ECLI:NL:CBB:2022:260, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-05-2022, 20/961
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Maatregelen om te voorkomen dat de (snij-)mais voor menselijke consumptie of veevoeder beschikbaar komt vanwege aanwezigheid van MDMA (nultolerantiestof).
        Actueel onderzoek bij nemen van beslissing op bezwaar niet noodzakelijk. Beroep op gelijkheidsbeginsel faalt. Geen plaats voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft op grond van de (Europese) regelgeving geen beslisruimte.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/961 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 6 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een aantal maatregelen opgelegd ten aanzien van een partij snijmais. 
    
    
    
      Bij besluit van 25 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft twee verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2022. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	 Appellante exploiteert een kalverhouderij. Op 7 november 2019 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) monsters genomen van snijmais op haar bedrijf. Het laboratoriumonderzoek heeft daarin de aanwezigheid van 3,4-methyleendioxymethamfetamine (MDMA) met een gehalte van 3,1 µg/kg aangetoond. 
    
    
    
      2.1
      Dit was voor verweerder de aanleiding om aan appellante verschillende maatregelen op te leggen om te voorkomen dat de maïs voor menselijke consumptie of als veevoeder beschikbaar komt (de maatregelen). Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de mais – mede op grond van artikel 2 van de Opiumwet – onaanvaardbaar en tevens ongeschikt is voor menselijke consumptie. De mais is daarmee een onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van Verordening 178/2002 en ook een onveilig diervoeder, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 178/2002. Onveilige levensmiddelen en onveilige diervoeders mag appellante op grond van deze bepalingen niet in de handel brengen. Op grond van artikel 4 van Verordening 183/2005 in samenhang gelezen met artikel 57 van de Regeling diervoeders 2012 is het haar evenmin toegestaan om een diervoeder dat een chemische verontreiniging bevat te vervoederen aan voedselproducerende dieren. MDMA is een stof die niet aanwezig mag zijn in de voedselketen. Het betreft een zogenoemde nultolerantiestof. 
      
    
    
      2.2
      In het verweerschrift van 27 januari 2022 heeft verweerder hieraan toegevoegd dat hij MDMA, gelet op de vermelding van deze stof op lijst I van de Opiumwet, uit voorzorg behandelt als een verboden (farmacologisch werkzame) stof als bedoeld in tabel 2 van Verordening (EG) nr. 37/2010 van de Commissie van 22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Het toedienen van een dergelijke stof aan landbouwhuisdieren en dus ook aan kalveren is volgens verweerder verboden. 
      
      3. Appellante betwist niet dat in de onderzochte mais MDMA met een gehalte van 3,1 µg/kg is aangetroffen en het College zal dat in zijn beoordeling tot uitgangspunt nemen.  In die omstandigheden was verweerder op grond van artikel 138, eerste lid, van Verordening 2017/625 en artikel 5.11, eerste en tweede lid, van de Wet dieren gehouden tot het opleggen van de maatregelen.
      
      4. Appellante stelt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit niet is uitgegaan van een actueel onderzoek, omdat bijna één jaar is verstreken sinds de laatste monsterafname en de analyse van de mais. Het had van verweerder mogen worden verwacht dat hij een actueel monster van de mais zou nemen. Verweerder heeft in dit verband aangevoerd dat sprake was van een actueel monster op het moment van het (nemen van het) primaire besluit en dat bij de heroverweging in bezwaar geen aanleiding bestond om een nieuw monster te nemen, nu een in de bezwaarfase genomen monster niets kan zeggen over de aanwezigheid van MDMA op het moment van het nemen van het primaire besluit. Het College onderschrijft dit standpunt van verweerder. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellante de uitkomst van het laboratoriumonderzoek niet heeft betwist en dat zij in bezwaar niet om een nieuw monster of om een herkeuring van het genomen monster heeft gevraagd. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
    
    
      5.1
      Appellante beroept zich verder op het gelijkheidsbeginsel en verwijst daarvoor naar een geval in de gemeente [woonplaats 2] waarin volgens appellante een (hogere) concentratie MDMA geen risico opleverde voor de volksgezondheid.  
      
    
    
      5.2
      Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Verweerder heeft er namelijk terecht op gewezen dat de vergelijking met de situatie in de gemeente [woonplaats 2] niet opgaat, reeds omdat artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 178/2002 niet ten grondslag is gelegd aan de aan appellante opgelegde maatregelen. Anders dan appellante veronderstelt, kan een levensmiddel ongeschikt zijn voor menselijke consumptie, maar hoeft het gebruik daarvan niet (ook) schadelijk te zijn voor de gezondheid.  
      
