ECLI:NL:CRVB:2019:843, Centrale Raad van Beroep, 28-02-2019, 17-4234 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag uitstroomvoorziening. Onvolledige aanvraag. Aanwijzing als functievolger. Opdracht tot het nemen van nieuw besluit.

17/4234 AW 
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
    6 juni 2017, 16/3718 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de korpschef van politie (korpschef)
  
  
    Datum uitspraak: 28 februari 2019
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens de korpschef is een verweerschrift ingediend.
  
  
    Appellant heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2019. Appellant is verschenen.
    De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Wensen en 
    B. van der Zwaag.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
         Appellant is werkzaam in de functie van bedrijfsvoeringspecialist B, afdeling
        
          [naam afdeling] ( [afdeling] ), in het domein [domein 1] (salarisschaal 10).
      
      
    
    
      1.2.
      
         Appellant heeft op 24 september 2014 het formulier “Aanvraag t.b.v. de voorzieningen
        gericht op uitstroom in voorfase reorganisatiewet Politie 2012” digitaal ingediend. In dit formulier is vermeld dat hij gebruik wil maken van de voorziening ‘ontheffing van werkzaamheden/18-maandenregeling’ (uitstroomvoorziening), met als gewenste datum voor de ingang van de uitstroomvoorziening 1 augustus 2017 en als gewenste ontslagdatum 
        1 februari 2021.
      
      
    
    
      1.3.
      
         Op 26 mei 2015 heeft appellant met gebruikmaking van het Uitstroomformulier Voorfase
        een definitieve aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de in 1.2 genoemde uitstroomvoorziening met als gewenste ingangsdatum ‘in overleg’ en als gewenste ontslagdatum ‘in overleg’. Appellant heeft bij afzonderlijk schrijven van dezelfde datum verzocht hem ontslag te verlenen op een in overleg vast te stellen datum onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat hem de 18-maandenregeling is toegekend.
      
      
    
    
      1.4.
      
         Bij besluit van 1 september 2015 heeft de korpschef deze aanvraag afgewezen op de
        grond dat binnen het (geclusterd) taakgebied waaronder de functie van appellant is gerangschikt - HR Juridische zaken - alsmede de functieschaal sprake is van onderbezetting.
      
      
    
    
      1.5.
      
         Bij brief van 1 december 2015 is appellant het voornemen kenbaar gemaakt dat hij zal
        worden aangewezen als functievolger en dat hij zal worden geplaatst in de functie van Bedrijfsvoeringspecialist B, afdeling [afdeling] , gewaardeerd op schaal 10.
      
      
    
    
      1.6.
      
         Bij besluit van 25 april 2016 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar tegen
        het besluit van 1 september 2015 ongegrond verklaard. Hieraan ligt ten grondslag dat de formele aanvraag eerst op 26 mei 2015 is ingediend en dat niet is gebleken dat appellant eerder een ondertekende aanvraag heeft ingediend. De aanvraag valt voor het beoordelingskader dan ook onder categorie 2. Voorts geldt de eis dat de voorziening binnen 
        zes tot negen maanden na de aanvraag dient in te gaan. Nu geen ingangsdatum gelegen maximaal negen maanden na de aanvraagdatum, dus vóór 26 februari 2016, is vermeld, voldoet de aanvraag niet aan deze eis. De aanvraag is wel in behandeling genomen, zodat ook een inhoudelijke toetsing kon plaatsvinden. Blijkens de beschikbare landelijke formatie- en bezettingsgegevens is op het taakgebied en functieschaal van appellant sprake van onderbezetting. Daarom zou toekenning van de gevraagde voorziening niet bijdragen aan het reduceren van overbezetting en weegt de (financiële) investering niet op tegen het te behalen redendement voor de organisatie.
      
