ECLI:NL:CBB:2017:201, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-05-2017, 16/841
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek tot terugbetaling kosten naar aanleiding van vernietigde Tabakswet-boete. De rechtbank heeft het primaire besluit ten onrechte (alleen) gekwalificeerd als een besluit ter vaststelling van de verplichting tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde boete. Het besluit dient tevens te worden beschouwd als een schadebesluit. Bij dit besluit heeft verweerder ten onrechte geen schadevergoeding toeekend voor de bij appellante in rekening gebrachte incasso- en deurwaarderskosten. De keuze van verweerder om tot invordering over te gaan voordat het betreffende boetebesluit formele rechtskracht had verkregen, dient voor zijn rekening en risico te komen. De door appellante aangevoerde gronden omtrent de verschuldigdheid van (wettelijke) rente over de aan haar te betalen bedragen zijn terecht door de rechtbank afgewezen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/841
      11100
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 mei 2017 op het hoger beroep van:
    
      [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 maart 2015, kenmerk AWB 14/2015, in het geding tussen
    
    
    appellante
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
    (gemachtigde: mr. I.L. de Graaf).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 5 maart 2015 (ECLI:NL:RBOVE:2015:1134).
    
    
    
      Bij uitspraak van 11 mei 2016, kenmerk 201503104/2/A3, heeft de Afdeling zich onbevoegd verklaard om van het hoger beroep kennis te nemen.
    
    
    
      Bij brief van 26 september 2016 heeft de Afdeling het hoger beroep doorgezonden aan het College.
    
    
    
      Verweerder heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Met toestemming van partijen is het onderzoek ter zitting achterwege gebleven.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellante exploiteert een café zonder personeel in [plaats] . Bij besluit van 5 april 2013 heeft verweerder aan appellante een boete van € 600,-- opgelegd wegens overtreding van artikel 11a, vierde lid, van de Tabakswet in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten. Bij besluit van 20 juni 2013 heeft verweerder het hiertegen door appellante ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3
      Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Bij uitspraak van 27 februari 2014 heeft de rechtbank Rotterdam het beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 juni 2013 vernietigd, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het besluit van 5 april 2013 herroepen. Daarnaast heeft de rechtbank Rotterdam in die uitspraak verweerder veroordeeld in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.461,-- en gelast dat verweerder het griffierecht van € 160,-- aan appellante vergoedt. Tegen deze uitspraak heeft verweerder geen hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 15 april 2014 heeft appellante verweerder verzocht om de door haar betaalde bedragen, vermeerderd met de wettelijke handelsrente, terug te betalen. In deze brief stelt appellante dat dit een bedrag betreft van in totaal € 2.483,91, waarbij zij er van uitgaat dat verweerder uiterlijk 29 april 2014 betaalt.
      
    
    
      1.5
      Bij zijn besluit van 26 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat hij aan appellante een bedrag verschuldigd is van € 2.229,04. Dit bedrag is als volgt opgebouwd:
      
      - het betaalde boetebedrag 					€ 600,--
      - rente van 13 december 2013 tot en met 25 mei 2014 	€ 8,04
      - het betaalde griffierecht 					€ 160,--
      - proceskosten 				                         	€ 1.461,--
      Totaal 								€ 2.229,04
      
    
    
