ECLI:NL:RVS:2022:874, Raad van State, 23-03-2022, 202006271/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Vlaardingen het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Wonen" gewijzigd vastgesteld. De raad heeft een paraplubestemmingsplan vastgesteld voor het volledige grondgebied van de gemeente. In het bestemmingsplan zijn onder meer de begrippen "wonen", "woning" en "huishouden" gedefinieerd. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad met het bestemmingsplan beoogt beter te kunnen handhaven op ongewenste vormen van (onzelfstandige) kamerverhuur en het huisvesten van meerdere huishoudens in reguliere woningen. [appellant] woont in het plangebied aan de [locatie]. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet voldoet aan de omschrijving en de reikwijdte van een bestemmingsplan zoals opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening. Volgens [appellant] kunnen ruimtelijke plannen op grond van de Wro slechts regels stellen voor zover deze ruimtelijk relevant zijn.

202006271/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Vlaardingen,
    en
    de raad van de gemeente Vlaardingen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Wonen" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2022, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door R.A. Noorhoff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De raad heeft een paraplubestemmingsplan vastgesteld voor het volledige grondgebied van de gemeente. In het bestemmingsplan zijn onder meer de begrippen "wonen", "woning" en "huishouden" gedefinieerd. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad met het bestemmingsplan beoogt beter te kunnen handhaven op ongewenste vormen van (onzelfstandige) kamerverhuur en het huisvesten van meerdere huishoudens in reguliere woningen. [appellant] woont in het plangebied aan de [locatie].
    Bijlage
    2.       Aan deze uitspraak is een bijlage toegevoegd met relevante wettelijke bepalingen en planregels. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Inhoudelijke behandeling
    4.       [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet voldoet aan de omschrijving en de reikwijdte van een bestemmingsplan zoals opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Volgens [appellant] kunnen ruimtelijke plannen op grond van de Wro slechts regels stellen voor zover deze ruimtelijk relevant zijn. Deze regels kunnen volgens hem dan ook geen betrekking hebben op de grootte, de continuïteit of de samenstelling van een huishouden, of op welke wijze burgers samenwonen. Volgens [appellant] probeert de raad door middel van het bestemmingsplan op oneigenlijke wijze (woon)overlast te reguleren. Volgens hem bieden de Huisvestingswet 2014 en de Woningwet hier voldoende instrumenten voor.
    [appellant] stelt verder dat er voor de begrippen die zijn gedefinieerd in het paraplubestemmingsplan, maatschappelijk aanvaarde definities zijn in het gewone spraakgebruik of in andere wetgeving, zoals de Huisvestingswet 2014 en de Woningwet. Het is volgens [appellant] niet aan de raad om van deze definities af te wijken.      
    [appellant] betoogt daarnaast dat artikel 1a van de planregels niet duidelijk is, omdat de termen "wonen" en "bewonen" synoniemen zijn en de in het tweede lid gebruikte termen niet zijn gedefinieerd in de wet. Tot slot betoogt [appellant] dat voor hem niet is in te schatten hoe artikel 4 en artikel 5 in de overige geldende bestemmingsplannen passen.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan wel voorziet in ruimtelijk relevante planregels. Uit de praktijk is gebleken dat de huidige bestemmingsplannen binnen de gemeente in onvoldoende mate een grondslag bieden om handhavend op te treden tegen ongewenste activiteiten zoals (on)zelfstandige kamerverhuur of woningsplitsing. De raad wijst er in dit kader op dat hij beleidsruimte heeft bij het vaststellen van een bestemmingsplan en het definiëren van daarin opgenomen begrippen. De raad stelt dat hij daarin niet verplicht is aan te sluiten bij de definities in andere wet- en regelgeving. Een bestemmingsplan kent een eigen afwegingskader. Volgens de raad is artikel 1a aan de planregels toegevoegd om eventuele verwarring te voorkomen. Artikelen 4 en 5 van de planregels zijn standaardbepalingen.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling zien de planregels in het bestemmingsplan, in tegenstelling tot wat [appellant] betoogt, wel op ruimtelijk relevante aspecten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1907, onder 3.2) is er een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden. Net als kamerverhuur heeft ook woningsplitsing een andere ruimtelijke uitstraling. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in zoverre in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro niet strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
    Bij het definiëren van begrippen voor de toepassing van het bestemmingsplan, hoeft de raad ook niet aan te sluiten bij bestaande definities in andere wetten. De raad wijst er in dat verband terecht op dat het bestemmingsplan op een andere wettelijke grondslag is gebaseerd dan bijvoorbeeld de Huisvestingswet 2014 of de Woningwet. Een bestemmingsplan kent daarbij een zelfstandig afwegingskader.
    Niet valt in te zien waarom het eerste lid van artikel 1a van de planregels onduidelijk is. De raad heeft daarmee bewerkstelligd dat de definitie van "wonen" in artikel 1.4 ook geldt voor "bewoning", voor zover die laatste term voorkomt in de bestemmingsplannen waarop dit paraplubestemmingsplan van toepassing is. Hetzelfde geldt voor de in het tweede lid gebruikte termen: door dit tweede lid is de definitie van "woning" ook van toepassing op die termen. Dat die termen zelf niet in de wet zijn gedefinieerd, maakt niet dat dit tweede lid onduidelijk is.
    De artikelen 4 en 5 van de planregels bevatten overgangsrecht en de anti-dubbeltelregel. Deze regels moeten op grond van de artikelen 3.2.1, 3.2.2 en 3.2.4 van het Besluit ruimtelijke ordening, behoudens de uitzondering in de aanhef van artikel 3.2.2, in een bestemmingsplan worden opgenomen. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom deze bepalingen in dit geval toch niet in het bestemmingsplan hadden moeten worden opgenomen. Dat hij niet kan inschatten hoe deze bepalingen zich verhouden tot andere bestemmingsplannen binnen de gemeente is daarvoor onvoldoende.  
    De betogen slagen niet.
    5.       [appellant] betoogt verder dat de door de raad gehanteerde begripsbepalingen in strijd zijn met Europeesrechtelijke bepalingen en internationale verdragen.
    5.1.    De raad stelt dat [appellant] dit betoog niet nader heeft onderbouwd. Zo heeft hij geen bepalingen genoemd waarmee het bestemmingsplan in strijd zou zijn. Volgens de raad is van enige strijd met het Europese recht of internationale verdragen niet gebleken.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling wijst de raad er terecht op dat dit standpunt niet nader is geconcretiseerd of onderbouwd. Ter zitting heeft [appellant] geen bepaling kunnen noemen waar het bestemmingsplan volgens hem in strijd mee is.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
    288-997
     
