ECLI:NL:CRVB:2016:5069, Centrale Raad van Beroep, 29-12-2016, 16/4799 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Raad concludeert dat in dossier onvoldoende concrete gedragingen zijn aan te wijzen waaruit ongeschiktheid voor functie is af te leiden. Zwaardere functie. Geen eerlijke verbeterkans. Ongeschiktheidsontslag houdt geen stand. Duurzaam verstoorde arbeidsverhouding wegens op grote schaal heimelijk opnemen van gesprekken met leidinggevenden en daarvan opstellen gespreksverslagen (deels onvolledig weergegeven). Niet onderkend door rechtbank. Impasse in belangrijke mate aan appellant te wijten. Geen aanvullende compensatie.

16/4799 AW 
  
    Datum uitspraak: 29 december 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 
    9 juni 2016, 15/2104 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het bestuur van de Veiligheidsregio Groningen (bestuur)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. L. Stové hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Appellant heeft nader stukken ingediend, waarop het bestuur heeft gereageerd. 
  
  
    Kort voor de zitting heeft appellant nogmaals nadere stukken ingediend, waarop het bestuur heeft gereageerd.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Stové. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Swart-Kuijken, [naam K], drs. M. Bos en N. Scholtens.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant was sinds mei 2000 als [naam functie A] aangesteld bij de gemeente Groningen. Sinds 2002 was hij geplaatst bij de brandweer als [naam functie B] (schaal 4) met een persoonlijke schaal 5.  1.2. In verband met de oprichting van de Veiligheidsregio Groningen is de functie van appellant bij de gemeente Groningen per 1 januari 2014 komen te vervallen. Na een belangstellings-/sollicitatiegesprek en een assessment is appellant per 1 januari 2014 geplaatst als [naam functie C], schaal 6, in het team [naam team] bij de dienst [naam dienst] van de Veiligheidsregio Groningen. 
      
    
    
      1.3.
      Vanaf 1 januari 2014 had appellant te maken met [naam K] (K) als zijn nieuwe teamleider. Deze heeft aanvankelijk wekelijks gesprekken gevoerd met appellant over de invulling van diens nieuwe functie. Blijkens de gespreksverslagen verliepen de gesprekken moeizaam en kwamen geregeld dezelfde onderwerpen terug. Zo konden de gesprekspartners het niet eens worden over de werktijden, was appellant ontevreden over zijn werkplek en vond hij dat hij onvoldoende werd gefaciliteerd met gereedschap en werkkleding. Tijdens het gesprek op 31 januari 2014 bleken er ook verschillen van opvatting over de invulling van de functie van [naam functie C]. De teamleider benadrukte dat deze nieuwe functie twee schalen hoger was gewaardeerd en dat meer gevraagd werd wat betreft zelfstandigheid, verantwoordelijkheid, bevoegdheden en het nemen van beslissingen. Appellant was van mening dat de functie voor meer dan 90% hetzelfde werk inhield als hij al dertien jaar lang verrichtte. Wel vond hij dat hij te veel werk had en de werkzaamheden onderschat werden. Omdat appellant te kennen gaf dat de gesprekken hem veel energie kostten werd afgesproken ze niet meer wekelijks, maar tweewekelijks te houden.
      
    
    
      1.4.
      Op 11 februari 2014 heeft appellant zich ziek gemeld. Bij de bedrijfsarts heeft hij laten weten dat de klachten werkgerelateerd zijn vanwege onduidelijkheden over bepaalde zaken. De bedrijfsarts heeft geconcludeerd dat volgens de definitie in de STECR richtlijn arbeidsconflicten sprake is van een arbeidsconflict. Overeenkomstig zijn advies hebben op 1 en 3 juli 2014, voorafgaand aan de terugkeer van appellant, gesprekken plaatsgevonden met een onafhankelijk bemiddelaar over de wijze waarop appellant zijn werkzaamheden zal hervatten. De gesprekken hadden een moeizaam verloop en zijn uitgemond in de formulering van een aantal dienstopdrachten ten aanzien van werktijd, werkinhoud, houding en gedrag, die zijn vastgelegd in een brief van 7 juli 2014. Daarbij is opgemerkt dat appellant met ingang van 5 augustus 2014 een maand de tijd krijgt om een duidelijke verbetering te laten zien. Indien verbetering uitblijft, behoort een ontslagprocedure nadrukkelijk tot de mogelijkheden. Na een vakantie heeft appellant per 5 augustus 2014 zijn werkzaamheden volledig hervat. Het functioneren van appellant is vervolgens bijna dagelijks geëvalueerd. Bovendien zijn wekelijks evaluatiegesprekken gevoerd, waarvan verslagen zijn opgemaakt. 
      