      1.6
      Bij zijn besluit van 7 augustus 2014, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. Volgens verweerder is hij niet gehouden om over het boetebedrag de wettelijke handelsrente te betalen zoals bedoeld in artikel 6:119a van het Burgerlijk Wetboek (BW). Op grond van artikel 4:98, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt de wettelijke rente vastgesteld overeenkomstig de artikelen 6:119, eerste en tweede lid, en 6:120, eerste lid, van het BW. Over het door hem te betalen griffierecht en de te vergoeden proceskosten hoeft volgens verweerder op grond van artikel 8:74 van de Awb geen wettelijke rente te worden betaald. Ten slotte stelt verweerder dat hij niet gehouden is om de kosten te vergoeden die door hem zijn gemaakt in verband met de invordering van het boetebedrag. Het instellen van bezwaar of beroep tegen een bij beschikking opgelegde boete heeft immers gelet op artikel 6:16 van de Awb geen schorsende werking, waardoor het boetebedrag gewoon aan het bestuursorgaan moet worden betaald.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe heeft zij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      Naar het oordeel van de rechtbank is de vaststelling van de verplichting tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde boete, vermeerderd met de wettelijke rente, een beschikking waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld, aangezien deze verplichting niet in de uitspraak van de rechtbank Rotterdam aan verweerder is opgelegd. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder ingevolge het eerste lid van artikel 4:102 van de Awb wettelijke rente is verschuldigd over de termijn tussen de betaling van de boete door appellante en de terugbetaling daarvan door verweerder. De rechtbank volgt appellante niet in haar stelling dat over deze termijn de wettelijke handelsrente dient te worden betaald. Mede gelet op het eerste lid van artikel 4:98 van de Awb is ook in het onderhavige geval de wettelijke rente overeenkomstig artikel 119, eerste en tweede lid, en artikel 120, eerste lid, van Boek 6 van het BW van toepassing. Daarbij is van belang dat in het onderhavige geschil geen sprake is van een handelsovereenkomst tussen verweerder en appellante. De enkele omstandigheid dat appellante ondernemer is, brengt niet met zich dat in dit geval de wettelijke handelsrente van toepassing is.
      
    
    
      2.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het primaire besluit voorts terecht niet de kosten meegenomen die appellante heeft betaald voor de invordering van het boetebedrag. De uitspraak van de rechtbank Rotterdam ziet niet op de rechtmatigheid van de invordering van dit boetebedrag en de daarmee samenhangende kosten. Indien appellante van mening is dat verweerder ten onrechte of tot een te hoog bedrag kosten voor de invordering van de boete bij haar in rekening heeft gebracht, dan had zij tegen de invorderingsprocedure moeten opkomen. In de onderhavige procedure speelt dit geen rol. 
      
    
    
      2.4
      De rechtbank overweegt verder dat uit het derde lid van artikel 4:85 van de Awb volgt dat de bepalingen uit titel 4.4. niet van toepassing zijn op de door de rechtbank Rotterdam uitgesproken proceskostenveroordeling en verplichting om het griffierecht aan appellante terug te betalen. Dit betekent dat de vermelding van de uitbetaling van deze bedragen in de brief van 26 mei 2014 de feitelijke uitvoering van de uitspraak van 27 februari 2014 betreft. Indien appellante wil opkomen tegen de wijze van uitbetalen van de proceskosten en het griffierecht door verweerder, dan zal zij zich daarvoor tot de burgerlijke rechter moeten wenden. 
      
    
    
      2.5
      Volgens de rechtbank kan de stelling van appellante dat de renteperiode niet op 13 december 2013, maar op 3 december 2013 is aangevangen, niet tot een gegrond beroep leiden. De rechtbank stelt vast dat de wettelijke rente over een bedrag van € 600,-- gedurende een periode van tien dagen € 0,49 bedraagt. Dit betekent dat, indien in het onderhavige geschil de renteperiode op 3 december 2013 zou zijn aangevangen, de te betalen wettelijke rente € 8,53 zou bedragen. Ook in dat geval zou verweerder op grond van het tweede lid van artikel 4:98 van de Awb niet gehouden zijn om deze rente aan appellante te vergoeden, zodat de eventuele vaststelling dat € 0,49 te weinig aan wettelijke rente is betaald voor verweerder niet tot een aanvullende betalingsverplichting leidt. Dit betekent dat de vraag op welke datum appellante de boete precies heeft betaald verder onbesproken kan blijven. 
      
