ECLI:NL:RBLIM:2024:6023, Rechtbank Limburg, 04-09-2024, ROE 24/3574, ROE 24/3575 en ROE 24/3889
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoeken om een voorlopige voorziening over de besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom en het besluit op het handhavingsverzoek. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het zowel overdag als ‘s nachts niet is toegestaan om, gelet op artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan, te verblijven en/of te overnachten in een kampeermiddel. Daarbij is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet relevant dat het kampeermiddel mogelijk gebruikt zou kunnen worden voor ‘dagrecreatief medegebruik 1’ als bedoeld in artikel 4.1, onder i, van het bestemmingsplan. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat met een voertuig zoals een auto, een camper of een caravan die aan een auto is aangesloten gedurende de dag op het perceel mag worden geparkeerd om de gronden te (gaan) gebruiken zoals bepaald in artikel 4.1 van het bestemmingsplan.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    Zaaknummers: ROE 24/3574, ROE 24/3575 en ROE 24/3889
  
  
    
      Uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 september 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [naam] , uit [woonplaats] , verzoeker, 
    (gemachtigde: mr. P.A.M. van Hoef),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder,
    (gemachtigden: mr. P.M. Tummers en mr. S. Omar).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] , uit [plaats] . 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoeker over het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom voor het perceel gelegen aan de Maas te [plaats] , kadastraal bekend als gemeente [plaats] , sectie E, nummer 131, het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom voor het perceel gelegen aan de Maas te [plaats] , kadastraal bekend als gemeente [plaats] , sectie E, nummer 136 en het besluit op zijn handhavingsverzoek. 
    
    
    
      1.1.
      
        Verweerder heeft met de afzonderlijke besluiten van 20 juni 2024 aan de derde-partij en aan [naam] een last onder dwangsom opgelegd. Met het besluit van 
        26 juni 2024 heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden (deels) toegewezen. Deze besluiten worden als bestreden besluiten aangeduid. 
      
      
    
    
      1.2.
      Verzoeker heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 22 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker en zijn gemachtigde, de gemachtigden van verweerder en de derde-partij. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de bestreden besluiten
    
    
      
        Voorgaande procedure
      
    
    
    2. Verzoeker is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend als gemeente [plaats] , sectie E, nummer 129.
    
    3. Verzoeker heeft in juni 2022 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de percelen aan de Maasoever in [plaats] voor niet-extensieve recreatie. Verweerder heeft in juli 2022 verzoeker bericht voornemens te zijn om zijn handhavingsverzoek af te wijzen, omdat er na verschillende controles is gebleken dat er geen reden is om aan te nemen dat de percelen niet-extensief worden gerecreëerd. 
    
    4. Na dit voornemen hebben weer controles plaatsgevonden en daarbij is geconstateerd dat een aantal percelen als standplaats voor een kampeermiddel wordt gebruikt. Omdat dit gebruik niet is toegestaan, hebben de eigenaren van deze percelen, waaronder de derde-partij, in augustus/september 2022 een voornemen tot handhavend optreden ontvangen. 
    
    5. Vervolgens heeft een toezichthouder weer een controle uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat er geen activiteiten op de percelen plaatsvinden. Verweerder heeft door die constatering het verzoek om handhaving bij besluit van 26 oktober 2022 afgewezen. Hiertegen heeft verzoeker bezwaar gemaakt. De bezwaarschriftencommissie heeft verweerder geadviseerd om die afwijzing te herroepen vanwege – kort gezegd – onzorgvuldigheid bij het uitvoeren van controles en daarvoor in de plaats alsnog het handhavingsverzoek toe te wijzen. Dit advies heeft verweerder met de beslissing op bezwaar van 8 februari 2023 overgenomen. Verweerder heeft dan ook besloten om handhavend op te treden tegen het illegaal gebruik van de percelen die als standplaats voor een kampeermiddel worden gebruikt. 
    
