ECLI:NL:CRVB:2017:1825, Centrale Raad van Beroep, 16-05-2017, 16/5492 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering individuele inkomenstoeslag PW. In verordening opgenomen: langdurig laag inkomen is 101% bijstandsnorm. In overeenstemming met bedoeling wetgever. Geen zeer marginale overschrijding. Bevoegdheid in art. 36, lid 1, PW ziet op persoonlijke omstandigheden bij zicht hebben op inkomensverbetering.

165492 PW 
    
    
      Datum uitspraak: 16 mei 2017
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juli 2016, 15/8144 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het dagelijks bestuur van het Werkplein Hart van West-Brabant (dagelijks bestuur)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante hebben mr. L. Orie en mr. M.L.M. Klinkhamer, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Klinkhamer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Neeleman.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante, geboren in 1977, is blijvend volledig arbeidsongeschikt en ontvangt om die reden een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) in combinatie met een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 24 september 2015, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 30 november 2015, heeft het dagelijks bestuur de aanvraag van appellante om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de Participatiewet (PW) afgewezen. 
      
    
    
      1.3.
      Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 4 februari 2016 (bestreden besluit) het besluit van 30 november 2015 ingetrokken en het bezwaar tegen de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag met een gewijzigde inkomensberekening opnieuw ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat het inkomen van appellante in de 36 maanden voorafgaande aan de aanvraag (referteperiode) hoger was dan de door het dagelijks bestuur gehanteerde inkomensgrens om voor een individuele inkomenstoeslag in aanmerking te komen. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 30 november 2015 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor een proceskostenveroordeling. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft daartoe aangevoerd dat haar inkomen de door het dagelijks bestuur gehanteerde inkomensgrens slechts zeer marginaal overschrijdt. Omdat appellante geen zicht heeft op verbetering van haar inkomenspositie, behoort zij tot de doelgroep van de individuele inkomenstoeslag en leidt de gehanteerde inkomensgrens in haar geval tot een zeer onredelijke uitkomst. Tevens heeft appellante aangevoerd dat de rechtbank bij de 
      niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tegen het besluit van 30 november 2015 ten onrechte heeft nagelaten het dagelijks bestuur te veroordelen in de betaling van haar proceskosten en griffierecht. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
        Individuele inkomenstoeslag
      
      
      
        4.1.1.
        Op grond van artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. In artikel 36, tweede lid, van de PW is uiteengezet wat in ieder geval tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, wordt gerekend. 
        
      
      
        4.1.2.
        Artikel 36 van de PW is naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:
        
        
          “(…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. De huidige mogelijkheid tot het categoriaal benaderen van de doelgroep van de langdurigheidstoeslag en daarmee het risico dat de inkomensondersteuning tot een ongerichte verstrekking leidt, wil de regering voorkomen. (…). Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag, moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet «zicht op inkomensverbetering» heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. Doordat de langdurigheidstoeslag op deze wijze wordt geïndividualiseerd komt de centrale inkomensnorm van 110% van het toepasselijke sociaal minimum die is gesteld aan het begrip «laag inkomen», te vervallen. Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er – net als bij de verlening van individuele bijzondere bijstand – voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een «kan-bepaling». Dit neemt niet weg dat de gemeenteraad desondanks verplicht blijft om in een verordening in ieder geval de hoogte van de individuele toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen aan te geven. De regering heeft er voor gekozen om deze criteria op gemeentelijk niveau te laten vaststellen, waardoor de colleges de mogelijkheid hebben om een verband te leggen met het gemeentelijk armoede- en participatiebeleid.”
        
        
      
      
        4.1.3.
        De door de wetgever aan de gemeenteraad opgelegde verplichting om de hoogte van de individuele inkomenstoeslag vast te leggen en invulling te geven aan de begrippen “langdurig” en “laag inkomen” ligt besloten in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, waarin is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt ten aanzien van de individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de PW.
        
      
      
        4.1.4.
        De in 4.1.3 bedoelde verordening is de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet 2015 gemeente Roosendaal (Verordening).  
        
      
      
        4.1.5.
        In artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de Verordening heeft de gemeenteraad vastgelegd dat sprake is van een langdurig laag inkomen als het inkomen gedurende de referteperiode niet hoger is geweest dan 101% van de toepasselijke norm op basis van de Participatiewet. Uit artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening volgt dat de hoogte van de individuele inkomenstoeslag voor een alleenstaande € 373,- bedraagt. 
        
      
      
        4.1.6.
        In de Verordening is geen bepaling opgenomen waarmee het dagelijks bestuur in voorliggende gevallen kan afwijken van de door de gemeenteraad vastgestelde inkomensgrens van 101% van de toepasselijke bijstandsnorm. Uit de toelichting op artikel 4, eerste lid van de Verordening, waarin deze inkomensgrens is opgenomen, blijkt dat de gemeenteraad gekozen heeft voor een norm van 101% en niet voor een norm van 100%, omdat met de gekozen norm wordt voorkomen dat personen, die wel tot de doelgroep van de individuele inkomenstoeslag behoren maar een ander inkomen dan bijstand hebben, door een andere berekeningssystematiek of afrondingsverschillen netto iets meer dan 100% van de bijstandsnorm ontvangen en om die reden de individuele inkomenstoeslag mislopen. De grens van 101% vangt dit soort kleine verschillen op. Hieraan heeft de gemachtigde van het dagelijks bestuur ter zitting nog toegevoegd dat een incidentele en zeer marginale overschrijding van de gehanteerde inkomensgrens van 101% niet in de weg staat aan het verlenen van de individuele inkomenstoeslag. De Verordening voldoet in zoverre volgens het dagelijks bestuur aan de toepasselijke rechtspraak van de Raad. 
        
