ECLI:NL:RVS:2021:2509, Raad van State, 10-11-2021, 201907478/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2015 heeft het College bescherming persoonsgegevens (thans: de AP) een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens afgewezen. [appellant] heeft de AP verzocht om een onderzoek in te stellen naar de verwerking van persoonsgegevens door de NS. In verzoeken van 21 februari 2015 en 24 november 2016 heeft hij, kort samengevat, verzocht om te onderzoeken of: I. de verwerking van reisgegevens van een reiziger die in bezit is van een voordeelurenabonnement noodzakelijk is; II. de verwerking van persoonsgegevens, waaronder reisgegevens, voor de regeling ‘Geld terug bij vertraging’ (hierna: GTBV-regeling) noodzakelijk is bij een OV-chipkaart, en of III. de verwerking van persoonsgegevens bij een anonieme OV-chipkaart noodzakelijk is.

201907478/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 september 2019 in zaken nrs. 18/546 en 18/1487 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: de AP).
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 april 2015 heeft het College bescherming persoonsgegevens (thans: de AP) een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) afgewezen.
    Bij besluit van 22 december 2017 (hierna: besluit 1) heeft de AP het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 28 september 2017 heeft de AP een nieuw verzoek van [appellant] om handhavend op te treden op grond van de Wbp afgewezen.
    Bij besluit van 26 februari 2018 (hierna: besluit 2) heeft de AP het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 september 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 22 december 2017 en 26 februari 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De AP en NS Groep N.V. en NS Reizigers B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: de NS) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2021, waar [appellant], via videoverbinding, en de AP, vertegenwoordigd door mr. W. van Steenbergen, mr. O.S. Nijveld en mr. E. Nijhof, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de NS, vertegenwoordigd door mr. G.J. Zwenne, advocaat te Den Haag, en mr. A. Nijhoff.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de AP verzocht om een onderzoek in te stellen naar de verwerking van persoonsgegevens door de NS. In verzoeken van 21 februari 2015 en 24 november 2016 heeft hij, kort samengevat, verzocht om te onderzoeken of:
    I. de verwerking van reisgegevens van een reiziger die in bezit is van een voordeelurenabonnement noodzakelijk is;
    II. de verwerking van persoonsgegevens, waaronder reisgegevens, voor de regeling ‘Geld terug bij vertraging’ (hierna: GTBV-regeling) noodzakelijk is bij een OV-chipkaart, en of
    III. de verwerking van persoonsgegevens bij een anonieme OV-chipkaart noodzakelijk is.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 8 van de Wbp luidt: "Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien:
    […];
    b. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is, […];
    […]."
    Besluitvorming
    3.       De AP heeft uiteengezet dat ieder handhavingsverzoek na ontvangst één of meer achtereenvolgende fases, afhankelijk van de uitkomst per fase, doorloopt. In fase I wordt getoetst of het verzoek aan de formele eisen uit de Awb voldoet en wordt aan de hand van het zogenoemde globaal bureauonderzoek beoordeeld of aannemelijk is dat zich mogelijk een overtreding heeft voorgedaan. In fase II toetst de AP aan de prioriteringscriteria van artikel 4.1. van de Beleidsregels handhaving om te bezien of een uitgebreid onderzoek in de zin van artikel 60 van de Wbp moet worden uitgevoerd. Fase III omvat dit onderzoek en in fase IV treedt de AP handhavend op tegen de overtreding die in de fase ervoor is vastgesteld.
    3.1.    Met betrekking tot het eerste verzoek, waarin [appellant] de punten I. en II. aan de orde heeft gesteld, achtte de AP het na het globale bureauonderzoek niet aannemelijk dat een overtreding plaatsvond en zij heeft daarom het verzoek bij besluit van 7 april 2015 afgewezen. De NS had voldoende gemotiveerd dat verwerking van persoonsgegevens, zowel bij een voordeelurenabonnement als in het kader van de GTBV-regeling, noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst. Dat besluit heeft ze in bezwaar gehandhaafd. Bij uitspraak van 16 augustus 2016 heeft de rechtbank dit besluit op bezwaar vernietigd en de AP opdracht gegeven een uitgebreid onderzoek in de zin van artikel 60 van de Wbp uit te voeren. De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, geoordeeld dat de AP dat uitgebreide onderzoek niet hoefde uit te voeren, maar wel een nieuw besluit op bezwaar moest nemen met een nadere motivering. Dat nieuwe besluit op bezwaar is besluit 1. De AP heeft besluit 1 mede gebaseerd op een rapport van bevindingen van augustus 2017 van een onderzoek naar de verwerking van persoonsgegevens bij het voordeelurenabonnement en de GTBV-regeling. Dit onderzoek heeft zij uitgevoerd nadat de rechtbank haar daartoe opdracht had gegeven. Zij heeft zich in besluit 1 opnieuw op het standpunt gesteld dat het niet aannemelijk is dat een overtreding plaatsvindt en daarom het bezwaar ongegrond verklaard.
