ECLI:NL:RVS:2023:3220, Raad van State, 23-08-2023, 202101458/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk beslist [appellant] geen compensatie te bieden in verband met gewekte verwachtingen. Op 15 december 2017 heeft [appellant] een aanvraag bij het college ingediend voor een omgevingsvergunning voor gebruik van de woning [locatie] in Waalwijk voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten. [appellant] heeft [locatie] op 14 februari 2018 gekocht. Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college heeft bij dat besluit de aanvraag van [appellant] getoetst aan de beleidsregels "Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen gemeente Waalwijk - wijziging 2017". Op grond van deze beleidsregels was de huisvesting van vijftien arbeidsmigranten in [locatie] toegestaan. Tegen de verlening van de omgevingsvergunning is door omwonenden bezwaar gemaakt.

202101458/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Waalwijk,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 januari 2021 heeft het college beslist [appellant] geen compensatie te bieden in verband met gewekte verwachtingen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Buitenhuis, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       Op 15 december 2017 heeft [appellant] een aanvraag bij het college ingediend voor een omgevingsvergunning voor gebruik van de woning [locatie] in Waalwijk voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten. [appellant] heeft [locatie] op 14 februari 2018 gekocht. Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college heeft bij dat besluit de aanvraag van [appellant] getoetst aan de beleidsregels "Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen gemeente Waalwijk - wijziging 2017" (hierna: beleidsregels 2017). Op grond van deze beleidsregels was de huisvesting van vijftien arbeidsmigranten in [locatie] toegestaan. Tegen de verlening van de omgevingsvergunning is door omwonenden bezwaar gemaakt. Het college heeft de bezwaren getoetst aan de nieuwe beleidsregels "Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen  gemeente Waalwijk - 2e wijziging (hierna: beleidsregels 2018). Bij besluit van 5 juli 2018 heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren van de omwonenden gegrond verklaard, het besluit van 20 maart 2018 herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
    2.       [appellant] heeft tegen het besluit van 5 juli 2018 beroep ingesteld bij de rechtbank en tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Hij heeft aangevoerd dat hij aan zijn gesprek met de betrokken wethouder op 16 maart 2018 het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat het college de omgevingsvergunning zou verlenen en bij de heroverweging in bezwaar in stand zou laten, omdat in dat gesprek is toegezegd dat de beleidsregels 2018 alleen voor nieuwe aanvragen zouden gelden en niet voor besluiten die al waren genomen voordat het nieuwe beleid in werking was getreden. Deze toezegging van de wethouder kan volgens [appellant] aan het college worden toegerekend.
    In het door [appellant] opgestelde en overgelegde verslag van het gesprek dat op 16 maart 2018 tussen [appellant] en wethouder Daandels heeft plaatsgevonden, staat het volgende: "Wij bespraken onder meer het volgende: de aanleiding en intentie van dhr. Daandels tot een evaluatie en wijziging van het huidige beleid inzake de huisvesting van arbeidsmigranten van de Waalwijk. U heeft daarbij aangegeven dat reeds verstrekte vergunningen en lopende vergunningaanvragen daardoor niet geraakt zullen worden."
    3.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2175, over de weigering van de omgevingsvergunning, geoordeeld dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat van de zijde van het college destijds uitlatingen zijn gedaan waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college ook in bezwaar de beleidsregels 2017 zou toepassen en dat [appellant] er redelijkerwijs van kon en mocht uitgaan dat de wethouder die de uitlating deed, de opvatting van het college vertolkte.
    De Afdeling heeft in die uitspraak ook geoordeeld dat het college in de gedane toezegging geen aanleiding hoefde te zien om van de beleidsregels 2018 af te wijken. Het college heeft de belangen van omwonenden, die er uit een oogpunt van een goed woon- en leefklimaat belang bij hebben dat in hun woongebied geen grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten zal plaatsvinden, zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellant] bij toepassing van de beleidsregels 2017. Het college heeft daarbij mogen betrekken dat de hoofdregel van de rechtspraak van de Afdeling is dat in bezwaar ex nunc wordt beslist. Dat wil zeggen dat de regelgeving en de feiten en omstandigheden die op de datum van het besluit op bezwaar van toepassing zijn, bij dat besluit worden betrokken. Het college heeft daarom in redelijkheid het besluit van 20 maart 2018 kunnen herroepen en de gevraagde vergunning alsnog kunnen weigeren.
    Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat gezien de gerechtvaardigde verwachting het college tegelijk met het herroepen van het besluit van 20 maart 2018 en het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning had moeten onderzoeken of, en zo ja, in hoeverre aan [appellant] enige vorm van compensatie moet worden geboden voor schade die [appellant] mogelijk heeft geleden doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de hiervoor beschreven, aan het college toe te rekenen uitlatingen. Het college heeft dit ten onrechte niet gedaan.
    De Afdeling heeft in de uitspraak het besluit van 5 juli 2018 vernietigd, voor zover het college daarbij niet heeft beslist over de vergoeding van eventuele schade. De Afdeling heeft in de uitspraak bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Het besluit van het college
    4.       In het besluit van 13 januari 2021 heeft het college het volgende vermeld. Bij brief van 28 september 2020 heeft [appellant] gesteld dat hij inkomensschade van € 432.000,00 lijdt, doordat hij door de weigering van de omgevingsvergunning in [locatie] geen vijftien maar slechts vijf arbeidsmigranten mag huisvesten, waardoor hij huurinkomsten misloopt. Hij heeft verder gesteld dat hij zijn schade kan beperken door [locatie] te verkopen, van de opbrengst twee kleinere woningen te kopen en in iedere woning vijf arbeidsmigranten te huisvesten. De schade zou dan beperkt kunnen worden tot € 216.000,00. Verder heeft [appellant] vergoeding geclaimd van de kosten van belastingen die samenhangen met de koop van de twee nieuwe panden en van de kosten van noodzakelijke verbouwingen in die nieuwe panden.
