ECLI:NL:RVS:2022:768, Raad van State, 16-03-2022, 202102049/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam besloten om de locatie van twee bushaltes aan de Delftweg in Rotterdam te veranderen door het verplaatsen van twee L03-borden (bushalte/tramhalte) conform bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990. De bushaltes stonden eerder tegenover elkaar aan weerszijden van de Delftweg ter hoogte van het landgoed en overtuin De Tempel. In het besluit is bepaald dat de bushalte aan de zijde van de Delftse Schie in noordwestelijke richting wordt verplaatst en de bushalte aan de zijde van het landgoed De Tempel in zuidoostelijke richting wordt verschoven. Volgens het college ontstaat hierdoor een rechte doorgang van de noordelijke in-/uitgang van het landgoed van De Tempel voor de aanlegplaatsen voor boten langs de Delftse Schie. Dit zorgt volgens het college voor een veiligere verkeerssituatie.

202102049/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 februari 2021 in zaak nr. 19/4116 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college besloten om de locatie van twee bushaltes aan de Delftweg in Rotterdam te veranderen door het verplaatsen van twee L03-borden (bushalte/tramhalte) conform bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990.
    Bij besluit van 8 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam, en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en G.A.M. Poiesz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het college heeft bij het besluit van 12 december 2018 (hierna: het verkeersbesluit) besloten om twee bushaltes te verplaatsen. De bushaltes stonden eerder tegenover elkaar aan weerszijden van de Delftweg ter hoogte van het landgoed en overtuin De Tempel. In het besluit is bepaald dat de bushalte aan de zijde van de Delftse Schie (hierna: de westelijke bushalte) in noordwestelijke richting wordt verplaatst en de bushalte aan de zijde van het landgoed De Tempel (hierna: de oostelijke bushalte) in zuidoostelijke richting wordt verschoven. Volgens het college ontstaat hierdoor een rechte doorgang van de noordelijke in-/uitgang van het landgoed van De Tempel voor de aanlegplaatsen voor boten langs de Delftse Schie. Dit zorgt volgens het college voor een veiligere verkeerssituatie.
    2.       [appellant] woont op het adres [locatie] in Rotterdam, op enige afstand van de bushaltes. Hij is eigenaar van tuinperceel [...] dat is gelegen tussen De Schie en de Delftweg en dat zich recht tegenover de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte bevindt. [appellant] is het niet eens met de verplaatsing van de bushaltes, omdat hierdoor volgens hem een onveiligere verkeerssituatie wordt gecreëerd en het vrije gebruik van zijn perceel wordt verstoord. [appellant] heeft daarom bezwaar gemaakt tegen het verkeersbesluit.
    3.       Het college heeft dit bezwaar ongegrond verklaard en het heeft de verplaatsing van de bushaltes bij het besluit van 8 juli 2019 gehandhaafd. [appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Wettelijk kader en toetsingskader
    4.       Het wettelijk kader voor het nemen van een verkeersbesluit als hier aan de orde wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) en het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw). De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    5.       Wat betreft het toetsingskader geldt het volgende. Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat aan het verkeersbesluit onder meer de belangen van het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers en het beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter van objecten of gebieden ten grondslag liggen. Volgens de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten de bushaltes te verplaatsen. Zij heeft overwogen dat het college hiertoe mede in aanmerking heeft genomen dat de nieuwe locatie van de bushaltes een veiligere situatie creëert, omdat de bussen dan niet direct tegenover elkaar stoppen waardoor het zicht beter gewaarborgd blijft. Daarnaast heeft de rechtbank in dit verband overwogen dat het college het minder waarschijnlijk acht dat oversteekbewegingen voor- en achterlangs vertrekkende bussen zullen plaatsvinden bij de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte, nu er zich geen openbaar voetpad aan de overkant van de weg bevindt, terwijl bij de oude locatie het gevaar bestaat dat voetgangers achter de bus oversteken naar het pad richting de aanlegsteiger. Het college heeft volgens de rechtbank in redelijkheid van betekenis kunnen achten dat met de nieuwe locaties meer recht wordt gedaan aan het zicht op en vanaf De Tempel.
