ECLI:NL:GHAMS:2004:AO5448, Gerechtshof Amsterdam, 05-03-2004, 02/07106
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2004-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Legesheffing strijdt met vertrouwensbeginsel: gemeente heeft zich bij civielrechtelijke overeenkomst jegens belanghebbende gebonden geen leges te heffen.

GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
    
    Vierde Meervoudige Belastingkamer
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    op het beroep van de naamloze vennootschap A te X, belanghebbende,
    
    tegen
    
    een uitspraak van het hoofd van de afdeling Beheer Openbare Ruimte i.o. van de gemeente B, verweerder.
    
    
    1.  Loop van het geding
    
    Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen op 11 december 2002, ingediend door mr. C als gemachtigde van belanghebbende. Het beroepschrift is aangevuld bij schrijven van 14 januari 2003.
    
    
      Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder, gedagtekend 30 oktober 2002, betreffende 22 aan belanghebbende opgelegde, op één kennisgeving van 25 mei 2002 verzamelde,  legesheffingen, elk bedragende  € 226,89 (totaal € 4.991,58).
      Na bezwaar tegen deze heffingen zijn deze bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
    
    
    Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en tot vernietiging van de in geding zijnde heffingen. Het hoofd van het bureau Belastingen van de gemeente B (hierna ook: verweerder) heeft een verweerschrift ingediend en concludeert tot het ongegrond verklaren van het beroep.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de Veertiende Enkelvoudige Belastingkamer van 29 augustus 2003. Daarvan is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij de gedingstukken is gevoegd. Voor hetgeen op die zitting is verhandeld, verwijst het Hof naar dat proces-verbaal. 
    
    Bij schrijven van 17 september 2003 heeft mr. D, namens verweerder, diens ter zitting van 29 augustus 2003 voorgedragen pleitnota aan het Hof doen toekomen.
    
    Bij schrijven van 26 september 2003, met bijlagen, heeft mr. D voornoemd verweerders standpunt toegelicht omtrent de uitspraak van het Hof van 12 januari 2001, kenmerk P00/01122.
    
    De Veertiende Enkelvoudige Belastingkamer heeft de zaak verwezen naar de Vierde Meervoudige Belastingkamer. De zaak is behandeld ter zitting van die kamer van 23 januari 2004. Daarbij zijn verschenen belanghebbendes gemachtigde mr. E, tot bijstand vergezeld van drs. F, alsmede verweerders gemachtigde mr. D voornoemd, tot bijstand vergezeld van mr. drs. G. Mr. E heeft ter zitting het woord gevoerd aan de hand van overgelegde pleitaantekeningen. Van elk van de genoemde door een partij ingebrachte stukken heeft de wederpartij kennis kunnen nemen en de wederpartij heeft daarop kunnen reageren. Al die stukken worden tot de gedingstukken gerekend.
       
    
    2. Tussen partijen vaststaande feiten
    
    2.1. De raad van de gemeente B heeft op 24 november 2000 vastgesteld de Verordening op de heffing en invordering van leges 2001, hierna 'de Verordening', welke na bekendmaking in de Stadskrant van 7 december 2000 van kracht is geworden op 15 december 2000. De datum van ingang van heffing is 1 januari 2001. Bij besluit van 11 april 2001 heeft de raad de van de Verordening deel uitmakende tarieventabel gewijzigd, daarbij bepalend dat de wijziging geldt met ingang van 1 januari 2001. De wijziging is bekendgemaakt in de Stadskrant van 10 mei 2001. 
    
    2.2. De tekst van de Verordening luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
     
    
      	"(…)
      	Artikel 1: belastbaar feit
      Onder de naam leges worden rechten geheven voor het door de gemeente verlenen of laten verlenen van diensten. Deze diensten zijn omschreven in de tarieventabel die hoort bij deze verordening. 
    
    
    
      Artikel 2: belastingplicht
      De leges worden geheven van degene op wiens aanvraag dan wel ten behoeve van wie de dienst wordt verleend.
    
    
    (…) 
    
    
      Artikel 4: wijze van heffing
      1. De leges worden geheven door middel van:
      (…)
      b. een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, nota of andere schriftuur;
      (…)".
    
