ECLI:NL:RBNNE:2024:2745, Rechtbank Noord-Nederland, 31-05-2024, LEE 23/1269
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft een vergunning verleend voor een op- en aanbouw aan twee panden in de binnenstad, via artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Eiseres stelt dat artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor - dat vereist dat het aantal woningen gelijk blijft - hieraan in de weg staat. Partijen verschillen van mening over de uitleg van het jurisprudentiële begrip 'bebouwingsmogelijkheden'. De rechtbank is van oordeel dat het college van een te beperkt begrip uitgaat door zich op het standpunt te stellen dat, alleen wanneer het bestemmingsplan een maximum aantal woningen noemt, de bebouwingsmogelijkheden beperkt worden. Door de oppervlakte-eis tegen de maximale bouw- en goothoogte af te zetten kan bepaald worden wat het maximum aantal woningen is. Het college heeft hier in het bestreden besluit niets over opgenomen. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook niet deugdelijk gemotiveerd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/1269 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      Bewonersvereniging Groningen Binnenstad, uit Groningen, eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college 
      (gemachtigde: mr. J.P. Ketelaar).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats] (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verleende omgevingsvergunning voor het vergroten van de panden aan de [adres] te [woonplaats] met een op- en een aanbouw.
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze vergunning met het besluit van 19 april 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 17 januari 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de vergunningverlening gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [voorzitter] en [penningmeester] , voorzitter respectievelijk penningmeester van eiseres, de gemachtigde van het college, C. Woldhuis, werkzaam bij de gemeente Groningen, vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning voor het vergroten van de panden in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit heeft het college ook ontheffing verleend van de parkeernormen, met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.2 van het bestemmingsplan ‘Facetherziening Parkeren’. Eiseres heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet.
      
      3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 
      
      
        De aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend op 16 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
      
    
    
      5.1.
      Vergunninghouder heeft op 16 december 2020 een aanvraag gedaan voor het bouwen van een aanbouw en een opbouw aan twee panden, waarmee zeven nieuwe appartementen (studio’s) kunnen worden gerealiseerd. 
      
    
    
      5.2.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Binnenstad geconsolideerde versie’ (hierna: het bestemmingsplan) en op het onderhavige perceel rust – voor zover hier relevant – de bestemming ‘Centrum – 2’. 
    
    
      5.3.
      De aanvraag was op enkele punten strijdig met het bestemmingsplan, namelijk ten aanzien van de goot- en bouwhoogte, de oppervlakte van de woningen en de afdekking van de uitbreiding aan de achterzijde van beide panden. Het college heeft daarom via een buitenplanse afwijking een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van de op- en aanbouw met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
    
    
      5.4.
      Met het bestreden besluit is het college bij de vergunningverlening gebleven. Het college heeft wel, op advies van de adviescommissie bezwaarschriften, de motivering van het besluit aangevuld ten aanzien van de overschrijding van de bouw- en goothoogte.
      
      
        
          Omvang geding
        
      
      6. Eiseres heeft in het beroepschrift verwezen naar de bezwaarprocedure en stelt dat zij haar bezwaren handhaaft ten aanzien van de bestaande situatie, de mogelijkheid tot buitenplanse afwijking en de toegestane afwijkingen van het bestemmingsplan. Ter zitting heeft eiseres deze gronden nog nader toegelicht en is het college ook in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren. De rechtbank beperkt zich daarom tot de beoordeling van deze drie beroepsgronden. 
      
        Bestaande situatie
      
      7. Eiseres stelt dat de bouwaanvraag niet correct is, omdat in de bouwaanvraag uitgegaan wordt van een onjuiste bestaande situatie. De in de aanvraag opgenomen ‘bestaande appartementen’ zijn niet allemaal (op juiste wijze) vergund en mogen dus ook niet opgevoerd worden als bestaand. De afwijkingen van de bouwregels zijn dermate groot dat er geen vergunning kan worden verleend die de ‘bestaande situatie’ legaliseert.
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag en de vergunning alleen betrekking hebben op de nieuw toe te voegen onderdelen, te weten een extra verdieping op de voorhuizen en uitbreiding aan de achterzijde. Die onderdelen staan enkel ter beoordeling omdat de vergunning uitsluitend daarop ziet. De bestaande situatie is geen onderdeel van de verleende vergunning. Indien eiseres van mening is dat de bestaande situatie niet in overeenstemming is met verleende vergunningen of dat hiervoor ten onrechte geen vergunning is verleend, kan zij daarover desgewenst een handhavingsverzoek indienen.
      
