ECLI:NL:RBMID:2004:AR8239, Rechtbank Middelburg, 15-12-2004, 85/04
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2004-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Aansprakelijkheid gemeente voor termijnoverschrijding van 44 weken bij behandeling van een vrijstellingsbesluit als bedoeld in art. 19 WRO. Winstderving van aanvrager die person beheert te begroten door deskundige.

RECHTBANK MIDDELBURG
      Sector civiel recht
    
    
    Vonnis van 15 december 2004 in de zaak van:
    
    rolnr: 85/04
    
    
      1. de maatschap x,
      gevestigd en zaakdoende te Westdorpe, gemeente Terneuzen,
      2. eiseres 2,
      wonende te Westdorpe, gemeente Terneuzen,
      3. eiser 3,
      wonende te Westdorpe, gemeente Terneuzen,
      4. eiseres 4,
      wonende te Westdorpe, gemeente Terneuzen en
      5. eiser 5,
      wonende te Westdorpe, gemeente Terneuzen,
      verder gezamenlijk te noemen: de maatschap,
      eisers,
      procureur: mr. R.W. van Voorst Vader,
    
    
    tegen:
    
    
      de gemeente Terneuzen,
      zetelende te Terneuzen,
      hierna te noemen: de gemeente,
      gedaagde,
      procureur: mr. C.J. IJdema.
    
    
    1. Het verdere verloop van de procedure
    
    Bij tussenvonnis van 16 juni 2004 is een comparitie van partijen bepaald. Partijen zijn deugdelijk vertegenwoordigd verschenen ter terechtzitting van 14 oktober 2004; van deze zitting is proces-verbaal opgemaakt. Vervolgens is vonnis bepaald. 
    
    2. De feiten
    
    2.1. De maatschap exploiteert een eetcafé en een pension in Westdorpe. Het pension is gevestigd in het pand (adres) te Westdorpe, welk pand in eigendom toebehoort aan eiseres 2. 
    
    2.2. Westdorpe maakte destijds onderdeel uit van de gemeente Sas van Gent; op grond van de Herindelingswet Zeeuws Vlaanderen is die gemeente op 1 augustus 2002 opgeheven en is haar grondgebied onderdeel geworden van de (nieuwe) gemeente Terneuzen. Alle rechten en verplichtingen van de voormalige gemeente Sas van Gent zijn per genoemde datum overgegaan op de nieuwe gemeente Terneuzen.  
    
    2.3. De maatschap wenst het pand (adres), oorspronkelijk een woning, tot pension te verbouwen. Bij brief van 29 november 2000 heeft de maatschap een verzoek tot de (voor de verbouwing noodzakelijke) vrijstelling van het bestaande bestemmingsplan met een toelichting op de economische haalbaarheid van het pension aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college) toegezonden.
    
    2.4. Op 9 januari 2001 heeft het college aan de raad van de gemeente (hierna: de raad) voorgesteld een voorbereidingsbesluit en het principebesluit ten aanzien van het verzoek om vrijstelling te nemen. Beide besluiten worden door de raad op 22 februari 2001 genomen. Blijkens een publicatie van 26 april 2001 zijn vervolgens het verzoek tot vrijstelling en de onderliggende stukken vanaf 1 mei tot en met 18 mei 2001 ter inzage gelegd, binnen welke termijn inspraakreacties konden worden kenbaar gemaakt. Inspraakreacties zijn niet ontvangen. 
    
    2.5. Op 22 januari 2002 is door de gemeente een verklaring van geen bezwaar bij gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (hierna: GS) aangevraagd; deze aanvraag was vergezeld van een in november 2001 opgestelde zgn. ruimtelijke onderbouwing. Op 26 april 2002 is een verklaring van geen bezwaar afgegeven (op 28 maart 2002 was door de raad een nieuw voorbereidingsbesluit genomen, door het tijdsverloop noodzakelijk geworden). Op 14 mei 2002 heeft het college vervolgens besloten de verzochte vrijstelling te verlenen; op 18 juni 2002 is vervolgens een bouwvergunning afgegeven.
    