    
    
    2.3. Bij de wijziging waartoe de gemeenteraad op 11 april 2001 heeft besloten, is onder meer de inbehandelingneming van een vergunningaanvraag voor werkzaamheden als bedoeld in artikel 15 van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) van de gemeente B, onder de werking van de Verordening gebracht. Ter zake van de inbehandelingneming van een dergelijke vergunningaanvraag waren voordien geen leges verschuldigd. 
    
    2.4. Artikel 15 van de APV luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
    
    	"Artikel 15 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg
    
    
      1. Het is verboden zonder vergunning van het college van burgemeester en 
      wethouders:
      (…)
      -	een weg tijdelijk of permanent geheel of gedeeltelijk af te sluiten;
      - de verharding van een weg op te breken;
      - in een weg te graven of te spitten;
      (…)
      	3.   Het eerste lid is niet van toepassing op het Rijk, de provincie, de gemeente of het 
            waterschap bij het uitvoeren van zijn/haar publiekrechtelijke taak.". 
    
    
    2.5. Op 26 mei 1992 hebben de gemeenten B, F, G en H en het door die gemeenten beheerste openbaar lichaam Waterleidingbedrijf I gezamenlijk de naamloze vennootschap Waterleidingbedrijf I N.V. opgericht. Het waterleidingbedrijf van dit lichaam werd in deze vennootschap ondergebracht. De aandelen van deze vennootschap werden gehouden door de genoemde gemeenten. Bij gelegenheid van de oprichting is tussen de desbetreffende partijen een zogenaamd aandeelhoudersconvenant opgesteld. Daarvan maakt een artikel 4 deel uit.
    
    2.6. Op 1 juni 1996 hebben de genoemde gemeenten hun aandelen in genoemde vennootschap verkocht en overgedragen aan belanghebbende. In de desbetreffende koopovereenkomst (hierna: de koopovereenkomst) is een artikel 8 en een artikel 10 opgenomen. De inhoud van laatstgenoemd artikel is -afgezien van een klein, hier niet ter zake doend, tekstueel verschil- gelijkluidend aan de inhoud van het vorenomschreven artikel 4 van het aandeelhoudersconvenant. 
    
    2.7. De artikelen 8 en 10 van de koopovereenkomst luiden als volgt.
     
    
      "Artikel 8 Afstand van recht
      8.1	Verkopers doen hierbij, voor zover nodig, ten behoeve van de vennootschap afstand van alle eigendoms- en andere zakelijke rechten welke zij als grondeigenaar zouden kunnen doen gelden op de in de grond van Verkopers aangebrachte of aan te brengen buizen, kabels, leidingen en andere voorzieningen die een functie hebben voor de bedrijfsvoering van de Vennootschap en zullen desgevraagd hun medewerking verlenen aan de overdracht daarvan op naam van de Koper of de Vennootschap.
      (…)". 
    
    
    
      Artikel 10 Gemeentelijke heffingen
      10.1	Iedere Gemeente zal aan de Vennootschap vergunningen verlenen voor het gebruikmaken van eigendommen, toebehorende aan de betreffende Gemeente dan wel van eigendommen van anderen, welke een openbare bestemming hebben en waarvoor de Gemeente op grond van enig publiekrechtelijk voorschrift gelijke vergunning dient te verlenen, zulks voor het in eigendom hebben, alsmede het (doen) leggen, onderhouden, in stand houden, verleggen, vervangen of verwijderen van kabels, leidingen en winningsmiddelen met bijbehorende voorzieningen.
      10.2	De Gemeenten verbinden zich hiervoor geen recognities en dergelijke in rekening te brengen aan de Vennootschap. Indien zij daartoe echter wel wettelijk verplicht mochten zijn of worden, verbinden de Gemeenten zich de recognities zo spoedig mogelijk aan de Vennootschap te restitueren.".     
    
    
    2.8. Krachtens fusie met genoemde vennootschap is belanghebbende in 1997 in de rechten van die vennootschap getreden, waardoor zij de uit de koopovereenkomst voortvloeiende rechten rechtstreeks jegens de desbetreffende gemeenten geldend kan maken. 
    
