ECLI:NL:RVS:2016:3206, Raad van State, 22-11-2016, 201606660/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoefweg-Korenmolenweg (Lidl)" vastgesteld. Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een winkel op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk. Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk. Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college voor de twee woningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt hogere geluidgrenswaarden voor wegverkeerslawaai vastgesteld.

201606660/2/R4.
    Datum uitspraak: 22 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    1. [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], wonend te Bleiswijk, gemeente Lansingerland (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker sub 1]),
    2. de stichting Stichting Winkelpromenade Berkelcentrum, gevestigd te Berkel en Rodenrijs, en anderen (hierna: de stichting en anderen),
    verzoekers,
    
    en
    
    1. de raad van de gemeente Lansingerland,
    2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoefweg-Korenmolenweg (Lidl)" vastgesteld.
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een winkel op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk.
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel Hoefweg 133 te Bleiswijk.
    Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college voor de twee woningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt hogere geluidgrenswaarden voor wegverkeerslawaai vastgesteld.
    
    Tegen deze gecoördineerde besluiten hebben [verzoeker sub 1] en de stichting en anderen beroep ingesteld.
    Bij dezelfde brieven als waarmee beroep is ingesteld hebben [verzoeker sub 1] en de stichting en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 25 oktober 2016, waar [verzoeker sub 1], bijgestaan door mr. J.P.C. Obbink, advocaat te Utrecht, de stichting en anderen, vertegenwoordigd door N.J.F. Hefti, bijgestaan door mr. Obbink voornoemd, het college en de raad, gezamenlijk vertegenwoordigd door drs. W.L. Zwijnenburg, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht Lidl Nederland Gmbh, vertegenwoordigd door V.A.G. Leenhouwers en M. de Jong, bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2. Het plan voorziet in de uitbreiding van de bestaande vestiging van de Lidl supermarkt in Bleiswijk, een uitbreiding van het parkeerterrein en de realisatie van twee woningen. Voor die twee woningen zijn hogere waarden voor het geluid van de N209 vastgesteld van 54 dB. De omgevingsvergunningen maken de uitbreiding van de winkel en de bouw van één woning mogelijk. Deze besluiten zijn met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt.
    
    3. De Stichting Winkelpromenade Berkelcentrum, winkeliersvereniging Bruisend Bergschenhoek en winkeliersvereniging Bleiswijk vertegenwoordigen winkeliers uit Berkel en Rodenrijs, Bergschenhoek en Bleiswijk, De Meidoorn Supermarkten B.V. is de exploitante van een supermarkt aan de Dorpsstraat 39 te Bleiswijk en [persoon] is de eigenaar en verhuurder van het winkelpand waarin de supermarkt van De Meidoorn wordt geëxploiteerd. Zij komen op voor hun concurrentiebelangen en vrezen dat de bestreden besluiten negatieve effecten hebben voor de winkels in de centra van de genoemde dorpen. [verzoeker sub 1] woont op het perceel [locatie] dat naast de winkel en het parkeerterrein van Lidl ligt. [verzoeker sub 1] vreest nadelige gevolgen voor zijn woon- en leefklimaat als de Lidl supermarkt wordt uitgebreid.
    
    4. De stichting en anderen en [verzoeker sub 1] hebben verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend, omdat volgens hen onomkeerbare gevolgen kunnen ontstaan als gebruik wordt gemaakt van de verleende omgevingsvergunning voor uitbreiding van de Lidl supermarkt. Ter zitting is vastgesteld dat niet in geschil is dat een spoedeisend belang aanwezig is, gelet op de reeds verleende omgevingsvergunning en het voornemen van Lidl zo snel mogelijk met de uitbreiding te beginnen. Ter zitting is voorts vastgesteld dat de beroepen niet zijn gericht tegen het besluit van 8 juli 2016 tot het verlenen van omgevingsvergunning voor de bouw van een woning en het besluit van 17 mei 2016 tot het vaststellen van hogere geluidgrenswaarden voor de twee woningen die het plan mogelijk maakt.
    
    5. De voorzieningenrechter zal aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen. De stichting en anderen en [verzoeker sub 1] betogen onder meer dat het plan in strijd met de Structuurvisie Lansingerland 2010 (hierna: structuurvisie) is vastgesteld. Hiertoe voeren zij aan dat de structuurvisie gericht is op versterking van de detailhandelsvoorzieningen in de dorpscentra. Dat een perifeer gelegen detailhandelsvoorziening, buiten het bestaand stedelijk gebied, wordt uitgebreid staat hier volgens de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] haaks op. In dit kader verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY7310).
    
