ECLI:NL:CBB:2019:222, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-05-2019, 18/1216
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toepassing spoedbestuursdwang ten aanzien van 60 dieren zonder voorafgaande last (5:31 Awb). Van de meegevoerde dieren hadden 15 dieren een conditiescore hoger dan een 2. Verder heeft verweerder ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb nu verweerder niet had beslist op het bezwaar van appellant tegen het kostenbesluit.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1216 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 september 2016 (primair besluit I) heeft verweerder appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het bepaalde in de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 september 2016 (primair besluit II) heeft verweerder appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van het bepaalde in de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 september 2016 (primair besluit III) heeft verweerder zijn beslissing tot toepassing van spoedbestuursdwang op 7 september 2016 wegens overtreding van de Wet dieren op schrift gesteld en bekend gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 11 augustus 2017 (het kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van toepassing van spoedbestuursdwang vastgesteld en tot een bedrag van € 7.245,44 bij appellant in rekening gebracht. 
    
    
    
      Bij besluit van 22 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
  
  
    
      Overwegingen
    
    
      1.	Partijen hebben ter zitting bevestigd dat in onderhavige zaak enkel in geschil is de toepassing van spoedbestuursdwang door verweerder en de daarmee gemoeide kosten. 
    
    
      2.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      2.2
      Op 7 september 2016 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), vergezeld door een dierenarts van de NVWA naar aanleiding van een melding een controle uitgevoerd op het terrein van appellant. In de loop van de controle hebben de toezichthouders nog een andere dierenarts van de NVWA ingeschakeld, alsmede een dierenarts van de dierenartsenpraktijk DAP [naam 2] . Van deze controle is op 27 september 2016 een toezichtrapport opgemaakt. Dit toezichtrapport vermeldt, voor zover hier relevant, de volgende constateringen: 
      
      
        “(…)
        
          Citaat Veterinaire verklaring: 
        
        (…)Daarna hadden wij overleg met RVO en schakelden een dierenarts in van DAP [naam 3] . Bovendien werd Collega [naam 4] ingeschakeld. De dierenarts van de DAP [naam 2] maakte de rondgang over het bedrijf en merkte de dieren die volgens haar intensieve verzorging nodig hadden.
      
      
      
        
          [naam 6] , [naam 5] en [naam 7] hebben uit de aanwezige dieren een selectie gemaakt van dieren welke meegevoerd en opgeslagen moesten worden omdat zij bij deze dieren direct intensieve veterinaire zorg nodig achten. Zij hebben beoordeeld dat deze dieren een dermatige ernstige aantasting van het welzijn en de gezondheid hadden dat herstel op korte termijn op deze locatie niet mogelijk was. Zie hiervoor ook het antwoord op vraag 10 in de veterinaire verklaring (bijlage 4): “acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/ het welzijn van de dieren? Zo ja, toelichten. Antwoord: Ja. Wij adviseerden de RVO alle dieren, waar meer dan de gebruikelijke dagelijkse verzorging voor noodzakelijk was, mee te voeren en op te slaan zodat zij verzekerd zijn van de noodzakelijke intensieve zorg en behandeling. Langer uitstel van deze zorg en behandeling zou de prognose doen verslechteren en onomkeerbare schade kunnen veroorzaken. Naar ons veterinair oordeel is er gezien de ernst van de aangetroffen situatie en het gedrag/houding dierhouder geen zicht op herstel op locatie mogelijk.”
        (…)
      
      
      
        Uiteindelijk zijn er achtenvijftig (58) schapen en twee (2) geiten meegevoerd en opgeslagen. Deze dieren zijn voor het opladen ieder afzonderlijk op de foto gezet en beoordeeld door [naam 6] en [naam 5] . 
      
      
      
        (…)
        
          Inzet spoedbestuursdwang
        
        (…)
        - Bij de meeste dieren zijn ernstige kreupelheden en/of zeer slechte conditie van de klauwen. U heeft nagelaten de dieren (veterinaire/medische) zorg te geven. De dierhouder is hier primair verantwoordelijk voor. Dit is een overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren. 
        - Alle dieren hebben een (zeer) vervuilde vacht. U heeft nagelaten de dieren (veterinaire/medische) zorg te geven (…)
        - Een derde van de dieren van de meegevoerde dieren heeft een bodyscore van 1.5 of lager. Dit betekent dat de dieren in een zeer slechte conditie zijn en ernstig vermagerd zijn. (…)
        - Enkele dieren hebben schurft en kale plekken. Er zijn parasieten geconstateerd bij deze schapen. (…)”
      
      
      
        Bij het rapport zijn onder andere foto’s van de dieren en de situatie ter plekke gevoegd.
      
