ECLI:NL:RVS:2022:860, Raad van State, 23-03-2022, 202006119/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vier afzonderlijke besluiten van 8 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag voor een overtreding op 22 januari 2019 in een pand op het adres [locatie 1] te Den Haag aan:
        - [appellante A] een boete van € 10.250,00 opgelegd; - [appellante A] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd; - [appellante B] een boete van € 10.250,00 opgelegd; - [appellante B] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd. Op 22 januari 2019 zijn in de woning op het adres [locatie 1] twee prostituees aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd. De woning is eigendom van [appellante B]. De verhuur is verzorgd door [appellante A]. Het college heeft aan zowel [appellante A] als [appellante B] een boete van € 10.250,00 opgelegd wegens het zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning onttrekken van de woning. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.

202006119/1/A3.Datum uitspraak:23 maart 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante A] en [appellante B], beide gevestigd te Den Haag,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 oktober 2020 in zaken nrs. 19/7433, 19/7434, 19/7435, 19/7436 en 19/7437 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante A] en [appellante B]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij vier afzonderlijke besluiten van 8 april 2019 heeft het college voor een overtreding op 22 januari 2019 in een pand op het adres [locatie 1] te Den Haag aan:
    
    - [ appellante A] een boete van € 10.250,00 opgelegd;
    - [ appellante A] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd;
    - [ appellante B] een boete van € 10.250,00 opgelegd;
    - [ appellante B] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd.
    
    
      Bij besluit van 12 juni 2019 heeft het college voor een overtreding op 17 december 2018 in een pand op het adres [locatie 2] te Den Haag aan [appellante A] een boete van € 10.250,00 opgelegd.
    
    
    
      Bij vijf afzonderlijke besluiten van 5 november 2019 heeft het college de door [appellante A] en [appellante B] tegen deze vijf besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de boetes vastgesteld op € 10.000,00.
    
    
    
      Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de rechtbank de door [appellante A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [appellante A] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2021, waar [appellante A] en [appellante B], vertegenwoordigd door mr. A. de Groot, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga en mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Regelgeving
    
    
    1. De relevante artikelen uit de Huisvestingswet 2014, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 en het bestemmingsplan Rivierenbuurt 2013, zoals die regelingen luidden ten tijde van de besluiten van 5 november 2019, zijn opgenomen in een bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    
      [locatie 1]
    
    
    2. Op 22 januari 2019 zijn in de woning op het adres [locatie 1] twee prostituees aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd. De woning is eigendom van [appellante B]. De verhuur is verzorgd door [appellante A].
    
    
      2.1.
      Het college heeft aan zowel [appellante A] als [appellante B] een boete van € 10.250,00 opgelegd wegens het zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning onttrekken van de woning. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 5:2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening. In bezwaar is de boete in verband met een wijziging van de Huisvestingsverordening vastgesteld op € 10.000,00.
      
    
    
      2.2.
      Daarnaast heeft het college aan zowel [appellante A] als [appellante B] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd wegens gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan en het zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning onttrekken van de woning. Het gebruik van de woning voor prostitutie en logies is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in verbinding met de artikelen 18.1 en 23 van het bestemmingsplan Rivierenbuurt 2013. Het gebruik voor logies is daarnaast ook een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 5:2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening.
      
      
        [locatie 2]
      
      
      
        3.	Op 17 december 2018 zijn in de woning op het adres [locatie 2] drie toeristen aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd. De woning is eigendom van [partij A]. De verhuur is verzorgd door [appellante A].
      
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft aan [appellante A] een boete van € 10.250,00 opgelegd wegens het zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning onttrekken van de woning. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 5:2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening. In bezwaar is de boete in verband met een wijziging van de Huisvestingsverordening vastgesteld op € 10.000,00.
      
      
        Betrokken (rechts)personen
      
      
      4. Enig aandeelhouder van [appellante B] is [partij B]. Enig aandeelhouder en algemeen directeur daarvan is [partij C]. Enig aandeelhouder en algemeen directeur van [appellante A] is [partij A]. [partij C] en [partij A] hebben een relatie.
      