    5.1. De raad stelt zich primair op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de structuurvisie. Hij wijst er in dit kader op dat het plangebied in de structuurvisie deels is aangewezen voor ‘kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied’ en deels voor ‘behoud cultuurhistorisch waardevolle karakterlinten (dorpslint)’. Zowel de uitbreiding van de supermarkt als de realisatie van de overigens hier niet in geschil zijnde woningen passen volgens de raad binnen deze aanduidingen. Verder stelt de raad dat de structuurvisie weliswaar het in stand houden en versterken van het voorzieningenniveau in de bestaande winkelcentra van de dorpen als uitgangspunt noemt en dat het plangebied buiten het centrum ligt, maar dat niettemin aan dit uitgangspunt wordt voldaan omdat ten opzichte van het bestemmingsplan "De Hoefslag" 1.550 m² aan bebouwing voor detailhandel niet meer als zodanig is bestemd. Uit de uitspraak van 27 december 2012 volgt volgens de raad niet dat de raad geen medewerking kon verlenen aan het voorliggende plan.
    
    Subsidiair stelt de raad zich op het standpunt dat voor zover het plan op gespannen voet zou staan met de structuurvisie, de raad daarvan op grond van de geschetste belangen en omstandigheden in redelijkheid gemotiveerd heeft mogen afwijken. Het plan en de verleende omgevingsvergunning dienen volgens de raad als alternatief voor een door Lidl in 2012 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning die de raad niet wenselijk acht.
    
    5.2. Op de bij de structuurvisie behorende kaart is het plangebied aangeduid voor ‘kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied’ en voor ‘behoud cultuurhistorisch waardevolle karakterlinten (dorpslint)’.
    
    Op de gronden met de bestemming "Verkeer" en "Detailhandel" is de aanduiding ‘kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied’ van toepassing. Voor zover de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] betogen dat deze locatie buiten ‘bestaand stedelijk gebied’ als bedoeld in de structuurvisie ligt faalt dit derhalve. Over de aanduiding ‘kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied’ staat in de structuurvisie:
    
    "Beheer en kwaliteitsverbetering van het suburbane woon- en leefklimaat in de bestaande woongebieden staat voorop. Met 'zorgzame wijken' wil Lansingerland wijken bieden met een passend aanbod van woningen, voorzieningen, activiteiten en diensten die erop gericht zijn ervoor te zorgen dat iedereen zo lang mogelijk zelfstandig in een eigen huis of leefomgeving kan blijven wonen. Een compleet aanbod van goed bereikbare voorzieningen is hierbij uitgangspunt".
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad zich op zichzelf in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van de supermarkt past binnen het uitgangspunt voor gebieden die voor ‘kwaliteitsverbetering bestaand stedelijk gebied’ zijn aangewezen inhoudende dat daar een compleet aanbod van goed bereikbare voorzieningen moet zijn. Het is echter de vraag hoe dit uitgangspunt zich verhoudt tot het uitgangspunt waarop de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] wijzen.
    
    5.3. Vast staat dat het plangebied niet behoort tot de gronden die op de bij de structuurvisie behorende kaart zijn aangewezen voor "versterking centrumfunctie bestaande dorpskernen". Uitgangspunt is dat het voorzieningenniveau in de bestaande winkelcentra van dorpen in stand wordt gehouden en versterkt. In de structuurvisie staat dat het beleid is gericht op concentratie van detailhandel en horeca in de bestaande dorpscentra om de bestaande structuur te versterken. Volgens de structuurvisie wordt ingezet op versterking van het dagelijkse en niet-dagelijkse voorzieningenniveau in Berkel en Rodenrijs en versterking van Bergschenhoek en Bleiswijk als winkelcentra voor dagelijkse boodschappen. De Afdeling heeft in de genoemde uitspraak van 27 december 2012 overwogen dat niet in geschil is dat de supermarkt van Lidl niet is gesitueerd in een bestaand winkelcentrum of bestaand dorpscentrum als bedoeld in de structuurvisie, zodat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat volgens het in de structuurvisie opgenomen beleid het in stand houden en versterken van het voorzieningenniveau elders is voorzien dan ter plaatse van de gewenste uitbreiding van het parkeerterrein. Ook thans is niet in geschil dat de gewenste uitbreiding van de supermarkt ligt buiten het gebied waar volgens het beleid uit de structuurvisie het voorzieningenniveau in stand moet worden gehouden en versterkt.
    
    5.4. De voorzieningenrechter volgt de raad voorshands niet in zijn standpunt dat het voorzieningenniveau voor dagelijkse boodschappen in de centra van de genoemde dorpen in stand wordt gehouden en wordt versterkt door het plan. De enkele stelling van de raad dat aan dit beleidsuitgangspunt wordt voldaan doordat het plan minder vierkante meters aan detailhandel mogelijk maakt dan het bestemmingsplan "De Hoefslag" acht de voorzieningenrechter onvoldoende om die conclusie te kunnen trekken. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het bestemmingsplan "De Hoefslag" is vastgesteld in 2002 en dat het beleidsuitgangspunt van versterking van het voorzieningenniveau voor detailhandel in de centra van de dorpen uit de structuurvisie van 2010 op dat moment nog niet gold. Bij de vaststelling van het voorliggende plan was de raad in beginsel wel gebonden aan het beleid dat in de structuurvisie is opgenomen en moest hij beoordelen of met de geboden planologische mogelijkheden wordt voldaan aan dat beleid. Door te volstaan met een vergelijking met de planologische mogelijkheden van het vorige, nog geldende, plan, dat niet is getoetst aan dat beleid, wordt aan die beoordeling voorbij gegaan. Ten opzichte van de feitelijke situatie kan de supermarkt worden uitgebreid, waarvan niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het gevolgen heeft voor het voorzieningenniveau in de bestaande centra. De voorzieningenrechter is er op voorhand niet van overtuigd dat kan worden voldaan aan het uitgangspunt van instandhouding en versterking van het voorzieningenniveau in de bestaande centra van dorpen uit de structuurvisie.
    
