ECLI:NL:CBB:2017:31, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-01-2017, 15/806 en 15/807
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet marktordening gezondheidszorg. Verzoek om vergoeding inzake Zvw en AWBZ voor in het jaar 2011 niet bezette bedden, door een kliniek die zorg biedt aan mensen met ernstige psychiatrische en gedragsproblemen. Beroep op vertrouwensbeginsel, onder meer omdat voor het jaar 2010 zodanige vergoeding wél werd toegekend.
        Het College is van oordeel dat verweerster het bezwaar van appellante tegen de tariefbeschikking Zvw terecht wegens niet-verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerster hoefde de brieven van appellante voorts niet te beschouwen als een nieuwe aanvraag.
        Ten aanzien van de tariefbeschikking AWBZ is het College van oordeel dat het beroep ongegrond is. Niet is komen vast te staan dat verweerster ervan op de hoogte was dat in de nacalculatie 2010 niet-gerealiseerde productie was begrepen. Naar verweerster heeft betoogd is het vergoeden van niet-gerealiseerde productie in strijd met haar vaste beleid. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Onvoldoende onderbouwd dat sprake is van onevenredig nadeel.

uitspraak 
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 15/806 en 15/807
      13950
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2017 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellante,
    (gemachtigden: mr. B. Megens en mr. H.J. Breeman),
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster, 
    (gemachtigde: mr. M.A.M. Verduijn).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Zorgverzekeringswet (Zvw)
      
    
    
    
      Bij tariefbeschikking van 14 augustus 2012 heeft verweerster naar aanleiding van de aanvraag nacalculatie 2011 Zvw het budget 2011 Zvw definitief vastgesteld.Bij brief van 8 mei 2013 aan de unit Cure van verweerster met als onderwerp “correctie op nacalculatie 2011” heeft appellante verzocht om wijziging van de door haar ingediende nacalculatie Zvw 2011 en om overleg daarover, onder de mededeling dat zij ter zekerstelling van haar rechten tevens een formeel bezwaarschrift heeft ingediend bij de unit Juridische Zaken.Bij brief van 7 mei 2013 aan de unit Juridische Zaken van verweerster met als onderwerp “bezwaarschrift op nacalculatie 2011” heeft appellante, onder verwijzing naar haar brief aan de unit Cure, meegedeeld dat zij ervan uitgaat dat nader overleg met de unit Cure tot een pragmatische oplossing leidt, doch dat ter zekerstelling van haar rechten middels deze brief een formeel bezwaarschrift wordt ingediend. 
    
    
    
      In reactie op een verzoek van verweerster van 13 mei 2015 om aan te geven waartegen het bezwaarschrift van 7 mei 2013 inzake de nacalculatie Zvw is gericht en waarom de bezwaartermijn is overschreden, heeft appellante bij brief van 1 juni 2015 aangegeven dat de brieven van 7 en 8 mei 2013 primair zijn gericht tegen het niet tijdig beslissen door verweerster op haar aanvraag van een zogenoemde “grijze bedden” toeslag en subsidiair een nieuwe aanvraag bevatten voor een nacalculatie 2011 waarin de grijze bedden niet als toeslag, maar als onderdeel van de productie worden meegenomen. Meer subsidiair heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de brieven van 7 en 8 mei 2013 een bezwaarschrift betreffen tegen de tariefbeschikking van 14 augustus 2012, waarbij zij met de indiening daarvan niet geacht kan worden in verzuim te zijn geweest.
    
    
    
      Bij besluit van 8 september 2015 (bestreden besluit 1; zaaknr. 15/807) heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de tariefbeschikking van 14 augustus 2012 nacalculatie Zvw 2011 wegens niet-verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. Verweerster heeft voorts geoordeeld dat geen grond bestaat om de brief van 7 mei 2013 te kwalificeren als gericht tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag of als een nieuwe aanvraag.
    