      
        Aangevallen uitspraak
      
      
      
        [locatie 1]
      
      
      5. De rechtbank heeft overwogen dat het pand op de adressen [locatie 3] en [locatie 4] tot en met [locatie 5] met de verlening van een omgevingsvergunning in 2013 een woonfunctie heeft gekregen. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het veranderen van de functie wonen naar logies is afgewezen. Bij uitspraak van de rechtbank van 8 oktober 2020 in zaak nr. 19/2533 is het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Op het perceel rust de bestemming "wonen". Daarvan is niet impliciet vrijstelling verleend.
      
    
    
      5.1.
      Verblijf voor een aantal dagen, zoals hier aan de orde, is onvoldoende duurzaam om als wonen te kunnen worden aangemerkt. Er is daarom sprake van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Verder is niet in geschil dat het gebruik ten behoeve van prostitutie in strijd is met het bestemmingsplan. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden.
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft terecht zowel [appellante A] als [appellante B] als overtreder aangemerkt. Zij zijn medeplegers. [appellante A] heeft de overtreding feitelijk begaan door op te treden als zogenoemd sleutelbedrijf, waarbij bestuurder [partij A] als gastvrouw is vermeld in de door [appellante A] geplaatste advertentie en de sleutel door [appellante A] aan de huurders is overgedragen. [appellante B] kan als eigenaar van het pand verantwoordelijk worden gehouden voor de overtreding. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wist en niet kon weten dat de woning voor short stay werd gebruikt. De verhuur via bijvoorbeeld de website booking.com voor verblijf van (zeer) korte duur is onderdeel van het bedrijfsmodel van [appellante A] en [appellante B]. Beide hadden het in hun macht om de overtreding te beëindigen.
      
    
    
      5.3.
      Het college heeft terecht gesteld dat er geen zicht is op legalisatie. Verder is het besluit niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. [appellante A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat geen boete zou worden opgelegd. Verder is er geen onbillijkheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Het college heeft daarom in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om een boete en een last onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      5.4.
      De opgelegde sancties zijn niet onevenredig. [appellante A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de boete onevenredig is gelet op hun inkomens- en vermogenspositie. De personele samenhang noopt niet tot matiging. [appellante A] en [appellante B] zijn immers niet één economische eenheid met één vermogen.
      
      
        [locatie 2]
      
      
      
        6.	De rechtbank heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat sprake was van toegestane vakantieverhuur door [persoon] van de woning op het adres [locatie 2]. Het college staat vakantieverhuur alleen toe als het gaat om verhuur van een eigen woning waarin men zelf woont. Op grond van de stukken is aannemelijk dat [persoon] de woning op het adres [locatie 6] huurde en dat de woning op het adres [locatie 2] aan toeristen is verhuurd. In de huurovereenkomst van [persoon] staat dat hij vanaf 1 augustus 2018 de woning op [locatie 6] huurde. Hij stond ten tijde van belang ook op dit adres ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Het college heeft terecht niet aannemelijk geacht dat [persoon] acht maanden zou hebben gewacht met het doorgeven van een adreswijziging. Omdat vakantieverhuur niet aannemelijk is gemaakt, is sprake van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Het college was daarom bevoegd om een boete op te leggen.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college heeft [appellante A] terecht aangemerkt als feitelijke overtreder. Het is namelijk niet in geschil dat de advertentie voor verhuur was geplaatst door "[bedrijf]", een handelsnaam van [appellante A], en dat [appellante A] de sleutel ter beschikking heeft gesteld aan de huurders.
      
    
    
      6.2.
      Er is geen reden om uit te gaan van een verminderde verwijtbaarheid. [appellante A] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de boete onevenredig is gelet op haar inkomens- en vermogenspositie. Er is daarom geen reden om de opgelegde boete op een lager bedrag vast te stellen, aldus de rechtbank.
      
      
        Hoger beroep
      
      
      
        [locatie 1]
      
      
      - Mocht het college handhaven?
      
      7.	[ appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij hebben gehandeld op basis van het vertrouwen dat de woningen op de adressen [locatie 3] en [locatie 4] tot en met [locatie 5] voor short stay mochten worden gebruikt. De panden zijn in 2013 gekocht en daarna verbouwd met als doel het aanbieden van short stay-huisvesting. Tot begin 2017 is door medewerkers van de gemeente gezegd dat men wilde meewerken aan het mogelijk maken van een logiesfunctie voor deze woningen. Eind 2017 is na uitgebreide voorbereiding een vergunning aangevraagd voor logies. Die aanvraag is afgewezen, omdat het beleid van de gemeente zou zijn gewijzigd. Dit is in strijd met de gedane uitlatingen. Verder is in september 2018 toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden.
      
