ECLI:NL:RVS:2022:2931, Raad van State, 12-10-2022, 202201827/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen de aanvraag van [appellant] tot het verkrijgen van een verklaring van rijgeschiktheid afgewezen.  [appellant] heeft een aanvraag ingediend bij het CBR voor verkrijging van een verklaring van geschiktheid. Het CBR heeft [appellant] doorverwezen voor een ‘75+ keuring’ en een keuring voor hart- en vaatziekten. Uit het rapport van de keuringsarts blijkt dat beide ogen van [appellant] een visus hebben van 0,5. Het CBR heeft [appellant] daarom verwezen naar een oogarts voor nader onderzoek. Het CBR heeft [appellant] herinnerd aan de verwijzing naar de oogarts bij brief van 23 juni 2021. [appellant] heeft geen gehoor gegeven aan deze verwijzing. Daarop heeft het CBR bij het besluit van 18 augustus 2021 de aanvraag afgewezen, omdat het niet over alle benodigde gegevens beschikt en daarom geen besluit kan nemen over de rijgeschiktheid van [appellant].

202201827/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant], wonend te [plaats],
    2.       de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 8 februari 2022 in zaak nr. 21/4523 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het CBR.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het CBR de aanvraag van [appellant] tot het verkrijgen van een verklaring van rijgeschiktheid afgewezen.
    Bij besluit van 9 november 2021 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en bepaald dat het CBR het door [appellant] betaalde griffierecht aan hem vergoedt. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze gegeven op het incidenteel hoger beroep van het CBR.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2022, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. Y.M. Wolvekamp, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een aanvraag ingediend bij het CBR voor verkrijging van een verklaring van geschiktheid. Het CBR heeft [appellant] doorverwezen voor een ‘75+ keuring’ en een keuring voor hart- en vaatziekten. Uit het rapport van de keuringsarts blijkt dat beide ogen van [appellant] een visus hebben van 0,5. Het CBR heeft [appellant] daarom verwezen naar een oogarts voor nader onderzoek. Het CBR heeft [appellant] herinnerd aan de verwijzing naar de oogarts bij brief van 23 juni 2021. [appellant] heeft geen gehoor gegeven aan deze verwijzing. Daarop heeft het CBR bij het besluit van 18 augustus 2021 de aanvraag afgewezen, omdat het niet over alle benodigde gegevens beschikt en daarom geen besluit kan nemen over de rijgeschiktheid van [appellant]. Tegen dat besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. [appellant] betoogt dat hij wel alle benodigde gegevens heeft aangeleverd die nodig zijn voor het verlengen van zijn rijbewijs voor vijf jaar.
    2.       Het CBR heeft het bezwaar van [appellant] bij het besluit van 9 november 2021 ongegrond verklaard. Daaraan heeft het CBR ten grondslag gelegd dat uit 3.6 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) volgt dat aanvullend onderzoek van een oogarts noodzakelijk is bij belangrijke afwijkingen in verband met een eventuele beperking van de geschiktheidstermijn. Uit de gegevens van de keurend arts blijkt dat de visus van het beste oog van [appellant] minder is dan 0,7. Dat is volgens het CBR een belangrijke afwijking en daarom is de verwijzing naar de oogarts noodzakelijk. De reden voor het verkrijgen van een rapport van de oogarts is dat een verminderde visus mogelijk het gevolg is van een progressieve oogaandoening, die aanleiding zou kunnen zijn voor het verstrekken van een verklaring van geschiktheid met een beperkte geldigheid. Opgemerkt wordt dat de visus van [appellant] is verslechterd ten opzichte van de vorige keuring. In 2015 bedroeg de visus van het linkeroog nog 0,8 en van het rechteroog 0,65. [appellant] heeft zich niet laten onderzoeken door de oogarts. Het CBR stelt zich op het standpunt dat het zonder het rapport van de oogarts niet alle benodigde informatie heeft om de rijgeschiktheid van [appellant] te beoordelen. Daarom kon, gelet op artikel 103 van het Reglement rijbewijzen, gelezen in samenhang met 3.6 van de bijlage bij de Regeling, geen verklaring van geschiktheid worden afgegeven, aldus het CBR. [appellant] heeft vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Relevante wet- en regelgeving
