ECLI:NL:RBAMS:2015:2767, Rechtbank Amsterdam, 13-05-2015, AWB - 15 _ 1998
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2015-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking Drank- en horecawetvergunning en niet verlengen van exploitatievergunning wegens slecht levensgedrag van de exploitant. Er gelden geen beperkingen ten aanzien van feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Naast strafrechtelijke veroordelingen en transacties mogen dus ook andere dan in het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999 opgenomen aspecten bij de beoordeling van het levensgedrag van de exploitant worden betrokken, zoals strafbeschikkingen. Binnen de ruime discretionaire bevoegdheid die verweerder bij de beoordeling van de aanvraag van de exploitatievergunning heeft, kon verweerder naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het algemeen belang dat horecabedrijven worden geëxploiteerd door exploitanten die van goed levensgedrag zijn laten prevaleren boven de gestelde belangen van verzoeker en zijn onderneming.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 15/1998 
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 mei 2015 in de zaak tussen
    
    
      [verzoeker], te[woonplaats], verzoeker
    (gemachtigde: mr. T. Teke),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigden: mr. M. de Vries en L. Verlinden).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van verzoeker om verlenging van zijn exploitatievergunning afgewezen en de aan verzoeker verleende Drank- en horecawetvergunning ingetrokken.
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en tevens een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2015. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
    
      2.1.
      Verzoeker heeft op 2 december 2014 een aanvraag om verlenging van zijn exploitatievergunning ingediend voor zijn horecabedrijf[naam en adres]. Op 28 januari 2015 heeft verweerder verzoeker het voornemen tot afwijzing van deze aanvraag doen toekomen, waarop verzoeker op 4 februari 2015 een zienswijze heeft ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag om verlenging van de exploitatievergunning afgewezen op grond van artikel 3.11, derde lid, onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) in samenhang bezien met artikel 3.11, tweede lid, van de APV, te weten slecht levensgedrag. Tevens is de Drank- en horecawetvergunning ingetrokken op grond van artikel 8, eerste lid, onder b, van de Drank- en Horecawet (DHW) in combinatie met artikel 31, eerste lid, van de DHW.
      
    
    
      2.2.
      Verzoeker heeft tegen dit besluit gemotiveerd bezwaar gemaakt en tevens een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Bij brief van 27 maart 2015 heeft verweerder de voorzieningenrechter bericht dat het bestreden besluit wordt geschorst totdat op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is beslist.
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
      
    
    
      3.2.
      Op grond van artikel 3.11, tweede lid, van de APV – voor zover van belang – kan de burgemeester de vergunning geheel weigeren indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Op grond van artikel 3.11, derde lid, van de APV houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond rekening met:
      a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
      b. de aard van het horecabedrijf; 
      c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;  
      d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende, en 
      e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.
      
    
    
      3.3.
      Op grond van artikel 8, eerste lid, onder b, van de DHW mag een leidinggevende van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de DHW worden bij algemene maatregel van bestuur naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
      
    
    
      3.4.
      Op grond van artikel 31, eerste lid, onder b, van de DHW wordt een vergunning door de burgemeester ingetrokken indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 8 en 10 gestelde eisen.
      
    
    
      3.5.
      Op grond van artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999 (het Besluit) mag een leidinggevende niet binnen de laatste vijf jaar bij meer dan één uitspraak onherroepelijk zijn veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van € 500,- of meer wegens dan wel mede wegens overtreding van de artikelen 8 en 162, derde lid, alsmede artikel 6 j° artikel 8 j° artikel 163 van de Wegenverkeerswet 1994. Op grond van het tweede lid wordt – voor zover van belang – met een veroordeling als bedoeld in het eerste lid gelijkgesteld betaling van een geldsom als bedoeld in artikel 74, tweede lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht.
      
