ECLI:NL:RBALK:2009:BK1175, Rechtbank Alkmaar, 13-10-2009, 08/1674 en 09/1485
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2009-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Zorgbehoefte groter dan voorzien in ZZP. Extreme zorgzwaarte. Indiceren extra uren met toepassing van 4:84 Awb.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummers: 	08/1674 AWBZ
      		09/1485 AWBZ
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer 
    
    in de zaken van:
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      vertegenwoordigd door haar vader in zijn hoedanigheid van bewindvoerder over het vermogen van [eiseres],
      gemachtigde mr.dr. M.F. Vermaat,
    
    
    tegen
    
    
      de voorzitter van de Raad van bestuur van het Centrum Indicatiestelling Zorg,
      verweerder.
    
    
    
    Ontstaan en loop van de zaken
    
    Bij besluit van 30 oktober 2007 (hierna: Indicatiebesluit I) heeft verweerder eiseres op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) geïndiceerd voor een zorgzwaartepakket (ZZP) verstandelijk gehandicapt (VG) 07, voor 7 etmalen per week (klasse 7), met medische indicatie voor vervoer, voor de periode van 2 oktober 2007 tot 2 oktober 2008. 
    
    Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 28 april 2008 ongegrond verklaard. 
    
    Eiseres heeft bij brief van 20 mei 2008 tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaksnummer 09/1485 AWBZ.
    
    Bij besluit van 25 september 2008 (hierna: Indicatiebesluit II) heeft verweerder eiseres op grond van de AWBZ wederom geïndiceerd voor een ZZP VG 07, klasse 7, met medische indicatie voor vervoer, nu voor de periode van 25 september 2008 tot 25 september 2013.
    
    Bij brief van 3 oktober 2008 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 25 september 2008. Voor de bezwaargronden heeft eiseres verwezen naar de gronden van beroep in de procedure met zaaksnummer 08/1674 AWBZ. 
    
    Eiseres heeft verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Bij brief van 13 november 2008 heeft verweerder ingestemd met rechtstreeks beroep. Bij brief van 12 januari 2009 heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank. De rechtbank heeft het (rechtstreeks) beroep geregistreerd onder nummer 09/1485 AWBZ.
    
    De rechtbank heeft de zaken behandeld ter zitting van 30 juni 2009, waar eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mevrouw mr. L.M.R. Kater.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
    
    Beoordeling
    
    feiten en omstandigheden
    
    1.	Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      a.	Eiseres, geboren op [geboortedatum], is ernstig meervoudig gehandicapt en is volledig afhankelijk van de 		hulp van anderen. Haar ontwikkelingsniveau ligt rond het gemiddelde van een kind van twaalf maanden. 
      b.	Nadat de zorg voor eiseres geruime tijd door haar zorgouders als onderdeel van de AWBZ-instelling Esdégé 	Reigersdaal is verleend, wordt de zorg sinds 1 september 2007 in het (gezins)huis van de zorgouders 		verleend. 
      c.	De zorg wordt, na indicatie door verweerder, ingekocht middels een door het Zorgkantoor aan eiseres 		toegekend persoonsgebonden budget (PGB) als bedoeld in de Regeling Subsidies AWBZ.
    
    
    2.	De rechtbank moet in deze zaak beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden eiseres heeft geïndiceerd voor een ZZP VG 07. 
    
    relevante regelgeving 
    
    3.	Bij de beoordeling van het beroep is de navolgende regelgeving van belang. 
    
    3.1.	In gevolge artikel 6, eerste lid, van de AWBZ hebben verzekerden aanspraak op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging. Tot deze zorg behoren voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid of strekkende tot verbetering van levensomstandigheden, alsmede maatschappelijke dienstverlening.
    
    3.2.	Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun ge-meente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg. 
    
    3.3.	In artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ, is bepaald dat aanspraak op zorg slechts bestaat als door het daar-toe bevoegde indicatieorgaan op een door een verzekerde ingediende aanvraag is besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang, op die zorg is aangewezen.
    
    3.4.	Aan het bepaalde in artikel 6, tweede lid van de AWBZ is uitvoering gegeven bij het Besluit zorgaan-spraken AWBZ. In dit besluit wordt aangegeven op welke vormen van zorg een verzekerde aanspraak heeft en wordt voorts omschreven wat deze zorg inhoudt.
    
    3.5.	Aan het bepaalde in artikel 9a, eerste lid en artikel 9b, eerste lid is uitvoering gegeven bij het Zorgindica-tiebesluit . In dit besluit worden regels gegeven met betrekking tot het werkterrein, de samenstelling en de werkwijze van indicatieorganen. In dit besluit is in artikel 11 bepaald dat Onze Minister beleidsregels kan stellen over de wijze waarop het indicatieorgaan zijn activiteiten uitvoert. In artikel 13 van het besluit is bepaald dat in het indicatiebesluit wordt vermeld op welke vorm van zorg de zorgvrager is aangewezen en de hoeveelheid zorg in tijd per zorgvorm dan wel, indien de verzekerde is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste lid van het besluit, de hoeveelheid zorg in tijd voor de zorgvormen tezamen. 
    