    7.       Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het college bij de totstandkoming van het bestreden besluit van een onjuiste veronderstelling is uitgegaan over de op de Delftweg geldende maximum snelheid, kan dit volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel leiden. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat - in het licht van het feit dat tussen partijen niet in geschil is dat de verkeersintensiteit op de Delftweg gering is - uit wat [appellant] in dit verband stelt niet kan worden afgeleid dat het college bij de afweging van de verkeersveiligheid van een zodanig onjuiste veronderstelling over de maximumsnelheid is uitgegaan (80 km/uur dan wel 60 km/uur) dat dit een wezenlijke invloed heeft op de afweging van de verkeersveiligheid in haar geheel.
    8.       Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] met dit besluit niet onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. Het college heeft afgewogen dat de oostelijke halte niet voor woningen is gesitueerd, dat het gebruik van de haltes beperkt is en de busdienstregeling een lage frequentie heeft. Verder blijkt niet dat [appellant] door het verkeersbesluit wordt beperkt in het gebruik van zijn perceel of dat hij door de verplaatsing in meer dan geringe mate hinder ondervindt. Dat mensen mogelijk over zijn perceel naar de nog te realiseren aanlegsteiger zullen gaan, is niet het gevolg van het verkeersbesluit en bovendien kan [appellant] zelf maatregelen treffen om dit te voorkomen. Dat [appellant] het nieuwe platform niet mooi vindt, is geen geobjectiveerd belang dat het college bij het nemen van het besluit had moeten betrekken, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    9.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt dat de verplaatsing van de bushaltes is uitgevoerd zonder dat de daarvoor benodigde vergunningen waren verleend en dat hij en andere omwonenden te weinig gelegenheid tot inspraak hebben gekregen.
    9.1.    Op de zitting heeft het college te kennen gegeven dat de bushaltes verplaatst zijn voordat hiertoe een besluit was genomen. Het college achtte het aanvankelijk niet nodig om een verkeersbesluit te nemen, omdat het ging om een geringe verplaatsing. Op verzoek van [appellant] is vervolgens een besluit genomen zodat hij de gelegenheid kreeg om bezwaar te maken. De Afdeling stelt voorop dat - gelet op artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994 en artikel 12, onder a, van de Babw - voor het (ver)plaatsen van een bushalte een verkeersbesluit genomen moet worden. Nu het college dit - zij het tardief - heeft gedaan, heeft [appellant] de mogelijkheid gekregen om tegen de verplaatsing op te komen. De feitelijke verplaatsing van de bushaltes voorafgaand aan het verkeersbesluit doet niet af aan de rechtmatigheid van het besluit.
    9.2.    Voor zover [appellant] betoogt dat voor het verplaatsen van de bushalteborden behalve een verkeersbesluit ook één of meerdere vergunning(en) zou(den) moeten worden verleend of voor zover [appellant] betoogt dat door bezwaar of beroep de werking van het verkeersbesluit wordt geschorst, slaagt het beroep niet. Gelet op artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994 en artikel 12, onder a, van de Babw, worden L03-borden bij verkeersbesluit geplaatst en hiervoor is geen andere vergunning vereist. Uit artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht, volgt dat de werking van het verkeersbesluit niet wordt geschorst door bezwaar of beroep.
    10.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank zijn beroep te beperkt heeft opgevat. Volgens [appellant] gaat deze zaak niet alleen over de verplaatsing van de bushalteborden, maar ook over het aanleggen van een nieuw verhoogd busperron voorzien van een zwart-wit geblokte markering. Volgens [appellant] verstoort het verhoogde zwart-wit geblokte busperron bij de oostelijke bushalte, het monumentale aanzicht van de overtuin en de landgoederen. Op de oude locatie is deze verstoring minder groot, omdat - vanaf de hoofdingang van De Tempel gezien - het busperron wegvalt tegen de achtergrond van de betonnen rand aan de overzijde van de weg. De rechtbank heeft dit aspect onvoldoende bij de beoordeling van de belangenafweging betrokken, aldus [appellant].
    10.1.  Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de plaatsing van het busperron samenhangt met het verkeersbesluit en dat zij wat [appellant] hierover heeft aangevoerd niet heeft betrokken in de beoordeling van de belangenafweging van het college, slaagt het betoog niet. Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank zijn betoog over het platform bij haar beoordeling van zijn beroep betrokken. De rechtbank heeft namelijk overwogen dat het gegeven dat [appellant] het platform niet mooi vindt geen geobjectiveerd belang is dat het college bij het nemen van het besluit had moeten betrekken. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de nieuwe locaties meer recht wordt gedaan aan het zicht op en vanaf De Tempel dan met de oude locatie.