    
    
      1.5.
      Na een schriftelijk voornemen, gedateerd 8 september 2014, waarop appellant zijn zienswijze kenbaar heeft gemaakt, heeft het bestuur aan appellant bij besluit van 16 oktober 2014 conform het voornemen per 1 juli 2015 eervol ontslag verleend, primair op grond van artikel 8:6 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Veiligheidsregio Groningen (AVRG) wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking, anders dan op grond van zieken of gebreken; subsidiair is hem op grond artikel 8:8 van de AVRG ontslag verleend op andere gronden, gelegen in verstoorde verhoudingen. 
      
    
    
      1.6.
      Uit het aanvullend bezwaarschrift dat de gemachtigde van appellant op 23 december 2014 tegen het besluit van 16 oktober 2014 heeft ingediend, is het bestuur duidelijk geworden dat appellant heimelijk diverse gesprekken had opgenomen, waaronder een gesprek - de time-out tijdens het bemiddelingsgesprek op 3 juli 2014 - waarvan hij zelf geen deelnemer was. Bij besluit van 29 januari 2015 is hij hiervoor schriftelijk berispt; tevens is hem de toegang tot het arbeidsterrein ontzegd. Daarbij is opgemerkt dat dit handelen - zeker nu appellant geen spijt heeft betuigd of inzicht heeft laten zien dat zijn gedrag niet door de beugel kan - onderstreept dat appellant ongeschikt is om in de organisatie te functioneren en dat de verhoudingen verstoord zijn.  
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 24 april 2015 (bestreden besluit) heeft het bestuur het bezwaar wat beide ontslaggronden betreft ongegrond verklaard. De motivering voor het ontslag is - met overneming van het advies van de bezwarenadviescommissie - daarbij in die zin aangevuld dat door het heimelijk opnemen van gesprekken de reeds verstoorde verhoudingen nog verder zijn verstoord.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. 
      
      3. De Raad komt op grond van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling. 
      
      
        
          Het ongeschiktheidsontslag
        
      
      
    
    
      3.1.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
      
    
    
      3.2.
      De Raad stelt vast dat appellant voorafgaand aan de nieuwe functie ruim dertien jaar als [naam functie A] heeft gefungeerd in dezelfde omgeving, waarbij het dossier geen spoor bevat van enig disfunctioneren. Appellant is vervolgens - na een assessment waaruit bleek dat hij in voldoende mate over de vereiste competenties beschikte - in een functie geplaatst die twee schalen hoger is gewaardeerd dan zijn vorige functie en die volgens het bestuur op een aantal punten wezenlijk verschilt van zijn vorige. In deze nieuwe functie is appellant effectief slechts twee perioden van vijf weken, onderbroken door een ziekteperiode van enige maanden, werkzaam geweest tot het moment waarop aan hem het voornemen werd aangekondigd hem te ontslaan. 
      
    
    
      3.3.
      
        Uit de vele gespreksverslagen en andere documenten die over deze korte periode voorhanden zijn blijkt dat appellant en zijn leidinggevende gedurende de eerste vijf weken voornamelijk moeizame gesprekken hebben gevoerd over de werktijden van appellant, over de werkruimte en overige faciliteiten die aan appellant ter beschikking werden gesteld, en over de vraag of appellant wel inzag welke nieuwe elementen zijn functie inhield. Uit de gespreksverslagen spreekt weinig onderling vertrouwen en weinig bereidheid om elkaar tegemoet te komen. Kort gezegd rijst het beeld op dat appellant niet begrijpt waarom hij 
        - anders dan zijn beter gefaciliteerde collega’s - zo vaak met zijn leidinggevende moet praten en waarom deze hem niet gewoon vertelt wat er van hem wordt verwacht, zodat hij aan het werk kan. De leidinggevende lijkt juist te kiezen voor een benadering waarbij de medewerker (volgens het zogenoemde Rijnlands model) zelf de oplossingen moet voorstellen en benadrukt  dat van appellant wordt verwacht dat hij zelf planningen maakt, zelfstandigheid en verantwoordelijkheid toont en beslissingen neemt. Waarop appellant weer reageert met de stelling dat de wijze waarop hij wordt benaderd hem juist minder vrijheid en zelfstandigheid laat dan hij in zijn vorige functie had.
      
      
    
    
      3.4.
      
        De wijze waarop appellant is behandeld na de bemiddelingsgesprekken van 1 en 
        3 juli 2014 en de daaruit voortvloeiende uitvoerige dienstopdrachten met nauwkeurige werkinstructies, dagelijks gecontroleerde dienstopdrachten en een verplichte weekrapportage op vrijdag, heeft zijn vrijheid en zelfstandigheid tot minimale proporties gereduceerd. In de evaluatieverslagen zijn zijn tekortkomingen uitgemeten, terwijl positieve punten vrijwel geheel ontbreken. Meermalen is benadrukt dat appellant zaken te traag afhandelde en niet de kernwaarden van betrokkenheid, teamgeest en passie uitstraalde. Of dat mede te maken kon hebben met de condities waaronder appellant moest werken en de druk die hij zei te ervaren is onbelicht gebleven.
      
