ECLI:NL:RVS:2024:4493, Raad van State, 06-11-2024, 202300896/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 30 mei 2021, 7 juni 2021, 17 mei 2022, 19 mei 2022 en 30 mei 2022 hebben de colleges van burgemeester en wethouders van Bloemendaal, Zandvoort en Haarlem, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland diverse verkeersmaatregelen getroffen ten behoeve van de (verkeers)veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid tijdens de Dutch Grand Prix 2021, Dutch Grand Prix 2022, de daarbij behorende Side Events (Zandvoort Beyond) en de camping. Parnassia exploiteert een horecaonderneming, een strandpaviljoen, aan de Parnassiaweg 1 in Overveen. Het paviljoen ligt op een duin in het nationaal park de Kennemerduinen nabij Bloemendaal aan Zee. Het strandpaviljoen is met de auto uitsluitend over de doodlopende Parnassiaweg bereikbaar, circa twee kilometer vanaf de provinciale weg N200 (de Zeeweg), die overgaat in de Boulevard Barnaart. Het strandpaviljoen is door de afgelegen ligging in de duinen grotendeels afhankelijk van gasten die lopend vanaf het strand of met de fiets of auto komen. Direct naast het strandpaviljoen ligt het parkeerterrein Parnassia. Parnassia stelt dat het strandpaviljoen door de verkeersbesluiten niet of moeilijk bereikbaar was voor potentiële klanten. Daardoor is de omzet gedaald en heeft zij inkomensschade geleden.

202300896/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    P. aan Zee B.V., gevestigd in Overveen, gemeente Bloemendaal,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 30 december 2022 in de zaken nrs. 21/7196, 22/123, 22/124, 22/3304, 22/3840, 22/4183, 22/4761, 22/4762, 22/4763, 22/4809 en 22/4882 in het geding tussen:
    P. aan Zee B.V. (hierna: Parnassia)
    en
    de colleges van burgemeester en wethouders van Bloemendaal, Zandvoort en Haarlem, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: de colleges).
    Procesverloop
    Bij besluiten van 30 mei 2021, 7 juni 2021, 17 mei 2022, 19 mei 2022 en 30 mei 2022 hebben de colleges diverse verkeersmaatregelen getroffen ten behoeve van de (verkeers)veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid tijdens de Dutch Grand Prix 2021, Dutch Grand Prix 2022, de daarbij behorende Side Events (Zandvoort Beyond) en de camping.
    Bij besluiten van 25 november 2021, 22 december 2021 en 27 december 2021 hebben de colleges de door Parnassia gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 30 mei 2021 en 7 juni 2021 ongegrond verklaard.
    Tegen de besluiten van 17 mei 2022, 19 mei 2022 en 30 mei 2022 heeft Parnassia met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en met instemming van de colleges rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Bij uitspraak van 30 december 2022 heeft de rechtbank de door Parnassia ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Parnassia hoger beroep ingesteld.
    De colleges hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 oktober 2024, waar Parnassia, vertegenwoordigd door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat in Amsterdam, vergezeld door [persoon], het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal, vertegenwoordigd door mr. F.D.S. Bettink, de colleges van burgemeester en wethouders van Haarlem en Zandvoort, beide vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat in Den Haag, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. A.F.P. van Mierlo en M. Neele, zijn verschenen. Ook zijn namens het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort T.A. Steenvoorde-Kroezen en H.C. de Visser verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Parnassia exploiteert een horecaonderneming, een strandpaviljoen, aan de Parnassiaweg 1 in Overveen. Het paviljoen ligt op een duin in het nationaal park de Kennemerduinen nabij Bloemendaal aan Zee. Het strandpaviljoen is met de auto uitsluitend over de doodlopende Parnassiaweg bereikbaar, circa twee kilometer vanaf de provinciale weg N200 (de Zeeweg), die overgaat in de Boulevard Barnaart. Het strandpaviljoen is door de afgelegen ligging in de duinen grotendeels afhankelijk van gasten die lopend vanaf het strand of met de fiets of auto komen. Direct naast het strandpaviljoen ligt het parkeerterrein Parnassia.
