ECLI:NL:CRVB:2019:2019, Centrale Raad van Beroep, 01-07-2019, 16/4726 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Exceptieve toetsing van regelgeving, budget gemeenten, verdeelmodel 2015. Verdeling van het uitkeringsbudget voor 2015 voor gemeenten volgens een nieuw verdeelmodel, neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift. Het nieuwe verdeelmodel bevat tekortkomingen die vooral de betrokken gemeente raakt, zodat het verdeelmodel in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten. Het bestuursorgaan wordt opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

16/4726 PW, 16/6562 PW, 16/6602 PW 
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
   
   
   
  Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 juni 2016, 15/2422 (aangevallen uitspraak)
   
  
  Partijen:
   
  het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort (appellant)
   
  de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
   
   Datum uitspraak: 1 juli 2019
   
  PROCESVERLOOP
   
  Namens appellant heeft mr. M.J. Tunnissen, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
   
  De staatssecretaris heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden.
   
  Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. F.P.G.A. Verbakel en drs. T.H. Riebergen, bijgestaan door 
  mr. Tunnissen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door ir. J. Vreugdenhil en mr. R.E. van der Kamp.
   
  De staatsecretaris heeft ter zitting het incidenteel hoger beroep ingetrokken. 
   
   
  OVERWEGINGEN
   
  1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
   
  1.1. Bij besluit van 26 september 2014 heeft de staatssecretaris appellant een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2015 toegekend van € 39.926.860,-. Voor de vaststelling van het budget heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, ontwikkeld door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Dit verdeelmodel is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit PW) van 26 september 2014, dat op 3 oktober 2014 is gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, nr. 344). 
   
  1.2. Bij besluit van 24 maart 2015 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond verklaard.
   
  1.3. Bij besluit van 27 november 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 mei 2016, heeft de staatssecretaris appellant op grond van artikel 71 van de Participatiewet (PW) een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2015 toegekend van € 40.573.391,-, waarbij rekening is gehouden met de ontwikkeling in het macrobudget en met onjuistheden die waren geconstateerd bij de toepassing van het verdeelmodel.
   
  2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het verdeelmodel niet in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. De keuze voor het verdeelmodel is zorgvuldig tot stand gekomen. Uit het betoog van de staatssecretaris en de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 15 mei 2014 (Kamerstukken II, 2013/2014, 30545, nr 137) leidt de rechtbank af dat enig herverdeeleffect is beoogd en voorzien, zodat de omstandigheid dat appellant kampt met een tekort onvoldoende is om de regelgeving onverbindend te verklaren of in dit geval buiten toepassing te laten. De rechtbank acht op basis van de rapporten van Ape Public Economics B.V. (Ape) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) aannemelijk dat zich bijzondere omstandigheden kunnen 
   
  voordoen die maken dat toepassing van het verdeelmodel zo onredelijk uitpakt dat het buiten toepassing moet worden gelaten, zoals bijvoorbeeld is geoordeeld in de uitspraak van 
  26 april 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:2475) over de toepassing van het verdeelmodel in de gemeente Utrecht. De rechtbank is niet gebleken dat zich in de gemeente Amersfoort specifieke omstandigheden voordoen die vergelijkbaar zijn met die van de gemeente Utrecht. Er is geen sprake van een sterke centrumfunctie met een grote mate van verstedelijking. Ook wijkt de populatie in Amersfoort niet zodanig af van het landelijk gemiddelde, dat als gevolg daarvan herverdeeleffecten niet beoogd en voorzien waren. Dat in 2015 meer alleenstaanden in de bijstand zaten dan was ingeschat op basis van CBS-cijfers, acht de rechtbank te algemeen, nu het verdeelmodel niet uitgaat van feitelijke gegevens en de kans groot is dat dit ook voor andere gemeenten geldt. Dat de sociale dienst Amersfoort meermaals door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is uitgeroepen tot beste sociale dienst, betekent niet dat sprake is van een adequaat uitkeringsbeleid. Dat met het nieuwe verdeelmodel de beoogde prikkelwerking niet wordt bereikt, is dan ook niet gebleken. De toepassing van het verdeelmodel heeft de staatssecretaris voldoende gemotiveerd en is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
   
