ECLI:NL:RVS:2023:1053, Raad van State, 15-03-2023, 202002194/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college de aan [appellant] verleende subsidie op grond van de Uitvoeringsregeling subsidie behoud/herbestemming karakteristiek bezit in Drenthe 2017-2020 voor het project [locatie] lager vastgesteld op € 39.610,19 en een bedrag van € 50.192,77 aan teveel ontvangen voorschotten van hem teruggevorderd.  [appellant] was, ten tijde van belang, eigenaar van een monumentale boerderij op het perceel [locatie] (hierna: het pand). Op 30 maart 2018 heeft [appellant] een subsidie aangevraagd voor behoud van het pand en herbestemming tot bed &amp; breakfast. Bij besluiten van 22 mei 2018 en 31 juli 2018 heeft het college op grond van de Uitvoeringsregeling aan [appellant] een subsidie van maximaal € 97.058,84 verleend. Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college de aan [appellant] verleende subsidie gewijzigd naar € 115.220,94. Het college heeft hiervan in totaal € 104.802,96 als voorschot verstrekt. In het besluit van 8 oktober 2018 heeft het college [appellant] te kennen gegeven dat hij het bedrag van € 10.417,98, dat gelet op de al verstrekte voorschotten nog resteert, na de vaststelling van de subsidie zal ontvangen, indien de werkzaamheden volgens plan zijn afgerond.

202002194/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 28 februari 2020 in zaak nr. 19/2477 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college de aan [appellant] verleende subsidie op grond van de Uitvoeringsregeling subsidie behoud/herbestemming karakteristiek bezit in Drenthe 2017-2020 (hierna: de Uitvoeringsregeling) voor het project [locatie] lager vastgesteld op € 39.610,19 en een bedrag van € 50.192,77 aan teveel ontvangen voorschotten van hem teruggevorderd.
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door C. Cents, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was, ten tijde van belang, eigenaar van een monumentale boerderij op het perceel [locatie] (hierna: het pand). Op 30 maart 2018 heeft [appellant] een subsidie aangevraagd voor behoud van het pand en herbestemming tot bed & breakfast. Bij besluiten van 22 mei 2018 en 31 juli 2018 heeft het college op grond van de Uitvoeringsregeling aan [appellant] een subsidie van maximaal € 97.058,84 verleend. Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college de aan [appellant] verleende subsidie gewijzigd naar € 115.220,94. Het college heeft hiervan in totaal € 104.802,96 als voorschot verstrekt. In het besluit van 8 oktober 2018 heeft het college [appellant] te kennen gegeven dat hij het bedrag van € 10.417,98, dat gelet op de al verstrekte voorschotten nog resteert, na de vaststelling van de subsidie zal ontvangen, indien de werkzaamheden volgens plan zijn afgerond.
    Het college heeft aan de subsidieverlening verplichtingen verbonden, waaronder de verplichting de restauratie en herbestemming uit te voeren overeenkomstig de ingediende plannen en de verplichting om het bij het college te melden als blijkt dat de gesubsidieerde activiteit niet zal worden uitgevoerd of dat niet aan alle verplichtingen zal worden voldaan. Het college heeft aan de subsidieverlening voorts onder meer de verplichting verbonden dat de subsidieontvanger bij de aanvraag tot subsidievaststelling een overzicht overeenkomstig de bij de aanvraag gevoegde begroting van de totale werkzaamheden en de daarop betrekking hebbende kosten inclusief eventueel meer- en minderwerk, alsmede kopieën van alle rekeningen en betalingsbewijzen met betrekking tot de werkzaamheden verstrekt. Aan deze verplichting kan ook worden voldaan door het verstrekken van een verklaring van een accountant waaruit blijkt dat het kostenoverzicht juist en volledig is. Bij de subsidieverlening is verder bepaald dat de aanvraag tot vaststelling binnen dertien weken nadat de activiteit is uitgevoerd, maar uiterlijk op 1 april 2019, moet worden ingediend.
    Op 5 november 2018 heeft [appellant] het college medegedeeld dat de werkzaamheden aan het pand zijn afgerond en heeft hij het college verzocht om de subsidie vast te stellen. Daarbij heeft hij een rapport van PV Accountants B.V. van 5 november 2018, een kostenoverzicht en een eindrapportage ingediend.
