ECLI:NL:HR:2001:AB2768, Hoge Raad, 24-07-2001, 35981
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2001-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: -

Nr. 35.981
      24 juli 2001
      JV
    
    
    gewezen op het beroep in cassatie van X te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 27 januari 2000, nr. P97/20426, betreffende na te melden aanslag in de baatbelasting van de gemeente Hilversum.
    
    1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
    
    
      Aan belanghebbende is ter zake van het genot krachtens eigendom van de onroerende zaak b-straat 1 te Z een aanslag in de baatbelasting a-straat/b-straat e.o. van de gemeente Hilversum opgelegd ten bedrage van f 25.428, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de sectie betalingsverkeer en belastingen (hierna: het Hoofd) is verminderd tot een aanslag voor het jaar 1997 van f 2.706,08.
      Belanghebbende is tegen de uitspraak van het Hoofd in beroep gekomen bij het Hof.
      Het Hof heeft de uitspraak van het Hoofd bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum (hierna: B en W) heeft een verweerschrift ingediend.
      Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
      B en W hebben een conclusie van dupliek ingediend.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Op 10 december 1992 heeft de gemeenteraad van Z het "Bekostigingsbesluit herinrichting a-straat/b-straat e.o." (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Het bekostigingsbesluit is genomen in samenhang met het op 23 december 1992 door de gemeenteraad vastgestelde ontwikkelingsplan "Binnenstad beter in beeld", dat voorzag in verbetering c.q. herinrichting van het winkel- en verblijfsgebied van nader aangewezen gedeelten van de binnenstad van Z. Het Bekostigingsbesluit vermeldt dat de kosten van de door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand te brengen voorzieningen, bestaande uit sierbestrating met inbegrip van profielaanpassingen, verlichting, straatmeubilair, groenvoorzieningen en parkeervoorzieningen (hierna: de voorzieningen) worden geraamd op f 9.000.000. Voorts vermeldt het Bekostigingsbesluit onder meer dat is besloten:
    
    "I. de ten laste van de gemeente blijvende kosten van de in de aanhef bedoelde voorzieningen op genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht te verhalen en wel voor 85/100 gedeelte (billijke bijdrage) door middel van een baatbelasting, als bedoeld in artikel 273a van de gemeentewet;
    
    II. dat de percelen, welke door de voorzieningen - te treffen in de a-straat, de b-straat, c-straat, de d-straat, alsmede gedeeltelijk in de e-straat, de f-straat, g-straat en de h-straat - worden gebaat, zijn aangegeven op de bij dit bekostigingsbesluit behorende kaart;"
    
    In de toelichting bij het ontwerp-bekostigingsbesluit wordt door B en W onder meer het volgende opgemerkt:
    
    "Wij bieden u thans ter vaststelling aan een ontwerp-besluit om de ten laste van de gemeente blijvende kosten van de in de aanhef genoemde voorzieningen in bedoelde winkelstraten te verhalen voor 85% op de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht en wel door middel van een baatbelasting. Dit zal neerkomen op een bedrag ineens van ± f 33,-- per f 1.000,-- waarde in het economische verkeer, zoals vastgesteld volgens de "Verordening onroerend-goedbelastingen 1992" dan wel een overeenkomstig bedrag bij 15 jaarlijkse annuïteiten."
    
    3.1.2. Op 9 oktober 1996 heeft de gemeenteraad van Z de "Verordening Baatbelasting a-straat/b-straat e.o." (hierna: de Verordening) met een bijbehorende gewaarmerkte gebiedskaart vastgesteld. De Verordening luidt, voor zover van belang:
    
    
      "Artikel 1 - Begripsomschrijvingen.
      Deze verordening verstaat onder:
      a.een onroerende zaak:
      1. een gebouwd eigendom, waaronder in ieder geval wordt verstaan een gebouw met eventuele toebehoren en of grond ten aanzien waarvan een splitsing in appartementsrechten heeft plaatsgevonden;
      2. een ongebouwd eigendom;
      3. een samenstel van:
      - twee of meer aaneengebouwde of aangrenzende gebouwde eigendommen, of:
      - twee of meer aangrenzende ongebouwde eigendommen; of:
      - aangrenzende gebouwde en ongebouwde eigendommen; voorzover voor die eigendommen eenzelfde genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een gerechtigde tot een appartementsrecht hiervan uitgezonderd, wordt aangemerkt als belastingplichtige.
      een samenstel van:
      4.- twee of meer aaneengebouwde of aangrenzende gebouwde eigendommen; of:
      - aangrenzende gebouwde en ongebouwde eigendommen; 
      voorzover die eigendommen deel uitmaken van een onroerende zaak ten aanzien waarvan een splitsing in appartementsrechten, al dan niet in combinatie met een ondersplitsing van een zodanig appartementsrecht, heeft plaatsgevonden.
      b. heringerichte openbare ruimte: het gebied zoals is aangeduid op de bij deze verordening behorende kaart.
      c. frontbreedte: alle zijden van een onroerende zaak voor zover gelegen aan de heringerichte openbare ruimte.
    
