ECLI:NL:CBB:2018:491, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-09-2018, 17/1322
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwet. Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen. Warenwetregeling veterinaire controles (derde landen). Richtlijn 97/78/EG. Verordening (EG) 853/2004. Verordening (EG) 178/2002. Weigering invoer in EU van partijen melkpoeder uit derde landen na overeenstemmingscontrole op grond van artikel 4 lid 4 Richtlijn 97/78 vanwege onvolledig
        identificatiemerk. Begrip ‘levensmiddel’. Toepassingsbereik van Richtlijn 97/78/EG en Warenwetregeling ruimer dan definitie ‘invoer’ in Richtlijn 97/78/EG.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 17/1322 
      17014
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 11 september 2018 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      1. Mead Johnson B.V. te Nijmegen, appellante 1,
    
      2. DHL Global Forwarding B.V. ,te Schiphol, appellante 2, gezamenlijk appellanten(gemachtigde: mr. ing. B.J.B. Boersma RB),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 juli 2017, kenmerk ROT 15/6962, in het geding tussen
    
    
    appellanten 
    en
    de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) 
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer). 
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 11 juli 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:5310).
    
    
    
      De NVWA heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Appellanten hebben nadere stukken overlegd. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2018.
      Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De NVWA heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] , officiële dierenarts bij de NVWA. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellante 1 importeert in Nederland melkpoeder van een zusterbedrijf uit Singapore, en gebruikt deze als halffabricaat voor de productie van zuigelingenvoeding. Deze zuigelingenvoeding voert appellante 1 vervolgens uit naar China (Hong Kong). Appellante 1 maakt daarbij gebruik van de douaneregeling ‘actieve veredeling’. Appellante 2 heeft in dit geval namens appellante 1 het vervoer van de in geding zijnde partijen melkpoeder voor haar rekening genomen en aangifte voor de import gedaan. De primaire besluiten zijn gericht aan appellante 2. Op het elektronisch vooraanmeldingsformulier is, voor zover van belang, telkens vermeld dat de partijen melkpoeder worden aangeboden voor invoer in de Europese Unie en dat deze bestemd zijn voor menselijke consumptie. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluiten van respectievelijk 25 juni 2015, 1 juli 2015, 6 juli 2015 en 9 juli 2015 heeft de officiële dierenarts van de NVWA in totaal twintig partijen melkpoeder afkomstig uit Singapore geweigerd voor invoer in de EU (de primaire besluiten). Aan de weigering heeft de NVWA ten grondslag gelegd dat bij de overeenstemmingscontrole door de officiële dierenarts is vastgesteld dat het identificatiemerk op de partijen melkpoeder niet voldoet aan de invoervoorwaarde dat daarop het land van de productie-inrichting moet zijn vermeld. Bij uitspraak van 29 juli 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:5500) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (voorzieningenrechter) het verzoek om voorlopige voorziening tegen de besluiten van 25 juni 2015 afgewezen. 
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 30 oktober 2015, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de NVWA de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. De NVWA heeft het standpunt dat de partijen melkpoeder niet voldoen aan de invoervoorwaarden als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder j, van (de hierna te noemen) Richtlijn 97/78, gehandhaafd. Ter motivering van dit oordeel heeft de NVWA verwezen naar de overwegingen van de voorzieningenrechter en deze overwegingen tot de zijne gemaakt. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellanten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft geoordeeld dat de partijen melkpoeder moeten worden aangemerkt als een levensmiddel als bedoeld in artikel 2 van (de hierna te noemen) Verordening 178/2002 en daarmee als eet- en drinkwaren als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het (hierna te noemen) Warenwetbesluit, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder b, van de Warenwet. De rechtbank heeft in het licht van het Warenwetbesluit bepalend geacht of beoogd werd de partijen melkpoeder binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen en overwogen dat gelet daarop niet relevant is of in dit geval sprake is van invoer in de zin van Richtlijn 97/78. Vast staat dat