ECLI:NL:CRVB:2022:923, Centrale Raad van Beroep, 19-04-2022, 19/2020 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verlaging bijstand. Niet nakomen arbeidsverplichtingen. Besluiten genomen in mandaat. Appellant heeft betwist dat het Besluit machtiging en mandaat van 16 december 2014 daadwerkelijk tot stand is gekomen. Het Besluit machtiging en mandaat is alleen ondertekend door de secretaris en niet mede door de burgemeester. Deze grond slaagt niet. Het college heeft nadien, op 12 april 2016, besloten het mandaat en de machtiging aan het algemeen bestuur te wijzigen overeenkomstig een bij dat besluit gevoegde bijlage en het gewijzigde Besluit machtiging en mandaat daags na publicatie in werking te laten treden. Appellant heeft voorts aangevoerd dat X niet bevoegd was de maatregelrapporten op te stellen, omdat van een door het algemeen bestuur aan X verleend ondermandaat geen sprake is. Deze grond slaagt evenmin. Bij het besluit van 12 juli 2016 heeft het algemeen bestuur aan X als plaatsvervanger van interim-directeur Z bij diens afwezigheid voor bepaalde beslissingsbevoegdheden ondermandaat verleend. Tot die beslissingsbevoegdheden hoort – voor zover van belang – het vaststellen en opleggen van een maatregel. Het besluit van 12 juli 2016 geeft geen regels over het opstellen van maatregelrapporten door X. Bij het opstellen van een maatregelrapport gaat het om werkzaamheden ter voorbereiding van een beslissing tot het vaststellen en opleggen van een maatregel. Een maatregelrapport kan zelf niet worden aangemerkt als een beslissing tot het vaststellen en opleggen van een maatregel.

19/2020 PW en 19/2021 PW 
    
    
    
      Datum uitspraak: 19 april 2022
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 
      9 april 2019, 18/945 (aangevallen uitspraak 1) en 29 maart 2019, 18/3575 (aangevallen uitspraak 2)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Velsen (college)
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. R.T. Poort, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2021. Namens appellant is mr. Poort verschenen. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN 
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontvangt sinds 6 februari 2001 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op appellant zijn de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 5 april 2016 heeft het college appellant verplicht tot deelname aan een reintegratievoorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder b, van de PW in de vorm van de training Sterk naar Werk (training) bij IJmond Werkt!. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 15 juni 2016 heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant over de maand juli 2016 verlaagd met 20% omdat appellant niet of onvoldoende heeft meegewerkt aan het opstellen, uitvoeren en evalueren van een plan van aanpak. Hiertegen heeft appellant geen bezwaar. 
      
    
    
      1.4.
      Op 11 november 2016 heeft een gesprek met appellant plaatsgevonden. Daarbij is aan appellant meegedeeld dat de training start op 28 november 2016 en dat hij gedurende twee maanden daaraan gaat deelnemen. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 13 december 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 april 2017, heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant gedurende de maand januari 2017 verlaagd met 20% omdat appellant op 28 en 29 november 2016 niet is verschenen op de training. Hiertegen heeft appellant geen beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.6.
      Vervolgens is appellant meerdere keren opnieuw uitgenodigd voor een intakegesprek voor de training. Op 9 oktober 2017 heeft een gesprek met appellant plaatsgevonden, waarbij aan appellant een trainingsrooster is overhandigd. Bij brief van 24 oktober 2017 heeft appellant aan de directeur van IJmond Werkt! laten weten dat hij niet zal deelnemen aan de sollicitatietraining van 30 oktober 2017 en dat hij nimmer meer contact wenst met IJmond Werkt! Op 13 november 2017 heeft een medewerker van IJmond Werkt! (X) een maatregelrapport opgesteld. 
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 16 november 2017 (besluit 1) heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant over de maanden december 2017 en januari 2018 verlaagd met 20% omdat appellant heeft geweigerd deel te nemen aan de training. Het besluit is gebaseerd op artikel 18, tweede lid, van de PW in samenhang met, anders dan in de bijlage bij het besluit vermeld, de artikelen 7, 9 en 16 van de Maatregelenverordening Participatiewet IOAW en IOAZ 2015, 1e wijziging, van de gemeente Velzen (verordening). Het besluit is namens het college ondertekend door Y, algemeen directeur van IJmond Werkt! (directeur).
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 23 januari 2018 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.9.
      