    
    
      
        Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ)
      
    
    
    
      Bij tariefbeschikking van 2 april 2013 heeft verweerster naar aanleiding van de aanvraag nacalculatie 2011 AWBZ het budget 2011 AWBZ definitief vastgesteld.
      Bij brief van 8 mei 2013 aan de unit Care van verweerster met als onderwerp “correctie op nacalculatie 2011” heeft appellante verzocht om wijziging van de door haar ingediende nacalculatie AWBZ 2011 en om overleg daarover, onder de mededeling dat zij ter zekerstelling van haar rechten tevens een formeel bezwaarschrift heeft ingediend bij de unit Juridische Zaken.Bij brief van 8 mei 2013 aan de unit Juridische Zaken met als onderwerp “bezwaarschrift op nacalculatie 2011” heeft appellante, onder verwijzing naar haar brief aan de unit Care, meegedeeld dat zij ervan uitgaat dat nader overleg met de unit Care tot een pragmatische oplossing leidt, doch dat  ter zekerstelling van haar rechten middels deze brief een formeel bezwaarschrift wordt ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 september 2015 (bestreden besluit 2; zaaknr. 15/806) heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de tariefbeschikking van 2 april 2013 nacalculatie AWBZ 2011 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend in beide zaken.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2016.
      Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Appellante heeft op verzoek van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam de [naam 2] ontwikkeld, waarin zij zorg biedt aan mensen met een verstandelijke handicap met ernstige psychiatrische, ontwikkelings- en gedragsproblemen, waaronder verslavings-problemen. De zorg wordt gedurende het eerste jaar van opname betaald via de Zvw. In de volgende jaren komt de zorg ten laste van de AWBZ, die per 1 januari 2015 is opgevolgd door de Wet langdurige zorg. De kliniek is opgestart in 2010. Pas vanaf eind 2011 heeft appellante een volledige bezetting kunnen realiseren. Appellante heeft zowel voor het jaar 2010 als het jaar 2011 met het zorgkantoor afgesproken dat de maximale productie zou worden vergoed, inclusief de zogenoemde “grijze bedden”. Met “grijze bedden” wordt in dit verband bedoeld de niet bezette bedden van de [naam 2] . 
    
    2. Verweerster heeft in het kader van de nacalculatie voor het jaar 2010 budgetten voor Zvw en AWBZ vastgesteld op basis van de door appellante opgegeven productie, waarin de hiervoor bedoelde grijze bedden waren begrepen. Appellante had daarnaast voor het jaar 2010 een toeslag aangevraagd voor door haar in het kader van de Zvw en de AWBZ gemaakte meerkosten, die te maken hadden met de zorgzwaarte van haar cliënten (hierna: meerkosten).
    
    3. Op 30 mei 2012 heeft appellante met indiening van het daarvoor bestemde formulier nacalculatie over het jaar 2011 in het kader van de Zvw aangevraagd. Op 31 mei 2012 heeft appellante eveneens met indiening van het daarvoor bedoelde formulier nacalculatie over het jaar 2011 in het kader van de AWBZ aangevraagd. Bij e-mail van 31 mei 2012 heeft appellante, in aanvulling op en onder verwijzing naar de nacalculatieaanvragen Zvw en AWBZ 2011 verzocht om toekenning van een toeslag, conform een daarbij gevoegde bijlage. Het betreft een bedrag van € 379.421,-- voor de Zvw en een bedrag van € 1.862.269,-- voor de AWBZ. Deze voor 2011 aangevraagde toeslagen zien zowel op meerkosten als op grijze bedden.
    Appellante heeft bij brieven van 29 augustus 2013 een toelichting op haar bezwaarschriften gegeven en daarbij aangegeven dat met de grijze bedden voor de Zvw en AWBZ bedragen zijn gemoeid van € 448.611,-- respectievelijk € 746.381,--. Zij heeft verzocht om de nagecalculeerde productie 2011 in voormelde zin aan te passen.
    
    4. Bij tariefbeschikking van 14 augustus 2012 heeft verweerster het budget 2011 Zvw definitief vastgesteld. In dat budget zijn geen meerkosten en geen grijze bedden begrepen. Het bezwaar van appellante, voor zover thans nog van belang, is ertegen gericht dat haar voor 2011 geen vergoeding voor grijze bedden is toegekend.
    Bij bestreden besluit 1 heeft verweerster het bezwaar van appellante wegens niet-verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. Verweerster heeft voorts geoordeeld dat geen grond bestaat om de brief van 7 mei 2013 te kwalificeren als gericht tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag of als een nieuwe aanvraag.
    