    
      
        Huidige procedure
      
    
    
    6. Verzoeker heeft bij brief van 24 mei 2024 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het illegaal plaatsen van kampeermiddelen en het illegaal kamperen op de percelen aan de Maas tussen [plaats] en [plaats] . 
    
    7. Verweerder heeft bij brieven van 5 juni 2024 de eigenaren van de percelen kadastraal bekend als gemeente [plaats] , sectie E, nummers 130 tot en met 136 een voornemen tot handhavend optreden verstuurd. Daarin geeft verweerder aan dat het niet is toegestaan om tussen zonsondergang en zonsopvang kampeermiddelen op het perceel aanwezig te hebben. Na dit voornemen hebben toezichthouders tijdens een controle op 
    14 juni 2024 op het perceel van de derde-partij een caravan aangetroffen. Bij een controle op diezelfde dag is op het perceel van [naam] een kampeerbus, een auto en een caravan aangetroffen. 
    
    8. Gelet op deze constatering van de toezichthouders heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 20 juni 2024 aan de derde-partij en [naam] een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder is het op grond van artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan ‘Buitengebied – Oost gemeente Venray’ (hierna: het bestemmingsplan) niet toegestaan om het perceel te gebruiken als standplaats voor kampeermiddelen. Omdat voor dit strijdig gebruik geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is verleend zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder 1, van de Omgevingswet, heeft verweerder de last opgelegd die inhoudt dat zij uiterlijk 22 juni 2024 de strijdigheid met artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan moeten beëindigen en beëindigd houden. Dit kan worden gedaan door in het geval van de derde-partij de caravan en in het geval van [naam] de kampeerbus en de caravan tussen zonsondergang en zonsopgang van hun perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Verweerder heeft aan het niet beëindigen en beëindigd houden van de overtreding een dwangsom van € 500,- per constatering, tot een maximum van € 10.000,- verbonden. 
    
    9. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 26 juni 2024 het handhavingsverzoek van verzoeker toegewezen.
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    10. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    11. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van zo’n spoedeisende situatie dat een beslissing in de hoofdzaak - in dit geval een beslissing op het bezwaar - niet kan worden afgewacht.
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de bestreden besluiten. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat de kampeermiddelen alleen of voornamelijk gedurende het zomerseizoen op de percelen aanwezig zullen zijn en gelet op de duur van dat zomerseizoen verzoeker de bezwaarprocedure die pas in oktober verder gaat met een hoorzitting niet kan afwachten. 
      
    
    
      11.2.
      In deze procedure ligt de vraag voor of de bestreden besluiten in bezwaar naar verwachting in stand zullen blijven.
      
      
      
      
      
        
          Wat is de overtreding?
        
      
      
      12. Verzoeker voert aan dat verweerder in 2022 heeft besloten tot handhavend optreden tegen het gebruik van standplaatsen voor kampeermiddelen. Nu is verweerder, anders dan in 2022, van mening dat het gebruik van een perceel als standplaats voor kampeermiddelen alleen tussen zonsondergang en zonsopgang niet is toegestaan. Volgens verzoeker heeft verweerder de bestemmingsplanregels verkeerd uitgelegd, omdat het gebruik van het perceel als standplaats voor kampeermiddelen gedurende de dag (24 uur) niet is toegestaan. Verzoeker wil dan ook dat verweerder alle eigenaren van de percelen aan de Maas in [plaats] lasten onder dwangsom oplegt. 
      
      13. Verweerder stelt zich op het standpunt in artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan is bepaald dat het niet is toegestaan om het perceel te gebruiken als standplaats voor kampeermiddelen. Bij gebrek aan een definitie van het begrip 'standplaats’ heeft verweerder voor de uitleg van dit begrip aangesloten bij het normale spraakgebruik. Verweerder verstaat onder dat begrip ook de mogelijkheid om te verblijven en te overnachten in een kampeermiddel. Omdat 'dagrecreatief’ medegebruik is toegestaan, sluit verweerder aan bij wat als een ‘dag’ wordt gezien. De dag is in het normaal spraakgebruik de tijd tussen zonsopgang en zonsondergang. Gedurende die periode is het toegestaan een auto of een kampeermiddel op het perceel te hebben/parkeren. Na zonsondergang is er dus geen sprake meer van het parkeren van een caravan, maar is sprake van het gebruik van de gronden als 'standplaats voor kampeermiddelen'. De caravan kan daarmee gebruikt worden om te overnachten / kamperen (tussen zonsondergang en zonsopgang), wat niet toegestaan is op grond van het geldende bestemmingsplan. 
      