      
        Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat er concreet zicht op legalisatie was, omdat er overleg was tussen de gemeente en de branche en omdat tot ver na de zomer van 2019 is gezegd dat er een voor de branche positieve beleidsbijstelling zou komen. Verder heeft de rechtbank te terughoudend getoetst of sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van handhaving af te zien en of een beroep kan worden gedaan op de artikelen 7:3 en 7:4 van de Huisvestingsverordening. Daarbij is relevant dat de beginselplicht tot handhaving geen betrekking heeft op toezicht en op bestraffende sancties.
      
      
    
    
      7.1.
      Niet in geschil is dat het gebruik van de woning voor prostitutie in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
      
    
    
      7.2.
      Evenmin is in geschil dat zowel bewoning in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet als wonen in de zin van artikel 18.1 van de regels van het bestemmingsplan een zekere duurzaamheid vereist, waarvan geen sprake is als de woning voor enkele dagen wordt verhuurd.
      
      
        Uit de door [appellante A] en [appellante B] overgelegde stukken blijkt dat gedurende een langere periode meermalen overleg heeft plaatsgevonden tussen hen en medewerkers van de gemeente over de mogelijkheden die er waren voor het aanbieden van kortdurend verblijf. Ook indien, zoals [appellante A] en [appellante B] stellen, van de kant van de gemeente aanvankelijk is gezegd dat men medewerking wilde verlenen om kortdurend verblijf toe te staan, was in elk geval sinds 27 juni 2018 duidelijk dat het college kortdurend verblijf niet toestond. Bij besluit van die datum heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de functie van onder meer de woning op het adres [locatie 1] van "wonen" naar "logies". Bij uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2932, heeft de Afdeling deze weigering in stand gelaten. In die uitspraak is overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat vanuit de gemeente concrete toezeggingen zijn gedaan dat het gebouw in strijd met het bestemmingsplan mocht worden gebruikt voor een studentenhotel of short stay.
      
      
      
        Voor zover [appellante A] en [appellante B] stellen dat in september 2018 is toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden, verwijzen zij naar hun zienswijzen van 28 februari 2019 op de concept-besluiten. Volgens die zienswijzen was bij de Haagse Pandbrigade, onderdeel van de gemeente Den Haag, bekend dat er gesprekken liepen met de afdeling Wonen & Economie over het complex [locatie 3] tot en met [locatie 7]. Volgens de zienswijzen heeft het hoofd van de Haagse Pandbrigade in september 2018 in het bijzijn van de toenmalige advocaat van [appellante A] en [appellante B] toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen het gebruik van de woningen op deze adressen. In reactie hierop staat in de besluiten van 8 april 2019 dat in het gesprek met het hoofd van de Haagse Pandbrigade in september 2018 is afgesproken dat [partij C] een korte tijd had om zijn zaken op orde te krijgen. In de besluiten staat dat deze termijn niet is gespecificeerd en dat niet is toegezegd dat de Haagse Pandbrigade zou stoppen met handhaving. [appellante A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze weergave van het gesprek onjuist is. Omdat de woningen steeds kortdurend werden verhuurd, kon de niet-toegestane situatie gemakkelijk worden beëindigd. Het was immers niet nodig om langlopende huurovereenkomsten te beëindigen. Het was al voldoende dat de woning na afloop van een kortdurende huurperiode niet opnieuw voor een korte tijd werd verhuurd. De in september 2018 toegezegde korte periode om orde op zaken te stellen, was daarom in elk geval verstreken toen op 22 januari 2019 de controle plaatsvond. De aangetroffen personen hebben bovendien verklaard dat zij de woning voor enkele dagen hadden gehuurd. Hieruit volgt dat de woning zo'n vier maanden na het gesprek van september 2018 opnieuw is verhuurd op een wijze die niet toegestaan is. De gedane toezegging strekt niet zo ver dat [appellante A] en [appellante B] er toen nog van uit mochten gaan dat het college niet handhavend zou optreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
      
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie was. Dat er, zoals [appellante A] en [appellante B] stellen, gesprekken plaatsvonden over wijziging van het beleid, is daarvoor onvoldoende.
      