    Bij brief van 12 november 2020 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat er slechts aanleiding bestaat om door [appellant] geleden schade te vergoeden, als die schade het gevolg is van handelen of nalaten van [appellant] op basis van de gewekte verwachting dat het college de omgevingsvergunning aan de beleidsregels 2017 zou toetsen (het dispositievereiste), de kosten zijn gemaakt in de periode 16 maart 2018 tot en met 6 juli 2018 en de schade voldoende is onderbouwd. In de brief heeft het college [appellant] gelegenheid geboden om aan te geven welke schade hij, gelet op deze criteria, heeft geleden. Volgens het besluit heeft het college geen nadere onderbouwing van de gestelde schade van [appellant] ontvangen.
    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de gestelde inkomensschade niet een gevolg is van het niet nakomen van de gewekte verwachting, maar van de rechtmatige weigering van de omgevingsvergunning bij het besluit van 5 juli 2018, zodat het oorzakelijk verband tussen de gestelde schade en de aan [appellant] gedane toezegging ontbreekt. Volgens het college voldoet de gestelde schade ook niet aan het dispositievereiste, omdat de schade niet het gevolg is van een handelen of nalaten van [appellant] naar aanleiding van de gewekte verwachting. Daarbij is volgens het college mede van belang dat [appellant] [locatie] al op 14 februari 2018 heeft gekocht, dus voor het gesprek met de wethouder op 16 maart 2018 en ook voor de verlening van de omgevingsvergunning bij besluit van 20 maart 2018. Het college heeft zich in de derde plaats op het standpunt gesteld dat de gestelde inkomensschade niet deugdelijk is  onderbouwd. Volgens het college heeft [appellant] de gestelde maandhuur van € 360,00 voor een arbeidsmigrant onvoldoende onderbouwd en is hij er bij zijn schadeberekening ten onrechte vanuit gegaan dat hij [locatie] iedere maand aan vijftien arbeidsmigranten had kunnen verhuren. Verder heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] de gestelde verbouwingskosten evenmin heeft onderbouwd, aangezien hij het bedrag van die kosten niet heeft vermeld en van die kosten geen verifieerbare bescheiden heeft overgelegd. Het college heeft het aanbod van [appellant] tot schadebeperking evenmin voldoende onderbouwd geacht.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het heeft onderzocht of [appellant] schade heeft geleden naar aanleiding van het niet nakomen van de gewekte verwachting. Het college is op grond van het voorgaande tot de conclusie gekomen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van de niet nagekomen verwachting schade heeft geleden. Het college heeft daarom gaan aanleiding gezien om aan [appellant] enige compensatie toe te kennen.
    Het beroep van [appellant]
    5.       [appellant] betoogt dat het college in het besluit van 13 januari 2021 van een onjuist uitgangspunt is uitgegaan. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte als uitgangspunt gehanteerd dat alleen schade voor compensatie in aanmerking kan komen die het gevolg is van de niet nagekomen verwachting op grond van de uitlating van de wethouder. Hij voert aan dat met dit uitgangspunt geen recht wordt gedaan aan de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020 en dat het uitgangspunt ook in strijd is met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel.
    Volgens [appellant] had het college ook voor zijn schade als gevolg van het intrekken van de omgevingsvergunning een passende compensatie moeten bieden. In de eerste plaats omdat ambtenaren van de gemeente tijdens gesprekken met hem voorafgaande aan de aankoop van [locatie] hebben toegelicht dat de aangevraagde omgevingsvergunning op basis van het geldende beleid zou worden verleend. Volgens [appellant] zijn deze uitspraken van ambtenaren ook aan het college toe te rekenen. In de tweede plaats omdat het college, gelet op artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bij de belangenafweging de vraag had moeten beantwoorden of het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning niet tot enige vorm van compensatie had moeten leiden.
    5.1.    Anders dan [appellant] op de zitting heeft aangevoerd, hoefde het college aan het besluit van 13 januari 2021 geen volledige heroverweging ten grondslag te leggen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 september 2020 geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning bij besluit van 5 juli 2018 terecht heeft geweigerd. De Afdeling heeft dat besluit slechts vernietigd, voor zover het college daarbij niet heeft beslist over de vergoeding van eventuele schade. In die uitspraak is ook de schadeoorzaak vastgesteld, namelijk de uitlatingen van de wethouder waaraan [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat het college ook in bezwaar de beleidsregels 2017 zou toepassen. Verder heeft de Afdeling in die uitspraak geoordeeld dat het college ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of, en zo ja in hoeverre [appellant] als gevolg van dat gerechtvaardigd vertrouwen schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking zou komen.
    Gelet hierop heeft het college terecht alleen onderzocht of [appellant] als gevolg van de uitlatingen van de wethouder schade heeft geleden. De door [appellant] gestelde verwachtingen die door ambtenaren zouden zijn gewekt kunnen gelet op de uitspraak van 9 september 2020 in deze procedure niet meer aan de orde komen.
    Het college heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door handelen of nalaten op grond van deze uitlatingen van de wethouder schade heeft geleden. Voor zover [appellant] betoogt dat hij ook aanspraak heeft op compensatie vanwege het feit dat de omgevingsvergunning in bezwaar alsnog is geweigerd, overweegt de Afdeling dat de uitlatingen van de wethouder inhielden dat in bezwaar aan het oude beleid zou worden getoetst, maar niet dat het resultaat in bezwaar hoe dan ook zou zijn dat de omgevingsvergunning in stand zou blijven.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       Het college heeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    507