ECLI:NL:RVS:2021:1546, Raad van State, 14-07-2021, 201908988/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer onder oplegging van een dwangsom Trailstore Holding gelast de exploitatie van een winkel met detailhandel in het pand op het perceel Loodstraat 3 te Zoetermeer te staken en gestaakt te houden. Trailstore Holding handelt op het perceel onder de naam MudSweatTrails store. Dit bedrijf richt zich op 'trailen', waaronder wordt verstaan hardlopen in de natuur van de gebaande paden af. MudSweatTrails store verkoopt producten die voor die sport gebruikt worden. In het bedrijfspand op het perceel zijn op de begane grond en de verdieping twee ruimten aanwezig, waar de producten liggen of hangen. Op de begane grond zijn er verder een kantoor, een testbaan, pashokjes en een afhaalbalie aanwezig. De hoofdfunctie van Trailstore Holding is een postorderbedrijf.

201908988/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer,
    2.       Trailstore Holding B.V., gevestigd te Zoetermeer,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 29 oktober 2019 in zaak nrs. 19/5439 en 19/6021 in het geding tussen:
    Trailstore Holding
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college onder oplegging van een dwangsom Trailstore Holding gelast de exploitatie van een winkel met detailhandel in het pand op het perceel Loodstraat 3 te Zoetermeer te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 12 juli 2019 heeft het college het door Trailstore Holding daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2019 heeft de rechtbank het door Trailstore Holding daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 juli 2019 vernietigd en het besluit van 20 maart 2018 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Trailstore Holding heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Zij heeft daarnaast incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    Trailstore Holding heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. K. Hobeijn en mr. A.O. Berghuis, en Trailstore Holding, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.A.W. Driest, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Trailstore Holding handelt op het perceel onder de naam MudSweatTrails store. Dit bedrijf richt zich op 'trailen', waaronder wordt verstaan hardlopen in de natuur van de gebaande paden af. MudSweatTrails store verkoopt producten die voor die sport gebruikt worden.
    In het bedrijfspand op het perceel zijn op de begane grond en de verdieping twee ruimten aanwezig, waar de producten liggen of hangen. Op de begane grond zijn er verder een kantoor, een testbaan, pashokjes en een afhaalbalie aanwezig.
    2.       De hoofdfunctie van Trailstore Holding is een postorderbedrijf. Dit bedrijf is op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan "Kwadrant/vanTuyll sportpark/Brinkhage/Lansinghage" op het perceel toegestaan. Het in het pand aanwezige afhaalcentrum is op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder j, van de planregels toegestaan. Niet in geschil is dat het pand ook gebruikt mag worden als experience center, wat in dit geval betekent dat er in het pand bijeenkomsten van de zogeheten 'Trailrun community' mogen worden gehouden en dat in het pand een testbaan aanwezig mag zijn.
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat Trailstore Holding niet alleen een webshop heeft, maar in het pand op het perceel ook een winkel exploiteert en detailhandelsactiviteiten verricht. Deze detailhandelsactiviteiten vallen niet onder de op grond van het bestemmingsplan toegestane bedrijfsgebonden of perifere detailhandel. Volgens het college handelt Trailstore Holding in strijd met het bestemmingsplan. Het heeft daarom op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) handhavend opgetreden.
    Volgens Trailstore Holding is het gebruik niet in strijd met het bestemmingsplan en is het college ten onrechte tot handhaving overgegaan.
    Relevante regelgeving
    4.       Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met de nadere aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 4.2" en "detailhandel perifeer".
    Artikel 4.1.1 van de planregels luidt:
    "De voor Bedrijventerrein aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    e. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2", bedrijven tot en met milieucategorie 4.2 van de in de bijlagen bij deze regels opgenomen Lijst van bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen Lansinghage, Brinkhage, Hoornerhage en Zoeterhage;
    f. ter plaatse van de aanduiding "detailhandel perifeer" tevens perifere detailhandel in zeer volumineuze goederen, tuincentra en bouwmarkten, mits voldaan wordt aan de voorwaarden genoemd onder 4.1.3 en aan de hoofdbranche gerelateerde detailhandel in niet volumineuze artikelen waarvan het winkelvloeroppervlak in niet volumineuze artikelen ten hoogste 20% van het totale winkelvloeroppervlak mag bedragen;
    […];
    h. bedrijfsgebonden detailhandel met een winkelvloeroppervlak dat minder bedraagt dan 5% van de totale bedrijfsvloeroppervlakte (bvo) met een maximum van 100 m2 winkelvloeroppervlak per vestiging;
    […];
    j. afhaalcentra, met een afhaalpunt met een bedrijfsvloeroppervlakte (bvo) van maximaal 20 m2;
    […]."
    Artikel 1.6 luidt
    "afhaalcentra: het bedrijfsmatig leveren van goederen aan personen die deze goederen aanwenden voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, zonder uitstalling ten verkoop."