    3.6.	Door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport  is bij besluit van 7 maart 2007 uitvoe-ring gegeven aan de haar gegeven bevoegdheid beleidsregels vast te stellen. In de beleidsregeling, zoals die gold ten tijde van de bestreden besluiten, is bepaald dat de omvang van zorg met verblijf wordt uitge-drukt in termen van een ZZP, gegeven de hoeveelheid zorg voor de zorgvormen tezamen. Daarbij wordt tevens vermeld (in klassen) gedurende hoeveel etmalen per week verzekerde is aangewezen op zorg met verblijf. Voorts is bepaald dat in dat geval de zorgbehoefte van de verzekerde wordt gerelateerd aan het voor hem meest passende cliëntprofiel van de ZZP’s en vervolgens vertaald in een aanspraak op AWBZ-zorg in termen van functies, omvang van de functies tezamen en ZZP. 
    
    4.	De rechtbank stelt vast dat het in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ bedoelde orgaan in casu het  Cen-trum Indicatiestelling Zorg (afgekort: CIZ) is. Voorts stelt de rechtbank vast dat ingevolge het bepaalde in artikel 9b, eerste lid van de AWBZ eiseres slechts naar aard, inhoud en omvang aanspraak op zorg heeft als dit door het CIZ is vastgesteld. 
    
    standpunten partijen
    
    5.	Verweerder heeft besloten dat eiseres aanspraak kan maken op een ZZP VG 07, met vervoer. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat, hoewel hij erkent dat eiseres meer zorg behoeft dan in dit ZZP is voorzien, geen extra uren kunnen worden geïndiceerd omdat de beleidsregels opgesteld door de Staatssecretaris daartoe geen ruimte bieden. Eiseres dient zich tot het Zorgkantoor te wenden voor het toekennen van een toeslag op het haar toe te kennen persoonsgebonden budget, hetgeen volgens verweer-der de gebruikelijke weg is. De regeling waarin deze mogelijkheid zou zijn neergelegd zou afkomstig zijn van de Nederlandse Zorgautoriteit. Gelet op deze regeling ziet verweerder geen reden om op grond van artikel 4:84 Awb van de beleidsregels af te wijken. Ten aanzien van de grondslag van het bestreden be-sluit erkent verweerder dat sprake is van meerdere grondslagen voor de gestelde indicatie, zij het dat de verstandelijke handicap de hoofdgrondslag is en bepalend is geweest voor de geïndiceerde zorg. Voor een vergoeding van de kosten in bezwaar is volgens verweerder geen aanleiding.
     
    6.	Eiseres heeft het standpunt van verweerder gemotiveerd betwist en zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat zij meer zorg behoeft dan nu is geïndiceerd en dat verweerder is gehouden, met toepassing van artikel 4:84 Awb, ook de extra zorg die eiseres behoeft te indiceren. 
    
    	overwegingen van de rechtbank
    
    7.	De rechtbank stelt voorop dat ingevolge de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 april 2009 (LJN: BH9439) en ingevolge de uitspraak van de Raad van 2 juli 2008 (LJN: BD6168) waarnaar de Raad in haar uitspraak van 1 april 2009 verwijst, het systeem van de indicatiestelling en de indicatierealisering aldus is  dat de besluitvorming over de indicatie-stelling is voorbehouden aan het CIZ en de besluitvor-ming over de realisering - in natura dan wel in de vorm van een persoonsgebonden budget -  aan het uit-voeringsorgaan bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder h van de AWBZ, onderscheidenlijk aan het zorgkan-toor. De wetgever heeft, zo is door de Raad in de voornoemde uitspraken overwogen, bij de invoering van artikel 9a van de AWBZ tot uitdrukking gebracht dat de taak van het indicatieorgaan om de zorgbehoefte van de verzekerde te beoordelen nadrukkelijk moet worden onderscheiden van de taak van de uitvoe-ringsorganen om de aanspraak op zorg tot gelding te (doen) brengen. Tot de taak van het indicatieorgaan behoort derhalve het vaststellen van de vorm van zorg of vormen van zorg waarop de zorgvrager is aan-gewezen alsmede het vaststellen van de hoeveelheid zorg in tijd per zorgvorm dan wel, indien de verze-kerde is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste lid (…) de hoeveelheid zorg in tijd voor de zorgvormen tezamen. De taak van het zorgkantoor is vervolgens, op grondslag van de afgegeven indica-tie, indien de verzekerde daarvoor kiest, een persoonsgebonden budget vast te stellen. Of en in hoeverre het zorgkantoor daarbij een toelage kan verstrekken in verband met extreme zorgzwaarte, is dus in het kader van de beoordeling van het indicatiebesluit niet aan de orde, daargelaten dat de rechtbank overigens van een dergelijke in een regeling neergelegd aanspraak niet is gebleken. De door de Nederlandse Zorg-autoriteit uitgevaardigde beleidsregels “toeslag extreme zorgbehoefte” waar verweerder naar heeft verwe-zen, zien slechts op zorg of diensten in natura geleverd door een instelling in de zin van de Wet toelating zorginstellingen. Daarvan is in de situatie van eiseres geen sprake (meer).
    