    
    
      7.2.
      
        De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de bestaande situatie buiten de omvang van dit geding valt. De rechtbank zal in deze procedure enkel beoordelen of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning voor het realiseren van de op- en aanbouw aan [adres] heeft kunnen verlenen. De reeds bestaande appartementen zijn geen onderdeel van deze vergunning en de status daarvan kan dan ook niet door de rechtbank beoordeeld worden in deze procedure. Eiseres’ stelling dat met deze vergunning de bestaande situatie niet gelegaliseerd kan worden, is overigens juist. De onderhavige vergunning legaliseert niet de bestaande situatie, want de vergunning ziet niet op dat deel van het gebouw. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Buitenplanse afwijking
        
        8. Eiseres betoogt dat het college de vergunning niet heeft kunnen verlenen via de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor staat daaraan in de weg. Dit artikel vereist immers dat, bij toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, het aantal woningen gelijk blijft. Om te bepalen of het aantal woningen gelijk blijft, is niet de feitelijke situatie bepalend maar de bebouwingsmogelijkheden van het bestemmingsplan, zo volgt uit de jurisprudentie. Het bestemmingsplan kent een oppervlakte-eis van 50 m2 (artikel 5.1.c.3) of minimaal 24 m2 bij omzetting van een kamerverhuurpand (artikel 5.1.d). Daaruit volgt een beperking van de bebouwingsmogelijkheden, en niet door het stellen van een absoluut maximum aantal woningen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4079.  
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor alleen van toepassing is als het bestemmingsplan een absoluut maximum stelt aan het aantal woningen op een perceel. Een dergelijk maximum is niet vastgesteld voor beide percelen. De oppervlakte-eis is niet een dergelijk maximum. Artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor staat daarom niet in de weg aan toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. 
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat ter bepaling of het aantal woningen gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, niet bij de feitelijke situatie maar bij de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, aansluiting moet worden gezocht. Hierover zijn partijen het ook eens. Partijen verschillen echter van mening over de uitleg van het begrip ‘bebouwingsmogelijkheden’. 
    
    
      8.3.
      In de door eiseres aangehaalde uitspraak van 12 december 2018 heeft de Afdeling overwogen dat, hoewel geen maximum aan het aantal woningen op het perceel gesteld is, uit de in het bestemmingsplan opgenomen maximale goot- en bouwhoogte op te maken is hoeveel woningen er gerealiseerd kunnen worden en dus wat het maximum aantal woningen op grond van het bestemmingsplan is. De uitspraak van 9 oktober 2019, waarnaar ter zitting door vergunninghouder is verwezen, is weliswaar van latere datum maar in deze uitspraak komt de Afdeling niet terug op het oordeel uit de uitspraak van 12 december 2018. In de zaak van 9 oktober 2019 lag een andere vraag voor, namelijk of de term ‘bebouwingsmogelijkheden’ zodanig uitgelegd moet worden dat het betreffende bouwplan moet passen binnen het bestemmingsplan. Dat speelt hier niet. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de uitleg van de bebouwingsmogelijkheden, zoals gegeven door de Afdeling in de uitspraak van 12 december 2018, niet te volgen. 
    
    
      8.4.
      De rechtbank ziet ook anderszins geen aanleiding om de beperkte uitleg van de Afdelingsjurisprudentie, die het college voorstaat, te volgen. Uit de term ‘bebouwingsmogelijkheden’ volgt niet dat hier enkel een absoluut maximum aantal woningen mee bedoeld wordt. Het college heeft ook geen jurisprudentie kunnen noemen waar deze beperkte interpretatie zonder meer uit volgt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college uitgegaan is van een onjuiste interpretatie van het begrip ‘bebouwingsmogelijkheden’ bij de bepaling of het aantal woningen gelijk blijft.  
      
    
    
      8.5.
      
        Nu het college uitgegaan is van een te beperkte interpretatie van het begrip ‘bebouwingsmogelijkheden’, is het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd. Uit het bestreden besluit volgt immers niet dat voldaan wordt aan artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, waardoor het college de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor kon toepassen. Daarom slaagt deze beroepsgrond van eiseres. 
        