      
      2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit
      ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij - samengevat - overwogen dat de aanvraag van appellant voor het beoordelingskader terecht niet is ingedeeld in categorie 1, omdat appellant zijn aanvraag pas op 26 mei 2015 definitief gemaakt heeft. De als categorie 2 aangemerkte aanvraag is op goede gronden afgewezen, omdat de uitstroomvoorziening zoals verzocht niet binnen zes tot negen maanden na de aanvraag zou ingaan, dan wel voor 1 januari 2016. Omdat de korpschef de aanvraag ook inhoudelijk heeft getoetst, heeft de rechtbank verder nog overwogen, dat in het taakgebied van appellant “Arbeidsvoorwaarden/HR Juridische zaken/ Medezeggenschapsondersteuning” en schaalniveau sprake is van een onderbezetting, zodat de korpschef de aanvraag ook op de grond over/onderbezetting terecht heeft afgewezen.
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak
      gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.1.
        
          Volgens artikel 20a, eerste lid, van de Regeling landelijk sociaal statuut politie in verband met voorzieningen in de voorfase van de reorganisatie Politiewet 2012
          (Stcrt. 2015, nr. 2793, hierna: Regeling LSS), voor zover hier van belang, kan de ambtenaar met een functie vallend onder het domein [domein 2] of [domein 1] , als bedoeld in artikel 3, eerste lid, en bijlage 1 bij de Regeling vaststelling LFNP, zo lang hij nog niet is geplaatst op een vergelijkbare of uitwisselbare functie of is aangewezen als herplaatsingskandidaat in het kader van de reorganisatie Politiewet 2012, het bevoegd gezag verzoeken hem met overeenkomstige toepassing van de desbetreffende artikelen een of meer van de volgende voorzieningen toe te kennen:
          “(…)
          h. ontheffing van werkzaamheden, met behoud van aanspraken tot het einde van zijn loopbaan als bedoeld in artikel 55aa Besluit algemene rechtspositie politie (Barp).”
        
        
      
      
        4.1.2.
        
          Artikel 20b van de Regeling LSS luidt als volgt: 
          “1. Het bevoegd gezag kan de voorzieningen als bedoeld in artikel 20a toekennen, indien naar diens oordeel is voldaan aan de volgende voorwaarden:
        
        a. de ambtenaar heeft een functie binnen een taakgebied waarvan voorzienbaar is dat met betrekking tot die functie daar in de toekomst sprake zal zijn van overbezetting, uitsluitend ten gevolge van de reorganisatie Politiewet 2012,
        b. het is aannemelijk dat het toekennen van de voorziening of voorzieningen aan de ambtenaar bijdraagt aan het verkleinen van overbezetting in het taakgebied waarbinnen betrokkene werkzaam is, of het is voorzienbaar dat de ambtenaar zal worden aangewezen als herplaatsingskandidaat, en
        c. de kosten van de voorziening voor de organisatie staan in een redelijke verhouding tot het te behalen rendement door het vertrek van de ambtenaar en zijn met het oog op de financiële ruimte toelaatbaar.
        2. Een voorziening als bedoeld in artikel 20a kan uitsluitend worden toegekend na indiening van een ontslagaanvraag door de aanvragende ambtenaar, in de zin van artikel 87 Barp, en onder voorbehoud dat die ontslagaanvraag ook wordt geëffectueerd.” 
        
      
      
        4.1.3.
        In de zogeheten Uitvoeringskaders voorfase van 3 februari 2015 (Uitvoeringskaders) zijn kaders beschreven voor de uitvoering van de op uitstroom gerichte voorzieningen uit het Barp en de Regeling LSS. Een aanvulling hierop is neergelegd in een bijbehorend Addendum van 19 mei 2015 (addendum). 
        
      
      
        4.1.4.
        
          In het addendum is wat betreft de indeling van de aanvragen in categorieën, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
          “1. De ingangsdatum van de overgangsperiode is 22 april 2015 omdat op die dag de overgangsregeling gepubliceerd is.
        