    
    
      7.4.	[
      appellante A] en [appellante B] stellen op zichzelf terecht dat de beginselplicht tot handhaving niet geldt voor bestuurlijke boetes (vergelijk de uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1407). Dat het college niet verplicht was om een boete op te leggen, betekent echter niet dat het college dit ook niet mocht doen. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. De door [appellante A] en [appellante B] bedoelde omstandigheden hangen nauw samen met het hiervoor behandelde beroep op het vertrouwensbeginsel, dat niet slaagt. Door de weigering van de omgevingsvergunning voor logies was voor [appellante A] en [appellante B] duidelijk dat het college verhuur voor logies niet toestond. Dat [appellante A] en [appellante B] het daar niet mee eens waren, maakt handhavend optreden door het college niet onbillijk.
      
    
    
      7.5.
      Artikel 7:3 van de Huisvestingsverordening bevat een hardheidsclausule. Ingevolge die bepaling kan het college een artikel of artikelen van de verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard. Met het handhavend optreden wil het college bewerkstelligen dat de woning op het adres [locatie 1] beschikbaar is en blijft voor bewoning. Toepassing van de Huisvestingsverordening dient daarom juist het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste. Ook los daarvan mocht het college zich op het standpunt stellen dat handhavend optreden in dit geval niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
      
    
    
      7.6.
      Artikel 7:4 van de Huisvestingsverordening biedt de mogelijkheid om voor experimenten naar aanleiding van innovatieve ontwikkelingen af te wijken van de verordening. In deze zaak zijn geen innovatieve ontwikkelingen aan de orde. Deze bepaling is daarom niet van toepassing.
      
    
    
      7.7.
      De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college handhavend mocht optreden.
      
      
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      - Zijn [appellante A] en [appellante B] overtreders?
      
      8.	[ appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij beide overtreder zijn. Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet gaat alleen over onttrekking door de eigenaar van een woning. Het bestuurlijke sanctierecht kent niet de figuur van medeplichtigheid.
      
    
    
      8.1.
      Zoals de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1121, en 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1598, heeft overwogen, is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand voor - in dit geval - prostitutie en logies werd gebruikt.
      
    
    
      8.2.
      De woorden "door de eigenaar" in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet hebben betrekking op de daaraan voorafgaande passage "anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte". De woorden "door de eigenaar" zien niet op de daarna volgende passage "aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden". Op grond van deze bepaling is het dus niet slechts voor de eigenaar, maar voor eenieder verboden om woonruimte zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden. Er geldt alleen een uitzondering voor de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar. Deze uitzondering doet zich in dit geval niet voor.
      
    
    
      8.3.	[
      appellante A] heeft de verhuur van de woning via internet geregeld en de sleutel overgedragen aan de huurders. Daarmee heeft [appellante A] de overtreding feitelijk begaan. De overtreding kan aan eigenaar [appellante B] worden toegerekend, nu zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet wist en kon weten dat de woning voor kortdurend verblijf werd gebruikt. [appellante B] heeft niet aannemelijk gemaakt dat regelmatig is gecontroleerd waarvoor de woningen werden gebruikt. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat het college terecht zowel [appellante A] als [appellante B] als overtreder heeft aangemerkt. Of [appellante A] en [appellante B] ook medeplegers zijn, kan in het midden blijven.
      
      
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      - Zijn de maatregelen evenredig?
      
      9.	[ appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank hen ten onrechte niet is gevolgd in het betoog dat de cumulatie van de last onder dwangsom en de boete maakt dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Verder had de boete moeten worden gematigd wegens de samenhang tussen [appellante A] en [appellante B] en de verbondenheid in privé van de bestuurders van beide vennootschappen, bezien tegen de achtergrond van de gedane toezeggingen, het lopende overleg met de gemeente over de mogelijkheden voor short stay en de voor andere locaties wel verleende vergunningen.
      