    
    
      Artikel 2 - Belastbaar feit.
      1.Onder de naam "Baatbelasting a-straat/b-straat  e.o." wordt in de vorm van een heffing ineens een belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente binnen de bolletjes omlijning op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 1 november 1995 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
      2.De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten het aanleggen/verbeteren van:
      a. sierbestrating met inbegrip van profielaanpassingen op de bestaande voorzieningen;
      b. openbare sierverlichting;
      c. straatmeubilair;
      d. groenvoorzieningen.
    
    
    
      Artikel 3 - Belastingplicht.
      1. De belasting wordt geheven van degene, die van een onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
      2. (…...)
    
    
    
      Artikel 4 - Maatstaf van heffing.
      1. Maatstaf van heffing is de uitkomst van de volgende formule:
      (M x V x T1) + (F x T2)
      waarin:
      M = de maatstaf van heffing zoals bedoeld in het tweede lid
      F = de maatstaf van heffing zoals bedoeld in het derde lid
      V = de voorzieningsfactor zoals bedoeld in het vierde lid
      T1 = het tarief zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid
      T2 = het tarief zoals bedoeld in artikel 5, tweede lid
      2. De oppervlakte van een onroerende zaak wordt bepaald, op het aantal volle vierkante kadastrale meters van de begane grond - van de onroerende zaak die grenst aan de heringerichte openbare ruimte  - waarbij op hele meters naar beneden wordt afgerond.
      3. De frontbreedte wordt bepaald op de lengte gemeten van de kadastrale kaart, van dat deel van een onroerende zaak dat grenst/gelegen is aan de heringerichte openbare ruimte. De werkelijke lengte wordt hierbij op halve meters naar beneden afgerond. Indien er meerdere zijden, van één onroerende zaak, zijn gelegen aan de heringerichte openbare ruimte die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, geldt de som van alle zijden.
      4. De voorzieningsfactor, voor de op in artikel 2 bedoelde kaart, voorkomende onroerende zaken welke deels zijn gelegen aan een reeds eerdere heringerichte openbare ruimte, en of die uit hoofde van de verordening baatbelasting m-straat/n-straat reeds een aanslag ontvangen hebben, is aangegeven in de rode kleur en bedraagt: 0,5.
    
    
    
      Artikel 5 - Belastingtarief.
      1. De belasting bedraagt:
      voor elke vierkante meter van de heffingsmaatstaf zoals bedoeld in artikel 4, tweede lid f 50,30
      2. voor elke strekkende meter van de heffingsmaatstaf zoals bedoeld in artikel 4, derde lid f 1618,67."
    
    
    Het binnen de bolletjesomlijning gelegen gebied, bedoeld in artikel 2, lid 1, van de Verordening, is circa 35 percent kleiner dan het gebied, aangegeven op de bij het bekostigingsbesluit behorende kaart.
    
    3.1.3. Belanghebbende is genothebbende krachtens eigendom van de onroerende zaak b-straat 1 te Z. Deze onroerende zaak is verhuurd als winkelpand en ligt in het bij het Bekostigingsbesluit aangegeven plangebied en tevens in het gebied dat op de bij de Verordening behorende kaart is aangegeven met een bolletjesomlijning. Voorts grenst deze onroerende zaak aan de heringerichte openbare ruimte.
    
    
      3.1.4. De kosten van de herinrichting van het voorzieningengebied hebben uiteindelijk in totaal 
      f 8.636.069,77 bedragen, van welke kosten 85 percent, te weten f 7.340.659,30 door middel van de onderhavige baatbelasting is verhaald op de genothebbenden als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de Verordening.
    
    
    3.2. Voor het Hof was onder meer in geschil of de onderhavige zaak door de voorzieningen is gebaat. Het Hof heeft geoordeeld dat het Hoofd voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat belanghebbendes onroerende zaak is gebaat en dat niet van belang is of na de herinrichting van het winkelgebied met de onroerende zaak meer of minder omzet of winst is behaald, of dat er in het algemeen sprake was van een neerwaartse omzetontwikkeling, nu het om de onroerende zaak als zodanig gaat. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat zulks slechts anders zou kunnen zijn als een - niet slechts tijdelijk - teruglopende omzet rechtstreeks zou zijn terug te voeren op de totstandbrenging van de voorzieningen, maar dat belanghebbende daarvoor onvoldoende heeft gesteld of aannemelijk gemaakt, waarmee het Hof kennelijk bedoelt dat voorzover belanghebbende al iets heeft gesteld dat steun zou bieden aan een dergelijke conclusie, hij dit onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Deze oordelen geven geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, ook niet omtrent de verdeling van de bewijslast, en kunnen voor het overige in cassatie niet met vrucht worden bestreden, omdat zij in zoverre berusten op de aan het Hof voorbehouden waardering van de bewijsmiddelen en geen nadere motivering behoefden. Zij zijn ook niet onbegrijpelijk. Het eerste middel faalt derhalve.
    