    
    
      2.6
      Ten slotte oordeelt de rechtbank dat verweerder niet ongevraagd had mogen afzien van het horen van appellante in bezwaar. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek op grond van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet is gebleken dat appellante nadeel heeft ondervonden van de schending van de hoorplicht door verweerder. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat appellante in beroep expliciet heeft afgezien van het recht om haar beroep mondeling toe te lichten. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Appellante komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat verweerder terecht niet de kosten heeft meegenomen die appellante heeft betaald voor de invordering van het boetebedrag. De rechtbank heeft nagelaten een oordeel te vellen over de kwalificatie van het primaire besluit. Volgens appellante kan het primaire besluit ook worden opgevat als een schadebesluit, in welk geval de vraag of verweerder de invorderingskosten had moeten vergoeden wel inhoudelijk voorligt. Dat appellante het boetebedrag gewoon had moeten voldoen, zoals verweerder stelt, gaat uit van een onjuiste benadering van het recht omdat de boete nooit verschuldigd is geweest. Als de onderliggende beschikking onrechtmatig is, dan zijn volgens appellante logischerwijze ook alle vervolghandelingen als onrechtmatig te duiden. Het uitbrengen van een dwangbevel is geheel voor rekening en risico van verweerder. In ieder geval had verweerder een bedrag van € 14,-- aan appellante moeten terugbetalen, omdat die incassokosten onderdeel uitmaken van het besluit van 5 april 2013.
      
    
    
      3.2
      Voorts betoogt appellante dat verweerder ook wettelijke rente verschuldigd is over het griffierecht en de proceskosten, nu de betaling voorbij gaat aan de redelijke termijn. Dat er geen rente verschuldigd zou zijn, is volgens appellante per definitie onjuist omdat verweerder dan ook zou kunnen besluiten pas jaren later te betalen. Verweerder was vanaf de datum van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam rente verschuldigd over die kosten. De door de rechtbank uitgevoerde renteberekening ten aanzien van het boetebedrag is volgens appellante onjuist. Ook is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan de schending van de hoorplicht in bezwaar.
      
    
    
      4.1
      Verweerder betoogt dat op het moment van het besluit van 5 april 2013 een betalingsverplichting ontstond voor appellante. Gelet op artikel 6:16 van de Awb maakt het gegeven dat appellante in bezwaar is gegaan tegen de opgelegde boete dat niet anders. Dat appellante er om haar moverende redenen voor heeft gekozen de boete niet in de daarvoor gestelde termijn te betalen en er uiteindelijk een deurwaarder is ingeschakeld waardoor er invorderingskosten zijn ontstaan, dient dan ook voor haar rekening te komen. Dat inmiddels vaststaat dat de boete ten onrechte is opgelegd, maakt volgens verweerder niet dat de betreffende kosten het gevolg zijn van een onrechtmatig besluit.
      
    
    
      4.2
      Verweerder schaart zich achter het oordeel van de rechtbank ten aanzien van het niet betalen van rente over het griffierecht en de proceskosten. Er is om pragmatische redenen voor gekozen alle bedragen in één besluit te noemen, ongeacht de grondslag of aard van de betaling. Daarnaast heeft de rechtbank volgens verweerder terecht geoordeeld dat hij niet gehouden was over de boete wettelijke rente te vergoeden aan appellante nu het om een bedrag onder de € 10,-- gaat. Dit was ook het geval geweest indien was uitgegaan van de door appellante genoemde datum. Wat betreft de hoorplicht wijst verweerder erop dat appellante zelf in haar bezwaarschrift van 10 juni 2014 expliciet heeft aangegeven dat een hoorzitting niet nodig is. Derhalve mocht op grond van artikel 7:3, sub c, van de Awb van het horen worden afgezien. Abusievelijk is in het bestreden besluit opgenomen dat van horen is afgezien omdat het zou gaan om een kennelijk ongegrond bezwaar. Volgens verweerder is het natuurlijk vervelend dat een dergelijke vergissing is gemaakt, maar van een schending van de hoorplicht is geen sprake. 
      