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR [appellant] heeft mogen verwijzen naar een oogarts voor specialistisch onderzoek. Volgens de rechtbank hanteert het CBR bestendig de interne regel dat er sprake is van een belangrijke afwijking in de zin van 3.6 van de bijlage bij de Regeling wanneer de visus van het beste oog minder is dan 0,7. In dit specifieke geval heeft het CBR volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd dat een visus van minder dan 0,7 een belangrijke afwijking is. Het CBR heeft verder mogen laten meewegen dat de visus van [appellant] sinds de laatste keuring is verslechterd. Gezien het doel van de Regeling, namelijk het beschermen van de verkeersveiligheid, mocht van [appellant] worden verwacht dat hij meewerkt aan nader onderzoek. Dat heeft [appellant] niet gedaan, waardoor het CBR niet heeft kunnen vaststellen of hij voldoet aan de eisen van rijgeschiktheid en daarom de verklaring van geschiktheid moeten weigeren.
    Verder heeft de rechtbank wel aanleiding gezien om te bepalen dat het CBR het door [appellant] betaalde griffierecht vergoedt, omdat de rechtbank het begrijpelijk vindt dat [appellant] deze kwestie aan de rechtbank wilde voorleggen. Van het CBR mag volgens de rechtbank verwacht worden dat het toelicht wat de reden is om [appellant] door te verwijzen naar een oogarts, zodat hij aan de hand daarvan kan beslissen om wel of niet naar een oogarts te gaan. Het CBR heeft te laat aan [appellant] uitgelegd dat het een interne regel hanteert op basis waarvan [appellant] is verwezen naar de oogarts. In de verwijzing naar de oogarts en het besluit van 18 augustus 2021 is de interne regel niet genoemd. Bij de verwijzing in het verweerschrift naar de interne regel op de website van het CBR heeft het CBR nagelaten om de link te vermelden en evenmin is de informatie over de interne afspraak eenvoudig te vinden op de website. Het CBR kon er daarom niet vanuit gaan dat [appellant] op de hoogte was van de interne regel en had hem daarover moeten informeren. Aangezien het CBR in het besluit van 9 november 2021 alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom sprake is van een belangrijke afwijking en [appellant] op basis daarvan alsnog had kunnen beslissen om naar een oogarts te gaan, leidt deze gang van zaken niet tot een gegrond beroep, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep van [appellant]
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte van oordeel is dat het CBR hem heeft mogen verwijzen naar een oogarts voor specialistisch onderzoek. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat uit Europese regelgeving volgt dat er geen aanvullend onderzoek van een oogarts hoeft plaats te vinden wanneer het beste oog een visus heeft van ten minste 0,5. Nu de ogen van [appellant] een visus hebben van 0,5, wat maar een geringe achteruitgang betekent ten opzichte van het onderzoek in 2015, was nader onderzoek van een oogarts niet vereist om zijn rijbewijs te verlengen. Dat het CBR hem heeft verwezen naar de oogarts voor nader onderzoek is daarom in strijd met Europese regelgeving, aldus [appellant].
    Verder betoogt [appellant] dat de behandeling van de zaak bij de rechtbank in strijd was met de goede procesorde. Daartoe voert [appellant] aan dat het verweerschrift van het CBR niet binnen de gestelde termijn is ingediend en daarom buiten beschouwing had moeten worden gelaten. Ook was hij niet in de gelegenheid om voorafgaand aan de zitting pleitnotities toe te zenden. Verder merkt [appellant] op dat hij geen zittingsaantekeningen heeft ontvangen van de zitting bij de rechtbank en dat in de aangevallen uitspraak ten onrechte de reden van zijn verhindering om te verschijnen bij de zitting niet is vermeld.
