ECLI:NL:RVS:2023:2689, Raad van State, 12-07-2023, 202100997/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2017 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op een deel van het verzoek om openbaarmaking van informatie van Zorgthuisnl beslist en meerdere documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt. Branchebelang Thuiszorg Nederland (tegenwoordig: Zorgthuisnl) heeft de minister bij brief van 9 maart 2016 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar te maken. Het verzoek gaat over alle documenten vanaf 1 oktober 2015 over de acties die door of namens de minister zijn ondernomen naar aanleiding van het bekend worden met de financiële moeilijkheden dan wel het continuïteitsvraagstuk van de destijds in surseance verkerende TSN Thuiszorg. Zorgthuisnl heeft ook gevraagd om openbaarmaking van de documenten die hiermee verband houden. In haar verzoek heeft zij niet uitputtend een aantal voorbeelden gegeven.

202100997/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Zorgthuisnl, gevestigd te Houten,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 15 december 2020 in zaak nr. 19/3888 in het geding tussen:
    Zorgthuisnl
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2017 heeft de minister op een deel van het verzoek om openbaarmaking van informatie van Zorgthuisnl beslist en meerdere documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft de minister het door Zorgthuisnl daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en beslist dat er meer documenten onder het verzoek vallen dan eerder was aangenomen. Daarnaast heeft de minister op de al eerder aangetroffen documenten minder weigeringsgronden van toepassing geacht en daarom meer informatie openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 15 december 2020 heeft de rechtbank het door Zorgthuisnl daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 augustus 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Zorgthuisnl hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Zorgthuisnl heeft nadere stuken ingediend.
    Zorgthuisnl heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 8 maart 2023 behandeld, waar Zorgthuisnl, vertegenwoordigd door drs. H. Buijing en mr. M.A.J. West, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Bij brief van 10 mei 2023 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties inhoudelijk gereageerd op de overschrijding van de redelijke termijn.
    Bij brief van 31 mei 2023 heeft Zorgthuisnl te kennen gegeven dat een nadere zitting wat haar betreft niet nodig is. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Branchebelang Thuiszorg Nederland (tegenwoordig: Zorgthuisnl) heeft de minister bij brief van 9 maart 2016 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar te maken. Het verzoek gaat over alle documenten vanaf 1 oktober 2015 over de acties die door of namens de minister zijn ondernomen naar aanleiding van het bekend worden met de financiële moeilijkheden dan wel het continuïteitsvraagstuk van de destijds in surseance verkerende TSN Thuiszorg. Zorgthuisnl heeft ook gevraagd om openbaarmaking van de documenten die hiermee verband houden. In haar verzoek heeft zij niet uitputtend een aantal voorbeelden gegeven.
    Besluitvorming
    2.       De minister heeft met een besluit van 14 juli 2016 en een besluit van 23 mei 2017 beslist op het verzoek van Zorgthuisnl.
    2.1.    Over het besluit van 14 juli 2016 hebben partijen geprocedeerd tot aan de Afdeling, wat heeft geleid tot twee uitspraken van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, en 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477. In de uitspraak van 20 maart 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat sms- en WhatsApp-berichten als object onder de documentdefinitie van de Wob vallen. Daarnaast heeft de Afdeling geoordeeld dat sms- en WhatsApp-berichten op privételefoons bestemd zijn voor het bestuursorgaan en behoren te berusten bij het bestuursorgaan. Van het bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister een nieuw besluit genomen waarover de Afdeling in de uitspraak van 21 oktober 2020 een oordeel heeft gegeven. Voor zover in deze procedure van belang, heeft de Afdeling overwogen dat het niet bewaren van digitale postvakken met sms- en WhatsApp-berichten op een privé-telefoon niet in strijd is, of in ieder geval niet hoeft te zijn, met de Archiefwet 1995 (hierna: de Archiefwet). De Afdeling oordeelde wel dat op de minister de plicht rust om vanaf het moment dat hij een verzoek om openbaarmaking van documenten ontvangt het behoud van die documenten volledig te waarborgen.
