ECLI:NL:CRVB:2016:2910, Centrale Raad van Beroep, 22-07-2016, 14/4553 WMO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Twee voorwaarden voor succesvol beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, vaste rechtspraak. Afwijzing aanvraag maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 26 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3803) heeft overwogen mag ervan worden uitgegaan dat een vreemdeling als betrokkene van de opvang in een VBL gebruik kan maken, dat de opvang in een VBL in het algemeen aangemerkt kan worden als een voldoende voorziening in het bieden van opvang en dat met plaatsing in een VBL voldoende invulling wordt gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting opvang te bieden. Beroep bij de vreemdelingenrechter mogelijk en de Afdeling oordeelt over de rechtmatigheid van een dergelijke weigering.

14/4553 WMO, 14/6443 WMO, 14/4676 WMO, 15/5029 WMO, 14/4678 WMO,  
  15/5168 WMO, 14/4692 WMO en 14/6445 WMO 
  
    Datum uitspraak: 22 juli 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Enkelvoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2014, 14/3319, 14/3314, 14/3316 en 14/3315 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante 1] (appellante 1), [appellant 2] (appellant 2), [appellant 3] (appellant 3) en [appellant 4] (appellant 4) te [woonplaats]
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellanten heeft mr. S. Ҫakici-Reinders, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
  
  
    Op 29 juli 2014 (waar het betreft appellante 1) en op 7 augustus 2014 (waar het betreft appellanten 2, 3 en 4) heeft het college besluiten op de aanvragen van 2 mei 2014 genomen. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting in de zaken 14/4676, 15/5029, 14/4678, 15/5168,  14/4692 en 14/6445 heeft, gevoegd met de zaken 15/6826, 15/6831, 15/6832, 15/6958, 15/7021 en 15/7209 plaatsgevonden op 15 april 2016. Appellanten zijn niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.T. ‘t Jong en mr. H.E. Benjamins. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
  
  
    Het onderzoek ter zitting in de zaken 14/4553 en 14/6443 heeft, gevoegd met de zaken 15/6827, 15/6959, 14/4693 en 14/6449, plaatsgevonden op 22 april 2016. Namens appellanten is mr. W.G. Fischer, advocaat, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.T. ‘t Jong en mr. H.E. Benjamins. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Appellanten zijn vreemdelingen als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) die, op grond van het in de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 opgenomen koppelingsbeginsel ten tijde hier van belang geen aanspraak hadden op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen. Appellanten zijn eind 2013 in het kader van de zogeheten pilot Vluchthaven opgevangen in de Vluchthaven aan de [adres] te Amsterdam voor de duur van maximaal zes maanden, eindigend uiterlijk op 31 mei 2014. Voor appellant 3 geldt dat hij met ingang van 14 juli 2014 over een verblijfsvergunning asiel beschikt en in het asielzoekerscentrum te [plaatsnaam] verblijft.
      
    
    
      1.2.
      Op 2 mei 2014 hebben appellanten verzocht om (continuering van) maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) na beëindiging van de opvang in de Vluchthaven.
      
    
    
      1.3.
      Op 9 mei 2014 hebben appellanten het college in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een besluit op de bij 1.2 genoemde aanvragen van 2 mei 2014.
      
    
    
      1.4.
      Op 29 mei 2014 hebben appellanten het college verzocht hen op de lijst te plaatsen van mensen die nader onderzocht moeten worden door de GGD.
      
    
    
      1.5.
      Op 30 mei 2014 hebben appellanten het college in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van besluiten op de bij 1.4 genoemde verzoeken van 29 mei 2014.
      
    
    
      2.1.
      Op 30 mei 2014 hebben appellanten beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van de bij 1.2 en 1.4 genoemde aanvragen en verzoeken. Voorts hebben zij bij de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend.
      
    
    
      2.2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter, voor zover hier van belang, de beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten niet-ontvankelijk verklaard. De voorzieningenrechter heeft daarbij het volgende overwogen, waarbij appellanten als verzoekers zijn aangeduid en het college als verweerder.
      
