ECLI:NL:RVS:2023:293, Raad van State, 25-01-2023, 202103222/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht SHM onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twee weken de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden door - voor zover hier van belang - alle kookgelegenheden (afzuigkap en kookplaat) in alle 252 wooneenheden op het perceel Sorbonnelaan/Oeslingerbaan te Maastricht te verwijderen. De gemeente Maastricht heeft in december 2018 een uitvraag gedaan om tijdelijke woningen voor verschillende doelgroepen te realiseren. Tegen die achtergrond heeft SHM op 3 oktober 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van tijdelijke studentenhuisvesting in 252 wooneenheden, verdeeld over drie afzonderlijke woonblokken op het perceel. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost", rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk", waarbinnen wonen niet is toegestaan.

202103222/1/R4.
    Datum uitspraak: 25 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Studentenhuisvesting Maastricht B.V. (hierna: SHM), gevestigd te Panningen, gemeente Peel en Maas,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 10 mei 2021 in zaken nrs. 21/915 en 21/845 in het geding tussen:
    SHM
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college SHM onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twee weken de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door - voor zover hier van belang - alle kookgelegenheden (afzuigkap en kookplaat) in alle 252 wooneenheden op het perceel Sorbonnelaan/Oeslingerbaan te Maastricht (hierna: het perceel) te verwijderen. De dwangsom bedraagt € 15.000,00 per week met een maximum van € 45.000,00.
    SHM heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarin het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft daarmee ingestemd. De rechtbank heeft het bezwaar als beroep behandeld.
    Bij uitspraak van 10 mei 2021 heeft de rechtbank het door SHM daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft SHM hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2022, waar SHM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J. Molenaar en mr. B.J.M. van Meer, beiden advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gemeente Maastricht heeft in december 2018 een uitvraag gedaan om tijdelijke woningen voor verschillende doelgroepen te realiseren. Tegen die achtergrond heeft SHM op 3 oktober 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van tijdelijke studentenhuisvesting in 252 wooneenheden, verdeeld over drie afzonderlijke woonblokken op het perceel. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost" (hierna: het bestemmingsplan), rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk", waarbinnen wonen niet is toegestaan. Bij besluit van 23 maart 2020 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) een omgevingsvergunning verleend.
    Bij controles uitgevoerd door een bouwinspecteur van het college in juli en oktober 2020, is vastgesteld dat de wooneenheden waren voorzien van een losse kookplaat en een recirculatiekap met koolstoffilter en dat de gemeenschappelijke keuken niet werd gebruikt. Verder is gebleken dat de wooneenheden te huur werden aangeboden als volledig gemeubileerde, zelfstandige studio’s met een eigen toegang, badkamer en keuken. Het college heeft bij besluit van 15 oktober 2020 een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, die ertoe strekt dat alle kookplaten en recirculatiekappen uit de 252 wooneenheden worden verwijderd en verwijderd worden gehouden. Volgens het college is een vergunning aangevraagd en verleend voor onzelfstandige studentenkamers met een douche en toilet, maar zonder keuken, en zijn door het realiseren van een kookgelegenheid, bestaande uit een kookplaat en een recirculatiekap, in afwijking van de verleende omgevingsvergunning zelfstandige wooneenheden ontstaan. Bij uitspraak van 8 februari 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:1166) heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet bevoegd is om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo handhavend op te treden. De rechtbank heeft het besluit van 15 oktober 2020 herroepen. Tegen die uitspraak heeft SHM hoger beroep ingesteld, dat bij de Afdeling is geregistreerd onder zaaknummer 202102012/1/R2. Op de zitting heeft SHM dit hoger beroep ingetrokken.
    Bij het besluit van 9 maart 2021 heeft het college, na vernietiging van de eerder opgelegde last, een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. SHM is het om verschillende redenen niet eens met dit besluit.
    Is sprake van een overtreding?
    2.       SHM betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de wooneenheden worden gebruikt in strijd met de bij besluit van 23 maart 2020 verleende omgevingsvergunning. In de omgevingsvergunning is volgens haar geen onderscheid gemaakt tussen zelfstandige en onzelfstandige wooneenheden. Daarbij geeft SHM aan dat een keukenblok met gootsteen en kraan is vergund, en dat de losse kookplaat en recirculatiekap niet in het keukenblok zijn gebouwd en om die reden ook niet in de bouwtekeningen zijn opgenomen. Volgens SHM maken de kookplaat en recirculatiekap, net als een magnetron, waterkoker of koffiezetapparaat, geen onderdeel uit van een te vergunnen bouwplan en zijn ze evenmin vergunningplichtig. Ook voert SHM aan dat de rechtbank ten onrechte het voortraject en de correspondentie tussen de gemeente en SHM over de aanvraag heeft betrokken bij het antwoord op de vraag waar de aan haar verleende vergunning toe strekt. SHM voert verder aan dat het college een vergunningvoorschrift aan de omgevingsvergunning had kunnen en moeten verbinden als het het "wonen" had willen beperken tot "onzelfstandig wonen". Daarbij wijst zij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2547, er op dat uit het oogpunt van rechtszekerheid in een motivering en overweging van een besluit geen voorschrift kan worden gelezen.