    3.2.    Bij het tweede verzoek, waarin [appellant] punt III. aan de orde heeft gesteld, achtte de AP het niet aannemelijk dat de gegevensverwerking bij een anonieme OV-chipkaart in strijd met de Wbp plaatsvindt en heeft zij daarom het verzoek afgewezen. De NS had volgens de AP voldoende gemotiveerd dat verwerking van persoonsgegevens bij een anonieme OV-chipkaart noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst. In besluit 2 heeft zij de afwijzing gehandhaafd.
    3.3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de AP de besluiten 1 en 2 in redelijkheid heeft kunnen nemen.
    Hoger beroep
    Wat is de omvang van het geschil?
    4.       De Afdeling beoordeelt in hoger beroep aan de hand van de door [appellant] aangevoerde gronden of de rechtbank terecht tot haar oordeel is gekomen. Bij die beoordeling van de aangevallen uitspraak is de Afdeling gebonden aan de omvang van het verzoek van [appellant] en de door hem in bezwaar en beroep binnen die omvang aangevoerde gronden. Dat betekent dat de Afdeling in deze uitspraak geen oordeel zal geven over gronden die daar buiten vallen. De Afdeling zal zich ook niet uitlaten over algemenere overdenkingen van [appellant] over de huidige samenleving en de manier waarop binnen die samenleving wordt omgegaan met het privéleven van mensen. Bij haar beoordeling zal de Afdeling alleen die stukken betrekken die zien op deze procedure en in deze procedure ook zijn overgelegd.
    Wat is het toepasselijke recht?
    5.       Op dit geding is de Wbp van toepassing en niet de Algemene Verordening Gegevensbescherming (EU) 2016/679 (hierna: de AVG). De AVG is weliswaar in werking getreden op 25 mei 2016, maar artikel 99 van de AVG bepaalt dat zij van toepassing is met ingang van 25 mei 2018. De besluiten op bezwaar zijn van voor die datum. Daarom is nog de Wbp van toepassing.
    Is de verwerking van reisgegevens bij een voordeelurenabonnement noodzakelijk? (punt I)
    6.       [appellant] betoogt allereerst dat een overeenkomst met de NS niet kan worden aangemerkt als een rechtsgeldige overeenkomst en dus niet als een grondslag als bedoeld in artikel 8, onder b, van de Wbp. De NS is een monopolist waarvan gebruikers van het openbaar vervoer afhankelijk zijn. Als het zo zou zijn dat de NS een overeenkomst zou kunnen afdwingen waarin wordt voorgeschreven dat persoonsgegevens worden verwerkt, dan zou er sprake zijn van een recht voor haar om met volstrekte willekeur persoonsgegevens te verwerken. Ook zou dat betekenen dat de overeenkomst in strijd is met de regels van het contractenrecht.
    Mocht er sprake zijn van een (rechtsgeldige) overeenkomst, dan heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de verwerking van reisgegevens noodzakelijk kan worden geacht voor de uitvoering van de overeenkomst over het voordeelurenabonnement. Zij heeft dit niet indringend genoeg getoetst. De verwerking van de reisgegevens voldoet niet aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
    Wat betreft de subsidiariteit voert hij aan dat digitalisering geen gegeven is en het OV-chipkaartsysteem niet als uitgangspunt moet worden genomen. De invoering van het OV-chipkaartsysteem was niet noodzakelijk en de werkwijze die vóór de invoering van dit systeem werd gehanteerd, met een zichtkaart in combinatie met een papieren treinkaart, zou ook nu weer gehanteerd kunnen worden. Dat de NS dat niet wil, mag geen rol spelen. Eventueel is een zichtkaart in combinatie met een anonieme OV-chipkaart waarop voordeelurenkorting wordt geplaatst ook een alternatief. Efficiëntie kan geen reden zijn voor een inbreuk op de privacy en de verminderde effectiviteit en het genoemde risico heeft de NS niet onderbouwd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het ook niet noodzakelijk om bij elke reis te controleren of het abonnementsgeld is betaald.