    Bij brief van 3 december 2018 heeft het college [appellant] te kennen gegeven het voornemen te hebben om de subsidie vast te stellen op nihil, omdat [appellant] de restauratie en herbestemming niet of niet geheel heeft uitgevoerd en hij niet heeft voldaan aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. [appellant] heeft geen bed & breakfast gerealiseerd en gevoerd en hij heeft het college hierover niet geïnformeerd.
    Op 11 december 2018 heeft [appellant] zijn zienswijze hierover kenbaar gemaakt.
    Op 30 januari 2019 heeft [appellant], daartoe door het college in de gelegenheid gesteld, facturen en betalingsbewijzen overgelegd.
    Bij het besluit van 5 maart 2019 heeft het college de subsidie vastgesteld op € 39.610,19, zijnde het bedrag van de voor de restauratie en herbestemming van het pand werkelijk en verifieerbaar gemaakte kosten en een bedrag van € 50.192,77 aan teveel ontvangen voorschotten van [appellant] teruggevorderd. Het college heeft dit besluit bij het besluit van 3 juli 2019, onder verwijzing naar het advies van de Commissie rechtsbescherming van de provincie Drenthe, gehandhaafd.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aan hem verleende subsidie in redelijkheid op € 39.610,19 heeft kunnen vaststellen. [appellant] voert aan dat het feit dat de badkamer niet is gerealiseerd door Stichting DBF (hierna: DBF), die het subsidietraject heeft begeleid, is gemeld. [appellant] voert voorts aan dat alle betalingen zijn gedaan. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan de aanvullende informatie en betalingsbewijzen die hij aan het college heeft verstrekt. Als het college het pand had gecontroleerd had het bovendien kunnen zien dat alle werkzaamheden zijn verricht. [appellant] benoemt in dit kader dat het college wel is overgegaan tot betaling van rietdekkersbedrijf [partij] (hierna: [partij]).
    2.1.    Artikel 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
    3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen."
    2.2.    De Afdeling stelt voorop dat op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb als uitgangspunt geldt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft het college evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien zich één of meer van de daar opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Het college heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat het de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken.
    Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, dient daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in acht te worden genomen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In het geval dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 74). Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:928).
    2.3.    Het college heeft aan de lagere vaststelling ten grondslag gelegd dat [appellant] niet aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen heeft voldaan. De Afdeling stelt gelet hierop vast dat het college artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Dat het college de subsidie niet heeft vastgesteld op nihil maar op het bedrag van de werkelijk en verifieerbaar gemaakte kosten maakt dit niet anders. Dit komt aan de orde bij de afweging die op grond van het evenredigheidsbeginsel bij de toepassing van het tweede lid van artikel 4:46 van de Awb moet worden gemaakt.
    2.4.    Tussen partijen is niet in geschil dat de restauratie en herbestemming van het pand niet volledig in overeenstemming met de door [appellant] ingediende plannen zijn uitgevoerd, omdat de geplande badkamer niet is gerealiseerd. Dat, zoals [appellant] stelt, DBF dit aan het college heeft gemeld is, wat daar ook van zij, niet van belang, nu het niet-realiseren van de badkamer en niet het niet-melden daarvan door het college aan de lagere vaststelling ten grondslag is gelegd.
    2.5.    De Afdeling onderschrijft daarnaast het oordeel van de rechtbank dat [appellant] niet volledig aan de prestatieverantwoording heeft voldaan. Uit het bij het verzoek tot vaststelling overgelegde accountantsrapport volgt dat het door [appellant] verstrekte kostenoverzicht niet juist en volledig is. De accountant heeft geconcludeerd dat niet van alle uitgaven een factuur en/of offerte aanwezig is en niet voor alle posten volledige betaling heeft plaatsgevonden.  [appellant] heeft ook met de in hoger beroep overgelegde facturen en betalingsbewijzen niet aannemelijk gemaakt dat het kostenoverzicht juist en volledig is. De rechtbank heeft, gelet op de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen, terecht overwogen dat van [appellant] mocht worden verlangd dat hij volledig rekening en verantwoording aan het college zou afleggen. Dat het college wel tot uitbetaling aan [partij] is overgegaan ontslaat [appellant] niet van deze verplichting. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat het pand in zo een slechte staat verkeerde dat onmiddellijk moest worden gehandeld. [appellant] heeft ter zitting gesteld dat een medewerker van DBF hem te kennen heeft gegeven dat hij moest aantonen dat de werkzaamheden in overeenstemming met de begroting zijn uitgevoerd en dat dit belangrijker was dan het overleggen van betalingsbewijzen. Ook dit maakt, wat daar ook van zij, niet dat de verantwoordingsplicht voor de uitgaven en betalingen niet op [appellant] rust. Medewerkers van Stichting DBF zijn geen ambtenaren die werkzaam zijn bij de provincie Drenthe en zijn daarom niet bevoegd om een dergelijke toezegging namens het college te doen. Dat, zoals [appellant] heeft gesteld, het college [appellant] voor de begeleiding van het subsidietraject heeft verwezen naar DBF en het college hiervoor ook subsidie heeft verleend maakt dit niet anders. Het had [appellant] bovendien op grond van de voorwaarden voor de verlening van de subsidie duidelijk moeten zijn dat de verantwoordingsplicht voor hem als ontvanger onverkort gold. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om medewerkers van DBF als getuige op te roepen, zoals door [appellant] verzocht. Het horen van die getuigen kan redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
    2.6.    Gelet op het voorgaande kon het college de subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb vaststellen op een lager bedrag dan waarvoor deze is verleend.