    3. Het geschil
    
    3.1. De maatschap vordert dat de rechtbank bij vonnis, zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, de gemeente veroordeelt om aan haar te voldoen een bedrag van € 82.500,--, dan wel een zodanig bedrag als in goede justitie wordt bepaald, te vermeerderen met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 27 september 2002 tot aan de dag der algehele voldoening, en voorts een bedrag terzake van de kosten van buitengerechtelijke bijstand, een en ander met veroordeling van de gemeente in de kosten van deze procedure. 
    
    3.2. De maatschap stelt dat zij de redelijke verwachting had dat zij uiterlijk in mei 2001 zou kunnen beschikken over een bouwvergunning; dat is meer dan een jaar later geworden. De maatschap heeft ter comparitie, de stelling van de gemeente volgend, gesteld dat de procedure tot verlening van vrijstelling 44 weken te lang heeft geduurd. Die vertraging – m.n. gelegen in de periode dat de verklaring van geen bezwaar bij GS diende te worden aangevraagd – was geheel nodeloos. De gemeente heeft aldus gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dan wel met de jegens de maatschap in acht te nemen zorgvuldigheid. Aldus heeft zij onrechtmatig gehandeld en is zij aansprakelijk voor de door de maatschap ten gevolge van de vertraging geleden schade; de maatschap schat die op de winst gedurende één jaar, door haar boekhouder geprognosticeerd op € 82.235,--. Zij heeft niet direct na verlening van de bouwvergunning de verbouwing kunnen starten omdat haar financiële situatie als gevolg van de vertraging dat niet meer toeliet (een kortdurende financiering diende wel te worden afgelost, maar inkomsten stonden er nog niet tegenover). Na herfinanciering in december 2003 is wel met de verbouwing begonnen. Bij brief van 27 september 2002 heeft de maatschap de gemeente aansprakelijk gesteld voor genoemde schade en heeft zij tevens wettelijke rente aangezegd en aangekondigd dat zij buitengerechtelijke kosten zou verhalen. Buitengerechtelijke kosten zijn daadwerkelijk gemaakt.
    
    3.3. De gemeente erkent dat de procedure 44 weken langer dan de in art. 19a WRO genoemde termijnen heeft geduurd. Zij betwist onrechtmatig te hebben gehandeld. De termijnen in de WRO zijn termijnen van orde. De lange duur van de procedure hangt samen met de omstandigheid dat art. 19 WRO destijds als nieuw vereiste voor een vrijstelling een goede ruimtelijke onderbouwing vroeg en er onduidelijkheid bestond over de daaraan te stellen eisen en voorts met onderbezetting bij de gemeente. De gemeente betwist voorts dat er een causaal verband is tussen haar handelen en de door de maatschap genoemde schade: de maatschap is pas 1½ jaar nadat de bouwvergunning is verleend gaan verbouwen en heeft juist daardoor vertragingsschade geleden. Tenslotte betwist de gemeente de omvang van de schade: de vertraging bedraagt niet één jaar maar 44 weken, waarvan 5 weken het gevolg is van termijnoverschrijding door GS en de maatschap al voorafgaand aan de verleende vergunning enkele verbouwingswerkzaamheden heeft verricht waarmee zij één week heeft gewonnen. De maatschap gaat voorts in de prognose van haar omzet uit van een te gunstige bezetting van het pension. Bovendien kan de maatschap eigen schuld worden verweten: zij heeft onvoldoende haar schade beperkt door geen gebruik te maken van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen het niet tijdig beslissen en door indiening van een verzoek om voorlopige voorzieningen een snellere beslissing af te dwingen. 
    