    2.9. Belanghebbende heeft in 2001 22 vergunningen bij de gemeente B aangevraagd op de voet van artikel 15, eerste lid, van de APV. De activiteiten waarop de aanvragen betrekking hebben, bestaan in het openbreken van en spitten in aan de gemeente B in eigendom toebehorende wegen met openbare bestemming en dienen telkens tot werkzaamheden zoals omschreven in artikel 10, eerste lid, na de woorden 'zulks voor het in eigendom hebben, alsmede'. De vergunningen zijn alle in behandeling genomen en na beoordeling op de voet van artikel 15, eerste lid, van de APV verleend. De eerste negen vergunningaanvragen dateren van voor 11 mei 2001, de andere dertien aanvragen zijn van latere datum. Ter zake van het in behandeling nemen van de 22 aanvragen, zijn de in geding zijnde bedragen aan leges geheven (22 maal € 226,89 oftewel ƒ 500). 
    
    
    3. Geschil
    
    Tussen partijen is de rechtsgeldigheid van de legesheffingen in geschil. Belanghebbende stelt primair dat de werkzaamheden waarvoor zij de genoemde vergunningen heeft aangevraagd, voortvloeien uit de aan haar toevertrouwde publiekrechtelijke taak van de drinkwatervoorziening en dat de in de Gemeentewet opgenomen mogelijkheid om leges te heffen, zich naar het oogmerk van de wetgever niet tot die situatie uitstrekt, reden waarom de Verordening ten aanzien van belanghebbende onverbindend is. Belanghebbende stelt subsidiair dat artikel 10 van de koopovereenkomst aan legesheffing in de weg staat. Door desondanks leges te heffen, handelt verweerder naar belanghebbendes stelling in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Verweerder is van oordeel dat de legesheffingen rechtsgeldig zijn.
    
    
    4. Standpunten van partijen
    
    Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de inhoud van de gedingstukken. Partijen hebben daaraan ter zitting van 23 januari 2004 nog het navolgende toegevoegd.
    
    
      Belanghebbende:
      Legesheffing is niet bedoeld voor zaken als deze. Niet gezegd kan worden dat de activiteiten van de gemeente B, ter zake waarvan de leges zijn geheven, zijn gericht op ons individuele belang. Wij dienen immers het algemene belang. Dat wij een verstandig financieel beleid moeten voeren betekent nog niet dat wij een commerciële instelling zijn. Het is juist dat door de gemeente B vóór 1 januari 2001 publiekelijk te kennen is gegeven dat de wijziging van de Verordening van 11 april 2001 werd voorbereid, maar dat is onvoldoende, omdat het besluit pas op laatstgenoemde datum is genomen.   
    
    
    
      Verweerder: 
      Bij gebrek aan wetenschap omtrent de inhoud van het tussen belanghebbende en de gemeente J geldende contract, bestrijden wij dat aan dat contract en aan het daar mogelijk mee samenhangende, door de gemeente J in een soortgelijke kwestie aangehangen standpunt, betekenis toekomt voor dit geding. Ook al zou het contract waarbij belanghebbende en de gemeente B partij zijn aan legesheffing in de weg staan, dan nog leidt dat niet tot onverbindendheid van de Verordening. Het gaat er niet om wat de aard van de door belanghebbende uitgevoerde werkzaamheden is, het gaat er om dat de gemeente B door de inbehandelingneming van de vergunningaanvragen een geïndividualiseerde dienst aan belanghebbende heeft verleend. Die dienst staat los van het algemeen belang dat de gemeente te dienen heeft. Dat vergunningaanvragen op de voet van artikel 15 van de APV in 2001 aan legesheffing zijn onderworpen, komt omdat het aantal aanvragen sterk toenam. De vraag of belanghebbende invloed heeft op die oorzaak, is niet relevant voor dit geding. Het zwaartepunt van artikel 8 en artikel 10 van de koopovereenkomst is gelegen in de wens om belemmeringen voor belanghebbende op te heffen, die zij in het licht van door de gemeente B te handhaven publiekrechtelijke voorschriften zou kunnen ontmoeten. Daarom spreekt het eerste lid van artikel 10 van de koopovereenkomst ook over het gebruik van gemeente-eigendommen met een openbare bestemming. Als je dat artikel leest zoals belanghebbende doet, zouden bijvoorbeeld ook aanvragen van bouwvergunningen legesvrij zijn en dat is natuurlijk niet de bedoeling. De koopsom die de desbetreffende partijen in juli 1996 overeenkwamen is uitsluitend op de boekwaarde van de aandelen gebaseerd. De door belanghebbende aangehaalde overeenkomst tussen een kabelexploitant en de gemeente K is hier niet van belang, omdat de vrijstelling van heffingen in die overeenkomst heel anders is omschreven dan in de hier van belang zijnde overeenkomst. Dat ter zake van vergunningaanvragen als de onderhavige vóór 2001 geen leges werden geheven, zegt niets over hoe wij artikel 10 van de overeenkomst zien, omdat de enige relevante reden daarvoor was dat de Verordening die heffing niet toestond. De vraag van het Hof of wij een voorbeeld kunnen noemen van een situatie waarin artikel 10 van de koopovereenkomst, in onze visie, voor belanghebbende voorziet in vrijdom van een gemeentelijke heffing, moeten wij onbeantwoord laten. 
    
