ECLI:NL:RVS:2017:1380, Raad van State, 24-05-2017, 201605534/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2015 heeft het college G&amp;R Vastgoed B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om de verbouwing van het pand aan de Neuweg 62B tot meerdere woningen ongedaan te maken.

201605534/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    G&R Vastgoed B.V., gevestigd te Werkendam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 juli 2016 in zaken nrs. 15/5654 en 16/1216 in het geding tussen:
    
    G&R Vastgoed B.V.
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2015 heeft het college G&R Vastgoed B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om de verbouwing van het pand aan de Neuweg 62B tot meerdere woningen ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college het door G&R Vastgoed B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 juli 2016 heeft de rechtbank het door G&R Vastgoed B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft G&R Vastgoed B.V. hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2017, waar G&R Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Kovácsèk, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Voor de tekst van de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2.    De begane grond van het pand op het perceel is in gebruik als garage. De eerste verdieping is gesplitst in drie appartementen. Tussen 2001 en 2005 heeft de toenmalige eigenaar op de eerste verdieping van het pand gewoond. In 2005 is het pand verkocht en nadien gesplitst in drie afzonderlijke appartementen. Deze zijn in 2014 door G&R Vastgoed B.V. gekocht.
    
        Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 8 juli 2015 een last onder dwangsom aan G&R Vastgoed B.V. opgelegd. Volgens het college is het op het perceel aanwezige pand verbouwd tot meerdere woningen, hetgeen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bosdrift 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Om de overtreding ongedaan te maken dient G&R Vastgoed B.V. volgens het besluit van 8 juli 2015 de tussenwanden, keukens, douches en toiletten te verwijderen en het pand weer terug te brengen tot een bedrijfsruimte. Omdat een pantry en een toilet logische voorzieningen zijn in een bedrijfsruimte, staat het G&R Vastgoed B.V. vrij om deze nieuw te bouwen dan wel indien mogelijk een keuken van beperkte omvang en een toilet in stand te laten ten behoeve van de bedrijfsruimte.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden en van die bevoegdheid gebruik mocht maken.
    
        G&R Vastgoed B.V. is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Volgens G&R Vastgoed B.V. is er geen sprake van een overtreding en was het college derhalve niet bevoegd. Zij stelt voorts dat zelfs indien het college wel bevoegd zou zijn, het niet tot handhaving over mocht gaan omdat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhaving diende af te zien.
    
    3.    G&R Vastgoed B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Daartoe voert zij aan dat de voorzieningen zijn aangebracht om verschillende bedrijfsruimten te creëren en niet om het gebruik te wijzigen naar wonen. Voorts voert zij aan dat voor het aanbrengen van dergelijke voorzieningen onder de Woningwet geen vergunning was vereist.
    
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1874 blijft ingevolge artikel 2.3a, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 43), het in artikel 2.3a, eerste lid, bedoelde verbod buiten toepassing voor het bouwen van bouwwerken waarvoor ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo geen vergunning is of was vereist. Een redelijke, mede door de rechtszekerheid ingegeven, uitleg brengt mee dat ook bouwwerken of delen van bouwwerken die onder de werking van de Woningwet vergunningvrij zijn gebouwd, onder de Wabo vergunningvrij in stand mogen worden gelaten.
    