      
        4.	Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat uit de mutatielijst van de politie van 22 januari 2015 en uit het Uittreksel Justitiële Documentatie van het ministerie van Veiligheid en Justitie van 16 januari 2015 blijkt dat verzoeker op
        4 november 2014 een geldboete van € 700,- en een ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen van zes maanden opgelegd heeft gekregen wegens rijden onder invloed, welke op 12 november 2013 onherroepelijk is geworden. Op 31 oktober 2013 heeft verzoeker een geldboete van € 750,- opgelegd gekregen wegens het rijden onder invloed, welke op 15 november 2013 onherroepelijk is geworden. Naast deze veroordelingen is verzoeker vaker voor rijden onder invloed in aanraking geweest met de politie. Door deze veroordelingen voldoet verzoeker volgens verweerder niet aan de gestelde eisen uit het Besluit en de APV. De veroordelingen getuigen van levensgedrag dat onverenigbaar is met een goede exploitatie van een horecabedrijf. Als exploitant / leidinggevende van een alcoholschenkend bedrijf is verzoeker verantwoordelijk voor zijn klanten en heeft hij een voorbeeldfunctie, zodat hij er voor dient zorg te dragen dat zijn klanten niet gaan rijden als zij onder invloed zijn van alcohol, aldus verweerder.
        
          
          Ten aanzien van de intrekking van de Drank- en horecawetvergunning
        
      
      
    
    
      5.1.
      
        Verzoeker heeft primair aangevoerd dat de geldboetes van 31 oktober 2013 en
        4 november 2013 aan hem zijn opgelegd in de vorm van strafbeschikkingen. Omdat verzoeker akkoord is gegaan met de transactievoorstellen heeft nimmer strafvervolging plaatsgehad. Nu deze strafbeschikkingen niet zijn gelijk te stellen aan een veroordeling, is geen sprake van een veroordeling als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit en kan de intrekking van de Drank- en horecawetvergunning op grond van slecht levensgedrag niet in stand blijven. Hiertoe heeft verzoeker gewezen op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 18 augustus 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:6948), waarin is geoordeeld dat een strafbeschikking niet met zoveel woorden wordt aangeduid als antecedent als bedoeld in artikel 4 van het Besluit, zodat dit niet in aanmerking mag worden genomen bij besluitvorming omtrent de intrekking van een Drank- en horecawetvergunning. 
      
      
    
    
      5.2.
      
        De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in dit betoog. Volgens het uittreksel justitiële documentatie van verzoeker heeft het openbaar ministerie hem op 4 november 2013 een geldboete van € 700,- opgelegd wegens het rijden onder invloed en op 31 oktober 2013 een geldboete van € 750,- eveneens wegens het rijden onder invloed. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) gelden geen beperkingen ten aanzien van feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken, nu in het Besluit geen nadere omschrijving is gegeven van de eis dat de leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn en ook gelet op het feit dat de tekst van artikel 8 van de DHW noch de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling tot een andere opvatting dwingt (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ). Uit de uitspraak van de Afdeling van
        17 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4724) volgt dat verweerder daarom naast strafrechtelijke veroordelingen en transacties ook andere dan in het Besluit opgenomen aspecten bij de beoordeling van het levensgedrag van de exploitant kan betrekken, zoals strafbeschikkingen.
      
      
    
    
      5.3.
      Voorts heeft verzoeker aangevoerd dat de ernst van de feiten uit de politiële en justitiële documentatie niet dermate is dat op grond daarvan kan worden geconcludeerd dat sprake is van slecht levensgedrag. De feiten hebben allen plaatsgevonden toen verzoeker zich in een zeer moeilijke periode bevond. De voorzieningenrechter volgt verzoeker hierin niet.  Daartoe wordt overwogen dat sprake is van onherroepelijke strafbeschikkingen voor rijden onder invloed. De persoonlijke omstandigheden waaronder de feiten zijn begaan worden verondersteld te zijn meegewogen in de strafbeschikkingen, waarin verzoeker heeft berust. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat uit de justitiële documentatie ook blijkt dat verzoeker in het verleden eerder door de politierechter is veroordeeld wegens het rijden onder invloed. In dit verband heeft verweerders gemachtigde er ter zitting terecht op gewezen dat er sinds 1997 sprake is van zes relevante antecedenten waarbij verzoeker is bestraft wegens het besturen van een motorvoertuig met meer dan de toegestane hoeveelheid alcohol.
      