      
    
    
      2.3
      Op dezelfde dag zijn 58 schapen en twee geiten meegevoerd en opgeslagen, hetgeen is vastgelegd in het proces-verbaal van meevoeren en opslaan van 7 september 2016. 
      
    
    
      2.4
      Bij primair besluit III heeft verweerder de toepassing van de spoedbestuursdwang op schrift gesteld en bekend gemaakt. In dit besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat tijdens de controle van 7 september 2016 door twee toezichthouders van de NVWA, twee dierenartsen van de NVWA en een dierenarts van DAP is vastgesteld dat de gezondheid en het welzijn van de dieren van appellant ernstig is aangetast. Volgens verweerder heeft appellant daarmee artikel 1.7, onder c, van het Besluit houders van dieren (Besluit) overtreden. De gezondheid en het welzijn van de dieren was zo slecht dat het volgens verweerder noodzakelijk was om terstond maatregelen te treffen en dat het niet mogelijk was om appellant een termijn te bieden om zelf maatregelen te treffen.
      
    
    
      2.5
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij op goede gronden spoedbestuursdwang heeft toegepast ten aanzien van 58 schapen en twee geiten. De medische situatie van de dieren was dermate slecht dat aan appellant geen termijn kon worden geboden om de overtredingen met betrekking tot de verzorging van deze dieren door hem zelf te laten opheffen. Verweerder heeft voor een gedetailleerde verklaring met betrekking tot de gezondheidstoestand van de dieren op wie de spoedbestuursdwang betrekking had verwezen naar de bijlage bij de veterinaire verklaring waarin de medische toestand van de dieren op wie de spoedbestuursdwang betrekking had, per dier wordt beschreven. Tot slot heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat de termijn om op de bezwaren van appellant te beslissen was verstreken en reeds gelet daarop besloten dat aan appellant een dwangsom van € 3.780,- wordt betaald.  
      
      
        
          Overtreding
        
      
      
    
    
      3.1
      Het College ziet zich, gelet op hetgeen in beroep is aangevoerd, allereerst gesteld voor de vraag of verweerder terecht heeft vastgesteld dat ten aanzien van de meegevoerde dieren sprake is van overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Besluit.
      
    
    
      3.2
      Artikel 1.7, aanhef onder c, van het Besluit houders van dieren luidt, voor zover relevant, als volgt: 
      
      
        “Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:	(…)
        	c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;” 
      
      
    
    
      3.3
      Het College is van oordeel dat verweerder op grond van de – op zichzelf niet betwiste – bevindingen in het toezichtrapport en de veterinaire verklaring terecht heeft vastgesteld dat appellant artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Besluit heeft overtreden. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      3.4
      Uit het toezichtrapport blijkt onder meer dat verblijven waarin de dieren zich bevonden, ernstig waren vervuild, dat een scherpe geur van ammoniaklucht in verschillende verblijven hing, dat klauwverzorging bij de schapen en geiten nodig was, verschillende dieren kreupel liepen en meerdere dieren, ogenschijnlijk, last hadden van jeuk. De aangetroffen situatie op het bedrijf van appellant is gedetailleerd en uitgebreid beschreven in het toezichtrapport. Deze bevindingen worden ondersteund door diergeneeskundige verklaringen en foto’s van de aangetroffen situatie. Uit deze stukken blijkt dat zorgvuldig en gedetailleerd onderzoek is gedaan. Voorts heeft verweerder veel gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat alle meegevoerde dieren afzonderlijk op de foto zijn gezet en afzonderlijk zijn beoordeeld door drie dierenartsen. In hetgeen appellant heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van deze bevindingen.
      
    
    
      3.5
      Het vorenstaande betekent dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onderdeel c, van het Besluit en dat hij derhalve bevoegd was om handhavend op te treden. 
      
      
        
          Spoedbestuursdwang
        
      
    
    
      4.1
      Het College stelt vast dat, anders dan appellant aanvoert, niet het daags voor de inspectie langs de kant van de weg aangetroffen schaap aanleiding was voor de inspectie door de NVWA bij het bedrijf van appellant, maar een melding van de politie over de conditie van de dieren op het bedrijf van appellant. Appellant heeft de toezichthouders van de NVWA desgevraagd met het oog op de controle toegang verleend tot zijn bedrijf.  
      