    5. Bij tariefbeschikking van 2 april 2013 heeft verweerster het budget 2011 AWBZ definitief vastgesteld. Evenals hiervoor ten aanzien van de Zvw is overwogen, zijn ook in het budget AWBZ geen meerkosten en geen grijze bedden begrepen en is het bezwaar van appellante nog slechts ertegen gericht dat haar voor 2011 geen vergoeding voor grijze bedden is toegekend.
    Bij bestreden besluit 2 heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
      
        Grijze bedden Zvw
      
    
    
    6. Appellante heeft betoogd dat de brief van 7 mei 2013 primair was gericht tegen het niet-tijdig beslissen op haar aanvraag van een toeslag voor grijze bedden. Zij stelt in dit verband dat uit de door verweerster bij de beschikking van 14 augustus 2012 vastgestelde nacalculatie Zvw 2011 niet blijkt of de aangevraagde vergoeding voor grijze bedden was toe- of afgewezen. Volgens appellante werd pas na ontvangst van de beslissing op bezwaar van 5 april 2013 over de nacalculatie Zvw 2010 duidelijk dat verweerster de toeslag voor meerkosten en de vergoeding voor grijze bedden als strikt separate posten zag, aangezien voor 2010 die meerkosten niet maar de grijze bedden wel werden vergoed. Appellante was op dat moment nog in afwachting van een beslissing van verweerster op haar aanvraag voor 2011.
    Het College verwerpt dit betoog. Uit de brieven van appellante van 7 en 8 mei 2013 en 29 augustus 2013 blijkt  niet dat zij nog in afwachting was van  een beslissing op haar aanvraag. Appellante heeft met die brieven bezwaar gemaakt tegen het door verweerster vastgestelde budget in het kader van de nacalculatie Zvw 2011. Zij heeft daarin gewezen op het verschil tussen de toeslag die voor 2010 was aangevraagd (voor alleen de meerkosten) en de toeslag die voor 2011 was aangevraagd (voor zowel meerkosten als grijze bedden). Appellante heeft verzocht om de toeslag die voor 2011 was aangevraagd te verlagen met het bedrag dat gemoeid was met de grijze bedden en tegelijkertijd de productie die was verantwoord in de nacalculatie 2011 op te hogen met de grijze bedden. Zij verzocht daarbij om een “pragmatische oplossing”. Dat appellante, kennelijk nadat zij de beslissing op bezwaar van 5 april 2013 over het jaar 2010 had ontvangen, tot het inzicht is gekomen dat het opnemen van grijze bedden in de productie 2011 meer kans zou bieden op toekenning van een vergoeding dan het verzoek dat in aanvulling op de nacalculatie was gedaan om een toeslag voor meerkosten en grijze bedden, doet niet af aan het feit dat het appellante na ontvangst van de tariefbeschikking van 14 augustus 2012 duidelijk heeft moeten zijn dat daarmee haar totale budget ZVW voor 2011 was vastgesteld. Voor zover appellante al heeft kunnen twijfelen of met die tariefbeschikking tevens was beslist op het door haar in het kader van de nacalculatie gedane verzoek om vergoeding van meerkosten en grijze bedden had zij binnen de bezwaartermijn contact kunnen opnemen met verweerster, dan wel zekerheidshalve een pro forma bezwaarschrift kunnen indienen. 
    
    7. Het College verwerpt tevens het subsidiaire betoog dat verweerster de brief van 7 mei 2013 had moeten opvatten als een nieuwe aanvraag. Zoals hiervoor reeds is overwogen, ging het appellante om een “pragmatische oplossing”, nadat op haar aanvraag voor de nacalculatie 2011 reeds was beslist en de indieningstermijn voor zodanige aanvraag (1 juni 2012) reeds lang was verstreken. Onder deze omstandigheden hoefde verweerster geen aanleiding te zien om de brief van 7 mei 2013, in samenhang met de brief van 8 mei 2013, tevens te beschouwen als een nieuwe aanvraag.
    
    8. Het College verwerpt voorts het meer subsidiaire betoog dat de brief van 7 mei 2013 een bezwaarschrift is bij de indiening waarvan appellante niet in verzuim is geweest. Het College verwijst in dit verband naar hetgeen hiervoor in r.o. 6 is overwogen. De door appellante genoemde reden waarom zij tegen de tariefbeschikking van 14 augustus 2012 pas bij brief van 7 mei 2013 bezwaar heeft gemaakt leidt niet tot de conclusie dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
    
    9. Dit betekent dat verweerster bij bestreden besluit 1 (zaaknr. 15/807) het bezwaar van appellante tegen de tariefbeschikking van 14 augustus 2012 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zodat het daartegen ingestelde beroep ongegrond is. 
    
