ECLI:NL:RVS:2024:5013, Raad van State, 04-12-2024, 202201903/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de eerste verdieping van haar woning aan de [locatie A] in Amersfoort. Het bouwplan voorziet in de vergroting van de tweede bouwlaag van de woning. De bestaande tweede bouwlaag beslaat slechts een deel van de oppervlakte van de eerste bouwlaag van de woning en bevindt zich aan de voorzijde van de woning. De bestaande tweede bouwlaag zal zodanig worden uitgebreid dat nagenoeg de gehele oppervlakte van de eerste bouwlaag wordt bebouwd; één gevel zal ten opzichte van de gevel op de begane grond terugliggend worden gerealiseerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met artikel 24.1 van het bestemmingsplan en dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, vanwege de vermindering van zonlicht, uitzicht en privacy op het naastgelegen perceel.

202201903/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante sub 1], wonend in Amersfoort,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 17 februari 2022 in zaak nr. 20/4302 in het geding tussen:
    [appellante sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de eerste verdieping van haar woning aan de [locatie A] in Amersfoort.
    Bij besluit van 9 november 2020 heeft het college het daartegen door de bewoonster van het perceel [locatie B] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2020 herroepen en alsnog geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen.
    Bij uitspraak van 17 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    9 november 2020 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2024, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.V. Lie-A-Lien, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J. Eising zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 mei 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 1] is eigenaar van de woning op het perceel aan de [locatie A]. Zij heeft op 16 mei 2020 een aanvraag ingediend voor het vergroten van haar woning. Het bouwplan voorziet in de vergroting van de tweede bouwlaag van de woning. De bestaande tweede bouwlaag beslaat slechts een deel van de oppervlakte van de eerste bouwlaag van de woning en bevindt zich aan de voorzijde van de woning. De bestaande tweede bouwlaag zal zodanig worden uitgebreid dat nagenoeg de gehele oppervlakte van de eerste bouwlaag wordt bebouwd; één gevel zal ten opzichte van de gevel op de begane grond terugliggend worden gerealiseerd.
    Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar alsnog op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Nieuwland". Daarin heeft het perceel onder meer de bestemming "Wonen - 3". Volgens het college wordt de op grond van artikel 24.1 van de planregels toegestane maximale bouwhoogte overschreden, omdat voor het deel van de woning dat bestaat uit alleen een bouwlaag op de begane grond, de maximale bouwhoogte 3 m is en het bouwplan voorziet in bebouwing tot 6 m. Het college wil niet meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat volgens hem het bouwplan onevenredig nadelige gevolgen heeft voor het gebruik van het naastgelegen perceel aan de [locatie B].
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met artikel 24.1 van het bestemmingsplan en dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, vanwege de vermindering van zonlicht, uitzicht en privacy op het naastgelegen perceel. De rechtbank heeft echter ook geoordeeld dat het college aan [appellante sub 1] een toezegging heeft gedaan, waarmee het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het bouwplan in het bestemmingsplan past. Daarom heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd.
    Het hoger beroep van [appellante sub 1] richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij beoogt een verdergaande vernietiging van het besluit op bezwaar te bereiken. Het hoger beroep van het college richt zich ertegen dat de rechtbank het besluit heeft vernietigd.
    Relevante planregels
    4.       Artikel 2.2 van de planregels luidt: "de bouwhoogte van een bouwwerk:
    vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen;"
    Artikel 24.1 luidt: "Maximale bouwhoogte
    De hoogte van bouwwerken op het moment van de terinzagelegging van voorliggend ontwerpbestemmingsplan Nieuwland, is de maximale bouwhoogte."
    Artikel 15.2.1 luidt: "Gebouwen - algemeen
    Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels:
    a. woningen mogen alleen binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    b. het aantal bouwlagen mag niet meer bedragen dan zoals aangegeven op de verbeelding;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'kap' mogen gebouwen worden afgedekt met een kap."
    Hoger beroep [appellante sub 1]
    Is het bouwplan in strijd met artikel 24.1 van het bestemmingsplan?
    5.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 24.1 van de planregels. Zij wijst op artikel 2.2 van de planregels, waarin staat dat de bouwhoogte van een bouwwerk gemeten dient te worden vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of bouwwerk. Het hoogste punt van het bouwwerk was volgens haar ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan 6 m, zodat voor het gehele bouwwerk een maximale bouwhoogte van 6 m geldt. Daarbij wijst zij ook op de plansystematiek, artikel 15.2.3 van de planregels en de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1334.
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    5.2.    Op grond van artikel 24.1 van de planregels bedraagt de maximale bouwhoogte de hoogte van bouwwerken op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan "Nieuwland".
    De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan een definitie van de begrippen "maximale bouwhoogte" en "de hoogte van bouwwerken" ontbreekt. Hierdoor is niet duidelijk hoe de maximaal toegestane bouwhoogte uit artikel 24.1 van de planregels moet worden bepaald. Weliswaar bevat artikel 2.2 van de planregels een algemeen voorschrift over de wijze van meten van de bouwhoogte van een bouwwerk, maar die planregel mist toepassing nu het bestemmingsplan voor het perceel geen concrete bouwhoogte, uitgedrukt in meters, bevat.