      
    
    
      4.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de voor appellante van toepassing zijnde referteperiode op grond van de Verordening loopt van 17 september 2012 tot 17 september 2015. Voorts is niet in geschil dat het inkomen van appellante in deze gehele periode met een bedrag dat varieerde van € 4,92 tot € 12,36 per maand de in de Verordening opgenomen inkomensgrens van 101% van de toepasselijke bijstandsnorm overschreed. Dit betekent dat het dagelijks bestuur terecht met toepassing van de in de Verordening opgenomen inkomensgrens de door appellante verzochte individuele inkomenstoeslag heeft geweigerd. Hierbij merkt de Raad nog op dat gelet op de gehanteerde inkomensgrens en de toelichting zoals onder 4.1.6 is weergegeven, geen aanknopingspunten aanwezig zijn voor het oordeel dat de Verordening op dit punt niet in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever, zoals vermeld in 4.1.2. 
      
    
    
      4.3.
      
        De door appellante, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 juni 2010, ECLI:NL:RBARN:2010:BM7166, aangevoerde grond dat het dagelijks bestuur in de naar haar mening zeer marginale overschrijding van de gestelde inkomensgrens aanleiding had moeten zien haar een individuele inkomenstoeslag te verlenen, slaagt niet. Nog los van de vraag of de Verordening, gelet op 4.1.6 en 4.2, hiervoor ruimte biedt, gaat het hier niet om de situatie dat het inkomen van appellante in enkele maanden in de referteperiode enkele eurocenten of enkele euro’s hoger uitviel dan de van toepassing zijnde norm. Zoals in 4.2 is uiteengezet was het maandinkomen van appellante in de gehele referteperiode structureel hoger dan de voor haar van toepassing zijnde norm (vergelijk de uitspraken van 
        31 juli 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX7178, van 27 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:1854 en van 24 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:876).
      
      
    
    
      4.4.
      Voor zover appellante heeft betoogd dat het dagelijks bestuur haar een individuele inkomenstoeslag had moeten verlenen omdat zij blijvend arbeidsongeschikt is en geen zicht heeft op inkomensverbetering, is het volgende van belang. Hoewel uit artikel 36, eerste lid, van de PW volgt dat het college, anders dan uit artikel 36 van de WWB volgde, bevoegd is een individuele inkomenstoeslag te verlenen, is uit de in 4.1.1 weergegeven wettekst, in samenhang met de in 4.1.2 uiteengezette toelichting, op te maken dat deze bevoegdheid met name ziet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager bij de beoordeling van het hebben van zicht op inkomensverbetering. Deze bevoegdheid brengt niet met zich dat, indien de aanvrager niet voldoet aan de in de Verordening opgenomen invulling van de begrippen “langdurig” en “laag inkomen”, aan deze aanvrager op grond van persoonlijke omstandigheden een individuele inkomenstoeslag kan worden verleend. Nu uit 4.2 en 4.3 volgt dat het dagelijks bestuur de individuele inkomenstoeslag terecht op grond van de Verordening heeft geweigerd, is een beoordeling van de individuele situatie van appellante dan ook niet meer aan de orde.
      
    
    
      4.5.
      Dat, zoals appellante ter zitting nog heeft aangevoerd, gemeenten op verschillende wijze invulling kunnen geven aan de begrippen “langdurig” en “laag inkomen”, kan evenmin aanleiding vormen om haar, in afwijking van de Verordening, een individuele inkomenstoeslag te verlenen. Dat in deze zin verschillen bestaan tussen de gemeenten is immers inherent aan de in artikel 36 van de PW besloten decentralisatiegedachte.  
      
    
    
      4.6.
      Op grond van wat is overwogen in 4.1.1 tot en met 4.5 slaagt het hoger beroep in zoverre niet. 
      
      
        
          Proceskostenveroordeling in beroep
        
      
      
    
    
      4.7.
      Met appellante is de Raad van oordeel dat de rechtbank bij de niet-ontvankelijk verklaring van het beroep tegen het ingetrokken besluit van 30 november 2015 ten onrechte heeft nagelaten een proceskostenveroordeling ten laste van het dagelijks bestuur uit te spreken. Voor een vergoeding van het door appellante in beroep betaalde griffierecht is echter, anders dan appellante aanvoert, geen aanleiding.
      
    
    
      4.8.
      De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen en bepalen dat het dagelijks bestuur aan appellante de door haar gemaakte kosten van de behandeling van het beroep tegen het besluit van 30 november 2015 vergoedt. Dit betreft de kosten van verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 495,-, zijnde één punt voor het indienen van een beroepschrift. 
      
      
        5. Gelet op 4.7 en 4.8 bestaat aanleiding voor een veroordeling van het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 990,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank heeft nagelaten het dagelijks
      bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 495,-;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt het dagelijks bestuur tot vergoeding van de proceskosten van appellante in
      beroep en hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 1.485,-
    - bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
      € 124,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en E.C.R. Schut en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) M. Hillen
    
    
    
    
    
      (getekend) C.A.E. Bon
    
    
    
  
  HD