ECLI:NL:RBROT:2016:8994, Rechtbank Rotterdam, 24-11-2016, ROT 15/6126
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2016-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het verzoek om handhaving van de herplantplicht had afgewezen moeten worden wegens de omstandigheid dat er van een overtreding nog geen sprake was. Het ingediende beplanttingsplan diende immers nog goedgekeurd te worden.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 3
    
    
    
      zaaknummer: ROT 15/6126
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2016 in de zaak tussen
    
    
      
        Stichting Bewaking Tracébesluit/Bestuursovereenkomst A4 Delft-Schiedam (De Batavier) e.a., te Schiedam, eiseressen,
      gemachtigde: mr. J.E. Dijk,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiedam, verweerder,
      gemachtigde: mr. ing. D.L. van Popering.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit(en) van 16 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen om handhaving van de herplantplicht, opgelegd aan Rijkswaterstaat in verband met de aanleg van Rijksweg A4 tussen Schiedam en Delft, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 24 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Stichting Boombehoud Vlaardingen (Boombehoud) niet-ontvankelijk en de overige bezwaren ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2016. Namens eiseressen zijn [naam1] , [naam2] en [naam3] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door 
      drs. A. Nix en J.C. de Kruijf.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Bij beschikking van 24 november 2011 heeft verweerder aan Rijkswaterstaat ten behoeve van de aanleg van de A4 een omgevingsvergunning verleend voor de kap van 3532 bomen. Nadien zijn bij beschikkingen van 14 maart 2012, 7 mei 2012, 24 juli 2012 en 
    12 oktober 2012, voor het project nog enkele andere omgevingsvergunningen verleend voor de kap. In totaal is voor 4106 bomen vergunning voor het kappen van bomen verleend. 
    
    
      In de omgevingsvergunning van 24 november 2011 is met betrekking tot de herplantplicht onder meer overwogen dat, gezien de natuurcompensatieopgaven uit het gebiedsgericht programma Integrale Ontwikkeling tussen Delft en Schiedam (IODS), ervan mag worden uitgegaan dat de bomen die worden herplant een zekere kwaliteit zullen vertegenwoordigen. Verder zijn de volgende algemene voorschriften aan deze omgevingsvergunning van 24 november 2011 verbonden:
    
    
      
        Compensatie vindt één-op-één plaats en zo veel mogelijk op en rond het toekomstige tunneldak en rijkswegtracé en in de her in te richten “oren” van het Kethelplein. Deze compensatie maakt onderdeel uit van het inrichtingsplan dat door de opdrachtnemer zal worden opgesteld. Algemene richtlijnen zijn reeds te vinden in het Compensatieplan A4 Delft-Schiedam. Beplanting die niet ter plaatse kan worden gecompenseerd zal in overleg tussen Rijkswaterstaat en de gemeente Schiedam elders binnen de gemeentegrenzen van Schiedam worden gecompenseerd of via het gemeentelijk herplantfonds;
      
      
        De soorten bomen die gebruikt worden bij de herplant / compensatie worden nader bepaald;
      
      
        Aanvrager dient zo spoedig mogelijk een definitief ontwerp herplantingsplan ter goedkeuring over te leggen.
      
    
    
    
      Uit de (overige) omgevingsvergunningen blijkt dat ten aanzien van 119 bomen een minimale plantmaat is voorgeschreven. Voor de overige bomen is geen plantmaat voorgeschreven.
    
    
    
      De herplant als bedoeld in de omgevingsvergunning van 24 november 2011 is uitgewerkt in het beplantingsplan A4 opgesteld door Bosch Slabbers Landschapsarchitecten (hierna ook: het beplantingsplan) van 20 november 2014. 
    
    
    2. Om reden dat eiseressen van mening zijn dat er onvoldoende uitvoering wordt gegeven aan de bij de omgevingsvergunning van 24 november 2011 aan Rijkswaterstaat opgelegde herplantplicht, hebben zij om handhaving van de herplantplicht verzocht. Eiseressen zijn van mening dat het beplantingsplan van Bosch Slabbers niet voldoet aan de eisen en voorwaarden van de omgevingsvergunning van 24 november 2011. 
    