    2.2.    Deze procedure gaat alleen over het besluit van 21 augustus 2019 op het bezwaar tegen het besluit van 23 mei 2017. Met het besluit van 23 mei 2017 heeft de minister meerdere documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het daartegen door Zorgthuisnl gemaakte bezwaar heeft de minister bij besluit van 21 augustus 2019 gegrond verklaard. Met dat besluit heeft hij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019 alsnog een zoekslag verricht naar sms- en WhatsApp-berichten. De minister heeft zeven sms-berichten aangetroffen. Er zijn niet meer berichten aangetroffen omdat een deel van de medewerkers te kennen heeft gegeven geen contact via sms of WhatsApp over het onderwerp van het verzoek te hebben gehad. Een ander deel van de medewerkers is van telefoon gewisseld waardoor de berichten niet meer te achterhalen zijn en een aantal medewerkers hebben te kennen gegeven dat zij geen berichten hebben bewaard. Met het besluit op bezwaar heeft de minister daarnaast namen van ambtenaren die vanuit hun functie in de openbaarheid treden alsnog openbaar gemaakt. Verder heeft hij de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet meer van toepassing geacht. Voor een aantal documenten heeft de minister ook de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet meer van toepassing geacht.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft - voor zover in hoger beroep van belang - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2020 overwogen dat zij Zorgthuisnl niet volgt in haar standpunt dat het niet bewaren van digitale postvakken met sms- en/of WhatsApp-berichten op een privé-telefoon altijd in strijd zou zijn met de Archiefwet. De rechtbank heeft het beroep van Zorgthuisnl wel gegrond verklaard, omdat de minister er na de uitspraak van de rechtbank over het eerste deelbesluit van 14 juli 2016 onvoldoende voor heeft zorggedragen dat de sms- en WhatsApp¬-berichten die onder het Wob-verzoek vielen, niet vernietigd zouden worden. De rechtbank vindt het aannemelijk dat de minister niet meer over de berichten beschikt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft het besluit van 21 augustus 2019 wegens het schenden van de bewaarplicht vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten.
    Hoger beroep
    4.       Zorgthuisnl is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij betoogt dat het niet bewaren van digitale postvakken met sms- en WhatsApp-berichten op een privé-telefoon in strijd is, of in ieder geval kan zijn, met de Archiefwet of de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG). Daarnaast is de door de minister verrichte zoekslag niet voldoende dan wel onvolledig geweest. De mededeling van de minister dat er geen sms- of WhatsApp-berichten onder hem berusten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, is niet geloofwaardig. Er bestaat ook een verplichting om bij externen navraag te doen of daar nog sms- of WhatsApp-berichten berusten. Wat door of met de landsadvocaat en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) is gewisseld, komt volgens Zorgthuisnl geen bescherming op grond van artikel 11, van de Wob toe. Zorgthuisnl heeft ten slotte verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Wettelijk kader
    5.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 21 augustus 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Beoordeling hoger beroep
    Is de zoekslag naar sms- en WhatsApp-berichten volledig en zijn er meer berichten?
    6.       Zorgthuisnl betoogt dat er op grond van de Archiefwet en de AVG een bewaarplicht geldt voor documenten, waaronder sms- en WhatsApp-berichten. De vraag die volgens haar beantwoord moet worden is of een sms- of WhatsApp-bericht een archiefbescheid is, omdat alleen het antwoord op die vraag relevant is voor toepassing van de Wob. Als sms- en WhatsApp-berichten een archiefbescheid zijn, dan moet de minister ervoor zorgen dat die berichten - net als e-mailberichten - deugdelijk worden opgeslagen en bewaard. De AVG kan niet in de weg staan aan het bewaren van sms- en WhatsApp-berichten, aldus Zorgthuisnl.
    Anders dan Zorgthuisnl betoogt, heeft de Afdeling eerder al geoordeeld dat sms- en WhatsApp-berichten die bij het uitvoeren van overheidstaken gebruikt zijn onder de reikwijdte van de Wob en van de Archiefwet vallen. Er is op dat punt geen verschil met e-mailberichten in een e-mailbox. De bepalingen uit onder andere de Archiefwet en de AVG zijn bepalend voor de vraag of de minister de sms- en WhatsApp-berichten (en e-mailberichten) moet bewaren of niet. Daaruit volgt niet dat het niet bewaren van sms- of WhatsApp-berichten altijd in strijd is met de Archiefwet. Zie de uitspraak van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477. In die uitspraak heeft de Afdeling verder geoordeeld dat uit artikel 3 van de Archiefwet volgt dat overheidsorganen verplicht zijn de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister niet zonder meer alle berichten hoefde te bewaren. De rechtbank heeft daarnaast terecht geoordeeld dat dit een andere verplichting is dan de verplichting om ervoor te zorgen dat sms- en WhatsApp-berichten waarop een Wob-verzoek betrekking heeft niet verloren gaan. Die berichten mogen na indiening van het Wob-verzoek tot beëindiging van de Wob-procedure niet vernietigd worden. Aangezien de minister niet aan deze verplichting heeft voldaan, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard.
