ECLI:NL:RBROE:2005:AS8307, Rechtbank Roermond, 28-02-2005, 04 / 1558 WVG RV
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2005-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek van eiseres om in aanmerking te komen voor een hoog persoonlijk kilometerbudget (pkb) voor taxivervoer in het kader van het bovenregionaal vervoer voor gehandicapten.
        Is verweerder (Argonaut B.V.) bestuursorgaan in de zin van de Awb?

RECHTBANK ROERMOND
    
    enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    UITSPRAAK
    
    
    Procedurenr.	:	04 / 1558 WVG RV
    
    Inzake	:	A, wonende te B, eiseres		
    
    tegen	:	Argonaut B.V. gevestigd te Utrecht, verweerder.
    		      
    	
    
      Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
      de brief d.d. 6 juli 2004,
      kenmerk: 46314.
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 23 februari 2005
    
    
    I.	PROCESVERLOOP
    
    Namens eiseres heeft X te B zich bij brief van 19 oktober 2004 tot de rechtbank gewend met een bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek van eiseres om in aanmerking te komen voor een hoog persoonlijk kilometerbudget (pkb) voor taxivervoer in het kader van het bovenregionaal vervoer voor gehandicapten. Die afwijzing is aan eiseres meegedeeld bij brief van Argonaut B.V. (hierna Argonaut) van 3 september 2004, waarin als reden van de afwijzing is vermeld dat eiseres beschikt over een gehandicaptenparkeerkaart en zich daarom ook op andere wijze dan per taxi kan (laten) vervoeren. Voorts is in die brief van Argonaut aangegeven dat eiseres geen verzoek om heroverweging kan indienen, omdat er geen medische beoordeling heeft plaatsgevonden, maar dat zij wel een zaak aanhangig kan maken bij de arrondissementsrechtbank, sector civiel, waaronder haar woonplaats valt. 
    
    Desgevraagd heeft Argonaut de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegestuurd, welke stukken met name betrekking hebben op een overeenkomst tussen Argonaut en de Staat der Nederlanden, vertegenwoordigd door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) betreffende de behandeling van aanvragen om een hoog pkb. Argonaut heeft verzocht om op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat alleen de rechtbank kennis neemt van de inhoud van de ingezonden overeenkomst. 
    
    Bij brief van 5 januari 2005 is aan eiseres en Argonaut meegedeeld dat de sector bestuursrecht de zaak in behandeling neemt, zulks uitsluitend om de vraag te beantwoorden of er sprake is van een door een bestuursorgaan genomen besluit in de zin van de artikelen 1:1 en 1:3 van de Awb, en dat bij bevestigende beantwoording de brief van eiseres zal worden doorgestuurd aan Argonaut om te behandelen als bezwaarschrift. In die brief is voorts meegedeeld dat de ingezonden stukken toereikend zijn voor die beoordeling, dat in verband met de aard van de beoordeling wordt afgezien van het heffen van griffierecht, dat voorlopig toepassing wordt gegeven aan artikel 8:29 van de Awb en dat de versnelde behandeling van 8:52 van de Awb wordt toegepast. 
     
    Op 12 januari 2005 heeft M.J.G. Lammers, sociaal raadsvrouw bij het Adviespunt Handicap en Recht te Tilburg, zich als gemachtigde van eiseres gesteld.
    
    Bij brief van 17 januari 2005 heeft Argonaut meegedeeld dat per 1 maart 2005 de regels om in aanmerking te komen voor een hoog pkb ten voordele van eiseres zullen worden gewijzigd, nu zij beschikt over een gehandicaptenparkeerkaart voor een passagier, en dat eiseres in verband daarmee in overweging is gegeven de lopende procedure bij de rechtbank niet voort te zetten. Dit is voor eiseres geen aanleiding geweest het beroep in te trekken. 
    
    Op 21 januari 2005 is bij de rechtbank een brief binnengekomen van de directeur Verpleging, Verzorging en Ouderen van het Ministerie van VWS, waarin deze, kennelijk namens de Staatssecretaris van VWS, verzoekt om de Staat der Nederlanden op grond van artikel 8:26 van de Awb als belanghebbende in de gelegenheid te stellen om als partij aan het geding deel te nemen. Als bijlage bij die brief is een toelichting op de achtergronden en de inhoud van de contractuele relatie tussen de Staat en Argonaut ingezonden.
    