    
    
      5.1
      Ten aanzien van de kosten gemoeid met de invordering van het boetebedrag overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      5.2
      Uit het dossier blijkt dat aan appellante een bedrag van € 224,88 aan incasso- en deurwaarderskosten in rekening is gebracht. Dit bedrag heeft zij tezamen met het boetebedrag aan verweerder voldaan. Bij haar brief van 15 april 2014 heeft appellante verzocht om (onder meer) deze kosten te vergoeden. In de brief stelt appellante onder andere:
      
      
        “Let wel: door deze brief wordt de Minister aansprakelijkgesteld voor alle kosten die zijn gemaakt respectievelijk nog gemaakt dienen te worden naar aanleiding van de hiervoor aangehaalde onrechtmatige beschikkingen!”
      
      
    
    
      5.3
      Gelet op vorengenoemde zinsnede dient de brief van 15 april 2014 naar het oordeel van het College niet alleen te worden opgevat als verzoek om terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen, maar ook als verzoek om vergoeding van schade, bestaand uit de door appellante gestelde incasso- en deurwaarderskosten. Uit de tekst van het primaire besluit volgt dat verweerder ook een inhoudelijk oordeel heeft geveld ten aanzien van dit door appellante ingediende schadevergoedingsverzoek, nu hij daarin stelt dat de betreffende kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Derhalve dient het primaire besluit, anders dan de rechtbank oordeelde, niet enkel te worden beschouwd als een besluit ter vaststelling van de verplichting tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde boete, maar dient dit tevens te worden beschouwd als een (zelfstandig) schadebesluit.
      
    
    
      5.4
      Dat in de onderhavige procedure gelet op titel 8.4 van de Awb geen ruimte zou bestaan voor schadevergoeding, zoals verweerder bij de rechtbank heeft betoogd, kan niet worden gevolgd. Uit het in artikel IV, tweede lid, van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten neergelegde overgangsrecht volgt dat de verzoekschriftprocedure neergelegd in de artikelen 8:88 tot en met 8:95 van de Awb niet van toepassing is op schade veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor 1 juli 2013. Nu de door de rechtbank Rotterdam vernietigde dan wel herroepen besluiten beide dateren van voor 1 juli 2013, en de invordering dient te worden aangemerkt als een handeling ter uitvoering van die besluiten, staat het appellante vrij om zich in deze procedure te wenden tegen de in het primaire besluit vervatte beoordeling van het door haar ingediende schadevergoedingsverzoek.
      
    
    
      5.5
      Vervolgens ziet het College zich voor de vraag gesteld of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de door appellante betaalde incasso- en deurwaarderskosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Die vraag beantwoordt het College ontkennend. Verweerder betoogt terecht dat het instellen van bezwaar of beroep ingevolge artikel 6:16 van de Awb in beginsel niet de werking schorst van het besluit waartegen het is gericht. Dat laat echter onverlet dat het de keuze van verweerder was om tot invordering van het boetebedrag over te gaan voordat het betreffende boetebesluit formele rechtskracht had verkregen. Die keuze dient voor rekening en risico van verweerder te komen. Voor zover verweerder met zijn betoog bedoelt dat appellante naar aanleiding van het boetebesluit een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb had kunnen of zelfs behoren te verzoeken, oordeelt het College dat het, ook gelet op het bedrag van de boete, te ver zou gaan appellante te verwijten dat zij dit rechtsmiddel niet heeft aangewend, mede gezien de daaraan verbonden (extra) proceskosten. Met de uitspraak van de rechtbank Rotterdam, waartegen verweerder geen hoger beroep heeft ingesteld, is de onrechtmatigheid van het boetebesluit komen vast te staan. Gelet hierop dient de invordering van het boetebedrag te worden aangemerkt als een eveneens onrechtmatige handeling ter uitvoering van dat besluit. De als gevolg daarvan opgetreden schade, in dit geval bestaand uit de incasso- en deurwaarderskosten, dient door verweerder te worden gedragen. De enkele omstandigheid dat appellante geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de invordering van de boete, maakt dit niet anders. Gelet op het voorgaande had verweerder een schadevergoeding moeten toekennen aan appellante ter hoogte van de incasso- en deurwaarderskosten van € 224,88.
      