    7.       Naar het oordeel van de Afdeling is de door de minister verrichte zoekslag naar sms- en WhatsApp-berichten volledig geweest en is zijn stelling dat er niet meer sms- en WhatsApp-berichten zijn niet ongeloofwaardig. Daarvoor is het volgende van belang.
    7.1.    In het besluit op bezwaar van 21 augustus 2019 en het verweerschrift in de procedure tegen het eerste deelbesluit van 14 juli 2016 waarnaar de minister verwezen heeft, heeft de minister toegelicht hoe hij heeft gezocht naar sms- en WhatsApp-berichten. Hij heeft toegelicht dat navraag naar de door Zorgthuisnl gevraagde berichten is gedaan bij de Directeur-Generaal Langdurige Zorg en medewerkers van (de opvolgers van de) betrokken (beleids)directies, te weten Macro-Economische Vraagstukken en Arbeidsmarkt (MEVA), Patiënt en Zorgordening (PZo) en Communicatie (Deo). Op basis van deze zoekslag zijn zeven sms-berichten aangetroffen. De minister is ook nagegaan waarom er niet meer berichten terug te vinden zijn. Hierover heeft hij verklaard dat een deel van de medewerkers desgevraagd te kennen heeft gegeven geen contact over het onderwerp per sms of WhatsApp te hebben gehad. Verder heeft een deel van de medewerkers desgevraagd te kennen gegeven van telefoon te zijn gewisseld waardoor de berichten niet meer te achterhalen zijn. Tot slot heeft een aantal medewerkers laten weten dat zij geen sms- of WhatsApp-berichten uit de desbetreffende periode hebben bewaard. Die toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor.
    7.2.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:709, onder 10.
    7.3.    Zorgthuisnl stelt dat het bieden van gebruiksgemak zowel bij Apple- als Android-telefoons ervoor heeft gezorgd dat het uitgangspunt is dat gegevens een-op-een van een oude op een nieuwe telefoon worden overgezet via de cloud. WhatsApp heeft daarnaast een structurele back-up en de mogelijkheid om chatberichten via de app te exporteren. WhatsApp-verkeer kan bovendien via de pc plaatsvinden en dat kan worden gemonitord. De sms- en WhatsApp-berichten zijn daarom te achterhalen, aldus Zorgthuisnl.
    Het feit dat de door Zorgthuisnl genoemde mogelijkheden er zijn, betekent echter niet dat daarvan ook gebruik is gemaakt en dat het nog mogelijk is om berichten te achterhalen, zoals blijkt uit de onder 7.1 weergegeven toelichting van de minister. De minister heeft daarover toegelicht dat als ambtenaren bij de wisseling van hun telefoon ook een ander telefoonnummer hebben gekregen, de WhatsApp-chathistorie niet is meegenomen. Bij de ambtenaren die nog wel hetzelfde telefoonnummer hebben, zijn in de chathistorie geen berichten aangetroffen over het TSN-dossier.
    7.4.    Daarnaast is Zorgthuisnl het niet eens met de volgende overweging van de rechtbank: "Tijdens de zitting heeft eiseres verder erkend dat het juist zou kunnen zijn dat er in de relevante periode maar elf seniorambtenaren bij het TSN-dossier betrokken waren; de andere ambtenaren waren alleen op ad hoc basis met het dossier bezig. Er bestaat, gelet hierop, geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder onderzoek had moeten doen bij alle medewerkers." Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, had de minister ook onderzoek moeten doen naar de medewerkers die op ad hoc basis betrokken waren, aldus Zorgthuisnl.
    Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hij niet kan uitsluiten dat er naast de direct betrokken ambtenaren incidenteel ook een andere ambtenaar kort bij het proces betrokken is geweest voor overleg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister geen onderzoek naar sms- en WhatsApp-berichten bij deze ambtenaren heeft hoeven uitvoeren. Gelet op de door de minister gegeven toelichting waaruit slechts blijkt van incidentele en korte ad hoc-betrokkenheid is het niet aannemelijk dat er zich bij deze groep ambtenaren berichten bevinden en heeft de minister zich mogen beperken tot de groep ambtenaren die direct bij het onderwerp betrokken waren.
    7.5.    Verder hebben haar medewerkers volgens Zorgthuisnl veelvuldig contact gehad met medewerkers van het ministerie. Uit de openbaar gemaakte informatie blijkt daarnaast dat personen van TSN, medewerkers van de landsadvocaat en mensen die werkten bij of in opdracht van de VNG informatie hebben uitgewisseld. Zij heeft van verschillende organisaties namen van medewerkers genoemd. De minister had bij deze derden navraag moeten doen naar de voor het verzoek relevante sms- en WhatsApp-berichten, aldus Zorgthuisnl.