    
    
      4.2
      Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte spoedbestuursdwang heeft toegepast. Daartoe voert hij aan dat twee door hem geraadpleegde dierenartsen van mening waren dat 90% van de meegevoerde dieren niet in een gebrekkige gezondheidstoestand verkeerden. Op een nieuwe locatie zijn de meegevoerde dieren nogmaals geïnspecteerd. Volgens appellant is uit die inspectie gebleken dat slechts een kwart van de meegevoerde dieren in een slechte gezondheidstoestand verkeerde. Volgens appellant geeft dit blijk van een slechte beoordeling door de toezichthouders en dierenartsen van de NVWA. Verder wijst appellant op de omstandigheid dat zijn bedrijfsvoering inhoudt dat er zwakkere schapen worden aangekocht om die vervolgens op te fokken. Inherent daaraan is dat er dieren aanwezig zijn met een mindere gezondheid. Tot slot stelt appellant zich op het standpunt dat verweerder hem ten onrechte geen hersteltermijn heeft geboden om de gezondheidssituatie van de dieren zelf te herstellen.
      
    
    
      4.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat tijdens de inspectie van 7 september 2016 gebleken is dat de toestand van een aantal dieren dermate slecht was dat spoedbestuursdwang moest worden toegepast. Daartoe verwijst verweerder naar de veterinaire verklaring van drie dierenartsen waarin werd geadviseerd om alle dieren waar meer dan de gebruikelijke dagelijkse verzorging voor noodzakelijk was, mee te voeren en op te slaan zodat zij verzekerd zijn van de noodzakelijke intensieve zorg en behandeling. In het verlengde hiervan is door de dierenartsen per dier dat zou worden meegevoerd en opgeslagen de medische conditie beoordeeld en beschreven. Naar het oordeel van verweerder bestond gelet op het bovenstaande voldoende reden om over te gaan tot het terstond toepassen van spoedbestuursdwang.
      
    
    
      4.4
      In artikel 5:31, eerste lid, van de Awb is, voor zover hier van belang, bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen kan besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
      
      
        Ingevolge het tweede lid kan, indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt. 
      
      
      
        Op grond van artikel 5:29, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, zaken meevoeren en opslaan. 
      
      
    
    
      5.1
      Gelet op de constateringen van de toezichthouders en de verklaringen van de dierenartsen is naar het oordeel van het College vast komen te staan dat het overgrote deel van de meegevoerde dieren in een zo slechte gezondheid en conditie verkeerde dat terstond (medische) verzorging nodig was. De aangetroffen situatie op het bedrijf van appellant is gedetailleerd en uitgebreid beschreven in het toezichtrapport. Deze bevindingen worden ondersteund door een veterinaire verklaring, opgesteld door dierenartsen van de NVWA en een dierenarts van DAP, en foto’s van de aangetroffen situatie. Verweerder heeft op goede gronden veel gewicht mogen toekennen aan de veterinaire verklaring waarin wordt geadviseerd om alle dieren, waar meer dan de gebruikelijke dagelijkse verzorging voor noodzakelijk was, mee te voeren en op te slaan voor noodzakelijke intensieve zorg en behandeling omdat langer uitstel van deze zorg en behandeling de prognose doen verslechteren en onomkeerbare schade kan veroorzaken. Uit deze stukken blijkt dat zorgvuldig en gedetailleerd onderzoek is gedaan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder de situatie ten tijde van de controle van 7 september 2016 als spoedeisend kunnen aanmerken en heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er gezien de ernst van de aangetroffen situatie geen zicht was op herstel op locatie. Het betoog van appellant dat zijn bedrijfsvoering erop is gericht om zwakkere schapen aan te kopen en dat gelet daarop er dieren zijn met een mindere gezondheid, doet naar het oordeel van het College niet af aan de constateringen van de dierenartsen dat veel dieren terstond de nodige (medische) zorg nodig hadden.
      
    
    
      5.2
      Ten aanzien van het betoog van appellant dat uit een inspectie van twee door hem geraadpleegde dierenartsen is gebleken dat slechts 15 van de 60 meegevoerde dieren in een slechte gezondheidstoestand verkeerden overweegt het College dat de door appellant geraadpleegde dierenartsen, anders dan de dierenartsen van de NVWA, niet constant aanwezig zijn geweest bij de inspectie en selectie van de meegevoerde dieren. Verder hebben de door appellant geraadpleegde dierenartsen niet per dier afzonderlijk de conditie van die dieren beoordeeld en beschreven. Gelet hierop kan naar het oordeel van het College onvoldoende gewicht worden toegekend aan de verklaringen van de dierenartsen van appellant. Verder is uit een geanonimiseerde verklaring van de dierenarts van de opslaghouder gebleken dat, anders dan appellant aanvoert, 15 van de 60 meegevoerde dieren een conditiescore hadden van hoger dan 2. In beginsel duidt een conditiescore van hoger dan 2 niet op de noodzaak tot onmiddellijk ingrijpen door verweerder in de vorm van meevoeren en opslaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder echter veel gewicht kunnen toekennen aan de omstandigheid dat twee dierenartsen van de NVWA en een dierenarts van DAP wel, alvorens het meevoeren van de dieren, per afzonderlijk dier, de conditie van die dieren hebben beoordeeld en de conditie hebben beschreven en vastgelegd. Deze dierenartsen hebben daarbij ook andere factoren betrokken dan louter de conditiescore, zoals kreupelheid, huidaandoeningen en ontstekingen bij de betrokken dieren.
    