      14. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verzoeker niet en overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      14.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het perceel is gelegen binnen de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ van het bestemmingsplan. Deze gronden zijn onder andere bestemd zijn voor ‘dagrecreatief medegebruik 1’ (artikel 4.1, onder i), ‘dagrecreatief medegebruik 2’ (artikel 4.1, onder j) en gebruik als jetskiterrein, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'specifieke vorm van sport - jetskiterrein' (artikel 4.1, onder o), met bijbehorende voorzieningen, waaronder parkeervoorzieningen.
      
    
    
      14.2.
      In artikel 1.40 van het bestemmingsplan wordt het begrip ‘dagrecreatief medegebruik 1’gedefinieerd als extensieve vormen van dagrecreatie die in de open lucht plaatsvinden in gebieden waar de hoofdfunctie een andere is; hieronder worden in ieder geval verstaan: wandelen, fietsen, paardrijden of kanoën.
      
    
    
      14.3.
      In artikel 1.41 van het bestemmingsplan wordt het begrip ‘dagrecreatief medegebruik 2’ gedefinieerd als tijdelijk medegebruik van grasland akkerbouwgrond of onbebouwde agrarische grond voor kleinschalige dagrecreatieve activiteiten die in de open lucht plaatsvinden, waaronder kleinschalige recreatieve luchtvaart ten behoeve van luchtballonvaren en ultralights.
      
    
    
      14.4.
      In artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan is bepaald het gebruik van de gronden als standplaats voor kampeermiddelen, waaronder tevens caravans ten behoeve van de huisvesting van tijdelijke werknemers strijdig is met de bestemming. 
    
    
      14.5.
      In artikel 1.68 wordt kampeermiddel als volgt gedefinieerd: tenten, tentwagens, kampeerauto's, caravans of stacaravans of een ander onderkomen of ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht of worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
      
    
    
      14.6.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het begrip ‘standplaats voor kampeermiddelen’ in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) kan bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop het begrip ‘standplaats voor kampeermiddelen’ wordt uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat daaronder in het algemeen gangbare spraakgebruik wordt verstaan. Dat is wat verweerder ook heeft gedaan en de voorzieningenrechter ziet, voorlopig oordelend, geen reden om aan te nemen dat de uitleg van verweerder geen mogelijke en redelijke uitleg is binnen de kaders van het bestemmingsplan. Verweerder heeft voor de uitleg van dit begrip bij het algemene spraakgebruik kunnen aansluiten en onder standplaats voor kampeermiddelen ‘verblijf en overnachting in een kampeermiddel’ kunnen verstaan. Uit de uitleg van dit begrip door verweerder leidt de voorzieningenrechter af dat het volgens verweerder niet is toegestaan om op het perceel met een kampeermiddel zoals bijvoorbeeld een camper of een caravan te verblijven en/of te overnachten. Er mag dus niet gekampeerd worden, met andere woorden. 
      