    3.3.1. Voorts was voor het Hof in geschil of het noordelijke gedeelte van de k-straat (perceel A01) en de daaraan grenzende percelen A02, A03 en A04 ten onrechte niet in de baatbelasting zijn betrokken. Het Hof heeft geoordeeld dat verweerder (kennelijk bedoelt het Hof de gemeenteraad) voornoemde onroerende zaken buiten de heffing heeft mogen laten. Het Hof heeft daartoe redengevend geoordeeld dat het noordelijke gedeelte van de k-straat op de peildatum 1 november 1995 de functie had van openbare weg en na latere realisering van een winkelpassage grotendeels de functie van straat heeft behouden, dat er op de peildatum nog geen sprake was van duidelijk afgebakende of af te bakenen afzonderlijke onroerende zaken, en dat onder deze omstandigheden de onroerende zaken die later zijn ontstaan op of grenzend aan het perceel A01, niet geacht kunnen worden op 1 november 1995 door de voorzieningen te zijn gebaat. Tegen dit oordeel richt zich het tweede middel.
    
    3.3.2. Voorzover het middel zich richt tegen 's Hofs oordeel dat de afzonderlijke percelen A01, A02,    A03 en A04 door de getroffen voorzieningen niet zijn gebaat en daarom buiten de heffing mochten worden gelaten, faalt het. Dat oordeel - waarbij het Hof kennelijk en terecht de omstandigheden op de peildatum beslissend heeft geacht - geeft geen blijk van een onjuiste opvatting omtrent het begrip "gebaat" zijn in artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet en in artikel 2, lid 1, van de Verordening. Het Hof mocht daarbij, ongeacht in welk stadium de wijziging van het bestemmingsplan op de peildatum verkeerde, ermee rekening houden dat het noordelijke gedeelte van de k-straat op de peildatum de functie van openbare weg had en dat dit gedeelte grotendeels de functie van straat heeft behouden. 's Hofs oordeel kan voor het overige als verweven met waarderingen van feitelijke aard in cassatie niet met vrucht worden bestreden. Het is niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering dan door het Hof gegeven.
    
    3.3.3. Het middel betoogt voor het overige dat het Hof zonder motivering is voorbijgegaan aan de (onder meer in het beroepschrift voor het Hof en in de pleitnota van 2 oktober 1998) ingenomen stelling van belanghebbende dat het perceel A01 niet als een afzonderlijke onroerende zaak kan worden aangemerkt, omdat de percelen A01, A02, A03 en A04 tezamen met de percelen A08, A09, A10 en A12 op de peildatum 1 november 1995 op grond van artikel 1, letter a, sub 3, van de Verordening (hierna: de samenstelbepaling) als één onroerende zaak moeten worden aangemerkt, welke onroerende zaak dan volgens belanghebbende in zijn geheel ten onrechte buiten de heffing is gelaten. Het middel wordt in zoverre terecht voorgesteld dat het Hof inderdaad op deze stelling niet is ingegaan. Het kan echter niet tot cassatie leiden in verband met het navolgende.
    
