ECLI:NL:RBNNE:2016:3387, Rechtbank Noord-Nederland, 20-07-2016, LEE 15/349, LEE 15/350, LEE 15/351 en LEE 15/352
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2016-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving, lasten onder dwangsom. Betreft zelfstandige exploitatie van een biomassavergistingsinstallatie op een perceel, los van het daarop gevestigde agrarische bedrijf. De rechtbank bespreekt of een wettelijk voorschrift is overtreden, wie als overtreder aangemerkt kan worden, of de lasten correct zijn opgelegd, of er zicht is op legalisatie, of de handhaving onevenredig is en of de geboden hersteltermijn voldoende was. Tevens bespreekt de rechtbank de vraag of dwangsommen zijn verbeurd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers:	LEE 15/349
      				LEE 15/350
      				LEE 15/351
      				LEE 15/352
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juli 2016 in de zaken tussen
    
    
      [eiseres 1] , 
    
      
        
          [eiser]
        ,
      
        
          [eiseres 2] ,
      
      
        
          [eiseres 3]
        ,
      te Coevorden, eiseres
      (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden, verweerder
      (gemachtigde: J.J.T. Krabben).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij primaire besluiten van 4 juli 2014 en 8 juli 2014 heeft verweerder aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij primaire besluiten van 15 juli 2014, van 22 juli 2014, van 29 juli 2014 en van 12 augustus 2014 heeft verweerder gesteld dat eisers dwangsommen hebben verbeurd wegens overtreding van de lasten en heeft verweerder besloten omtrent de invordering van de dwangsommen. Eisers hebben hiertegen eveneens bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij vier afzonderlijke besluiten van 22 december 2014 (bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers deels gegrond en deels ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van [eiseres 1] is geregistreerd als LEE 15/349, het beroep van [eiser] als LEE 15/350, het beroep van [eiseres 2] als LEE 15/351 en het beroep van [eiseres 3] als LEE 15/352.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eisers en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2016. Namens eisers zijn gemachtigde en N. Jacobs verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      1.1.
      Eiser [eiser] is bestuurder van eiseres [eiseres 1] Eiseres [eiseres 1] is bestuurder van eiseres [eiseres 2] Eiseres [eiseres 2] is bestuurder van eiseres [eiseres 3]
      
    
    
      1.2.
      
        Op 10 juli 2006 heeft verweerder aan [naam 1] een oprichtingsvergunning Wet milieubeheer verleend voor een akkerbouwbedrijf met biomassavergistingsinstallatie op het perceel [adres 1] (hierna: perceel). Dit perceel is eigendom van 
        
          [naam 1] en [naam 2] die tezamen een maatschap vormen (hierna: [naam 3] ).
      
      
    
    
      1.3.
      In 2008 heeft [naam 3] een samenwerkingsovereenkomst gesloten, schriftelijk vastgelegd op 5 november 2008, met [bedrijf] Deze overeenkomst hield onder meer in dat [bedrijf] een biomassavergistingsinstallatie zou gaan bouwen op het perceel en die zou gaan exploiteren. Ten behoeve hiervan zou [naam 3] aan [bedrijf] een recht van opstal en een recht van erfdienstbaarheid verlenen. De akte vestiging recht van opstal dateert van 18 september 2008.
      
    
    
      1.4.
      Op 30 juli 2013 is het faillissement van [bedrijf] uitgesproken. Op 30 september 2013 heeft de curator in het faillissement een overeenkomst gesloten met eiseres [eiseres 3] Blijkens deze overeenkomst heeft de curator de biomassavergistingsinstallatie met toebehoren, het recht van opstal en de goodwill verkocht aan [eiseres 3] 
      
    
    
      1.5.
      Op 15 februari 2014, 4 maart 2014, 12 mei 2014, 18 juni 2014, 19 juni 2014 en 30 juni 2014 zijn namens verweerder controles uitgevoerd op het perceel en zijn daarvan rapporten opgemaakt.
      
    
    
      1.6.
      Op 16 juni 2014 hebben omwonenden klachten ingediend over activiteiten op het perceel. Op 18 juni 2014 heeft [naam 1] een klacht ingediend over activiteiten op het perceel.
      
    
    
      1.7.
      Op 7 juli 2014, 8 juli 2014, 9 juli 2014, 10 juli 2014, 11 juli 2014, 12 juli 2014, 19 juli 2014, 26 juli 2014 en 2 augustus 2014 heeft verweerder controles uitgevoerd naar aanleiding van de opgelegde lasten. Verweerder heeft hiervan rapporten opgemaakt.
      