      
    
    
      3.5.
      De Raad concludeert dat in het dossier dat ten tijde van het ontslagbesluit over het functioneren van appellant in zijn nieuwe functie was opgebouwd onvoldoende concrete gedragingen zijn aan te wijzen waaruit de ongeschiktheid voor de functie is af te leiden. Dit geldt zeker indien in aanmerking wordt genomen dat, zoals de Raad eerder heeft overwogen, aan een ambtenaar die een zwaardere functie gaat bekleden redelijke tijd en ruimte moet worden geboden om zich die nieuwe functie eigen te maken. Weliswaar kan worden vastgesteld dat aan het functioneren van appellant - onder meer op het punt van getoonde zelfstandigheid en verantwoordelijkheid - nog het nodige te verbeteren viel, maar gelet op het moment - appellant was nog nauwelijks begonnen met zijn nieuwe functie - en de vormgeving van het verbetertraject kan niet van een eerlijke verbeterkans gesproken worden. Dit betekent dat het primair aan appellant gegeven ongeschiktheidsontslag geen stand kan houden en het bestreden besluit in zoverre niet in stand kan blijven. 
      
      
        
          Het ontslag op andere gronden
        
      
      
    
    
      3.6.
      Wat de subsidiaire ontslaggrond van verstoorde verhoudingen betreft is de Raad van oordeel dat op zichzelf beschouwd op het moment van het nemen van het ontslagbesluit nog geen situatie was bereikt waarin van duurzaam verstoorde verhoudingen gesproken kon worden. Dit oordeel dient echter anders te luiden, indien daarbij het gegeven wordt betrokken dat appellant op grote schaal heimelijk gesprekken met leidinggevenden heeft opgenomen en daarvan - deels ook nog onvolledig weergegeven - gespreksverslagen heeft opgesteld. Blijkens de nadere stukken die door de gemachtigde van appellant zijn toegezonden is hij hiermee zelfs al begonnen in november 2013, nog voor hij met zijn nieuwe leidinggevende K in gesprek was. Het bestuur heeft dit niet ten onrechte hoog opgenomen, zeker nu appellant daarover geen spijt heeft willen betuigen, maar zijn handelwijze om dit opnemen heimelijk te doen plaatsvinden heeft verdedigd met de stelling dat betrokkenen als ze van de opname zouden weten andere dingen zouden zeggen; ook heeft hij niet uitgesloten dat hij dit in voorkomend geval nogmaals zou doen. Gelet op deze opstelling van appellant heeft het bestuur op goede gronden geoordeeld dat van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding sprake is. De Raad wijst in dit verband op zijn eerdere rechtspraak (uitspraak van 3 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ8633) dat weliswaar bij de beoordeling of sprake is van een duurzame verstoring niet het tijdstip van het nemen van de beslissing op bezwaar als peilmoment dient te worden genomen, maar dat in het kader van de heroverweging in bezwaar wel acht kan worden geslagen op tijdens de bezwaarschriftprocedure naar voren gekomen feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de situatie voorafgaand aan en ten tijde van de ontslagverlening. De rechtbank heeft dit in de aangevallen uitspraak niet onderkend, maar overigens voldoende gronden aanwezig geacht om tot een impasse te concluderen die een terugkeer van appellant in zijn functie onmogelijk maakte. 
      
    
    
      3.7.
      Tot slot onderschrijft de Raad het oordeel van de rechtbank dat de impasse in belangrijke mate aan appellant te wijten is. Dit volgt uit hetgeen de Raad in 4.6 heeft overwogen. Aldus kan appellant geen recht doen gelden op aanvullende compensatie.
      
    
    
      3.8.
      Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Raad zal doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit voor wat betreft de primaire ontslaggrond vernietigen.
      
      
        4. De Raad ziet aanleiding het bestuur te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar van € 992,-, in beroep van € 992,- en in hoger beroep van € 992,- tot een bedrag van in totaal 
        € 2.976,- aan kosten van rechtsbijstand. 
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de primaire ontslaggrond betreft;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 24 april 2015 gegrond en vernietigt dat besluit
      voor zover daarbij de primaire ontslaggrond is gehandhaafd;
    - herroept het primaire besluit van 16 oktober 2014 in zoverre;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - bepaalt dat het bestuur aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van € 418,- vergoedt;
    - veroordeelt het bestuur in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.976,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M.T. Boerlage als voorzitter en K.J. Kraan en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 december 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) M.T. Boerlage
    
    
    
    
    
      (getekend) J. Tuit
    
    
    
    
  
  
    HD