        Appellant is hierna uitgenodigd voor een gesprek op 1 februari 2018 in verband met deelname aan de training. Appellant is niet verschenen. Vervolgens is appellant bij brief van 
        5 februari 2018 uitgenodigd om op 12 februari 2018 te starten met de training. Appellant is wederom niet verschenen. Op 22 februari 2018 heeft X wederom een maatregelrapport opgesteld.  
      
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 22 februari 2018 (besluit 2) heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant over de maand maart 2018 verlaagd met 100% omdat appellant heeft geweigerd gebruik te maken van een geboden re-integratievoorziening. Het besluit is gebaseerd op artikel 18, vierde lid, van de PW in samenhang met artikel 10 van de verordening. Het besluit is namens het college ondertekend door de directeur.
      
    
    
      1.11.
      Bij besluit van 10 juli 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard. Het college heeft het bezwaar van appellant dat besluit 2 niet bevoegd is genomen, verworpen. Volgens het college is besluit 2 in (onder)mandaat genomen door de directeur. Het college heeft mandaat verstrekt aan het Algemeen Bestuur van IJmond Werkt! (algemeen bestuur) voor het vaststellen en opleggen van maatregelen op grond van de PW. Het algemeen bestuur heeft op zijn beurt (onder)mandaat verstrekt aan de directeur. Volgens het college wordt met deze besluitvorming artikel 7, vierde lid, van de PW niet geschonden omdat het algemeen bestuur aangemerkt kan worden als een bestuursorgaan.
      
      2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe als volgt overwogen:
      - het college heeft aan het algemeen bestuur mandaat verleend voor het vaststellen en opleggen van maatregelen op grond van de PW, maar het algemeen bestuur heeft geen besluit genomen waarin aan de directeur daarvoor ondermandaat is verleend. De directeur was daarom niet bevoegd om namens het college besluiten 1 en 2 te nemen; 
      - X was op grond van het haar door het algemeen bestuur verleende ondermandaat bevoegd de maatregelrapporten op te stellen; 
      - de bestreden besluiten zijn bevoegd genomen. Het college heeft daarmee het bevoegdheidsgebrek dat aan de primaire besluiten was verbonden gerepareerd. Het college mocht zich in de bestreden besluiten baseren op de conclusies van de maatregelrapporten omdat X tot het opstellen van die rapporten was ondergemandateerd. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
      
      
        
          Bevoegdheid
        
      
      
      
        4.1.1.
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder a, ten eerste, van de PW ondersteunt het college personen die algemene bijstand ontvangen bij arbeidsinschakeling en, indien het college daarbij het aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering gericht op arbeidsinschakeling, noodzakelijk acht, bepaalt het college deze voorziening en biedt het college deze voorziening aan.
        
      
      
        4.1.2.
        Ingevolge artikel 7, vierde lid, van de PW kan het college de uitvoering van deze wet, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de belanghebbende en de daarvoor noodzakelijke beoordeling van zijn omstandigheden, door derden laten verrichten. Het college kan de in de eerste volzin bedoelde vaststelling en beoordeling mandateren aan bestuursorganen. 
        
      
      
        4.2.1.
        Op 15 maart 2016 is de gemeenschappelijke regeling ‘IJmond Werkt!, 1ste wijziging’ (GR) in werking getreden.  
        
      
      
        4.2.2.
        Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de GR behartigt het samenwerkingsverband de belangen van de deelnemende gemeenten op het gebied van de re-integratietaak van de PW. 
        
      
      
        4.2.3.
        Op grond van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de GR heeft het samenwerkingsverband de taak alle uit de PW voortvloeiende uitvoeringstaken op het gebied van re-integratie te verrichten. In artikel 5, tweede lid, onder b, van de GR is bepaald dat de uitvoeringstaken op het gebied van re-integratie in het kader van de PW door het algemeen bestuur en de directeur in mandaat worden uitgevoerd en dat de colleges van de deelnemende gemeenten hiertoe afzonderlijke mandaatbesluiten nemen.
        
      
      
        4.3.1.
        Op 12 april 2016 heeft het college besloten het mandaat en de machtiging aan het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband te wijzigen overeenkomstig een bij dat besluit gevoegde bijlage en het gewijzigde Besluit machtiging en mandaat daags na publicatie in werking te laten treden.
        
      
      
        4.3.2.
        Bij het Besluit machtiging en mandaat heeft het college het algemeen bestuur onder meer gemachtigd bepaalde feitelijke re-integratiewerkzaamheden uit te voeren en gemandateerd bepaalde beslissingen te nemen, zoals het vaststellen en opleggen van maatregelen, een en ander binnen het kader van de PW.
        
