ECLI:NL:CRVB:2020:3387, Centrale Raad van Beroep, 11-12-2020, 18/1772 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Het college heeft de afwijzing van het verzoek om kwijtschelding van het restant van de in 1997 ontstane vordering ten onrechte gebaseerd op artikel 58 van de PW.  Op grond van artikel 58 van de WWB was het college bevoegd tot terugvordering en kwijtschelding, ook voor de onder de Abw ontstane vorderingen. Een beleidsregel, die toepassing van een bij wet geregelde begunstigende bevoegdheid volledig uitsluit, kan de toets van een redelijke beleidsbepaling niet doorstaan. Ook de verplichte terugvordering bij schending van de inlichtingenverplichting kan dit zo te noemen “nul” beleid niet rechtvaardigen. Dit geldt ook voor de kwijtschelding van oude terugvorderingen. Per 1 januari 2013 is met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving een gebonden terugvordering bij schending van de inlichtingenverplichting ingevoerd maar ook een  discretionaire bevoegdheid tot -onder voorwaarden - kwijtschelding van die terugvorderingen. Doordat niet meer onder alle omstandigheden onbeperkt terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenverplichting kunnen worden  ingevorderd, is een begunstiging in het leven geroepen tegen het voorheen in vaste rechtspraak niet-onredelijk geoordeelde beleid dat behoudens dringende redenen geen kwijtschelding van die terugvorderingen wordt verleend. De schuldenaren van oude terugvorderingen behoren op dit punt niet van die begunstiging te worden uitgesloten vanwege toepassing van het overgangsrecht van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving dat hen beoogt te beschermen.

18 1772 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Datum uitspraak: 11 december 2020
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 maart 2018, 17/2513 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats] 
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Oss (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellanten heeft mr. R.J. Laatsman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft voor de enkelvoudige kamer plaatsgevonden op 15 oktober 2019. Appellant is verschenen, in gezelschap van zijn zoons S. en H. [naam] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door E. Nieuwenhuizen.
    
    
    
      De Raad heeft het onderzoek heropend. De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
    
    
    
      Mr. Laatsman heeft de Raad bericht dat hij appellanten niet langer kan bijstaan in deze procedure, omdat de Raad voor Rechtsbijstand voor dit soort zaken geen toevoegingen meer verstrekt.
    
    
    
      Partijen hebben – het college desgevraagd – nadere stukken overgelegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is voorgezet op 10 juli 2020. Appellant is verschenen, in gezelschap van zijn zoons S. en H. [naam] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door E. Nieuwenhuizen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellanten ontvingen, met onderbrekingen, van 23 juni 1987 tot en met 26 januari 1997 bijstand, laatstelijk ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor gehuwden.
      
    
    
      1.2.
      De douane op Schiphol heeft medio 1997 de vader van appellant bij binnenkomst in Nederland aangetroffen met een zevental spaarbrieven op zijn eigen naam en op naam van zijn kinderen. Eén van deze spaarbrieven stond op naam van appellant en vertegenwoordigde een waarde van ƒ 315.000,- (€ 142.940,77). Naar aanleiding hiervan heeft de sociale recherche van het samenwerkingsverbond Sociale Recherche Oss e.o. (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de aan appellanten verleende bijstand. Daarbij heeft de sociale recherche appellanten op 9 oktober 1997 gehoord en zijn bevindingen vastgelegd in een rapportage van 13 oktober 1997.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 18 december 1997, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 juli 1998, heeft het college de bijstand van appellanten over de in 1.1 genoemde periode ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van ƒ 121.386,49 (€ 55.082,78) van hem teruggevorderd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door aan het college geen melding te maken van een Turkse spaarrekening die op zijn naam stond met daarop een bedrag van ƒ 315.000,-. 
      
    
    
      1.4.
      Bij vonnis van 17 juni 1999 heeft de politierechter te Den Bosch appellant vrijgesproken van overtreding van artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht. Dit vonnis is in kracht van gewijsde gegaan.
      