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant]
    - Verwijzing naar oogarts
    5.1.    In Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 (PbEG L 403; hierna: de Richtlijn) worden regels betreffende het rijbewijs gesteld. In bijlage III van de Richtlijn zijn normen gesteld ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een gemotoriseerd voertuig. De normen die in de bijlage zijn gesteld zijn minimumnormen. Onder punt 5 van de bijlage staat immers vermeld dat de lidstaten voor de afgifte of verlenging van een rijbewijs strengere normen kunnen vaststellen dan de in de bijlage vervatte normen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1681).
    5.2.    De Afdeling deelt dan ook niet het standpunt van [appellant] dat de verwijzing naar de oogarts door het CBR in strijd is met Europese regelgeving. In aanvulling op de eis dat de aanvrager een visus van ten minste 0,5 moet hebben, mag het CBR op grond van 3.6 van de bijlage van de Regeling verlangen dat een aanvrager nader onderzoek laat verrichten door een oogarts wanneer er sprake is van een belangrijke afwijking. Tussen partijen is niet in geschil dat de visus van [appellant] lager is dan 0,7. Het CBR hanteert de interne regel dat een visus van minder dan 0,7 een belangrijke afwijking is. Het CBR heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard dat het deze interne regel al jarenlang hanteert en heeft gepubliceerd op zijn website. Hoewel de interne regel niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), mag het CBR de interne regel volgen, mits het een op het geval van [appellant] toegespitste en op de interne regel aansluitende motivering geeft.
    Het CBR heeft in het specifieke geval van [appellant] voldoende gemotiveerd dat zijn visus een belangrijke afwijking is. Het CBR heeft naar voren gebracht dat de visus in het beste oog van [appellant] kleiner is dan 0,7. Verder is de visus verslechterd ten opzichte van de vorige metingen van [appellant] in 2015. Bij de meting in 2015 was de visus van het linkeroog namelijk nog 0,8 en van het rechteroog 0,65, terwijl bij de meting in 2021 beide ogen een visus hadden van 0,5. Dit kan duiden op een progressieve oogaandoening, wat aanleiding kan zijn voor het afgeven van een verklaring van geschiktheid met beperkte geldigheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht geoordeeld dat het CBR [appellant] mocht verwijzen naar een oogarts voor een aanvullend onderzoek. Zonder dat onderzoek heeft het CBR niet alle benodigde gegevens om de geschiktheid van [appellant] te kunnen beoordelen en kon de verklaring niet worden afgegeven.
    Het betoog faalt.
    - Goede procesorde
    5.3.    Het verweerschrift van het CBR is door de rechtbank ontvangen op 11 januari 2022 en daarmee na de in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb vermelde termijn. Hoewel de Awb geen gevolgen verbindt aan het indienen van een verweerschrift na die termijn, moet daarbij evenwel artikel 8:58, eerste lid, van de Awb in acht worden genomen. In dit geval is het verweerschrift ook niet op tijd volgens de in laatstgenoemde bepaling vermelde termijn ontvangen door de rechtbank. De rechtbank heeft het verweerschrift echter op 12 januari 2022 naar [appellant] verzonden. [appellant] heeft dus vóór de zitting van 21 januari 2022 kennis kunnen nemen van het verweerschrift. Verder was het verweerschrift van het CBR naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig omvangrijk dat [appellant] niet adequaat op het verweerschrift heeft kunnen reageren. Het verweerschrift houdt een nadere toelichting op het besluit van 9 november 2021 in en beslaat slechts twee pagina’s. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding hoeven zien om het verweerschrift van het CBR buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde. De Afdeling stelt verder vast dat uit de dossierstukken niet is gebleken dat [appellant] geen pleitnotities heeft mogen indienen. Bovendien is [appellant] op de juiste wijze uitgenodigd voor de zitting en heeft de rechtbank zich ingespannen om [appellant] telefonisch te laten deelnemen aan de zitting.
