ECLI:NL:RVS:2023:482, Raad van State, 08-02-2023, 202204346/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: EPZ en de Werkgroep Leefomgeving Borssele hebben beroep ingesteld tegen het inpassingsplan "Net op zee IJmuiden Ver Alpha". Het inpassingsplan heeft betrekking op een ondergrondse hoogspanningsverbinding waarmee duurzame energie, die in de toekomst op zee wordt opgewekt in het nieuwe windenergiegebied IJmuiden Ver, naar de gemeente Borsele wordt getransporteerd. Partijen zijn het erover eens dat het project bijdraagt aan duurzame energie en onderschrijven het belang van duurzame ontwikkelingen, maar EPZ vreest dat de aanlanding van het project in Borssele negatieve invloed heeft op de exploitatie van de huidige kernenergiecentrale en een belemmering zal vormen voor de ontwikkeling van nieuwe kernenergiecentrales in Borssele. Het project zal leiden tot instabiliteit van en capaciteitsproblemen op het hoogspanningsnet. De Werkgroep Leefomgeving Borssele vreest voor aantasting van de leefomgeving in Borssele en de natuurwaarden in natuurgebied ’t Sloe, dat een groene buffer vormt tussen Borssele en het naastgelegen industriegebied.

202204346/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       N.V. Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (hierna: EPZ), gevestigd te Borssele, gemeente Borsele,
    2.       [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F], allen wonend te Borssele, zich noemende de Werkgroep Leefomgeving Borssele,
    appellanten,
    en
    1.       de minister voor Klimaat en Energie,
    2.       de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
    3.       het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
    verweerders.
    Procesverloop
    EPZ en de Werkgroep Leefomgeving Borssele hebben beroep ingesteld tegen het besluit van de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 23 mei 2022 en de minister voor Klimaat en Energie van 31 mei 2022 tot vaststelling van het inpassingsplan "Net op zee IJmuiden Ver Alpha". EPZ heeft ook beroep ingesteld tegen het met dit besluit gecoördineerd voorbereide besluit van het college van 25 mei 2022 tot verlening van een omgevingsvergunning aan TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT) voor het realiseren van twee aansluitingen in de bestaande schakeltuin van het hoogspanningsstation 380 kV aan de Wilhelminahofweg 1A te Borssele.
    Het college en de ministers hebben een verweerschrift ingediend.
    EPZ en de Werkgroep Leefomgeving Borssele hebben nadere stukken ingediend.
    TenneT heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2022, waar EPZ, vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, de Werkgroep Leefomgeving Borssele, bij monde van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2C] de ministers, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen - Gerkema en mr. drs. A.E.O. Schouten, en het college, vertegenwoordigd door L.M. van der Gouwe en J.A.M. Koolen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting TenneT, vertegenwoordigd door B.F. van Hulst, mr. V.C.E. Wattenberg, dr. C.C.A. Smits, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands - Fransen, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het inpassingsplan "Net op zee IJmuiden Ver Alpha" heeft betrekking op een ondergrondse hoogspanningsverbinding waarmee duurzame energie, die in de toekomst op zee wordt opgewekt in het nieuwe windenergiegebied IJmuiden Ver, naar de gemeente Borsele wordt getransporteerd. In de plantoelichting is vermeld dat met "Net op zee IJmuiden Ver Alpha" twee gigawatt door windenergie duurzaam opgewekte stroom in het windenergiegebied IJmuiden Ver door middel van een 525 kilovolt (kV)-gelijkstroomkabelsysteem wordt aangesloten op het landelijke hoogspanningsnet. De windturbines in het windenergiegebied IJmuiden Ver worden direct aangesloten op een zogenoemd converterplatform in het windenergiegebied. Het tracé loopt vervolgens vanaf het platform naar het converterstation aan de Belgiëweg Oost in Nieuwdorp in de gemeente Borsele. In dit converterstation wordt de gelijkstroom omgezet in wisselstroom. Vervolgens gaat de elektriciteit via wisselstroomkabels van het converterstation naar het bestaande 380 kV-station Borssele.