    4. De beoordeling van het geschil
    
    4.1. Vast staat in deze procedure dat de termijn die met het nemen van het ten behoeve van de verbouwingsplannen van de maatschap noodzakelijke vrijstellingsbesluit als bedoeld in art. 19 WRO 44 weken langer is geweest dan in art. 19a WRO is voorgeschreven. Anders dan de gemeente stelt legt dit artikel op de gemeente de rechtsplicht – waaraan een belanghebbende als de maatschap ook gerechtvaardigde verwachtingen kan ontlenen – om binnen die termijnen te beslissen; het gaat niet – zoals de gemeente stelt – om termijnen van orde. Overschrijding van deze termijn kan dan ook onder omstandigheden tegenover de aanvrager van een vrijstelling onrechtmatig zijn. Dat geldt niet voor elke termijnoverschrijding; slechts een in duur aanzienlijke en daadwerkelijk voor de aanvrager tot schade leidende overschrijding, waarvoor rechtvaardigende omstandigheden ontbreken, moet als onrechtmatig worden beschouwd. In casu is de duur van de vertraging aanzienlijk geweest. Over de schade zal de rechtbank hierna oordelen. De gemeente stelt voor de termijnoverschrijding rechtvaardigende omstandigheden: zij kampte met een personele onderbezetting in een periode waarin bovendien een gemeentelijke herindeling plaatsvond en zij zocht nog de juiste vorm voor de recentelijk als vereiste in een vrijstellingsprocedure in de WRO opgenomen zgn. ruimtelijke onderbouwing. Geen van deze omstandigheden – zo al juist: de maatschap heeft ter comparitie aangegeven dat haar in december 2001 toen zij naar de voortgang informeerde door de gemeente is gezegd dat de aanvraag van geen bezwaar “was blijven liggen” – kan naar het oordeel van de rechtbank een termijnoverschrijding als zich in deze zaak heeft voorgedaan rechtvaardigen. De maatschap mocht er immers vanuit gaan dat de gemeente in staat is de in de wet vastgelegde termijnen ook daadwerkelijk na te leven; los van het individuele verzoek, in de organisatie van de gemeente zelf gelegen, oorzaken van vertraging, zoals personele onderbezetting en onvoldoende kennis van en ervaring met het – overigens ten tijde van de voorbereidingsbeslissingen van de raad al bijna een jaar lang in werking zijnde – gewijzigde art. 19 WRO – kunnen dan ook niet worden afgewenteld op de maatschap. Dat de maatschap op de hoogte is gehouden van de gang van zaken, van het feit dat een zgn. ruimtelijke onderbouwing moest worden geschrevene en dat dat voor de gemeente nieuw was – zoals namens de gemeente ter comparitie naar voren is gebracht – maakt dat niet anders. In beginsel moet de termijnoverschrijding dan ook als jegens de maatschap onrechtmatig worden aangemerkt.
    
    4.2. Bezien moet dan worden of als gevolg van de lange duur van de vrijstellingsprocedure door de maatschap schade in de zin van de door haar gestelde winstderving is geleden. De gemeente stelt dat de door de maatschap gestelde winstderving niet het gevolg is van de termijnoverschrijding, nu de maatschap na het verkrijgen van de vergunning nog 1½ jaar heeft gewacht met de start van de verbouwing. Dit verweer wordt verworpen. De maatschap heeft – althans zo begrijpt de rechtbank haar stellingen – de schadevordering gekoppeld aan de duur van de termijnoverschrijding. Gesteld noch gebleken is dat de maatschap, indien de vrijstelling (en vervolgens de bouwvergunning) wel binnen de daarvoor geldende termijn was afgegeven, niet van plan was direct na het verkrijgen van de bouwvergunning met de verbouwing te beginnen. Onder die omstandigheden staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat door het handelen van de gemeente de exploitatie van het pension in elk geval minstens een periode gelijk aan die van de vertraging in de vrijstellingsprocedure later kon aanvangen dan wanneer die vertraging niet had plaats gevonden. Dat zij gedurende die periode het pension niet kon exploiteren en derhalve winst heeft gederfd, staat derhalve in (voldoende) causaal verband met het hiervoor als onrechtmatig aangemerkte handelen van de gemeente   
    