      
        “4.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat de Wmo geen voorschriften kent waarbinnen een besluit op een aanvraag dient te worden genomen. Aansluiting zal moeten worden gezocht bij de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:13, eerste lid, van de Awb. Uit het tweede lid van artikel 4:13 van de Awb volgt dat de redelijke termijn in ieder geval is verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag een beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb heeft gedaan. In de jurisprudentie wordt de redelijke termijn gewoonlijk gesteld op dit maximum. Het spoedeisend karakter van een aanvraag kan echter met zich brengen dat een beslistermijn van enkele weken of – in uitzonderlijke gevallen – zelfs enkele dagen als de redelijke termijn in de zin van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt. Te denken valt aan gevallen waarin de rechtsbescherming vereist dat snel wordt beslist en snel een voorziening kan worden gevraagd met het oog op een (dreigende) onomkeerbare of schrijnende situatie.
      
      
    
    
      4.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter deed zich in het geval van verzoekers op 2 mei 2014 (nog) niet een dergelijke bijzondere situatie voor. De voorzieningenrechter stelt in dit verband vast dat verzoekers op 2 mei 2014 de aanvraag om continuering van opvang hebben gedaan in verband met de mededeling van verweerder dat hij voornemens was de opvang in de Vluchthaven per 31 mei 2014 te beëindigen. Nu op 2 mei 2014 nog geen sprake was van dreigende dakloosheid (de opvang in de Vluchthaven zou immers eerst per  31 mei 2014, dus ruim 4 weken later, worden beëindigd) en dakloosheid ook op 9 mei 2014 niet acuut aan de orde was of zou zijn, bestond geen aanleiding om verweerder op 9 mei 2014 in gebreke te stellen wegens het niet tijdig nemen van besluiten. De voorzieningenrechter neemt in dit verband in aanmerking dat verweerder ook de tijd moet worden gegund om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen en dat deze tijd er nog in voldoende mate was.
      
    
    
      4.4
      
        Het voorgaande brengt met zich dat op 9 mei 2014, de dag dat de ingebrekestellingen zijn verzonden en bij verweerder zijn ingediend, geen sprake van het niet tijdig nemen van besluiten op de aanvragen van verzoekers. Op grond van artikel 6:12, tweede lid, onder a, van de Awb kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit pas worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen. Een te vroeg gestuurde ingebrekestelling is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen ingebrekestelling in de zin van het artikel. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter de beroepen van verzoekers, voor zover gericht tegen het niet-tijdig nemen van besluiten op hun aanvragen van  
        2 mei 2014, niet-ontvankelijk verklaren.
      
      
    
    
      4.5
      Voor zover aan het beroep tot het niet-tijdig nemen van besluiten (mede) ten grondslag is gelegd dat verweerder niet tijdig heeft gereageerd op de verzoeken van verzoekers van 29 mei 2014 om plaatsing op de lijst van de GGD, overweegt de voorzieningenrechter dat die verzoeken niet als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat de beslistermijnen die gelden op grond van de Awb ook niet op die verzoeken van toepassing zijn. Reeds hierom is het niet tijdig nemen van besluiten op dit punt niet aan de orde.”
      
      3. Appellanten hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Volgens appellanten had het college eerder op de aanvragen moeten beslissen en is het college dwangsommen verschuldigd. 
      
      4. Het college heeft bij besluit van 29 juli 2014 (bestreden besluit 1) naar aanleiding van de bij 1.2 genoemde aanvraag aan appellante 1 meegedeeld dat aan haar na beëindiging van de opvang in de Vluchthaven tijdelijk onderdak wordt verleend op de locatie [locatie] . Bij aparte besluiten van 7 augustus 2014 (bestreden besluiten 2, 3 en 4) heeft het college de bij 1.2 genoemde aanvragen van appellanten 2, 3 en 4 afgewezen, omdat appellanten 2, 3 en 4 zich tot de onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie vallende Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) kunnen wenden voor opvang in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL). Ook heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de medische situatie van appellanten 2, 3 en 4 niet kan worden beoordeeld omdat appellanten niet de daarvoor vereiste GGD-machtiging hebben afgegeven. 
      
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        5.1.1.
        
          Artikel 4:17 van de Awb, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
          “1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
          2. (…)
          3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. (…)”
        
        
      
      
        5.1.2.
        