    Bij brief van 25 januari 2005 is van de kant van de rechtbank aan voormelde directeur meegedeeld dat de Staat vooralsnog als belanghebbende in de zin van artikel 8:26 van de Awb wordt aangemerkt.
    
    Onder dagtekening 24 januari 2005 heeft de gemachtigde van eiseres nog een aantal stukken ingezonden.
    
    De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van de rechtbank op 27 januari 2005, waar geen der partijen is verschenen.
    
     
    II. OVERWEGINGEN.
    
    1.  De rechtbank stelt voorop dat zij de brief die op 19 oktober 2004 namens eiseres aan de rechtbank is gezonden opvat als beroep in de zin van de Awb. Uit die brief blijkt namelijk dat eiseres  bezwaar heeft tegen de afwijzing van haar verzoek om in aanmerking te komen voor een hoog pkb en dat zij daarover het oordeel van de rechtbank wenst. Weliswaar is in die brief vermeld dat in de afwijzingsbrief van Argonaut is gesteld dat een procedure bij de sector civiel van de rechtbank aanhangig kan worden gemaakt, maar eiseres heeft de procedure niet doen inleiden met een dagvaarding en zij heeft evenmin op enige wijze verwezen naar een specifieke verzoekschriftprocedure uit het burgerlijk procesrecht, zodat de rechtbank aan de vermelding van de sector civiel voorbij gaat. Ook uit de omstandigheid dat door of namens eiseres niet afwijzend is gereageerd op de mededeling van 5 januari 2005 dat de sector bestuursrecht van de rechtbank haar brief in behandeling heeft genomen, kan worden afgeleid dat zij heeft beoogd om beroep in de zin van de Awb in te stellen.  
    
    2. De rechtbank dient vervolgens een definitieve beslissing te geven op het verzoek van de Staat der Nederlanden om op basis van artikel 8:26 van de Awb als partij aan het geding te kunnen deelnemen. Anders dan bij brief van 25 januari 2005 als voorlopige opvatting is meegedeeld, is de rechtbank van oordeel dat de Staat in dit geding niet als belanghebbende is aan te merken. Het belanghebbendenbegrip van artikel 8:26 heeft immers geen andere betekenis dan de definitie die in artikel 1:2 van de Awb is gegeven, namelijk dat belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als de brief waarbij Argonaut geweigerd heeft om een hoog pkb aan eiseres toe te kennen een besluit is -de rechtbank zal daarop hierna verder ingaan- moet worden vastgesteld dat het belang van de Staat daarbij hooguit via de contractuele relatie met Argonaut is betrokken, zodat er geen sprake is van het ingevolge artikel 1:2 van de Awb vereiste rechtstreekse verband. Dat het antwoord op de in dit geding te beantwoorden vraag of op een brief als de onderhavige de rechtsgang van de Awb van toepassing is, financiële consequenties voor de Staat kan hebben maakt hem niet tot belanghebbende als zojuist gedefinieerd.
    
    3. Gelet op artikel 8:45 van de Awb zal de rechtbank de vanuit VWS op 21 januari 2005 ingezonden toelichting beschouwen als inlichtingen welke zij bij haar beoordeling betrekt. 
    
    4. De bij brief van 5 januari 2005 aan partijen meegedeelde voorlopige toepassing van artikel 8:29 van de Awb die ertoe heeft geleid dat nog geen stukken aan eiseres zijn doorgezonden, kan thans niet omgezet worden in een definitieve beslissing. Die toepassing is namelijk op zichzelf wel gerechtvaardigd ten aanzien van de door Argonaut ingediende stukken die bedrijfsgegevens bevatten waarvan kennisneming door derden de concurrentiepositie van Argonaut in gevaar kan brengen, doch zonder nadere toelichting is niet uit te maken welke stukken precies voor de gevraagde geheimhouding in aanmerking komen. Verder moet worden geconstateerd dat de versnelde behandeling waartoe de rechtbank in casu aanleiding heeft gezien, geen basis biedt om na te laten eiseres toestemming te vragen om mede op grondslag van geheim te houden stukken uitspraak te doen. Nu door of namens eiseres geen bezwaar is gemaakt tegen de gang van zaken op dit punt, zij niet ter zitting is verschenen en bovendien niet is in te zien dat zij er met het oog op de door de rechtbank te beantwoorden rechtsvragen belang bij heeft dat haar alsnog stukken worden toegezonden en/of de bedoelde toestemming wordt gevraagd, ziet de rechtbank af van heropening van het onderzoek en zal zij haar uitspraak op alle ingezonden stukken baseren. 
    
