ECLI:NL:RVS:2017:1433, Raad van State, 31-05-2017, 201602548/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2015 heeft het college [appellant sub 2] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in verband met de verbouw van een als berging vergund opstalgedeelte tot zelfstandige woning aan de [locatie 1] te Heerlen, voor 15 september 2015 te beëindigen door de tussenwanden en de woonvoorzieningen als keuken, douche en toilet uit het desbetreffende opstalgedeelte te verwijderen en beëindigd te houden onder het opleggen van een eenmalige dwangsom van € 7.500,00.

201602548/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Heerlen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 9 maart 2016 in zaken nrs. 16/319 en 15/3688 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juni 2015 heeft het college [appellant sub 2] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in verband met de verbouw van een als berging vergund opstalgedeelte tot zelfstandige woning aan de [locatie 1] te Heerlen, voor 15 september 2015 te beëindigen door de tussenwanden en de woonvoorzieningen als keuken, douche en toilet uit het desbetreffende opstalgedeelte te verwijderen en beëindigd te houden onder het opleggen van een eenmalige dwangsom van € 7.500,00.
    
    Bij besluit van 11 november 2015 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2015 vernietigd voor zover de last ziet op het verwijderen van de tussenwanden, de badkamer en het toilet en het besluit van 2 juni 2015 in zoverre herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep en [appellant sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    
    Bij besluit van 25 april 2016 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 7.500,00.
    
    [appellant sub 2] heeft beroepsgronden ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Bartels-Grootjans en W.A. van der Kint, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. dr. L.E.M. Hendriks, advocaat te Maastricht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 2] is sinds 1982 eigenaar van de woning aan de [locatie 2] te Heerlen. Bij besluit van 22 juli 1986 heeft het college aan [appellant sub 2] een bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van een winkel-woonhuis. Op de bij de bouwvergunning behorende bouwtekening wordt de uitbreiding aangeduid als berging. Op verzoek van [appellant sub 2] is aan de berging op enig moment het huisnummer [...] toegekend.
    
    Op 22 april 2014 heeft een bouwinspecteur van de gemeente Heerlen een inspectie uitgevoerd op het adressen [locatie 2] en [...]. Hierbij is geconstateerd dat de [locatie 2] een tussenliggende woning betreft, waar aan de linkerzijde op de begane grond een zelfstandige woonruimte aanwezig is. Deze zelfstandige woonruimte heeft het huisnummer [...]. Deze zelfstandige woonruimte bestaat uit een woonkamer, een toilet, een douche, een keuken, een slaapkamer/bergruimte en beschikt over een eigen ingang. Naar eigen zeggen heeft [appellant sub 2] de uitbreiding die het huisnummer [...] heeft vanaf 1986 verhuurd als woonruimte. Hij heeft deze uitbreiding nooit gebruikt als berging.
    
    Gronden van de hoger beroepen
    
    2.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden.
    
    Hij voert daartoe aan dat de bewoning van de berging onder het overgangsrecht valt als bedoeld in het bestemmingsplan "Vrieheide-De Stack 1999". Volgens [appellant sub 2] vindt die bewoning al plaats sinds 1986 en was de gemeente van dit gebruik op de hoogte.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    
        Artikel 2.3a, eerste lid, luidt:
    
    "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    
        Artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
    
    "In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II."
    
        Artikel 3, aanhef en achtste lid van bijlage II behorend bij het Bor luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume;"
    
        Artikel 5 luidt:
    
    "Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk."
    
    2.2.    Het college heeft aan het besluit van 2 juni 2015 mede ten grondslag gelegd dat [appellant sub 2] heeft gehandeld in strijd met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
        Bij besluit van 22 juli 1986 heeft het college aan [appellant sub 2] een bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van een winkel-woonhuis. Op de bij de bouwvergunning behorende bouwtekening wordt de uitbreiding die wordt gebruikt als woonruimte, aangeduid als berging.
    