    5.5. Voor zover de raad stelt dat in dit geval van dat beleidsuitgangspunt kan worden afgeweken, omdat op 3 februari 2012 een aanvraag om omgevingsvergunning voor een ander bouwplan is ingediend welke vergunning verleend moet worden als deze aanvraag wordt getoetst aan het bestemmingsplan "De Hoefslag", ziet de voorzieningenrechter voorshands aanleiding tot twijfel of die omstandigheid afwijking van het beleid rechtvaardigt. De raad heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende onderbouwd dat de in 2012 aangevraagde omgevingsvergunning voor een ander bouwplan alsnog verleend moet worden als Lidl daarom verzoekt en dat daarvan vervolgens ook gebruik zou worden gemaakt. Onduidelijk is waarvoor het gebouw, dat in die aanvraag is aangeduid als "commercieelruimte", door Lidl precies gebruikt zou worden. Zoals de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] hebben aangevoerd, sluiten de gronden waar die "commercieelruimte" is voorzien immers niet aan op de bestaande winkel van Lidl, waardoor met een omgevingsvergunning voor die ruimte geen uitbreiding van de bestaande winkel lijkt te kunnen worden gerealiseerd. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter het besluit tot vaststelling van het plan op voorhand in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    6. Verder hebben de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] aangevoerd dat het plan ten onrechte niet is getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en dat het plan in strijd met artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: Verordening) is vastgesteld. In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro komt de nog niet beantwoorde rechtsvraag aan de orde of onbenutte planologische mogelijkheden waarvan geen gebruik kon worden gemaakt moeten meewegen bij de planologische vergelijking die plaatsvindt bij de beoordeling of het een "nieuwe stedelijke ontwikkeling" betreft. Het antwoord op deze vraag werkt gelet op de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2316) door bij de beantwoording van de vraag of het plan in overeenstemming is met artikel 2.1.4 van de Verordening. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter lenen de opgeworpen vragen of het plan voorziet in een "nieuwe stedelijke ontwikkeling" als bedoeld in het Bro en of het plan "nieuwe detailhandel" mogelijk maakt als bedoeld in de Verordening zich daarom niet voor beantwoording in een voorlopige voorzieningenprocedure. Een en ander vergt nader onderzoek in de hoofdzaak. De overige gronden van het verzoek van [verzoeker sub 1] over zijn woon- en leefklimaat behoeven ook geen bespreking in deze procedure.
    
    7. Gelet op hetgeen onder 5.3 tot en met 5.5 is overwogen bestaat gerede twijfel of het bestemmingsplan en de op grond daarvan verleende omgevingsvergunning in de bodemprocedure stand zullen houden, terwijl voorts nader onderzoek nodig is ten aanzien van de onder 6 weergegeven gronden. Het gebruik maken van de verleende omgevingsvergunning kan bovendien tot onomkeerbare gevolgen leiden. De voorzieningenrechter ziet, na afweging van alle betrokken belangen, aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Hierbij is tevens in aanmerking genomen dat wordt bevorderd dat de hoofdzaak in het eerste kwartaal van 2017 op zitting wordt behandeld.
    
    8. De raad van de gemeente Lansingerland en het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland dienen ten aanzien van de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening:
    
    a. het besluit van de raad van de gemeente Lansingerland van 7 juli 2016, kenmerk BR1500168, waarbij het bestemmingsplan "Hoefweg-Korenmolenweg (Lidl)" is vastgesteld, voor zover het de plandelen met de bestemming "Verkeer" en "Detailhandel" betreft;
    
    b. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland van 8 juli 2016, kenmerk W-2015-0009, waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor de uitbreiding van de supermarkt;
    
    II. veroordeelt de raad van de gemeente Lansingerland en het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland tot vergoeding van bij verzoekers in verband met de behandeling van de verzoeken opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
    
    -€ 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, aan [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    -€ 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, aan stichting Stichting Winkelpromenade Berkelcentrum en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    III. gelast dat de raad van de gemeente Lansingerland en het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland het door hen voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
    
    -€ 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    -€ 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor stichting Stichting Winkelpromenade Berkelcentrum en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Poppelaars
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2016
    
    780.