    
    
      9.1.
      Het evenredigheidsbeginsel verzet zich er in beginsel niet tegen dat voor een overtreding zowel een last onder dwangsom als een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Deze sancties hebben immers een onderscheiden karakter. De last onder dwangsom is gericht op herstel van de rechtmatige situatie, de bestuurlijke boete is gericht op het toebrengen van nadeel wegens de overtreding. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om te oordelen dat de combinatie van de sancties in dit geval wel onevenredig is.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de boete. Dat [appellante A] en [appellante B] en hun bestuurders een zekere samenhang hebben, laat onverlet dat het onderscheiden vennootschappen met afzonderlijke vermogens zijn. Daar komt nog bij dat de vennootschappen een verschillende rol hebben: [appellante B] is eigenaar van de woning, [appellante A] heeft de verhuur verzorgd. Zoals hiervoor is overwogen, hebben beide een overtreding begaan. Zoals ook hiervoor is overwogen, was het door de weigering van de omgevingsvergunning voor logies voor [appellante A] en [appellante B] duidelijk dat het college verhuur voor logies niet toestond. Dat [appellante A] en [appellante B] probeerden om de gemeente ervan te overtuigen dat het beleid voor short stay moest worden aangepast, is daarom geen grond voor matiging van de boete.
      
      
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      - Conclusie
      
      10. Het college mocht de boetes en de lasten onder dwangsom voor de overtreding op het adres [locatie 1] opleggen. De rechtbank heeft de beroepen van [appellante A] en [appellante B] tegen de besluiten daarover terecht ongegrond verklaard.
      
      
        [locatie 2]
      
      
      - Vakantieverhuur door [persoon]?
      
      11.	[ appellante A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet aannemelijk heeft geacht dat sprake was van toegestane vakantieverhuur door [persoon] van de woning op het adres [locatie 2]. Zij stelt dat [persoon] op dat adres woonde. Dat in sommige documenten huisnummer [locatie 6] staat in plaats van [locatie 2], is een typefout of het gevolg van verwarring. De kortdurende vakantieverhuur door [persoon] blijft binnen de grenzen van het toenmalige vakantieverhuurbeleid, aldus [appellante A].
      
    
    
      11.1.
      Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden volgt dat het bestuursorgaan moet bewijzen dat in een concreet geval een overtreding is gepleegd. In geval van twijfel moet het bestuursorgaan aan de betrokkene het voordeel van de twijfel gunnen. De Afdeling wijst ter vergelijking op overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234.
      
    
    
      11.2.
      Niet in geschil is dat de woning op het adres [locatie 2], door deze voor enkele dagen aan toeristen te verhuren, aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Het college trad destijds niet handhavend op tegen vakantieverhuur. Niet in geschil is dat daarvoor de volgende voorwaarden golden, zoals die onder meer op de gemeentelijke website stonden:
      
      
        "- Vakantieverhuur is alleen mogelijk als u hoofdbewoner bent van de woning.
      
      
      - U mag uw woning of een deel van uw woning alleen incidenteel (af en toe) aan toeristen verhuren.
      
      - ( Een deel van) uw woning bedrijfsmatig en structureel verhuren is niet toegestaan. U mag bijvoorbeeld uw woning niet ieder weekend of iedere maand aan toeristen verhuren.
      
      - U mag uw woning of een deel van uw woning aan niet meer dan vier personen tegelijkertijd verhuren.
      
      - Uw gasten mogen geen overlast veroorzaken voor omwonenden.
      
      - U moet toeristenbelasting betalen."
      
    
    
      11.3.
      In geschil is of de verhuur van de woning aan toeristen heeft plaatsgevonden door de hoofdbewoner van de woning. In dat verband moet de vraag worden beantwoord of [persoon] in de woning op het adres [locatie 2] woonde.
      
    
    
      11.4.
      De woning op nummer [locatie 2] bevindt zich op de eerste etage aan de voorzijde van het pand, de woning op nummer [locatie 6] op de eerste etage aan de achterzijde. De huisnummers [locatie 2] en [locatie 6] lijken veel op elkaar, waardoor ze gemakkelijk te verwarren zijn. Dat is ook gebeurd in het boeterapport, dat aan de besluiten van het college ten grondslag is gelegd. Op de eerste pagina is als plaats van de overtreding vermeld: "[locatie 2], [postcode] te Den Haag." Op de derde pagina staat onder het kopje 'Bevindingen': "Op maandag 17 december 2018 heb ik, rapporteur, geconstateerd dat de woning aan de [locatie 6] te Den Haag aan de bestemming tot wonen was onttrokken." Op dezelfde pagina staat onder het kopje 'Overtrederschap' dat [partij A] eigenaar is van de woning op nummer [locatie 6] en dat [partij A] en [persoon] op dit adres stonden ingeschreven in de brp. Op de vierde pagina is geconcludeerd dat de woning op nummer [locatie 6] aan de bestemming tot bewoning was onttrokken.
      
