraag wie bevoegd is om handhavend op te treden tegen zo’n overtreding is de feitelijke situatie op het moment van het nemen van het besluit bepalend en niet de vergunde situatie. Omdat meer dan 25.000 ton mest is ingenomen en omdat sprake is van een IPPC installatie, is verweerder bevoegd om hiertegen op te treden. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat B&W niet handhavend zijn opgetreden tegen overtreding van de vergunningsvoorschriften en dat, als de overtredingen zijn beëindigd, verweerder bevoegd blijft totdat het bestreden besluit onherroepelijk is of eventueel verbeurde dwangsommen zijn ingevorderd, op basis van artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo.
      
    
    
      3.1
      Het bezwaar van verzoekster tegen het bestreden besluit is vooral dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met alle betrokken belangen. Hierbij noemt verzoekster kort gezegd de volgende belangen:
      
        
          Zij zet zich in om het mestoverschot van de provincie te beëindigen en heeft hiervoor een investering gedaan van circa € 2.000.000,- in een moderne innovatieve installatie die 200.000 ton mest per jaar kan verwerken. Zij heeft 100 varkensbedrijven als klant waar zij de mest niet meer kan ophalen. De mestputten onder de stallen van deze bedrijven staan vol en deze bedrijven kunnen nergens anders terecht. Dat betekent dat deze varkensbedrijven hun verplichtingen niet kunnen nakomen en ook in overtreding geraken.
        
        
          De eerste last heeft tot gevolg dat het bedrijf direct moet stoppen en dat er 30 werknemers op straat komen te staan.
        
        
          De Franse afnemer van de dikke mestfractie zal geen product meer kunnen krijgen van het bedrijf en als klant wegvallen.
        
        
          Verzoekster kan haar bedrijf opereren binnen de haar toegestane emissies. 
        
      
      In dit kader stelt verzoekster dat verweerder op 23 november 2015 ten onrechte heeft aangenomen dat er voldoende mestverwerkingscapaciteit is in Noord-Brabant. Hiervoor verwijst verzoekster naar meerdere documenten.
      
    
    
      3.2
      Verweerder stelt daartegenover dat verzoekster niet eens een aanvraag heeft ingediend voor de uitbreiding van de inrichting. Verweerder kan dus ook niet beoordelen of de uitbreiding van het bedrijf geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Gedogen is niet aan de orde. Bovendien handelt het bedrijf volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan omdat mestverwerking in deze omvang niet langer valt aan te merken als nevenactiviteit. Volgens verweerder is in Noord-Brabant per 27 november 2015 voldoende mestverwerkingscapaciteit vergund. Het afwijken van de vergunning en de gevolgen die dat voor het bedrijf, de werknemers en de klanten heeft, komt volgens verweerder voor risico van verzoekster. 
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het niet toelaatbaar dat een bedrijf zodanig fors uitbreidt zonder omgevingsvergunning. Wat ook zij van de gestelde goede bedoelingen van verzoekster, zij had eerst een vergunning moeten aanvragen met alle bijbehorende onderzoeken naar milieugevolgen. Dat moeten haar concurrenten immers ook doen. Verzoekster stelt wel dat zij al lange tijd in overleg is met de gemeente Bergeijk en dat het een project is wat nog steeds in ontwikkeling is, maar dit geeft haar geen vrijbrief om alvast maar te beginnen, de capaciteit fors te vergroten en nieuwe bedrijfsprocessen te starten zonder de vereiste vergunningen. Niet alleen is het wettelijk verboden, zonder aanvraag kan verweerder evenmin onderzoeken wat de gevolgen zijn voor het milieu. Van verweerder kan niet worden verwacht om een dergelijke overtreding door de vingers te zien en van handhaving af te zien. 
      
    
    
      3.4
      Het knelpunt lijkt vooral te liggen in het geldende bestemmingsplan. Op basis van de stukken, waaronder de toelichting op het voorontwerpbestemmingsplan dat voor het bedrijf van verzoekster is opgesteld, gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat de uitbreiding inderdaad in strijd is met het bestemmingsplan en dat hiervoor ook een nieuw bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is vereist. In die procedure kan de discussie plaatsvinden over de mestverwerkingscapaciteit in Noord-Brabant. De discussie kan niet worden beslecht in deze voorlopige voorzieningsprocedure omdat deze zich daar simpelweg niet voor leent. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat de discussie ook in Provinciale Staten van Noord-Brabant wordt gevoerd en dat verweerder heeft gezegd dat daar pas tegen het einde van het jaar een besluit over wordt genomen.
      
