ECLI:NL:CRVB:2011:BR6607, Centrale Raad van Beroep, 02-09-2011, 11/4249 t/m 11/4251, 11/4253 + 11/4254 WWB-VV + 11/4259 t/m 11/4267 en 11/4269 WMO-VV
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: - Verzoekers zijn Roma die in de gemeente Almere wonen. Omdat zij dakloos waren heeft de gemeente Almere in hun noodopvang voorzien. Zij hebben geen bekende nationaliteit en beschikken niet over reispapieren. Verder hebben zij een vrijheidsbelemmerende maatregel als bedoeld in artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 opgelegd gekregen, zodat zij in de Vrijheidsbelemmerende locatie (VBL) in Ter Apel moeten verblijven. Verzoekers is meegedeeld dat zij de gemeentelijke opvang dienen te verlaten omdat deze per 1 april 2010 wordt gesloten. Verzoekers verzoeken om maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).
        - De voorzieningenrechter is van oordeel dat de VBL moet worden aangemerkt als een voorziening op grond van een andere wet, als bedoeld in artikel 2 van de Wmo, waarvan verzoekers gebruik kunnen - en ook moeten - maken. Reeds hierom heeft het College terecht beslist dat verzoekers geen recht hebben op maatschappelijke opvang omdat er een andere wettelijke voorziening is die in hun problematiek voorziet. 
        - Het oordeel of van verzoekers kan worden gevergd te worden opgevangen in het VBL, ook wanneer het gaat om de adequaatheid van die opvang, is, indien in geschil, voorbehouden aan de vreemdelingenrechter. De rechtbank Den Haag, nevenzittingplaats Groningen, heeft het beroep van verzoekers tegen de vrijheidsbeperkende maatregelen, waarbij hun opvang in de VBL is gelast, bij uitspraak van 14 februari 2011 ongegrond verklaard. In die uitspraak is mede een oordeel gegeven over de belangenafweging voor de kinderen. Indien de voorzieningenrechter desalniettemin in de vraag zou treden of de opvang in de VBL adequaat is, zou hij het gezag van gewijsde van deze uitspraak doorkruisen.

11/4249 t/m 11/4251, 11/4253 en 11/4254 WWB-VV
      11/4259 t/m 11/4267 en 11/4269 WMO-VV
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Voorzieningenrechter
    
    
      U I T S P R A A K 
      als bedoeld in artikel 8:84, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 21 van de Beroepswet op het verzoek om een voorlopige voorziening van:
    
    
    [Verzoeker A], [verzoeker B], [verzoeker C], [verzoeker D], [verzoeker E], [verzoeker F], [verzoeker G], [verzoeker H], [verzoeker I], [verzoeker J] en [verzoeker K], allen wonende te [woonplaats], (hierna: verzoekers) 
    
    in verband met het hoger beroep van:
    
    verzoekers
     
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 21 april 2011, nrs. 10/474 en 10/256 en 29 april 2011, 11/160 (hierna: aangevallen uitspraken)
    
    in de gedingen tussen:
    
    verzoekers
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (hierna: het College).  
    
    Datum uitspraak: 2 september 2011
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens verzoekers heeft mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
    
    Namens het College heeft mr. J. Bootsma, advocaat te ’s-Gravenhage, een verweerschrift ingezonden. 
    
    Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2011. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door mr. Fischer, mr. E.C.C. van Os en mr. J. Klaas. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Bootsma, mr. H.C. Bouwman en mr. K.A.E.G. Ebbing. 
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.2. Verzoekers zijn Roma die - in ieder geval - sinds het najaar van 2007 in de gemeente Almere wonen. Zij hebben geen bekende nationaliteit en beschikken niet over reispapieren. Omdat zij dakloos waren heeft de gemeente Almere in hun noodopvang voorzien. Daartoe heeft de gemeente woonruimte gehuurd die zij aan het Leger des Heils in bruikleen heeft gegeven. Het Leger des Heils verzorgt de feitelijke opvang van verzoekers. Daartoe is met hen een zogenoemde woonovereenkomst gesloten. Aan verzoekers wordt woongenot verschaft. Voorts ontvangen zij leefgeld. De opvang van verzoekers komt geheel ten laste van de gemeente Almere; zij subsidieert het Leger des Heils om de opvang mogelijk te maken. Ter uitvoering van het Bestuursakkoord van 25 mei 2007 van de minister van Justitie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft de gemeente Almere besloten om de noodopvang van verzoekers niet langer voort te zetten. 
    