    3.2.    Vaststaat dat het pand is gesplitst in drie appartementen en dat daarvoor geen vergunning is verleend. Om de realisering van die drie appartementen mogelijk te maken is een aantal voorzieningen aangebracht. In hetgeen G&R Vastgoed B.V. heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat met het aanbrengen van die voorzieningen niet is beoogd het gebruik van de bovenverdieping van het pand te wijzigen van bedrijfsruimte naar drie appartementen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat met de aangebrachte voorzieningen zelfstandige wooneenheden zijn ontstaan. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat volgens de verklaring van degene die tot 2005 eigenaar was van het pand, op de bovenverdieping slechts één woning en enige kantoorruimte was gerealiseerd.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor het realiseren van de voorzieningen zowel onder de Wabo als onder de Woningwet een vergunning was vereist. Ten aanzien van de Wabo overweegt de Afdeling dat de artikelen 2 en 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) gelet op artikel 5, eerste lid, van Bijlage II van het Bor niet van toepassing zijn omdat met het aanbrengen van de voorzieningen het aantal woningen toeneemt. Ten aanzien van de Woningwet overweegt de Afdeling dat reeds omdat met het aanbrengen van de voorzieningen is beoogd het gebruik van het bouwwerk te wijzigen, het aanbrengen daarvan niet kan worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet, gelezen in verbinding met artikel 3, eerste lid, onder k, van het Besluit bouwvergunningvrij en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken.
    
        Nu de vereiste vergunning niet is verleend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in zoverre bevoegd was om handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    G&R Vastgoed B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtszekerheid zich in dit geval verzet tegen handhavend optreden tegen de aangebrachte voorzieningen. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766 en 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7345 voert zij aan dat zij geen concrete aanwijzingen had dat het pand zonder vergunning was verbouwd.
    
    4.1.    Op 1 april 2007 is de Woningwet aldus gewijzigd dat het in artikel 40 van de Woningwet neergelegde verbod zich niet alleen maar richtte tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe de opdracht had gegeven maar ook tot degene die een zonder de daartoe vereiste bouwvergunning gerealiseerd bouwwerk in stand liet. In de uitspraken waarnaar G&R Vastgoed B.V. verwijst, heeft de Afdeling overwogen dat degene die een pand vóór 1 april 2007 in eigendom hebben verkregen niet als overtreders van artikel 40 van de Woningwet konden worden aangemerkt omdat artikel 40 van de Woningwet, voor zover in die zaken van belang, zich ten tijde van de verkrijging van het pand alleen richtte tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe opdracht had gegeven. Om die reden heeft de Afdeling overwogen dat de rechtszekerheid zich verzet tegen handhavend optreden, tenzij betrokkene ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd. Een geval zoals aan de orde was in de voormelde uitspraken van de Afdeling doet zich hier niet voor. G&R Vastgoed B.V. heeft het pand in 2014 in eigendom verkregen. In 2014 gold artikel 2.3a, van de Wabo dat zich eveneens richt tot degene die een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand laat. Van G&R Vastgoed B.V. kon ten tijde van de verkrijging van het pand worden verlangd dat zij zou onderzoeken of voor het aanbrengen van de voorzieningen een bouwvergunning nodig was en was verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Uit het voorgaande volgt dat in strijd met artikel 2.3a van de Wabo wordt gehandeld zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    G&R Vastgoed B.V. betoogt tevergeefs dat de rechtbank, door te overwegen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien, niet heeft onderkend dat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. De door G&R Vastgoed B.V. genoemde gevallen zijn niet met haar geval vergelijkbaar. Ten aanzien van het perceel Koningsstraat 75b/c heeft het college zich onweersproken op het standpunt gesteld dat onder het oude beleid ten aanzien van het gebruik van panden op het binnenterrein  vergunning is verleend voor het realiseren van vier wooneenheden. Ten aanzien van de Bloemstraat 32 a-e en 34 heeft het college zich onweersproken op het standpunt gesteld dat voor het realiseren van die woningen een vergunning is verleend. Bovendien heeft het perceel aan de Bloemstraat 32 a-e, anders dan hier het geval, een woonbestemming. Ten aanzien van de overige genoemde gevallen heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen overtredingen bekend zijn bij het college maar dat er nader onderzoek naar zal worden gedaan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat er ongeveer 500 gevallen, waaronder de overige door G&R Vastgoed B.V. genoemde, bij het college bekend zijn waar mogelijk sprake is van verbouwing tot meerdere woningen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Het college heeft nu eerst onderzoek gedaan naar de percelen ten aanzien waarvan klachten waren ontvangen, zoals het perceel van G&R Vastgoed B.V. Daarna zal naar de andere percelen waar mogelijk sprake is van een overtreding worden gekeken. Mocht blijken dat er sprake is van een overtreding zal het handhavingstraject worden opgestart, aldus het college. De Afdeling acht deze handelwijze niet onredelijk.
    