      
        2.	Op 27 februari 1996 is het bestemmingsplan “Buitengebied Sleen” vastgesteld. Op 14 januari 2014 is het ontwerpbestemmingsplan bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden" ter inzage gelegd. Het bestemmingsplan en het ontwerpbestemmingsplan zien mede op het perceel.
      
      
    
    
      3.1.
      In de bestreden besluiten heeft verweerder gesteld dat de zelfstandige exploitatie van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel, los van een agrarisch bedrijf, strijdig is met het bestemmingsplan en dat hiervoor geen vergunning is afgegeven. Dit leidt, aldus verweerder, tot strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      3.2.
      In de primaire besluiten van 4 juli 2014 en 8 juli 2014 heeft verweerder aan eisers vijf lasten onder dwangsom opgelegd. In de bestreden besluiten heeft verweerder de last genummerd als 2 herroepen en de overige lasten gehandhaafd. Het betreft de volgende lasten:
      1. Voor het niet verwijderen van de mest in de navolgende vergisters op de percelen kadastraal bekend als gemeente Sleen, sectie N, nummers [locatie] , plaatselijk bekend als het perceel [adres 1] :
      
        12: vergister 1;
        12: vergister 2;
        13: vergister;
        14: eindopslag (zoals allen aangeduid in de omgevingsvergunning);
        een dwangsom van € 40.000,- ineens indien de mest niet binnen een termijn van 2 maanden na 4 juli 2014 (zijnde uiterlijk 4 september 2014) is verwijderd;
      
      2. (…);
      3. Voor het blijven aanvoeren van mest van elders naar de percelen kadastraal bekend als gemeente Sleen, sectie N, nummers [locatie] , plaatselijk bekend als perceel [adres 1] per lading € 10.000,- per overtreding. Deze last geldt per direct. Het maximum aantal te verbeuren dwangsommen stelt verweerder op 10 zodat er totaal € 100.000,- aan dwangsommen kan verbeuren.
      4. Voor het scheiden van mest in een dikke en dunne fractie op de percelen kadastraal bekend als gemeente Sleen, sectie N, nummers [locatie] , plaatselijk bekend als het perceel [adres 1] € 10.000,- per overtreding. Deze last geldt per direct. Het maximum aantal te verbeuren dwangsommen stelt verweerder op 10 zodat er totaal 
      € 100.000,- aan dwangsommen kan verbeuren.
      5. Voor het niet volledig afvoeren van de dikke fractie die is vrijgekomen bij de mestscheiding en opgeslagen ligt op de percelen kadastraal bekend als gemeente Sleen, sectie N, nummers [locatie] , plaatselijk bekend als het perceel [adres 1] 
      € 2.500,-. Eisers dienen aan deze last te voldoen binnen 1 week na 4 juli 2014 (zijnde uiterlijk 11 juli 2014). Bij uitblijven van de afvoer c.q. voortduring van de overtreding wordt een bedrag van € 2.500,- per week verbeurd met een maximum van € 10.000,-.
      
    
    
      4.1.
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
        1°. het oprichten, 
        2°. het veranderen of veranderen van de werking of 
        3°. het in werking hebben 
        van een inrichting of mijnbouwwerk.
      
      
    
    
      4.2.
      
        Ingevolge artikel 5.32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
        Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
        Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
      
        5.	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft een bestuursorgaan een beginselplicht tot handhaven. In de uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444, heeft de AbRS deze plicht als volgt geformuleerd:
        ‘Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, die niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.’
        De rechtbank zal hieronder bespreken of een wettelijk voorschrift is overtreden, wie als overtreder aangemerkt kan worden, of de lasten correct zijn opgelegd, of er zicht is op legalisatie, of de handhaving onevenredig is en of de geboden hersteltermijn voldoende was.
      
      
    
    
      6.1.
      Krachtens het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sleen’ lag ten tijde van het opleggen van de lasten op het perceel de bestemming ‘veenontginningen Oranjekanaal’ met de nadere aanduiding ‘grondgebonden agrarisch bedrijf’. De rechtbank deelt de opvatting van verweerder dat hieruit volgt dat op het perceel een biomassavergistingsinstallatie zonder binding met een akkerbouwbedrijf niet is toegestaan en dat de vergunning dus ziet op het akkerbouwbedrijf en de installatie als één geheel.
      
    
    
      6.2.
      Niet is in geschil dat exploitatie van de biomassavergistingsinstallatie, ten tijde van het opleggen van de lasten, geschiedde los van het akkerbouwbedrijf op het perceel. Deze exploitatie is niet in overeenstemming met de verleende vergunning en dus niet vergund. Dit betekent dat een wettelijk voorschrift wordt overtreden, te weten artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten derde, van de Wabo.
      