    
      Bij het primaire besluit heeft verweerder gesteld van mening te zijn dat hij zorgvuldig toeziet op het correct uitvoeren van de opgelegde herplantverplichting in het kader van de aanleg van Rijksweg A4 tussen Delft en Schiedam, zodat het handhavingsverzoek wordt afgewezen.
    
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eiseres “Stichting Boombehoud Vlaardingen” (Boombehoud) niet-ontvankelijk verklaard omdat zij in haar statutaire doeleinden heeft opgenomen dat zij zich richt op het beschermen van het milieu en het natuurschoon in het algemeen en in het bijzonder bomen en andere groenvoorzieningen in de gemeente Vlaardingen. Nu de gekapte bomen en de te herplanten bomen zich in de gemeente Schiedam bevinden is zij niet als belanghebbende aan te merken. 
    
    
      3.1.
      Eiseressen stellen zich op het standpunt dat Boombehoud ten onrechte door verweerder in haar bezwaren niet-ontvankelijk is verklaard, omdat de bomen zich op, althans in de onmiddellijke nabijheid van de gemeentegrens tussen Schiedam en Vlaardingen bevinden. Het niet deugdelijk herplanten heeft aldus een ruimtelijke uitstraling die zich uitstrekt tot (ver) in de gemeente Vlaardingen. Eiseressen merken op dat een ondeugdelijke herplantplicht direct een effect heeft op het natuurschoon en de beleving daarvan in de gemeente Vlaardingen. Eiseressen merken verder op dat de laatste zin van de statutaire doelstelling “en voorts al hetgeen (...) in de ruimste zin van het woord” er al op duidt dat de statutaire doelstelling van Boombehoud niet eng moet worden uitgelegd, zoals verweerder doet.
      
    
    
      3.2.
      Artikel 1:2, derde lid, van de Awb bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
      
      
        Uit artikel 2, eerste lid, van de statuten van Boombehoud blijkt dat zij ten doel heeft:
      
      a. het beschermen van het milieu en het natuurschoon in het algemeen en in het bijzonder bomen en andere groenvoorzieningen in de gemeente Vlaardingen;
      b. het instandhouden van het groene leefmilieu in de gemeente Vlaardingen;
      c. het leveren van een bijdrage, verband houdende met het vorenstaande, aan de belangenbehartiging van de bewoners in het betrokken gebied;
      en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.
      
      
        3.2.1.
        De rechtbank is met verweerder van oordeel dat Boombehoud, gelet op haar statutaire doelstelling, niet als belanghebbende is aan te merken omdat hetgeen is gekapt en weer herplant moet worden buiten haar werkgebied valt. Uit artikel 2 van de statuten volgt immers dat Boombehoud zich richt op al hetgeen zich in de gemeente Vlaardingen wat betreft groenvoorziening, in het bijzonder bomen, afspeelt. Het leveren van een bijdrage aan de belangenbehartiging van de bewoners in het betrokken gebied dient ingevolge de statuten verband te houden met het vorenstaande. De herplant van bomen in de gemeente Schiedam kan niet – ook niet bij een ruime uitleg – worden beschouwd als rechtstreeks of zijdelings verband houdend tot het “een en ander”, waarmee is bedoeld het onder a tot en met c opgesomde.
        
