ECLI:NL:GHAMS:2004:AR8397, Gerechtshof Amsterdam, 07-10-2004, 03/02603
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2004-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Verordeningen waterschap zijn rechtsgeldig tot stand gekomen ondanks voorbereiding door voorbereidingscommissie.

GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
      Vijfde Meervoudige Belastingkamer
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    op het beroep van X te Z, belanghebbende,
    
    tegen
    
    een uitspraak van de ambtenaar belast met de heffing van het hoogheemraadschap Y te P, verweerder.
    
    
    1. Loop van het geding
    
    Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen op 11 juni 2003, ingediend door A als zijn gemachtigde en aangevuld bij brief van 30 juli 2003. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder met dagtekening 30 april 2003, betreffende de aan belanghebbende met dagtekening 28 februari 2003 opgelegde aanslag verontreinigingsheffing oppervlaktewateren en de aanslag omslag ingezetenen voor het jaar 2003. De aanslag verontreinigingsheffing bedraagt € 167,82 en de aanslag ingezetenenomslag € 60,95. Na bezwaar zijn de aanslagen bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
    
    Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en (uiteindelijk) tot vernietiging van de aanslag ingezetenenomslag.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Hij concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
    
    Ter openbare zitting van 27 mei 2004 zijn verschenen belanghebbendes gemachtigde, alsmede namens verweerder B en C. De gemachtigde en de verweerder hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en overgelegd.
    
    De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaak welke bij het Hof bekend is onder nummer 03/02604.
    
    
    2. Tussen partijen vaststaande feiten
    
    
      2.1. Het hoogheemraadschap Y (hierna ook: het Hoogheemraadschap) is ontstaan uit een fusie van de waterschappen Q, R, S, T en U en V. Ter voorbereiding van deze fusie is een voorbereidingscommissie ingesteld en met betrekking tot die commissie hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland (hierna: Gedeputeerde Staten) op 15 februari 2001 het volgende geschreven aan de dagelijkse besturen van de waterschappen in het Hollands Noorderkwartier:
      "Met betrekking tot de taken van de voorbereidingscommissie wijzen wij erop, dat de voorbereidingscommissie - afgezien van het verrichten van enkele handelingen van formele, procedurele aard, zie hierna - geen eigen bestuursbevoegdheden heeft en ook niet kan hebben. Die commissie bereidt immers besluiten voor die door andere organen moeten worden genomen, omdat zij ter zake bevoegd zijn, te weten:
      - de besturen van de huidige waterschappen waar het gaat om het sociaal statuut, het sociaal plan, de rechtspositieregeling en de voorlopige plaatsing van de ambtenaren;
      - het overgangsbestuur van het nieuw te vormen waterschap wat betreft de overige producten die door de commissie moeten worden opgesteld. Hierbij gaan wij er wél van uit, dat de betreffende besluiten door het overgangsbestuur in zijn eerste vergadering in januari 2003 worden genomen. 
      Een uitzondering op het bovenstaande vormt de wettelijk vereiste ter inzage legging van de kostentoedelingsverordening, de omslagklassenverordening en de belastingverordening van het nieuw te vormen waterschap. De voorbereidingscommissie zal zelf daartoe moeten besluiten. Het betreft hier immers besluiten van formele, procedurele aard die vóór de datum van inwerkingtreding van het nieuw te vormen waterschap, te weten: 1 januari 2003, moeten worden genomen, omdat genoemde verordeningen vanaf die datum moeten gaan gelden. De verordeningen zelf moeten uiteraard door het overgangsbestuur in zijn eerste vergadering van januari 2003 worden vastgesteld en werken dan terug tot 1 januari 2003."
    