    
    
      1.5.
      Bij uitspraak van 22 oktober 1999 heeft de rechtbank Den Bosch het beroep tegen het besluit van 20 juli 1998 gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 1998 vernietigd wegens een onjuiste wettelijke grondslag en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor zover dit betrekking had op de terugvordering in stand gelaten. De Raad heeft bij uitspraak van 2 juli 2002, 99/6108, de uitspraak van de rechtbank bevestigd met dien verstande dat ook de rechtsgevolgen van het vernietigde intrekkingsbesluit in stand blijven. Hiermee zijn de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juli 1998 in rechte komen vast te staan.
      
    
    
      1.6.
      Het college heeft in verband met de terugvordering ten laste van appellant conservatoir beslag doen leggen op de Turkse bankrekening tot een bedrag van ƒ 145.000,- (€ 65.789,13). Bij brief van 15 april 1999 heeft een medewerker van de gemeente Oss een deurwaarder gevraagd om de terugvordering te executeren en heeft daarbij gewezen op een spaarcertificaat/kredietbrief (spaarbrief) ten name van appellant met een waarde van ƒ 315.000,-, waarvan een kopie was bijgevoegd. Daarbij is vermeld dat appellant weigert de vordering vrijwillig te voldoen en dat appellant de spaarbrief vooralsnog niet te gelde kan maken in verband met het gelegde conservatoire beslag. In april 2000 is duidelijk geworden dat dit beslag om onbekende redenen op 28 oktober 1998 door de rechtbank in Ankara is opgeheven. 
      
    
    
      1.7.
      Ten laste van appellant is derdenbeslag gelegd op zijn WAO-uitkering van het UWV. In een rapportage heronderzoek terugvordering van 13 juni 2016 is vermeld dat de vordering uit handen gegeven is aan een deurwaarder, dat een vordering openstaat van € 45.349,63, dat de deurwaarder een bedrag van € 10.600,82 heeft ontvangen en dat appellant € 72,76 per maand aflost. Het vakantiegeld maakt geen deel uit van de regeling.
      
    
    
      1.8.
      Op 7 november 2016 hebben appellanten onder meer verzocht het restant van de terugvordering kwijt te schelden. Daarbij is vermeld dat appellanten al meer dan 20 jaar hadden afgelost. Op dat moment bedroeg de openstaande schuld nog € 45.099,63.
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 30 november 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 augustus 2017 (bestreden besluit), heeft het college het verzoek afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 58, zevende lid, van de Participatiewet (PW). Voorts ziet het college geen aanleiding de vordering kwijt te schelden met toepassing van de Beleidsregels Terug- en invordering 2015.1 (Beleidsregels 2015). De vordering betreft immers een fraudevordering die ingevolge het door het college gehanteerde beleid niet wordt kwijtgescholden, tenzij dringende redenen daartoe aanleiding geven. Er is ook geen sprake van vrijwillige betaling. Van omstandigheden of dringende redenen die nopen tot kwijtschelding is het college niet gebleken.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Appellanten bestrijden dat zij fraude hebben gepleegd. Het geld op de spaarrekening was van de schoonzus van appellant en hij heeft het nooit gebruikt. Het is onredelijk dat in het toepasselijke beleid de terugvordering wegens enkele schending van de inlichtingenverplichting, zonder dat opzet of schuld is bewezen, wordt aangemerkt als fraudevordering. Appellanten zullen nooit de gehele schuld kunnen aflossen. Daarmee zijn appellanten voor de rest van hun leven veroordeeld om te leven onder het sociaal minimum.
      
    
    
      4.2.
      Bij de beoordeling van deze beroepsgrond strekt het volgende tot uitgangspunten.
      
      
        4.2.1.
        