    1.3. Aan verzoekers is bij brief van 23 december 2009 meegedeeld dat zij de gemeentelijke opvang dienen te verlaten omdat deze per 1 april 2010 wordt gesloten. Namens enige verzoekers is tegen deze brief bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van 4 februari 2010 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 4 februari 2010 bij de aangevallen uitspraak van 21 april 2011 ongegrond verklaard.
    
    1.4. Verzoekers hebben op 24 december 2009 om toelating tot maatschappelijke opvang, als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verzocht. Het College heeft die aanvraag bij besluit van 4 februari 2010 afgewezen. Het bezwaar tegen dat besluit is bij beslissing op bezwaar van 19 juli 2010 ongegrond verklaard. Het College stelt zich op het standpunt niet gehouden te zijn tot het bieden van maatschappelijke opvang nu verzoekers niet rechtmatig in Nederland verblijven en het koppelingsbeginsel zich tegen het bieden van maatschappelijke opvang verzet. Het College stelt zich verder op het standpunt dat alle verzoekers terecht kunnen in de Vrijheidsbeperkende locatie (hierna: VBL) van de Dienst Terugkeer en Vertrek van het ministerie voor Immigratie en Asiel in Ter Apel en dat de opvang aldaar ten opzichte van maatschappelijke opvang een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 van de Wmo is. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 19 juli 2010 in de aangevallen uitspraak van 29 april 2011 ongegrond verklaard.
    
    1.5. Verzoekers zijn tegen beide aangevallen uitspraken in hoger beroep gekomen. Zij stellen zich op het standpunt dat het College de noodopvang niet mag stopzetten en dat het College verplicht is om maatschappelijke opvang te verlenen. Zij bestrijden dat de VBL een adequate voorliggende voorziening is. Deze is bestemd om het vertrek, dan wel de terugkeer van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen te faciliteren en is - met het oog daarop - ingericht voor een verblijf van ten hoogste twee maal zes weken. Voor verzoekers is een langduriger opvang nodig omdat zij geen reispapieren hebben en omdat het illusoir is te veronderstellen dat zij binnen die termijn zullen kunnen uitreizen. Zij beschikken niet over reispapieren. Al twee jaar lang is bij de ambassade van de Verenigde Staten van Noord-Amerika geprobeerd een laissez passer te krijgen, maar die pogingen hebben tot nu toe geen succes gehad. Verder is aangevoerd dat het verblijf in de VBL niet geschikt is voor de kinderen omdat zij er geen geschikt onderwijs kunnen krijgen. Voor een van de kinderen geldt voorts dat ernstige zorgen bestaan over de gevolgen van de uitzichtloze situatie voor haar geestelijke gezondheid. Voor alle kinderen geldt dat zij gebaat zijn bij een stabiele woon- en leefsituatie die hun onthouden wordt, indien zij tijdelijk moeten verhuizen naar de VBL. Verzoekers hebben een beroep gedaan op artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), op artikel 1 van het Eerste Protocol bij dat verdrag en op bepalingen van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK).  
    