    
    Partijen hebben voorts nog eensluidend verklaard dat de juiste tekst van artikel 10 van de koopovereenkomst is weergegeven in bijlage 10 bij het verweerschrift en dat de uitspraak aan partijen kan worden toegezonden zodra deze gereed is, zonder dat zij daarover tevoren bericht ontvangen.
         
    
    5. Beoordeling van het geschil 
    
    5.1. Aangezien het Hof op de voet van belanghebbendes subsidiaire stellingen tot het oordeel komt dat de in geding zijnde legesheffingen moeten worden vernietigd, behandelt het Hof hieronder die stellingen. Gegeven dat oordeel kan de rechtsgeldigheid van die heffingen in het licht van belanghebbendes primaire stellingen in het midden blijven.
    
    5.2. Belanghebbende heeft zich beroepen op vrijstelling van legesheffing, verwijzend naar artikel 10 van de koopovereenkomst. Bij de beantwoording van de vraag of die bepaling aan de heffing van leges in de weg staat, dient aanknoping te worden gezocht bij de tekst ervan. De tekst van het eerste lid van het artikel leidt tot het oordeel dat het mede betrekking heeft op de werkzaamheden ter zake waarvan belanghebbende de in geding zijnde vergunningaanvragen heeft ingediend. Het gaat bij elk van die aanvragen immers om het gebruik door belanghebbende van eigendommen van de gemeente B met een openbare bestemming (openbare wegen), waarvoor de gemeente B op grond van enig publiekrechtelijk voorschrift (artikel 15 van de APV) [gelijke] vergunning dient te verlenen, zulks voor het door belanghebbende (doen) leggen, onderhouden, in stand houden, verleggen, vervangen of verwijderen van kabels en leidingen.
    
    5.3. Dat de desbetreffende werkzaamheden onder de werking van het eerste lid van artikel 10 vallen, volgt voorts uit het feit dat het artikel blijkens het gebruik van de woorden 'waarvoor de gemeente op grond van enig publiekrechtelijk voorschrift vergunning dient te verlenen' aan het desbetreffende publiekrechtelijke voorschrift geen nadere eisen stelt naar aard of strekking.  
    
    5.4. Het tweede lid van artikel 10 bepaalt dat 'hiervoor' geen gemeentelijke heffingen gelden, dan wel dat deze worden gerestitueerd. Anders dan verweerder betoogt, kan de tekst van het tweede lid niet anders worden verstaan dan dat met 'hiervoor' niet alleen wordt bedoeld 'voor het gebruik van de gemeentelijke eigendommen', zoals in het eerste lid omschreven, doch tevens 'voor de publiekrechtelijke vergunningverlening in verband met dat gebruik'. Het zwaartepunt van hetgeen door het eerste lid wordt geregeld, is immers gelegen in de kwestie van die vergunningverlening. Zulks strookt bovendien met het opschrift van artikel 10 ('gemeentelijke heffingen') en met de woorden van het tweede lid 'geen recognities en dergelijke', welke begrippen telkens in het algemeen zijn gesteld en bepaalde heffingen, zoals leges, niet uitzonderen.  
    