    Onder bepaalde omstandigheden mag van de minister in redelijkheid enig onderzoek worden verwacht of binnen het bereik van de verzending van sms- en WhatsApp-berichten de ontbrekende berichten elders nog beschikbaar waren. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477, onder 8.1. Er bestaat voor de minister in het algemeen echter geen verplichting om bij externen navraag te doen naar sms- en WhatsApp-berichten waarvan niet duidelijk is of deze hebben bestaan. Het is weliswaar niet vereist dat Zorgthuisnl in detail kenbaar maakt welk bericht, van welke datum en welk tijdstip ontbreekt, maar zij had meer concreet kenbaar kunnen maken welke derden over welke sms- en WhatsApp-berichten hadden moeten beschikken. De minister had deze dan kunnen zoeken. Met de enkele verwijzing naar de wel openbaar gemaakte informatie heeft Zorgthuisnl onvoldoende concreet gemaakt welke door haar in haar hogerberoepschrift genoemde organisaties over welke sms- en/of WhatsApp-berichten zouden moeten beschikken. Tijdens de zitting heeft Zorgthuisnl een aanbod tot bewijslevering gedaan. Zij heeft te kennen gegeven dat op een eigen telefoon sms-berichten staan die zijn verstuurd tussen Zorgthuisnl en de betrokken directeur-generaal, waaruit blijkt dat de directeur-generaal gebruik maakte van sms- en WhatsApp-berichten. Aangezien Zorgthuisnl dit bewijsaanbod pas tijdens de zitting in hoger beroep heeft gedaan, gaat de Afdeling daaraan, vanwege strijd met de goede procesorde, voorbij.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de minister openbaarmaking van documenten terecht geweigerd?
    8.       De minister heeft openbaarmaking van meerdere documenten al dan niet gedeeltelijk geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob omdat het volgens hem over persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad gaat. Op een inventarislijst heeft hij aangegeven om welke documenten het gaat. Daaronder bevinden zich ook adviezen van de landsadvocaat (documenten 55, 56, 155 en 160) en e-mailberichten die tussen medewerkers van het ministerie onderling, tussen medewerkers van het ministerie en de VNG, tussen medewerkers van het ministerie en de landsadvocaat of tussen medewerkers van het ministerie, de VNG en de landsadvocaat zijn uitgewisseld (documenten 10, 42, 45, 61, 65, 69, 71, 76, 84, 89-91, 93, 94, 98,128, 144, 252 en 264). Volgens Zorgthuisnl had de minister openbaarmaking van deze documenten redelijkerwijs niet kunnen weigeren met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat de VNG als externe derde erbij betrokken was.
    8.1.    Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder intern beraad valt ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, het beraad binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
    8.3.    De Afdeling heeft verder in de uitspraak van 20 december 2017 overwogen dat zij van oordeel is dat aan een beraad het interne karakter ontvalt, indien daarbij een externe derde is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt mede ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
    8.4.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door de minister overgelegde vertrouwelijke stukken.
    8.5.    De minister heeft de e-mailberichten kunnen weigeren met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob omdat het gaat om documenten voor intern beraad. De e-mailberichten gaan over het door de minister te nemen besluit over de afhandeling van het TSN-dossier. Door betrokkenheid van de VNG - dat geen bestuursorgaan is maar wel een vereniging van publieke rechtspersonen - komt het interne karakter aan het beraad niet te ontvallen. De VNG is wel een externe derde maar zij had geen ander belang dan de minister als vertegenwoordiger van rechtspersonen met een publieke taak vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over het TSN-dossier. Dat de VNG een vereniging van gemeenten is en elke gemeente een andere opvatting had, zoals Zorgthuisnl stelt, betekent niet dat de VNG zelf een eigen belang behartigde dat als zodanig bij het beraad een rol speelde. Alle betrokken partijen behartigden het belang van de minister om tot een oplossing voor het TSN-dossier te komen. De door de landsadvocaat in dat kader gegeven adviezen aan de VNG vallen ook onder het interne beraad, omdat ook de landsadvocaat geen eigen belang behartigde en adviseerde aan de VNG die deelnam aan het interne beraad. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding redelijke termijn
    9.       Zorgthuisnl heeft de Afdeling op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) verzocht om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn voor afdoening van het geschil.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4558, is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob. Binnen de nationale rechtsorde geldt echter ook de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van het EVRM mede ten grondslag ligt. Dit beginsel brengt mee dat een geschil binnen een redelijke termijn finaal wordt beslecht. Omdat van de geldigheid van het uit dit rechtsbeginsel voortvloeiende vereiste binnen de nationale rechtsorde moet worden uitgegaan, geldt dat vereiste ook voor deze procedure. Aangezien dit vereiste ook in artikel 6 van het EVRM is neergelegd, wordt aansluiting gezocht bij de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit deze rechtspraak volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.
