ECLI:NL:RBLIM:2022:2492, Rechtbank Limburg, 30-03-2022, AWB - 20/ 3094
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Na de uitspraak van de Afdeling op 29 mei 2019 in deze kwestie is het bezwaar tegen weigering handhavend optreden opnieuw ongegrond verklaard. Omdat volgens verweerder significante effecten als gevolg van de aan de orde zijnde beweidings- en bemestingsactiviteiten in dit geval niet aan de orde zijn, bestaat er geen (overtreding van) vergunningplicht en dus geen grond voor handhavend optreden. De rechtbank vindt dat niet is vastgesteld dat de activiteiten beweiden en bemesten door de betrokken veehouderij niet vergunningplichting zijn omdat significante gevolgen van die activiteiten op het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en) niet zijn uitgesloten. Het onderzoek op bedrijfsniveau naar de gevolgen van beweiden en bemesten op het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en) ontbreekt. Verweerder was (is) dan ook bevoegd om handhavend op te treden en concreet zicht op legalisering ontbreekt, terwijl niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden onevenredig is.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/3094
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2022 in de zaak tussen
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen, 
    
      
        Vereniging Leefmilieu, te Nijmegen,
      eiseressen
      (gemachtigde: [naam 1] ),
    
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd handhavend op te treden ten aanzien van overtredingen van de Natuurbeschermingswet 1998 door de Maatschap [naam 2] aan [adres] te [plaats] (verder: de betrokken veehouderij). 
    
    
    
      Op 14 juli 2015 heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van eiseressen tegen het primaire besluit. Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 14 juli 2015 vernietigd.
    
    
    
      Bij besluit van 27 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen, onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op 4 februari 2022 heeft de gemachtigde van eiseressen een aanvullend beroepschrift met bijlagen ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2022, samen met de zaken met zaaknummers 20/3093 en 20/3095. Voor eiseressen is hun gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . 
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Vooraf
      
    
    
    1. Verweerder heeft bezwaar gemaakt tegen het accepteren van de op 4 februari 2022 ingediende stukken. De rechtbank stelt vast dat deze stukken zijn ingediend met inachtneming van de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde termijn van tien dagen voor de zitting. De rechtbank ziet in het feit dat die pas op 9 februari 2022 per post bij verweerder zijn ontvangen en ook in de inhoud en omvang van de ingediende stukken geen belemmering voor de goede procesorde. Het gaat hoofdzakelijk om een aanvulling en verduidelijking van de veel eerder aangevoerde beroepsgrond van het verzuim bij het opnieuw beslissen op bezwaar: te weten dat verweerder de betrokken veehouderij een aanvraag had moeten laten doen of hen met meer concrete gegevens over beweiden en bemesten en de invloed daarvan op het betrokken Natura 2000-gebied had moeten laten komen. Eén van de bijlagen, een onderzoeksrapport van de Universiteit Wageningen van september 2014, is een stuk dat bij verweerder, althans in brede zin bij de discussie over stikstofemissies van veehouderijen, bekend mag worden verondersteld. En een andere bijlage, het politiek stikstofwoordenboek, is meer illustratief van aard. De rechtbank beslist dan ook dat deze stukken bij de behandeling en beoordeling van de zaak in ogenschouw worden genomen. 
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    2. De betrokken veehouderij beschikt over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 140 stuks jongvee in staltype A3, 33 melk- en kalfkoeien in staltype A 1.100.2, 149 melk- en kalfkoeien in staltype A 1.15.2 en 18 melk- en kalfkoeien in staltype A 1.19., met een totale ammoniakemissie van 2442,5 kg per jaar. Bij de emissiefactoren voor de betreffende staltypen is rekening gehouden met het permanent op stal staan van de dieren. De gebouwen van de betrokken veehouderij staan op ongeveer 6 km afstand van het Natura 2000-gebied Sarsven en De Banen. De kortste afstand tussen de percelen waarover het bedrijf de beschikking heeft en het Natura 2000-gebied Leudal, bedraagt ongeveer 2900 meter. De bedrijfsvoering omvat naast het houden van de dieren op stal ook de activiteiten beweiden en bemesten.
    Bij brief van 30 januari 2014 hebben eiseressen om handhaving verzocht van de Natuurbeschermingswet omdat de betrokken veehouderij geen vergunning heeft voor de ammoniakemissies afkomstig van beweiden en bemesten. Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd handhavend op te treden en heeft hij het tegen het primaire besluit gerichte bezwaarschrift op 14 juli 2015 ongegrond verklaard.
    