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat hij geen zittingsaantekeningen van de zitting bij de rechtbank heeft ontvangen, wijst de Afdeling erop dat uit artikel 8:61, derde lid, aanhef en onder a, in samenhang bezien met het tiende lid, van de Awb volgt dat de griffier een proces-verbaal van de zitting opmaakt en ter beschikking stelt op verzoek van een partij die daarbij belang heeft indien de bestuursrechter dit bepaalt. Niet is gebleken dat [appellant] een dergelijk verzoek heeft gedaan. De rechtbank was daarom niet gehouden om hem voorafgaand aan het instellen van hoger beroep een proces-verbaal van de zitting te verstrekken.
    Dat de rechtbank de reden voor verhindering van [appellant] om de zitting bij de rechtbank bij te wonen niet in de aangevallen uitspraak heeft vermeld, maakt evenmin dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat [appellant] door de handelwijze van de rechtbank in zijn processuele belangen is geschaad.
    Het betoog faalt.
    - Conclusie hoger beroep [appellant]
    5.4.    Gelet op het voorgaande heeft het CBR de aanvraag van [appellant] tot het verkrijgen van een verklaring van geschiktheid terecht afgewezen.
    5.5.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond.
    Het incidenteel hoger beroep van het CBR en de beoordeling daarvan
    6.       Het CBR komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij het griffierecht van [appellant] moet vergoeden. Het CBR voert aan dat in het besluit van 9 november 2021 is uiteengezet dat de visus van het beste oog van [appellant] na correctie minder is dan 0,7, dat dit een belangrijke afwijking is en dat daarom een nader onderzoek door een oogarts noodzakelijk is. Het CBR wijst erop dat is uitgelegd dat een verminderde visus kan duiden op een progressieve oogaandoening die aanleiding zou kunnen zijn voor het verstrekken van een verklaring van geschiktheid met een beperkte geldigheid. Volgens het CBR is het besluit daarmee voldoende gemotiveerd en duidelijk. Nu dit door de rechtbank ook wordt onderschreven valt volgens het CBR niet in te zien dat [appellant] beroep heeft moeten instellen om duidelijkheid te verkrijgen over de reden voor de verwijzing naar de oogarts.
    6.1.    Het CBR heeft pas in het verweerschrift in beroep toegelicht dat het een interne regel hanteert waarin staat dat er bij een visus van minder dan 0,7 sprake is van een belangrijke afwijking. Zoals de Afdeling heeft uiteengezet in overweging 5.2, moet het CBR in elk individueel geval motiveren waarom er sprake is van een belangrijke afwijking in de zin van 3.6 van de bijlage van de Regeling en dat het CBR in dit geval voldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van een belangrijke afwijking, wat reden was om [appellant] door te verwijzen naar een oogarts. De rechtbank heeft ook overwogen dat in het besluit van 9 november 2021 voldoende is gemotiveerd waarom sprake is van een belangrijke afwijking. De Afdeling is met het CBR van oordeel dat de uitspraak van de rechtbank op dit punt tegenstrijdig is, aangezien niet valt in te zien dat de rechtbank tevens heeft overwogen dat het begrijpelijk is dat [appellant] deze kwestie aan de rechtbank wilde voorleggen, omdat te laat aan hem is uitgelegd dat de verwijzing naar de oogarts plaatsvond op grond van de interne regel. De rechtbank heeft daarom ten onrechte aanleiding gezien om het CBR te gelasten om het door [appellant] betaalde griffierecht te vergoeden.
    Het betoog slaagt.
    6.2.    Het incidenteel hoger beroep van het CBR is gegrond.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het CBR is gegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald dat het CBR het door [appellant] betaalde griffierecht moet vergoeden, moet worden vernietigd. Voor het overige moet de uitspraak worden bevestigd.