    Het project bestaat uit een platform op zee, ondergrondse kabelsystemen op zee en op land, een converterstation en de aanpassing van het bestaande 380 kV-station. Het inpassingsplan heeft betrekking op het deel van het project dat in het gemeentelijk ingedeeld gebied is gelegen. Dit betreft het kabeltracé tot ongeveer 7 kilometer uit de kust, het kabeltracé op land, het converterstation aan de Belgiëweg Oost in Nieuwdorp en het kabeltracé naar het bestaande hoogspanningsstation in Borssele. Het plangebied van het inpassingsplan is gelegen op grondgebied van de gemeenten Noord-Beveland, Veere, Goes, Middelburg en Borsele.
    2.       Partijen zijn het erover eens dat het project bijdraagt aan duurzame energie en onderschrijven het belang van duurzame ontwikkelingen, maar EPZ vreest dat de aanlanding van het project in Borssele negatieve invloed heeft op de exploitatie van de huidige kernenergiecentrale en een belemmering zal vormen voor de ontwikkeling van nieuwe kernenergiecentrales in Borssele. Het project zal leiden tot instabiliteit van en capaciteitsproblemen op het hoogspanningsnet. De Werkgroep Leefomgeving Borssele vreest voor aantasting van de leefomgeving in Borssele en de natuurwaarden in natuurgebied ’t Sloe, dat een groene buffer vormt tussen Borssele en het naastgelegen industriegebied.
    Ontvankelijkheid
    3.       De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2B] niet in de door de Werkgroep Leefomgeving Borssele over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijze is vermeld als indiener van de zienswijze. Gelet hierop gaat de Afdeling ervan uit dat [appellant sub 2B] geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht.
    In artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht.
    In de uitspraken van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is de Afdeling ingegaan op de gevolgen van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, voor toepassing van artikel 6:13 van de Awb. Uit die uitspraken blijkt dat in zaken waarin de wetgever een ieder de mogelijkheid heeft gegeven om zienswijzen naar voren te brengen allen die zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit, toegang hebben tot de rechter, ook al zijn zij geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Indien geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen, bestaat alleen toegang tot de rechter indien betrokkene belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Of het beroep van [appellant sub 2B] tegen het inpassingsplan kan worden ontvangen, is daarom afhankelijk van het antwoord op de vraag of [appellant sub 2B] als belanghebbende kan worden aangemerkt. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. De Afdeling acht namelijk niet aannemelijk dat [appellant sub 2B] feitelijke gevolgen zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling, omdat [appellant sub 2B] op een afstand van ongeveer 1 kilometer woont van het inpassingsplangebied. Dat [appellant sub 2B] zich betrokken voelt bij natuurgebied ’t Sloe, is niet voldoende om als belanghebbende bij het inpassingsplan te worden aangemerkt.
    Gelet hierop is het door de Werkgroep Leefomgeving Borssele tegen het inpassingsplan ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [appellant sub 2B], niet-ontvankelijk. Dit heeft geen gevolgen voor de inhoudelijke behandeling van het beroep van de Werkgroep Leefomgeving Borssele, omdat [appellant sub 2A], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F] wel in de door de Werkgroep Leefomgeving Borssele naar voren gebrachte zienswijze zijn vermeld als indieners van de zienswijze.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een rijksinpassingsplan moeten de ministers bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. De ministers hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. Het is dan de taak van de Afdeling om aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de ministers zich redelijkerwijs op het standpunt hebben mogen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij beoordeelt de Afdeling aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden onder meer of het besluit berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen en deugdelijk is gemotiveerd. Tevens beziet de Afdeling aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Het beroep van EPZ
    5.       EPZ betoogt dat de ministers in het inpassingsplan onvoldoende aandacht hebben besteed aan de verhouding tussen het inpassingsplan en de ontwikkelingen rondom het mogelijk realiseren van twee nieuwe kernenergiecentrales in Borssele. Daartoe voert zij aan dat bij de vorming van het kabinet in het coalitieakkoord is afgesproken dat er twee nieuwe kernenergiecentrales worden gebouwd. Borssele is op grond van artikel 2.8.4. van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro) aangewezen als waarborglocatie waar ruimtelijke ontwikkelingen niet mogen leiden tot belemmering van nieuwbouw van kernenergiecentrales. Daarom had in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij het inpassingsplan de invloed op Borssele als locatie voor nieuwe kernenergiecentrales moeten worden meegewogen. Verder vreest EPZ dat er onvoldoende capaciteit is om wind- en kernenergie vanuit Borssele te transporteren en dat dit een bedreiging is voor een stabiele exploitatie van de bestaande kernenergiecentrale en daarmee de energievoorziening vanuit de kernenergiecentrale. EPZ stelt zich dan ook op het standpunt dat de ministers onvoldoende onderzoek hebben verricht naar de invloed van de aanlanding van het project "Net op zee IJmuiden Ver Alpha" op de stabiliteit van het hoogspanningsnet. Volgens EPZ zouden de ministers eerst moeten kijken naar de inpassing van twee nieuwe kernenergiecentrales in het elektriciteitsnet, voordat zij een beslissing nemen over verdere aanlanding van wind op zee in Borssele. Ter onderbouwing van het beroep heeft EPZ een memo van D-Cision B.V. van 24 november 2022 overgelegd.
