ECLI:NL:RVS:2017:1846, Raad van State, 12-07-2017, 201604211/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2015 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten en veranderen van de bedrijfswoning aan de [locatie] te Hoevelaken.

201604211/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hoevelaken, gemeente Nijkerk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 april 2016 in zaak nr. 15/6989 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 maart 2015 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten en veranderen van de bedrijfswoning aan de [locatie] te Hoevelaken.
    
    Bij besluit van 12 oktober 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaken nrs. 201608909/1/A1 en 201608915/1/A1 ter zitting behandeld op 8 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Ede, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.I. Liesdek, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Hoevelaken. Op dit perceel is een woning aanwezig. Op 1 december 2014 heeft [appellant] een omgevingsvergunning voor het verbouwen van deze woning aangevraagd. Bij het besluit van 9 maart 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden, waaronder een voorschrift met de verplichting een gedeelte van de reeds verbouwde woning te slopen. [appellant] kan zich niet met deze sloopverplichting verenigen.
    
    2.    [appellant] had eerder, op 8 juli 2014, eveneens een omgevingsvergunning voor het verbouwen van de woning aangevraagd. Bij besluit van 31 oktober 2014 heeft het college geweigerd die vergunning te verlenen, omdat onvoldoende sloopmeters konden worden ingezet voor extra inhoud van de woning. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    3.    Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2009" rust op het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming "Bedrijf". Op grond van artikel 7.2.2, onder c, van de planvoorschriften mag de inhoud van de bedrijfswoning inclusief aanbouwen niet meer dan 600 m3 bedragen of indien de bestaande inhoud meer dan 600 m3 bedraagt, niet meer dan de bestaande inhoud. Daaraan voldoet het bouwplan niet. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 4, aanhef en onderdeel 1, onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de sloopverplichting niet mocht worden opgelegd, omdat hij er gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat het te slopen gedeelte van de verbouwde woning zonder omgevingsvergunning mocht worden gerealiseerd. Het college, dan wel de betrokken ambtenaar, de heer Kaptein, had hem moeten waarschuwen dat dit gedeelte niet vergunningvrij was. Kaptein heeft volgens hem voorts toezeggingen gedaan, althans de verwachting gewekt, dat het gedeelte vergunningvrij mocht worden gebouwd.
    
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat een tot beslissen bevoegd orgaan uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij [appellant] de gerechtvaardigde verwachting hebben gewekt dat de vermeende "vergunningvrije delen" daadwerkelijk vergunningvrij waren. Overigens is ook niet gesteld of uit het door het college ingestelde onderzoek gebleken dat Kaptein tijdens het vooroverleg dergelijke toezeggingen heeft gedaan. De omstandigheid dat Kaptein in het vooroverleg heeft gevraagd om een nieuwe tekening aan te leveren waarop de door [appellant] ingetekende vermeende "vergunningvrije delen" waren verwijderd, kan volgens de rechtbank in redelijkheid niet worden aangemerkt als een instemming van Kaptein met de veronderstelling van [appellant] dat deze delen vergunningvrij waren. Volgens de rechtbank bestond er aan de zijde van het college voorts geen verplichting om al tijdens het vooroverleg te onderzoeken of de delen vergunningvrij waren en [appellant] hiervan (ongevraagd) op de hoogte te stellen dan wel te waarschuwen.
    
    4.2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […],
    
    […]."
    
        Het derde lid luidt:
    
    "Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
    
        Artikel 2.3, tweede lid, van het Bor bepaalt:
    
    "In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II."
    
        Artikel 5, tweede lid, van bijlage II bepaalt:
    
    "De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt."
    
    4.3.    Niet in geschil is dat de oorspronkelijke woning zonder vergunning is gebouwd. Uit artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor volgt dat de woning daarom niet zonder vergunning mag worden uitgebreid. Deze bepaling gold ook vóór de wijziging van het Bor met ingang van 1 november 2014 (Stb. 2014, 333). Die wijziging is daarom in dit verband, anders dan [appellant] betoogt, niet van belang. De uitbreiding waar de sloopverplichting op ziet, was ook vóór 1 november 2014 niet vergunningvrij.
    
        In de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0209, waarin de goedkeuring van een bestemmingsplan aan de orde was, is vermeld dat de woning van [appellant], blijkens het deskundigenbericht, een inhoud van ongeveer 900 m3 heeft. Anders dan [appellant] veronderstelt, is dit slechts een feitelijke constatering. De vergunningplicht was in die zaak niet aan de ord[appellant] heeft uit die uitspraak dan ook niet mogen afleiden dat voor de woning geen vergunning meer nodig was. Hij heeft dat evenmin mogen afleiden uit de omstandigheid dat het college niet eerder heeft gewezen op de noodzaak om een vergunning aan te vragen.
    