    3. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) uitgesproken dat het weiden van vee en het bemesten van gronden zonder daartoe verleende vergunning (op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en thans de Wet natuurbescherming, Wnb) overtredingen oplevert en dat de categoriale vrijstelling van deze vergunningplicht in de Omgevingsverordening Limburg 2014 onverbindend is. In die uitspraak heeft de Afdeling verder over de beoordeling van de verzoeken om handhaving die in die uitspraak aan de orde waren als volgt overwogen:
    
    
    
      
        25.7.
      
      
        Uit deze uitspraak volgt dat de betrokken agrarische bedrijven in strijd met - thans - artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb handelen door zonder vereiste Wnb-vergunning vee te weiden en gronden te bemesten. De reden waarom de betrokken bedrijven geen Wnb-vergunning hebben voor deze activiteiten is dat de bevoegde bestuursorganen zich jarenlang op het standpunt hebben gesteld dat deze activiteiten niet vergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat deze activiteiten wel vergunningplichtig waren werd bovendien voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. De betrokken bedrijven kan derhalve geen verwijt worden gemaakt dat zij geen Wnb-vergunning hebben voor het weiden van vee en het bemesten van gronden. De Afdeling acht dit van belang voor de totstandkoming van de alsnog te nemen besluiten op bezwaar. Zij licht dat als volgt toe.
      
    
    
    
      
        25.8.
      
      
        Gelderland en Limburg zijn bevoegd om tegen de overtreding van de bepalingen van de Wnb door de betrokken bedrijven op te treden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom en dienen in beginsel van deze bevoegdheid gebruik te maken, tenzij concreet zicht op legalisering bestaat. Voor concreet zicht op legalisering is vereist dat er een ontvankelijke aanvraag voor een Wnb-vergunning voor de betrokken activiteit is ingediend, op basis waarvan het bevoegd gezag kan beoordelen of een vergunning kan worden verleend.
      
    
    
    
      
        25.9.
      
      
        Omdat er voor de vier betrokken bedrijven tot deze uitspraak geen aanleiding bestond om (i) een aanpassing van hun Wnb-vergunning te vragen voor het weiden van vee en (ii) een Wnb-vergunning te vragen voor het bemesten van gronden, dienen de betrokken bedrijven, voordat opnieuw beslist wordt of handhavend wordt opgetreden, alsnog in de gelegenheid te worden gesteld om dergelijke aanvragen te doen. Een termijn van drie maanden is daarvoor redelijk. Die termijn vangt aan nadat het bestuursorgaan deze gelegenheid heeft geboden, waarbij het tevens aangeeft welke gegevens de bedrijven bij de aanvraag voor de vergunningen dienen te overleggen, zodat de bedrijven ook daadwerkelijk in de gelegenheid zijn een ontvankelijke vergunningaanvraag te doen.
      
    
    
    
      
        25.10.
      
      
        Nadat de geboden termijn voor het doen van een aanvraag voor de vergunningen is verstreken dienen Gelderland en Limburg de voorbereiding van de besluiten op bezwaar in de handhavingszaken ter hand te nemen.
      
    
    
    
      
        Indien alsnog aanvragen voor een Wnb-vergunning voor het weiden en/of het bemesten zijn ingediend, betrekken Gelderland en Limburg deze aanvragen bij de beoordeling of concreet zicht op legalisering bestaat. Omdat de aanvragen feiten of omstandigheden betreffen die bekend zijn geworden na het horen en die voor de beslissing op bezwaar van aanmerkelijk belang kunnen zijn (art. 7:9 Awb), worden MOB en Leefmilieu in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
      
    
    
    
      
        Wordt binnen de geboden termijn geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een vergunningaanvraag te doen dan kan zonder dat MOB en Leefmilieu in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord, een beslissing op bezwaar worden genomen die ertoe te strekt dat handhavend wordt opgetreden tegen het weiden van vee en/of het bemesten van gronden.
      