        2. De aanvragen worden in 3 categorieën verdeeld, te weten:
        a. Categorie 1: definitieve aanvragen ingediend vóór of op 22 april 2015 bij het loket Uitstroom -> deze aanvragen worden afgehandeld conform [de] uitvoering van vóór 
        22 april 2015;
        b. Categorie 2: aanvragen die in behandeling zijn bij de uitstroomadviseurs en waarvan de aanvraag (belangstelling) bij het loket Uitstroom zijn ontvangen vóór of op 22 april 2015 -> deze aanvragen worden afgehandeld conform de uitvoering van vóór 22 april 2015 met dien verstande dat de voorziening/vertrek vóór of op 1 januari 2016 moet ingaan. Hieraan ligt de overweging ten grondslag dat per 1 januari 2016 een ieder geacht wordt geplaatst te zijn, per welke datum de ‘nieuwe organisatie’ formeel gaat werken. De aanvragers hoeven dan niet meegenomen te worden in de nieuwe organisatie. 
        
          
            Schrijnende gevallen:
          
          (…)
        
        b. de gevallen, die vertraging hebben opgelopen, in welk geval het proces en de tijdlijn, alsmede aangegeven moet worden of deze vertraging “verwijtbaar” is aan de organisatie. Als daarvan sprake is, dan wordt gehandeld conform categorie 1
        (…).”
        
      
      
        4.1.5.
        
          In het addendum is wat betreft de te verrichten toetsing op basis van over/onderbezetting taakgebieden het volgende vermeld:
          “Het belangrijkste criterium voor de toekenning dan wel afwijzing van de aanvraag betreft de over/onderbezetting in de taakgebieden. Gezien het vorenstaande zal de toetsing op basis van alleen de overzichten op taakgebieden arbitrair kunnen zijn. Er zal vanuit meerdere perspectieven naar de aanvraag gekeken moeten worden om een redelijk beeld te vormen dat dicht bij de werkelijkheid komt:
           toetsing op over/onderbezetting taakgebieden (leidend in de toetsing);
           toetsing op over/onderbezetting op schaalniveau binnen het taakgebied;
           toetsing op over/onderbezetting op basis van het WnT;
           toetsing door de huidige leidinggevende met betrekking tot het effect van de aanvraag op de (verwachte) bedrijfsvoering;
           toetsing door het sectorhoofd/diensthoofd van het taakgebied met betrekking tot het effect op de over/onderbezetting en uiteraard bedrijfsvoering in zijn/haar taakgebied/sector;
           toetsing op (financiële) investering (…) [die] moet opwegen tegen het te behalen rendement voor de organisatie, (…).
           meewegen van de argumenten van de aanvrager binnen dit geheel.
          Deze toetsingen kunnen met in achtneming van de beschreven kanttekeningen een beeld geven waarop het bevoegd gezag een besluit kan nemen. Dit betekent dus dat alle dossiers individueel bekeken zullen worden en in die zin maatwerk geworden zijn. Of een voorziening toegekend wordt hangt dus af van bovenstaande aspecten.”
        
        
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft betoogd dat de korpschef zijn aanvraag als een categorie 1 aanvraag had moeten afhandelen. Primair omdat zijn aanvraag dateert van vóór 22 april 2015. Subsidiair omdat de behandeling van zijn aanvraag vertraging heeft opgelopen, zodat het een zogenaamd schrijnend geval is. Dit betoog slaagt niet. Met de rechtbank is de Raad van oordeel, dat het formulier dat appellant op 24 september 2014 heeft ingediend moet worden aangemerkt als een formulier waarmee de ambtenaar zijn belangstelling kenbaar maakt voor een bepaalde uitstroomvoorziening en het gewenste moment van uitstroom. Weliswaar kan aan appellant worden toegegeven, dat de aanhef van het formulier (“Aanvraag t.b.v. de voorzieningen…”) verwarring schept, maar wat is opgenomen onder “vervolg proces” op het tweede blad maakt duidelijk dat dit nog niet de definitieve aanvraag is. Immers, daar is vermeld dat de aanvraag eerst na een gesprek met de zogenaamde uitstroomadviseur over de eventuele financiële gevolgen van de gewenste voorziening en datum, - indien de medewerker besluit om de aanvraag door te zetten en deze voldoet aan de toekenningsvoorwaarden - definitief gemaakt en geaccordeerd moet worden door het bevoegd gezag. Daarbij is verder vermeld dat de medewerker bij elke stap in het proces kan besluiten zijn aanvraag in te trekken of verder te gaan. Aldus moet het er voor worden gehouden dat appellant eerst met het formulier “Uitstroomvoorstel Voorfase” van 26 mei 2015 een (definitieve) aanvraag tot toekenning van de uitstroomvoorziening heeft gedaan. Dit leidt tot de conclusie dat de aanvraag van appellant terecht is behandeld als een aanvraag in categorie 2.
      