    11.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid tot verplaatsing van de bushaltes had kunnen besluiten, omdat de verkeersveiligheid hierdoor verslechtert. Hij heeft twee verkeerskundige rapporten overgelegd die dit standpunt onderschrijven en hij wijst in dit verband ook op aanbevelingen van CROW. Het uit elkaar plaatsen van de haltes veroorzaakt volgens [appellant] een minder veilige situatie. Het risico ontstaat dat verkeer tussen twee wachtende bussen doorrijdt en dat er op twee verschillende plaatsen wordt overgestoken in plaats van op één. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat er rechtstreeks wordt overgestoken vanaf de oostelijke bushalte naar de overtuin en vice versa. De trap die zich tegenover de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte bevindt, nodigt hiertoe uit volgens [appellant]. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het ontbreken van een oversteekvoorziening dan wel een openbaar voetpad ter hoogte van zijn perceel een reden vormt voor het aanwijzen van de plaats voor de nieuwe locatie van de oostelijk bushalte. Vanwege de plannen van de gemeente om meer bezoekers naar het gebied te trekken, voorziet [appellant] dat met de toename van buspassagiers de verkeersveiligheid zal verslechteren. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het van belang is of het college is uitgegaan van een toegestane maximumsnelheid van 80 km/uur of van 60 km/uur.
    11.1.  Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat plaatsing van bushaltes uit elkaar onveiliger is dan recht tegenover elkaar, slaagt het betoog niet. Volgens de aanbevelingen van CROW liggen de haltes juist bij voorkeur niet direct tegenover elkaar, zodat overstekende passagiers achter de bus altijd voldoende zicht hebben op naderend verkeer. Verder beveelt CROW aan om de haltes binnen zichtafstand te plaatsen. De Afdeling stelt vast dat het verkeersbesluit conform deze aanbevelingen van CROW is genomen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid gediend is met het afwijken van CROW-aanbevelingen op dit punt.
    11.2.  Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat dat de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte ervoor zorgt dat er minder oversteekbewegingen plaatsvinden of dat deze veiliger zijn vanwege het ontbreken van een openbaar pad aan de overzijde hiervan, slaagt het betoog ook niet. De rechtbank heeft - in het kader van de beoordeling van de belangenafweging van het college en waarvan zij de uitkomst niet onevenredig heeft geacht - overwogen dat het college in aanmerking heeft genomen dat bij de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte oversteekbewegingen voor- en achterlangs een vertrekkende bus minder waarschijnlijk zijn, omdat er zich geen openbaar voetpad aan de overkant bevindt. Dat [appellant] aanvoert dat er wel degelijk passagiers rechtstreeks van en naar de bushalte oversteken doet hier niet aan af. De rechtbank heeft hiermee immers niet overwogen dat er door de nieuwe locatie van de bushalte nooit passagiers zijn die - ondanks het ontbreken van een openbaar pad aan de overkant van de weg - vanaf de oostelijke bushalte al dan niet rechtstreeks de weg oversteken en vice versa. In de overweging van de rechtbank ligt slechts de veronderstelling besloten dat passagiers minder geneigd zijn om direct na het uitstappen, rondom het moment dat de bus weer vertrekt, rechtstreeks de weg over te steken als aan de overzijde van de weg geen openbaar pad ligt. De Afdeling volgt deze beoordeling van de rechtbank.
    11.3.  Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid de oostelijke bushalte naar de nieuwe locatie heeft kunnen verplaatsen in verband met de oversteekbewegingen die hiertoe leiden, slaagt het betoog evenmin. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid van de trap tegenover de oostelijke bushalte uitstappende buspassagiers ertoe kan bewegen ter plekke over te steken. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat het deze oversteekbewegingen onwenselijk acht en dat buspassagiers bij voorkeur oversteken ter hoogte van het pad naar de aanlegplaatsen. Dit betekent volgens het college echter niet dat de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte in de praktijk tot problematische oversteekbewegingen leidt. De rechtbank heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college in verband met de verwachte  oversteekbewegingen, in redelijkheid de oostelijke bushalte ter hoogte van de trap heeft kunnen plaatsen. Het ligt evenwel op de weg van het college om - nu al, maar zeker als het aantal uitstappende buspassagiers toeneemt - maatregelen te treffen om buspassagiers te wijzen op de oversteekplaats ter hoogte van het pad naar de aanlegplaatsen.