    
    
      3.5
      De voorzieningenrechter beseft dat handhavend optreden grote gevolgen heeft voor verzoekster, de werknemers en de klanten. Dat verzoekster haar Franse afnemer dreigt kwijt te raken en zich kennelijk genoodzaakt voelt haar personeel op straat te zetten, valt verweerder echter niet aan te rekenen. Dit is het gevolg van de keuze die verzoekster heeft gemaakt om uit te breiden zonder vergunning en komt voor haar risico. Verweerder heeft echter ook de keuze gemaakt om géén begunstigingstermijn in het besluit op te nemen met betrekking tot de inname van mest. Dat betekent dat het bedrijf direct moet stoppen. De voorzieningenrechter sluit niet uit dat de varkensbedrijven die contracten met verzoekster hebben gesloten door een dergelijke plotselinge innamestop in problemen kunnen komen. Verzoekster heeft toegelicht dat in de praktijk langlopende contracten worden gesloten tussen boeren en mestverwerkende bedrijven en bovendien sprake is van vervangende verwerkingsovereenkomsten. Verder heeft verzoekster aangegeven dat de varkensbedrijven niet van de ene op de andere dag hun mest kunnen gaan leveren aan een andere mestverwerker. Deze argumenten heeft verweerder niet goed weersproken. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet had kunnen overgaan tot het gelasten van een directe innamestop van het bedrijf. Weliswaar kan de inname van mest door het bedrijf zelf direct worden gestaakt, maar verweerder had in dit geval ook rekening moeten houden met de gevolgen van deze innamestop voor de varkensbedrijven die vaste klant zijn van verzoekster. Het bestreden besluit is op dit onderdeel niet gemotiveerd en daarmee in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.1
      De voorzieningenrechter zal daarom de eerste last schorsen. Verweerder heeft verzoekster wel acht weken de tijd gegund om de tweede en de derde last na te komen en deze periode vindt de voorzieningenrechter ook genoeg. Daarom volstaat de voorzieningenrechter met schorsing van de eerste last. 
      
    
    
      4.2
      Deze schorsing zou echter tot gevolg kunnen hebben dat het bedrijf tijdens de bezwaarfase weer onbeperkt mest gaat innemen. Verweerder heeft aangegeven pas in het najaar een besluit te kunnen nemen op het bezwaarschrift en een onbeperkte inname gaat de voorzieningenrechter te ver. De gevolgen voor het milieu kan de voorzieningenrechter niet overzien. Bovendien worden concurrenten van verzoekster die wel een vergunning hebben daardoor mogelijk ook geschaad. Daarom zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:85, eerste lid, van de Awb bepalen dat de schorsing vervalt als verzoekster in 2016 meer dan 75.000 ton mest heeft ingenomen. Dat betekent dat als verzoekster voor iedere ton boven de 75.000 ton die zij inneemt, zij een dwangsom verbeurt van € 30,00 conform het bestreden besluit. Verder zal de voorzieningenrechter bepalen dat de schorsing in ieder geval vervalt zes weken na de verzending van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter geeft hiervoor de volgende motivering. Verzoekster heeft vorig jaar ruim 86.000 ton mest ingenomen. Dat is al ruimschoots meer dan in de vergunning is toegestaan en geeft haar geen recht om dit in 2016 te herhalen. Verzoekster zal haar klantenbestand moeten afbouwen om weer aan de vergunning te voldoen. De nu over 2016 geboden ruimte (75.000 ton minus de reeds ingenomen hoeveelheid van 61.978 ton ofwel  circa 13.000 ton, meer dan de helft van de vergunde innamehoeveelheid) acht de voorzieningenrechter hiervoor voldoende. Het is aan verzoekster zelf om te bepalen hoe zij deze ruimte benut en wanneer zij mest inneemt. Dat hoeft niet in een korte tijd, dat kan ook worden verspreid over meerdere weken of maanden in 2016 waarmee verzoekster zelf kan bepalen hoe zij de hoogste nood bij haar klanten kan ledigen. Dit geeft hen de mogelijkheid een andere verwerker te zoeken. Door middel van deze voorziening krijgt verzoekster een korte adempauze. Een adempauze die verzoekster kan gebruiken om in overleg met verweerder naar een oplossing te zoeken voor het planologische knelpunt en om een aanvraag in te dienen. Verweerder zal moeten toezien op de hoeveelheid ingenomen mest. 
      
      
        5.	Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        schorst de eerste last in het bestreden besluit (met betrekking tot de overtreding van voorschrift 11.1.1 van de vergunning) tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
      
      
        bepaalt dat deze voorziening vervalt zodra verzoekster in 2016 meer dan 75.000 ton mest heeft ingenomen;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af;
      
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan verzoekster te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 992,00, te betalen aan verzoekster.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2016.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.