    
    
      4.3.
      Appellant heeft verder betoogd dat de korpschef de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat de korpschef niet kon vaststellen of de ingangsdatum van de uitstroomvoorziening binnen de periode van zes tot negen maanden lag vanwege de onbepaalde datum ‘in overleg’. Dit betoog slaagt. De Raad is van oordeel, dat hier sprake is van een onvolledige aanvraag als bedoeld in artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat de korpschef, voordat hij bevoegd was om de aanvraag af te wijzen, appellant in staat had moeten stellen om met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb de benodigde gegevens aan te vullen, juist nu het hier gaat om een gegeven waar de inwilliging of afwijzing (mede) vanaf hangt. Bovendien was op voorhand niet uit te sluiten dat nader overleg met appellant over de gewenste datum van ingang van de uitstroomvoorziening en ontslag zou leiden tot een datum die ligt in de voorgeschreven periode van zes tot negen maanden na de aanvraag. De korpschef dit heeft ten onrechte nagelaten. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
      
    
    
      4.4.
      Met het oog op de hieronder op te dragen nieuwe besluitvorming van de korpschef overweegt de Raad over het geschilpunt van het taakgebied van appellant het volgende. Appellant heeft betoogd, dat alleen het taakgebied Arbeidsverhoudingen waarin hij werkzaam is bepalend is voor de vraag of sprake is van over/onderbezetting. Binnen dat taakgebied was sprake van een overbezetting. De korpschef heeft het standpunt ingenomen dat moet worden gekeken naar het brede, overkoepelende (geclusterde) taakgebied Arbeidsvoorwaarden/HR Juridische zaken/Medezeggenschapsondersteuning, waarin sprake is van onderbezetting. De korpschef heeft zijn standpunt als volgt toegelicht. Met de totstandkoming van het LFNP is hier sprake van een taakgebied dat uit meerdere onderdelen bestaat. Het betreft één breed taakgebied (het team Arbeidszaken); de medewerkers in dit team kunnen in beginsel ook de werkzaamheden van de andere taakgebieden uitvoeren. Het werk is uitwisselbaar, al dan niet na enige bijscholing. Dit standpunt van de korpschef vindt bevestiging in het overzicht dat is bijgevoegd bij zijn verweerschrift in bezwaar, waaruit blijkt dat de medewerkers bedrijfsvoeringspecialist B werkzaam in het team Arbeidszaken allemaal zijn ingedeeld in het taakgebied Arbeidsvoorwaarden/HR Juridische zaken/Medezeggenschapsondersteuning. Wat appellant daartegen heeft ingebracht, kan daaraan niet afdoen, nu het enkel is gebaseerd op de kolom ‘aandachtsgebied’ die hij aan het overzicht heeft toegevoegd, waarvan niet kan worden gezegd dat dit op één lijn staat met het taakgebied.
      
    
    
      4.5.
      De overige door appellant aangevoerde beroepsgronden behoeven gezien het voorgaande geen bespreking.
      
    
    
      4.6.
      Uit 4.1.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad, met gegrondverklaring van het beroep, het bestreden besluit vernietigen. De Raad ziet geen mogelijkheden tot definitieve geschillenbeslechting binnen zijn bereik, gezien het feit dat de korpschef appellant om aanvulling van de gegevens moet vragen, die de Raad nu niet ter beschikking staan. De Raad zal de korpschef opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      4.7.
      Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113 van de Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef nieuw te nemen beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 25 april 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
    - draagt de korpschef op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
      deze uitspraak;
    - bepaalt dat beroep tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
    - bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht  van in totaal € 418,- vergoedt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H. Lagas en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma 
    
    
    
    
    
      						(getekend) Y. Itkal 
    
    
    
    
    
    
    
      ew