    5. De rechtbank dient nu de vraag te beantwoorden of de brief van 3 september 2004 waarbij het verzoek van eiseres om toekenning van een hoog pkb is afgewezen, is te beschouwen als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb dat is genomen door een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb. Daarbij dient voorop te worden gesteld dat Argonaut, die een besloten vennootschap en dus een privaatrechtelijk rechtspersoon is, niet een orgaan van een rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld, en dus niet aan artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb de status van bestuursorgaan ontleent. Volgens artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb is echter ook een ander persoon of college dat met enig openbaar gezag is bekleed, een bestuursorgaan (een zogeheten b-orgaan). De rechtbank moet derhalve beoordelen of Argonaut, zijnde een privaatrechtelijk rechtspersoon, voor zover zij op basis van het contract met de Staat is belast met het beoordelen van aanvragen om een hoog pkb, als een b-orgaan is te beschouwen.     
    
    6. Blijkens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is een (rechts)persoon niet alleen met openbaar gezag bekleed indien zulks krachtens de wet is geschied, maar ook als de overheid aan deze de uitoefening van een deel van haar taken heeft uitbesteed, waartoe vereist is dat de overheid daarvoor aan de betrokken persoon financiële middelen ter beschikking heeft gesteld en dat de overheid overwegende invloed heeft op de bij die taakuitoefening te hanteren criteria (onder meer de uitspraken van de Afdeling van 30 november 1995, AB 1996/136 en JB 1995/337 en van 19 mei 2004, JB 2004/256).  
    
    7.1.  Ter beantwoording van de vraag of in casu sprake is van de uitoefening van een overheidstaak in voormelde zin, stelt de rechtbank allereerst vast dat de werkzaamheden van Argonaut ten aanzien van aanvragen om een hoog pkb hun oorsprong vinden in de (tweede) evaluatie van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) waarbij het kabinet heeft geconstateerd (Kamerstukken 25847, nr. 1) dat de gebruiksmogelijkheden van het openbaar vervoer voor gehandicapten tekortschoten. In verband daarmee is aan de Tweede Kamer onder meer voorgesteld om, supplementair aan de Wvg-zorgplicht van de gemeentebesturen voor vervoer van gehandicapten in de directe woonomgeving, een tijdelijke voorziening voor bovenregionaal vervoer voor gehandicapten op te zetten. Met instemming van de Kamer is ter uitvoering daarvan een bovenregionaal dienstenpakket openbaar aanbesteed, hetgeen heeft geresulteerd in een contract tussen de Staat en het vervoersbedrijf ConeXXion, dat per 1 juli 1999 het landelijk systeem van bovenregionaal (keten)vervoer voor gehandicapten, genaamd TraXX, is gaan uitvoeren. Gehandicapten konden daarvan, voor zover er geen toegankelijk openbaar vervoer aanwezig was, gebruik maken voor taxiritten vanaf vijf (en later zes) tariefzones van het openbaar vervoer zonder maximering van het aantal kilometers. De contractuele relatie van de Staat met ConeXXion is op 1 april 2004 geëindigd.  
    
    7.2 De Staatssecretaris van VWS heeft bij brief van 23 april 2003 (Kamerstukken 25847, nr. 29) de Tweede Kamer een nieuw systeem voor bovenregionaal gehandicaptenvervoer in het vooruitzicht gesteld, bestaande enerzijds in het verbeteren van de reismogelijkheden met het openbaar vervoer en anderzijds in verstrekking van een jaarlijks persoonlijk kilometerbudget (pkb) aan taxikilometers ten behoeve van gehandicapten die niet of beperkt in staat zijn van de trein gebruik te maken. Na instemming van de Kamer met dit voorstel,  is voor de organisatie, coördinatie en uitvoering van dat systeem een openbare Europese aanbesteding gehouden. Daaruit is per 1 april 2004 een contract met het vervoersbedrijf Transvision voortgevloeid, waarbij een nieuw systeem van bovenregionaal gehandicaptenvervoer, Valys genaamd, in het leven is geroepen. Aanspraak op een Valys-pas heeft onder meer de gehandicapte die beschikt over een Wvg-vervoersvoorziening of een gehandicaptenparkeerkaart. De pashouder krijgt een standaard pkb, inhoudende dat op jaarbasis maximaal 450 kilometer met de taxi gereisd kan worden tegen een tarief van € 0,16 per kilometer. 
    