    De verwerking van reisgegevens is volgens [appellant] ook niet proportioneel. De rechtbank heeft hierbij van belang geacht dat in de ‘Gedragscode verwerking persoonsgegevens ov-chipkaart door ov-bedrijven’ (hierna: de Gedragscode) staat dat reisgegevens technisch en organisatorisch apart worden opgeslagen van overige persoonsgegevens. Een gedragscode biedt geen garanties, er staan immers geen sancties op het overtreden van een gedragscode. De reisgegevens en overige persoonsgegevens staan nog steeds op dezelfde chip en blijven herleidbaar naar een persoon als ze gekoppeld worden. De NS heeft ook aangegeven bij serviceverlening persoonsgegevens te koppelen. De aparte opslag maakt dan ook niet dat de gegevensverwerking proportioneel is. Ook relevant is dat een aantal persoonsgegevens van de OV-chipkaart wordt verwerkt door Trans Link Systems (hierna: TLS). TLS is een dochteronderneming van de NS. De scheiding tussen reisgegevens en overige persoonsgegevens is dan ook niet gegarandeerd, aldus [appellant].
    - Is er een overeenkomst?
    6.1.    Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een overeenkomst met de NS niet als overeenkomst in de zin van artikel 8, onder b, van de Wbp kan worden aangemerkt. Als een reiziger in de trein stapt, komt een vervoerovereenkomst tot stand. Dat een reiziger geen keuze heeft met welke partij hij een overeenkomst aangaat als hij met de trein reist, betekent niet dat geen sprake kan zijn van een overeenkomst. Het valt overigens buiten de bevoegdheid van de Afdeling om te beoordelen of de overeenkomst rechtsgeldig is. In het Nederlandse recht behoren het begrip overeenkomst en de uitleg daarvan tot het domein van het privaatrecht. [appellant] kan bij de civiele rechter aan de orde stellen of deze overeenkomst ongeldig is omdat die, gezien de gestelde monopoliepositie van de NS, niet uit vrije wil tot stand is gekomen of kan komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat moet worden uitgegaan van het bestaan van een overeenkomst en dat moet worden beoordeeld of de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van die overeenkomst.
    - Wat is het toetsingskader?
    6.2.    De verwerking van persoonsgegevens kan rechtmatig zijn als die noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst. Daarvoor moet allereerst worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt welbepaald en uitdrukkelijk omschreven is. Verder moet worden beoordeeld of met de aan de orde zijnde verwerking van de persoonsgegevens dat doel ook wordt bereikt. Het doel moet passen binnen de uitvoering van de overeenkomst. Indien de verwerking van de persoonsgegevens voor het bereiken van het specifieke doel in deze zin noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, moet in het licht van het EU-Handvest worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. De intensiteit waarmee dit dient te gebeuren wordt mede bepaald door de specificiteit van de aangedragen alternatieven. Met andere woorden: hoe gedetailleerder de betrokkene het alternatief beschrijft, hoe indringender het onderzoek van de AP moet zijn.
    Met deze toetsing van de belangen in het concrete geval is de Wbp in overeenstemming met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De Afdeling ziet daarom geen reden om afzonderlijk aan dat artikel te toetsen.
    6.3.    In dit geval gaat het om de vraag of de verwerking van reisgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst als bedoeld in artikel 8, onder b, van de Wbp waarbij de reiziger partij is. Zoals blijkt uit advies 06/2014 van de voormalige Artikel 29 Werkgroep en Richtsnoeren 2/2019 van het Europees Comité voor gegevensbescherming moet artikel 7, onder b, van de Privacyrichtlijn, dat door middel van artikel 8, onder b, van de Wbp is geïmplementeerd, strikt worden geïnterpreteerd. Het enkele feit dat de verwerking van gegevens onder een overeenkomst valt of daarmee verband houdt, betekent niet deze verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van de overeenkomst.