          Ingevolge artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vordert het college dat bijstand verleend heeft de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 17 van de PW. Dit betreft dus een verplichting tot terugvorderen en niet een bevoegdheid.Ingevolge artikel 58, zevende lid, van de PW kan het college in afwijking van het eerste lid besluiten van terugvordering of van verdere terugvordering als bedoeld in het eerste lid af te zien, indien de persoon van wie de kosten van bijstand worden teruggevorderd:a. gedurende tien jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan;b. gedurende tien jaar niet volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan, maar het achterstallige bedrag over die periode, vermeerderd met de daarover verschuldigde wettelijke rente en de op de invordering betrekking hebbende kosten, alsnog heeft betaald;c. gedurende tien jaar geen betalingen heeft verricht en niet aannemelijk is dat hij deze op enig moment zal gaan verrichten; ofd. een bedrag, overeenkomend met ten minste 50% van de restsom, in één keer aflost.De bepaling in het zevende lid omvat de bevoegdheid om een vordering die gevolg is van een schending van de inlichtingenverplichting, indien aan één van de voorwaarden is voldaan, kwijt te schelden. 
          Ingevolge het achtste lid van dit artikel kan het college indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
        
        
      
      
        4.2.2.
        
          Het college voerde ten tijde van het bestreden besluit met – blijkens de toelichting – het oog op onder meer de in 4.2.3 genoemde bepalingen het beleid zoals neergelegd in de Beleidsregels 2015.
          Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels 2015 wordt in deze beleidsregels verstaan onder fraudevordering: een vordering die is ontstaan omdat belanghebbende de op hem rustende inlichtingenplicht heeft geschonden en als gevolg daarvan ten onrechte of teveel uitkering heeft ontvangen, alsmede de boete.
          Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels 2015 – voor zover van belang – maakt het college gebruik van de bevoegdheden, zoals deze in de PW aan hem zijn gegeven en acht het zich verplicht tot de aanpak van fraude.
          Ingevolge artikel 3 van de Beleidsregels 2015 maakt het college geen gebruik van de bevoegdheid zoals hem ingevolge artikel 58, zevende lid, van de PW is gegeven, tenzij dringende redenen daartoe aanleiding geven.
          Ingevolge artikel 5 van de Beleidsregels 2015 – voor zover van belang – ziet het college ook niet af van invordering van kruimelbedragen bij fraudevorderingen.
        
        
      
      
        4.2.3.
        Met het terugvorderingsbesluit van 18 december 1997 is vóór 1 januari 2013 de vordering op appellanten ontstaan. Op grond van het overgangsrecht in verband met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet van 4 oktober 2012, Staatsblad 2012, 462, hierna: Wet aanscherping) volgt dat de wijziging van artikel 58, eerste lid, (waarbij de verplichting tot terugvordering is ingevoerd) en de toevoeging van artikel 58, zevende en achtste lid, van de WWB per 1 januari 2013 (waarbij uitzonderingsmogelijkheden op het eerste lid zijn gecreëerd) niet van toepassing zijn op vorderingen die zijn ontstaan uiterlijk op de dag vóór de dag van inwerkingtreding van dit artikel (artikel XXV, zesde lid, in samenhang gelezen met artikel XIV onder G van de Wet aanscherping). Op grond van artikel 58 van de WWB, zoals dit tot 1 januari 2013 gold, was het college bevoegd om ten onrechte gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3084) omvatte deze bevoegdheid ook de bevoegdheid om af te zien van verdere terugvordering, dus om het restant kwijt te schelden. Deze bevoegdheid geldt volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358) ook voor de vorderingen die vóór de invoering van de WWB onder de werking van de Abw zijn ontstaan. Dit betekent dat het college in het bestreden besluit ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 58 van de PW.
        
      
      
        4.3.1.
        