    7.3. Omdat invoering van voormelde maximering de gehandicapten die in het geheel niet in staat zijn om gebruik te maken van de trein, onevenredig zou kunnen treffen, heeft de Staatssecretaris ervoor gekozen om die categorie gehandicapten in aanmerking te doen komen voor een hoog pkb, erin bestaande dat op jaarbasis 900 kilometer per taxi kan worden gereisd voor € 0,16 per kilometer. De opdracht voor de beoordeling van de aanvragen, ofwel indicatiestelling, voor een hoog pkb is door de Staatssecretaris aan Argonaut gegund, na een afzonderlijke Europese aanbestedingsprocedure op basis van een offerteaanvraag, waarin de beoogde toekenningscriteria en eisen ten aanzien van de taakuitoefening uitvoerig zijn beschreven. De opdracht is vormgegeven in de vervolgens tussen de Staat en Argonaut gesloten overeenkomst, waarin is vastgelegd dat Argonaut per 1 april 2004 is belast met het organiseren en uitvoeren van de indicatiestelling voor het hoog pkb met inachtneming van het bepaalde in die overeenkomst en het daarbij behorende programma van eisen. In de overeenkomst is opgenomen dat Argonaut te allen tijde is gehouden gevolg te geven aan duidelijk geformuleerde aanwijzingen van de Staatssecretaris over de uitvoering van de overeenkomst, terwijl de Staat de eventuele meerkosten daarvan dient te vergoeden. In het contract is voorts vastgelegd dat de indicatie op aanvraag van een Valys-pashouder geschiedt door een medisch deskundige conform een protocol, dat is vastgesteld, en slechts kan worden gewijzigd, na goedkeuring door de Staatssecretaris van VWS. Dat protocol bevat de voorschriften en procedureregels die bij de indicatiestelling in acht moeten worden genomen. In het protocol is onder meer vermeld dat het hoog pkb alleen is bestemd voor degenen die wegens ergonomische belemmeringen dan wel chronische medische beperkingen, niet met de trein kunnen reizen en zelf geen alternatief voor taxivervoer hebben, in verband waarmee de pashouder die beschikt over een gehandicaptenparkeerkaart niet voor een hoog pkb in aanmerking komt. Het contract bepaalt verder onder meer dat het resultaat van de indicatiestelling door Argonaut, zo nodig gemotiveerd, aan de aanvrager wordt meegedeeld en in welke gevallen en hoe herziening van een afwijzing kan worden gevraagd. Ook is in de overeenkomst geregeld hoe de vergoeding die de Staat aan Argonaut is verschuldigd wordt berekend en betaald. Daarbij is ook betrokken de verdeling van de kosten van mogelijke procedures tegen beslissingen van Argonaut, welke erop neerkomt dat de kosten daarvan voor rekening van de Staat zijn, tenzij Argonaut door de rechter ten aanzien van een individuele beoordeling in het ongelijk wordt gesteld. 
    
    7.4. Na schriftelijke vragen van kamerleden en kamerdebatten (zie onder meer Handelingen 2003-2004, nr. 79, Tweede Kamer pag. 5106-5111) heeft de Staatssecretaris van VWS in een brief van 22 december 2004 (Kamerstukken 25847, nr. 31) het functioneren van het Valys-systeem geëvalueerd. Dit heeft geresulteerd in de beslissing dat per 1 maart 2005 het standaard-pkb en het hoog pkb qua maximumaantal kilometers zullen worden opgetrokken. Daarnaast heeft de Staatssecretaris onder meer geconcludeerd dat ten aanzien van mensen met een gehandicaptenparkeerkaart voor passagiers niet te verdedigen is dat zij per definitie beschikken over een volwaardig vervoersalternatief en zij heeft daarom laten weten dat per 1 maart 2005 die weigeringsgrond voor een hoog pkb zal vervallen.
    