      
        In het inspectierapport, waarnaar in het boeterapport wordt verwezen, zijn de huisnummers [locatie 2] en [locatie 6] eveneens door elkaar gehaald. Op de eerste pagina staat dat het inspectierapport gaat over nummer [locatie 2]. Op de tweede pagina staat dat [persoon] op dit adres stond ingeschreven. Daarbij wordt verwezen naar een bijgevoegd overzicht van inschrijvingen in de brp. Dat overzicht gaat echter over [locatie 6]. Volgens dit overzicht stond zowel [partij A] als [persoon] ingeschreven op [locatie 6]. Op de negende pagina van het inspectierapport staat dat de inspecteurs na hun bezoek aan [locatie 2] hebben aangeklopt bij [locatie 6], waarop [partij A] de deur opende. Daar staat opnieuw dat [persoon] op nummer [locatie 2] stond ingeschreven: "Toen wij vroegen waar [persoon] (die op nr [locatie 2] ingeschreven staat) woonachtig was vertelde zei dat die aan de voorzijde woonachtig was. Toen wij vertelden dat wij [persoon] daar niet hadden aangetroffen maar 3 personen die op vakantie waren en de woning voor 3 nachten hadden gehuurd, vertelde ze dat dhr. [persoon] de woning waarschijnlijk dan voor een aantal dagen had verhuurd en hij waarschijnlijk op vakantie was. Wij hebben toen aan [partij A] vertelt dat wij [persoon] in adresonderzoek gaan zetten omdat hij niet in de woning woonachtig is. Dat was goed. Wij hebben ook het vermoeden dat [partij A] niet woonachtig is op de [locatie 6](hier staat zij ingeschreven), maar kunnen haar niet in adresonderzoek zetten omdat wij niet bij haar binnen zijn geweest."
      
      
    
    
      11.5.
      In het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, dat aan het besluit van 5 november 2019 ten grondslag is gelegd, is de vermelding van huisnummer [locatie 6] in het boeterapport aangemerkt als verschrijving. Hoewel [appellante A] op zichzelf niet betwist dat de controle op nummer [locatie 2] heeft plaatsgevonden, doen de wisselende vermeldingen van de nummers [locatie 2] en [locatie 6] wel afbreuk aan de consistentie en daarmee aan de bewijskracht van het boeterapport en het inspectierapport, aldus het advies.
      
    
    
      11.6.
      Het college heeft de vaststelling dat [persoon] op nummer [locatie 6] woonde, uitsluitend gebaseerd op zijn inschrijving op dat adres in de brp en de vermelding van dat adres in de bij het boeterapport gevoegde huurovereenkomst. In het boeterapport en in het inspectierapport is niet vermeld wat de inspecteurs bij de controle in de woning op nummer [locatie 2] hebben aangetroffen. Daardoor is bijvoorbeeld niet duidelijk of zich in de woning persoonlijke bezittingen van iemand anders dan de drie toeristen bevonden. De bevindingen die in de rapporten zijn beschreven, sluiten daardoor niet uit dat [persoon] in die woning woonde. Verder heeft [appellante A] stukken ingebracht die aanwijzingen bevatten dat [persoon] op nummer [locatie 2] woonde. In bezwaar heeft zij een bon van 27 december 2018 overgelegd, waarop staat dat [persoon] een bedrag ontvangt wegens vakantie-inkomsten van [locatie 2]. Ook heeft zij een 'Assignment serviced holiday rental' van 4 december 2018 overgelegd, waarin afspraken staan die met [persoon] zijn gemaakt over de vakantieverhuur van de woning op het adres [locatie 2]. Verder zijn toen kwitanties uit augustus, september en oktober 2018 overgelegd, waarop staat dat [persoon] de huur voor [locatie 2] contant heeft voldaan. In beroep heeft [appellante A] een handgeschreven brief van 11 december 2019 overgelegd waar de naam van [persoon] onder staat. Daarin staat dat hij vanaf 1 augustus 2018 de woning aan de [locatie 6] heeft gehuurd, dat hij tijdens de huurperiode niet is verhuisd en dat de woning zich aan de straatzijde bevindt. Dat laatste wijst op de woning met nummer [locatie 2]. In hoger beroep heeft [appellante A] een brief van 1 december 2019 overgelegd, waar de naam van [persoon] onder staat. Hierin staat dat [persoon] verklaart dat hij vanaf 1 augustus 2018 woonde op het adres [locatie 2] en dat dit het huis aan de straatkant is.
      