  3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
   
  4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
   
  4.1. Aanleiding bestaat, zoals ter zitting met partijen besproken en waartegen desgevraagd geen bezwaren door partijen zijn geuit, om het besluit van 2 mei 2016, waarbij het budget definitief is vastgesteld, uit oogpunt van proceseconomie en definitieve geschilbeslechting bij het geding te betrekken. Bij besluit van 27 november 2015, zoals gehandhaafd bij besluit van 2 mei 2016, heeft de staatssecretaris het budget definitief vastgesteld waarbij het budget, zoals dat bij het bestreden besluit is vastgesteld, is aangepast. Hierbij is niet alleen rekening gehouden met een wijziging van de relatieve verdeling van het macrobudget, maar heeft tevens een correctie plaatsgevonden in verband met bij de toepassing van het verdeelmodel geconstateerde onjuistheden. Mede gezien de samenhang met het bestreden besluit acht de Raad het aangewezen het besluit van 2 mei 2016 mee te nemen bij de beoordeling.
   
  4.2. Bij uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2017) heeft de Raad in het hoger beroep tegen de in 2 genoemde uitspraak van de rechtbank van 26 april 2016 geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht door de toepassing van het nieuwe verdeelmodel in 2015 gelet op de bijzondere omstandigheden in die gemeente significant is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten, dat deze benadeling voor het college ook niet voorzienbaar was, en dat toepassing van het verdeelmodel in 2015 in het geval van het college in strijd is het met gelijkheidsbeginsel en rechtzekerheidsbeginsel. Hierbij is overwogen dat het gelet op het advies van de Rfv van 16 juli 2015 aannemelijk is dat het verdeelmodel 2015 voor gemeenten met een grote centrumfunctie nadelig heeft uitgewerkt, zonder dat dit aan gemeentelijk beleid was te wijten. De staatssecretaris heeft dan onvoldoende zorgvuldig onderzocht op welke wijze het verdeelmodel zou uitpakken voor Utrecht. Verder lijkt het gebruik van enquêtegegevens in plaats van integrale data een belangrijke oorzaak te zijn voor het ontstaan van grote negatieve herverdeeleffecten voor Utrecht. De Rfv heeft in haar advies geconstateerd dat het hierbij gebruikte herwegingsalgoritme onbedoeld tendeert naar het Nederlands gemiddelde. Dit levert problemen op voor gemeenten waarvan de populatie sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde, zoals Utrecht. Onduidelijk is welk deel van het 
   
  negatieve herverdeeleffect kan worden toegerekend aan onvolkomenheden in het verdeelmodel. Het bestaan van een overgangs- en vangnetregeling rechtvaardigt niet zonder meer dat herverdeeleffecten als gevolg van onvolkomenheden in het model voor rekening en risico van de betreffende gemeenten moeten blijven. Van belang hierbij is in hoeverre deze negatieve herverdeeleffecten voorzienbaar waren en in de toekomst zullen zijn, zodat gemeenten maatregelen kunnen treffen om tekorten op te vangen en indien mogelijk beleid kunnen ontwikkelen om deze tekorten te voorkomen. De gemeente Utrecht werd pas bij de bekendmaking van het voorlopig budget 2015 geconfronteerd met een substantieel lager budget, zodat de termijn te kort was om gelden te reserveren of beleidsmaatregelen te nemen. Bovendien laat het verdeelmodel voor de gemeente Utrecht van jaar op jaar grote fluctuaties zien in het aantal huishoudens dat kans op bijstand maakt, waarbij onduidelijk is waardoor deze worden veroorzaakt, zodat de gemeente hierop geen beleid kan voeren.
   