          In de toelichting op de Beleidsregels 2015 heeft het college verwezen naar de Wet aanscherping. Artikel 3 van de Beleidsregels 2015 is als volgt toegelicht.
          “In deze nieuwe beleidsregels zet het college de keuze voort om van deze bevoegdheid geen gebruik te maken. Fraudevorderingen worden volledig afgelost. Ook de bijgestelde uitvoering van de fraudewet, geeft geen aanleiding tot een andere keuze. Het nieuwe boetenregime blijft een zware sanctionering. De volledige invordering ligt geheel in de lijn van aangescherpte handhaving en sanctionering in geval van oneigenlijk gebruik van de voorzieningen. In dit artikel is het wettelijke uitgangspunt benadrukt dat afwijking mogelijk blijft bij dringende redenen (artikel 16 Participatiewet). Hiermee worden zeer uitzonderlijke situaties bedoeld. Het gaat altijd om een individuele beoordeling, waarbij het door de omstandigheden niet (meer) verantwoord is om de belanghebbende te blijven houden aan zijn terugbetalingsverplichtingen, ook als het een fraudevordering betreft.”
        
        
      
      
        4.3.2.
        Ter zitting heeft het college meegedeeld dat het nu geen apart kwijtscheldingsbeleid voert voor terugvorderingen die vóór 1 januari 2013 zijn ontstaan (oude terugvorderingen). De beleidsregels 2015 worden daarop ook toegepast. Vóór 1 januari 2013 voerde het college hetzelfde beleid, namelijk dat geen kwijtschelding werd verleend van fraudevorderingen, behoudens dringende redenen. Het college heeft er daarbij op gewezen dat dit beleid volgens vaste rechtspraak van de Raad aanvaardbaar was. Gewezen kan worden op de uitspraak van 26 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5512. 
        
      
    
    
      4.4.
      Bij de beoordeling van de vraag of het door het college gevoerde beleid met betrekking tot verzoeken tot kwijtschelding de toets van een redelijke beleidsbepaling kan doorstaan is het volgende van belang.
      
      
        4.4.1.
        Met de Wet aanscherping is onder meer beoogd bestuursorganen te dwingen beter op te treden tegen onjuist gebruik van sociale zekerheid. Een hiertoe doorgevoerde wijziging is dat de terugvordering wegens schending van de inlichtingenverplichting niet langer een discretionaire bevoegdheid is. Veelvuldig zijn in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanscherping (parlementaire geschiedenis Wet aanscherping) de wijzigingen gemotiveerd onder verwijzing naar een korte aanduiding: “Fraude mag niet lonen”. De Wet aanscherping zelf, noch de PW, definiëren het begrip fraudevordering. In de parlementaire geschiedenis Wet aanscherping is echter “fraude” en “fraudevordering” steeds gedefinieerd als verwijtbare schending van de inlichtingenverplichting. Zie onder meer Kamerstukken II, 2011-12, 33 207, nr. 3, blz. 5-6; nr. 6, blz. 6, 15, 18 en 36; nr. 15, blz. 4. Daarmee wijkt de definitie in de Beleidsregels 2015 af van wat de wetgever van de Wet aanscherping voor ogen stond. 
        
      
      
        4.4.2.
        Met de Wet aanscherping is naast de verplichting tot terugvordering wegens schending van de inlichtingenverplichting ook onder voorwaarden een kwijtscheldingsbevoegdheid van terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenverplichting in de PW opgenomen. Daarbij heeft de wetgever zowel de belangen van de bestuursorganen als de schuldenaren in aanmerkingen genomen, die niet gediend worden met eindeloze invorderingstrajecten. Zie onder meer Kamerstukken II, 2011-2012, 33 207, nr. 3, blz. 5-6 en nr. 6, blz. 6. 
        
      
      
        4.4.3.
        Aldus is de ruime bevoegdheid met betrekking tot terugvordering en kwijtschelding in gevallen van schending van de inlichtingenverplichting, zoals die vóór 1 januari 2013 bestond, bij de Wet aanscherping beperkt, namelijk enerzijds een verplichte terugvordering, maar anderzijds niet onder alle omstandigheden een onbeperkte invordering van die terugvordering.
        