    - Voor welke doelen worden reisgegevens verwerkt?
    6.4.    Uit de voorwaarden die deel uitmaken van de overeenkomsten die worden aangegaan bij het voordeelurenabonnement en bij het vervoer blijkt voor welke doelen de reisgegevens worden verwerkt. Bij de overeenkomst van het voordeelurenabonnement staan de voorwaarden in de Productvoorwaarden Voordeelurenabonnement. De kern van deze overeenkomst is dat enerzijds de NS dient te zorgen voor de mogelijkheid om met korting te reizen en dat anderzijds de reiziger dient te zorgen voor betaling van het abonnement en het in- en uitchecken, zodat de NS weet of de reiziger voor korting in aanmerking komt. Controle op correcte naleving van de voorwaarden van het voordeelurenabonnement is een wezenlijk onderdeel van de overeenkomst. Van de vervoerovereenkomst maken deel uit de ‘Algemene Voorwaarden voor het vervoer van Reizigers en Handbagage van de Nederlandse Spoorwegen’. Hierin heeft de NS onder meer de GTBV-regeling vastgelegd. Ook de behandeling van en de controle op een op die regeling gebaseerde claim is onderdeel van de overeenkomst. De claim strekt er immers toe compensatie te krijgen bij het tekortschieten door de NS bij de uitvoering van de vervoersovereenkomst. Deze doelen zijn welbepaald en uitdrukkelijk omschreven als bedoeld in artikel 7 van de Wbp.
    - Is het verwerken van reisgegevens noodzakelijk voor die doelen?
    6.5.    De AP heeft uiteengezet waarom zij, na raadpleging van de NS, het verwerken van de reisgegevens noodzakelijk acht voor de uitvoering van de overeenkomst en de door [appellant] genoemde alternatieven geen redelijke alternatieven vindt. Het standpunt van de NS over de genoemde alternatieven, waar de AP zich in kan vinden, is als volgt.
    6.6.    Het systeem dat nu wordt gebruikt, houdt in dat reizigers een OV-chipkaart bezitten waarop een voordeelurenabonnement wordt geladen. Met deze werkwijze kan de NS voor de uitvoering van de overeenkomst over het voordeelurenabonnement aan de hand van het tijdstip van het inchecken controleren of een reiziger recht heeft op korting en bij het inchecken kan zij controleren of de reiziger het abonnementsgeld heeft betaald. Ook kan zij met de reisgegevens controleren of rechtmatig gebruik wordt gemaakt van een abonnement. Dit is bijvoorbeeld niet het geval als herhaaldelijk niet wordt uitgecheckt, als of als de reis niet binnen dertig minuten na het inchecken wordt gestart.
    Voor de uitvoering van de vervoerovereenkomst kan de NS met de reisgegevens de ritprijs bepalen als geen recht bestaat op korting, omdat bijvoorbeeld buiten het tijdstip wordt gereisd waarop het voordeelurenabonnement betrekking heeft. Bij het inchecken wordt daarom ook gecontroleerd of er voldoende saldo op de OV-chipkaart staat. Dit is van belang in alle gevallen waarin niet met korting wordt gereisd. Daarnaast kan aan de hand van de reisgegevens worden gecontroleerd of een reiziger daadwerkelijk vertraging heeft gehad en dus een rechtmatig beroep doet op de GTBV-regeling.
    6.7.    De door [appellant] genoemde alternatieven doen volgens de NS afbreuk aan deze werkwijze. Met een zichtkaart in combinatie met een papieren treinkaart, zonder dat in- en uitgecheckt wordt, kan eenvoudiger gefraudeerd worden dan met een OV-chipkaart waarmee in- en uitgecheckt wordt. Een controle voordat iemand in de trein stapt is dan niet mogelijk. De controle in de trein wordt minder effectief, omdat met een enkele controle in de trein niet kan worden gecontroleerd of de reis is gestart op een tijdstip waarop recht bestond op korting. De controle van een zichtkaart in de trein kan bovendien aanleiding zijn voor misverstanden en onenigheid tussen conducteurs en reizigers of zelfs agressie tegen conducteurs. Met dit alternatief zal namelijk onrechtmatig gebruik pas bij een controle in de trein worden opgemerkt, terwijl bij het huidige systeem al bij het inchecken wordt gecontroleerd of aan de voorwaarden van het voordeelurenabonnement is voldaan. Het alternatief waarbij gebruik wordt gemaakt van een anonieme OV-chipkaart in combinatie met een zichtkaart maakt volgens de NS de controle in de trein minder efficiënt, omdat er twee kaarten moeten worden gecontroleerd. Verder gelden dezelfde nadelen als bij een papieren treinkaart.