      6. Tot slot meent appellante dat het bestreden besluit in het licht van haar financiële en bedrijfseconomische belangen onevenredig is, nu zij de bewuste stal vanwege de aanwezigheid van MDMA (in de mestkelder) niet meer kan gebruiken en de bewuste landbouwpercelen niet meer geschikt zijn voor landbouwkundige doeleinden. Dit terwijl appellante part noch deel heeft gehad aan de vervuiling en het klaarblijkelijke drugsdelict. Bovendien heeft appellante geen enkele verhaalsmogelijkheid, omdat de delinquenten onbekend zijn. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 20 juli 2007 (ECLI:NL:CBB:2007:BB3723) stelt verweerder dat hij geen beslisruimte heeft en dat zijn eerste verantwoordelijkheid ligt bij het waarborgen van een hoog niveau van voedselveiligheid. Naar het oordeel van het College volgt uit de onder 2.1 en 2.2 genoemde regelgeving dat een levensmiddel of diervoeder geen enkele hoeveelheid MDMA mag bevatten. Dit betekent dat verweerder bij het opleggen van de maatregelen – inderdaad – geen beslisruimte heeft en geen plaats is voor een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.  
      
      7. Het College hecht eraan in verband met de situatie van appellante in zijn uitspraak op te nemen dat verweerder zich ter zitting bereid heeft verklaard met appellante de mogelijkheden te onderzoeken om een bodemonderzoek op haar percelen uit te (laten) voeren teneinde duidelijkheid te verkrijgen of de bodem – na vijf jaar – nog steeds verontreinigd is met MDMA-resten. Als dat niet lukt, zal verweerder kijken of op een andere manier medewerking kan worden verleend aan een oplossing voor de bodem. 
      
      8. De conclusie is dat het beroep ongegrond is. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.L. van der Beek en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      deze uitspraak te ondertekenen				deze uitspraak te ondertekenen
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden 
      
    
    
    
      Artikel 14
      Voedselveiligheidsvoorschriften
    
    1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zĳ onveilig zĳn.2. 	Levensmiddelen worden geacht onveilig te zĳn indien zĳ worden beschouwd als:
    a. a) schadelĳk voor de gezondheid;b) ongeschikt voor menselĳke consumptie.
    3. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in
    aanmerking genomen:
    a. a) de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument,
    alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en
    b) de informatie die aan de consument wordt verstrekt, inclusief de informatie op het etiket, of
    
      andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermĳden
      van specifieke nadelige gezondheidseffecten van een bepaald levensmiddel of een categorie
      levensmiddelen.
    
    4. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel schadelĳk voor de gezondheid is, worden de
    volgende punten in aanmerking genomen:
    a. a) niet alleen het vermoedelĳke onmiddellĳke en/of kortetermĳn- en/of langetermĳneffect dat het levensmiddel heeft op de gezondheid van iemand die het consumeert, maar ook het effect
    op diens nakomelingen;
    b) de vermoedelĳke cumulatieve toxische effecten;
    c) de bĳzondere fysieke gevoeligheden van een specifieke categorie consumenten ingeval het
    levensmiddel voor die categorie consumenten bestemd is.
    5. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselĳke consumptie, wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselĳke consumptie, gelet op het
    
      gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of
      anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.
    
    6. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partĳ of zending van dezelfde klasse of omschrĳving, wordt aangenomen dat alle levensmiddelen in die partĳ of zending onveilig zĳn, tenzĳ een uitvoerig onderzoek geen aanwĳzingen oplevert dat de rest van de partĳ of zending onveilig is.
    7. Levensmiddelen die aan specifieke communautaire bepalingen betreffende voedselveiligheid voldoen, worden veilig geacht voor zover het de aspecten betreft die onder die specifieke communautaire bepalingen vallen.
    8. Het feit dat een levensmiddel voldoet aan de voor dat levensmiddel geldende specifieke bepalingen belet de bevoegde autoriteiten niet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zĳn om te vermoeden dat het levensmiddel onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen.
    9. Wanneer specifieke communautaire bepalingen ontbreken, worden levensmiddelen veilig geacht wanneer zĳ voldoen aan de specifieke bepalingen van de nationale levensmiddelenwetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de levensmiddelen in de handel zĳn gebracht, voor zover die bepalingen worden vastgesteld en toegepast onverminderd het Verdrag, in het bĳzonder de artikelen 28 en 30.
    
    
      Artikel 15
      Veiligheidsvoorschriften voor diervoeders
    
    
    1. Diervoeders worden niet in de handel gebracht of aan voedselproducerende dieren vervoederd indien zij onveilig zijn.
    2. Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
    - nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
    - het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken.
    (…)
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne
      
    
    
    
      Artikel 4 
      Algemene verplichtingen
    
    
    1. Exploitanten van diervoederbedrijven zorgen ervoor dat alle onder hun verantwoordelijkheid vallende stadia van de productie, bewerking, verwerking en distributie van diervoeders worden uitgevoerd overeenkomstig de toepasselijke communautaire wetgeving, de daarmee verenigbare nationale wetgeving en goede praktijken. In het bijzonder zorgen zij ervoor dat wordt voldaan aan de toepasselijke hygiënevoorschriften van deze verordening.
    2. Bij het voederen van voedselproducerende dieren nemen de veehouders maatregelen en passen zij procedures toe om het risico op biologische, chemische en fysische verontreiniging van diervoeders, dieren en dierlijke producten zo gering te houden als redelijkerwijs haalbaar is.”
    