    7.    G&R Vastgoed B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ondanks dat het jarenlang niet handhavend heeft opgetreden tot handhaving over mocht gaan. De rechtbank heeft volgens haar in dit verband ten onrechte aangenomen dat G&R Vastgoed B.V. op de hoogte was van het ontbreken van de vereiste vergunning.
    
    7.1.    De rechtbank heeft in het gestelde tijdsverloop terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zich een bijzondere omstandigheid voordoet als bedoeld onder 5. Dat G&R Vastgoed B.V. niet door het college op de hoogte is gesteld dat er geen vergunning was verleend voor het realiseren van de drie appartementen leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat het college tot die informatieverstrekking niet verplicht is.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    G&R Vastgoed B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Volgens haar is het gebruik van het pand voor bewoning voor omwonenden minder hinderlijk dan het gebruik van het pand als bedrijfsruimte. G&R Vastgoed B.V. voert verder aan dat er een vergunning van rechtswege is verleend.
    
    8.1.    Voor het realiseren van de voorzieningen is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist omdat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Het college is niet bereid om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het college heeft zich, zoals ter zitting bevestigd, op het standpunt gesteld dat het niet voornemens is om af te wijken van het bestemmingsplan omdat het aanbrengen van de voorzieningen tevens in strijd is met het ten tijde van het nemen van het besluit van 21 januari 2016 geldende voorbereidingsbesluit. Het college heeft voorts bij zijn besluit betrokken dat het gebruik van het pand ten behoeve van drie appartementen in strijd is met de doelstelling van de gemeente voor het gebied. De doelstelling van het college is om het gebruik van voormalige bedrijfspanden op krappe binnenterreinen, zoals hier aan de orde, voor intensieve bewoning in te perken, voor het behoud van een goede woonomgeving. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen bestaan er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Ten aanzien van hetgeen G&R Vastgoed B.V. in dit verband heeft aangevoerd over het gebruik van het binnenterrein, overweegt de Afdeling dat het college zich in dit verband op het standpunt heeft kunnen stellen dat een kleinschalig bedrijf op een binnenterrein minder hinderlijk is dan bewoning omdat de bedrijfsmatig activiteiten meestal op werkdagen overdag plaatsvinden, als de meeste omwonenden niet thuis zijn. Ten aanzien van de vergunning van rechtswege overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1324, dat daar geen sprake van is.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    G&R Vastgoed B.V. betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last niet te verstrekkend is. Anders dan G&R Vastgoed B.V. stelt, maakt de last, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het niet onmogelijk om het pand als bedrijfsruimte te gebruiken. De last zoals omschreven onder 1 laat de mogelijkheid open om een keuken van beperkte omvang en een toilet ten behoeve van een bedrijfsruimte in stand te laten.
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    
    w.g. Van Sloten    w.g. De Koning
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
    
    712.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1.  Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Artikel 2.3a
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
    
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 5
    
    1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    
    a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
    
    […]
    
    Woningwet (tekst zoals het gold ten tijde van belang)
    
    Artikel 40
    
    1. Het is verboden:
    
    a. te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning,
    
    b. een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten,
    
    tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    […]
    
    Artikel 43
    
    1. In afwijking van artikel 40, eerste lid, is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen:
    
    a. ingevolge een aanschrijving van burgemeester en wethouders;
    
    b. dat tot het gewone onderhoud behoort, of
    
    c. dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    […]
    
    Besluit bouwvergunningvrij en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken
    
    Artikel 3
    
    1.Behoudens in gevallen als bedoeld in artikel 5 wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet voorts aangemerkt:
    
    […]
    
    k. het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1° de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk,
    
    2° de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
    
    3° het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    […]