    6.8.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de AP zich, gelet op de motivering van de NS, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voor de uitvoering van de overeenkomsten noodzakelijk is om reisgegevens te verwerken. Deze gegevensverwerkingen hebben als doel de bepalende verplichtingen van de partijen bij de overeenkomst vast te stellen. Enerzijds gaat het om de vaststelling dat de NS het contractuele vervoer over een traject heeft verzorgd. Anderzijds zijn de gegevens over waar en wanneer de reiziger is ingestapt of uitgestapt nodig om vast te stellen welke tegenprestatie de reiziger verschuldigd is. Hieruit volgt dat het bij de in het geding zijnde gegevensverwerking gaat om het vaststellen van de contractuele verplichtingen van de partijen over en weer.
    6.9.    Dat de verwerking van de gegevens noodzakelijk moet zijn in de zin van artikel 8, aanhef en onder b, van de Wbp, betekent niet dat de verwerking alleen rechtmatig is als de overeenkomst niet kan worden uitgevoerd zonder dat gegevens worden verwerkt. De AP heeft van belang kunnen achten dat de overeenkomsten redelijkerwijs niet op een andere manier uitgevoerd kunnen worden. Het invoeren van de mogelijkheid van reizen met een zichtkaart, eventueel in combinatie met een anonieme OV-chipkaart, belemmert een efficiënte en effectieve controle op een rechtmatig gebruik van het voordeelurenabonnement. Daarom heeft de AP dit geen redelijk alternatief hoeven vinden. Anders dan [appellant] betoogt mag het belang van de efficiëntie van het vervoer van reizigers meewegen bij het beoordelen of de gegevensverwerking strikt noodzakelijk is. De NS vervoert veel reizigers op een dag en het is in het belang van zowel de reiziger als de controleur dat een controle in de trein efficiënt plaatsvindt. Ook het risico op onenigheid en mogelijk agressie heeft de AP mee mogen wegen. Het is algemeen bekend dat agressie tegen medewerkers van de NS voorkomt en de NS heeft als werkgever de taak om haar medewerkers hiertegen zo goed mogelijk te beschermen. Het risico dat vaker sprake zal zijn agressie tegen een conducteur als een controle vooraf ontbreekt, heeft de AP aannemelijk kunnen achten, ook zonder dat de NS met cijfers heeft aangetoond hoe groot dit risico exact is. Bij ieder handhavend optreden bestaat immers het risico op onenigheid en mogelijk agressie. Als een controle voorafgaand aan de reis ontbreekt, zal vaker gehandhaafd moeten worden bij een controle in de trein.