    
    
      2.2. In het provinciaal blad van de provincie Noord-Holland, nr. 2002.37, is het volgende besluit van Gedeputeerde Staten van 9 juli 2002, nr. 2002-25839, opgenomen:
      “Gedeputeerde Staten van Noord-Holland;
      maken (…) bekend dat door Provinciale Staten van Noord-Holland in hun vergadering van 15 april 2002, onder nr. 25, is vastgesteld hetgeen volgt:
      Provinciale Staten van Noord-Holland,
      (…)
      overwegende dat het gewenst is de waterschappen Hollands Kroon, Westfriesland, Groot-Geestmerambacht, Het Lange Rond, De Waterlanden en het hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier te doen opgaan in het nieuw in te stellen hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier;
      gelet op artikel 2 van de Waterschapswet, 
      besluiten:
      (…)
      II met ingang van 1 januari 2003 de waterschappen Hollands Kroon, Westfriesland, Groot-Geestmerambacht, Het Lange Rond, De Waterlanden en het hoogheemraadschap van Uitwaterende sluizen in Hollands Noorderkwartier op te heffen;
      (…)
      IV met ingang van 1 januari 2003 in te stellen het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier;
    
    
    
      V vast te stellen:
      a. het reglement voor het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (bijlage 1);
      b. de verordening overgangsrecht voor het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (bijlage 2);”
    
    
    2.3. Het Reglement van bestuur voor het hoogheemraadschap (hierna: het Reglement) is in werking getreden op 1 januari 2003.
    
    
      2.4. In de Verordening overgangsrecht voor het hoogheemraadschap (hierna: Verordening overgangsrecht) is het volgende opgenomen:
      “Hoofdstuk 4
      VOORLOPIG BESTUUR
      (…)
      Artikel 10
      1. Er is een overgangsbestuur dat bestaat uit een voorlopig college van hoofdingelanden, een voorlopig college van dijkgraaf en hoogheemraden en een (voorlopig) dijkgraaf. Het overgangsbestuur treedt aan met ingang van de datum van inwerkingtreding van het Reglement.
      2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid treedt het voorlopig college van hoofdingelanden 6 maanden vóór de datum van inwerkingtreding van het Reglement aan ten behoeve van de benoeming van de voorlopig secretaris als bedoeld in artikel 23, eerste lid, en het opmaken van de aanbeveling als bedoeld in artikel 14, vierde lid.
      3. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid treedt de voorlopig dijkgraaf 6 maanden vóór de datum van inwerkingtreding van het Reglement aan ten behoeve van de benoeming van de voorlopig secretaris als bedoeld in artikel 23, eerste lid, en het opmaken van de aanbeveling als bedoeld in artikel 14, vierde lid.
      (…)
    
    
    
      Hoofdstuk 5
      DE VOORBEREIDINGSCOMMISSIE
      Artikel 24
      1. Er is een voorbereidingscommissie, bestaande uit de voorzitters van de op te heffen waterschappen, een voorzitter en een secretaris.
      2. De voorzitter wordt door gedeputeerde staten benoemd op aanbeveling van de dagelijkse besturen van de op te heffen waterschappen.
      3. (…)
    
    
    
      Artikel 25
      De voorbereidingscommissie treedt aan met ingang van de datum van de in artikel 24, tweede en derde lid, bedoelde benoemingen en treedt af op de dag voorafgaande aan de datum van inwerkingtreding van het Reglement.
    
    
    
      Artikel 26
      De voorbereidingscommissie draagt zorg voor al hetgeen met het oog op de instelling van het hoogheemraadschap noodzakelijk is. Dit betreft in elk geval het voorbereiden van:
      a. (…)
      b. de begroting voor het eerste dienstjaar;
      c. de in artikelen 110, 119, en 120 van de Waterschapswet bedoelde belastingverordening, kostentoedelingsverordening en omslagklassenverordening;
      d. (…)
      q. al het verdere wat nodig is ten behoeve van de instrumentele invulling van het hoogheemraadschap.
      (…) 
    
    
    
      Artikel 32 
      Dit overgangsrecht treedt in werking op de datum van inwerkingtreding van het Reglement, evenwel met uitzondering van de artikelen 10, tweede en derde lid, (…) 24 tot en met 26. Deze artikelen treden in werking met ingang van de datum van uitgifte van het Provinciaal Blad waarin dit overgangsrecht is geplaatst. Al hetgeen voordien reeds in overeenstemming met dit overgangsrecht is verricht, wordt geacht krachtens dit overgangsrecht te zijn verricht." 
    
    
    
      2.5. De Memorie van Toelichting bij de Verordening overgangsrecht vermeldt bij de artikelen 24 tot en met 26 onder meer:
      “Het gaat hier om de bij besluit van gedeputeerde staten van 15 februari 2001 ingestelde voorbereidingscommissie."
    