    Artikel 1.14 luidt:
    "bedrijfsgebonden detailhandel: detailhandel in goederen die ter plaatse worden vervaardigd, gerepareerd en/of toegepast in het bedrijfsproces, waarbij de detailhandelsfunctie ondergeschikt is aan de bedrijfsfunctie tot maximaal 5% van de vloeroppervlak met een maximum van 50 m²."
    Artikel 1.32 luidt:
    "detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen, verhuren en/of leveren van goederen aan personen die deze goederen aanwenden voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit."
    Beoordeling van het incidenteel hoger beroep
    5.       Trailstore Holding betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verzoeker om handhaving geen belanghebbende is. Zijn verzoek om handhaving kan daarom niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), en het college had daarop niet inhoudelijk mogen beslissen.
    5.1.    [partij] heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik dat van het pand op het perceel wordt gemaakt. Na een eerdere afwijzing van dat verzoek heeft een toezichthouder van de gemeente op 17 januari 2018, mede naar aanleiding van het verzoek, een controle uitgevoerd op het perceel. Volgens het college heeft de toezichthouder tijdens die controle geconstateerd dat er in strijd met het bestemmingsplan detailhandelsactiviteiten plaatsvinden. Het college heeft vervolgens op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend opgetreden.
    5.2.    In artikel 5:4, tweede lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan bevoegd is een bestuurlijke sanctie op te leggen wegens overtreding van bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen. Een dergelijk besluit kan op verzoek maar ook ambtshalve door het bevoegd gezag worden genomen.
    In dit geval heeft het college geconstateerd dat Trailstore Holding heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en heeft het daartegen handhavend opgetreden. De brief van 20 maart 2018 kan reeds daarom worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De omstandigheid dat [partij], naar Trailstore Holding stelt, niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, doet daar, wat daar van zij, niet aan af. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen
    Het betoog slaagt niet.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen strijd met het bestemmingsplan bestaat en dat het daarom niet bevoegd was handhavend op te treden. Het college voert in dit verband aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip 'uitstallen' in de planregels. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geen betekenis toegekend aan de plansystematiek en de plantoelichting en heeft zij de definitie in "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" onjuist toegepast. De rechtbank is voorbij gegaan aan het doel van de uitstalling, namelijk de verkoop van de producten. Dat de producten in het pand niet van buiten af te zien zijn en consumenten het pand niet zonder afspraak kunnen bezoeken, is volgens het college niet van belang. Er is sprake van detailhandelsactiviteiten en die zijn in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college.
    6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van detailhandel, omdat op de begane grond van het pand op een groot winkeloppervlak grote hoeveelheden consumentengoederen zijn uitgestald ter verkoop. Dit gebruik moet worden beëindigd door de producten in het grote magazijn aan het zicht van de klanten te onttrekken en aan hen de toegang tot het magazijn onmogelijk te maken.
    6.2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat er in de planregels geen definitie is opgenomen van het begrip 'uitstallen' en dat in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden zijn voor de wijze waarop het begrip moet worden uitgelegd. De rechtbank heeft voor de uitleg daarom aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik en heeft daarbij gekeken naar de definitie van 'uitstallen' in "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal". Daar staat als definitie: 'tentoonstellen (in een winkelkast, voor de deur) voor de verkoop=etaleren'. Volgens de rechtbank is de uitstalling van artikelen in het pand van buitenaf niet waar te nemen. Gelet daarop en nu het niet mogelijk is om zonder afspraak het pand te bezoeken, is volgens de rechtbank geen sprake van een uitstalling, zoals behorend bij detailhandel. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat er geen strijd bestaat met het bestemmingsplan en dat het college daarom niet bevoegd was handhavend op te treden.
    6.3.    Trailstore Holding is in de eerste plaats een webwinkel. Producten worden online besteld en bij de klanten bezorgd. Klanten kunnen de producten ook afhalen in het pand. Daarvoor is een afhaalbalie aanwezig. Daarnaast is er een experience center.
    Uit het verhandelde ter zitting en de stukken in het dossier, waaronder de door het college en Trailstore Holding overgelegde foto's, blijkt dat op de begane grond producten, zoals kleding, schoenen en andere voor het trailen benodigde producten, zijn uitgestald, zoals dat ook gebeurt in winkels. De kleding, schoenen en andere producten hangen aan, onderscheidenlijk liggen in rekken en van de kleding en schoenen zijn exemplaren aanwezig in verschillende maten. De ruimte waar deze producten zijn uitgestald, is niet afgeschermd en dus toegankelijk voor klanten. Personen die voor een bijeenkomst van de zogeheten 'Trailrun community' of voor de testbaan komen en klanten die hun producten komen ophalen of ruilen, kunnen ter plaatse deze producten kopen. Ter zitting heeft Trailstore Holding in dit verband ook verklaard dat de producten op zo'n manier zijn uitgestald dat de aankoop daarvan voor deze personen aantrekkelijk wordt gemaakt.
    Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat in het pand sprake is van de uitstalling van producten met als doel deze te verkopen. Aangezien ingevolge artikel 1.32 van de planregels onder detailhandel wordt verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van detailhandelsactiviteiten. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de producten niet van buitenaf te zien zijn en klanten niet zonder afspraak het pand kunnen bezoeken, doet er niet aan af dat de producten voor de verkoop worden uitgestald. Het betoog slaagt.
    7.       De rechtbank is niet toegekomen aan de beantwoording van de vraag of het bestemmingsplan deze detailhandelsactiviteiten toestaat. De Afdeling zal die vraag hierna beantwoorden.
    7.1.    Op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder h, van de planregels is bedrijfsgebonden detailhandel op het perceel toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de activiteiten van Trailstore Holding daar niet onder vallen. Trailstore Holding is een postorderbedrijf dat ter plaatse is toegestaan omdat het staat vermeld in de Lijst van bedrijfsactiviteiten. De verkoop vindt weliswaar plaats via internet, maar dat laat onverlet dat een postorderbedrijf, gelet ook op het kopje in de Lijst van bedrijfsactiviteiten waaronder het postorderbedrijf staat vermeld, een vorm van detailhandel is, waarbij de goederen die bedrijfsmatig te koop worden aangeboden aan personen die deze goederen aanwenden voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit waarbij deze goederen per post worden verzonden. Bedrijfsgebonden detailhandel bij een detailhandelsbedrijf is niet mogelijk.
    7.2.    Gelet op het voorgaande, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat Trailstore Holding handelt in strijd met het bestemmingsplan. Het college is daarom bevoegd handhavend op te treden.
    Conclusie over het incidenteel hoger beroep en het hoger beroep
    8.       Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 12 juli 2019 beoordelen in het licht van de daartegen aangedragen beroepsgronden, voor zover die na wat hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
    Het beroep tegen het besluit van 12 juli 2019
    9.       Trailstore Holding betoogt dat het college ten onrechte haar belangen niet bij de belangenafweging heeft meegenomen. Zij voert aan dat de locatie haar representatieve functie verliest als zij aan de last voldoet en alle producten uit het zicht plaatst. Volgens Trailstore Holding is een verhuizing naar een andere locatie nodig is. Dit leidt tot een desinvestering van € 320.000,00 en een vergelijkbare nieuwe investering op de nieuwe locatie. Trailstore Holding vreest voor een faillissement.
    9.1.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig is, dat het college in dit geval van handhavend optreden behoorde af te zien. Dat Trailstore Holding zal worden getroffen in haar financiële belangen, is een risico dat voor haar rekening dient te komen, aangezien zij het pand zonder de vereiste omgevingsvergunning in gebruik heeft genomen voor detailhandelsactiviteiten.
    10.     Trailstore Holding betoogt dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn onredelijk kort is. Zij voert aan dat, als een beperkte verbouwing ten behoeve van bedrijfsgebonden detailhandel niet volstaat, zij naar een andere locatie moet verhuizen. Het college had een begunstigingstermijn van minstens een jaar aan de last moeten verbinden.
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210.
    10.2.  De begunstigingstermijn die aan de last is verbonden, is in het besluit op bezwaar verlengd tot 12 weken na dagtekening van dat besluit. De termijn is nadien verlengd totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het door Trailstore Holding op 19 september 2019 ingediende verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening.
    10.3.  Trailstore Holding is gelast om binnen de begunstigingstermijn de producten in het grote magazijn aan het zicht van de klanten te onttrekken en hen de toegang tot het magazijn onmogelijk te maken. Om aan de last te voldoen, is een verhuizing, zoals Trailstore Holding stelt, niet nodig. Naar het oordeel van de Afdeling bestaan in dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat binnen deze begunstigingstermijn de gelaste maatregelen niet zouden kunnen worden getroffen. Dat zij zonder een verhuizing niet op de gewenste wijze haar bedrijfsactiviteiten kan uitoefenen, betekent niet dat zij niet binnen de termijn aan de last kan voldoen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie over het beroep
    11.     Het beroep tegen het besluit van 12 juli 2019 is ongegrond.
    12.     Gelet op de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en de ongegrondverklaring van het beroep van Trailstore Holding tegen het besluit van 12 juli 2019 zal het door de rechtbank herroepen besluit van 20 maart 2018 herleven. Als gevolg hiervan zal Trailstore Holding, nu de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsom verbeuren. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom bepalen dat de begunstigingstermijn wordt gesteld op twaalf weken na verzending van deze uitspraak.
    13.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 29 oktober 2019 in zaken nrs. 19/5439;
    III.      verklaart het door Trailstore Holding B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij het besluit van 20 maart 2018 opgelegde last wordt gesteld op twaalf weken na verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
    473.