op de verpakkingen (de ‘big bags’) van de partijen melkpoeder, voordat deze de productie-inrichting in het derde land Singapore hebben verlaten, geen identificatiemerk is aangebracht waarop de naam van het land is vermeld waar de productie-inrichting is gevestigd, voluit geschreven of aangegeven met een uit twee letters bestaande code overeenkomstig de betreffende ISO-norm, zoals is vereist op grond van Bijlage II onder B. van (de hierna te noemen) Verordening 853/2004. Hierdoor ontbrak de in artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 97/78 bedoelde overeenstemming en voldeden de partijen melkpoeder niet aan de invoervoorwaarden. De omstandigheid dat appellante 1 over een vergunning actieve veredeling beschikt en daarom geen invoerrechten hoeft te betalen, betreft een douanerechtelijk aspect en doet aan het voorgaande niet af. De rechtbank heeft het beroep op het evenredigheidsbeginsel verworpen en daartoe overwogen dat op grond van de uitspraak van het College van 15 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:339) bij veterinaire controles voor producten uit derde landen - zoals hier aan de orde - slechts de in Richtlijn 97/78 voorziene maatregelen openstaan, indien het product niet aan de invoerwaarden voldoet. Voor een belangenafweging bieden deze communautaire bepalingen geen ruimte. Het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling bieden die ruimte evenmin. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank eveneens verworpen. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Appellanten staan op het standpunt dat de rechtbank onvoldoende gemotiveerd en ten onrechte heeft geoordeeld dat de NVWA de partijen melkpoeder terecht heeft geweigerd. Zij handhaven daarbij hun in beroep aangevoerde gronden. Appellanten betogen allereerst dat geen sprake is van een levensmiddel als bedoeld in artikel 2 van Verordening 178/2002. Zelfs als sprake zou zijn van een levensmiddel en daarmee van eet- en drinkwaren in de zin van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Warenwet, dan geldt het verbod zoals genoemd in artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit niet omdat deze regeling uitsluitend betrekking heeft op de regels die voortvloeien uit Richtlijn 97/78. Dit laatste is niet het geval met de bepalingen van Verordening 853/2004. Ook echter indien de rechtbank moet worden gevolgd in haar standpunt dat de regels van Verordening 853/2004 behoren tot de communautaire wetgeving als bedoeld in Richtlijn 97/78, kan er volgens appellanten niet aan voorbij worden gezien dat er in dit geval geen sprake is van “in te voeren producten” als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder j, van de Richtlijn omdat er geen sprake is van “invoer” in de zin van artikel 2, aanhef en onder h, van de Richtlijn. De melkpoeder is immers van meet af aan bestemd geweest om na bewerking (dus na actieve veredeling) in Nederland te worden weder uitgevoerd naar Singapore. Appellanten handhaven hun beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij menen dat zij vertrouwen mochten ontlenen aan de eerdere beslissingen van de NVWA waarbij partijen met dezelfde omissie door de NVWA wel zijn toegelaten in de EU. Appellanten wijzen in het kader van het vertrouwensbeginsel daarnaast op een e-mail van [naam 2] van 24 april 2015 van de NVWA. Tenslotte handhaven appellanten hun standpunt dat het besluit buitenproportionele gevolgen heeft die geen enkel veterinair doel dienen. 
      
    
    
      3.2
      De NVWA heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Warenwet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder eet- en drinkwaren: levensmiddelen, bedoeld in artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002).
      
    
    
      4.2
      Artikel 2 van Verordening 178/2002 luidt: 
      
      
        “ In deze verordening wordt verstaan onder "levensmiddel" (of "voedingsmiddel"): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. 
      
      
      
    
    
      4.3
      Het Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (Warenwetbesluit) luidt - voor zover van belang - als volgt:
      
      
        “Artikel 2
        (…)
      
      2. Het is verboden eet- of drinkwaren binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
      (…)
      
      
        Artikel 3
        Eet- of drinkwaren worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht of verhandeld indien die waren bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid geschikt zijn voor menselijke consumptie.
      
      
      
        Artikel 4
        Onze Minister stelt ter uitvoering van:
      
      a. Richtlijn 97/78/EG;
      
        (…)
        nadere regels vast.”
      