    2.       De verkeersbesluiten in deze procedure zijn alle genomen in verband met de in 2021 en 2022 georganiseerde Formule 1 Dutch Grand Prix autoraces op het racecircuit in Zandvoort (hierna: DGP) en de verschillende evenementen die binnen de begrenzing van het circuit Zandvoort en in het centrum van Zandvoort werden georganiseerd.
    3.       Parnassia stelt dat het strandpaviljoen door de verkeersbesluiten niet of moeilijk bereikbaar was voor potentiële klanten. Daardoor is de omzet gedaald en heeft zij inkomensschade geleden.
    4.       In hoger beroep is in geschil of de colleges op grond van het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waren gehouden de door Parnassia gestelde onevenredige schade als gevolg van de verminderde bereikbaarheid in de besluitvorming over de verkeersbesluiten te betrekken. Volgens Parnassia mogen de colleges de schadekwestie niet doorschuiven naar een later te nemen besluit op het verzoek om nadeelcompensatie.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de verkeersbesluiten de bereikbaarheid van Parnassia hebben beperkt. De verkeersbesluiten belemmerden een ongestoorde doorgang voor autoverkeer naar het strandpaviljoen.
    6.       De rechtbank is van oordeel dat de verkeersbesluiten niet in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De colleges hebben deugdelijk gemotiveerd dat Parnassia niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de verkeersbesluiten zodanig ernstige schade heeft geleden, dat deze besluiten niet genomen hadden mogen worden zonder daarin een compensatieregeling op te nemen. Het gestelde omzetverlies van € 80.000,00 op een jaarlijkse omzet van ruim € 2,5 miljoen is onvoldoende voor het oordeel dat de voortzetting van de exploitatie van het strandpaviljoen zodanig in gevaar is gekomen, dat die exploitatie geheel moet worden gestaakt en/of faillissement dreigt. Daarbij komt dat voor Parnassia de mogelijkheid bestaat om een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen als daadwerkelijk schade is geleden als gevolg van de verkeersbesluiten. Het college van gedeputeerde staten heeft daarvoor verwezen naar de Regeling Nadeelcompensatie infrastructurele werken provincie Noord-Holland 2007 (hierna: de Regeling nadeelcompensatie).
    Hoger beroep van Parnassia en beoordeling door de Afdeling
    Noodzaak en zorgvuldige belangenafweging
    7.       Parnassia betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verkeersbesluiten niet noodzakelijk waren en dat de colleges de belangen niet zorgvuldig hebben afgewogen. Bij andere grootschalige race-evenementen op het circuit zijn verkeersbesluiten niet noodzakelijk gebleken. Daarbij komt dat de verkeersbesluiten niet voorzien in een adequate mogelijkheid om Parnassia bereikbaar te houden. In geen van de beschreven plannen en de verkeersbesluiten is aandacht besteed aan de bereikbaarheid van het strandpaviljoen.
    8.       Een college komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) genoemde begrippen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld welke verkeersbelangen naar zijn oordeel bij het besluit moeten worden betrokken, moet hij die belangen tegen elkaar afwegen. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). Daarbij geldt dat het bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    9.       De Afdeling is van oordeel dat de colleges deugdelijk hebben gemotiveerd dat de verschillende verkeersbesluiten, zelfstandig en in samenhang met elkaar, noodzakelijk waren om de (verkeers)veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid tijdens de DGP te garanderen. De colleges hebben gemotiveerd dat de verkeersbesluiten zijn genomen om de naar verwachting 110.000 bezoekers per dag gedurende de DGP veilig in goede banen te leiden. Daartoe is zowel voor de DGP 2021 als de DGP 2022 een uitgebreid Mobiliteitsplan opgesteld. Het betoog van Parnassia dat bij andere race-events niet dezelfde ingrijpende verkeersbesluiten noodzakelijk waren, leidt niet tot een ander oordeel. Parnassia heeft desgevraagd niet weersproken dat de andere evenementen ongeveer 50.000 bezoekers per dag trekken en om deze reden niet op één lijn zijn te stellen met de DGP.