          Artikel 6:12, eerste tot en met derde lid, van de Awb luidt als volgt:
          “1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
          2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
          a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
          b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft meegedeeld dat het in gebreke is.
          3. Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.”
        
        
      
    
    
      5.2.
      In zijn uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1871, heeft de Raad geoordeeld dat bij het indienen van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb aan de beide daar genoemde voorwaarden dient te zijn voldaan. Is ten tijde van het indienen van het beroep het bestuursorgaan niet in gebreke tijdig een besluit te nemen, de voorwaarde genoemd onder a, dan is het beroep te vroeg ingesteld en daarmee niet-ontvankelijk. Is een bestuursorgaan niet in gebreke gesteld, terwijl dit redelijkerwijs wel van de belanghebbende kan worden gevergd, de voorwaarde onder b, dan is het beroep eveneens te vroeg ingesteld en daarmee niet-ontvankelijk. De Raad wijst in dit verband op Kamerstukken II, 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 16, de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 januari 2010, 200909769/2/M1, en de uitspraak van de Raad van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5453. Voorts heeft de Raad in deze uitspraak overwogen dat uit de toelichting bij artikel 6:12, derde lid, van de Awb is af te leiden dat de ingebrekestelling achterwege kan blijven als de zaak zozeer spoedeisend is, dat een ingebrekestelling niet kan worden afgewacht (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 17) en dat een redelijke uitleg van artikel 6:12, derde lid, van de Awb meebrengt dat evenmin sprake is van een prematuur beroep in het geval na de indiening van een ingebrekestelling de omstandigheden zodanig wijzigen dat van een aanvrager niet (meer) kan worden gevergd dat hij de resterende termijn van de ingebrekestelling afwacht alvorens hij beroep zou kunnen instellen.
      
    
    
      5.3.
      Appellanten hebben op 9 mei 2014 het college in gebreke gesteld tijdig een besluit te nemen op de aanvragen van 2 mei 2014. De voorzieningenrechter heeft met juistheid geoordeeld dat het college door appellanten te vroeg in gebreke is gesteld. De Raad onderschrijft de overwegingen die de voorzieningenrechter aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd en verwijst daar naar. De Raad voegt hier het volgende aan toe. Uit de bij 5.2 genoemde uitspraak van 27 mei 2015 volgt ook dat nagegaan dient te worden of ten tijde van het indienen van de beroepen op 30 mei 2014 sprake is van een zodanige wijziging in de omstandigheden dat van een kortere beslistermijn zou moeten worden uitgegaan als gevolg waarvan het college onverwijld op de aanvragen had dienen te beslissen en van appellanten redelijkerwijs niet kon worden gevergd het college eerst in gebreke te stellen alvorens beroep in te stellen. De Raad is van oordeel dat van een zodanige wijziging in de omstandigheden geen sprake was. De beroepsgrond dat het college in dit geval een kortere beslistermijn had moeten hanteren, slaagt derhalve niet.
      
    
    
      5.4.
      Ook de beroepsgrond dat de voorzieningenrechter van de rechtbank appellanten, gelet op de feiten, geen effectieve rechtsbescherming heeft geboden, slaagt niet. Appellanten hebben in dit verband gewezen op het feit dat ten tijde van de behandeling van hun beroepen ter zitting het college nog geen besluiten op de aanvragen had genomen en dat die besluiten pas op 29 juli 2014 en 7 augustus 2014 zijn genomen. Dit standpunt komt erop neer dat ook als sprake is van een premature ingebrekestelling of een prematuur beroep waardoor het beroep niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is, de rechter bij zijn beoordeling toch zou moeten betrekken of door tijdsverloop inmiddels wel sprake is van niet tijdig beslissen. Dit standpunt wordt niet ondersteund door de bepalingen van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Wet dwangsom en beroep) op grond waarvan voornoemde bepalingen 4:17 en 6:12 van de Awb op 1 oktober 2009 in werking zijn getreden. Bovendien blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet dat de wetgever heeft gemeend met de Wet dwangsom en beroep in effectieve rechtsbescherming te hebben voorzien. Zie hiervoor onder meer Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, blz. 1-3, Kamerstukken II 2005/06, 304 35, nr. 3, blz. 1, 4 en 9. De Raad ziet in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanknopingspunten om hier anders over te oordelen.
      