    Zowel de door de rechtbank en het college gegeven uitleg aan artikel 24.1 dat voor de maximaal toegestane bouwhoogte moet worden aangesloten bij de feitelijke en, in dit geval, verschillende bouwhoogten van de woning, als de door [appellante sub 1] voorgestane uitleg dat de bestaande bouwhoogte het hoogste gedeelte van de woning is, volgt niet zonder meer uit artikel 24.1 van de planregels.
    De Afdeling is echter van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met artikel 24.1 van de planregels. Hiertoe acht de Afdeling de systematiek van het bestemmingsplan van belang. In artikel 15.2.1, aanhef en onder b, van de planregels staat dat het aantal bouwlagen niet meer mag bedragen dan aangegeven op de verbeelding. Op de verbeelding is ter plaatse van het perceel aangegeven dat twee bouwlagen zijn toegestaan. Deze aanduiding geldt voor het gehele bouwvlak, zodat aan de voorzijde en achterzijde van de woning een gelijk aantal bouwlagen, namelijk twee, mag worden gerealiseerd. De uitleg van de planregel die de rechtbank en het college voorstaan, die inhoudt dat aan de achterzijde een maximale bouwhoogte van 3 m geldt, resulteert erin dat aan de achterzijde slechts één bouwlaag kan worden gerealiseerd, waardoor artikel 15.2.1, aanhef en onder b, van de planregels, in samenhang met de verbeelding, zinledig wordt. De Afdeling vindt mede steun voor deze uitleg in de plantoelichting. Daarin staat dat in het plan geen maximale goot- en nokhoogtes zijn opgenomen, maar in plaats daarvan het aantal bouwlagen, al dan niet afgedekt met een kap, en dat dit zorgt voor meer flexibiliteit bij eventuele (ver)bouwplannen. Gelet daarop is de maximale bouwhoogte op basis van artikel 24.1 van de planregels de bestaande bouwhoogte van het hele bouwwerk op het moment van de terinzagelegging. Niet in geschil is, en ook de Afdeling gaat ervan uit, dat de bestaande bouwhoogte van de woning aan de voorzijde 6 m is, zodat dit de maximale bouwhoogte voor de woning is. Evenmin is in geschil dat het bouwplan de maximale bouwhoogte van 6 m niet overschrijdt. Gelet daarop is het bouwplan niet in strijd met artikel 24.1 van de planregels. Hetgeen het college naar voren heeft gebracht over de verschillende bouwhoogten die in het voorgaande bestemmingsplan ter plaatse van het perceel waren opgenomen, leidt niet tot een ander oordeel. Het bouwplan dient immers getoetst te worden aan het geldende bestemmingsplan, waarin het verschil in bouwhoogten tussen de voor- en achterzijde uit het voorgaande bestemmingsplan niet is opgenomen. De rechtbank heeft ten onrechte anders beslist.
    Het betoog slaagt.
    Is het bouwplan in strijd met goede ruimtelijke ordening?
    6.       [appellante sub 1] heeft verder betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, vanwege de vermindering van zonlicht, uitzicht en privacy op het naastgelegen perceel. Dit betoog betreft de vraag of het college in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Het college heeft tijdens de zitting erkend dat als het bouwplan in overeenstemming is met artikel 24.1 van de planregels zich geen andere weigeringsgrond voordoet als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, zodat het college de vergunning moet verlenen. Hieruit leidt de Afdeling af dat het bouwplan volgens het college in overeenstemming is met de andere planregels, waarvan bij de vergunningverlening bij het besluit van 1 juli 2020 ook door het college is uitgegaan. Omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, komt de Afdeling dan ook niet toe aan bespreking van de beroepsgrond.
    Hoger beroep van het college
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een ambtenaar gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat in strijd met het bestemmingsplan omgevingsvergunning zou worden verleend en dat dat vertrouwen moet worden gehonoreerd. Hiermee beoogt het college te bereiken dat de Afdeling tot het oordeel komt dat het college ondanks de uitlatingen van de ambtenaar de omgevingsvergunning mocht weigeren. Gelet op wat onder 5.2 en 6 is overwogen is het bouwplan niet in strijd met het bestemmingsplan en bestond er geen grond om de omgevingsvergunning te weigeren. Dat betekent dat het betoog van het college niet kan leiden tot het daarmee beoogde doel en daarom niet inhoudelijk behoeft te worden besproken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is, gelet op wat onder 5.2. is overwogen, gegrond. De rechtbank heeft het beroep van [appellante sub 1] al gegrond verklaard en het besluit van het college op het bezwaar al vernietigd. De gegrondverklaring van het hoger beroep van [appellante sub 1] leidt daarom in zoverre niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
    De rechtbank heeft echter ten onrechte overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 24.1 van de planregels en het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. De rechtbank had het besluit op bezwaar, nu het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, om die reden moeten vernietigen. De bij besluit van 1 juli 2020 verleende omgevingsvergunning moet om die reden in stand blijven. Het college hoeft daarom niet opnieuw op het bezwaar beslissen. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover daarin het college is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Vervolgens zal de Afdeling zelf in de zaak voorziend het bezwaar ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 9 november 2020. Voor het overige zal de Afdeling de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden bevestigen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 maart 2022 in zaak nr. 20/4302, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort is opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak;
    IV.     bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.      verklaart het bezwaar tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 1 juli 2020, kenmerk OVR-1025637, ongegrond;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 9 november 2020;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    Griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    163-1036