    10.     Daarbij komt dat het strandpaviljoen en het naastgelegen parkeerterrein toegankelijk waren voor personen met een doorlaatbewijs. Ondernemingen, waaronder Parnassia, konden deze doorlaatbewijzen voor werknemers en bezoekers met een reservering vooraf aanvragen. Parnassia heeft deze doorlaatbewijzen ook aangevraagd en gekregen. De stelling van Parnassia dat zij voor het aantal bezoekers afhankelijk is van het weer en daarom van te voren niet weet hoeveel doorlaatbewijzen zij moest aanvragen, leidt niet tot het oordeel dat de belangen van Parnassia onvoldoende bij de verkeersbesluiten zijn betrokken. Overigens stonden de verkeersbesluiten er niet aan in de weg om Parnassia met de fiets of te voet (over het strand) te bereiken.
    11.     Het betoog slaagt niet.
    Vergoeding van schade als onderdeel van de verkeersbesluiten
    12.     Parnassia betoogt dat de colleges in de besluitvorming over de verkeersbesluiten ook de door haar te lijden schade hadden moeten betrekken. De colleges hadden de besluiten niet mogen nemen zonder deze schade te vergoeden dan wel een schaderegeling te treffen.
    13.     Bij de beoordeling van de vraag of de colleges de verkeersbesluiten mochten nemen, beoordeelt de Afdeling of de verkeersbesluiten zodanige schade bij Parnassia veroorzaken dat het belang van Parnassia zwaarder zou moeten wegen dan het belang dat is gediend bij het nemen van de verkeersbesluiten, zodat vooraf had moeten worden voorzien in een schaderegeling. Dit is bijvoorbeeld het geval als de (verkeers)besluiten ertoe leiden dat het bedrijf niet meer rendabel kan worden geëxploiteerd of de continuïteit van de bedrijfsvoering onvoldoende is verzekerd (vergelijk ABRvS 23 september 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA42210 en ABRvS 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0427).
    14.     Anders dan Parnassia betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat de colleges op grond van het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waren gehouden om de door Parnassia gestelde schade als gevolg van de verkeersbesluiten in de besluitvorming over de verkeersbesluiten te betrekken. Die besluiten zijn genomen om de (verkeers)veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid van Zandvoort en de regio tijdens de DGP te borgen. Parnassia heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade als gevolg van de verkeersbesluiten zodanig ernstig is, dat deze zonder compensatie aan het nemen van de verkeersbesluiten in de weg staat. De door Parnassia gestelde periode waarin zij verminderd bereikbaar was, is beperkt geweest. Het betoog dat de tijdens de DGP 2021 geleden inkomensschade € 27.360,00 bedraagt en dat het hierbij om jaarlijks terugkerende schade gaat zolang de DGP wordt georganiseerd, leidt niet tot een ander oordeel. Niet aannemelijk is dat, gelet op de door Parnassia gestelde jaarlijkse omzet van circa € 2,5 miljoen, daardoor faillissement dreigt of de bedrijfsvoering anderszins in gevaar komt. De colleges mochten de schadekwestie daarom doorschuiven naar een afzonderlijke nadeelcompensatieprocedure. In die procedure kan worden beoordeeld of Parnassia recht heeft op nadeelcompensatie, waartoe vereist is dat de gestelde schade als gevolg van de (rechtmatige) verkeersbesluiten buiten het normaal maatschappelijk risico valt en ook overigens is voldaan aan de criteria voor het toekennen van nadeelcompensatie.
    15.     De Afdeling wijst erop dat de Regeling nadeelcompensatie voorziet in de mogelijkheid om een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen. Het college van gedeputeerde staten heeft op de zitting bij de Afdeling nogmaals toegezegd een coördinerende rol op zich te nemen, zodat Parnassia één verzoek om nadeelcompensatie op grond van die regeling kan indienen voor alle schade als gevolg van de verkeersbesluiten. Gelet op de inhoud van die regeling bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat niet in een afdoende schaderegeling is voorzien. Daarbij komt dat de mogelijkheid bestaat om een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen voor ieder jaar dat de verkeersbesluiten worden genomen. Het betoog van Parnassia dat de gemeente Bloemendaal en de gemeente Zandvoort niet beschikken over een nadeelcompensatieregeling, laat onverlet dat Parnassia desgewenst bij de colleges van deze gemeenten afzonderlijke verzoeken om nadeelcompensatie op grond van het égalité-beginsel kan indienen en de weg van een zuiver schadebesluit kan volgen.
    16.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    17.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    18.     De colleges hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Borman, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024
    299-1062