ECLI:NL:RVS:2021:1107, Raad van State, 26-05-2021, 202001090/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2018 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en zijn rijbewijs gedurende dit onderzoek geschorst. Aan [appellant] is op 22 februari 2010 zijn eerste rijbewijs afgegeven. Op 1 december 2014 is [appellant] als beginnend bestuurder aangehouden wegens rijden onder invloed met een ademalcoholgehalte van 720 µg/l (1,656 ‰). Het CBR heeft hierover destijds geen mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW ontvangen. Op 4 augustus 2018 is [appellant] wederom aangehouden wegens rijden onder invloed met een ademalcoholgehalte van 645 µg/l (1,484 ‰). De politie heeft hiervan wel een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW gedaan aan het CBR. Tevens is het CBR toen op de hoogte gesteld van het eerdere feit van 1 december 2014. Bij besluit van 28 september 2018 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs gedurende het onderzoek geschorst.

202001090/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 januari 2020 in zaak nr. 19/1123 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2018 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en zijn rijbewijs gedurende dit onderzoek geschorst.
    Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.J. van 't Hoff, advocaat te Tilburg, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. M. van Dongen, via videoverbinding aan de zitting hebben deelgenomen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het relevante wettelijke kader wordt gevormd door de artikelen 130 en 131 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) en de artikelen 5 en 6 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). Deze artikelen zijn opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
    Aanleiding van het geschil
    2.       Aan [appellant] is op 22 februari 2010 zijn eerste rijbewijs afgegeven. Op 1 december 2014 is [appellant] als beginnend bestuurder aangehouden wegens rijden onder invloed met een ademalcoholgehalte van 720 µg/l (1,656 ‰). Het CBR heeft hierover destijds geen mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW ontvangen. Op 4 augustus 2018 is [appellant] wederom aangehouden wegens rijden onder invloed met een ademalcoholgehalte van 645 µg/l (1,484 ‰). De politie heeft hiervan wel een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW gedaan aan het CBR. Tevens is het CBR toen op de hoogte gesteld van het eerdere feit van 1 december 2014.
    Bij besluit van 28 september 2018 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs gedurende het onderzoek geschorst omdat over [appellant] het vermoeden van ongeschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen is ontstaan.
    Bij uitspraak van 6 december 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag de schorsing van het rijbewijs opgeheven. De voorzieningenrechter heeft - kort gezegd - geoordeeld dat de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL1828) niet zover strekt dat aan [appellant], thans na vier jaar, de verdergaande maatregel van schorsing van het rijbewijs gedurende het onderzoek naar de geschiktheid voor het besturen van motorvoertuigen kan worden opgelegd alsof hij nog beginnend bestuurder is.
    Bij besluit van 31 januari 2019 is het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard omdat op grond van de aanhouding als beginnend bestuurder van 1 december 2014 nog steeds het vermoeden van ongeschiktheid bestaat. Vervolgens is [appellant] binnen vijf jaar na deze aanhouding nogmaals aangehouden met een te hoog alcoholgehalte. Beide feiten zijn ten grondslag gelegd aan de opgelegde maatregelen. Volgens het CBR is de uitspraak van de voorzieningenrechter onjuist omdat de wet dwingendrechtelijk voorschrijft dat wanneer een onderzoek naar de geschiktheid wordt opgelegd de geldigheid van het rijbewijs wordt geschorst.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de reeds genoemde uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2010 volgt dat de mogelijkheid om een onderzoek naar de geschiktheid ook na langere tijd op te leggen wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in het bijzonder door het rechtszekerheidsbeginsel. Ditzelfde uitgangspunt geldt volgens de rechtbank bij de vraag of schorsing na langere tijd mocht gebeuren. De schorsing is net als het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid niet aan een termijn gebonden. Volgens de rechtbank bestaat geen aanleiding om schorsing anders te beoordelen dan het opleggen van een onderzoek.
    Het CBR houdt als regel aan dat feiten en omstandigheden die aan een vermoeden van ongeschiktheid ten grondslag kunnen liggen maximaal vijf jaar lang aanleiding tot het vorderen van een onderzoek kunnen geven. Volgens de rechtbank is dit niet onredelijk lang. In dit geval vormt het incident als beginnend bestuurder in 2014 aanleiding voor de oplegging van het onderzoek en de schorsing van het rijbewijs en is binnen vijf jaar nog een keer een te hoog alcoholpercentage geconstateerd. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het CBR gelet hierop tot schorsing van het rijbewijs mocht overgaan. Volgens de rechtbank maakt de omstandigheid dat [appellant] inmiddels geen beginnend bestuurder meer is dit niet anders, nu hij de verkeersveiligheid opnieuw ernstig in gevaar heeft gebracht.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] is het niet eens met de aangevallen uitspraak. Weliswaar mag het feit uit 2014 worden meegenomen in de besluitvorming ten aanzien van de op te leggen maatregelen, maar de rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat daar niet meer het toetsingskader van een beginnend bestuurder, neergelegd in artikel 5, onder k, van de Regeling, aan ten grondslag kan worden gelegd. Dit is volgens [appellant] in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ten aanzien van het feit uit 2014 noch ten aanzien van het feit uit 2018 is sprake geweest van een ademalcoholgehalte van 785 µg/l of hoger als bedoeld in artikel 5 onder j van de Regeling. Op grond van deze gegevens had het rijbewijs van [appellant], die thans geen beginnend bestuurder meer is, niet mogen worden geschorst. Volgens  [appellant] had het CBR aan hem in 2018 maatregelen mogen opleggen, maar dan wel uitgaande van de veronderstelling dat hem naar aanleiding van het feit in 2014 destijds maatregelen zouden zijn opgelegd.