    Bijlage
     
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 3.2.1
    In een bestemmingsplan worden de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van bouwwerken opgenomen, met dien verstande dat het percentage genoemd in het tweede lid van die regeling lager kan worden vastgesteld:
    Overgangsrecht bouwwerken
    1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    2. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het eerste lid een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
    3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    Artikel 3.2.2
    Behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan bestaand gebruik, worden in een bestemmingsplan de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van gebruik opgenomen:
    Overgangsrecht gebruik
    1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    Artikel 3.2.4
    In een bestemmingsplan wordt de volgende anti-dubbeltelregel opgenomen:
    Anti-dubbeltelregel
    Grond die eenmaal in aanmerking is genomen bij het toestaan van een bouwplan waaraan uitvoering is gegeven of alsnog kan worden gegeven, blijft bij de beoordeling van latere bouwplannen buiten beschouwing.
    Regels van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Wonen"
    Artikel 1
    In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    1.3 huishouden: één of meer personen die in vast verband samenleven, waarbij sprake is van continuïteit in de samenstelling ervan en van onderlinge verbondenheid. Kamerverhuur wordt niet aangemerkt als huishouden.
    1.4 wonen: huisvesting van één huishouden of maximaal twee personen die niet tot een huishouding behoren, in één woning.
    1.5 woning: besloten ruimte die, met inbegrip van daarbij bijbehorende ruimten, een eigen toegang heeft, bestemd en geschikt voor wonen, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Als wezenlijke voorzieningen worden in ieder geval aangemerkt: slaapkamer, woon/eetkamer, keuken, toilet, badkamer of douche.
    Artikel 1a, eerste lid
    In deze regels wordt onder ‘wonen’ mede verstaan ‘bewoning’.
    Artikel 1a, tweede lid
    In deze regels wordt onder ‘woning’ mede verstaan: a. eengezinshuis; b. maisonnette; c. meergezinshuis; d. meergezinshuis voor bejaarden; e. onderkomen; f. wooneenheid.       
    Artikel 2
    Dit bestemmingsplan is van toepassing op alle bestemmingsplannen in de gemeente Vlaardingen.
    Artikel 4
    Grond die eenmaal in aanmerking is genomen bij het toestaan van een bouwplan waaraan uitvoering is gegeven of alsnog kan worden gegeven, blijft bij de beoordeling van latere bouwplannen buiten beschouwing.
    Artikel 5
    5.1 Overgangsrecht bouwwerken
    a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    b. Burgemeester en wethouders kunnen eenmalig in afwijking van lid 5.1, onder a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
    c. Lid 5.1 onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    5.2 Overgangsrecht gebruik
    a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 5.2, onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    c. Indien het gebruik, bedoeld in lid 5.2, onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    d. Lid 5.2, onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.