ECLI:NL:RVS:2016:3347, Raad van State, 21-12-2016, 201508778/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2014 heeft het college besloten de aanvraag van [appellant sub 2] om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een opstapstation ten behoeve van huifbedrijden op het perceel [locatie] te Veere (hierna: het perceel) niet te behandelen.

201508778/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    2. [appellant sub 2], wonend te Veere,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 oktober 2015 in zaak nr. 14/7786 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2014 heeft het college besloten de aanvraag van [appellant sub 2] om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een opstapstation ten behoeve van huifbedrijden op het perceel [locatie] te Veere (hierna: het perceel) niet te behandelen.
    
    Bij besluit van 23 december 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 december 2014 vernietigd, het besluit van 15 oktober 2014 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [appellant sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    
    Het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gelijktijdig met het hoger beroep in zaak nr. 201508779/1/A1, behandeld op 3 november 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk, bijgestaan door mr. U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant sub 2] exploiteert op het perceel een minicamping. Tevens worden ter plaatse paarden gehouden en huifkartochten voor gehandicapten georganiseerd. Ten behoeve van de huifkartochten is op het perceel een zogenoemd opstapstation gerealiseerd. Vanuit het opstapstation kunnen bedden op een huifkar worden geplaatst. Ter legalisering van het opstapstation heeft [appellant sub 2] op 13 mei 2014 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend.
    
    Bij brief van 14 juli 2014 heeft het college [appellant sub 2] de gelegenheid geboden binnen zes weken haar aanvraag in te trekken dan wel deze aan te vullen met gegevens over het, volgens haar op het perceel aanwezige, grondgebonden agrarisch bedrijf en over de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan en de daarvoor benodigde gegevens in te dienen. Indien de aanvraag wordt ingetrokken noch aangevuld, zal de aanvraag buiten behandeling worden gesteld, aldus voormelde brief.
    
    Naar aanleiding van het verzoek van [appellant sub 2] om verlenging van de geboden termijn en het door haar ingenomen standpunt dat op het perceel wel een grondgebonden agrarisch bedrijf aanwezig is, heeft het college haar bij brief van 16 september 2014 in de gelegenheid gesteld om de aanwezigheid van een zodanig bedrijf vóór 10 oktober 2014 aan te tonen. Omdat [appellant sub 2] dit volgens het college niet heeft aangetoond en evenmin een aanvraag voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan heeft ingediend, heeft het college besloten de aanvraag niet te behandelen.
    
    De rechtbankuitspraak
    
    2. De rechtbank heeft het beroep [appellant sub 2] gegrond verklaard, het besluit van 23 december 2014 vernietigd en het besluit van 15 oktober 2014 herroepen, omdat volgens de rechtbank voor het opstapstation een omgevingsvergunning van rechtswege was gegeven en het college derhalve niet meer bevoegd was om te besluiten de aanvraag niet te behandelen. Volgens de rechtbank was de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, zodat het college uiterlijk op 8 juli 2014 een beslissing op de omgevingsvergunningaanvraag had moeten nemen, hetgeen niet is gebeurd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was, omdat het gebruik van het perceel ten behoeve van het opstapstation volgens haar toeristisch-recreatief medegebruik betreft in de zin van het bestemmingsplan en daarom past in dat plan. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat uit het begrip "medegebruik" voortvloeit dat op het perceel een agrarisch bedrijf in de zin van het bestemmingsplan moet worden geëxploiteerd en dat dit het geval is. De rechtbank heeft in dat verband overwogen dat [appellant sub 2] heeft toegelicht welke activiteiten op het perceel plaatsvinden en dat uit de gedingstukken kan worden afgeleid dat zij met het houden en fokken van de op het perceel aanwezige paarden inkomsten wil genereren en dat deze intentie aan de genoemde activiteiten een bedrijfsmatig karakter geeft. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het agrarische bedrijf grondgebonden is, omdat de beschikbaarheid van een weiland redelijkerwijs nodig is om succesvol paarden te (kunnen) fokken.
    