    
    
    
      
        25.11.
      
      
        Gelderland en Limburg dienen ervoor zorg te dragen dat de besluiten op bezwaar, zowel over het weiden van vee als het bemesten van gronden uiterlijk 1 februari 2020 zijn genomen, zodat zowel aan de bedrijven als aan MOB en Leefmilieu voor aanvang van het bemestingsseizoen 2020 duidelijkheid wordt geboden.
      
    
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    
    4. Met het thans bestreden besluit heeft verweerder opnieuw het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg en onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich onder verwijzing naar de brief van 24 april 2020 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), op het standpunt gesteld dat bemesten en beweiden vergunningvrij dient te zijn en dat ten aanzien van deze activiteiten voorlopig niet actief wordt gehandhaafd. Voor dat standpunt wordt verwezen naar het tussentijds rapport van de Commissie Remkes voor zover dat inhoudt dat de activiteiten bemesten en beweiden in de regel niet kunnen leiden tot significant negatieve effecten op de beschermde natuurgebieden.
    
      Ten aanzien van de emissies van beweiden door de betrokken veehouderij is verweerder van mening dat er geen sprake is van een hogere stikstofdepositie dan waar in de stalemissies van de aan de betrokken veehouderij verleende natuurvergunning al rekening mee is gehouden, zodat vergunningverlening in het kader van de Wnb niet aan de orde is.
      Ten aanzien van het bemesten van de percelen van de betrokken veehouderij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de toegestane hoeveelheden stikstof op grond van de mestwetgeving zijn afgenomen, en dat bovendien emissiearme technieken zijn voorgeschreven. Verweerder is van mening dat op basis van objectieve gegevens aangetoond kan worden dat significante negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden uitgesloten kunnen worden. 
      Omdat volgens verweerder significante effecten als gevolg van de aan de orde zijnde beweidings- en bemestingsactiviteiten in dit geval niet aan de orde zijn, bestaat er geen (overtreding van) vergunningplicht en dus geen grond voor handhavend optreden.
    
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    5. In beroep is aangevoerd dat voor de betrokken veehouderij geen voldoende natuurvergunningen voor beweiden en bemesten voorhanden zijn en dat verweerder op grond van de hiervoor geciteerde Afdelingsuitspraak gehouden is de betrokken veehouderij te manen een aanvraag te doen. Het bestreden besluit is volgens eiseressen tot stand gekomen in strijd met de Afdelingsuitspraak. Eiseressen verwijzen ook naar het standpunt van de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg en naar de door deze rechtbank gedane uitspraken van 3 november 2020 in het kader van niet tijdig beslissen. Eiseressen achten zich benadeeld door de houding van verweerder en vragen om aan de vernietiging van het bestreden besluit een dwangsom te verbinden.
    