    
    
      6.3.
      Dat de overtreding zich voordeed, is geconstateerd tijdens de controles genoemd onder 1.5. en wordt overigens ook niet betwist door eisers. Anders dan eisers stellen, doet niet ter zake dat gedurende de heroverweging op de bezwaren de overtreding is beëindigd. Uit de aard van handhaving volgt dat het moment van het opleggen van de lasten het toetsmoment is voor de vraag of de lasten terecht zijn opgelegd. Op dit toetsmoment deed de overtreding zich voor, zodat verweerder de bevoegdheid had handhavend op te treden. Het feit dat - zoals eisers stellen – reeds vóór de aankoop door eiseres [eiseres 3] de exploitatie van de biomassavergistingsinstallatie los van het akkerbouwbedrijf geschiedde, doet hieraan niet af.
      
    
    
      7.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht eiseres [eiseres 3] als overtreder aangemerkt omdat dit bedrijf de biomassavergistingsinstallatie ten tijde van de overtreding exploiteerde en omdat dit bedrijf eigenaar was van de installatie en van het recht van opstal.
      
    
    
      7.2.
      Voorts volgt uit de zeggenschapsverhouding geschetst in 1.1. dat verweerder terecht ook de andere eisers als overtreder heeft aangemerkt. Zij waren immers ook bij machte een einde te maken aan de overtreding en zij waren verantwoordelijk voor de activiteiten van eiseres [eiseres 3] De vraag of alle eisers vervolgens een dwangsom verbeuren, komt hieronder aan de orde.
      
    
    
      7.3.
      Eisers hebben aangevoerd dat vergunninghouder [naam 3] ook overtreder is. De rechtbank overweegt, los van de vraag of eisers dit terecht stellen, dat dit niet afdoet aan het feit dat eisers overtreders zijn. Voorts deed zich niet de situatie voor dat eisers de actieve medewerking van [naam 3] nodig hadden om de overtreding te beëindigen.
      
    
    
      8.1.
      Eisers stellen verder dat met de primaire besluiten van 8 juli 2014 de primaire besluiten van 4 juli 2014 ingetrokken hadden behoren te worden en dat verweerder reeds daarom de bezwaren tegen de besluiten van 4 juli 2014 gegrond had behoren te verklaren.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank stelt vast dat de besluiten van 8 juli 2014 een aanvulling inhouden op de besluiten van 4 juli 2014. Het gaat om nauwkeurigere omschrijvingen van de lasten en van de overtreden norm en om het opnemen van maxima wat betreft eventueel te verbeuren dwangsommen. Naar het oordeel van de rechtbank blijft deze aanvulling binnen de grenzen van de bevoegdheid die artikel 6:19 van de Awb aan een bestuursorgaan geeft om een genomen besluit te wijzigen. De aanvulling is niet zo vergaand dat deze aangemerkt kan worden als een intrekking van de eerder genomen besluiten. De hiermee aangebrachte wijziging is aldus niet van dien aard dat reeds hierom de bezwaren gegrond dienden te worden verklaard.
      
    
    
      9.1.
      Het onder 2 genoemde bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden" is op 9 december 2014 gewijzigd vastgesteld door de gemeenteraad. Met de uitspraak van de AbRS van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:728, is het bestemmingsplan gedeeltelijk in rechte komen vast te staan, onder meer voor het perceel.
      
    
    
      9.2.
      De zelfstandige exploitatie van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel, los van een agrarisch bedrijf, is ook strijdig met het - ten tijde van de bestreden besluitvorming in procedure zijnde - bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden". Het feit dat ten tijde van het opleggen van de lasten het ontwerp van dit bestemmingsplan ter inzage lag, betekende dus niet dat er concreet zicht was op legalisatie van genoemde exploitatie. Deze grond om af te zien van handhaving heeft zich derhalve niet voorgedaan.
      
    
    
      10.1.
      Eisers hebben aangevoerd dat de lasten niet evenredig zijn en dat in een vergelijkbaar geval van een mestscheider op het perceel [adres 2] lichtere lasten zijn opgelegd. Over die zaak heeft eiseres [eiseres 3] van verweerder documenten ontvangen na het indienen van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank overweegt dat een last onder dwangsom toegesneden dient te zijn op de situatie in kwestie. De aan eisers opgelegde dwangsommen zijn hierboven in 3.2. omschreven. Gezien het bedrijfsmatige karakter van de activiteiten van [eiseres 3] acht de rechtbank de hoogte van de dwangsommen op zichzelf niet disproportioneel.
      
