ECLI:NL:CRVB:2005:AT2994, Centrale Raad van Beroep, 15-03-2005, 02/2700 NABW + 02/2936 NABW + 02/4587 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2005-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Ingangsdatum toekenning bijstandsuitkering. Verblijfsvergunning met terugwerkende kracht. Is sprake van bijzondere omstandigheden.

02/2700 NABW 
      02/2936 NABW 
      02/4587 NABW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant heeft mr. E. van den Bogaard, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 mei 2002, reg. nr. - voorzover hier van belang - 01/3548 NABW.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 8 juni 2004. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Bogaard. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.M. Boegborn, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
    
    De Raad heeft het onderzoek heropend en daarbij appellant om nadere gegevens verzocht, welke bij brief van mr. Van den Boogaard van 1 september 2004 zijn verstrekt.
    
    Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna hij het onderzoek heeft gesloten.
    
    II. MOTIVERING
    
    De Raad gaat, gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Appellant, van Kroatische nationaliteit, verbleef tot 14 april 1994 in Nederland in het kader van de Tijdelijke Regeling Opvang Ontheemden (TROO). Op 14 april 1994 heeft appellant een verzoek gedaan om toelating tot Nederland op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. De beslissing op dat verzoek mocht appellant in Nederland afwachten. 
    
    Op 5 januari 1995 heeft appellant een bijstandsuitkering aangevraagd. Gedaagde heeft de aanvraag afgewezen op de grond dat de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA) hier een voorliggende voorziening vormt. Vervolgens is aan appellant, in aansluiting op de voorziening ingevolge de TROO, met ingang van 1 maart 1995 een persoonlijke toelage op grond van de ROA toegekend. 
    
    Bij brief van 15 november 1996 heeft appellant opnieuw een aanvraag om een bijstandsuitkering ingediend. Op die aanvraag is - toentertijd - niet beslist.
    
    Op 24 maart 1997 heeft appellant wederom een aanvraag om een bijstandsuitkering gedaan. Daarbij heeft appellant aangegeven dat hem met ingang van 1 januari 1997 bijstand toekomt, nu de Immigratie-en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie hem bij besluit van 18 februari 1997 met ingang van 1 januari 1997 alsnog een vergunning tot verblijf heeft verleend. Naar aanleiding hiervan heeft gedaagde de persoonlijke toelage op grond van de ROA met ingang van 1 april 1997 beëindigd en bij besluit van 14 mei 1997 aan appellant met ingang van eveneens 1 april 1997 een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) toegekend naar de norm voor een alleenstaande. Het tegen het besluit van 14 mei 1997 door appellant gemaakte bezwaar heeft gedaagde bij besluit van 21 november 1997 ongegrond verklaard. Daarbij heeft gedaagde zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die bijstandsverlening met terugwerkende kracht tot 1 januari 1997, zoals door appellant gevraagd, rechtvaardigen. Bij uitspraak van 16 maart 1999 heeft de rechtbank het door appellant tegen het besluit van 21 november 1997 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat gedaagde met inachtneming van de uitspraak opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 14 mei 1997 dient te beslissen. Bij uitspraak van 19 juni 2001 heeft de Raad die uitspraak van de rechtbank bevestigd.
    
    Bij brief van 12 mei 1999 heeft appellant gedaagde verzocht hem alsnog met ingang van 13 april 1996 voor een bijstandsuitkering in aanmerking te brengen, zulks onder verwijzing naar een bijgevoegde brief van de Landsadvocaat van 5 november 1997 waaruit blijkt dat aan appellant reeds met ingang van 13 april 1996 (en dus niet eerst met ingang van 1 januari 1997) een vergunning tot verblijf is verleend. 
     
    
      Bij besluit van 21 augustus 2001 heeft gedaagde opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 14 mei 1997 beslist, dat bezwaar gegrond verklaard en aan appellant met ingang van 15 november 1996 een bijstandsuitkering toegekend, zulks onder intrekking en verrekening van de over de periode van 15 november 1996 tot 1 april 1997 toegekende persoonlijke toelage op grond van de ROA. Daarbij is gedaagde uitgegaan van 
      15 november 1996 als datum van (de) aanvraag en heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de brief van appellant van 12 mei 1999 geen aanleiding geeft bijstand toe te kennen met ingang van een eerdere datum dan 15 november 1996. Appellant heeft tegen het besluit van 21 augustus 2001 beroep ingesteld.
    
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard, voorzover het besluit van 21 augustus 2001 naar haar oordeel een primair besluit inhoudt naar aanleiding van de brief van appellant van 12 mei 1999 (welke brief de rechtbank als een aanvraag heeft aangemerkt). Voorzover het besluit van 21 augustus 2001 naar haar oordeel moet worden aangemerkt als een beslissing op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 14 mei 1997 (tot toekenning van een bijstandsuitkering met ingang van 1 april 1997), heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat volledig is tegemoetgekomen aan het standpunt van appellant dat hem met ingang van 1 januari 1997 bijstand toekomt.
     
    
      Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      Appellant is van mening dat de brief van 12 mei 1999 geen afzonderlijke aanvraag inhoudt, zodat de rechtbank ten onrechte de noodzaak van het nemen van een primair besluit heeft aangenomen. De rechtbank had, aldus appellant,  het besluit van 
      21 augustus 2001 in zijn geheel moeten aanmerken als een beslissing op bezwaar en een inhoudelijk oordeel dienen te geven over de ingangsdatum van het recht op bijstand. Ook in hoger beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat die ingangsdatum moet worden bepaald op 13 april 1996.
    