      
    
    
      4.4
      Nadere regels als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in de Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (Warenwetregeling). De Warenwetregeling luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
      
      
        “Artikel 2
        Het binnen Nederlands grondgebied brengen van eet- en drinkwaren, afkomstig uit een land dat niet behoort tot de Europese Unie, en het vervolgens verhandelen daarvan, geschiedt met inachtneming van de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde bepalingen.
        (…)
      
      
      
        Artikel 6
        De officiële dierenarts in de grensinspectiepost en in entrepots neemt bij zijn werkzaamheden de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften in acht.”
      
      
    
    
      4.5
      Richtlijn nr. 97/78 (EG) van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen van de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Richtlijn 97/78) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “Artikel 1
        1. De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en in Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn. (…)
      
      
      
        Artikel 2
        1. Voor de toepassing van deze richtlijn gelden, voorzover nodig, de definities van artikel 2 van Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, (…)
        2. Voorts wordt verstaan onder:
        (…)
        c) „overeenstemmingscontrole”: verificatie door een visuele controle van de overeenstemming tussen de veterinaire certificaten, de veterinaire documenten of andere bij de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten en de producten;
        (…)
        h) „invoer”: het in het vrije verkeer brengen van producten alsmede het voornemen tot het in het vrije verkeer brengen van producten in de zin van artikel 79 van Verordening (EEG) nr. 2913/92; (…)
        j) „invoervoorwaarden”: de in de communautaire wetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften waaraan in te voeren producten moeten voldoen;
        (…)
      
      
      
        Artikel 3
        1. De lidstaten zien erop toe dat er op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden geen partijen uit een derde land worden binnengebracht die niet de bij deze richtlijn voorgeschreven veterinaire controles ondergaan hebben. 
        (…)
      
      
      
        Artikel 4
        (…)
        4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:
        a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij om zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Behalve in de gevallen van (…) omvat deze controle:
        (…)
        ii) in de overige gevallen:
        - voor alle soorten producten, controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document;
        (…)
      
      
      
        Artikel 17
        (…)
        2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:
        a) ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.
        (…)
        b) ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) (…) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt. 
        (…)”
      
      
    
    
      4.6
      In artikel 2 van Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Richtlijn 98/662) is het volgende bepaald: 
      
      
        “In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder : 
        1. veterinaire controle: materiële controles en/of administratieve formaliteiten met betrekking tot de in artikel 1 bedoelde produkten die rechtstreeks of zijdelings strekken tot bescherming van de gezondheid van mens of dier; (…)”
      
      
    
    
      4.7
      In Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
      
      
        	“Artikel 5 Gezondheids- en identificatiemerken1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen producten van dierlijke oorsprong die gehanteerd zijn in een inrichting die overeenkomstig artikel 4, lid 2, moet worden erkend, alleen in de handel met:(…)b) wanneer genoemde verordening niet in het aanbrengen van een gezondheidsmerk voorziet, een identificatiemerk aangebracht overeenkomstig bijlage II, sectie I, van deze verordening.(…)
      
      
      
        Artikel 6 Producten van dierlijke oorsprong van buiten de Gemeenschap1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die producten van dierlijke oorsprong invoeren uit derde landen, zorgen ervoor dat die invoer uitsluitend geschiedt indien:(…)c) het product voldoet aan:i) de voorschriften van deze verordening, met inbegrip van de voorschriften van artikel 5 betreffende gezondheids- en identificatiemerken;(…)
      
      
      
        BIJLAGE IIVOORSCHRIFTEN BETREFFENDE VERSCHEIDENE PRODUCTEN VAN DIERLIJKE OORSPRONG
      
      
      
        SECTIE I: IDENTIFICATIEMERKENWanneer zulks overeenkomstig de artikelen 5 en 6 vereist is, moeten, onverminderd het bepaalde in bijlage III, exploitanten van levensmiddelenbedrijven ervoor zorgen dat producten van dierlijke oorsprong een identificatiemerk dragen in overeenstemming met de onderstaande bepalingen.
      