    
      5.3
      De beroepsgronden van appellant ten aanzien van het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang slagen niet. Verweerder heeft dan ook terecht de (medische) situatie van de dieren als zodanig spoedeisend aangemerkt dat aanleiding bestond om zonder voorafgaande last en zelfs zonder voorafgaand besluit terstond bestuursdwang toe te passen zoals bedoel in artikel 5:31, eerste en tweede lid, van de Awb.
      
      
        
          Uitvoering spoedbestuursdwang
        
      
      
    
    
      5.1
      Appellant voert in beroep verder aan dat de manier waarop uitvoering is gegeven aan de spoedbestuursdwang in strijd is met Europese regelgeving nu de 58 schapen en 2 geiten weliswaar afzonderlijk zijn vervoerd, maar in eerste instantie tegelijkertijd zijn geladen. Voorts wijst appellant op de omstandigheid dat op een andere locatie alleen de geiten zijn gelost wat eveneens in strijd is met Europese regelgeving. Volgens appellant dienen alle dieren in één keer gelost te worden. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gelet op de reikwijdte van het bestreden besluit, het naleven van de Europese transportregelgeving niet onder de omvang van dit geding valt. 
      
    
    
      5.3
      Het College is met verweerder van oordeel dat in onderhavige zaak niet in geschil is of de spoedbestuursdwang op een rechtmatige manier ten uitvoer is gelegd. In geschil is immers de vraag of verweerder terecht heeft besloten om spoedbestuursdwang toe te passen. Reeds gelet hierop kan dit betoog van appellant niet slagen.
      
      
        
          Kostenbesluit
        
      
      
    
    
      6.1
      Ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep tegen de last onder bestuursdwang mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
      
    
    
      6.2
      
        Het College overweegt dat verweerder bij besluit van 11 augustus 2017 de kosten van de bestuursdwang heeft vastgesteld en bij appellant in rekening gebracht voor een bedrag van € 7.245,44. Blijkens de bij het kostenbesluit gevoegde overzichten zijn deze kosten gemaakt ten behoeve van het vervoer en verblijf van de dieren, alsook behandeling door een dierenarts. Appellant heeft bij brief van 18 september 2017 het kostenbesluit bij verweerder betwist. 
        Op dat moment was de bezwaarprocedure nog niet afgerond.
      
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit, zoals bekendgemaakt op 22 mei 2018, niet heeft beslist op het bezwaar van appellant, voor zover dat mede betrekking had op het kostenbesluit. Verweerder heeft daarmee ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      6.4
      Het College ziet hierin in dit geval aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, voor zover verweerder daarbij niet heeft beslist op het bezwaar van appellant tegen het kostenbesluit. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen het kostenbesluit alsnog ongegrond te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Hiertoe is in aanmerking genomen dat verweerder het kostenbesluit uiteindelijk wel onder de aandacht van appellant heeft gebracht en dat appellant daartegen vervolgens argumenten heeft kunnen inbrengen. Het College is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd en inzichtelijk gemaakt welke kosten zijn gemaakt. De opvangkosten zijn berekend conform de daartoe vastgestelde tarieven. Verweerder heeft uiteengezet dat deze tarieven zijn vastgesteld op basis van een aanbesteding. Appellant heeft (in beroep) onvoldoende naar voren gebracht om de aldus vastgestelde hoogte van de hier gehanteerde tarieven onredelijk te achten. De enkele omstandigheid dat de opvangkosten de waarde van de dieren te boven gaat is onvoldoende voor het oordeel dat de kosten van de spoedbestuursdwang niet voor rekening van appellant dienen te komen. 
      
      7. Het vorenstaande betekent voor appellant dat de beslissing van verweerder tot toepassing van spoedbestuursdwang op 7 september 2016 in stand blijft. Ook het kostenbesluit van 11 augustus 2017, waarbij verweerder de kosten van de toepassing van bestuursdwang heeft vastgesteld en tot een bedrag van € 7.245,44 bij appellant in rekening heeft gebracht, blijft overeind. Omdat verweerder ten onrechte niet heeft beslist op het bezwaar van appellant tegen het kostenbesluit, is het beroep formeel gegrond en wordt het bestreden besluit op dat punt vernietigd. Verweerder moet appellant om die reden proceskosten vergoeden, zoals hierna onder 8 is vermeld.
      
      8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor 
      het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,-- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar van appellant tegen het kostenbesluit;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen het kostenbesluit ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,--.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2019.
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. T. Kuiper