    
    
      5.6
      Met betrekking tot de verschuldigdheid van wettelijke rente over de bij de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 februari 2014 vastgestelde vergoeding van de proceskosten en het griffierecht, overweegt het College dat de Afdeling in zijn uitspraak van 11 mei 2016 reeds heeft geoordeeld dat appellante zich wat betreft deze geldschulden dient te wenden tot de burgerlijke rechter. Het College volstaat ermee te verwijzen naar wat de Afdeling hieromtrent heeft overwogen en maakt die overwegingen tot de zijne.
      
    
    
      5.7
      Ten aanzien van de berekening van de rente over het boetebedrag overweegt het College dat appellante op dit punt niet meer aanvoert dan dat de renteberekening door de rechtbank onjuist zou zijn. Voor dat oordeel ziet het College echter geen aanleiding. De rechtbank heeft terecht overwogen dat gelet op het eerste lid van artikel 4:98 van de Awb de wettelijke rente overeenkomstig artikel 119, eerste en tweede lid, en artikel 120, eerste lid, van Boek 6 van het BW van toepassing is, en niet de wettelijke handelsrente. Het College is voorts met de rechtbank van oordeel dat hetgeen appellante heeft aangevoerd ten aanzien van de aanvangsdatum van de renteperiode niet tot een geslaagd (hoger) beroep kan leiden, nu verweerder ook bij die aanvangsdatum op grond van het tweede lid van artikel 4:98 van de Awb niet gehouden zou zijn om deze rente aan appellante te vergoeden. Het rentebedrag zou in dat geval immers nog steeds minder dan € 10,-- bedragen. Dit betekent dat de vraag op welke datum appellante de boete precies heeft betaald verder onbesproken kan blijven. 
      
    
    
      5.8
      Wat betreft het afzien van het houden van een hoorzitting in bezwaar stelt het College met verweerder vast dat appellante in haar bezwaarschrift van 10 juni 2014 heeft aangegeven dat een hoorzitting niet nodig is. Gelet daarop mocht verweerder op grond van artikel 7:3, sub c, van de Awb van het horen afzien. Dat verweerder vervolgens in het bestreden besluit abusievelijk heeft overwogen dat om andere redenen van het houden van een hoorzitting zou zijn afgezien, maakt dit niet anders.
      
      6. Het hoger beroep is gegrond voor zover het betreft de afwijzing van de door appellante verzochte vergoeding van de incasso- en deurwaarderskosten. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd.
      
      7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen verklaart het College het beroep van appellante gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 7 augustus 2014 voor zover het betreft de afwijzing van de door appellante verzochte vergoeding van de incasso- en deurwaarderskosten. Het College zal zelf in de zaak voorzien door met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb aan appellante een schadevergoeding toe te kennen van € 224,88.
      8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, met een waarde per punt van € 495,-- en een wegingsfactor 1). 
      
      9. Ten slotte draag het College verweerder op de door appellante betaalde griffierechten in beroep (€ 165,--) en hoger beroep (€ 248,--) te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het betreft de afwijzing van de door appellante verzochte vergoeding van de incasso- en deurwaarderskosten;
    
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
      
      
        draagt verweerder op een schadevergoeding van € 224,88 aan appellante te betalen;
      
      
        draagt verweerder op de in beroep en hoger beroep betaalde griffierechten van € 413,-- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,--.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. A.N. Vroege, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat					w.g. A.N. Vroege