    3. [appellant sub 2] heeft het ingestelde incidentele hoger beroep, voor zover nodig, ingetrokken.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het opstapstation uitsluitend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend en derhalve de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn gegeven. Daartoe voert het college aan dat het gebruik van het perceel ten behoeve van het opstapstation in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het geen toeristisch-recreatief medegebruik is. Daarvoor is vereist dat op het perceel een grondgebonden agrarisch bedrijf aanwezig is en aan dat vereiste is niet voldaan, aldus het college. Dat de beschikbaarheid van een weiland redelijkerwijs nodig is om succesvol paarden te kunnen fokken, zoals de rechtbank heeft overwogen, is onvoldoende. Volgens het college is geen sprake van een grondgebonden bedrijf in de zin van het bestemmingsplan, omdat de hoeveelheid grond die [appellant sub 2] ter beschikking staat onvoldoende is om te voorzien in het weiden en de voerbehoefte van haar paarden. Daarbij verwijst het college naar de door [appellant sub 2] bij haar brief aan het college van 10 februari 2011 gevoegde opgave van beschikbare percelen per 1 januari 2011, waarin zij melding maakt van 7,85 ha bedrijfsareaal, waarvan een perceel van 3,87 ha wordt gepacht. Volgens deze brief loopt deze overeenkomst af in 2014. Voorts verwijst het college naar een door [appellant sub 2] overgelegd stuk met daarin een opgave van voorgenomen investeringen waarin zij melding maakt van een aankoop van 4 ha landbouwgrond. Deze grond is evenwel niet aangekocht, aldus het college. Op de 4 ha grond die [appellant sub 2] derhalve tot haar beschikking heeft, zijn bovendien allerlei voorzieningen, zoals een minicamping, boerderij en paardenbak gerealiseerd, aldus het college. Voorts voert het college aan dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het perceel een agrarisch bedrijf aanwezig is, nu in de periode vanaf de aanvraag tot het besluit op bezwaar geen van de op het perceel aanwezige merries drachtig is geweest.
    
    4.1. Indien een besluit moet worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, is ingevolge artikel 3:9, derde lid, van de Wabo, in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), een vergunning van rechtswege gegeven, indien niet tijdig op de aanvraag is beslist. In artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo, is bepaald dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is op de voorbereiding van de beschikking op aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag ziet op met het bestemmingsplan strijdige gebruik en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo.
    
    Voor de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat in dit geval een beschikking van rechtswege is gegeven, is derhalve bepalend welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. In dat verband is van belang of de activiteit waarvoor vergunning is gevraagd in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Voor het antwoord op de vraag of het gebruik van het perceel ten behoeve van het opstapstation toeristisch-recreatief medegebruik betreft in de zin van het bestemmingsplan, is bepalend of op het perceel ten tijde van het besluit op bezwaar een grondgebonden agrarisch bedrijf aanwezig was. Indien dat niet het geval was, kon het gebruik van het opstapstation geen toeristisch-recreatief medegebruik betreffen en was dat gebruik in strijd met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Veere".
    
    4.2. Ingevolge artikel 3.1, aanhef, onder a en f, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven, alsmede voor toeristisch-recreatief medegebruik, zoals fietsen, wandelen en paardrijden.
    
    Ingevolge artikel 1.8, wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf gericht op het voortbrengen van agrarische producten door middel van het telen of veredelen van gewassen, waaronder begrepen houtteelt en fruitteelt of het houden of fokken van vee, pluimvee, pelsdieren of vissen.
    
    Onder een grondgebonden agrarisch bedrijf wordt verstaan een bedrijf dat (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel en waar (nagenoeg) geheel gebruik wordt gemaakt van open grond of plat glas dan wel ander licht doorlatend materiaal met een hoogte van niet meer dan 1 meter.
    
    4.3. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 oktober 2014 geen sprake was van een grondgebonden agrarisch bedrijf op het perceel. Ook al zou worden aangenomen dat op het perceel een agrarisch bedrijf in de vorm van een paardenfokkerij aanwezig was, zoals de rechtbank heeft gedaan, dan is niet aannemelijk gemaakt dat dat bedrijf grondgebonden is. Dat weiland aanwezig is om paarden te kunnen fokken, is daarvoor onvoldoende. Volgens het bestemmingsplan is vereist dat het grondgebonden agrarische bedrijf (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel. [appellant sub 2] is voor het fokken van haar paarden echter niet (nagenoeg) geheel afhankelijk van de agrarische grond als productiemiddel. [appellant sub 2] heeft ter zitting verklaard dat de agrarische grond, waarover zij beschikt, in de winterperiode voor ongeveer 50% in de voerbehoefte van de paarden voorziet. Bij een dergelijk percentage is geen sprake van een bedrijf dat (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel. De omstandigheid dat de beschikbare grond in de zomerperiode volledig in de voerbehoefte van de paarden voorziet, doet hieraan niet af. Gelet hierop betreft het gebruik van het perceel ten behoeve van het opstapstation geen toeristisch-recreatief medegebruik bij een grondgebonden agrarisch bedrijf.
    
    Nu tussen partijen niet in geschil is dat in dat geval artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° of onder 2° van de Wabo geen grondslag biedt om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat uitsluitend ingevolge het in dat artikelonderdeel, onder 3°, bepaalde bevoegdheid bestaat om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat een beschikking van rechtswege is gegeven.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep van het college is gegrond.
    