     
    
      2.6. Bij besluit van 24 februari 2003 hebben Gedeputeerde Staten goedkeuring verleend aan - onder andere - de door het voorlopig college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap bij besluit van 8 januari 2003 vastgestelde Kostentoedelingsverordening Hollands Noorderkwartier 2003 (hierna: kostentoedelingsverordening 2003). De verordening is op 26 februari 2003 bekendgemaakt.
      De verordening is in werking getreden op de dag na die van de bekendmaking en vindt voor het eerst toepassing op het belastingjaar dat aanvangt op 1 januari 2003.
    
    
    2.7. Bij besluit van 8 januari 2003 heeft het voorlopig college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap vastgesteld de Omslagverordening Hollands Noorderkwartier 2003 (hierna de omslagverordening 2003). Deze verordening is vervolgens bekendgemaakt en in werking getreden op de eerste dag na die van de bekendmaking en geldt met ingang van 1 januari 2003. 
    
    2.8. De aanslag ingezetenenomslag is gedagtekend 28 februari 2003 en is opgelegd overeenkomstig de bepalingen van de omslagverordening 2003. Verweerder heeft op 11 april 2003 belanghebbendes bezwaarschrift ontvangen. Naast belanghebbende hebben op initiatief van het samenwerkingsverband D ongeveer zesduizend belastingplichtigen uit G bezwaar gemaakt tegen de aanslagen in de waterschapsbelastingen die verweerder heeft opgelegd voor het jaar 2003. De onderhavige zaak geldt als een proefprocedure.
    
    
    3. Geschil
    
    
      Tussen partijen is in geschil of de omslagverordening 2003 verbindend is. Het geschil spitst zich toe op de vraag of: 
      - de omslagverordening en de daaraan ten grondslag liggende kostentoedelingsverordening, voorafgaande aan de behandeling door het voorlopig college van hoofdingelanden, door een bevoegd orgaan ter inzage zijn gelegd; 
      - of het voorlopig college van hoofdingelanden in strijd met artikel 100 van de Waterschapswet heeft gehandeld door de begroting 2003 niet vóór 1 december 2002 vast te stellen.
    
    
    
    4. Standpunten van partijen
    
    4.1. Voor de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de gedingstukken.
    
    4.2. Ter zitting hebben partijen nog het volgende aan hun stellingen toegevoegd:
    
    
      De gemachtigde:
      Het beroep heeft geen betrekking op de verontreinigingsheffing.
      Mijn bezwaar betreffende de onzorgvuldig tot stand gekomen kostentoedelings-verordening in verband met verouderde en discutabele methodieken, trek ik in. Ook het bezwaar inzake het ontbreken van enig belang bij de taak waterbeheersing, trek ik in.
      In geschil is nog slechts of de verschillende verordeningen rechtsgeldig en zorgvuldig tot stand zijn gekomen nu deze ter inzage zijn gelegd door de voorbereidingscommissie, die geen bestuursorgaan is, en nu de begroting niet tijdig is ingediend. Het gaat om alle relevante verordeningen, want die moeten alle ter inzage worden gelegd.
      Dat de verordeningen en de begroting definitief zijn vastgesteld tijdens de eerste vergadering van het voorlopig college van hoofdingelanden na inwerkingtreding van het Reglement van bestuur per 1 januari 2003 doet er niet aan af dat de totstandkoming niet in alle aspecten juist was. 
      In casu had het bestuursorgaan dat er wel was, namelijk het voorlopig college van hoofdingelanden, de ter inzage legging op zich kunnen nemen. 
      De kostentoedeling is onredelijk. Via inspraakprocedures is veel weerstand gekomen van de bewoners. Ik weet niet wat wel een redelijke kostentoedeling zou zijn. Dat zou juist onderzocht moeten worden. De verordeningen zijn tot stand gekomen onder tijdsdruk. Hierdoor heeft geen gedegen onderzoek plaatsgevonden, maar heeft men zich gebaseerd op verouderde rapporten. De kostentoedelingsverordening is willekeurig en overhaast tot stand gekomen. Het gevolg van de onjuiste gang van zaken is dat de waterschapslasten een onevenredig hoge druk leggen op de inkomens van de inwoners van het gebied. Dit zou niet anders zijn geweest indien de ter inzage legging juist was geschied en de begroting tijdig was ingediend. 
      De bezwaren hebben meer een politieke dan een juridische lading. In 2003 is de kostentoedelingsverordening al weer gewijzigd, waaruit al kan worden afgeleid dat deze niet juist was.
    