    
      
        Grijze bedden AWBZ
      
    
    
    10. Appellante heeft aangevoerd dat verweerster wist, althans had moeten weten, dat in de nacalculatie AWBZ 2010 grijze bedden waren opgenomen. Verweerster heeft, aldus appellante, met haar handelwijze om de nacalculatie 2010 inclusief de daarin begrepen grijze bedden goed te keuren de verwachting gewekt dat dit, conform de met het zorgkantoor gemaakte afspraken, ook voor 2011 zou zijn toegestaan. De vergoeding voor grijze bedden is door het zorgkantoor goedgekeurd en dus rechtmatig. Verweerster heeft het vertrouwen gewekt dat de grijze bedden ook in 2011 zouden worden vergoed. Het niet toekennen van een vergoeding is voorts in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat die vergoeding noodzakelijk is om een sluitende exploitatie van de opstartkosten te verkrijgen. Appellante leidt een significant financieel nadeel wanneer de grijze bedden in strijd met de gemaakte afspraken niet worden vergoed. Het risico bestaat dat dit financiële nadeel invloed heeft op (de continuïteit van) de door appellante te verlenen zorg. 
    
    11. Verweerster heeft er in het verweerschrift en ter zitting op gewezen dat in het kader van de nacalculatie de daadwerkelijk gerealiseerde productie behoort te worden opgegeven. Zowel in de Beleidsregel Procedure en indieningstermijn vaststelling en verrekening aanvaardbare kosten GGZ Zvw BR/CU-5033 als in de Beleidsregel Nacalculatie CA-300-457 was voor de Zvw respectievelijk de AWBZ bepaald dat de gerealiseerde productie diende te worden opgegeven. In het nacalculatieformulier 2010 AWBZ is opgenomen dat de bestuurder van de zorgaanbieder door de ondertekening van dat formulier verklaart dat het formulier naar waarheid en in overeenstemming met de beleidsregels van verweerster is ingevuld. Het nacalculatieformulier 2010 Zvw vermeldt als titel “Formulier nacalculatie op geleverde productie”.
    
      Het College is dan ook van oordeel dat verweerster ervan heeft mogen uitgaan dat de productie die was vermeld in de nacalculatieformulieren 2010 de daadwerkelijk gerealiseerde productie betrof, temeer nu die formulieren zijn ondertekend door het zorgkantoor en zijn geaccordeerd door een accountant. Appellante heeft nog betoogd dat verweerster betrokken was bij het [naam 2] -project, maar dat is niet komen vast te staan. Ook anderszins is niet komen vast te staan dat verweerster ervan op de hoogte was dat in de nacalculatie 2010 niet-gerealiseerde productie (de grijze bedden) was begrepen.
      Naar verweerster heeft betoogd is het vergoeden van niet-gerealiseerde productie in strijd met haar vaste beleid, zoals  neergelegd in haar beleidsregels. Dat in het kader van de nacalculatie over 2010 toch is overgegaan tot vergoeding van grijze bedden moet dan ook worden gezien als een fout in het voordeel van appellante, waaraan geen rechten kunnen worden ontleend voor het jaar 2011. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    
    12. Het College stelt vast dat verweerster bij de afwijzing van de door appellante verzochte vergoeding voor grijze bedden in 2011 heeft gehandeld in overeenstemming met de van toepassing zijnde beleidsregels. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht dient verweerster overeenkomstig haar beleidsregels te handelen, tenzij dat voor de belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Van zodanige gevolgen is in dit geval echter niet gebleken. De verzochte vergoeding voor grijze bedden 2011 in het kader van de AWBZ betreft een bedrag van € 746.381,--. Appellante heeft niet betwist dat zij per 31 december 2014 over een eigen vermogen beschikte van ongeveer € 29,5 miljoen. Voor het overige heeft appellante geen specifieke informatie over haar financiële situatie verstrekt. Zij heeft slechts aangegeven dat het niet ontvangen van de vergoeding een zware wissel trekt op de verschillende financiële ratio’s op grond waarvan zij financiering dient aan te trekken en te behouden. Daarmee is onvoldoende onderbouwd dat sprake is van onevenredig nadeel.
    
    13. Het voorgaande betekent dat het beroep tegen bestreden besluit 2 (zaaknr. 15/806) eveneens ongegrond is.
    
    14. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
      
    
    
      Beslissing
    
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. W.A.J. van Lierop en mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2017.
    
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard	w.g. J.M.M. Bancken