ECLI:NL:CBB:2021:639, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-06-2021, 20/67
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering S&O-verklaring. Aanvraag is terecht afgewezen op de grond dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het project direct en uitsluitend gericht is op technisch-wetenschappelijk onderzoek, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 1, van de Wva.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/67
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
    
      [naam NV] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: dr. J.T.M. Flipsen),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
    (gemachtigde: mr. C. Cromheecke).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag in het kader van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) van appellante voor het project 76 met de titel ‘TWO Grondwatertransportmechanismen’, voor de periode van januari tot en met juni van het jaar 2019, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 11 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 mei 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens heeft [naam 2] namens verweerder aan de zitting deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante houdt zich onder meer bezig met de productie en levering van drinkwater en het beschermen van de drinkwaterwinning. In het kader van de Wva heeft zij een aanvraag gedaan voor het project 76 met de titel ‘TWO Grondwatertransport’.
      
    
    
      1.2
      Voor appellante is de aanleiding van het project de herziening van haar grondwatervergunningsvoorschriften. In het kader hiervan moeten de effecten van drinkwaterwinning op de omgeving beter inzichtelijk worden gemaakt. Het ontbreekt echter zowel de provincie (Zuid-Holland) als appellante aan inzicht wat zich nu werkelijk in de grond afspeelt en wat de invloed van wateronttrekking nabij de winningen is. Appellante wil in dit project de transportmechanismen in de bodem nabij de winningen verklaren en hiervoor een conceptueel model ontwikkelen. De transportmechanismen zijn afhankelijk van de geologie, waterhuishouding, grondwaterstromingen en invloeden vanuit de omgeving. Ten behoeve van dit onderzoek zullen 35 peilbuizen worden gerealiseerd en zal, middels een investering in telemetrie, real-time dataverzameling plaatsvinden. Aan de hand van de informatie van de peilbuizen wil appellante verklaren hoe het proces zich afspeelt in de tussenliggende vlakken en hoe deze kennis in een conceptueel model kan worden ondergebracht. Aan de hand van dit model kunnen scenario-analyses gemaakt worden.
      
      2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden van project 76 niet direct en uitsluitend zijn gericht op technisch wetenschappelijk onderzoek. In de eerste plaats is geen sprake van onderzoek naar een concreet benoemd verschijnsel. Appellante stelt dat zij niet weet wat zich precies in de bodem afspeelt en graag wil weten wat de transportmechanismen zijn in relatie tot het pompproces. Dit is een te algemene aanduiding en geen concreet verschijnsel. Pas als in beeld is gebracht wat de transportmechanismen zijn, zou appellante eventueel een verschijnsel kunnen signaleren dat zij niet gelijk zou kunnen verklaren. In de tweede plaats duiden de onderzoeksvragen niet op een verklarend onderzoek. Het zijn vraagstukken die te maken hebben met wat er precies gebeurt en niet waarom het precies gebeurt. In de derde plaats bevat het project geen planmatig opgezet onderzoek (naar een specifiek verschijnsel), maar wordt er in verschillende werkgebieden onderzocht wat er zich precies allemaal voordoet in de bodem en wat de effecten zijn van het pompproces. De werkzaamheden voor de eerste periode van 2019 richten zich vooral op het verzamelen van gegevens en informatie en het bepalen van interacties om de onbekende processen te kunnen verklaren en in beeld te brengen. Deze informatie wordt vervolgens verwerkt in een nieuw model. Het doel van het project is om het bestaande model te optimaliseren. Er is dan ook geen sprake van het verklaren van een verschijnsel. Tot slot zijn de genoemde processen wellicht voor appellante onbekend en wil zij deze kunnen verklaren, maar dat wil nog niet zeggen dat zij met de huidige kennis, ervaring en hulpmiddelen die zij ter beschikking heeft deze processen daadwerkelijk niet kan verklaren. Zij beschikt immers al over peilbuizen, zoutwachters,  gegevens over grondwaterstanden en mogelijkheid tot SkyTEM, tijdreeksanalyse, telemetrie en monitoring, berekening van de effecten van de onttrekking in het onttrekkingsgebied en rekenmodellen om informatie over deze processen boven water te krijgen en te verwerken. Het lijkt erop dat appellante met haar huidige kennis en onderzoeksmogelijkheden wellicht de processen al kan verklaren. Als dat, achteraf gezien, niet zou lukken, dan doet zich wellicht een niet te verklaren verschijnsel voor, dat nu juist verder onderzoek vraagt. Uit de toelichting blijkt dat het onderzoek nu te breed is en dat het nog niet bekend is of zich onbekende verschijnselen gaan voordoen.
      