      
      
        A. AANBRENGEN VAN HET IDENTIFICATIEMERK1. Het identificatiemerk wordt aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat.(…)
      
      
      
        B. VORM VAN HET IDENTIFICATIEMERK(…)6. Het merk moet de naam van het land vermelden waar de inrichting gevestigd is, voluit geschreven of aangegeven met een uit twee letters bestaande code overeenkomstig de desbetreffende ISO-norm.(…)”
      
    
    
      5.1
      Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de  melkpoeder moet worden aangemerkt als een levensmiddel als bedoeld in artikel 2 van Verordening 178/2002 en daarmee als eet- en drinkwaren als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder b, van de Warenwet. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat ook halffabricaten die niet als zodanig, maar pas na verdere verwerking bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd, of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd, onder de definitie van “levensmiddel” in de zin van artikel 2 van Verordening 178/2002 vallen. Het College onderschrijft de overweging van de rechtbank dat bij beantwoording van de vraag of een stof of een product een levensmiddel is, niet bepalend is of die stof of dat product als zodanig direct kan worden geconsumeerd. Het College voegt daaraan toe dat, indien dat anders was, de zinsnede “verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt” overbodig zou zijn. Gelet op het voorgaande faalt het betoog van appellanten dat het ‘melkpoeder’ ofwel ‘halffabricaat zuivel’ geen levensmiddel zou zijn in de zin van artikel 2 van Verordening 178/2002 omdat het als zodanig niet bestemd is – en ook niet gebruikt wordt – om direct door de mens te worden geconsumeerd.
      
    
    
      5.2.
      Voorts staat vast dat het door de veterinaire autoriteit van Singapore afgegeven ‘Health certificate’ als land van herkomst Singapore vermeldt en als ISO-code SG, maar dat op de verpakkingen (de ‘big bags’) van de partijen melkpoeder geen identificatiemerk is  aangebracht dat het land van herkomst, althans het land van vestiging van de productie-inrichting, vermeldt, zoals vereist op grond van artikel 6 van Verordening 853/2004. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat hierdoor de in artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 97/78 bedoelde overeenstemming ontbrak. 
      
    
    
      5.3
      Het College komt daarmee vervolgens toe aan de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de NVWA in verband hiermee terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 97/78. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      5.4
      
        Uit artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 97/78 volgt de bevoegdheid om producten die binnen het Europese grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden worden gebracht en die niet voldoen aan het voorschrift dat het identificatiemerk de naam van het land vermeldt waar de productie-inrichting is gevestigd, terug te zenden dan wel te laten vernietigen. Dat dit artikel ook van toepassing is in het geval dat geen sprake is van ”invoer” als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder h van Richtlijn 97/78, maar wel van “binnenbrengen”, volgt  uit het toepassingsbereik van Richtlijn 97/78 en uit de tekst van de bepaling zelf. Richtlijn 97/78 ziet in zijn algemeenheid op het ‘binnenbrengen’ van producten in de EU vanuit derde landen en de veterinaire controles die in dat verband dienen plaats te vinden. In de bepalingen van de Richtlijn wordt soms onderscheid gemaakt naar gelang van de douanebestemming van de producten. Dit is evenwel niet het geval voor wat betreft de hier aan de orde zijnde overeenstemmingscontrole. Deze geschiedt ingevolge artikel 4 van Richtlijn 97/78 - behalve in een tweetal hier niet van belang zijnde specifieke gevallen - bij iedere partij met als doel zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. In het onderhavige geval omvat deze controle op grond van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, sub ii, van Richtlijn 97/78 de controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document.
        Ook artikel 17 van Richtlijn 97/78 maakt geen onderscheid naar de douanebestemming. Het eerste lid bepaalt hoe te handelen in die gevallen waarin partijen op een van de grondgebieden van de Gemeenschap zijn binnengebracht zonder dat zij aan veterinaire controles overeenkomstig de artikelen 3 en 4 zijn onderworpen. Het tweede lid bepaalt hoe te handelen in die gevallen waarin aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles is vastgesteld dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan. Dat de werking van het tweede lid zich zou beperken tot producten die worden ingevoerd, zoals appellanten betogen, valt niet in te zien. Ook indien met appellanten zou worden aangenomen dat de term “invoervoorwaarden” slechts ziet op in te voeren goederen dan nog heeft te gelden dat de categorie “onregelmatigheid” een dergelijke differentiatie niet aanbrengt en ziet op onregelmatigheden ten aanzien van alle binnen te brengen/binnengebrachte producten. 
        Het College overweegt verder dat, blijkens considerans 11, Richtlijn 97/78 beoogt te waarborgen dat producten die aan de communautaire voorschriften voor invoer voldoen, gescheiden worden gehouden van producten die daaraan niet voldoen. Zo bepaalt artikel 12 van Richtlijn 97/78 ten aanzien van producten bestemd voor een vrije zone, een vrij entrepot of een douane-entrepot, overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2913/92, die niet aan de invoervoorwaarden voldoen, dat deze producten alleen tot een entrepot in een vrije zone, een vrij entrepot of een douane-entrepot mogen worden toegelaten, als deze producten gescheiden worden opgeslagen van producten die wel aan de veterinaire regelgeving voldoen. Daarbij geldt dat producten die niet aan de veterinaire regelgeving voldoen, onder permanente controle blijven en dat het toezicht door de veterinaire autoriteit op deze producten moet kunnen worden uitgeoefend. Producten die niet aan de communautaire eisen voldoen en niet naar een entrepot in een vrije zone, een vrij entrepot of een douane-entrepot worden toegelaten moeten dus, behoudens in Richtlijn 97/78 voorziene en in dit geval niet aan de orde zijnde specifieke uitzonderingen, uit veterinair oogpunt geschikt zijn om in het vrije verkeer gebracht te worden. 
      