  4.3. Gelet op 2 en 4.2, alsmede gelet op de gronden van het hoger beroep, beperkt het geschil zich tot het antwoord op de vraag of in de gemeente Amersfoort sprake was van aan de gemeente Utrecht vergelijkbare bijzondere omstandigheden die maken dat toepassing van het verdeelmodel 2015 zo onredelijk uitpakt dat het buiten toepassing moet worden gelaten. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
   
  4.3.1. Bij de verdeling van het macrobudget 2015 op basis van het verdeelmodel is appellant volgens een door hem opgesteld en overgelegd overzicht geconfronteerd met een daadwerkelijk (netto) tekort van € 3.530.771,-. Na aftrek van de naar verwachting door appellant te ontvangen vangnetuitkering van € 751.000,-, resteert een tekort van € 2.779.771,-, dat voor rekening van appellant blijft.
   
  4.3.2. Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft appellant Ape onderzoek laten doen naar de vraag of Amersfoort tot dezelfde categorie behoort als de gemeente Utrecht op de dimensies die door de Rfv in haar advies van 16 juli 2015 zijn genoemd, namelijk grootte, centrumfunctie, stedelijkheid, afwijkende populatie en cumulatie van maatschappelijke problematiek. De bevindingen van dit onderzoek van Ape zijn neergelegd in een rapport van augustus 2016. In dit rapport concluderen de onderzoekers van Ape het volgende, waarbij voor “Raad” gelezen moet worden “Rfv”.
   
  “Uit de gepresenteerde analyse blijkt het volgende:
  
    
      Amersfoort en Utrecht behoren beide tot de categorie grote gemeenten (in de indeling van de Raad).
    
    
      Amersfoort en Utrecht behoren beide tot de categorie gemeenten met de sterkste regionale centrumfunctie (in de indeling van de Raad).
    
    
      Amersfoort en Utrecht behoren beide tot de gemeenten met de hoogste stedelijkheid (in de indeling van de Raad). Qua stedelijkheid staat Amersfoort een trede onder Utrecht.
    
    
      Ofschoon Amersfoort beduidend minder inwoners heeft, lijkt de gemeente wat de samenstelling van de populatie betreft sterk op de gemeente Utrecht. Die gelijkenis is groter dan de gelijkenis met Utrecht van Den Haag en Rotterdam (twee van de grootste verstedelijkte centrumgemeenten). Amersfoort heeft dus net als Utrecht een van het gemiddelde afwijkende populatie.
    
    
      Net als Utrecht heeft Amersfoort te maken met een cumulatie van maatschappelijke problematiek. Amersfoort scoort net als Utrecht hoog op de belangrijkste indicatoren van maatschappelijke problematiek (verslaving, criminaliteit, jeugdproblematiek) en 
    
    
       
    
    
      op de belangrijke achtergrondvariabele percentage niet-westerse allochtonen. Bij vier van de zes indicatoren heeft Amersfoort, net als Utrecht, de allerhoogste score.
    
  
   
  Deze bevindingen leiden tot de conclusie dat Amersfoort sterke gelijkenis vertoont met de gemeente Utrecht op de dimensies die de Raad heeft aangeven, namelijk: groot, centrumfunctie, stedelijkheid, afwijkende populatie en cumulatie van maatschappelijke problematiek.”
   
  4.3.3. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift onderschreven dat de gemeente Amersfoort op basis van de analyse van Ape goed vergelijkbaar is met de gemeente Utrecht. Hieruit volgt dat niet in geschil is dat de gemeente Amersfoort, gelet op de onder 4.3.2 vermelde onderzoeksbevindingen van Ape, een vergelijkbaar grote centrumfunctie heeft als de gemeente Utrecht en dat in de gemeente Amersfoort sprake is van een aan de gemeente Utrecht vergelijkbare afwijking van de populatie van het Nederlands gemiddelde. Dat betekent dat bij de toepassing van het verdeelmodel in 2015 ook voor de gemeente Amersfoort sprake is van een negatief herverdeeleffect als gevolg van de centrumfunctie en het negatieve effect van het gebruik van enquêtegegevens, dat niet beïnvloedbaar is met gemeentelijk beleid.
   