      3. In beroep voert appellante aan dat haar onderzoeksproject wel degelijk kan worden aangemerkt als technisch wetenschappelijk onderzoek. Ten eerste voldoet het onderzoek aan de criteria voor technisch wetenschappelijk onderzoek van de Handleiding WBSO 2019. Daarnaast rechtvaardigt de Beleidsregel Uitleg begrip 'technisch wetenschappelijk onderzoek' bij behandeling aanvragen S&O-verklaring (Beleidsregel), de afwijzing niet. Ook wijst appellante op de toelichting bij de Beleidsregel waarin een voorbeeld wordt gegeven van een technisch wetenschappelijk onderzoekproject over de opslag van warmte in de bodem dat nauw verwant is aan het technisch wetenschappelijk onderzoek in haar zaak. Ten tweede kunnen de afwijzingsgronden van verweerder geen stand houden. Er is immers wel degelijk sprake van onderzoek naar een concreet verschijnsel. Het verschijnsel waarvoor een verklaring wordt gezocht is de grondwaterstand en -kwaliteit bij verschillende belangen in en rond het waterwingebied. Het verklarende karakter is duidelijk verwoord in de onderzoeksvragen. In dit verband verwijst appellante naar de uitspraak van het College van 22 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:103), waarin is geoordeeld dat sprake was van een onderzoek dat bestond uit een analyse van beschikbare meetgegevens om te komen tot het maken van een conceptueel model met voorspellende waarde. Deze uitspraak sluit aan bij hetgeen in de huidige procedure speelt. Het onderzoek gaat verder dan het verzamelen van meetgegevens, maar de analyse van deze gegevens is noodzakelijk voor het ontwikkelen van een conceptueel model waarmee de verschijnselen in de omgeving zouden kunnen worden verklaard. Het onderzoek bestaat dus niet slechts uit het in kaart brengen van de ondergrond in het winningsgebied door het doen van verschillende typen metingen. Omdat alleen metingen onvoldoende kennis geven voor een verklaring, gaat dit onderzoek verder om de achterliggende mechanismen te verklaren. Het onderzoek is dus niet routinematig. Voorts is er wel degelijk sprake van een planmatige opzet van het onderzoek. Verder is de stelling van verweerder dat de processen met de huidige kennis en onderzoeksmogelijkheden van appellante wellicht al zijn te verklaren onjuist. Appellante heeft niet de kennis van de achterliggende mechanismen om de processen te verklaren. De oude modellen waren voldoende om aan de oude vergunningsvoorschriften te voldoen. Voor de nieuwe voorschriften is meer begrip van de ondergrond en de processen die daarin plaatsvinden en hoe deze op elkaar inspelen van belang.
      
      4. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 1, van de Wva, wordt verstaan onder speur- en ontwikkelingswerk (S&O): door een S&O-inhoudingsplichtige of een S&O-belastingplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek.
      
      
        Op grond van artikel 23, eerste lid, van de Wva verstrekt verweerder aan een S&O-inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag op de voet van artikel 22 een S&O-verklaring.
      
      
      5. In de Handleiding WBSO 2019 is onder meer het volgende opgenomen:
      
    
  
  
    “3.2 Technisch-wetenschappelijk onderzoek (TWO)
    Onderzoeksprojecten waarmee u nieuwe technische kennis genereert kunnen onder bepaalde voorwaarden als technisch-wetenschappelijk onderzoek worden aangemerkt. Technisch-wetenschappelijk onderzoek wordt nader uitgelegd aan de hand van de begrippen “technisch” en “wetenschappelijk”.
    
  
  
    Technisch
    
      Technisch betekent dat het onderzoek betrekking heeft op gebieden zoals fysica, chemie, biotechnologie, productietechnologie en informatie- en communicatietechnologie. Economisch, sociaal of psychologisch onderzoek bijvoorbeeld kan niet als technisch-wetenschappelijk onderzoek worden aangemerkt. 
      Het is niet vereist dat de resultaten van het onderzoek toepassing kunnen vinden in een technisch nieuw fysiek product of productieproces.
    
    
  
  
    Wetenschappelijk
    Wetenschappelijk heeft betrekking op het doel en de resultaten van het onderzoek en op de manier waarop het onderzoek wordt opgezet en uitgevoerd:
    