    5.5. Feiten of omstandigheden die tot een ander oordeel nopen, zijn gesteld noch (anderszins) aannemelijk geworden. Zo is verweerder bij de onderbouwing van zijn standpunt niet ingegaan op de vraag in hoeverre de inhoud van artikel 10 van de koopovereenkomst mede is bepaald door hetgeen de partijen bij die overeenkomst in het kader van de totstandkoming ervan over en weer hebben verklaard en uit elkaars verklaringen hebben afgeleid en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mochten afleiden. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting zelfs niet nader kunnen toelichten op welke gemeentelijke heffing, anders dan de onderhavige leges, partijen bij de overeenkomst het oog hadden. Aan verweerders argument dat de koopsom die daarbij is bepaald uitsluitend was gebaseerd op de boekwaarde van de aandelen, komt geen betekenis toe, reeds omdat ook verweerder er van uit gaat dat zonder artikel 10 in de koopovereenkomst door belanghebbende of haar rechtsvoorgangster gemeentelijke heffingen (zij het: niet de onderhavige leges) verschuldigd zouden zijn. De financiële gevolgen van de vrijstelling van die heffingen zijn, zo volgt uit belanghebbendes stelling, niet van invloed op de wijze waarop de koopsom is bepaald. Dat desondanks aan die wijze wel argumenten kunnen worden ontleend voor het oordeel omtrent de verschuldigdheid van de onderhavige leges, is zonder nadere -doch uitgebleven- toelichting van belanghebbende niet aannemelijk. Bovendien is op grond van het feit dat de onderhavige vergunningaanvragen eerst krachtens het raadsbesluit van 11 april 2001 onder de Verordening vallen, teminder aannemelijk dat het ter zake daarvan al dan niet vrijgesteld zijn van legesheffing enige rol heeft gespeeld bij de bepaling van de koopsom in 1996.
    
    5.6. Uit het voorgaande vloeit voort dat de gemeente B krachtens artikel 10 van de koopovereenkomst jegens belanghebbende gehouden is om bij inbehandelingneming van de onderhavige vergunningaanvragen legesheffing achterwege te laten. Belanghebbende mocht op die grond op het achterwege blijven van legesheffing vertrouwen. De heffing van de in geding zijnde legesbedragen is met dat vertrouwen in strijd. De heffingen dienen op die grond te worden vernietigd, evenals de andersluidende uitspraak van verweerder. 
    
    
    6. Proceskosten
    
    Nu belanghebbende in het gelijk is gesteld acht het Hof termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen daartoe in aanmerking de kosten van door belanghebbendes gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, welke het Hof bepaalt op 3,75 punten (beroepschrift 1, verschijnen zitting 1, verschijnen nadere zitting 0,5; totaal 2,5 punten maal wegingsfactor 1,5) ad € 322 per punt, totaal € 1.207,50. Op gelijke voet komen voor vergoeding in aanmerking de reiskosten van drs. F in verband met de beide zittingen, zijnde tweemaal de kosten van een retourreis per openbaar vervoer, tweede klasse, van A naar Amsterdam, totaal € 18. 
    
    
    
    
    
    
    
    7. Beslissing
    
    
      Het Hof:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt de uitspraak van verweerder;
      - vernietigt de bestreden legesheffingen;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een beloop van € 1.225,50 en wijst de gemeente B aan dit bedrag aan belanghebbende te voldoen;
      - gelast de gemeente B het door belanghebbende betaalde griffierecht ad € 218 aan haar te vergoeden.
    
    
    
    
    
    De uitspraak is vastgesteld op 5 maart 2004 door mrs. Onnes, Schaap en Steenbergen, in tegenwoordigheid van mr. Van der Laan als griffier. De beslissing is op die datum in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van deze uitspraak in geanonimiseerde vorm.
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    
      1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
      2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
      3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. de dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
    
    
    Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. Indien U na een mondelinge uitspraak griffierecht hebt betaald ter verkrijging van de vervangende schriftelijke uitspraak van het gerechtshof, komt dit in mindering op het griffierecht dat is verschuldigd voor het indienen van beroep in cassatie.
    
    In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.