ECLI:NL:RVS:2024:1039, Raad van State, 13-03-2024, 202107310/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede geweigerd aan LC Energy een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een zonneveld. LC Energy heeft de aanvraag voor de activiteit bouwen ingediend om zonneveld Nergena te kunnen realiseren in het buitengebied van de gemeente Ede. De projectlocatie ligt ten zuiden van de Langesteeg en ten oosten van de Dijkgraaf op ongeveer 1 kilometer ten westen van de kern Bennekom. De projectlocatie heeft een oppervlakte van ongeveer 10,4 hectare. De projectlocatie heeft de bestemming "Agrarisch" op grond van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied Ede 2012". Omdat een zonneveld niet binnen deze bestemming past, heeft de aanvraag ook betrekking op het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het college en de raad betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval de afgifte van een vvgb heeft geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het college en de raad voeren aan dat de rechtbank de weigering van de raad om de vvgb af te geven niet heeft getoetst aan de juiste maatstaf.

202107310/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Ede en de raad van de gemeente Ede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 oktober 2021 in zaak nr. 21/1946 in het geding tussen:
    LC Energy B.V.
    en
    het college,
    alsmede in het geding tussen:
    1.       de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Noord (hierna: LTO Noord), gevestigd te Zwolle,
    2.       [appellant sub 2] en anderen (hierna: [appellant sub 2] en anderen), allen wonend te Bennekom, gemeente Ede,
    appellanten,
    en,
    het college,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college geweigerd aan LC Energy een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een zonneveld.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2021 heeft de rechtbank het door LC Energy daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 februari 2021 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en de raad hoger beroep ingesteld.
    LC Energy heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 21 december 2022 heeft het college aan LC Energy een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonneveld verleend.
    LTO Noord en [appellant sub 2] en anderen hebben daartegen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en de raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    LC Energy heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    LTO Noord heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 15 december 2023, waar zijn verschenen:
    het college en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Janssen en mr. H. Doornhof, advocaten te Amsterdam, en M.C.L. van den Broeke, mr. N. Hoos en mr. J.W. van den Bovenkamp;
    LTO Noord, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en [gemachtigde B]; en, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2].
    Verder is op de zitting LC Energy, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 april 2019 (hierna: de aanvraag). Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       LC Energy heeft de aanvraag voor de activiteit bouwen ingediend om zonneveld Nergena te kunnen realiseren in het buitengebied van de gemeente Ede. De projectlocatie ligt ten zuiden van de Langesteeg en ten oosten van de Dijkgraaf op ongeveer 1 kilometer ten westen van de kern Bennekom. De projectlocatie heeft een oppervlakte van ongeveer 10,4 hectare. De projectlocatie heeft de bestemming "Agrarisch" op grond van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied Ede 2012". Omdat een zonneveld niet binnen deze bestemming past, heeft de aanvraag ook betrekking op het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    Het besluit van 26 februari 2021
    3.       Het college heeft het besluit van 26 februari 2021 met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure voorbereid. Het ontwerp van dat besluit (hierna: het ontwerpbesluit) heeft van 5 februari 2020 tot en met 18 maart 2020 ter inzage gelegen en vermeldt dat het college voornemens is de aanvraag in te willigen. Voor de vereiste verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) van de raad verwijst het college in het ontwerpbesluit naar een ontwerp-vvgb van 23 januari 2020.
    Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat de raad op 2 juli 2020 heeft geweigerd de voor de inwilliging van de aanvraag vereiste vvgb af te geven. De op 24 september 2020 door de raad op schrift gestelde motivering van deze weigering is als bijlage bij het besluit van 26 februari 2021 bijgevoegd. In deze bijlage staat dat op 2 juli 2020 tijdens een voltallige raadsvergadering de stemmen over het voorstel om de vvgb af te geven, staakten. Omdat het voorstel op grond van artikel 32, vijfde lid, van de Gemeentewet niet is aangenomen, heeft de raad geweigerd de vvgb af te geven. Verder bevat deze bijlage de motivering die de raad aan deze weigering ten grondslag heeft gelegd.
