ECLI:NL:CBB:2019:30, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-01-2019, 17/850
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op beleidsregels gebaseerde waarschuwing geen besluit. Artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 17/850
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. H.B. Frenken),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. T.D. Van der Wal).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 24 januari 2017 heeft verweerder aan appellant een schriftelijke waarschuwing (de waarschuwing) gegeven vanwege overtreding van artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Verordening (EG) nr. 1/2005).
    
    
    
      Bij besluit van 21 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2018.
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      1.2
      Op 13 januari 2017 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in een slachthuis een inspectie verricht naar letsel bij kuikens die afkomstig zijn van het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 13 januari 2017 (rapport van bevindingen). Uit het rapport van bevindingen blijkt, kort samengevat weergegeven, dat bij gemiddeld 4,8% van de geïnspecteerde kuikens sprake is van vangletsel, bestaande uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen aan voornamelijk de vleugels, sommige vergezeld met luxaties. Volgens de toezichthouder is het letsel ontstaan tijdens het vangen van de kuikens. 
      
    
    
      1.3
      Op 24 januari 2017 heeft verweerder aan appellant een waarschuwing gegeven vanwege overtreding van artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1/2005, omdat appellant de kuikens bij het vangen/laden onnodige pijn of onnodig lijden heeft berokkend. 
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 30 januari 2017 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de waarschuwing. In deze brief heeft appellant vermeld dat na ontvangst van het dossier vóór 1 april 2017 een inhoudelijke reactie zal volgen op de waarschuwing.
      
    
    
      1.5
      Bij brief van 31 januari 2017 heeft verweerder appellant in de gelegenheid gesteld om vóór 1 april 2017 een schriftelijke reactie op de waarschuwing in te dienen. 
      
    
    
      1.6
      Bij brief van 27 maart 2017 heeft appellant de gronden van zijn bezwaar ingediend bij verweerder.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen de waarschuwing kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de waarschuwing niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat de waarschuwing niet op rechtsgevolg is gericht. Tevens heeft verweerder (subsidiair) gesteld dat het bezwaar niet tijdig is ingediend. 
      
      3. Appellant voert, kort samengevat weergegeven, aan dat de waarschuwing rechtsgevolg heeft en een besluit is waartegen bezwaar open staat. Volgens appellant heeft hij als gevolg van de waarschuwing een aantekening dat hij een overtreding heeft begaan en zal hij bij een volgende overtreding worden beschouwd als een recidivist. Verder stelt appellant dat, als de waarschuwing geen besluit is, hij zich er niet tegen kan verweren. Dit is volgens hem in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Appellant betwist dat sprake is van een overtreding en wil de mogelijkheid hebben om zich te kunnen verweren tegen de aantijging van verweerder dat hij die overtreding heeft begaan. 
      
      4. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
      
    
    
      5.1
      Het College moet de vraag beantwoorden of verweerder het bezwaar van appellant terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt allereerst vast dat verweerder ter zitting heeft aangegeven niet langer vast te houden aan zijn subsidiaire standpunt dat appellant niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Met zijn brief van 30 januari 2017 heeft appellant immers tijdig pro-forma bezwaar gemaakt.
    
    
      5.3
      Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de waarschuwing is gericht op rechtsgevolg. Naar het oordeel van het College is dit niet het geval. De waarschuwing heeft geen wettelijke basis, maar volgt uit door verweerder vastgestelde beleidsregels. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de grondslag van de waarschuwing is gelegen in de beleidsregels Algemeen Interventiebeleid en het Specifiek Interventiebeleid Diertransport van de NVWA. Daarnaast is de waarschuwing geen voorwaarde om andere sancties aan appellant op te leggen. De waarschuwing is niet meer dan de constatering dat appellant artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1/2005 heeft overtreden. Het is het College niet gebleken dat dit enig gevolg heeft voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen, zoals appellant stelt en verweerder uitdrukkelijk ontkent. De waarschuwing legt appellant geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt appellant niet enig recht en raakt hem evenmin anderszins direct of indirect in zijn rechtspositie. Nu de waarschuwing niet is gericht op enig rechtsgevolg, is dit geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb (vergelijk ook de uitspraak van het College van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:374). Nu gelet op de artikelen 8:1, 7:1 en 1:3 van de Awb alleen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt tegen een appellabel besluit, heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de waarschuwing terecht niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      5.4.
      Het College is verder van oordeel dat dit geen strijd oplevert met artikel 6 van het EVRM, zoals appellant betoogt. Het College overweegt dat de waarschuwing niet kan worden aangemerkt als een punitieve sanctie, omdat er geen consequenties aan de waarschuwing zijn gekoppeld. Deze bevat slechts de aankondiging dat er bij herhaling mogelijk nadere stappen worden gezet, waartoe verweerder ook zonder eerdere waarschuwing bevoegd is. Door de waarschuwing ter harte te nemen kan worden voorkomen dat een bestuurs- en/of strafrechtelijk traject zal volgen. De waarschuwing is daarmee gericht op naleving en niet op bestraffing. Appellant wordt geen eerlijk proces of rechtsmiddel ontnomen, omdat hij, indien verweerder bij een eventuele volgende overtreding een handhavingsbesluit neemt, daartegen rechtsmiddelen kan aanwenden. Als er in het kader van een dergelijk toekomstig handhavingsbesluit enig voor appellant nadelig gevolg zou worden verbonden aan de waarschuwing, dan kan appellant in die procedure alsnog de vraag aan de orde stellen of de waarschuwing terecht is gegeven. Indien appellant nu reeds meent nadeel te ondervinden van de waarschuwing, dan kan hij zich bovendien wenden tot de civiele rechter. Gelet hierop wordt hem de toegang tot een onafhankelijke rechter niet ontzegd. 
      
    
    
      5.5
      Omdat verweerder het bezwaar van appellant tegen de waarschuwing terecht niet-ontvankelijk verklaard, komt ook het College niet toe aan hetgeen appellant verder inhoudelijk heeft aangevoerd.
      
      6. Het beroep is ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J.L. Verbeek en mr. P.H.A. Knol in aanwezigheid van nr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2019.
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. E. van Kampen