  4.3.4. Onduidelijk is welk deel van het negatieve herverdeeleffect kan worden toegerekend aan onvolkomenheden in het verdeelmodel. Dat roept de vraag op in hoeverre het negatieve herverdeeleffect voor rekening en risico van de gemeente Amersfoort moet blijven.
   
  4.3.5. De staatsecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de voor 2015 geldende overgangs- en vangnetregeling voldoet om de voor een aantal gemeenten geldende forse negatieve herverdeeleffecten op te vangen en dat de in de vangnetregeling opgenomen eigen risicodrempel van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering aanvaardbaar is. Het bestaan van een overgangs- en vangnetregeling rechtvaardigt echter niet zonder meer dat herverdeeleffecten als gevolg van onvolkomenheden in het model voor rekening en risico van de betreffende gemeenten moeten blijven. Van belang hierbij is in hoeverre deze negatieve herverdeeleffecten voorzienbaar waren en in de toekomst zullen zijn, zodat gemeenten maatregelen kunnen treffen om tekorten op te vangen en indien mogelijk beleid kunnen ontwikkelen om deze tekorten te voorkomen.
   
  4.3.6. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat medio 2012 een proces is gestart om tot een nieuw verdeelmodel te komen en dat het gemeenten bekend was dat de invoering van het nieuwe model tot herverdeeleffecten zou leiden. Appellant werd echter pas bij de bekendmaking van het besluit van 26 september 2014 geconfronteerd met een 14% lager budget, zodat de termijn te kort was om gelden te reserveren of beleidsmaatregelen te nemen om het tekort voor 2015 op te vangen. Van belang is verder dat uit de door appellant opgestelde en door de staatssecretaris niet betwiste prognose voor het te ontvangen budget voor 2016 blijkt dat bij de toepassing van het verdeelmodel grote fluctuaties optreden, als gevolg waarvan het tekort verder oploopt. Onduidelijk is waardoor deze fluctuaties worden veroorzaakt, zodat appellant hierop geen beleid kan voeren.
   
  4.4. Uit 4.3.1 tot en met 4.3.6 volgt dat appellant door de toepassing van het nieuwe verdeelmodel in 2015 significant is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten en dat deze benadeling voor appellant ook niet voorzienbaar was. Onder deze omstandigheden is het onredelijk dat appellant het tekort dat resteert als gevolg van de eigen risicodrempel van 7,5% 
   
  volledig zou moeten dragen. Dat betekent dat artikel 6 van het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat besluit in het geval van appellant buiten toepassing moeten worden gelaten.
   
  4.5. Uit 4.4 volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd artikel 3:4, tweede lid,  van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit 4.4 volgt tevens dat het besluit van 2 mei 2016 over het definitieve budget voor 2015 niet in stand kan blijven, zodat het beroep gegrond moet worden verklaard en dat besluit om dezelfde reden moet worden vernietigd. De Raad kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. De Raad zal de staatssecretaris daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 
  26 september 2014 en een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 
  27 november 2015 over het definitieve budget voor 2015, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad geeft partijen in overweging om via een schatting tot op een oplossing te komen.
   
  4.6. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaren slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
   
  5. Aanleiding bestaat om de staatsecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
   
   
    
   BESLISSING
  De Centrale Raad van Beroep 
   
  
    
      vernietigt de aangevallen uitspraak;
    
    
      verklaart het beroep tegen de besluiten van 24 maart 2015 en 2 mei 2016 gegrond;
    
    
      vernietigt de besluiten van 24 maart 2015 en 2 mei 2016;
    
    
      draagt de staatssecretaris op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
    
    
      veroordeelt de staatssecretaris in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.048,-.
    
  
   
  Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2019.
   
   
   
                                                                         (getekend) A.B.J. van der Ham
   
   
   
                                                                         (getekend) F. Dinleyici