    8.       Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
    8 februari 2022 in zaak nr. 21/4523, voor zover daarbij is bepaald dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen het door [appellant] betaalde griffierecht aan hem vergoedt;
    IV.     bevestigt deze uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nieuwenhuizen
    griffier
    633-1022
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/126/EG
    Bijlage III
    Minimumnormen inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een gemotoriseerd voertuig
    […]
    6.1. Iedere aanvrager van een rijbewijs of verlenging van een rijbewijs dient, zo nodig met optische correctie, een binoculaire gezichtsscherpte te hebben van ten minste 0,5.
    Voorts dient het horizontale gezichtsveld minstens 120° te bedragen, het gezichtsbereik dient minstens 50° links en rechts en 20° naar boven en beneden te reiken. Binnen een straal van 20° vanuit het centrum van het gezichtsveld mogen er zich geen gebreken voordoen.
    Indien een progressieve oogziekte wordt ontdekt of gemeld, kan het rijbewijs worden afgegeven of verlengd mits de aanvrager zich periodiek door een bevoegde medische instantie laat onderzoeken.
    [...]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:42
    1. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.
    2. De bestuursrechter kan de in het eerste lid bedoelde termijnen verlengen.
    Artikel 8:58
    1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.
    2. Op deze bevoegdheid worden partijen in de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:56, gewezen.
    Artikel 8:61
    […]
    3. De griffier maakt van de zitting een proces-verbaal op:
    a. indien de bestuursrechter dit ambtshalve of op verzoek van een partij die daarbij belang heeft, bepaalt, of
    b. op verzoek van de hogerberoepsrechter of de Hoge Raad.
    […]
    10. De griffier die een proces-verbaal opmaakt stelt dit ter beschikking aan partijen, indien het derde lid, aanhef en onder a, van toepassing is.
    Reglement rijbewijzen
    Artikel 101
    1. Het CBR is bevoegd te vorderen dat de aanvrager, in aanvulling op de vragenlijst of vragenlijsten, of het keuringsverslag, bedoeld in artikel 100, derde lid, zich op eigen kosten laat keuren door een of meer door het CBR aangewezen artsen of andere deskundigen dan wel dat de aanvrager, in aanvulling op de vragenlijst of vragenlijsten, of het keuringsverslag, bedoeld in artikel 100, derde lid, zich onderwerpt aan een technisch onderzoek, verricht door een door het CBR aangewezen deskundige, of aan een rijproef, afgenomen door een door het CBR aangewezen deskundige, indien:
    […]
    b. het CBR beschikt over gegevens met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid van de aanvrager, die het vermoeden rechtvaardigen dat de aanvrager niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft;
    […]
    Artikel 103
    1. Indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, registreert het in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid. Deze registratie vindt plaats zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van:
    a. de bevindingen van de arts of artsen of deskundige of deskundigen, of
    b. de gezondheidsverklaring, de vragenlijst of de vragenlijsten, indien geen vordering als bedoeld in artikel 101, eerste lid, is gedaan.
    […]
    Regeling eisen geschiktheid 2000
    Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
    […]
    3.2.1
    De binoculaire visus moet, eventueel gecorrigeerd, ten minste 0,5 te bedragen.
    Bij personen die het gezichtsvermogen aan één oog missen, of die in geval van diplopie slechts een oog gebruiken, dient de visus van het functionerende oog ten minste 0,5 te bedragen. Voor hen geldt tevens paragraaf 3.4.
    In uitzonderlijke omstandigheden kunnen personen met een visus vanaf 0,4 tot 0,5 geschikt worden verklaard voor rijbewijzen van groep 1. Voorwaarden zijn de afwezigheid van andere interfererende visuele functiestoornissen, een rapport van een oogarts en een positieve rijtest (zie ook paragraaf 3.5).
    […]
    3.6
    Personen bij wie de keurend arts geen belangrijke oogheelkundige afwijkingen heeft gevonden kunnen op basis van de gegevens van de keurend arts geschikt worden bevonden. Indien er wel belangrijke afwijkingen zijn, is aanvullend onderzoek door een oogarts noodzakelijk in verband met een eventuele beperking van de geschiktheidstermijn.
    […]