        [appellant sub 2] heeft in die berging een woonkamer, toilet, douche, keuken en een slaapkamer gerealiseerd. Niet in geschil is dat de berging niet toegankelijk is vanuit de woning aan de [locatie 2] en een eigen ingang heeft vanaf de straat met een eigen huisnummer [...]. Aldus heeft [appellant sub 2] een nieuwe zelfstandige woning gerealiseerd. Gelet op het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van bijlage II, bij het Bor, is de in artikel 3, aanhef en achtste lid, van bijlage II, bij het Bor opgenomen uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo daarom niet van toepassing op de door [appellant sub 2] aangebrachte voorzieningen. Dit betekent dat het aanbrengen van de in de last vermelde voorzieningen in ieder geval in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Daargelaten het antwoord op de vraag of op het gebruik van de in de berging gerealiseerde woning het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht van toepassing is, is het college bevoegd om handhaven op te treden. Het betoog van [appellant sub 2] kan daarom niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel.
    
    3.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aan [appellant sub 2] opgelegde last onevenredig is.
    
    Het voert daartoe aan dat het met de last niet zozeer beoogde de zelfstandigheid van de woning ongedaan te maken, maar met de last de vergunde situatie beoogde te herstellen.
    
        Verder voert het aan dat de woonruimte [locatie 1] een ruimte is die geen verbindingen heeft met de overige delen van de opstal en dus in beginsel een zelfstandige ruimte is. Volgens het college moet dit opstalgedeelte indien hier bewoning plaatsvindt, dus ook indien de keukenvoorziening ontbreekt, beschouwd worden als een woning.
    
    Het college verwijst bij dit betoog naar de uitspraak van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2006:AX2117.
    
        Voorts voert het college aan dat het enkele feit dat een keukenvoorziening op eenvoudige wijze opnieuw geplaatst kan worden voldoende reden is om niet met de verwijdering van de keukenvoorziening alleen genoegen te nemen. Het college verwijst bij dit betoog naar de uitspraak van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2007:BB1302.
    
    4.1.    De rechtbank heeft het volgende overwogen.
    
    "Het door het college met de opgelegde last beoogde doel betreft, zoals ook ter zitting uitdrukkelijk naar voren is gekomen, het ongedaan maken van de zelfstandigheid van de woonruimte [locatie 1]. Dit omdat het niet strookt met de bepalingen van het vigerende bestemmingsplan, en getracht wordt door handhaving hiervan de verpaupering van het gebied een halt toe te roepen. Het college beoogt dit onder meer te bereiken door te handhaven op woningsplitsing, welke ontwikkeling maakt dat minder draagkrachtigen zich in de wijk vestigen. Niet in geschil is en ook de rechter is van oordeel dat dit doel, het ongedaan maken van de zelfstandigheid van de woonruimte, reeds wordt bereikt door de keukeninrichting te verwijderen en de tussenwanden, de badkamer en het toilet in stand te laten. Gelet op de op het perceel rustende woonbestemming, staat niets eraan in de weg dat zich in de oorspronkelijk als berging aangeduide ruimte nog een toilet, douche en (slaap)kamer bevinden, zolang er geen sprake is van een zelfstandig aan te merken woonruimte. In zoverre acht de rechtbank de last dan ook onevenredig en derhalve ten onrechte opgelegd."
    
    4.2.    Volgens het besluit van 2 juni 2015 beoogt de last mede de situatie waarvoor bij besluit van 22 juli 1986 bouwvergunning is verleend, te herstellen. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen is voor het aanbrengen van de in de last vermelde voorzieningen in ieder geval een omgevingsvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
        Gelet op artikel 5 van bijlage II behorend bij het Bor geldt deze vergunningplicht zolang er sprake is van een zelfstandige woning in de berging. Er vanuit gaande dat het ongedaan maken van deze woning reeds kan worden bereikt door de keukeninrichting te verwijderen, heeft het college aannemelijk gemaakt dat de berging met de nog aanwezige tussenwanden en voorzieningen ten behoeve van toilet en douchegebruik op eenvoudige wijze weer als zelfstandige woning in gebruik kan worden genomen door het opnieuw plaatsen van een keukeninrichting. In deze omstandigheid ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat de aan [appellant sub 2] opgelegde last niet te verstrekkend is. Ter vergelijking wijst de Afdeling op de uitspraak van 8 augustus 2007; ECLI:NL:RVS:2007:BB1302.
    