    
      
        Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (verordening officiële controles)
      
    
    
    
      Artikel 138Acties in geval van vastgestelde niet-naleving
    
    
    1. Wanneer niet-naleving is vastgesteld, nemen de bevoegde autoriteiten: 
    (…)
    b) passende maatregelen om te waarborgen dat de betrokken exploitant de niet-naleving verhelpt en vermijdt dat dergelijke niet-naleving zich opnieuw voordoet. 
    In hun besluit over de te nemen maatregelen houden de bevoegde autoriteiten rekening met de aard van de niet-naleving en met de antecedenten van de exploitant op het gebied van naleving. 
    2. Bij het optreden van de bevoegde autoriteiten overeenkomstig lid 1 van dit artikel nemen zij alle maatregelen die zij passend achten om naleving van de in artikel 1, lid 2, bedoelde voorschriften te waarborgen, onder meer maar niet beperkt tot het volgende: 
    (…)
    d) een beperking van of verbod op het in de handel brengen, het vervoer, het in de Unie binnenbrengen of het uitvoeren van dieren en goederen, en een verbod op de terugkeer ervan in de lidstaat van verzending of het gelasten van de terugkeer ervan in de lidstaat van verzending; 
    e) het gelasten dat de exploitant de frequentie van zijn eigen controles verhoogt; 
    (…)
    g) het gelasten van het terugroepen, uit de handel nemen, verwijderen en vernietigen van goederen en, indien passend, het toestaan dat goederen voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor zij oorspronkelijk waren bestemd; 
    (…)
    
    
      
        Wet dieren 
      
    
    
    
      Artikel 2.17. 
      Veiligheid en deugdelijkheid diervoeders
    
    
    1. Het is verboden in strijd met een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de uitvoering van een EU-richtlijn vastgesteld voorschrift, een handeling te verrichten die ertoe strekt diervoeders te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verpakken, te etiketteren, in de handel te brengen, in of buiten Nederland te brengen, te vervoeren of aan te bieden, aan te prijzen, af te leveren, te ontvangen, voorhanden of in voorraad te hebben:
    a. die niet zuiver, deugdelijk, of van gebruikelijke handelskwaliteit zijn;
    b. die een gevaar opleveren voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, indien niet correct gebruikt, of
    c. die de dierlijke productie ongunstig kunnen beïnvloeden.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op andere stoffen of producten die bestemd zijn voor het voederen van dieren.
    (…)
    
    
      Artikel 5.11. 
      Diervoeders, diergeneesmiddelen en samenstellingen daarvan
    
    
    1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot:
    (…)
    b. diervoeders, diergeneesmiddelen en samenstellingen daarvan die de gezondheid van mens of dier of het milieu in gevaar kunnen brengen.
    2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, kunnen inhouden:
    a. een verbod op het vervoeren, het bewerken of het verwerken en het in de handel brengen;
    (…)
    c. een verplichting tot het terugroepen of het uit de handel nemen;
    d. een verplichting tot het vernietigen;
    (…)
    k. een verplichting om de diervoeders, diergeneesmiddelen en samenstellingen daarvan voor andere doeleinden te gebruiken, en
    l. een verbod op het voederen aan, het toepassen bij of het brengen in de nabijheid van dieren.
    
    
    
    
      
        
        Regeling diervoeders 2012 
      
    
    
    
      Artikel 57
    
    1. Het is een houder van een dier verboden een diervoeder te vervoederen dat:
    (…)
    b. onveilig is of onveilig wordt geacht als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van verordening (EG) nr. 178/2002, onverminderd artikel 20;
    c. in strijd met de algemene verplichting, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van verordening (EG) nr. 183/2005, verontreinigingen bevat, onverminderd artikel 13;
    (…)
    
    
      
        Opiumwet
        
      
      Artikel 2
      Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst I dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:a. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
    
    b. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
    c. aanwezig te hebben;
    d. te vervaardigen.
    
    
      Lijst I
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              International Non-proprietary Name (INN) 
              (…)
            
            
              andere benamingen
            
            
              nadere omschrijving
            
          
          
            
              –
            
            
              3,4- methyleendioxymethamfetamine,
              MDMA
            
            
              (±)-N,alfa-dimethyl-3,4-(methyleendioxy)-fenethylamine
            
          
        
      
    
    (…)