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft gedaagde bij besluit van 23 juli 2002 het bezwaar tegen het besluit van 21 augustus 2001, voorzover daarbij is beslist op de door de rechtbank aangenomen bijstandsaanvraag van 12 mei 1999, ongegrond verklaard en de ingangsdatum van het recht op bijstand gehandhaafd op 15 november 1996. 
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    Met betrekking tot de aangevallen uitspraak
    
    De Raad onderschrijft het standpunt van appellant dat de brief van 12 mei 1999 niet dient te worden aangemerkt als een - nieuwe - aanvraag om een bijstandsuitkering. Gelet op het gegeven dat het geschil steeds als inzet heeft gehad de toekenning van bijstand met ingang van de datum van de verblijfsvergunning en mede gelet op het feit dat de brief van 12 mei 1999 dateert van na de uitspraak van de rechtbank van 16 maart 1999 waarbij aan gedaagde de opdracht is gegeven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, ziet de Raad in die brief - slechts - een aanvulling van de gronden van het bezwaar. Van strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is daarbij geen sprake. De heroverweging van het - primaire - besluit van 14 mei 1997 blijft aldus immers binnen de grondslag en de reikwijdte van de aanvraag. Hieruit volgt dat de Raad de benadering van de rechtbank op dit punt niet kan volgen. Het hoger beroep slaagt derhalve en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    Voor de goede orde wijst de Raad er nog op dat indien de benadering van de rechtbank wel juist zou zijn geweest en aldus had moeten worden uitgegaan van - in zoverre - een primair besluit, zij volgens vaste rechtspraak niet haar onbevoegdheid had dienen uit te spreken maar het beroep niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.     
    
    Met betrekking tot het besluit van 23 juli 2002
    
    Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan het besluit van 23 juli 2002 de grondslag te ontvallen, zodat dit besluit voor - ambtshalve - vernietiging in aanmerking komt.
    
    Met betrekking tot het besluit van 21 augustus 2001
    
    De Raad zal vervolgens, doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, het besluit van 21 augustus 2000 inhoudelijk beoordelen en bezien of gedaagde daarbij terecht de ingangsdatum van het recht op bijstand heeft bepaald op 15 november 1996 en niet op 13 april 1996.
    
    Volgens vaste rechtspraak inzake de toepassing van artikel 67 van de Abw wordt in beginsel geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de aanvraag om een bijstandsuitkering is ingediend. Slechts indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen, kan bij de beoordeling van de aanvraag ook een periode voorafgaand aan die datum worden betrokken. Het voorgaande geldt in gevallen waarin een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht wordt verleend, onverkort. 
    
    De Raad is van oordeel dat in het geval van appellant sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld. Appellant had immers reeds op 5 januari 1995 een aanvraag om bijstand ingediend. Die aanvraag strekte ertoe appellant bijstand te verlenen op basis van zijn verblijfsrechtelijke status als asielzoeker en is afgewezen op de grond dat de ROA voor appellant - toentertijd - een voorliggende voorziening vormde. 
    
    Hieruit volgt dat dient te worden bezien of appellant - ook - over de periode van 13 april 1996 (de datum waarop aan appellant een vergunning tot verblijf is toegekend en derhalve ook de datum waarop de ROA voor hem niet langer als voorliggende voorziening kan worden beschouwd) tot 15 november 1996 (de datum van de aanvraag die tot de in geding zijnde besluitvorming van gedaagde heeft geleid) voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van een bijstandsuitkering. 
    
    Daarmee komt de Raad, met verwijzing naar zijn uitspraak van 16 april 2002 (gepubliceerd in USZ 2002/195), toe aan de vraag of appellant over die periode in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Abw. Die vraag beantwoordt de Raad ontkennend. Niet is gebleken dat in de periode van 13 april 1996 tot 15 november 1996 niet is voorzien in de noodzakelijke kosten van bestaan van appellant. In dat verband is namens appellant in hoger beroep - desgevraagd - naar voren gebracht dat hij in die periode in totaal f 2.500,-- heeft geleend. Met betrekking tot deze leningen heeft appellant slechts een op 17 augustus 2004 opgestelde verklaring van [betrokkene] overgelegd, waarin zij bevestigt dat appellant in mei 1996 en in september 1996 telkens f 500,-- van haar heeft geleend. Naar het oordeel van de Raad is hiermee onvoldoende aannemelijk geworden dat in de betrokken periode relevante schulden zijn ontstaan, waaraan een daadwerkelijke verplichting tot terugbetaling is verbonden. De Raad kent in dit verband ook betekenis toe aan het gegeven dat appellant op het aanvraagformulier van 15 november 1996 heeft aangegeven dat - toen - geen sprake was van schulden.  
    
    Hieruit volgt dat de in geding zijnde weigering van bijstand over de periode van 13 april 1996 tot 15 november 1996 in rechte standhoudt, zodat het beroep tegen het besluit van 21 augustus 2001 ongegrond dient te worden verklaard.
    
    In verband hiermee kan het verzoek van appellant om gedaagde te veroordelen tot schadevergoeding (wettelijke rente) niet voor toewijzing in aanmerking komen.
    
    Slotoverweging
    
    De Raad ziet ten slotte aanleiding om gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep, begroot op € 644,-- wegens verleende rechtsbijstand.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Vernietigt het besluit van 23 juli 2002;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 21 augustus 2001 ongegrond;
      Wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 82,-- vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. M.I. ’t Hooft en mr. R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. de Wit als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2005.
    
    (get). Th.G.M. Simons.
    
    (get). P.C. de Wit.
    
    HE/1035