    11.4.  Voor zover [appellant] betoogt dat het college bij de totstandkoming van het verkeersbesluit is uitgegaan van een onjuiste maximum snelheid op de Delftweg, onderschrijft de Afdeling wat de rechtbank hierover heeft overwogen en geconcludeerd.
    12.     [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen. Volgens [appellant] zorgt de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte er nu voor dat derden oneigenlijk gebruik maken van zijn perceel dat zich tegenover de bushalte bevindt. De aanwezige betonnen trap naar het water nodigt passagiers uit om via zijn perceel naar de aanlegsteiger te gaan. Sinds de verplaatsing van de oostelijke bushalte wordt volgens [appellant] zijn perceel dag en nacht gebruikt door badderende, zonnende, barbecueënde en vissende recreanten die dikwijls ook nog tenten opzetten. Ook kan [appellant] zijn auto niet meer parkeren tegenover zijn perceel vanwege de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte en moet hij gereedschap, tuinafval en andere zaken steeds te voet aan- en afvoeren. Daarnaast kunnen passagiers bij het halteren van de bus rechtstreeks zijn tuin in kijken en kan [appellant] hier niets tegen beginnen nu er slechts een hekwerk van 1 m hoogte is toegestaan en dit het zicht vanuit een hoge bus naar zijn tuin niet zal belemmeren. Ook voert [appellant] aan dat hij hinder ondervindt van het feit dat de oostelijke bushalte dichter naar zijn huis is verplaatst. Voertuigen zullen achter een halterende bus moeten wachten en bij vijf of zes wachtende auto’s komt deze rij al bij de inrit zijn huis. [appellant] acht het niet ondenkbaar dat hij zijn inrit niet meer in of uit kan rijden als gevolg van verkeer dat achter de bus aan het wachten is.
    12.1.  Voor wat betreft het gebruik van zijn perceel door derden als recreëerplaats, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat dit niet het gevolg is van het verkeersbesluit.
    12.2.  Voor wat betreft de hinder van wachtende auto’s voor de inrit van het huis van [appellant] als gevolg van het verkeersbesluit, volgt de Afdeling [appellant] ook niet. Gelet op de afstand tussen de inrit naar de woning van [appellant] en de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte en mede gelet op de lage frequentie van de dienstregeling van de bussen die van de oostelijke halte gebruik maken, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn inrit daadwerkelijk door wachtende auto’s zal worden geblokkeerd.
    12.3.  De Afdeling is van oordeel dat [appellant] wel aannemelijk heeft gemaakt dat hij enige hinder zal ondervinden van het verkeersbesluit. Doordat de oostelijke bushalte recht tegenover zijn perceel is geplaatst, is het mogelijk dat er meer passagiers over of langs zijn perceel van en naar deze bushalte lopen en hebben passagiers in een halterende bus zicht op zijn perceel. Daarnaast kan [appellant] vanwege de nieuwe locatie van de oostelijke bushalte niet langer recht tegenover zijn perceel zijn auto parkeren. Het college heeft echter bij zijn afweging om het verkeersbesluit te nemen meer gewicht kunnen toekennen aan de verkeersveiligheid, de bescherming van weggebruikers en passagiers en aan het beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter van objecten of gebieden dan aan deze met het verkeersbesluit gepaard gaande nadelige gevolgen voor [appellant].
    12.4.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2022
    735-994
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:16
    Het bezwaar of beroep schorst niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 2
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    […]
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    […]
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;
    […]
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
    Artikel 12
    De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    a. de volgende borden:
    […]
    II bord L3 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, voor zover het een bushalte betreft;
    […]
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
    Artikel 23
    1. De bestuurder mag zijn voertuig niet laten stilstaan:
    […]
    e. bij een bord bushalte ter hoogte van de geblokte markering dan wel, ingeval die markering niet is aangebracht, op een afstand van minder dan 12 meter van het bord; […]