    2.7.    Het college heeft bij het besluit tot subsidievaststelling de uitgaven waarvoor zowel een factuur als een betalingsbewijs is overgelegd bij elkaar opgeteld. Het college heeft de werkelijke kosten aan de hand daarvan bepaald op € 39.610,19 en de subsidie op dit bedrag vastgesteld. [appellant] heeft in hoger beroep een betalingsbewijs overgelegd waaruit volgt dat hij de factuur van [partij] van 1 mei 2018 voor een bedrag van € 3.630,00 heeft betaald. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het het bedrag van deze factuur terecht niet bij de berekening van de werkelijke kosten heeft betrokken, omdat [appellant] dit betalingsbewijs niet voorafgaand aan het besluit tot subsidievaststelling heeft overgelegd. Hoewel het college de verplichting om financiële verantwoording af te leggen aan een termijn heeft verbonden, is het in dit geval onevenredig om het bedrag van € 3.630,00 niet bij de berekening van de werkelijke kosten te betrekken. Uit de overgelegde factuur en het overgelegde betalingsbewijs volgt dat [appellant] deze kosten heeft gemaakt en het college heeft niet bestreden dat deze kosten zijn gemaakt voor activiteiten waarvoor de subsidie is verleend. Dit volgt ook uit het feit dat het college het bedrag van de factuur van [partij] van 12 september 2018 wel bij de berekening van de werkelijke kosten heeft meegenomen. Gelet op het vorenstaande heeft het college in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel gehandeld door de subsidie op een bedrag van € 39.610,19 vast te stellen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de aan [appellant] verleende subsidie op een bedrag van € 43.240,19 vast te stellen en het bedrag van de terugvordering te beperken tot € 46.562,77.
    2.8.    Het betoog slaagt.
    3.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft nagelaten het resterende bedrag van € 10.417,98 aan hem uit te betalen. Volgens [appellant] is door een medewerker van DBF toegezegd dat hij dit bedrag na afloop van de werkzaamheden zou ontvangen.
    3.1.    Dit betoog faalt. Het bedrag van € 10.417,98 betreft het in het besluit van 8 oktober 2018 vermelde resterende bedrag van de subsidieverlening waarvoor geen voorschot is verstrekt en dat [appellant] na de vaststelling van de subsidie zou ontvangen indien de werkzaamheden volgens plan zouden zijn afgerond. Nu, gelet op het voorgaande, het college de subsidie op een lager bedrag kon vaststellen omdat [appellant] niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, heeft het college bij het besluit tot subsidievaststelling geen aanleiding hoeven zien dit voorschot aan [appellant] te verstrekken. Dat een medewerker van DBF [appellant] heeft medegedeeld dat hij dit bedrag na afloop van de werkzaamheden zou ontvangen maakt dit, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.5 is overwogen, niet anders. Medewerkers van DBF zijn niet bevoegd om namens het college toezeggingen te doen. Ook hiervoor ziet de Afdeling daarom geen aanleiding om medewerkers van DBF als getuige op te roepen.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 3 juli 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 5 maart 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    5.       Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 28 februari 2020 in zaak nr. 19/2477;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 3 juli 2019, kenmerk 201801233-00829870;
    V.       herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 5 maart 2019, kenmerk 201801233-00807426;
    VI.      bepaalt dat de aan [appellant] verleende subsidie op een bedrag van € 43.240,19 wordt vastgesteld;
    VII.     bepaalt dat het bedrag van de terugvordering wordt beperkt tot € 46.562,77;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    IX.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    809