      In het aanvullend beroepschrift is een uitdrukkelijk beroep gedaan op de evenredigheid bij de toetsing van de inhoud en de lange duur van onderhavig handhavingsbesluit. Verder hebben eiseressen de beginselplicht van handhavend optreden ingeval een overtreding van rechtsregels aan de orde is, naar voren gebracht, alsmede een structureel handhavingstekort.
      Verder voeren eiseressen aan dat de mestwetgeving geen maatstaf kan zijn omdat daarbij nimmer een ecologische toets aan de orde is geweest. Ook de bestemmingsplanregels, samen met de mestwetgeving, vormen een te beperkt kader om de emissies ten tijde van de referentiesituatie als uitgangspunt vast te stellen. Er dient ook betekenis toe te komen aan de Interimwet Ammoniak en Veehouderij en de daarop gebaseerde Regeling Ammoniak en Veehouderij, de Wet Ammoniak en Veehouderij en de daarop gebaseerde Regeling Ammoniak en Veehouderij, en het Besluit emissiearme huisvesting.
      Verweerder dient volgens eiseressen de omvang en de toename van de legale veestapel sinds 1994 na te gaan, alsmede de veranderingen van de stalmest per melkkoe, van de eigenschappen van de mest en van de samenstelling van het veevoer, en dan met name het eiwitgehalte, in de loop van de jaren. Dit is van belang omdat de toegestane emissie van ammoniak (en daarmee stikstofdepositie) in de referentiesituatie niet dient te worden overschat.
      Voor zover het geldende bestemmingsplan enkel grondgebonden agrarische bedrijven toelaat, betekent dat volgens eiseressen dat stalemissies en bemesting als één project moeten worden gezien.
      Voor zover verweerder het standpunt inneemt dat niet meer mest wordt uitgereden dan de Meststoffenwet toelaat, brengen eiseressen naar voren dat rekening moet worden gehouden met overtreding van de mestgiftnormen.
    
    
    
      
        Verweerschrift  
      
    
    
    6. In het verweerschrift herhaalt verweerder zijn standpunten. Voor de betrokken veehouderij is het beweiden niet (meer) vergund in de oorspronkelijke natuurvergunning en geldt dus geen korting daarvoor op de emissies uit de stal. Verweerder is van mening dat weidemest emissiearmer is dan stalmest. Met betrekking tot bemesten heeft verweerder voor de concreet aan de orde zijnde percelen bekeken of dat op grond van een onafgebroken agrarische (planologische) bestemming reeds voorafgaand aan de referentiedata was toegestaan en sindsdien toegestaan is gebleven. Dat was voor de betrokken veehouderij het geval. Op die grond is er voor bemesten geen vergunning vereist en wordt de Wnb niet overtreden.
    Voor zover in beroep is aangevoerd dat er op een aanvraag door de betrokken veehouderij had moeten zijn aangestuurd is verweerder van mening dat de vergunningplicht ook zonder aanvraag kon worden beoordeeld. Verweerder is verder van mening dat eiseressen door het bestreden besluit niet in hun belangen zijn geschaad.
    
    
      
        Oordeel 
      
    
    
    
      
        Vergunningplicht
      
    
    
    7. Ten tijde van de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 luidde artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb als volgt:
    “Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.”
    
    
      7.1.
      
        Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is gewijzigd en luidt vanaf 1 januari 2020: 
        “Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura-2000 gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.” 
      
      
    
    
      7.2.
      
        Artikel 2.7, derde lid, van de Wnb bevat het beoordelingskader voor de vergunningplichtige projecten en andere handelingen. Op grond daarvan geldt dat:
        “a. voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben een vergunning kan worden verleend als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten;
        b. voor andere handelingen en voor projecten die wel enige maar geen significant verslechterende effecten kunnen hebben een vergunning kan worden verleend op basis van een belangenafweging.”
      
      
    
    
      7.3.
      Toegepast op de activiteiten beweiden en bemesten heeft de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019 de vergunningplicht in de Wnb als volgt uitgelegd:
      
        a. het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied is een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede en derde lid, onder a, van de Wnb.
      
      
        b. het op of in de bodem brengen van meststoffen dat rechtens mocht plaatsvinden voor de relevante referentiedatum, en thans nog periodiek plaatsvindt valt onder artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. Deze activiteiten vallen onder artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb.
      
      
        c. het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen dat wel enige maar geen significant verslechterende gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben, valt onder artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb.
      
      
      8. De Afdeling is met betrekking tot het door eiseressen ingediende handhavingsverzoek van 30 januari 2014 in de uitspraak van 29 mei 2019 tot het oordeel gekomen dat op basis van de in die eerdere zaak overgelegde rapporten en onderzoeken, en de door het Hof van Justitie van de Europese Unie beantwoorde prejudiciële vragen, de betrokken veehouderij in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb handelt door zonder vereiste Wnb-vergunning vee te weiden en gronden te bemesten, omdat significante gevolgen niet zijn uitgesloten.
      Op grond van de vermelde wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geldt volgens de rechtbank de vergunningplicht nog steeds (weliswaar alleen maar) als projecten significante gevolgen kunnen hebben.
      