      
      
        4.3.3.
        Voorts bepaalt het Besluit machtiging en mandaat dat het algemeen bestuur (onderdelen van) de gemandateerde bevoegdheden mag ondermandateren aan het dagelijks bestuur, de directeur en de medewerkers van het samenwerkingsverband, dat ondermandaat van ondermandaat niet is toegestaan en dat slechts het algemeen bestuur bevoegd is ondermandaat te verlenen. Verder is vermeld dat ondermandaatbesluiten op grond van de Awb moeten worden gepubliceerd. 
        
      
      
        4.3.4.
        Bij brief van 26 april 2016 heeft het college het algemeen bestuur verzocht in te stemmen met het Besluit machtiging en mandaat. Op 1 juli 2016 heeft het algemeen bestuur deze instemming gegeven.
        
      
    
    
      4.4.
      Op 1 juli 2016 heeft het algemeen bestuur besloten ondermandaat te verlenen aan het dagelijks bestuur en de directeur van het samenwerkingsverband. Op 12 juli 2016 heeft de voorzitter namens het algemeen bestuur ter uitvoering van het besluit van het algemeen bestuur van 1 juli 2016 ondermandaat verleend aan interim-directeur Z. Daarbij is bepaald dat drie medewerkers van het samenwerkingsverband als plaatsvervanger van Z kunnen optreden. Een van die medewerkers kan in algemene zin als plaatsvervanger van Z optreden. De twee andere medewerkers, onder wie X, kunnen als plaatsvervanger van Z optreden voor enkele specifieke beslissingsbevoegdheden, zoals het vaststellen en opleggen van maatregelen. De aangewezen plaatsvervangers zijn bevoegd als zodanig op te treden bij afwezigheid van de directeur.  
      
      
        4.5.1
        Appellant heeft betwist dat het Besluit machtiging en mandaat van 16 december 2014 daadwerkelijk tot stand is gekomen. Het Besluit machtiging en mandaat is alleen ondertekend door de secretaris en niet mede door de burgemeester. De burgemeester was wel aanwezig bij de collegevergadering op 16 december 2014. Volgens appellant had daarom ook de burgemeester het Besluit machtiging en mandaat moeten ondertekenen. 
        
      
      
        4.5.2.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Het betoog van appellant ziet op het Besluit machtiging en mandaat van 16 december 2014. Het college heeft echter nadien, op 12 april 2016, besloten het mandaat en de machtiging aan het algemeen bestuur te wijzigen overeenkomstig een bij dat besluit gevoegde bijlage en het gewijzigde Besluit machtiging en mandaat daags na publicatie in werking te laten treden. 
        
      
      
        4.6.1.
        
          Appellant heeft verder aangevoerd dat het Besluit machtiging en mandaat van 
          16 december 2014 niet in werking is getreden, omdat het niet op de juiste wijze is bekendgemaakt. Volgens appellant had dit besluit moeten worden gepubliceerd in de Staatscourant.
        
        
      
      
        4.6.2.
        Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Het betoog van appellant ziet op het Besluit machtiging en mandaat van 16 december 2014, terwijl nadien, op 12 april 2016, een gewijzigd Besluit machtiging en mandaat tot stand is gekomen. Zie overweging 4.5.2.
        
      
      
        4.6.3.
        
          Voor zover appellant beoogt aan te voeren dat het Besluit machtiging en mandaat van 12 april 2016 niet in werking is getreden omdat het niet is gepubliceerd in de Staatscourant, slaagt de beroepsgrond evenmin. Op grond van artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekend gemaakt. In de artikelen 3:41 en 3:42 van de Awb worden regels gegeven over de bekendmaking van besluiten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht (artikel 3:41, eerste lid, van de Awb), besluiten van de centrale overheid die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht (artikel 3:42, eerste lid, van de Awb) en besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht (artikel 3:42, tweede lid, van de Awb). Vaststaat dat het college niet een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan is. De Raad laat in het midden of het Besluit machtiging en mandaat van 
          12 april 2016 al dan niet tot een of meer belanghebbenden is gericht. In beide gevallen is bekendmaking van het besluit door middel van publicatie in de Staatscourant geen vereiste. 
        