    Daarnaast heeft de AP van belang kunnen achten dat er een functionele scheiding is aangebracht tussen de reis- en de overige persoonsgegevens op de OV-chipkaart. Dit houdt in dat de verwerking van persoonsgegevens, niet zijnde de reisgegevens, is gescheiden van de verwerking van de reisgegevens. Het samenbrengen van deze gegevens is alleen toegestaan voor factureringsdoeleinden en voor serviceverlening aan de klant. Deze scheiding is vastgelegd in de Gedragscode. Gedragscodes kunnen worden aangemerkt als een geschikte vorm van zelfregulering. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de NS zich niet aan de Gedragscode houdt en geen scheiding heeft aangebracht bij de gegevensverwerking. Dat de joint venture met TLS ertoe zou leiden dat de scheiding niet wordt aangebracht of gehandhaafd, heeft hij evenmin aannemelijk gemaakt. De AP heeft zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat de inbreuk voor de betrokkenen in redelijke verhouding staat tot het met de verwerking te dienen doel.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk voor de GTBV-regeling? (punt II)
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verwerking van persoonsgegevens, waaronder reisgegevens, ten behoeve van de GTBV-regeling noodzakelijk is, ook als geen gebruik wordt gemaakt van een kortingsabonnement. Er zijn meer alternatieven waarmee toepassing kan worden gegeven aan de GTBV-regeling zonder dat alle reisgegevens verwerkt hoeven te worden. Een papieren treinkaart zou een alternatief kunnen zijn. Ook bestaat de mogelijkheid dat NS-personeel een bon uitschrijft zonder vermelding van het unieke kenmerk van de OV-chipkaart, zodat eerder gemaakte reizen met die kaart niet kunnen worden achterhaald. Ook oppert [appellant] de mogelijkheid van een geautomatiseerde mogelijkheid van het krijgen van zo’n bon, bijvoorbeeld bij een automaat. Dan hoeft er geen NS-personeel aan te pas te komen. Reizigers kunnen er vervolgens voor kiezen de bon op te sturen naar de NS, waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, of aan de NS-balie meteen om contante vergoeding te vragen, zonder verwerking van persoonsgegevens. Met deze manier van werken wordt voorkomen dat bij de NS alle reizen die met de OV-chipkaart zijn gemaakt bekend worden. De rechtbank heeft overwogen dat daarvoor al een alternatief bestaat, namelijk het gebruik van een eenmalige OV-chipkaart, maar dat is geen goed alternatief, omdat dat duurder is. Een anonieme OV-chipkaart is geen alternatief, omdat bij het doen van een claim persoonsgegevens moeten worden opgegeven en deze daarna kunnen worden gekoppeld aan de reisgegevens van de anonieme OV-chipkaart. Op dat moment kan de NS weten van wie de anonieme OV-chipkaart is. De AP had zelf moeten onderzoeken of er nog andere alternatieven bestaan, aldus [appellant].
    - Voor welke doelen worden reisgegevens verwerkt?
    8.       De NS is op grond van de ‘Verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer’ verplicht om reizigers een vergoeding te betalen als zij vertraging oplopen. De GTBV-regeling is opgenomen in de Algemene Voorwaarden die deel uitmaken van de vervoerovereenkomst. De persoonsgegevens, zoals naam, adres en bankgegevens, worden gebruikt om de claim te kunnen afhandelen. De gegevens van de vertraagde reis gebruikt de NS om te kunnen controleren of terecht een beroep wordt gedaan op de GTBV-regeling.
    - Is het verwerken van persoonsgegevens noodzakelijk?
    8.1.    De AP heeft uiteengezet waarom zij, na het horen van de NS, het verwerken van de reisgegevens noodzakelijk acht voor de uitvoering van de GTBV-regeling en de door [appellant] genoemde alternatieven geen redelijke alternatieven vindt. Het standpunt van de NS over de genoemde alternatieven, waar de AP zich in kan vinden, is als volgt.
    8.2.    Met de werkwijze zoals deze nu wordt toegepast, kan de NS op een betrouwbare, efficiënte en effectieve manier uitvoering geven aan de GTBV-regeling. Omdat van tevoren niet bekend is welke reis vertraging zal oplopen, moeten van alle reizen die met de OV-chipkaart worden gemaakt de reisgegevens worden verwerkt. De alternatieven die [appellant] noemt, hebben volgens de NS onevenredige nadelen. Niet op ieder station is NS-personeel aanwezig dat een bon kan uitschrijven en er zijn geen automaten die zulke bonnen kunnen uitschrijven. Treinconducteurs beschikken niet over instrumenten om op nauwkeurige wijze de opgelopen vertraging te kunnen bepalen. Een papieren treinkaart is volgens de NS geen optie, omdat het systeem daar niet meer op is ingericht. Herinvoering van papieren treinkaarten zou erg veel geld kosten. De eerder genoemde Gedragscode waarborgt dat reisgegevens niet worden gekoppeld aan andere persoonsgegevens voor andere doeleinden dan facturering en serviceverlening. Bovendien kan een OV-chipkaart die niet persoonsgebonden is door meer personen worden gebruikt en geven de opgegeven persoonsgegevens alleen weer welke persoon de vertraagde reis heeft gemaakt.