    5.1.    De ministers hebben toegelicht dat het waarborgingsbeleid kernenergie inhoudt dat er geen ontwikkelingen mogen plaatsvinden die de bouw van kernenergiecentrales op vestigingsplaatsen onmogelijk maken of ernstig belemmeren. Ter uitvoering van het waarborgingsbeleid is in artikel 2.8.5., eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Barro bepaald dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een aangewezen vestigingsplaats voor een kernenergiecentrale of de daaromheen liggende gronden binnen een straal van 1 kilometer niet mag voorzien in nieuwe woningen en nieuwe kwetsbare objecten. In artikel 2.8.4. van het Barro en bijlagen 5.23, 5.24 en 5.25 zijn drie vestigingsplaatsen voor een kerncentrale aangewezen, te weten Borssele/Vlissingen, Eemshaven en Maasvlakte I. Het inpassingsplan maakt in de vestigingsplaats Borssele/Vlissingen een kabeltracé en een converterstation mogelijk. Het inpassingsplan voorziet echter niet in de realisatie van nieuwe woningen en/of nieuwe kwetsbare objecten.
    Gelet hierop hebben de ministers zich op het standpunt mogen stellen dat het inpassingsplan voldoet aan het waarborgingsbeleid zoals dat is vastgelegd in het Barro. Dat het inpassingsplan in overeenstemming is met het Barro is ook niet bestreden. Bovendien is in de plantoelichting vermeld dat de gebiedsaanduiding voor het zoekgebied van een toekomstige kernenergiecentrale uit het vigerende bestemmingsplan gehandhaafd blijft. Wat EPZ voor het overige heeft aangevoerd ziet op de vrees voor mogelijke toekomstige effecten op de capaciteit en stabiliteit van het hoogspanningsnet. Dit zijn geen aspecten die in deze procedure aan de orde kunnen komen. In deze procedure toetst de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. Hierbij wordt beoordeeld of de ministers zich redelijkerwijs op het standpunt hebben mogen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgronden van EPZ over de mogelijke effecten op de stabiliteit en capaciteit van het hoogspanningsnet hebben geen direct verband met een goede ruimtelijke ordening. Desgevraagd heeft EPZ naar voren gebracht dat de relevantie hiervan voor het inpassingsplan hierin is gelegen dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege de gestelde mogelijke effecten op de stabiliteit en capaciteit van het hoogspanningsnet. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat deze gestelde mogelijke effecten aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan. Bij de vaststelling van het inpassingsplan hebben de ministers niet meer aandacht hoeven te besteden aan de door EPZ genoemde aspecten, dan dat zij in de besluitvorming hebben gedaan. Hierbij merkt de Afdeling op dat zij voorshands geen aanleiding ziet te twijfelen aan de juistheid van de door de ministers en TenneT gegeven toelichting dat er geen aanwijzingen zijn dat de aanlanding van "Net op zee IJmuiden Ver Alpha" een negatieve invloed zal hebben op de stabiliteit van het landelijke hoogspanningsnet. De conclusie is dat de Afdeling in wat EPZ heeft aangevoerd geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat het besluit berust op onvoldoende kennis over de relevante feiten en belangen of ondeugdelijk is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       De Afdeling stelt vast dat, zoals het college terecht stelt, EPZ weliswaar beroep heeft ingesteld tegen het besluit van het college van 25 mei 2022 waarbij aan TenneT een omgevingsvergunning is verleend, maar dat EPZ geen specifieke gronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op dat besluit. De stelling van EPZ dat dit wel zo is, omdat een aanpassing van het inpassingsplan ertoe kan leiden dat het belang bij de omgevingsvergunning vervalt, wat daar verder ook van zij, maakt het vorenstaande niet anders.