      
    
    
      5.5
      Gelet op het voorgaande faalt het betoog van appellanten dat de NVWA niet op grond van artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 97/78 tot terugzending van de partijen melkpoeder heeft mogen besluiten omdat geen sprake zou zijn van “invoer” als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder h, van Richtlijn 97/78. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat bij de implementatie van Richtlijn 97/78 in het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling niet is aangesloten bij de definitie van “invoer” die in Richtlijn 97/78 is gegeven, maar dat een ruimer toepassingsbereik is geformuleerd door aan te sluiten bij ‘binnenbrengen’. Naar het oordeel van het College is dat toepassingsbereik evenwel in overeenstemming met het toepassingsbereik van Richtlijn 97/78.
      
    
    
      5.6
      Dat appellante 1 over een vergunning ‘actieve veredeling’ beschikt en dat de partijen melkpoeder ook bedoeld waren om onder de douaneregeling ‘actieve veredeling’ te worden geplaatst, betreft, naar de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, een douanerechtelijk aspect en doet aan het vorenstaande niet af. Het antwoord op de vraag of, zoals NVWA heeft betoogd en appellanten hebben betwist, ervan uit moet worden gegaan dat producten onder de douaneregeling ‘actieve veredeling’ wel in het vrije verkeer worden gebracht en dat daarmee sprake is van “invoer” als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder h, van Richtlijn 97/78 zal het College daarlaten, omdat dit, zoals uit hetgeen hiervoor in 5.4 en 5.5 is overwogen blijkt, niet van belang is voor de beoordeling van het beroep.  
      
    
    
      5.7
      Appellanten hebben aangevoerd dat het bestreden besluit onrechtmatig is omdat het buitenproportionele gevolgen heeft die geen enkel veterinair doel dienen. Zij hebben in dit verband in hoger beroep ter zitting, onder verwijzing naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank (ELCI:NL:RBROT:2018:1737), betoogd dat in een geval als het onderhavige wel degelijk een andere maatregel dan de in artikel 17 van Richtlijn 97/78 genoemde had mogen worden toegepast. Het College begrijpt het betoog van appellanten aldus dat zij zich thans op het standpunt stellen dat ook artikel 19 van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europese Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) had kunnen worden toegepast waarin – naast de maatregelen terugsturen of vernietigen – de mogelijkheid bestaat om de levensmiddelen in overeenstemming te brengen met de eisen van de communautaire wetgeving. 
      