    9.2.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
    9.3.    Zorgthuisnl heeft op 29 juni 2017 een beroepschrift tegen het besluit van 23 mei 2017 bij de rechtbank ingediend. De rechtbank heeft het beroepschrift ter behandeling als bezwaarschrift op 29 november 2017 doorgestuurd naar de minister. Onder deze omstandigheden dient de datum waarop de rechtbank het stuk heeft ontvangen als aanvangsmoment van de redelijke termijn te worden aangemerkt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:528, onder 11.2. Dat betekent dat de redelijke termijn op 29 juni 2017 is aangevangen.
    9.4.    Zorgthuisnl heeft de minister per e¬-mailbericht van 11 januari 2018 laten weten dat zij ermee instemt dat de minister pas een besluit op bezwaar neemt nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan over het eerste deelbesluit van 14 juli 2016. Dit e-mailbericht is aan te merken als instemming met verder uitstel als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, van de Awb. De Afdeling heeft in die andere procedure op 20 maart 2019 uitspraak gedaan. De periode waarover instemming met uitstel van het nemen van een besluit op bezwaar bestond, blijft bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden buiten beschouwing. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1219, onder 4.2 en 4.3. De periode van uitstel tussen 11 januari 2018 en 20 maart 2019 bedraagt dus in totaal 14 maanden en 9 dagen. Dat betekent dat de redelijke termijn, uitgaande van de datum van ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 29 juni 2017 en met inachtneming van de onder 9.2 vermelde termijn waarbinnen een bestuursrechtelijk geschil moet zijn afgedaan, afliep op 7 september 2022. Dit betekent dat in deze procedure de redelijke termijn is overschreden.
    9.5.    Deze uitspraak is van 12 juli 2023. Dat betekent dat de redelijke termijn met 10 maanden is overschreden. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de schadevergoeding voor Zorgthuisnl vaststellen op een bedrag van € 1.000,00, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
    9.6.    In een zaak als deze, waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Daardoor wordt immers bepaald in hoeverre de immateriële schade is toe te rekenen aan het bestuursorgaan respectievelijk de rechter. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
    9.7.    De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:176, onder 5.1. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn met 10 maanden overschreden.
    De bestuurlijke fase heeft geduurd van 29 juni 2017 tot het besluit op bezwaar van 21 augustus 2019. Dit is een periode van ruim 25 maanden. Zoals onder 9.4 overwogen, blijft de periode van 14 maanden tussen 11 januari 2018 tot 20 maart 2019 buiten beschouwing. Voor de berekening van de overschrijding van de redelijke termijn moet daarom uitgegaan worden van een bestuurlijke fase die ruim 11 maanden heeft geduurd. De bestuurlijke fase mag maximaal 6 maanden duren. De redelijke behandelingsduur is in de bestuurlijke fase is dus met 5 maanden overschreden.
    Het hogerberoepschrift dateert van 29 januari 2021. Deze uitspraak dateert van 12 juli 2023. Dat betekent dat de rechterlijke fase ruim 29 maanden heeft geduurd. De rechterlijke fase in hoger beroep mag maximaal 24 maanden duren. De redelijke behandelingsduur in de rechterlijke fase is dus met 5 maanden overschreden.
    De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Gelet op wat onder 9.6 is overwogen, zal de minister worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan Zorgthuisnl tot een bedrag van € 500,00 (5/10 deel van € 1.000,00). De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) zal worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan Zorgthuisnl tot een bedrag van € 500,00 (5/10 deel van € 1.000,00).
    9.8.    Het verzoek van Zorgthuisnl om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden voor de behandeling van het hoger beroep. De minister en de Staat moeten de gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Zowel voor het indienen van het verzoek als het verschijnen ter zitting wordt 1 punt toegekend, beide met een wegingsfactor 0,5.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport om aan Zorgthuisnl te betalen een schadevergoeding van € 500,00;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan Zorgthuisnl te betalen een schadevergoeding van € 500,00;
    IV.      veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij Zorgthuisnl in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 418,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van bij Zorgthuisnl in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 418,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    960