    In aanmerking genomen dat de beroepsgronden van EPZ over het inpassingsplan geen doel treffen, betekent dit dat het door EPZ ingestelde beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van het college van 25 mei 2022, niet slaagt.
    Het beroep van de Werkgroep Leefomgeving Borssele
    7.       De Werkgroep Leefomgeving Borssele vreest voor aantasting van de natuurwaarden in natuurgebied ’t Sloe, dat een groene buffer vormt tussen Borssele en het naastgelegen industriegebied. Natuurgebied ’t Sloe vormt daarmee een belangrijk onderdeel voor de kwaliteit van de leefomgeving van Borssele. Volgens de werkgroep is het beter om het kabeltracé voor de ondergrondse hoogspanningsverbinding door het industriegebied aan te leggen, in plaats van door het natuurgebied, zoals voorzien in het inpassingsplan. Door toename van ondergrondse kabelverbindingen in het natuurgebied ontstaan er ruimere belemmeringsstroken waar geen hoog opgaande beplanting mag worden aangelegd. Hierdoor komt de functie van het natuurgebied als groene zichtbuffer steeds verder onder druk te staan, aldus de werkgroep.
    7.1.    De ministers hebben zich op het standpunt gesteld dat de door de werkgroep aangedragen alternatieve route voor het kabeltracé door het industriegebied niet haalbaar is vanwege ruimtegebrek en de gedeeltelijke ligging in een primaire waterkering. Ook leidt een kabeltracé door het industriegebied volgens de ministers tot te veel beperkingen voor de daar bestaande functies. De ministers hebben toegelicht dat het in het plan voorziene kabeltracé aan de buitenrand van het natuurgebied het tracé van bestaande bovengrondse hoogspanningsverbindingen volgt. Een deel van de bestaande bovengrondse hoogspanningsverbindingen, bestaande uit 14 hoogspanningsmasten, zal als gevolg van het inpassingsplan worden verwijderd. Ter zitting hebben de ministers toegelicht dat de belemmeringenstrook voor ondergrondse hoogspanningsverbindingen kleiner is dan de belemmeringenstrook voor bovengrondse hoogspanningsverbindingen. Het inpassingsplan leidt volgens de ministers tot een verbetering van de natuurwaarden in natuurgebied ’t Sloe. De locatie van het kabeltracé is zodanig gekozen dat al gerealiseerde groenstructuren zoveel mogelijk worden ontzien en er niet hoeft te worden gekapt. De doelstellingen van het natuurgebied, namelijk het creëren van een afscheiding tussen het industriegebied en de dorpskernen en recreatiegebruik, worden volgens de ministers niet onaanvaardbaar aangetast.
    De Afdeling heeft begrip voor de betrokkenheid van de werkgroep bij het behoud van natuurwaarden in natuurgebied ’t Sloe. Wat de werkgroep heeft aangevoerd, vormt echter geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de ministers tot vaststelling van het inpassingsplan in strijd is met het recht. De ministers hebben voldoende onderzoek gedaan naar de relevante feiten en belangen en de keuze voor de route van het kabeltracé is deugdelijk gemotiveerd. De ministers hebben zich redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep van de Werkgroep Leefomgeving Borssele tegen het besluit van de ministers tot vaststelling van het inpassingsplan is, voor zover ingesteld door [appellant sub 2B], niet-ontvankelijk. Het beroep van de werkgroep tegen het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan, voor zover ingesteld door [appellant sub 2A], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F], is ongegrond. Ook de beroepen van EPZ tegen het besluit van de ministers tot vaststelling van het inpassingsplan en het besluit van het college tot verlening van de omgevingsvergunning zijn ongegrond.
    Dit betekent dat het inpassingsplan en de omgevingsvergunning in stand blijven.
    9.       De ministers en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van de Werkgroep Leefomgeving Borssele niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [appellant sub 2B];
    II.       verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en dr. G.O. van Veldhuizen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023
    855