      
    
    
      4.5.
      Artikel 3 van de Beleidsregels 2015 sluit toepassing van de kwijtscheldingsbevoegdheid ten aanzien van terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenverplichting, verwijtbaar of niet, geheel uit. De in die bepaling genoemde uitzondering van dringende redenen is immers in het licht van het achtste lid van artikel 58 van de PW slechts een herhaling van die wettelijke bepaling, en dus zonder betekenis.
      
    
    
      4.6.
      Een beleidsregel, die toepassing van een bij wet geregelde begunstigende bevoegdheid volledig uitsluit, kan de toets van een redelijke beleidsbepaling niet doorstaan. Zie de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:363, r.o. 4.4. Ook het in 4.4.1 weergegeven, verkort aangeduide motief van de wetgever, dat het college zich blijkens artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels 2015 tot plicht stelt, kan dit zo te noemen “nul”beleid niet rechtvaardigen, in ieder geval niet omdat het college dat ook toepast op terugvorderingen wegens niet-verwijtbare schendingen van de inlichtingenverplichting. 
      
    
    
      4.7.
      Wat in 4.6 is overwogen, geldt ook voor de kwijtschelding van oude terugvorderingen. De Wet aanscherping heeft met een bevoegdheid tot kwijtschelding onder voorwaarden van terugvorderingen wegens schending van de inlichtingenverplichting een begunstiging in het leven geroepen tegen het voorheen in vaste rechtspraak niet-onredelijk geoordeelde beleid dat behoudens dringende redenen geen kwijtschelding van die terugvorderingen wordt verleend. De schuldenaren van oude terugvorderingen behoren op dit punt niet van die begunstiging te worden uitgesloten vanwege toepassing van het overgangsrecht van de Wet aanscherping dat hen beoogt te beschermen.
      
    
    
      4.8.
      Omdat het bestreden besluit berust op toepassing van beleid dat in 4.6 en 4.7 als kennelijk onredelijk is gekwalificeerd, ontbeert het een deugdelijke motivering. Wat verder in het besluit is vermeld over de vrijwilligheid van de betaling, is ontleend aan beleidsregels die zien op terugvordering zonder schending van de inlichtingenverplichting en die dus niet van toepassing zijn op het verzoek om kwijtschelding. Het college heeft ter zitting verklaard dat die extra toetsing niet stelselmatig plaatsvindt, zodat die beleidsregels ook geen basis kunnen zijn voor de motivering. 
      
    
    
      4.9.
      Wat in 4.6 tot en met 4.8 is overwogen betekent dat de in 4.1 weergeven beroepsgrond van appellanten slaagt. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Aansluitend moet worden bezien, welke gevolgen moeten worden verbonden aan dit motiveringsgebrek. De rechtsgevolgen kunnen bij gebreke van een andere motivering niet in stand worden gelaten. Daartoe kunnen de Beleidsregels Terug- en invordering 2020 niet dienen, omdat die, zoals het college ter zitting bevestigd heeft, op dit punt gelijkluidend zijn. Nu het om kennelijk onredelijk beleid gaat en vorming van nieuw beleid waarschijnlijk lijkt, is een bestuurlijke lus niet aangewezen om dit gebrek te herstellen. Dit betekent dat het college zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal worden bepaald dat beroep tegen die beslissing bij de Raad moet worden ingesteld.
      
    
    
      4.10.
      Uit 4.9 volgt dat de overige beroepsgronden van appellant nu geen bespreking behoeven. Dit betekent dat op dit moment ook geen oordeel wordt gegeven over de vraag of de schending van de inlichtingenverplichting in dit geval appellanten te verwijten is en of zij niet vrijwillig hebben meegewerkt aan de betaling van de terugvordering.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en op € 525,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.575,-. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 1 augustus 2017;
      
      
        draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.575,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en G.M.G. Hink en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van J.B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 december 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.B. Beerens