    
    
      8.1.
      Onder 8.2. (beweiden) en 8.3. (bemesten) zal de rechtbank beoordelen of er in het bestreden besluit opnieuw van handhaving mocht worden afgezien vanwege het volgens verweerder ontbreken van een (overtreding van de) vergunningplicht.
      
      
        
          (Overtreding) vergunningplicht
        
      
      
      
        Beweiden 
      
    
    
      8.2.
      
        De natuurvergunning waarover de betrokken veehouderij beschikt ziet niet ook op beweiden. De rechtbank ziet geen onderbouwing voor de stelling van verweerder dat in het onderhavige concrete geval de reductie van de stalmest door het beweiden (in de vorm van een korting op de stalemissie die in dit geval niet in de vergunning is opgenomen) en het -in het algemeen- emissie-armer zijn van weidemest in verhouding tot stalmest, een voldoende en concrete motivering is voor de conclusie dat de natuurvergunning voor de betrokken veehouderij geen aanpassing behoeft. Het beweiden als onderdeel van de exploitatie van de betrokken veehouderij, valt immers, zoals de Afdeling heeft uitgesproken, onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en voor aanpassing van de geldende natuurvergunning moet worden gekeken naar de gevolgen van het houden van vee in de stal en in de wei tezamen door de betrokken veehouderij voor in elk geval het Natura 2000-gebied Sarsven en
        De Banen. De rechtbank concludeert dat de voor de betrokken veehouderij geldende natuurvergunning nog steeds niet is aangepast, en dat het onderzoek naar de noodzaak van die aanpassing onvoldoende draagkrachtig is om te concluderen dat die aanpassing in het concrete geval (nog steeds) niet nodig is omdat significante gevolgen niet zijn uitgesloten.
      
      
      
        Bemesten
      
    
    
      8.3.
      
        Voor zover het de activiteit bemesten betreft heeft de Afdeling overwogen dat agrarische bedrijven, en concreet de betrokken veehouderij, voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een (aparte) Wnb-vergunning nodig hebben, als het bemesten een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Verweerder heeft voor de concreet aan de orde zijnde percelen bekeken of bemesting op grond van een (onafgebroken) agrarische (planologische) bestemming reeds voorafgaand aan de referentiedata was toegestaan en sindsdien toegestaan is gebleven. De rechtbank stelt vast dat daarmee niet meer is gezegd dan dat de activiteit van bemesting rechtmatig plaatsvond voor de relevante referentiedatum, terwijl al door de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019 was vastgesteld dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. Dit was ten tijde van de uitspraak van de Afdeling en ook nu tussen partijen niet in geschil.
        Vervolgens dient te worden gekeken naar de aard en omvang van de stikstofdepositie op het betrokken Natura 2000-gebied ten tijde van de referentiesituatie en naar de ontwikkeling van die depositie in de daarop volgende jaren, tot het moment van de beoordeling van de vergunningplicht. Daarbij is van belang dat door de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019 al is vastgesteld dat het bemesten van gronden, zoals bij de betrokken veehouderij, voor de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet kan worden geduid als één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 daartoe overwogen dat zij een strikte uitleg hanteert van de voorwaarden waaronder een activiteit als ‘één-en-hetzelfde project’ kan worden geduid. Wijzigingen in algemene regels, zoals de mestregelgeving, die strekken tot een aanpassing van de toe te passen methoden en technieken, leiden direct tot een feitelijke wijziging van de manier waarop het bemesten wordt uitgevoerd. Die wijziging in de mestregelgeving moet worden geduid als de wijziging van een project. De rechtbank stelt vast dat verweerder die wijzigingen in de mestregelgeving niet in kaart heeft gebracht en voor de concrete situatie niet heeft beoordeeld wat over de jaren de gevolgen zijn van het bemesten van gronden door de betrokken veehouderij op in elk geval het Natura 2000-gebied Sarsven en De Banen. Ten aanzien van bemesten zijn significante gevolgen nog steeds niet uitgesloten voor het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en) en daarvoor is een natuurvergunning vereist. Ook hier is de conclusie van de rechtbank dat de benodigde natuurvergunning voor bemesting door de betrokken veehouderij nog steeds ontbreekt en dat het onderzoek door verweerder niet draagkrachtig is om op grond daarvan tot de conclusie te komen dat die vergunning niet nodig is.
      