    De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 2 juni 2015 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het betoog van het college slaagt.
    
    5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. [appellant sub 2] verwijst bij zijn betoog naar een pand aan de [locatie 3] te Heerlen.
    
    5.1.    Volgens het besluit op bezwaar heeft het college naar aanleiding van de verwijzing van [appellant sub 2] de situatie in het pand aan de [locatie 3] onderzocht. Vervolgens heeft het college in dat pand een vergelijkbare situatie aangetroffen als thans aan de orde. Het college heeft toegezegd ook in dit geval een handhavingstraject te starten. Aldus heeft het college aannemelijk gemaakt dat het niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het betoog faalt derhalve.
    
    6.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsom onevenredig hoog is.
    
    6.1.    [appellant sub 2] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dat betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant sub 2] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    Conclusie van de hoger beroepen
    
    7.    Het incidentele hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    Gronden van het beroep tegen het besluit van 25 april 2016
    
    8.    Op 25 april 2016 heeft het college besloten tot invordering van de op grond van het besluit van 2 juni 2015 verbeurde dwangsom ter hoogte van € 7.500,00.
    
        [appellant sub 2] heeft de invorderingsbeschikking betwist.
    
        Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft zijn hoger beroep mede betrekking op dit invorderingsbesluit.
    
    9.    Volgens het besluit van 25 april 2016 heeft [appellant sub 2] niet de (gehele) keukeninrichting verwijderd, zoals hem dat is gelast.
    
    Volgens een door het college overgelegd rapport van 12 april 2016 waarin de conclusies zijn neergelegd van een ter plaatse door een gemeenteambtenaar uitgevoerde inspectie, zijn in de woonruimte op het perceel [locatie 1] de boven- en onderkastjes behorende bij een keuken en een daarbij horende koelkast niet verwijderd. Het college verwijst voor de motivering van zijn standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3859.
    
    10.    [appellant sub 2] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat hij de elementaire delen van de keuken, te weten de kookgelegenheid en het keukenblad met gootsteen heeft verwijderd. Volgens [appellant sub 2] is de ruimte daarmee feitelijk geen keuken meer en heeft hij aan de hem opgelegde last voldaan. Indien de Afdeling van oordeel is dat [appellant sub 2] hiermee niet aan de hem opgelegde last heeft voldaan, betoogt [appellant sub 2] dat hem bij de inspectie had moeten worden meegedeeld dat dit het geval was, zodat hij dit alsnog binnen twee dagen had kunnen doen.
    
    10.1.    [appellant sub 2] is gelast om de keukeninrichting van de woonruimte op het perceel [locatie 1] te verwijderen. Deze formulering kan redelijkerwijs niet anders worden begrepen dan dat de keukeninrichting in haar geheel dient te worden verwijderd. Blijkens het inspectierapport en de daarbij behorende foto’s maken de bedoelde boven- en onderkastjes en de koelkast, mede gelet op hun vorm, afmetingen en kleur, deel uit van de keukeninrichting. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] niet heeft voldaan aan de hem opgelegde last.
    
    Verder betoogt [appellant sub 2] tevergeefs dat hem tijdens de inspectie had moeten worden meegedeeld dat ook voormelde kastjes en de koelkast hadden moeten worden verwijderd, reeds omdat de hem opgelegde dwangsom toen al was verbeurd. Omdat het college er niet van op de hoogte was dat [appellant sub 2] voormelde kastjes en koelkast wilde laten staan, had het op de weg van [appellant sub 2] gelegen om voor het verstrijken van de begunstigingstermijn hierover zelf contact op te nemen met het college. Het betoog faalt.
    
    Conclusie van het beroep
    
    11.    Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 april 2016 is ongegrond.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het incidentele hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 maart 2016 in zaken nrs. 16/319 en 15/3688;
    
    IV.    verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    V.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 april 2016, met kenmerk H-15-070, ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Van Leeuwen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
    
    543.