    8.	De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de ingevolge artikel 11 van het Zorg-indicatiebesluit vastgestelde beleidsregels, waar verweerder zich op beroept, verweerder geen ruimte geven om naast het indiceren van een ZZP, aanvullende uren te indiceren. Daarmee komt de vraag voor te liggen of het door de Staatsecretaris vastgesteld beleid redelijk is, ondanks dat dit geen mogelijkheid biedt in geval van ex-treme zorgzwaarte aanvullende uren te indiceren voor een aanvullende indicatie. De rechtbank is van oor-deel dat de beleidsregels op zichzelf niet als kennelijk onredelijk zijn aan te merken, ook omdat in de praktijk is gebleken dat in het merendeel van de gevallen de indeling van de zorgzwaarte in ZZP’s aan-sluit bij de feitelijk benodigde zorg. 
    
    
      9.	Een en ander doet er echter niet aan af dat verweerder, in geval er sprake is van bijzondere omstandighe-den die niet al bij de totstandkoming van de beleidsregel zijn verdisconteerd en waarvan strikte navolging van de beleidsregel tot een uitkomst zou leiden die bij het opstellen van de beleidsregels niet beoogd kan zijn, toepassing dient te geven aan de in artikel 4:84 Awb neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid. 
      Dat bij de totstandkoming van de beleidsregels niet is voorzien in een regeling voor extreme zorgwaarte is tussen partijen niet in geschil en blijkt ook uit de inhoud van de brief van de Staatssecretaris van VWS van 6 mei 2008. Ook blijkt uit deze brief dat voor deze gevallen een voorziening dient te worden getrof-fen, zij het dat de door de Staatssecretaris voorgestane voorziening zich niet op het terrein van de indica-tiestelling bevindt maar op het vlak van de bekostiging. De vraag die vervolgens beantwoord moet wor-den is of een dergelijke voorziening in beginsel afdoende reden kan zijn om geen toepassing te geven aan artikel 4:84 Awb. De rechtbank komt tot het oordeel dat dit niet het geval is en dat verweerder de moge-lijk op een ander terrein getroffen dan wel te treffen voorziening in het kader van de door haar te geven indicatie niet als argument kan gebruiken om een beperktere indicatie te verstrekken dan benodigd. Dit volgt uit het bepaalde in artikel 9b, eerste lid van de AWBZ alsmede uit de ook in het voorgaande aange-haalde jurisprudentie van de Centrale Raad (LJN:BH9439 en LJN:BD6168) waarin uitdrukkelijk is over-wogen dat de taak van het indicatieorgaan om de zorgbehoefte van de verzekerde te beoordelen nadrukke-lijk moet worden onderscheiden van de taak van de uitvoeringsorganen om de aanspraak op zorg tot gel-ding te (doen) brengen. Verweerder heeft dit miskend. 
    
    
    10.	De rechtbank concludeert dat de bestreden besluiten een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering missen. De bestreden besluiten komen daarom voor vernietiging in aanmerking, hetgeen mee-brengt dat de andere beroepsgronden onbesproken kunnen blijven. 
    
    11.	Verweerder zal met betrekking tot indicatiebesluit I, het besluit van 30 oktober 2007, een nieuwe beslis-sing op bezwaar dienen te nemen, met inachtneming van het voorgaande. Daarbij zal verweerder ook zijn beslissing ten aanzien van de proceskosten in bezwaar dienen te heroverwegen.
    
    12.	Ten aanzien van het indicatiebesluit II, het besluit van 25 september 2008, zal verweerder alsnog een beslissing op bezwaar dienen te nemen, eveneens met inachtneming van het voorgaande. 
     
    13.	Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres voor de be-handeling van beide beroepen bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden voor het beroep dat betrekking heeft op Indicatiebesluit I met toepassing van het Besluit proceskosten be-stuursrecht begroot op             € 644,00 als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbij-stand. Hierbij heeft de rechtbank zowel voor het opstellen van het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting één punt toegekend en het gewicht van de zaak aangemerkt als gemiddeld. De kosten voor het beroep dat ziet op Indicatiebesluit II  worden begroot op € 161,--. Hierbij heeft de rechtbank eveneens voor het als beroepsschrift aangemerkte bezwaarschrift en het verschijnen ter zitting één punt toegekend, maar gezien de samenhang met de eerste zaak, het gewicht van deze zaak als licht aangemerkt.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart de beroepen gegrond;
      -	vernietigt de beslissing op bezwaar van verweerder van 28 april 2008;
      -	bepaalt dat verweerder (nieuwe) besluiten op bezwaar dient te nemen, met inachtneming van hetgeen in 		deze uitspraak is overwogen;
      -	veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage 		van in totaal € 805,--;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht van in totaal € 78,-- vergoedt;
      -	bepaalt dat de betaling van € 805,-- dient te worden gedaan aan eiseres.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 13 oktober 2009 door D.M. de Feijter, rechter, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Damsteegt, griffier.
     
    griffier			rechter
    
    
    de griffier is buiten staat te tekenen
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.