    8. Uit het voorgaande blijkt genoegzaam dat het Valys-vervoerssysteem, alsmede het hoog pkb, zijn geïnitieerd door de Staatssecretaris van VWS met instemming van de Tweede Kamer en dat deze nadien door de Staatssecretaris zijn geëvalueerd en in overleg met de Kamer bijgesteld. Ook is duidelijk dat genoemde voorzieningen -de eigen bijdragen van de betrokken gehandicapten daargelaten- volledig worden gefinancierd door de Staat. Ten aanzien van het hoog pkb blijkt voorts dat de inhoudelijke criteria voor toekenning in overwegende mate door de Staatssecretaris zijn bepaald en aan Argonaut zijn opgelegd door middel van achtereenvolgens de eisen in de offerteaanvraag in het kader van de aanbesteding, de voorwaarden van de overeenkomst, waaronder de mogelijkheid aanwijzingen te geven, en het recht van goedkeuring van het protocol. De rechtbank is dan ook van oordeel dat Argonaut bij het nemen van beslissingen op aanvragen voor een pkb een overheidstaak uitoefent, zodat zij in zoverre is bekleed met openbaar gezag en een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb is. In samenhang daarmee is zodanige beslissing, welke een eenzijdige rechtsvaststelling impliceert, te beschouwen als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
    
    9. Naar aanleiding van hetgeen in de eerdergenoemde toelichting van 21 januari 2005 namens de Staatsecretaris van VWS is aangevoerd, merkt de rechtbank op dat de omstandigheid dat Argonaut niet als enige activiteit heeft om de indicatiestellingen voor het hoog pkb te verrichten, niet afdoet aan het oordeel dat zij wat betreft die taakuitoefening een bestuurorgaan is. Het feit dat de relatie tussen Argonaut en de Staat ten aanzien van het pkb een privaatrechtelijke vorm heeft, acht de rechtbank niet van beslissende betekenis. Dit gegeven doet er immers niet aan af dat de Staatssecretaris feitelijk een overwegende invloed op de toekenningscriteria uitoefent en dat ook overigens voldaan is aan de vereisten om van een publieke taak te kunnen spreken. De rechtbank merkt daarbij op dat het feit dat een pashouder in het kader van het Valys-systeem -wellicht- een vervoersovereenkomst sluit bij gebruik van een taxi, geen privaatrechtelijk element brengt in de rechtsbetrekking tussen de aanvrager van een hoog pkb en Argonaut, reeds omdat Argonaut bij het feitelijke vervoer in het geheel niet betrokken is. Het zijdens de Staatssecretaris aangevoerde argument dat de medici die Argonaut bij de indicatiestelling inzet een eigen professionele verantwoordelijkheid hebben, moge juist zijn, maar brengt niet met zich mee dat Argonaut beschikt over beleidsvrijheid ten aanzien van de daarbij te hanteren criteria, zodat daaruit niet kan worden afgeleid dat er geen sprake is van overwegende overheidsinvloed. 
     
    10. Nu ingevolge artikel 7:1 van de Awb alvorens beroep te kunnen instellen, eerst bezwaar moet worden gemaakt tegen een besluit, dient het beroep van eiseres niet-ontvankelijk te worden verklaard. Ook concludeert de rechtbank dat de brief aan de rechtbank van 19 oktober 2004 waarin namens eiseres bezwaar is gemaakt tegen het besluit van Argonaut van 3 september 2004, door Argonaut moet worden behandeld als bezwaarschrift in de zin van de Awb. De rechtbank zal derhalve ingevolge artikel 6:15 van de Awb dat bezwaarschrift ter behandeling doen doorzenden aan Argonaut. De rechtbank merkt daarover nog op dat Argonaut allereerst aandacht zal moeten schenken aan de vraag of de overschrijding van de bezwaartermijn van zes weken met toepassing van artikel 6:11 van de Awb moet worden verontschuldigd vanwege de omstandigheid dat in het besluit van 3 september 2004 geen termijn is vermeld en een onjuist rechtsmiddel is genoemd.
    
    11. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten aan de kant van eiseres is de rechtbank niet gebleken. 
    
      
    III. BESLISSING.
    
    De arrondissementsrechtbank te Roermond;
    
    gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    Aldus gedaan door mr. Th.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van mr. F.A. Timmers als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 februari 2005.
    
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift:
      	de wnd. griffier:
    
    
    
    verzonden op:  28 februari 2005.
    
    
    Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.