    
    
      5.4.
      Voorts heeft verzoeker aangevoerd dat hij weliswaar vergunninghouder is, maar geen leidinggevende die is belast met de dagelijkse leiding van zijn horecabedrijf, zodat het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de DHW en artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit niet op hem van toepassing is. Deze grond slaagt niet. De voorzieningenrechter overweegt dat op de Drank- en horecawetvergunning van 28 juli 2009 verzoeker staat vermeld als leidinggevende. Op 23 september 2014 heeft verzoeker een aanvraag ingediend tot bijschrijving/uitschrijving van leidinggevenden op zijn Drank- en horecawetvergunning van 28 juli 2009. Bij besluit van 24 oktober 2014 heeft verweerder een nieuw aanhangsel bij de Drank- en horecawetvergunning toegestuurd, waarin verzoeker  naast anderen nog steeds als leidinggevende staat vermeld. Op 29 november 2014 heeft verzoeker voorts om verlenging van de Drank- en horecawetvergunning gevraagd, waarbij hij aangeeft de leidinggevende te zijn. Daarbij komt dat verzoeker zijn bedrijf als eenmanszaak exploiteert, zodat hij als enige is te kwalificeren als verantwoordelijke exploitant en in die hoedanigheid als leidinggevende op de vergunning dient te staan. Verzoeker kan dan ook niet worden gevolgd in zijn stelling dat hij niet als leidinggevende dient te worden aangemerkt.
      
    
    
      5.5.
      Op basis van de gegevens zoals vermeld onder 4.1 is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verzoeker niet voldoet aan het vereiste dat hij als leidinggevende van het [horecabedrijf] niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, zodat naar voorlopig oordeel de Drank- en horecawetvergunning gelet op het bepaalde in artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW terecht is ingetrokken.
      
      
        
          Ten aanzien van de weigering van (de verlenging van) de exploitatievergunning  
        
      
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de in artikel 3.11, tweede lid, van de APV neergelegde weigeringsbevoegdheid een discretionaire bevoegdheid is van verweerder, die door de voorzieningenrechter terughoudend dient te worden getoetst. In artikel 3.12, derde lid, van de APV zijn een aantal factoren opgesomd waarbij verweerder bij zijn beoordeling rekening kan houden. 
      
    
    
      6.2.
      Ter zitting heeft verweerders gemachtigde toegelicht dat de weigering is gebaseerd op de omstandigheid dat hij van oordeel is dat als gevolg van het levensgedrag van verzoeker als bedoeld in artikel 3.11, derde lid, aanhef onder e, van de APV het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed. Verweerder heeft daartoe gesteld dat verzoeker een eenmanszaak heeft en hij dus voor verweerder de enige verantwoordelijke exploitant is. Verzoeker moet vanuit zijn eigen normbesef de klanten kunnen aanspreken en er op toe zien dat de exploitatie op juiste wijze geschiedt. Gelet op verzoekers stelselmatig onverantwoordelijke gedrag ten aanzien van het rijden onder invloed, heeft verweerder er geen vertrouwen in dat verzoeker op verantwoordelijke wijze kan leidinggeven aan het personeel in het [horecabedrijf]. Verweerders gemachtigde heeft erop gewezen dat de APV geen definitie geeft van slecht levensgedrag, maar dat de opvatting dat voor het begrip ‘slecht levensgedrag’ aansluiting kan worden gezocht bij de DHW op grond van rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 29 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5952) juist moet worden geacht.
      
    
    