    4.1.    Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat het geschil zich toespitst op de schorsing van zijn rijbewijs en niet op de oplegging van het onderzoek naar de rijgeschiktheid.
    [appellant] werd in 2014, als beginnend bestuurder, aangehouden met een zodanig ademalcoholgehalte dat sprake was van een geval als bedoeld in 5, onder k, van de Regeling. Omdat in 2014 geen mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW is gedaan, zijn aan hem destijds geen maatregelen opgelegd. In 2018 werd [appellant] wederom aangehouden, is een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW gedaan en heeft het CBR besloten zijn rijbewijs te schorsen. Het in 2018 geconstateerde ademalcoholgehalte was lager dan de op grond van artikel 5, onder j, gelezen in samenhang met artikel 6 van de Regeling geldende grens voor schorsing van het rijbewijs.
    4.2.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 3 februari 2010, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, heeft overwogen, verzet de rechtszekerheid zich er niet tegen dat het CBR als uitgangspunt hanteert dat feiten of omstandigheden die aan een vermoeden van ongeschiktheid ten grondslag dienen te liggen maximaal vijf jaar lang aanleiding kunnen geven tot het vorderen van een onderzoek naar de geschiktheid. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het CBR ditzelfde uitgangspunt niet ook voor schorsing van het rijbewijs mag hanteren. Dat het CBR naar aanleiding van het incident uit 2014 geen onderzoek heeft gevorderd en het rijbewijs niet heeft geschorst berust niet op een door het CBR genomen beslissing, maar komt omdat het CBR niet eerder op de hoogte was van de aanhouding in 2014. Dat brengt niet met zich dat het incident uit 2014 zonder gevolgen zou moeten blijven.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat het CBR de eerdere constatering in  2014 in het kader van de verkeersveiligheid mocht betrekken bij de op te leggen maatregelen in 2018. Het CBR diende er hierbij van uit te gaan dat aan [appellant] in 2014 maatregelen zouden zijn opgelegd, indien het CBR  destijds een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW zou hebben ontvangen. Het is van belang van deze vooronderstelling uit te gaan, omdat het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is [appellant] in 2018 maatregelen als beginnend bestuurder op te leggen, terwijl hij geen beginnend bestuurder meer is als bedoeld in artikel 1 van de Regeling gelezen in samenhang met artikel 8, derde lid, van de WVW. Als in 2014 een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de WVW zou zijn gedaan, dan zou, gezien het ademalcoholgehalte van [appellant] van 720 µg/l, dat ver boven de toen geldende grens van 435 µg/l voor een beginnend bestuurder lag, aan hem een onderzoek naar de rijgeschiktheid zijn opgelegd en zou zijn rijbewijs zijn geschorst op grond van artikel 23, eerste lid, onder b en artikel 5 onder k gelezen in samenhang met artikel 6 van de Regeling. Daarvan uitgaande kon aan [appellant] vanwege de constatering in 2018 op grond van artikel 23, eerste lid, onder e, gelezen in samenhang met artikel 12, onder 2 van de Regeling een onderzoek naar de rijgeschiktheid worden opgelegd, maar kon zijn rijbewijs niet worden geschorst omdat zich geen van de in artikel 5 van de Regeling genoemde gevallen voordeed. Door het rijbewijs van [appellant] in 2018 alsnog te schorsen en daaraan het toetsingskader van een beginnend bestuurder ten grondslag te leggen, is gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    4.4.    Het vorenstaande leidt ertoe dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het CBR het rijbewijs van [appellant] in 2018 had mogen schorsen.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant] bij de rechtbank alsnog gegrond verklaren en het besluit van 31 januari 2019 vernietigen voor zover dat betrekking heeft op de schorsing van het rijbewijs. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5 van de Regeling voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet voorts aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Het besluit van 28 september 2018 zal worden herroepen voor zover dat ziet op de schorsing van het rijbewijs. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    6.       Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 januari 2020 in zaak nr. 19/1123;
    III.      vernietigt het besluit van de directie van het Centraal bureau voor rijvaardigheidsbewijzen van 31 januari 2019 voor zover het besluit betrekking heeft op de schorsing van het rijbewijs van [appellant];
    IV.     herroept het besluit van 28 september 2018 in zoverre;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.     veroordeelt de directie van het Centraal bureau voor rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.064,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt de directie van het Centraal bureau voor rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de directie van het Centraal bureau voor rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
    343-921.
     
    Bijlage
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    […]
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling, genomen.
    2. Bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt:
    a. in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor één of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt;
    b. indien de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene overeenkomstig onderdeel a wordt geschorst, en diens rijbewijs niet overeenkomstig artikel 130, tweede lid, is ingevorderd, bepaald dat betrokkene zijn rijbewijs dient in te leveren bij het CBR;
    c. indien de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene niet overeenkomstig onderdeel a, wordt geschorst, doch diens rijbewijs wel overeenkomstig artikel 130, tweede lid, is ingevorderd, bepaald dat het rijbewijs onverwijld aan betrokkene wordt teruggegeven.
    3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid.
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 5
    Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:
    […]
    j. bij betrokkene wordt als bestuurder van een motorrijtuig een adem- of bloedalcoholgehalte geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰;
    k. bij betrokkene wordt, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰;
    […].
    Artikel 6
    In de gevallen, bedoeld in artikel 5, schorst het CBR overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen, tenzij een educatieve maatregel als bedoeld in artikel 131, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt opgelegd of het CBR op grond van artikel 23, vierde of vijfde lid, afziet van het opleggen van een onderzoek.