    
    
      Verweerder
      De uitspraak op bezwaar vermeldt ten onrechte als datum van ontvangst 14 april 2003. De datum van ontvangst is 11 april 2003. Tussen het hoogheemraadschap en D is eind maart overleg geweest over de indiening van de bezwaarschriften. Afgesproken is dat deze op 11 april 2003 door het hoogheemraadschap in ontvangst zouden worden genomen en dat is ook gebeurd.
      Provinciale Staten hebben in het kader van de fusie regels gesteld met betrekking tot de voorbereiding van de begroting en verschillende verordeningen. Hiertoe is een voorbereidingscommissie ingesteld. Tot de voorbereiding behoorde ook de ter inzagelegging.
      Na de fusie zijn de betreffende bewoners van G er op achteruit gegaan in die zin dat de waterschapslasten hoger zijn geworden. Dit is het gevolg van het dichtbevolkte gebied. Buiten G zijn gebieden waarin aan bewoners lagere aanslagen zijn opgelegd dan voorheen. 
    
    
    
    5. Beoordeling van het geschil
    
    
      5.1. Tussen partijen is niet in geschil:
      - dat de onderhavige aanslag in de waterschapsbelastingen is opgelegd overeenkomstig de omslagverordening 2003;
      - de fusie van de waterschappen heeft plaatsgevonden overeenkomstig de bepalingen in hoofdstuk II van de Waterschapswet;
      - dat de verordeningen, afgezien van hetgeen onder 3 (Geschil) na de opsommingtekens staat, tot stand zijn gekomen op de wettelijk voorgeschreven wijze.
    
    
    5.1.2. Allereerst zal het Hof beoordelen of de verordeningen rechtsgeldig tot stand zijn gekomen. De verordeningen die in casu van belang zijn, zijn de volgende: de kostentoedelingsverordening 2003 en de omslagverordening 2003.
    
    
      5.2.1. De kostentoedelingsverordening 2003 berust op artikel 119, eerste lid, van de Waterschapswet. Uit de gedingstukken leidt het Hof af:
      - dat de concept-verordening met inachtneming van de uitgangspunten van de Provincie Noord-Holland is opgesteld; 
      - dat de concept-verordening van 22 juli tot en met 6 september 2002 bij alle gemeenten en alle bij de fusie betrokken waterschappen ter inzage heeft gelegen; 
      - dat een ieder in de gelegenheid is gesteld zijn mening omtrent de concept-verordening kenbaar te maken en dat een aantal personen dit ook daadwerkelijk heeft gedaan;
      - dat D dit ook - zij het niet tijdig - gedaan heeft;
      - dat het ‘voorlopig college van hoofdingelanden’, zijnde het algemeen bestuur als bedoeld in artikel 119, eerste lid, van de Waterschapswet deze verordening heeft vastgesteld in zijn openbare vergadering van 8 januari 2003 en daarbij de door D genoemde bezwaren heeft meegewogen;
      - dat het voorlopig college de vastgestelde verordening inclusief de tegen de concept-verordening aangevoerde bezwaren tijdig naar GS hebben gezonden; 
      - dat Gedeputeerde Staten de verordening hebben goedgekeurd;
      - dat de verordening - aldus het verweerschrift - op de ‘gebruikelijke’ wijze door middel van publicatie bekend is gemaakt (hetgeen het Hof verstaat als op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt) 
      Op basis van het voorgaande is het Hof van oordeel dat aan alle wettelijke voorwaarden met betrekking tot de totstandkoming van een kostentoedelingsverordening is voldaan.
    