    1.6. Het College persisteert bij zijn standpunt dat het niet gehouden is om maatschappelijke opvang te verlenen. Aan verzoekers zijn met ingang van 19 januari 2010 opvang en voorzieningen in de VBL aangeboden. Deze hebben te gelden als voorliggende voorziening in de zin van de Wmo. Aan verzoekers is op grond van artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 de maatregel opgelegd dat zij in de VBL dienen te verblijven. Daardoor hebben zij niet alleen recht op opvang in de VBL, maar zijn zij ook verplicht om daarvan gebruik te maken. De vraag of het illusoir is te veronderstellen dat verzoekers Nederland zullen kunnen verlaten, kan in deze gedingen niet aan de orde komen nu deze tot het domein van de vreemdelingenrechter behoort. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de afwijzingen van de aanvragen voor een reguliere verblijfsvergunning op de grond dat verzoekers Nederland buiten hun schuld niet kunnen verlaten bij uitspraak van 30 juni 2009 in stand gelaten. Hetzelfde geldt voor de besluiten om vijf verzoekers ongewenst vreemdeling te verklaren (uitspraak van 15 oktober 2009). Het beroep van verzoekers tegen de afwijzing van herhaalde aanvragen voor een verblijfsvergunning is door de rechtbank ‘s-Gravenhage, nevenzittingplaats Assen, bij uitspraken van 23 juni 2011 ongegrond verklaard. Beantwoording van de vraag of van verzoekers kan worden gevergd om te worden opgevangen in de VBL, kan volgens het College in dit geding evenmin aan de orde komen, nu ook die vraag is voorbehouden aan de vreemdelingenrechter. De rechtbank Den Haag, nevenzittingplaats Groningen, heeft de beroepen van verzoekers tegen de op grond van artikel 56 Vreemdelingenwet 2000 opgelegde vrijheidsbeperkende maatregelen bij uitspraak van 14 februari 2011 ongegrond verklaard. In die uitspraak is tevens een oordeel gegeven over de vraag of van de kinderen kan worden gevergd dat zij in de VBL verblijven. Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open. Dit betekent dat verzoekers in de VBL dienen te verblijven. Voor zover verzoekers menen dat de opvang onvoldoende is toegesneden op hun specifieke situatie moeten zij dat aan de orde stellen bij de verantwoordelijke minister voor Immigratie en Asiel. Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 17 augustus 2011 vloeit volgens het College voort dat verzoekers de hun ter beschikking gestelde woningen in Almere binnen veertien dagen na betekening van het vonnis dienen te ontruimen. Het vonnis is aan verzoekers betekend. Op 8 september 2011 zullen de woningen worden ontruimd.Het College stelt zich verder op het standpunt dat doorgaan met het verstrekken van voorzieningen en opvang door het College tot doorkruising van de opgelegde vrijheidsbeperkende maatregelen leidt, in een situatie dat deze door de uitspraak van de vreemdelingenrechter van 14 februari 2011 in rechte onaantastbaar zijn geworden. Nu voor verzoekers opvang en voorzieningen in de VBL voorhanden is, kan niet met vrucht een beroep worden gedaan op artikel 8 van het EVRM om maatschappelijke opvang op grond van de Wmo te verkrijgen.Het College handhaaft zijn standpunt dat de noodopvang die wordt beëindigd geen maatschappelijke opvang in de zin van de Wmo is. Deze noodopvang is opgezet voor een beperkte categorie personen, zoals verzoekers, die geen recht op maatschappelijke opvang in de zin van de Wmo hebben. Het gaat volgens het College om een vorm van buitenwettelijke noodopvang, waarvan de beëindiging niet kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in artikel 79 van de Wet werk en bijstand (Wwb) of een besluit tot intrekking van de toelating tot maatschappelijke opvang.  Ten slotte is aangevoerd dat het verzoek om voorlopige voorziening van [verzoeker D] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat hij geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de aangevallen uitspraken. 
    
    2. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
    
    2.1. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 21 van de Beroepswet (Bw) kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Bw hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, vereist. 
    
    2.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 17 augustus 2011 blijkt dat de vordering van de gemeente Almere om de woning van de verzoekers [Verzoeker A] en [verzoeker B] te ontruimen is afgewezen. Hieruit volgt dat zij geen spoedeisend belang hebben bij toewijzing van de thans verzochte voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op de dreigende ontruiming van de woningen van de overige verzoekers per 8 september 2011, in hun geval wel sprake is van voldoende spoedeisend belang. 
    
    3. De voorzieningenrechter moet vervolgens de vraag beantwoorden of een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de aangevallen uitspraken in de bodemprocedure niet in stand zullen kunnen blijven. Voor zover de beoordeling van het onderhavige verzoek meebrengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is het niet bindend voor de beslissing in de hoofdzaak.
    
    4. Op grond van de stukken en het verhandelde op de zitting moet worden vastgesteld dat het verzoekers te doen is om een voorlopige voorziening die ertoe strekt dat het College hen maatschappelijke opvang verleent als bedoeld in de Wmo. 
    
    5. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
    
    5.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat [verzoeker D] geen hoger beroep heeft ingesteld. Dit betekent dat hij geen partij in de hoofdzaak is, als bedoeld in artikel 8:81, tweede lid, van de Awb, zodat zijn verzoek om voorlopige voorziening niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
    
    5.2. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo definieert maatschappelijke opvang als het tijdelijk bieden van onderdak, begeleiding, informatie en advies aan personen die, door een of meer problemen, al dan niet gedwongen de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Blijkens artikel 1, aanhef en onder g ten zevende, van de Wmo is maatschappelijke opvang een vorm van maatschappelijke ondersteuning. Artikel 2 van de Wmo bepaalt dat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning bestaat voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat.
    