      
    
    
      8.4.
      
        Uit het voorgaande volgt dat de betrokken veehouderij nog steeds zonder (aangepaste) natuurvergunning en daarmee in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb de activiteiten beweiden en bemesten uitvoert. Verweerder was (is) daarom bevoegd hiertegen met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom handhavend op te treden.
        De beroepsgrond, die inhoudt dat de betrokken veehouderij niet beschikt over voldoende natuurvergunningen en dat in strijd wordt gehandeld met de geldende rechtsregels, slaagt dan ook. 
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      
        9.	Ten aanzien van de geconstateerde overtredingen rust er op verweerder de beginselplicht tot handhaving over te gaan. Die beginselplicht houdt in dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
      
        Geen zicht op legalisatie
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank is van oordeel dat van concreet zicht op legalisering geen sprake is. Er is immers geen aanvraag ingediend, zoals de Afdeling dat in haar uitspraak van 29 mei 2019 heeft beschreven. Dat betekent dat verweerder het kader van een aanvraag niet heeft benut om vast te stellen dat op bedrijfsniveau de stikstofemissies wel of niet zijn toegenomen, of zijn afgenomen ten opzichte van de referentiesituatie en gerelateerd aan in elk geval het betreffende Natura 2000-gebied Sarsven en De Banen. Ook anderszins is er in de politieke en bestuurlijke discussie en ontwikkeling vooralsnog geen reële wetswijziging voorzien die alsnog beweiden en/of bemesten in de concrete situatie vergunningvrij zou doen zijn in de nabije toekomst. Een uitspraak van de Minister van LNV dat naar haar mening beweiden en bemesten vergunningvrij zou moeten of kunnen zijn is daarvoor onvoldoende, terwijl voor die uitspraak ook in het rapport van de Commissie Remkes geen onderbouwing is te vinden. De veehouderij is immers de belangrijkste binnenlandse bron van uitstoot van stikstof en 35% van die stikstofuitstoot is afkomstig van het bemesten van gronden en 1% van het weiden van vee. Deze commissie komt dan ook (onder meer) tot het advies van het minimaliseren van lokale natuurbelasting en stelt voor een actief en gebiedsgericht landbouwbeleid te voeren, gericht op het minimaliseren van lokale natuurbelasting, op basis van gericht maatwerk van in- en uitplaatsing van boerenbedrijven rond natuurgebieden. 
      
      
        Niet onevenredig
      
    
    
      9.2.
      Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bij die afweging komt aan de te beschermen natuurbelangen een zwaar gewicht toe. Ook de rechtszekerheid en de bedrijfscontinuïteit aan de kant van de betrokken veehouderij is een zwaar mee te wegen belang. Op grond van de tot nu toe bekende feiten en omstandigheden is, vanwege onvoldoende feitenvergaring door verweerder, vorenstaande vraag niet bevestigend te beantwoorden. Dat betekent dat de rechtbank niet tot de conclusie kan komen dat handhavend optreden ten aanzien van de betrokken veehouderij onevenredig is in verhouding tot de relevante te beschermen natuurbelangen. Verweerder heeft in zoverre het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en het besluit kan niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Dat is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb .
      