    
    
      14.7.
      De voorzieningenrechter overweegt dat er tussen partijen verschil van inzicht bestaat over de vraag of de verbodsbepaling uit artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan in combinatie met artikel 4.1, onder i, van het bestemmingsplan betekent dat er (ook overdag) geen kampeermiddelen op de percelen aanwezig mogen zijn. Aan de hand van de definitie die verweerder aan het begrip ‘standplaats voor kampeermiddelen’ heeft kunnen geven, zie hiervoor, komt de voorzieningenrechter tot de volgende uitleg van het bestemmingsplan als het gaat om de aanwezigheid van kampeermiddelen op de percelen in kwestie. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het zowel overdag als ‘s nachts niet is toegestaan om, gelet op artikel 4.5, onder c, van het bestemmingsplan, te verblijven en/of te overnachten in een kampeermiddel. Daarbij is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet relevant dat het kampeermiddel mogelijk gebruikt zou kunnen worden voor ‘dagrecreatief medegebruik 1’ als bedoeld in artikel 4.1, onder i, van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      14.8.
      Echter, uit het bestemmingsplan volgt een belangrijke nuancering op het voorgaande en dat is een nuancering die verzoeker miskent. Het is namelijk volgens het bestemmingsplan wel toegestaan om een kampeermiddel op het perceel te parkeren. Parkeren is een andere vorm van gebruik en is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet gelijk aan verblijven en/of overnachten in het kampeermiddel. In dat verband overweegt de voorzieningenrechter dat in artikel 4.1, onder o, van het bestemmingsplan is bepaald dat de gronden mogen worden gebruikt voor parkeervoorzieningen ten behoeve onder andere ‘dagrecreatief medegebruik 1 en 2’ en ‘het jetskiterrein’. Dit betekent dat met een voertuig zoals een auto, een camper of een caravan die aan een auto is aangesloten op het perceel mag worden geparkeerd om de gronden te (gaan) gebruiken zoals bepaald in artikel 4.1 van het bestemmingsplan. Dit houdt concreet in dat gedurende de dag op de gronden mag worden geparkeerd om bijvoorbeeld ter plaatse te wandelen, fietsen, paardrijden, kanoën of een activiteit zoals kleinschalige recreatieve luchtvaart ten behoeve van de luchtballonvaren en ultralight uit te oefenen. Dit zijn slechts enkele voorbeelden die in het kader van de begrippen ‘dagrecreatief medegebruik 1 en 2’ in het bestemmingsplan zijn genoemd. Ook kan worden geparkeerd ten behoeve van het te water laten van jetski's en vergelijkbare watervoertuigen. Het parkeren is dus gekoppeld aan het uitoefenen van deze activiteiten die gedurende de dag worden gedaan, gelet op het woord ‘dag’ in de begrippen ‘dagrecreatief medegebruik 1 en 2’ en de aard van de activiteit op het jetskiterrein. Na afloop van deze activiteiten gedurende de dag mogen de voertuigen niet meer op het perceel worden geparkeerd. De voorzieningenrechter overweegt dat geen onderscheid wordt gemaakt in het bestemmingsplan als het gaat om wat voor soort voertuig er mag worden geparkeerd. Dat kan dus ook een voertuig zijn dat (mede) kwalificeert als kampeermiddel als bedoeld in artikel 1.68 van het bestemmingsplan. In zoverre gaat het handhavingsverzoek van verzoeker dan ook te ver, omdat hij wenst dat verweerder tevens handhaaft op het aanwezig zijn van kampeermiddelen op de percelen overdag. Dat is, zo overweegt de voorzieningenrechter met verwijzing naar het voorgaande, echter niet zonder meer verboden. Het gaat om de vraag of bij dat kampeermiddel sprake is van parkeren of van gebruik als standplaats voor kampeermiddelen. 
      
    
    
      14.9.
      De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder in de motivering van de bestreden besluiten het verschil tussen het parkeren van een kampeermiddel overdag en het gebruik (dag en nacht) van een kampeermiddel als standplaats voor kampeermiddelen niet als zodanig heeft opgenomen. Dat is een gebrek dat verweerder in bezwaar echter kan herstellen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.  De voorzieningenrechter ziet in wat verzoeker heeft aangevoerd geen aanleiding om te veronderstellen dat de bestreden besluiten na heroverweging in bezwaar niet in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening daarom af. 
    
    
    
      15.1.
      Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 4 september 2024. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 4 september 2024.
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
  
  
     Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 
    1 januari 2024 golden. Op onderhavig perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied – Oost gemeente Venray’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Venray.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1239.