ECLI:NL:CRVB:2022:473, Centrale Raad van Beroep, 04-03-2022, 20/3652 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onvoldoende grondslag voor buitengewoon verlof en ontslag op andere gronden. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het buitengewoon verlof en de ordemaatregelen noodzakelijk waren en dat een gesprek met betrokkene hierover niet mogelijk zou zijn geweest. In de overgelegde stukken wordt dit niet concreet gemaakt. Nu het college aan betrokkene geen bijzonder verlof had mogen verlenen, had het college het verlof van betrokkene ook niet naar evenredigheid mogen verminderen. Ontslag op andere gronden ten onrechte gegeven. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding.

203652 AW, 20/3653 AW, 20/3654 AW, 20/3775 AW
    
    
      Datum uitspraak: 4 maart 2022
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 september 2020, 19/1803, 19/1984 en 19/1985 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [betrokkene] te [woonplaats], Duitsland (betrokkene)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens betrokkene heeft mr. B. Damen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens het college heeft mr. K.F.A.M. Weijling, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Namens betrokkene heeft mr. Damen een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Beide partijen hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2022. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Damen en haar echtgenoot [naam echtgenoot]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Weijling, mr. E.C. Borgardijn en drs. E.A.M.E. Friederichs.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
         Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 
        (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
      
      
    
    
      1.2.
      Betrokkene was sinds 1 oktober 2012 werkzaam bij (de rechtsvoorganger van) de gemeente Hardenberg, laatstelijk in de functie van [functie] .
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 15 augustus 2018 heeft de algemeen directeur a.i. aan betrokkene een voorstel gedaan tot beëindiging van haar dienstverband, omdat haar is gebleken dat de afdeling [afdeling] niet in control is en haar veel signalen bereiken dat personen zich door de wijze van aansturing van betrokkene onveilig of bedreigd voelen. Op 24 augustus 2018 heeft betrokkene meegedeeld dat zij het voorstel tot beëindiging van haar dienstverband afwijst.
      
    
    
      1.4.
      Na daartoe een voornemen aan betrokkene kenbaar te hebben gemaakt, waarop betrokkene haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 31 augustus 2018 betrokkene met ingang van 3 september 2018 buitengewoon verlof verleend met behoud van salaris. Verder heeft het college betrokkene met ingang van diezelfde datum de toegang tot de dienstgebouwen en -terreinen ontzegd en haar bij wijze van ordemaatregel opgelegd dat zij geen contact mag hebben met medewerkers en over deze kwestie niet mag spreken met derden, behalve haar partner en haar advocaat. Het buitengewoon verlof en de ordemaatregelen zijn verlengd bij besluiten van 10 oktober 2018, 3 december 2018, 20 december 2018 en 12 februari 2019, laatstelijk tot 1 april 2019. De door betrokkene tegen deze besluiten, behalve het besluit van 20 december 2018, gemaakte bezwaren zijn bij besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.5.
      Op 13 september 2018 heeft het college het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING) opdracht gegeven om een onderzoek te verrichten naar de signalen van ongewenste bejegening door betrokkene. Dit onderzoek is afgerond op 29 januari 2019. In twee gevallen is volgens de onderzoekers in objectieve zin sprake van ongewenst gedrag door intimiderend, vernederend of bedreigend taalgebruik en/of opmerkingen. In de overige gevallen gaat het volgens de onderzoekers om gedrag dat weliswaar weinig tactvol is, maar in objectieve zin niet zondermeer als ongewenst kan worden aangemerkt.
      
    
    
      1.6.
      Het college heeft aan betrokkene bekend gemaakt het voornemen te hebben om haar ontslag op andere gronden te verlenen. Daar heeft betrokkene haar zienswijze op gegeven. Vervolgens heeft het college betrokkene met toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) met ingang van 1 april 2019 eervol ontslag verleend vanwege een onherstelbaar verstoorde arbeidsverhouding. Dit is neergelegd in een besluit van 28 maart 2019, dat het college in bezwaar heeft gehandhaafd bij besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit 2). Daarbij heeft het college betrokkene geen na-wettelijke uitkering toegekend, omdat volgens het college sprake is van overwegende verwijtbaarheid van de zijde van betrokkene. Verder heeft het college bepaald dat indien betrokkene aanspraak heeft op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet, zij wel aanspraak heeft op een aanvullende uitkering.
      
    
    
      1.7.
      Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificatie van april 2019, voor zover daarbij de niet opgenomen verlofdagen niet zijn uitbetaald. Bij besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit 3) heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 3 ongegrond verklaard en het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond, dat besluit vernietigd, voor zover daarbij aan betrokkene geen uitkering is toegekend die uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, en het besluit van 28 maart 2019 in zoverre herroepen. Verder heeft de rechtbank bepaald dat betrokkene alsnog recht heeft op de aanvullende en na-wettelijke uitkeringen op grond van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO, alsmede op een ontslagvergoeding van € 11.688,30 met inbegrip van wettelijke rente, te rekenen vanaf 1 april 2019, en bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 2. 
      