    
    
      5.5.
      De voorzieningenrechter heeft eveneens met juistheid geoordeeld dat de bij 1.4 genoemde verzoeken geen aanvragen betreffen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Zie ook de uitspraak van de Raad van 6 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1231.  
      
    
    
      5.6.
      Uit wat bij 5.3 tot en met 5.5 is overwogen volgt dat het hoger beroep van appellanten tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt en dat deze uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
      
    
    
      6.1.
      Artikel 6:20, derde lid, van de Awb bepaalt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Ingevolge artikel 6:24 van de Awb is deze bepaling in hoger beroep van overeenkomstige toepassing.
      
    
    
      6.2.
      Het college is bij de onder 4 genoemde besluiten volgens appellanten niet volledig aan de beroepen van appellanten tegemoet gekomen, zodat de beroepen van appellanten mede betrekking hebben op de bestreden besluiten 1 tot en met 4.
      
    
    
      6.3.
      De beoordelingsperiode loopt in dit soort zaken volgens vaste rechtspraak van de datum van de aanvraag tot aan de datum van het bestreden besluit. Voor appellante 1 is dat van 2 mei 2014 tot aan 29 juli 2014. Voor appellanten 2, 3 en 4 is dat van 2 mei 2014 tot aan 7 augustus 2014.
      
    
    
      6.4.
      
        Bij het bestreden besluit 1 heeft het college de opvang die appellante op grond van het gemeentelijk beleid op de Vluchthaven werd geboden gecontinueerd, maar dan op de locatie [locatie] . Volgens appellante is haar rechtsbescherming onthouden omdat het college de geboden opvang aanvankelijk niet heeft aangemerkt als Wmo-opvang en heeft zij daarom procesbelang bij een oordeel over het beroep tegen het bestreden besluit 1. Ten tijde hier van belang volgt uit de rechtspraak van de Raad, zie bijvoorbeeld de uitspraak van  
        5 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4475, dat het hier om Wmo-beleid gaat. Op de aanvraag om Wmo-opvang is derhalve toekennend beslist. Niet gebleken is dat appellante rechtsbescherming is onthouden. Appellante heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat zij nog procesbelang heeft bij een oordeel van het beroep tegen het bestreden besluit 1. 
      
      
    
    
      6.5.
      Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, stelt de Raad vast dat het college aan de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ten grondslag heeft mogen leggen dat een noodzaak ontbrak om appellanten 2, 3 en 4 opvang te bieden. Voor appellanten 2 en 4 omdat zij gebruik konden maken van de opvangvoorzieningen in een VBL. Voor appellant 3 omdat hij voor de periode van 2 mei 2014 tot en met 14 juli 2014 gebruik kon maken van de opvangvoorzieningen in een VBL en omdat onbetwist is dat hij daarna in aanmerking kwam voor opvang in een asielzoekerscentrum. Dit betekent tevens dat geen aanleiding bestaat het beroep dat appellant 3 heeft gedaan op het arrest van 24 juni 2015 van het Hof van Justitie, C-373/13, H.T. (ECLI:EU:C:2015:413, www.curia.europe.eu), te bespreken.
      
    
    
      6.6.
      Gelet op het voorgaande komt de Raad niet toe aan een beoordeling van de andere gronden van de hoger beroepen van appellanten.
    
    
      6.7.
      
        Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellante tegen het bestreden besluit 1  
        niet-ontvankelijk is en dat de beroepen van appellanten 2, 3 en 4 tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ongegrond zijn. Gelet hierop is veroordeling tot vergoeding van schade niet mogelijk, zodat die verzoeken worden afgewezen.
        7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep:
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep van appellante 1 tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
    - verklaart de beroepen van appellanten 2, 3 en 4 tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ongegrond;
    - wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema, in tegenwoordigheid van N. van Rooijen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2016.
    
    
    
    
    
      	(getekend) H.C.P. Venema
    
    
    
    
    
      	(getekend) N. van Rooijen
    
    
    
    
  
  NK