    8.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de AP zich, gelet op de motivering van de NS, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voor de uitvoering van de GTBV-regeling noodzakelijk is om persoonsgegevens te verwerken. De verwerkingsverantwoordelijke moet aantonen dat een verwerking noodzakelijk is voor het verwezenlijken van een bepaald doel. Hij hoeft echter niet alle mogelijke alternatieven te bedenken. De AP heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de doelen redelijkerwijs niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kunnen worden verwezenlijkt. De genoemde alternatieven doen afbreuk aan een betrouwbare, efficiënte en effectieve manier van het uitvoeren van de GTBV-regeling. Er bestaat bovendien al een alternatief waarmee slechts de gegevens van één reis worden verwerkt, namelijk de eenmalige OV-chipkaart. De meerwaarde van herinvoering van een papieren treinkaart is daardoor beperkt. Een eenmalige OV-chipkaart is duurder dan een anonieme of persoonlijke OV-chipkaart, maar dit prijsverschil is niet zo groot dat niet kan worden gesproken van een reëel alternatief. De persoonsgegevens zijn noodzakelijk voor de afhandeling van een beroep op de GTBV-regeling. Ook bij de GTBV-regeling heeft de AP van belang kunnen achten dat er een functionele scheiding is aangebracht tussen de reis- en de overige persoonsgegevens op de OV-chipkaart en dat deze gegevens slechts in een aantal, vooraf bepaalde, gevallen gekoppeld mogen worden. Er bestaan geen aanwijzingen dat de NS zich niet aan de Gedragscode houdt. De AP heeft zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat de inbreuk voor de betrokkenen in redelijke verhouding staat tot het met de verwerking te dienen doel.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk bij een anonieme OV-chipkaart? (punt III)
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verwerking van persoonsgegevens bij de anonieme OV-chipkaart noodzakelijk is. De verwerking van betaalgegevens kan alleen worden vermeden door contant te betalen en op te laden. De NS heeft de mogelijkheden om contant te betalen echter zodanig ingeperkt dat het onevenredig bezwarend is gemaakt om met contant geld te betalen. Op de meeste plekken waar het nog mogelijk is om met contant geld te betalen, kan dit alleen met muntgeld. Een treinreis kost echter al snel rond de € 20 en betalen met muntgeld is dan geen reële optie. Slechts op enkele stations kan met bankbiljetten worden betaald. Hiervoor moet iedere keer een toeslag van € 0,50 worden betaald.
    10.     De anonieme OV-chipkaart heeft twee unieke kaartnummers. Met het ene pasnummer worden reisgegevens geregistreerd, met het andere overige persoonsgegevens. Dit zijn betaalgegevens die worden verwerkt bij het betalen of opladen van een OV-chipkaart. Niet in geschil is dat bij het opladen met contant geld geen persoonsgegevens worden verwerkt. Een anonieme OV-chipkaart kan kosteloos anoniem worden opgeladen met muntgeld bij een aantal automaten op sommige stations en tegen betaling van servicekosten van € 0,50 per keer met papiergeld aan de balie. Deze drempel is niet dusdanig hoog dat het betalen met contant geld redelijkerwijs geen optie meer zou zijn. Als geen persoonsgegevens worden verwerkt, wordt de Wbp niet overtreden en kan de AP niet handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de AP zich onafhankelijk opgesteld?
    11.     [appellant] betoogt dat de AP niet onafhankelijk heeft gewerkt, omdat ze besluit 1 heeft gebaseerd op een uitspraak van een voormalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in 2009. Hij heeft gezegd dat iedereen die gebruikt maakt van persoonsgebonden kortingsproducten een persoonlijke OV-chipkaart moet gebruiken om met korting te kunnen reizen.
    11.1.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1442, overweging 14.7, heeft overwogen, is wettelijk gegarandeerd dat de AP onafhankelijkheid geniet die haar in staat stelt haar taak zonder beïnvloeding van buitenaf te vervullen. De AP is aldus vrij van elke - rechtstreekse of indirecte - beïnvloeding van buitenaf die haar beslissingen zou kunnen sturen. Daarvoor is ook van belang dat uit de Wbp noch de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen volgt dat de minister of enig ander bestuursorgaan de AP aanwijzingen mag geven over het al dan niet nemen van handhavingsbesluiten of het voeren van handhavingsbeleid. Niet is gebleken dat de AP zich bij het behandelen van de handhavingsverzoeken van [appellant] heeft laten beïnvloeden door de voormalige staatssecretaris.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.     De AP hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    280-851.