      
        
          Samenvatting en conclusie
        
      
      
      10. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank vindt dat niet is vastgesteld dat de activiteiten beweiden en bemesten door de betrokken veehouderij niet vergunningplichting zijn omdat significante gevolgen van die activiteiten op het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en) niet zijn uitgesloten. Het onderzoek op bedrijfsniveau naar de gevolgen van beweiden en bemesten op het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en) ontbreekt. Verweerder was (is) dan ook bevoegd om handhavend op te treden en concreet zicht op legalisering ontbreekt, terwijl niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden onevenredig is.
      
      
        
          Vervolg 
        
      
      
      
        
          Opnieuw besluiten binnen drie maanden
        
      
      
      11. De rechtbank ziet geen mogelijkheid voor verdergaande finale geschilbeslechting omdat het voor herstel van de geconstateerde gebreken benodigde onderzoek door verweerder dient te worden vormgegeven. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak en de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. 
      
    
    
      11.1.
      Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank - al dan niet op basis van een door de betrokken veehouderij in te dienen aanvraag om een Wnb-vergunning - nagelaten te beoordelen wat de gevolgen zijn van de concrete bedrijfsactiviteiten van de betrokken veehouderij, dus inclusief het bemesten van gronden en het weiden van vee, op het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en), in elk geval Sarsven en De Banen. In het verlengde hiervan heeft verweerder nagelaten te beoordelen of de huidige bedrijfsactiviteiten leiden tot andere of grotere negatieve (significante) gevolgen voor dit Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond. De uitkomsten van deze nog te verrichten beoordeling dienen betrokken te worden bij de nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseressen. 
      
    
    
      11.2.
      
        De rechtbank erkent dat niet (altijd) eenvoudig kan worden aangetoond sinds wanneer en in welke mate beweiden en bemesten (al dan niet gewijzigd of als onafgebroken bestaand gebruik sinds referentiedatum) heeft plaatsgevonden en de relevantie daarvan voor de betrokken natuurgebieden, maar er zal toch meer informatie mogelijk en nodig zijn: zeker over wat er op dit moment gebeurt, om enigszins inzichtelijk te krijgen hoe het zit met de stikstofdepositie op nabijgelegen natuurgebieden als gevolg van beweiden en bemesten.
        Pas na een voldoende zorgvuldig onderzoek door verweerder - de rechtbank dringt erop aan dat hij naast de betrokken veehouderij eiseressen daarbij zo veel als mogelijk betrekt - kan komen vast te staan of er wel of geen significante gevolgen zijn van beweiden en bemesten door de betrokken veehouderij voor het (de) betrokken Natura-2000 gebied(en). 
        Vanwege de reeds lange duur van deze procedure en omdat inmiddels twee keer een (onrechtmatig) besluit op het bezwaar is genomen, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder een termijn van drie maanden te geven voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar en aan overschrijding van deze termijn een dwangsom te verbinden. De hoogte van deze dwangsom stelt de rechtbank vast op € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-.
      
      
      
        
          Vergoeding griffierecht en proceskosten
        
      
      
      12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten in de samenhangende zaken: deze zaak en de zaken 20/3093 en 20/3095. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Vanwege samenhang past de rechtbank de daarvoor geldende factor 1 voor drie zaken toe. In dit verband merkt de rechtbank op dat bij uitspraak van heden de  rechtbank in een samenhangende zaak (ROE 2020/3093) het beroep van eiseressen eveneens gegrond heeft verklaard en in die zaak een proceskostenvergoeding is toegekend. Om die reden zal in de onderhavige zaak geen vergoeding van proceskosten meer worden toegekend.
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit;
        
        
          draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
        
      
      - bepaalt dat verweerder aan eiseressen een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij deze termijn van drie maanden overschrijdt, met een maximum van
      € 15.000,-;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseressen te vergoeden.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
        J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2022.
      
      
      
        De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
      
      
      
                                  griffier	
      
      
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 30 maart 2022 
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1604.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak ECLI:NL:RBLIM:2020:8427. 
  
  
     Zie met name ro 18. (voor beweiden) en ro 23.7. voor bemesten. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, ro 17.2. en 17.3.
  
  
     Zie ro 22.4. van die uitspraak.
  
  
     Zie ro 25.8. van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.