    
    
      5.8
      Het College is van oordeel dat dit betoog appellanten niet baat. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 15 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:339) moet ten aanzien van de reikwijdte van Verordening 882/2004 worden aangenomen, dat indien sprake is van een veterinaire controle op grond van Richtlijn 97/78, de in deze richtlijn neergelegde specifieke communautaire bepalingen betreffende invoerprocedures en officiële controles gelden. Het College ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, onvoldoende reden om daar thans anders over te oordelen. 
      
      
        Het voorgaande betekent dat uitsluitend de maatregelen terugzending en vernietiging beschikbaar zijn die zijn voorzien in artikel 17 van Richtlijn 97/78. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat deze communautaire bepalingen voor een belangenafweging geen ruimte bieden en dat het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling die ruimte evenmin bieden. De rechtbank heeft op beroep op het evenredigheidsbeginsel dan ook terecht verworpen. 
      
      
    
    
      5.9
      Appellanten hebben in hoger beroep net als bij de rechtbank een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij hebben daartoe, onder verwijzing naar hun onderbouwing bij de rechtbank, aangevoerd dat, voorafgaand aan de onderhavige weigering, de invoer in de EU van gelijksoortige partijen van appellante 1, eveneens afkomstig uit Singapore en met een gelijk identificatiemerk, via Schiphol wel werd toegestaan. Volgens appellanten lijkt het erop dat de rechtbank in twijfel trekt of deze stelling juist is. Appellanten menen dat, nu de rechtbank deze twijfel niet heeft gemotiveerd, dit onderdeel onvoldoende is gemotiveerd en dat van een fout geen sprake is. Appellanten hebben hierbij gewezen op een e-mail van 24 april 2015 van [naam 2] , officiële dierenarts van NVWA, waaruit zij hebben geconcludeerd dat het vereiste van een identificatiemerk volgens Verordening 853/2004 alleen geldt voor producten, die voor de detailhandel bestemd zijn. 
      
    
    
      5.10
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat dit beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel faalt en overweegt daartoe als volgt.
      
      
        Appellanten hebben met stukken onderbouwd gesteld dat in de eerste twee weken van mei 2015 zes zendingen van appellante 1 onder de regeling actieve veredeling in grensinspectiepost Schiphol door officiële dierenartsen van NVWA tot Nederland zijn toegelaten. NVWA heeft hierover ter zitting het standpunt ingenomen dat deze toelatingen op een fout berusten. NVWA heeft hierbij uiteengezet dat duidelijk is dat het land van herkomst  op de verpakking moet staan, dat gestreefd wordt naar een uniforme handelswijze, maar dat er niettemin fouten kunnen worden gemaakt. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de verklaring van NVWA dat het doorlaten van de door appellanten bedoelde zendingen op een fout berustte. Het is vaste jurisprudentie van het College dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan is gehouden een eerder in een beperkt aantal gevallen gemaakte fout te herhalen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:215 en de uitspraak van 1 september 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN6911). Naar het oordeel van het College brengt het vertrouwensbeginsel niet met zich dat appellante 1 rechten kan ontlenen aan eerdere, door de officiële dierenartsen bij de controle gemaakte fouten. Van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd orgaan, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, is in dit geval niet gebleken.
      
      
      
        Het College deelt voorts het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen wat betreft de e-mail van [naam 2] . Naar het oordeel van het College is, gelet op de tekst en de lay-out van deze e-mail voldoende duidelijk dat de zin “Bovenstaande etiketteringsvoorschriften zijn van toepassing op producten bestemd voor de detailhandel” enkel betrekking heeft op de daarvoor genoemde bijzondere voorschriften inzake ‘Etikettering’ en niet ook op de eveneens genoemde bijzondere voorschriften inzake ‘Overeenstemmingscontrole’. 
      
      
      
        Ook deze hoger beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      6. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M.M. Smorenburg en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 september 2018.
    
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard						w.g. A. Graefe