        
      
      
        4.7.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat X niet bevoegd was de maatregelrapporten op te stellen, omdat van een door het algemeen bestuur aan X verleend ondermandaat geen sprake is. X is bij het besluit van 12 juli 2016 aangewezen als plaatsvervanger van interim-directeur Z, maar het Besluit machtiging en mandaat en de Awb kennen het begrip plaatsvervanger niet. Hier is sprake van (een verkapte vorm van) ondermandaat van ondermandaat, wat volgens het Besluit machtiging en mandaat niet is toegestaan. Volgens appellant is voorts van echte plaatsvervanging geen sprake omdat X volgens het besluit van 12 juli 2016 de interim-directeur Z alleen voor bepaalde beslissingsbevoegdheden mag vervangen. X moet daarom worden aangemerkt als iemand die ondermandaat heeft gekregen van een persoon die zelf ook al ondermandaat verleend heeft gekregen van het algemeen bestuur.  
        
      
      
        4.7.2.
        
          Deze beroepsgrond slaagt niet. Bij het besluit van 12 juli 2016 heeft het algemeen bestuur aan X als plaatsvervanger van interim-directeur Z bij diens afwezigheid voor bepaalde beslissingsbevoegdheden ondermandaat verleend. Tot die beslissingsbevoegdheden hoort 
          – voor zover van belang – het vaststellen en opleggen van een maatregel. Het besluit van 
          12 juli 2016 geeft geen regels over het opstellen van maatregelrapporten door X. Bij het opstellen van een maatregelrapport gaat het om werkzaamheden ter voorbereiding van een beslissing tot het vaststellen en opleggen van een maatregel. Een maatregelrapport kan zelf niet worden aangemerkt als een beslissing tot het vaststellen en opleggen van een maatregel.
        
        
      
      
        4.8.1.
        
          Appellant heeft  aangevoerd dat het besluit van 12 juli 2016 niet in werking is getreden omdat het niet op de juiste wijze is bekend gemaakt. Volgens appellant had het besluit van 
          12 juli 2016 moeten worden gepubliceerd. X was niet bevoegd tot het opstellen van de maatregelrapporten omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 
          12 juli 2016 is gepubliceerd.
        
        
      
      
        4.8.2.
        
          Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals is overwogen in 4.7.2 geeft het besluit van 
          12 juli 2016 geen regels over het opstellen van maatregelrapporten door X. Daargelaten of het algemeen bestuur het besluit van 12 juli 2016 had moeten publiceren, kan dan ook niet gezegd worden dat X niet bevoegd was tot het opstellen van de maatregelrapporten op de grond dat het besluit van 12 juli 2016 niet is gepubliceerd.  
        
        
        
          
            Proceskosten 
          
        
        
      
    
    
      4.9.
      De grond dat het college gehouden was om tot vergoeding van de gevraagde kosten in bezwaar over te gaan slaagt niet. Besluiten 1 en 2 zijn namens het college ondertekend door de directeur. Het college heeft deze besluiten, na heroverweging in bezwaar, bij de bestreden besluiten voor zijn rekening genomen. Er is geen sprake van het herroepen van besluiten 1 en 2 bij de besluiten op bezwaar. Hieruit volgt dat het college niet gehouden was om tot vergoeding van de gevraagde kosten in bezwaar over te gaan. 
      
      
        4.10.1.
        Appellant heeft ten slotte, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 31 januari 2017, ECLI:NL:RBOV:2017:397, aangevoerd dat de proceskosten in beroep en hoger beroep moeten worden vergoed omdat het college in beide instanties nadere stukken heeft overgelegd ter motivering van de bestreden besluiten. 
        
      
      
        4.10.2.
        Ook deze beroepsgrond slaagt niet. In de onder 4.10.1 vermelde uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig is voorbereid omdat het bestuursorgaan pas in beroep nader onderzoek heeft ingesteld naar de wijze waarop een einde is gekomen aan de arbeidsovereenkomst van betrokkene en de vraag of het gedrag van betrokkene dermate verwijtbaar is dat hij had kunnen weten dat dit tot ontslag zou kunnen leiden. Daarvan is hier geen sprake. Zowel de rechtbank als de Raad hebben op grond van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb gebruik gemaakt van de mogelijkheid om het college te verzoeken nadere stukken over te leggen die zien op de wijze waarop het college zijn bevoegdheden heeft gemandateerd. 
        
        
          
            Conclusie 
          
        
        
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.5.1 tot en met 4.10.2 volgt dat de hoger beroepen niet slagen. De aangevallen uitspraken moeten daarom, gelet op 4.7.2 met verbetering van gronden, worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en M. ter Brugge en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Hillen
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. Beerens