    3.3.4. Aan de hier bedoelde stelling van het middel ligt de opvatting ten grondslag dat de samenstelbepaling ook een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of aan de Verordening verbindende kracht moet worden ontzegd op de grond dat de gemeentelijke wetgever ten onrechte onroerende zaken buiten de heffing heeft gelaten, hoewel deze door de getroffen voorzieningen zijn gebaat. Die opvatting kan echter niet als juist worden aanvaard. Die opvatting miskent immers dat de samenstelbepaling kennelijk niet de strekking heeft bij wege van fictie aan te nemen dat een buiten de in artikel 2, lid 1, van de Verordening bedoelde bolletjesomlijning gelegen onroerende zaak door de voorzieningen is gebaat enkel vanwege de omstandigheid dat deze toebehoort aan de eigenaar van een binnen de bolletjesomlijning gelegen andere onroerende zaak en daaraan grenst. In de tekst van de samenstelbepaling ligt in zoverre een beperking besloten dat slechts een samenstel wordt aangenomen voorzover eenzelfde genothebbende wordt aangemerkt als belastingplichtige, terwijl het hier nu juist de vraag is of eenzelfde, niet als belastingplichtige aangewezen genothebbende als belastingplichtige had moeten worden aangemerkt. Uit de toelichting op de Verordening kan slechts worden opgemaakt dat de samenstelbepaling in de Verordening beoogde het mogelijk te maken dat de binnen de bolletjesomlijning gelegen (en dus volgens de Verordening door de voorzieningen gebate) afzonderlijke onroerende zaken van eenzelfde eigenaar door middel van één aanslag in de heffing kunnen worden betrokken, ook al zijn deze zaken naar de - het feitelijk gebruik betreffende - omstandigheden beoordeeld niet als een samenstel in de gebruikelijke betekenis te beschouwen. Voor het antwoord op de vraag of de Verordening verbindende kracht mist doordat ten onrechte een gebate onroerende zaak niet in de heffing is betrokken, is dan ook uitsluitend beslissend of die onroerende zaak objectief gezien door de getroffen voorzieningen is gebaat, waartoe de enkele omstandigheid dat die zaak toebehoort aan de eigenaar van een aangrenzende binnen het bolletjesgebied gelegen andere onroerende zaak, niet voldoende is. Het op een andere opvatting berustende tweede middel faalt derhalve ook voor het overige.
    
    3.4.1. Het Hof heeft over de vraag of de Verordening is vastgesteld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel, in onderdeel 6.5.2 van zijn uitspraak het volgende overwogen. Het Bekostigingsbesluit heeft tot functie een zekere duidelijkheid voor de burgers te scheppen, met name ten aanzien van de mogelijke omvang van het omslaggebied, en een indicatie te geven met betrekking tot de omvang van het totale kostenverhaal voor het desbetreffende omslaggebied. Daaraan is inherent dat het omslaggebied in het Bekostigingsbesluit tot op zekere hoogte globaal wordt aangeduid en dat het aldus aangeduide gebied in ieder geval niet kleiner is doch veelal groter zal zijn dan het uiteindelijk vastgestelde omslagplichtige gebied. Nu voorts bij het Bekostigingsbesluit nog geen definitieve beslissingen zijn genomen omtrent met name de maatstaf van heffing, en nu het de gemeenteraad in beginsel vrijstond om bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf en het tarief af te wijken van de aanvankelijk in de toelichting op het Bekostigingsbesluit en bij de gemeentelijke voorlichting gedane uitlatingen, kan een individuele belastingplichtige - aldus het Hof - zich niet met vrucht erop beroepen dat de Verordening, omdat de hoogte van de aanslag aanmerkelijk verschilt van hetgeen hij op dat punt verwachtte, in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Tegen deze oordelen richt zich het vierde middel.
    
    3.4.2. Ingevolge het bepaalde in artikel 222, lid 2, van de Gemeentewet (tekst vanaf 1 januari 1995) wordt, voorzover thans van belang, voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald, en bevat een dergelijk besluit een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen.
    
    3.4.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van voornoemd artikel en de gedurende de periode 26 juli 1991 tot 1 januari 1995 geldende, (nagenoeg) gelijkluidende artikelen van de Gemeentewet, aangehaald door de Advocaat-Generaal Ilsink in onderdeel 4 van zijn conclusie voor het arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2000, nr. 34290, BNB 2001/17, kan worden afgeleid dat naar de bedoeling van de wetgever het bekostigingsbesluit niet exact dezelfde aanduiding van het gebate gebied hoeft te bevatten als later in de belastingverordening wordt opgenomen, dat het bekostigingsbesluit, waarin het gebate gebied wordt aangeduid, in die zin de rechtszekerheid dient dat de eigenaren van onroerende zaken in het gebied ermee rekening moeten houden dat zij belastingplichtig worden, en dat met het bekostigingsbesluit niet wordt beoogd en ook niet kan worden beoogd zekerheid te geven omtrent het bedrag dat iedere eigenaar van een onroerende zaak in het gebate gebied individueel aan belasting zal moeten gaan betalen, aangezien op het moment dat het bekostigingsbesluit wordt genomen, nog onvoldoende duidelijk is hoe hoog de kosten uiteindelijk zullen uitvallen en via welke verdeelsleutel deze over de toekomstige belastingplichtigen zullen worden omgeslagen. Gelet hierop, geeft het onder 3.4.1 weergegeven oordeel van het Hof geen blijk van een onjuiste opvatting omtrent het doel en de betekenis van het bekostigingsbesluit. Het vierde middel faalt derhalve.
    
    3.5. Het derde middel faalt eveneens. Zulks behoeft, gezien artikel 101a van de Wet op de rechterlijke organisatie, geen nadere motivering, nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    De Hoge Raad verklaart het beroep ongegrond.
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren A.G. Pos, D.H. Beukenhorst, L. Monné en J.W. van den Berge, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2001.