ECLI:NL:RVS:2022:323, Raad van State, 02-02-2022, 202004925/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij waarschuwingsbrief van 17 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vaals [appellant] bericht over een aantal geconstateerde overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel aan de [locatie] te Vijlen. Op 14 januari 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Vaals op het perceel aan de [locatie] in Vijlen een controle uitgevoerd. Deze controle heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken te legaliseren. Tijdens de controle is geconstateerd dat op het perceel zeven bouwwerken zijn gerealiseerd. Het betreft een overkapping tegen het hoofdgebouw en zes vrijstaande schuurtjes die over het perceel zijn verspreid en die bestemd zijn voor dierenverblijf en opslag van tuinmeubels en hout.

202004925/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Vaals,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 augustus 2020 in zaak nr. 19/2691 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vaals.
    Procesverloop
    Bij waarschuwingsbrief van 17 juli 2019 heeft het college [appellant] bericht over een aantal geconstateerde overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel aan de [locatie] te Vijlen.
    Bij besluit van 3 september 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 13 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter videozitting behandeld op 17 januari 2022, waaraan [appellant], vertegenwoordigd door mr. P. Baur, advocaat te Landgraaf, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.A. Croughs, hebben deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 14 januari 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Vaals op het perceel aan de [locatie] in Vijlen een controle uitgevoerd. Deze controle heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken te legaliseren. Tijdens de controle is geconstateerd dat op het perceel zeven bouwwerken zijn gerealiseerd. Het betreft een overkapping tegen het hoofdgebouw en zes vrijstaande schuurtjes die over het perceel zijn verspreid en die bestemd zijn voor dierenverblijf en opslag van tuinmeubels en hout. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2013" rusten op het perceel de bestemmingen "Wonen", "Agrarisch met waarden - natuur en landschap", "Waarde - beschermd dorpsgezicht", "Waarde - Archeologie 4", "Waarde - Ecologische hoofdstructuur (EHS)" en "Waarde - Natura 2000". Het hoofdgebouw is als rijksmonument aangeduid met de dubbelbestemming "Waarde - cultuurhistorie".
    Bij de brief van 17 juli 2019 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat de bouwwerken in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, c, en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn gerealiseerd. De in die brief aangeduide bouwwerken 1 tot en met 6 kunnen volgens het college niet worden gelegaliseerd. Bouwwerk 7 kan volgens het college wel worden gelegaliseerd. Het college heeft [appellant] daarom verzocht om binnen acht weken de bouwwerken 1 tot en met 6 te verwijderen en verwijderd te houden en ten aanzien van bouwwerk 7 binnen die termijn een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Het college heeft [appellant] verder medegedeeld dat na afloop van deze termijn een hercontrole zal worden uitgevoerd en dat indien niet aan het verzoek is voldaan, het college gebruik kan maken van de wettelijke sanctiemiddelen die het college ter beschikking staan om tegen de overtredingen op te treden.
    [appellant] heeft tegen de brief van 17 juli 2019 bezwaar gemaakt. Bij het besluit van 3 september 2019 heeft het college onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Volgens het college is de waarschuwingsbrief van 17 juli 2019 niet gericht op een rechtsgevolg en dus geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft het door [appellant] tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Gronden van het hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de brief van 17 juli 2019 niet als een besluit kan worden aangemerkt. Volgens [appellant] stond de besluitvorming om handhavend op te treden reeds bij de verzending van deze brief vast, hetgeen blijkt uit de inhoud van de brief en uit de e-mail van de directeur operationeel beleid en uitlatingen van de burgemeester van de gemeente Vaals. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, moet volgens [appellant] dan ook worden geconcludeerd dat deze brief als een besluit moet worden aangemerkt.
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2816), is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018 volgt dat dit anders kan zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. In die zaak was sprake van een op de wet gebaseerde waarschuwing. In de onderhavige zaak is de waarschuwing gebaseerd op gemeentelijke beleidsregels zoals neergelegd in het beleidsplan toezicht en handhaving 2017-2022. Het beleidsplan is geen wettelijke regeling. De waarschuwing is dus niet op de wet gebaseerd. De situatie in deze zaak is daarom niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in genoemde uitspraak van 2 mei 2018. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484) in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, zijn op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb en kunnen daartegen in zoverre geen rechtsmiddelen worden aangewend.
    2.2.    Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen of informele waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is (vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, onderdeel 5.13). Geen van de in de conclusie genoemde situaties doet zich hier voor. In de door [appellant] gestelde omstandigheid dat de brief van 17 juli 2019 reeds uitvoerig ingaat op de vraag welke bouwwerken niet kunnen worden gelegaliseerd en dat ook uit uitlatingen van bestuurders, waaronder die van de burgemeester, zou blijken dat die bouwwerken niet legaliseerbaar zijn, zodat de besluitvorming om handhavend op te treden al vaststond, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de waarschuwing dient te worden gelijkgesteld met een besluit omdat de alternatieve route om rechtsbescherming te krijgen onevenredig bezwarend zou zijn. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 17 juli 2019 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    4.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022