    
    
      10.3.
      
        Uit de in deze zaak ingediende documenten over de zaak van de mestscheider op het perceel [adres 2] merkt de rechtbank op dat de in eerste instantie opgelegde lasten deels vergelijkbaar waren met de in de nu voorliggende zaken opgelegde lasten en dat de overtredingen deels van andere aard waren. Voorts blijkt uit de stukken en het ter zitting verhandelde dat de handhaving niet tot het door verweerder genoemde resultaat heeft geleid en dat om die reden zwaardere lasten zijn opgelegd.
        De verschillen in de feitelijke situaties vormen naar het oordeel van de rechtbank voldoende verklaring voor de verschillen in de handhavingstrajecten. Zoals hierboven opgemerkt, dient een last toegesneden te zijn op de feitelijke situatie. Van een schending van het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken, zodat ook hierin geen grond gelegen is om af te zien van handhaving.
      
      
    
    
      11.1.
      Eisers stellen dat de in de primaire besluiten van 8 juli 2014 geboden begunstigingstermijn te kort was.
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank begrijpt uit de gronden van beroep dat eisers hiermee in het bijzonder doelen op de begunstigingstermijn van last 5 die één week ná 4 juli 2014 bedroeg. Hierover overweegt de rechtbank dat deze last, met de termijn, reeds is opgelegd in de primaire besluiten van 4 juli 2014 en niet gewijzigd - verkort - is in de primaire besluiten van 8 juli 2014. De termijn bedroeg dus feitelijk een week. Deze termijn acht de rechtbank voorts lang genoeg om te voldoen aan de last om de dikke fractie af te voeren.
      
    
    
      12.1.
      Vervolgens komt aan de orde of verweerder terecht in de invorderingsbesluiten stelt dat dwangsommen zijn verbeurd.
      
    
    
      12.2.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd toegelicht dat de primaire besluiten van 15 juli 2014, van 22 juli 2014, van 29 juli 2014 en van 12 augustus 2014 weliswaar tot alle vier eisers zijn gericht, maar dat bij betaling door één van de eisers de andere eisers in zoverre gevrijwaard zijn.
      
    
    
      12.3.
      
        Verweerder stelt in de bestreden besluiten dat eisers vier maal een dwangsom van 
        € 2.500 hebben verbeurd wegens overtreding van last 5. Verweerder baseert zich op de rapporten als bedoeld in 1.7.
      
      
    
    
      12.4.
      In deze rapporten, opgesteld door ter zake kundige controleurs, wordt vermeld dat dikke fractie is opgeslagen op het achterterrein van het perceel. Foto’s van de opslag en plattegronden met plaatsaanduiding van de opslag zijn bijgevoegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee aangetoond dat ten tijde van de controles niet aan last 5 was voldaan. Terecht heeft verweerder het standpunt ingenomen dat dit vier maal tot verbeuring van de dwangsom heeft geleid.
      
    
    
      13.1.
      In geding is ten slotte of verweerder in de bestreden besluiten de proceskostenvergoeding voor de in de bezwaarfase verleende rechtsbijstand juist heeft vastgesteld. De toegekende vergoeding voor de proceshandelingen van de gemachtigde van eisers heeft verweerder gebaseerd op zeven punten in de zin van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht.
      
    
    
      13.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de bezwaren tegen de primaire besluiten van 4 juli 2014 en 8 juli 2014 aangemerkt worden als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor elk van de vier dwangsombeschikkingen van 15 juli 2014, van 22 juli 2014, van 29 juli 2014 en van 12 augustus 2014, toegezonden aan elk van de eisers, geldt eveneens dat zij samenhangende zaken zijn.
        Samenhangende zaken worden voor de vergoeding van de proceskosten wegens rechtsbijstand als één zaak aangemerkt. Dit betekent dat voor het indienen van bezwaarschriften in bovengenoemde samenhangende zaken in totaal vijf punten toegekend dienen te worden. Daarnaast zijn er twee hoorzittingen gehouden waarop de samenhangende bezwaren zijn behandeld. Het is daarom juist dat de proceskostenvergoeding gebaseerd is op zeven punten. Dat verweerder in het bestreden besluit op andere gronden tot zeven punten is gekomen, doet niet ter zake.
      
      
      14. De beroepen zijn ongegrond 
      
      15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. H. Pieffers en 
      mr. L. Keekstra, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2016.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.