    6. De Afdeling zal alvorens het hoger beroep van [appellant sub 2] te behandelen eerst onderzoeken of hetgeen [appellant sub 2] in beroep tegen het besluit van 23 december 2014 heeft aangevoerd, kan leiden tot het oordeel dat de rechtbank dat besluit terecht, zij het op andere gronden, heeft vernietigd.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    7. [appellant sub 2] heeft in beroep betoogd dat het college ten onrechte op 15 oktober 2014 bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft beslist op de aanvraag. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zij het college heeft verzocht de beslissing op haar aanvraag aan te houden, totdat de Afdeling op haar beroep tegen het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied Veere" van 11 juni 2015 heeft beslist. Voorts voert zij aan dat de buitenbehandelingstelling van haar aanvraag niet strookt met de toezegging van het college, gedaan tijdens de vergadering van de raad op 18 december 2014, dat het in overleg zou treden met de Stichting Huifbedrijden Walcheren om verdere juridische procedures met betrekking tot het opstapstation te voorkomen.
    
    8. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte op 15 oktober 2014 heeft besloten om de aanvraag buiten behandeling te stellen. Niet is gebleken van een toezegging van het college dat het niet zal beslissen op de aanvraag totdat de Afdeling op het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad tot vaststelling van genoemd bestemmingsplan heeft beslist. Aan een beweerdelijk tijdens de raadsvergadering op 18 december 2014 gedane toezegging komt geen betekenis toe, reeds omdat deze zou zijn gedaan nadat het besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag is genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant sub 2] heeft voorts betoogd dat het college ten onrechte haar aanvraag buiten behandeling heeft gesteld. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zij de gegevens en bescheiden heeft verstrekt die voor de beslissing op de aanvraag nodig waren. Zij heeft aan het verzoek van het college om de aanvraag aan te vullen gevolg gegeven door het college mede te delen dat geen wezenlijke wijzigingen waren opgetreden in de situatie die voor het college eerder aanleiding was geweest te oordelen dat op het perceel een agrarisch bedrijf werd geëxploiteerd, aldus [appellant sub 2]. Bovendien heeft het college, zo stelt zij, haar ten onrechte verzocht haar aanvraag aan te vullen met de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan, omdat een aanvraag voor de activiteit bouwen, zoals hier aan de orde, van rechtswege door het college mede moet worden aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit strijdig gebruik.
    
    9.1. Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    
    Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    9.2. Het college heeft [appellant sub 2] bij brieven van 14 juli 2014 en 16 september 2014 verzocht haar aanvraag aan te vullen met onder meer gegevens over het volgens haar op het perceel aanwezige grondgebonden agrarische bedrijf en de voor de beoordeling van de activiteit strijdig gebruik benodigde gegevens.
    
    [appellant sub 2] heeft het college er in een brief van 21 augustus 2014 op gewezen dat volgens een besluit van het college van 25 april 2014 op het perceel een agrarisch bedrijf aanwezig was, zodat het college kennelijk reeds beschikt over de gevraagde gegevens. Uit genoemd besluit kan dat echter niet worden afgeleid. Het college heeft [appellant sub 2] in een brief van 16 september 2014 nader erover geïnformeerd dat van een reëel agrarisch bedrijf sprake zal zijn, indien een paardenstal is gebouwd en de voorziene paardenmelkerij is gerealiseerd. Vast staat dat dat ten tijde van de aanvraag niet is gebeurd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college vanwege genoemd besluit nadere gegevens ten onrechte nodig heeft geacht.
    
    Voorts leidt de omstandigheid dat, als gesteld door [appellant sub 2], het college reeds heeft verklaard niet bereid te zijn voor het opstapstation omgevingsvergunning te verlenen, niet tot het oordeel dat het college ten onrechte om deze informatie heeft verzocht. Het is immers aan de raad van de gemeente Veere (hierna: de raad) om door middel van het al dan niet afgeven van een verklaring van geen bedenkingen te beslissen over het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
    
    Nu vast staat dat [appellant sub 2] vóór de door het college gestelde datum van 10 oktober 2014 geen stukken heeft overgelegd, is de conclusie dat de door [appellant sub 2] verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende waren voor de beoordeling van de aanvraag, zodat het college bevoegd was te besluiten haar aanvraag niet te behandelen.
    
    [appellant sub 2] heeft tot slot terecht betoogd dat een aanvraag voor een bouwactiviteit, zoals hier aan de orde, van rechtswege mede moet worden aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit strijdig gebruik. Dit leidt echter, gezien het vorenoverwogene, niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroep college
    
    10. Gezien het vorenoverwogene leiden de in beroep aangevoerde gronden niet tot het oordeel dat de rechtbank de juiste beslissing heeft genomen. Het besluit van 15 oktober 2014 is rechtmatig en de rechtbank heeft dat besluit ten onrechte vernietigd. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    11. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college niet heeft veroordeeld in de proceskosten in bezwaar en voorts een te laag bedrag aan proceskosten in beroep voor vergoeding in aanmerking heeft laten komen.
    
    11.1. Nu onder 9. is overwogen dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 15 oktober 2014 heeft vernietigd, heeft zij eveneens ten onrechte het besluit van 15 oktober 2014 herroepen. Voor een veroordeling van het college in de voor het bezwaar en beroep gemaakte proceskosten bestond dan ook geen aanleiding.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 oktober 2015 in zaak nr. 14/7786;
    
    III. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    163 -757.