      3. Naar aanleiding van wat partijen in de hoger beroepen hebben aangevoerd, oordeelt de Raad als volgt.
      
      
        
          Buitengewoon verlof en ordemaatregelen
        
      
      
    
    
      3.1.
      Betrokkene heeft aangevoerd dat het college aan haar geen buitengewoon verlof had mogen verlenen en haar ook geen ordemaatregelen had mogen opleggen. Dit betoog slaagt. De algemeen directeur a.i. heeft de signalen dat personen zich door de wijze van aansturing van betrokkene onveilig of bedreigd voelen niet concreet kunnen maken en hierover evenmin met betrokkene een gesprek gevoerd, maar in plaats daarvan ervoor gekozen om direct een onderzoek naar het gedrag van betrokkene te laten verrichten. Het college heeft betoogd, en herhaald op de zitting, dat er sprake was van een angstcultuur en dat dit bleek uit verklaringen van medewerkers aan de algemeen directeur a.i.. De directeur had in de gesprekken met de medewerkers vertrouwelijkheid toegezegd zodat zij hierover niet met betrokkene kon spreken. Naar het oordeel van de Raad heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het buitengewoon verlof en de ordemaatregelen noodzakelijk waren en dat een gesprek met betrokkene hierover niet mogelijk zou zijn geweest. In de overgelegde stukken wordt dit niet concreet gemaakt, waardoor het besluit van 31 augustus 2018 en de daaropvolgende besluiten van 10 oktober 2018, 3 december 2018 en 12 februari 2019 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig zijn genomen.
      
      
        
          Salarisspecificatie
        
      
      
    
    
      3.2.
      Nu het college aan betrokkene geen bijzonder verlof had mogen verlenen, had het college het verlof van betrokkene ook niet naar evenredigheid mogen verminderen. 
      
      
        
          Ontslag op andere gronden
        
      
      
    
    
      3.3.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
      
    
    
      3.4.
      Betrokkene heeft aangevoerd dat op het moment van ontslag geen sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. Ook dit betoog slaagt. Het college heeft aan het ontslag het onderzoek van BING ten grondslag gelegd. Voor zover uit dit onderzoek al blijkt van een verstoorde arbeidsverhouding, blijkt hieruit niet dat van een verstoorde arbeidsverhouding sprake was ten tijde van het ontslag, te weten op 1 april 2019. Het college heeft verklaard dat de aanleiding voor het ontslag een breed gedragen gevoel van onveiligheid op de werkvloer was. Het college heeft het breed gedragen gevoel niet concreet kunnen maken, maar heeft volstaan met een verwijzing naar het onderzoek van BING. Andere bronnen of verklaringen zijn er niet. De twee gevallen die door de onderzoekers zijn aangemerkt als ongewenst gedrag in objectieve zin hebben betrekking op de jaren 2013 en 2017. Ook bij de overige gevallen heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat op 1 april 2019 sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. 
      
    
    
      3.5.
      Nu het college niet bevoegd was om betrokkene op deze grond ontslag te verlenen, behoeft het hoger beroep van het college ten aanzien van de ontslagvergoeding geen bespreking. Ook de overige gronden van betrokkene, bijvoorbeeld die tegen het onderzoek van BING, behoeven verder geen bespreking meer. 
      
    
    
      3.6.
      Uit 3.1 tot en met 3.5 volgt dat het hoger beroep van betrokkene slaagt en het hoger beroep van het college niet slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en de besluiten van 31 augustus 2018, 10 oktober 2018, 3 december 2018, 12 februari 2019 en 28 maart 2019 en de salarisspecificatie van april 2019, voor zover daarbij de niet opgenomen verlofdagen niet zijn uitbetaald, herroepen. Dit heeft onder meer tot gevolg dat het dienstverband van betrokkene is hersteld. Het is aan partijen om in onderling overleg invulling te geven aan deze nieuw ontstane situatie.
      
      
        4. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de (proces)kosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand in bezwaar (bezwaarschriften 1 punt, hoorzitting 1 punt, wegingsfactor 1,5 vanwege samenhangende zaken, maakt 3 punten, waarde per punt € 541,-), beroep (2 punten) en hoger beroep (3 punten), waarde per punt € 759,-. Ook bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de kosten van betrokkene voor een deskundige tot een bedrag van € 1.500,- en in de reiskosten van betrokkene in beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 265,40. Voor een reiskostenvergoeding in bezwaar bestaat geen aanleiding. De kosten worden in totaal begroot op € 5.355,62, na aftrek van de reeds door de rechtbank toegekende en aan betrokkene betaalde kostenvergoedingen.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 11 september 2019;
      
      
        herroept de besluiten van 31 augustus 2018, 10 oktober 2018, 3 december 2018, 12 februari 2019 en 28 maart 2019 en de salarisspecificatie van april 2019, voor zover daarbij de niet opgenomen verlofdagen niet zijn uitbetaald;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 5.355,62;
      
      
        bepaalt dat het college aan betrokkene het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 613,- vergoedt;
      
      
        bepaalt dat van het college een griffierecht van € 532,- wordt geheven. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.C. Boeree en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.T. van den Corput
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.E. van Donk