          Afwijkingen van bestemmingsplan
        
        9. Eiseres stelt dat het college vast had moeten houden aan de oppervlakte-eisen uit het bestemmingsplan, nu er geen bijzondere omstandigheden zijn om hiervan af te wijken. De overschrijding van de bouwhoogte is ook te groot. Bovendien is geen of onvoldoende rekening gehouden met de verminderde zoninval en privacy van omwonenden. 
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de afwijking van de oppervlakte-eis niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en bovendien geen ruimtelijke gevolgen heeft. De appartementen in de kappen in beide voorhuizen zijn kleiner dan 50 m2, omdat de kappen anders zodanig vergroot zouden moeten worden dat deze niet meer in verhouding zouden staan met de bestaande (monumentale en beeldbepalende) bebouwing. De appartementen aan de achterzijde zijn kleiner omdat anders een deel van het appartement in het vlak zou komen te liggen, waar volgens de verbeelding van het bestemmingsplan een maximum bouwhoogte van 4 meter geldt. Op deze manier wordt een forse overschrijding van de bouwhoogte voorkomen. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat geen sprake is van onevenredige aantasting van de belangen van omwonenden door realisering van het bouwplan. Ook nu is reeds sprake van verminderde zoninval door het bestaande achterhuis van Poelestraat 45 op de betreffende percelen. Bovendien brengt het wonen in een dichtbebouwde binnenstad met zich mee dat men niet gevrijwaard kan zijn of blijven van zicht van bewoners en gebruikers op elkaars percelen. Evenmin kan in een dergelijke omgeving een blijvende of onbelemmerde bezonning op de percelen worden verlangd.
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt dat aan het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en dat het de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    
    
      9.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de belangen van omwonenden. Op grond van het bestemmingsplan was reeds een bouwhoogte van 11 meter toegestaan. Door de extra verdieping op het achterhuis van Poelestraat 45 wordt deze bouwhoogte met 40 cm overschreden. Wellicht is hierdoor sprake van enige vermindering van zoninval en privacy, maar een zekere mate van inbreuk op de privacy en belemmering van de zoninval is inherent aan het wonen in verstedelijkt gebied. Bovendien is de toename in bouwhoogte ten opzichte van wat reeds bij recht was toegestaan niet dusdanig dat het college onevenredige aantasting van de belangen van omwonenden had moeten aannemen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat het college dient te beoordelen of voldaan wordt aan artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Het college kan de bebouwingsmogelijkheden berekenen door de maximale goot- en bouwhoogte af te zetten tegen de oppervlakte-eis uit het bestemmingsplan. Op die manier kan vastgesteld worden wat het maximum aantal woningen is dat het bestemmingsplan toestaat. Vervolgens dient het college te beoordelen of het aantal woningen ten opzichte van dit maximum aantal toeneemt door de verleende vergunning. 
    
    
    
      10.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      10.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 17 januari 2023;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.3
    
    
    
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
    
    
    
      
        ls tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
      
      
        (…)
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.12
    
    
    
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      
        º. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking, 
      
      
        º. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      
      
        º. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; 
      
    
    
    (…)
    
    
      
        Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 4
    
    
    
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. (…)
    
    
      Artikel 5
    
    
    1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in: 
    a. (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Binnenstad geconsolideerde versie’
      
    
    
    
      Artikel 5.1
    
    
    
      De voor ‘centrum – 2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    
      
        (…)
      
      
        (…)
      
      
        zelfstandige woningen, met inbegrip van logies met ontbijt, met dien verstande dat:
      
    
    
      
        (…)
      
      
        (…)
      
      
        de gebruiksoppervlakte van een woning meer dan 50 m2 bedraagt, met uitzondering van de woningen ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding -2 en meergeneratiewoningen, of, indien de gebruiksoppervlakte van een bestaande woning minder bedraagt, de bestaande gebruiksoppervlakte. 
      
      
        het aantal woningen met een gebruiksoppervlakte niet groter dan 50 m2, ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’, maximaal het op de verbeelding aangegeven aantal wooneenheden bedraagt; 
      
      
        (…)
      
    
    (…)
    
    
      Artikel 5.2.2 
      
        Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
    
    
    
      
        (…)
      
      
        De goothoogte en de bouwhoogte mogen maximaal de op de verbeelding aangegeven hoogte bedragen, met dien verstande dat indien de bestaande goothoogte en bouwhoogte meer bedragen de groot- en bouwhoogte maximaal de bestaande hoogte mag bedragen.
      
      
        (…)
      
    
    
    
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3875.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:3385.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1506.