    
    
      5.2.2. In casu is in de Verordening overgangsrecht bepaald dat de voorbereidingscommissie is belast met het voorbereiden van de in geding zijnde verordeningen. Naar het oordeel van het Hof behoort daartoe ook het ter inzage leggen van ontwerpbesluiten. Alsdan staat de omstandigheid dat de kostentoedelingsverordening ter inzage is gelegd door de voorbereidingscommissie (niet zijnde een bestuursorgaan), mede gelet op artikel 32 van de Verordening overgangsrecht - waaruit volgt dat al hetgeen voor 1 januari 2003 door de voorbereidingscommissie is verricht, geacht wordt krachtens het overgangsrecht te zijn verricht en derhalve bindend is voor het Hoogheemraadschap - niet aan de rechtsgeldigheid van de kostentoedelingsverordening in de weg. De omstandigheid dat niet het algemeen bestuur, maar Gedeputeerde Staten de voorbereidingscommissie heeft ingesteld, doet daaraan niet af. Deze weg kon in het kader van de fusie worden gevolgd nu de voorbereidingscommissie is ingesteld naar aanleiding van het overleg op grond van artikel 3 van de Waterschapswet tussen Gedeputeerde Staten en de dagelijkse besturen van de te fuseren waterschappen.
      Belanghebbende beroept zich erop dat het voorlopig college van hoofdingelanden (wél een bestuursorgaan) de ter inzage legging op zich had kunnen nemen. Dit doet er niet aan af dat ook de voorbereidingscommissie de ontwerp-kostentoedelings-verordening ter inzage kon leggen.
    
    
    
      5.3.1. De omslagverordening 2003 berust op artikel 110 van de Waterschapswet. Uit de gedingstukken leidt het Hof af:
      - dat de concept-verordening ter inzage heeft gelegen; 
      - dat het ‘voorlopig college van hoofdingelanden’, zijnde het algemeen bestuur als bedoeld in artikel 110 van de Waterschapswet, deze verordening heeft vastgesteld in zijn openbare vergadering van 8 januari 2003;
      - dat de verordening - aldus het verweerschrift - op de ‘gebruikelijke’ wijze door middel van publicatie bekend is gemaakt (hetgeen het Hof verstaat als op de wettelijk voorgeschreven wijze is bekendgemaakt).
      Op basis van het voorgaande is het Hof van oordeel dat aan alle wettelijke voorwaarden met betrekking tot de totstandkoming van een belastingverordening is voldaan, zodat zij rechtsgeldig is tot stand gekomen. 
      Met betrekking tot belanghebbendes klacht over de vermeende onbevoegde ter inzage legging verwijst het Hof naar rechtsoverweging 5.2.2.
    
    
    5.4. Belanghebbende stelt dat de in het geding zijnde verordeningen niet rechtsgeldig tot stand zijn gekomen nu, in tegenstelling tot hetgeen artikel 100 van de Waterschapswet vereist, het dagelijks bestuur niet tijdig een ontwerpbegroting heeft aangeboden. In tegenstelling tot hetgeen belanghebbende kennelijk meent is het aanbieden van een ontwerpbegroting, geen voorwaarde voor de totstandkoming van de in het geding zijnde verordeningen, zodat belanghebbendes beroep in zoverre faalt.
    
    
      5.5. Belanghebbende heeft nog gesteld dat het college van hoofdingelanden niet in redelijkheid had kunnen komen tot vaststelling van de kostentoedelingsverordening en daarmee van de omslagverordening. Gelet op hetgeen verweerder omtrent de vaststelling en de strekking van die verordeningen heeft gesteld is het Hof van oordeel dat de verordeningen niet leiden tot een willekeurige of onredelijke heffing en dat er daarom geen reden is verbindende kracht aan de omslagverordening 2003 te ontzeggen. Daaraan doet niet af dat ook andere keuzes te verdedigen zijn geweest nu de weging van alle belangen in beginsel is voorbehouden aan de daarvoor bevoegde organen. Evenmin doet daaraan af dat voor latere jaren mogelijk andere keuzes zijn gemaakt.
      -----
    
    
    6. Proceskosten
    
    Nu belanghebbende in het ongelijk wordt gesteld en zich overigens geen bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan, acht het Hof geen termen aanwezig voor een veroordeling van een partij in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    
    7. Beslissing
    
    Het Hof verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    De uitspraak is gedaan op 7 oktober 2004 door mrs. Boersma, Goes en Van de Merwe in tegenwoordigheid van mr. Milder-Wolbers als griffier. De beslissing is op dezelfde dag ter openbare zitting uitgesproken.
    
    
    
    
    
    Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
      2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
      3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. de dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
    
    
    Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. 
    
    In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.