    SHM betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wooneenheden aan te merken zijn als onzelfstandige woonruimte. Zij voert daarbij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de definitiebepaling van het begrip "onzelfstandige woonruimte" zoals opgenomen in het facetbestemmingsplan "Woningsplitsing en woningomzetting" (hierna: het facetbestemmingsplan) leidend is en dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de definities in het bestemmingsplan "Maastricht Zuidoost". Volgens SHM voldoen de wooneenheden, inclusief de losse kookplaten en recirculatiekappen, aan de definitie van een onzelfstandige wooneenheid voor kamergewijze verhuur zoals bedoeld in de artikelen 1.6 en 1.10 van het facetbestemmingsplan.
    2.1.    Artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven."
    2.2.    Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting van de Afdeling aangegeven dat de verleende omgevingsvergunning uitdrukkelijk ziet op onzelfstandige kamers, conform de uitvraag. Daarbij heeft het college aangegeven dat het op grond van het voortraject en de correspondentie over het aanpassen van de bouwtekeningen, voor SHM duidelijk had moeten zijn wat volgens het college het verschil is tussen een (onzelfstandige) kamer en een (zelfstandige) woning. Alle 252 wooneenheden zijn volgens het college aan te merken als kamers, dus als onzelfstandige wooneenheden. Volgens het college bestond er om die reden ook geen grond om een vergunningvoorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden waarbij het gebruik als zelfstandige wooneenheid wordt verboden.
    2.3.    De Afdeling is van oordeel dat de 252 wooneenheden niet worden gebruikt in strijd met de verleende omgevingsvergunning, zodat er geen overtreding is en het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Daarvoor is van belang dat in de bij besluit van 23 maart 2020 verleende omgevingsvergunning staat dat de vergunning wordt verleend voor het realiseren van studentenhuisvesting in 252 wooneenheden, zonder dat het gebruik van die wooneenheden daarbij nader is gespecificeerd. Duidelijk is in ieder geval dat de vergunning voorziet in de realisatie van 252 wooneenheden in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast is op het aanvraagformulier als toelichting bij de projectomschrijving vermeld dat het gaat om "de realisatie van 126 tijdelijke geprefabriceerde woon-units (252 tijdelijke wooneenheden) ten behoeve van studentenhuisvesting". De Afdeling is van oordeel dat uit het alleen intekenen van een keukenblok zonder kooktoestel en enkele gezamenlijke voorzieningen niet duidelijk blijkt dat de omgevingsvergunning uitsluitend zou voorzien in onzelfstandige wooneenheden. Daarnaast maakt het voortraject voorafgaand aan de vergunningverlening en de gevoerde correspondentie geen onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. Dat in die omgevingsvergunning verwezen wordt naar de randvoorwaarden die in het kader van de uitvraag zijn gesteld aan de wooneenheden, maakt dat niet anders, gelet op het feit dat daarin niet bindend is vastgelegd dat het om onzelfstandige wooneenheden moet gaan. Hoewel het college in dat voortraject en de correspondentie aan SHM heeft laten weten dat de 252 wooneenheden alleen als onzelfstandige wooneenheden mogen worden gerealiseerd conform de uitvraag, is de reikwijdte van de verleende vergunning niet uitdrukkelijk beperkt tot onzelfstandige bewoning. Als het college het gebruik daartoe had willen beperken, had het SHM moeten vragen haar aanvraag aan te passen in 252 onzelfstandige wooneenheden of duidelijk in de omgevingsvergunning moeten beschrijven dat het gebruik alleen ziet op onzelfstandige bewoning. Dat had het college bijvoorbeeld ook kunnen doen door een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden.
    De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    2.4.    Omdat in de aan SHM verleende omgevingsvergunning geen onderscheid is gemaakt tussen zelfstandige en onzelfstandige bewoning komt de Afdeling niet toe aan de beantwoording van de vraag of het feitelijk gemaakte gebruik van het perceel aan te merken is als zelfstandige dan wel onzelfstandige bewoning als bedoeld in de vigerende planregels.
    Conclusie
    3.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van SHM tegen het besluit van 9 maart 2021 van het college alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    4.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 10 mei 2021 in zaken nrs. 21/915 en 21/845;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 9 maart 2021, kenmerk 19-1988WB/20-0562TH, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij Studentenhuisvesting Maastricht B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan Studentenhuisvesting Maastricht B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 901,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld op 17 januari 2023 door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. drs. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
    700-991