    Het hoger beroep
    4.       Het college en de raad betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval de afgifte van een vvgb heeft geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het college en de raad voeren aan dat de rechtbank de weigering van de raad om de vvgb af te geven niet heeft getoetst aan de juiste maatstaf. De juiste maatstaf is het zogenoemde ‘nee, tenzij-principe’ dat geldig is op grond van de door de raad vastgestelde "Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Ede houdende regels omtrent Wind- en zonnewijzer" (hierna: de beleidsregel). Volgens het college en de raad is de raad bij de toepassing van dit principe niet gebonden aan de in de beleidsregel vermelde omschrijving van het ‘tenzij’-onderdeel daarvan, omdat deze omschrijving alleen maar een gezichtspunt betreft. Gelet daarop kan de raad de op grond van dit ‘nee, tenzij-principe’ te maken afweging ook baseren op andere gezichtspunten en factoren, zo betogen het college en de raad. Het college en de raad wijzen erop dat de raad zijn op 24 september 2020 op schrift gestelde motivering voor de weigering om de vvgb af te geven, heeft aangevuld in het verweerschrift bij de rechtbank. Het college en de raad voeren verder aan dat de rechtbank betekenis had moeten toekennen aan de omstandigheid dat de weigering de vvgb af te geven het gevolg is van een staking van de stemmen op 2 juli 2020. Omdat die weigering geen meerderheidsbesluit is, is het volgens het college en de raad niet goed mogelijk om te onderbouwen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarom heeft de rechtbank niet onderkend dat het college de afwijzing van de aanvraag op het besluit van de raad heeft mogen baseren, zo betogen het college en de raad.
    4.1.    In de beleidsregel staat:
    "[…]
    Met behulp van deze wijzer komen we tot de informatie die nodig is om een gemotiveerde, transparante en navolgbare afweging te maken over een concreet initiatief.
    […]
    Toelichting op kansenkaart zon
    […] De lichtgroene gebieden bieden kansen voor middelgrote zonnevelden in relatie tot kernwaarden van het gebied volgens het ja, mits-principe. Voor deze gebieden geldt dat grote zonnevelden alleen mogelijk zijn volgens het nee, tenzij-principe: een zonneveld is in deze gebieden in principe niet wenselijk, tenzij de initiatiefnemer aan kan tonen dat de plaatsing en inpassing toegevoegde waarde heeft voor het gebied, rekening houdend met de kernkwaliteit van het gebied. Denk aan toegevoegde waarde voor natuur of omgeving, recreatie en educatie.
    […]
    Edense zonneladder
    […]
    Vooruitlopend op de nationale zonneladder, die op dit moment wordt opgesteld, past de gemeente Ede haar eigen ladder toe bij afweging en inpassing van middelgrote en grote initiatieven op perceelsniveau. […] De zonneladder helpt bij het beoordelen van de geschiktheid van een initiatief voor duurzame energie op perceelsniveau. De ladder heeft de volgende treden:
    -1. Eerst op daken […]
    -2. Dubbel ruimtegebruik […]
    -3. Veldopstelling binnen tijdelijke bestemming […]
    -4. Veldopstelling op andere gronden. Denk aan stads- en dorpsranden en
    landbouwgronden, ook hier liefst met dubbel ruimtegebruik.
    De initiatiefnemer moet onderbouwen in hoeverre op de locatie alle mogelijkheden van de eerste drie treden zijn benut voordat wordt overgestapt naar de vierde trede. […]"
    4.2.    Gelet op artikel 2.20a van de Wabo moet het college een omgevingsvergunning voor een activiteit weigeren, als de raad weigert een voor die activiteit benodigde vvgb af te geven. Op grond van artikel 6.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht kan een vvgb alleen worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtmatigheid van het besluit van de raad over de vvgb wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit van het college over de omgevingsvergunning. De raad komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om een vvgb te geven, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of het geven van die verklaring in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.3.    In de op 24 september 2020 door de raad op schrift gestelde motivering staat dat trede 4 van de in de beleidsregel opgenomen zonneladder van toepassing is op de projectlocatie. Hoewel in dit geval op perceelsniveau aan de zonneladder kan worden voldaan, geldt in zijn algemeenheid een voorkeur voor zonnepanelen die passen binnen de treden 1 tot en met 3, omdat volgens de raad landbouwgrond verloren gaat als het project wordt gerealiseerd. Het project en het door de initiatiefnemer doorlopen proces met de buurt laten volgens de raad een hoge mate van maatschappelijke betrokkenheid zien en getuigen van veel gevoel voor de omgeving en de betrokken bewoners. Volgens de raad draagt het project in belangrijke mate bij aan de doelstellingen van duurzame energieopwekking, is sprake van een goede ruimtelijke inpassing en zijn er pogingen gedaan om meerwaarde te creëren door middel van gepland wetenschappelijk onderzoek. Daarnaast zal het project leiden tot een onderbreking van de openheid van het landschap, terwijl die openheid een kernkwaliteit is van het gebied. Ook leidt het project tot verlies van agrarische grond. De argumenten houden elkaar precies in evenwicht en door het staken van de stemmen is het voorstel om een vvgb af te geven verworpen, zo geeft de raad aan in zijn op 24 september 2020 op schrift gestelde motivering.
    In het verweerschrift in beroep heeft de raad zich, onder verwijzing naar zijn standpunt over de doorbreking van de openheid van het landschap en het verlies van landbouwgrond, op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de ‘tenzij’ van het ‘nee, tenzij-principe’.