    
    
      11.7.
      Al met al is er twijfel over het adres waar [persoon] woonde en daardoor ook over de vraag of hij de woning op het adres [locatie 2] binnen de voorwaarden voor vakantieverhuur verhuurde. Het college heeft niet het bewijs geleverd dat nodig is om handhavend te kunnen optreden tegen de verhuur van de woning aan toeristen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
      
      - Conclusie
      
      12. Het college mocht geen boete opleggen voor de verhuur aan toeristen van de woning op het adres [locatie 2]. De rechtbank heeft het beroep van [appellante A] tegen de besluiten daarover ten onrechte ongegrond verklaard.
      
      
        Slotsom
      
      
      13. Het hoger beroep is ongegrond voor zover het is ingesteld door [appellante B]. Het hoger beroep is gegrond voor zover het is ingesteld door [appellante A].
      
      
        De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep van [appellante A] tegen het besluit van het college van 5 november 2019 over de boete voor [locatie 2] ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van het college van 12 juni 2019 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
      
      
      
        Voor het overige, dat wil zeggen voor zover het gaat over de lasten onder dwangsom en boetes voor [locatie 1], moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
      
      
      14. Het college moet de proceskosten van [appellante A] vergoeden.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.	verklaart het hoger beroep, voor zover het is ingesteld door [appellante A], gegrond;
      
      
      
        II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 oktober 2020 in zaken nrs. 19/7433 19/7434 19/7435 19/7436 19/7437 voor zover daarbij het beroep van [appellante A] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 5 november 2019, kenmerk B.2.19.2829.001, ongegrond is verklaard;
      
      
      
        III.	verklaart het onder II vermelde beroep gegrond;
      
      
      
        IV.	vernietigt het onder II vermelde besluit;
      
      
      
        V.	herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 12 juni 2019, kenmerk 201824809/7221773;
      
      
      
        VI.	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde  besluit;
      
      
      
        VII.	bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
      
        VIII.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante A] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        IX.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante A] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        X.	gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante A] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 877,00 vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen	
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
    
      Artikel 21
    
    
    
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    
    
      […].
    
    
    
      Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    
    
    
      Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
    
    
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
    
    
    
      De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    
    
    a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 7:2 Bestuurlijke boete
    
    
    1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    
    3. Onverminderd het bepaalde in het vorige lid kan de bestuurlijke boete, met uitzondering van de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 8, eerste lid wederom worden verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de constatering van de overtreding een andere overtreding van eenzelfde voorschrift is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
    
    4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
    
    
      Artikel 7:3 Hardheidsclausule
    
    
    
      Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.
    
    
    
      Artikel 7:4 Innovatieve ontwikkeling
    
    
    
      In geval van experimenten met een looptijd van ten hoogste één jaar, naar aanleiding van innovatieve ontwikkelingen, kan in het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste worden afgeweken van de bepalingen over woonruimteverdeling in deze verordening.
    
    
    
      Bijlage II
    
    
    
      Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:3, vierde lid, van deze verordening.
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      […]
    
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    
      […]
    
    
    
      Bestemmingsplan Rivierenbuurt 2013
    
    
    
      Artikel 18 Wonen
    
    
    
      18.1
      Bestemmingsomschrijving
      
      
        De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, een en ander met de daarbij behorende hoofdgebouwen, aan- en bijgebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige voorzieningen.
      
      
      
        Artikel 23 Algemene gebruiksregels
      
      
      a. het is verboden de gronden en de zich daarop bevindende opstallen binnen dit bestemmingsplan, te gebruiken, te doen of laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de voorgeschreven bestemming of met de regels van het plan; Tot verboden gebruik wordt - tenzij in de regels anders is bepaald - in ieder geval gerekend:
      
      
        […]
      
      
      2. het gebruik van gronden en gebouwen voor het uitoefenen van prostitutie en voor de exploitatie van een seksinrichting, een sekswinkel, een escortbedrijf, een paddoshop, een garagebedrijf of een belwinkel;
      
      
        […]