    
       Doel en resultaten: wetenschappelijk onderzoek heeft tot doel een verklaring voor een verschijnsel te zoeken die niet is te geven op basis van algemeen toegankelijke kennis. U genereert zelf met uw onderzoek theoretische of praktische kennis. Enkel het verzamelen van gegevens of informatie is geen wetenschappelijk onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek is verklarend. Onderzoek dat slechts constateert, beschrijft, observeert, inventariseert, codeert, classificeert of vertaalt is niet wetenschappelijk. Het onderzoek heeft het risico in zich dat u de verklaring voor een verschijnsel niet zult vinden. De resultaten van het onderzoek worden vastgesteld op basis van feiten.
       Opzet en uitvoering: de onderzoeksopzet moet op het moment van aanvragen bekend zijn. Wetenschappelijk onderzoek wordt systematisch en planmatig opgezet en uitgevoerd. Het onderzoek is niet routinematig van aard. Het onderzoekstraject en de resultaten moeten inzichtelijk vastgelegd worden. Het is niet vereist dat het resultaat van het onderzoek reproduceerbaar is of dat de statistische betrouwbaarheid inzichtelijk is. Ook hoeven er geen nieuwe concepten, wetmatigheden of theorieën ontwikkeld te worden of onbekende werkingsprincipes te worden verklaard.”
    
    
    
      6.	Het College ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder de aangevraagde werkzaamheden terecht niet als S&O heeft aangemerkt omdat de werkzaamheden van het project niet direct en uitsluitend zijn gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 1, van de Wva.
    
    
    
      6.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:18 en 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:777) gaat het daarbij om de vraag of sprake is van technisch wetenschappelijk onderzoek binnen de kaders van het speur- en ontwikkelingswerk in de zin van de Wva. Niet elke innovatie of niet ieder onderzoek wordt als S&O in de zin van de Wva aangemerkt. Het College wijst in dit verband naar de hiervoor onder 5 genoemde Handleiding. 
      
    
    
      6.2
      Uit de omschrijving van het project zoals weergegeven onder 1.2, het beroepschrift en de ter zitting gegeven toelichting, blijkt dat appellante in het kader van dit project onderzoek verricht naar de invloed van drinkwaterwinning op processen die zich afspelen in de grond. Op basis van metingen probeert appellante hypotheses op te stellen die mogelijk een verklaring geven voor verschijnselen zoals lokale droogte, wateroverlast of verzilting. Deze hypotheses worden vervolgens met metingen gevalideerd of bijgesteld. Het doel van appellante is om met een verklarend en conceptueel model te kunnen voorspellen waar verdroging, wateroverlast of verzilting optreedt.
      
    
    
      6.3
      Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar werkzaamheden zijn gericht op het zoeken naar een verklaring voor een verschijnsel als bedoeld in de Handleiding. Het onderzoek is met name gericht op het doen van metingen om te inventariseren wat zich in de grond afspeelt, hetgeen vervolgens wordt opgenomen in een model. Het trachten een verklaring te vinden voor een bepaald verschijnsel, zoals omschreven in de Handleiding, is (nog) niet aan de orde. In plaats daarvan is het onderzoek vooral gericht op het voorspellen waar, als gevolg van waterwinning, bepaalde verschijnselen zoals lokale droogte, wateroverlast en verzilting zullen optreden. Zoals het College eerder heeft overwogen (de uitspraak van 3 november 2020, hiervoor aangehaald) kan een dergelijk eerste, inventariserend onderzoek wellicht nodig zijn alvorens verklaringen te kunnen zoeken voor bepaalde verschijnselen en kunnen uit het thans te verrichten onderzoek mogelijk wel verschijnselen voortkomen die aanleiding kunnen zijn voor wetenschappelijk onderzoek als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 1, van de Wva, maar is dat het op dit moment (nog) niet. Anders dan appellante aanvoert, kunnen haar werkzaamheden niet op één lijn worden gesteld met de werkzaamheden in de zaak die heeft geleid tot de door haar aangehaalde uitspraak van 22 maart 2017. Het onderzoek waarvan sprake was in die zaak was gericht op het zoeken naar een verklaring voor het verschijnsel putverstopping in een veld met meerdere putten, waarbij verschillende factoren op een nog onbekende wijze op elkaar inwerkten. In tegenstelling tot het onderzoek van appellante was bij dat onderzoek een concrete hypothese gevormd. Diverse variabelen en hun onderlinge samenhang waren opgemerkt, maar waarom het verschijnsel putverstopping optrad was niet bekend en daarvoor werd een verklaring gezocht. Niet aannemelijk is geworden  dat bij het onderzoek van appellante ook een dergelijk concrete hypothese is gevormd. Haar onderzoek is nog in het stadium van het voorspellen van verschijnselen en nog niet in het stadium dat er voor een bepaald concreet verschijnsel een verklaring wordt gezocht. 
      
    
    
      6.4
      Omdat verklarend onderzoek naar een concreet verschijnsel bij het onderzoek dat voorligt (nog) niet aan de orde is, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht geweigerd appellante daarvoor een S&O-verklaring te verlenen. Wat appellante verder heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
      
      
        7.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M.M. Smorenburg en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.H. van Kersbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	w.g. M.H. van Kersbergen