    
      5.3. Artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 luidt, voor zover hier van belang: 
      “1. Overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te geven regels kan, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, door Onze Minister de vrijheid van beweging worden beperkt van de vreemdeling die:
      a. geen rechtmatig verblijf heeft;
      b. rechtmatig verblijf heeft op grond van  artikel 8, met uitzondering van de onderdelen b, d en e.
      2. Toepassing van het eerste lid blijft achterwege wanneer en wordt beëindigd zodra de vreemdeling te kennen geeft Nederland te willen verlaten en hiertoe voor hem ook gelegenheid bestaat.” 
    
    
    5.4. De voorzieningenrechter stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verzoekers niet rechtmatig in Nederland verblijven. Verder staat vast dat aan verzoekers een vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 is opgelegd en dat zij ingevolge die maatregel in de VBL dienen te verblijven. Tengevolge van de uitspraak van de rechtbank Den Haag, nevenzittingplaats Groningen, van 14 februari 2011 is deze maatregel in rechte onaantastbaar geworden. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat in de VBL voorzien wordt in de opvang en verzorging van verzoekers en dat in de VBL, dan wel vanuit de VBL, toegang bestaat tot voorzieningen, waaronder onderwijs voor de kinderen. 
    
    5.5. De voorzieningenrechter is, gezien de onder 5.4 genoemde feiten en omstandigheden, van oordeel dat de VBL moet worden aangemerkt als een voorziening op grond van een andere wet, als bedoeld in artikel 2 van de Wmo, waarvan verzoekers gebruik kunnen - en ook moeten - maken. Deze voorziening berust op artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 en staat ingevolge artikel 2 van de Wmo aan maatschappelijke opvang op grond van de Wmo in de weg. Reeds hierom heeft het College terecht beslist dat verzoekers geen recht hebben op maatschappelijke opvang omdat er een andere wettelijke voorziening is die in hun problematiek voorziet. Het beroep van verzoekers op een ieder verbindende bepalingen van verdragen maakt dit niet anders. De voorzieningenrechter ziet geen enkel aanknopingspunt dat artikel 2 van de Wmo wegens strijd met deze bepalingen buiten toepassing zou moeten worden gelaten. 
    
    5.6. Het oordeel of van verzoekers kan worden gevergd te worden opgevangen in het VBL, ook wanneer het gaat om de adequaatheid van die opvang, is, indien in geschil, voorbehouden aan de vreemdelingenrechter. De voorzieningenrechter ziet niet in dat de adequaatheid van die opvang in het licht van het internationale recht in die procedure niet aan de orde gesteld zou kunnen worden. De rechtbank Den Haag, nevenzittingplaats Groningen, heeft het beroep van verzoekers tegen de vrijheidsbeperkende maatregelen, waarbij hun opvang in de VBL is gelast, bij uitspraak van 14 februari 2011 ongegrond verklaard. In die uitspraak is mede een oordeel gegeven over de belangenafweging voor de kinderen. Indien de voorzieningenrechter desalniettemin in de vraag zou treden of de opvang in de VBL adequaat is, zou hij het gezag van gewijsde van deze uitspraak doorkruisen. 
    
    5.7. De voorzieningenrechter onthoudt zich - in aanmerking genomen het vorenstaande - van een oordeel of de in de brief van 23 december 2009 besloten liggende beslissing van het College om de noodopvang te beëindigen als een besluit kan worden aangemerkt waartegen de rechtsmiddelen van de Awb openstaan en - in het verlengde daarvan - of hij bevoegd is van het verzoek om voorlopige voorziening in die zaak kennis te nemen. Ook al zou de beëindiging van de noodopvang van verzoekers als besluit kunnen worden aangemerkt, dan kan dat, gezien hetgeen hiervoor overwogen is over de afwijzing van de aanvraag van maatschappelijke opvang, niet betekenen dat het College gehouden is de verleende noodopvang ten titel van maatschappelijke opvang voort te zetten, nu de opvang in de VBL daaraan als voorliggende voorziening in de weg staat. 
    
    6. Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het verzoek om voorlopige voorziening van alle verzoekers, behoudens [verzoeker D] wiens verzoek niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, wordt afgewezen. 
    
    7. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. 
    
    III. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Verklaart het verzoek om voorlopige voorziening van [verzoeker D] niet-ontvankelijk;
      Wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht van de andere verzoekers af.  
      Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2011.
    
    
    (get.) R.M. van Male. 
    
    (get.) J. van Dam.
    
    RB