        De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit de stukken niet blijkt dat bij [appellant] de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat de woning voor een deel vergunningvrij mocht worden verbouwd. Niet gebleken is voorts dat het college of Kaptein, daargelaten of dit het college zou kunnen binden, heeft ingestemd met de start van de bouw van het gedeelte dat vergunningvrij zou zijn, zoals in hoger beroep wordt gesteld. Een dergelijke instemming ligt ook niet in de rede, omdat het college op 15 juli 2014 voor de hele uitbreiding een bouwstop had opgelegd. Dat [appellant] ondanks de bouwstop is doorgegaan met de verbouwing, komt voor zijn risico.
    
    4.4.    Het betoog faalt.
    
    Verplichting om te slopen
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college met het opleggen van een sloopverplichting de grondslag van de vergunningaanvraag heeft verlaten. Indien het college van oordeel is dat de woning na de uitbreiding te groot is, had het daarin aanleiding moeten zien de vergunning te weigeren. Het is volgens [appellant] niet aan het college om een specifiek gedeelte van de woning aan te wijzen dat verwijderd moet worden.  
    
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om de sloopverplichting aan de omgevingsvergunning voor de verbouwing van de woning te verbinden. Deze verplichting dient ter bescherming van een belang dat artikel 2.10, dan wel 2.12 van de Wabo beoogt te beschermen. Zoals de Afdeling heeft overwogen (uitspraak van 11 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG4675) mag aan een bouwvergunning een sloopvoorwaarde worden verbonden, aangezien deze ertoe strekt een met het bestemmingsplan strijdige situatie te voorkomen. Door in dit geval aan de omgevingsvergunning de voorwaarde te verbinden dat het op de tekening in rood gearceerde gedeelte gesloopt dient te worden, wordt volgens de rechtbank bereikt dat de in artikel 9.3.5 van de planregels van het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2016" toegestane maximale inhoud  niet wordt overschreden en wordt daarmee een met het ontwerpbestemmingsplan strijdige situatie voorkomen.  
    
    5.2.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bepaalt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    […],
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    […]."
    
        Artikel 2.22, tweede lid, bepaalt:
    
    "Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. […]."
    
    5.3.    Vergunningvoorschrift 10 luidt:
    
    "Het op tekening met 14003 TOv-1 d.d. 04 02 2015 als zodanig in rood gearceerde gedeelte van de reeds verbouwde woning, dient u binnen 6 maanden na dagtekening van deze vergunning gesloopt te hebben."
    
    5.4.    Bij de beoordeling of de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend kon worden, heeft het college rekening gehouden met de toekomstige mogelijkheid om sloopmeters in te zetten voor het vergroten van een woning in het buitengebied tot maximaal 1.000 m3. Deze mogelijkheid is opgenomen in het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2016". Omdat [appellant] in totaal 303 m2 voor sloop heeft aangekocht, kan de inhoud van de woning volgens het college worden uitgebreid tot 951 m3. De feitelijke inhoud van de woning is echter groter, namelijk 1.140 m3. Daarom heeft het college voorschrift 10 aan de vergunning verbonden.
    
    5.5.    Anders dan [appellant] betoogt, is met de verleende vergunning de grondslag van de aanvraag niet verlaten. Het bouwplan waarvoor op 1 december 2014 vergunning is gevraagd, heeft geen betrekking op de aanbouw die volgens [appellant] vergunningvrij was. Het college heeft de gevraagde vergunning verleend.
    
    5.6.    Het college heeft terecht de feitelijke situatie betrokken bij de beoordeling of de aangevraagde verbouwing leidt tot overschrijding van de maximale inhoud van de woning. Niet in geschil is dat de feitelijke inhoud van de woning door de inmiddels gerealiseerde verbouwing groter is dan 951 m3. Om de gevraagde vergunning te kunnen verlenen, moest dus een gedeelte van de woning worden verwijderd. In verweer heeft het college gesteld dat dit voor de vergunningverlening met de gemachtigde van [appellant] is besproken en dat bij die gelegenheid is gewezen op de mogelijkheid om eventueel een ander deel van de verbouwde woning te slopen. De gemachtigde heeft niet voor die mogelijkheid gekozen. [appellant] heeft daarna ook geen nieuwe vergunningaanvraag ingediend.
    
        De stelling van [appellant] ter zitting dat ook de mogelijkheid bestond om een gedeelte van het kantoor te slopen teneinde aan de maximale inhoud te voldoen, is niet juist. Het college heeft het kantoor niet betrokken bij de berekening van de inhoud van de woning. Het slopen van een gedeelte van het kantoor, betekent daarom niet dat de inhoud van de woning kleiner wordt dan de vastgestelde inhoud van 1.140 m3.
    
        Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat een andere mogelijkheid bestaat om de inhoud van de woning te verminderen zonder het ingediende bouwplan aan te tasten, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het voorschrift met de sloopverplichting niet aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
    
    5.7.    Het betoog faalt.  
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Visser
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
    
    148.