      6.3.
      Verzoeker heeft aangevoerd dat vanaf 1971 aan hem (en/of zijn rechtsvoorganger) zonder problemen exploitatievergunningen zijn verstrekt en dat zich in al die jaren nooit incidenten hebben voorgedaan waardoor de openbare orde en veiligheid zijn geschonden of het woon- en leefklimaat is aangetast. Deze grond slaagt niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat als gevolg van dit levensgedrag het woon- en leefklimaat in de omgeving van het [horecabedrijf] en de openbare orde nadelig worden beïnvloed, dan wel dat een gevaar bestaat voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het [horecabedrijf]. Bij de verlening een exploitatievergunning is immers de persoon van de vergunninghouder van belang om te waarborgen dat de exploitatie zodanig geschiedt dat daardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat niet op ontoelaatbare wijze worden beïnvloed. Daarbij is niet vereist dat zich daadwerkelijk concrete problemen met betrekking tot het woon- en leefklimaat in de omgeving van het [horecabedrijf] en de openbare orde door de aanwezigheid van het [horecabedrijf] hebben voorgedaan. De voorzieningenrechter vindt voor die opvatting steun in de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2763). Uit die uitspraak komt naar voren dat het niet zo is dat bij de invulling van het begrip levensgedrag uit de APV verweerder slechts feiten en omstandigheden mag betrekken die een zekere relatie met de inrichting hebben. De omstandigheid dat verzoeker stelt dat het rijden onder invloed in de privésfeer heeft plaatsgevonden, acht de voorzieningenrechter – wat er overigens ook van die stelling zij – dan ook niet van betekenis. Voorts kan verweerder worden gevolgd in het oordeel dat er wel degelijk een relatie bestaat tussen de gedragingen die hebben geleid tot de strafbeschikkingen en verzoekers rol van enige exploitant en uiteindelijk leidinggevende van een alcoholschenkend horecabedrijf. Mede gelet op hetgeen hiervoor ten aanzien van de intrekking van de Drank- en horecawetvergunning is overwogen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat verzoeker niet van goed levensgedrag in de zin van artikel 3.11, derde lid, onder e, van de APV is, zodat daarin grond kon worden gezien de exploitatievergunning te weigeren.
      
    
    
      6.4.
      Verzoeker heeft voorts aangevoerd dat de afwijzing van de aanvraag hem onevenredig zwaar in zijn belangen schaadt en dat de belangen van verzoeker bij voortzetting van de exploitatie zwaarder dienen te wegen dan het belang van verweerder, zodat verweerder in de gevolgen aanleiding had moeten zien niet over te gaan tot een afwijzing van de aanvraag. Verzoeker heeft aangevoerd dat er met het horecabedrijf grote financiële belangen zijn gemoeid, dat hij 22 werknemers in dienst heeft en dat weigering van de exploitatie-vergunning er toe zal leiden dat hij een uiterst succesvol, sinds 1972 geëxploiteerd, familiebedrijf zal moeten beëindigen. Uit het bestreden besluit volgt in elk geval niet een kenbare belangenafweging, aldus verzoeker. Ook deze grond slaagt niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in de pleitnota (ter zitting) voldoende duidelijk gemotiveerd waarom het belang van de openbare orde zwaarder weegt dan het belang van verzoeker bij de exploitatie van zijn [horecabedrijf]. Het gaat er volgens verweerder om te voorkomen dat in de kwetsbare horeca in de binnenstad van Amsterdam exploitanten van slecht levensgedrag zijn. Volgens verweerder is in het geval van verzoeker sprake van onverantwoord gedrag en bestaat op dit moment geen vertrouwen (meer) in de bedrijfsvoering van verzoeker. De omstandigheid dat verzoeker thans enig exploitant is en dus voor verweerder degene is die hij op de exploitatie kan aanspreken en daarvoor eindverantwoordelijk is, weegt daarbij zwaar. Binnen de ruime discretionaire bevoegdheid die verweerder bij de beoordeling van de aanvraag van de exploitatievergunning heeft, kon verweerder naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het algemeen belang dat horecabedrijven worden geëxploiteerd door exploitanten die van goed levensgedrag zijn laten prevaleren boven de gestelde belangen van verzoeker en zijn onderneming. Voorts heeft verweerder ter zitting voldoende toegelicht dat vergunningverlening onder voorwaarden niet mogelijk is omdat de facto dan alsnog sprake is van een toekenning, hetgeen gelet op het gelijkheidsbeginsel en precedentwerking niet wenselijk is.
      
      7. De voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat de bestreden besluitvorming ten aanzien van de intrekking van de Drank- en horecawetvergunning en de weigering van de exploitatievergunning vooralsnog in bezwaar stand zal kunnen houden. Dit betekent dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ondanks het gestelde spoedeisend belang zal worden afgewezen. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling dan wel een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.D. Wevers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2015.
    
    
    
      griffier	
      						voorzieningenrechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
      Coll: MvL
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.