    4.3. Dan is nog de hoogte van de schade en de vraag of de maatschap een deel daarvan – in verband met eigen schuld – zelf dient te dragen, aan de orde. Die laatste vraag zal de rechtbank eerst bespreken. De gemeente stelt dat de maatschap tegen het niet tijdig beslissen bezwaar had kunnen maken en een voorlopige voorziening kunnen vragen en aldus haar schade had kunnen beperken; het onbenut laten van die mogelijkheden levert volgens de gemeente eigen schuld op. De rechtbank overweegt hierover als volgt. De gemeente had uiterlijk op 10 juli 2001 op de aanvraag om vrijstelling dienen te beslissen. Uit de vaststaande feiten blijkt dat op dat moment er nog geen zgn. ruimtelijke onderbouwing was en nog geen aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar naar GS was gezonden. Had de maatschap bij de gemeente tegen het uitblijven van een beslissing bezwaar gemaakt, dan hadden, voordat een inhoudelijke beslissing kon worden genomen, die stappen alsnog moeten worden gemaakt. Gelet op de door de gemeente genoemde gronden voor de vertraging is het zeer de vraag of op deze wijze de procedure had kunnen worden versneld. De maatschap had voorts, na bezwaar te hebben ingediend, een voorlopige voorziening kunnen vragen. Gelet op de fase waarin de besluitvorming bij de gemeente zich bevond, had hij slechts kunnen vragen dat de gemeente werd veroordeeld tot het binnen een door de voorzieningenrechter te bepalen termijn nemen van een besluit. Of dat tot een voor de maatschap positief besluit had kunnen leiden – juist gelet op de gronden die de gemeente aanvoert voor de vertraging – is zeer onzeker. Dat de maatschap met een redelijke kans van slagen van de door de gemeente genoemde rechtsmiddelen gebruik had kunnen maken, acht de rechtbank dan ook niet aannemelijk. Voorts dient in ogenschouw te worden genomen dat onbetwist vaststaat dat namens de maatschap zeer regelmatig bij de gemeente is geïnformeerd naar de stand van zaken en dat door de gemeente niet is gesteld en evenmin is gebleken dat de maatschap daarbij op de mogelijkheid van het maken van bezwaar en het vragen van een voorlopige voorziening is gewezen. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de maatschap onvoldoende schadebeperkend heeft gehandeld en daarom (een deel van) de schade aan zichzelf te wijten heeft. Het betreffende verweer van de gemeente wordt verworpen. 
    
    
      4.4. De rechtbank stelt de aan de gemeente toe te rekenen vertraging vast op 39 weken; onbetwist is immers dat een vertraging van nog 5 weken te wijten is aan GS en dat uit de verklaring van de maatschap zelf ter comparitie is aangegeven dat de gemeente bij GS op spoed heeft aangedrongen (zodat dat deel van de vertraging haar niet kan worden toegerekend). Dat met het verrichten van al enkele verbouwingswerkzaamheden één week zou zijn gewonnen is door de gemeente wel gesteld maar niet verder onderbouwd; de rechtbank gaat daaraan voorbij. De maatschap heeft haar schadebegroting gebaseerd op een exploitatieprognose voor de periode van een jaar. De gemeente heeft die prognose betwist, onder meer stellende dat van een te gunstige bezetting is uitgegaan. De rechtbank is van oordeel dat voor de vaststelling van de schade – zoals ter comparitie al door de maatschap aangegeven – (een) deskundige(n) dient/dienen te worden gevraagd te rapporteren. Die deskundige(n) zal/zullen dienen te onderzoeken op welk bedrag de door de maatschap gederfde winst (in de exploitatie van het pension en de rechtstreeks met die exploitatie samenhangende toename van de omzet in de bestaande horeca-exploitatie van de maatschap) dient te worden gesteld, uitgaande van een vertraging van 39 weken, en van een, door de deskundige(n) toegelicht aan te geven, reële inschatting van de bezetting van het pension. 
      Alvorens tot het benoemen van (een) deskundige(n) over te gaan zal de rechtbank partijen in de gelegenheid stellen zich – bij akte – uit te laten omtrent het aantal deskundigen, de persoon van de te benoemen deskundige(n) en de nader aan de deskundige(n) voor te leggen vragen.
    
    
    4.5. Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
    
    5. De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    - verwijst de zaak naar de rolzitting van woensdag 12 januari 2005 opdat partijen – eerst de maatschap en daarna de gemeente – zich, bij akte, kunnen uitlaten zoals bedoeld in 4.4., laatste alinea;
    
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. S.M.J. van Dijk en uitgesproken ter openbare terechtzitting van woensdag 15 december 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    SD