    4.4.    De rechtbank heeft vastgesteld dat op grond van de beleidsregel een ‘nee, tenzij-principe’ geldt en dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het ontwerpbesluit is gemotiveerd waarom zonneveld Nergena aan het ‘tenzij’-onderdeel van dit principe voldoet. De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat openheid een kernkwaliteit is van het betreffende gebied. Ook oordeelde de rechtbank dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom het verlies van landbouwgrond in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de rechtbank heeft de raad geen deugdelijke motivering gegeven waarom hij zich, in afwijking van het ontwerpbesluit, op het standpunt stelt dat zonneveld Nergena niet aan de ‘tenzij’ voldoet. Daarnaast heeft de raad zich niet op het standpunt gesteld dat het project om een andere reden in strijd is met de beleidsregel. Gelet daarop heeft de rechtbank geoordeeld dat de raad zijn weigering om voor het project een vvgb af te geven, ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    4.5.    De raad heeft met de beleidsregel onder meer invulling gegeven aan de hem toekomende beleidsruimte om al dan niet een vvgb af te geven voor een initiatief tot het realiseren van een zonneveld. Het ‘nee, tenzij-principe’ wordt in de beleidsregel als volgt omschreven: een groot zonneveld in de lichtgroene gebieden van de kansenkaart zon is in principe niet wenselijk, tenzij de initiatiefnemer aan kan tonen dat de plaatsing en inpassing toegevoegde waarde hebben voor het gebied, rekening houdend met de kernkwaliteit van het gebied. Uit deze omschrijving volgt dat zo’n zonneveld niet langer onwenselijk wordt geacht, als aan de ‘tenzij’ is voldaan. Anders dan het college en de raad stellen, biedt de beleidsregel geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de omschrijving van de ‘tenzij’ niet uitputtend is bedoeld.
    Zonneveld Nergena is een groot zonneveld. De projectlocatie ligt in het lichtgroene gebied van de kansenkaart. De vaststelling van de rechtbank dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het ontwerpbesluit is gemotiveerd waarom zonneveld Nergena aan het ‘tenzij’-onderdeel van het ‘nee, tenzij-principe’ voldoet, en ook het oordeel van de rechtbank dat de raad niet deugdelijk gemotiveerd op dat onderdeel van die ruimtelijke onderbouwing is ingegaan, zijn niet door het college en de raad bestreden. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het college en de raad het oordeel van de rechtbank over de openheid van het gebied en het verlies van landbouwgrond niet hebben bestreden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat in wat het college en de raad hebben aangevoerd, geen grond is gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval een vvgb heeft geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De omstandigheid dat op 2 juli 2020 de stemmen staakten, ontslaat de raad niet van zijn verplichting om zijn als gevolg van die stemming genomen besluit deugdelijk te motiveren overeenkomstig artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep van het college en de raad is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college moet de proceskosten van LC-Energy vergoeden die verband houden met de behandeling van het hoger beroep van het college en de raad.
    Het incidenteel hoger beroep
    7.       LC Energy heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college en de raad gegrond wordt verklaard. Omdat het hoger beroep van het college en de raad, gelet op het voorgaande, ongegrond is, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van LC Energy komen te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking daarvan komt de Afdeling daarom niet toe.
    De beroepen tegen het besluit van 21 december 2022
    8.       De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college beslist op de aanvraag zoals die op 1 april 2019 door LC Energy is ingediend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, uitvoeren van een werk of werkzaamheden’ en ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo. Het besluit van 21 december 2022 heeft niet alleen betrekking op deze activiteiten, maar ook op de activiteit ‘houtopstand te vellen of te doen vellen’ als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wabo, waarvoor LC Energy de aanvraag heeft aangevuld. Bij dat besluit heeft het college één omgevingsvergunning verleend voor alle hiervoor vermelde activiteiten. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college bij besluit van 21 december 2022 niet op dezelfde aanvraag heeft beslist als eerder bij besluit van 26 februari 2021, maar op een gewijzigde aanvraag. Omdat de wijziging betrekking heeft op een nieuwe activiteit, is de wijziging niet ondergeschikt van aard en kan het besluit van 21 december 2022 niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Gelet daarop is niet de Afdeling, maar de rechtbank Gelderland bevoegd om kennis te nemen van de beroepen die tegen dat besluit zijn ingesteld.
    9.       De Afdeling is onbevoegd om van de beroepen van LTO Noord en [appellant sub 2] en anderen kennis te nemen. De Afdeling zal die beroepen met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb voor behandeling aan de rechtbank Gelderland doorzenden.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden aan LTO Noord en [appellant sub 2] en anderen in verband met deze bij de Afdeling ingestelde beroepen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart zich onbevoegd om van de beroepen van de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Noord en [appellant sub 2] en anderen kennis te nemen;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij LC Energy B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. mr. J. Gundelach
    voorzitter
    w.g. mr. W.J.C. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    610-1059