        
          Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar van Boombehoud terecht niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij in de onderhavige aangelegenheid niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
        
        
        
          4. 	Verweerder stelt zich bij het bestreden besluit op het standpunt dat met het beplantingsplan aan de omgevingsvergunning van 24 november 2011 wordt voldaan. De houtopstanden die worden herplant zijn, gelet op hun omvang, aan te merken als bomen.
          Verweerder is niet gebleken dat er in de wet of in de verordening een minimale stamdikte dan wel andere criteria zijn voorgeschreven met betrekking tot het herplanten van bomen. Uit de tekst noch uit de toelichting van de Bomenverordening volgt dat het bij de plicht om bomen te herplanten moet gaan om bomen met een stamdikte van minimaal 25 cm. Het beplantingsplan reikt volgens verweerder verder dan juridisch kan worden verwacht: er komen meer bomen dan het minimaal vereiste aantal van 4.106 stuks, er wordt bosplantsoen gerealiseerd, er worden klimplanten tegen de (buitenzijde van) de geluidsschermen aangebracht en op diverse plaatsen wordt een kruidenmengsel ingezaaid. Verder is sprake van een gevarieerd aanbod aan soorten van bomen.
        
        
      
    
    
      4.1.
      Ter zake van de stelling van eiseressen dat een bedrag in het gemeentelijke herplantfonds gestort had moeten worden, als niet ter plaatse had kunnen worden herplant, stelt verweerder dat deze situatie zich hier niet voordoet. 
      
    
    
      4.2.
      
        Nu het beplantingsplan niet in strijd komt met de onderhavige herplantplicht is er geen sprake van het overtreden van de voorschriften uit de omgevingsvergunning van 
        24 november 2011 en is het verzoek om handhaving, aldus verweerder, terecht afgewezen.
      
      
      
        5. 	Eiseressen voeren aan dat in de voorschriften bij de omgevingsvergunning van 
        24 november 2011 is bepaald dat de compensatie zoveel mogelijk één op één plaatsvindt en dat de bomen die worden herplant een zekere kwaliteit zullen vertegenwoordigen. De soorten bomen worden volgens de vergunning nader bepaald.
      
      
      
        Uit het beplantingsplan blijkt op welke wijze men de herplant van bomen wil realiseren. Er worden twijgen van zeer beperkte omvang en hoogte neergezet op geringe afstand van elkaar. Eiseressen stellen op dit onderdeel uitvoerige bezwaren te hebben ingediend, waarop door verweerder niet, althans niet heel duidelijk, is gereageerd.
      
      
      
        De kans dat de veren niet zullen aanslaan achten eiseressen zeer aanzienlijk. De veren zijn vanwege hun geringe omvang veel te kwetsbaar. Dit betekent dat er van moet worden uitgegaan dat alle, althans een aanzienlijk deel van de veren, niet tot bomen zullen uitgroeien en dat zodoende niet wordt voldaan aan de verplichting tot één op één compensatie. Verder stellen eiseressen zich op het standpunt dat het plaatsen van veren geen herplant is, omdat de veren die geplaatst gaan worden van een zodanige omvang en/of hoogte zijn, dat geen sprake is van bomen en/of een houtopstand die voldoet aan de kwaliteitseisen die in de omgevingsvergunning van 24 november 2011 zijn gesteld. Nu van een volwaardige herplant geen sprake is, dient verweerder volgens eiseressen handhavend op te treden.
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseressen brengen daarnaast nog naar voren dat, als niet ter plaatse kan worden herplant, een bedrag in het gemeentelijke bomenfonds had moeten worden gestort. Het bedrag per boom bedraagt ten minste € 500,- voor de herplantwaarde en € 1000,- voor de boomwaarde. De geplante veren vertegenwoordigen een waarde per stuk van hooguit € 5,-. Die waarde steekt wel zeer schril af bij het bedrag dat in het gemeentelijke herplantfonds had moeten worden gestort. Het ligt in de rede voor wat betreft de waarde van de te herplanten boom aan te sluiten bij de waarden die in de regels van het gemeentelijke herplantfonds zijn opgenomen. Dat bedrag was de initiatiefnemer immers ook kwijt geweest als hij niet ter plaatse had kunnen herplanten. 
      
      
        6. 	De rechtbank overweegt dat verweerder een beginselplicht tot handhaving heeft. Dit betekent dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of ten tijde van het verzoek om handhaving van een overtreding sprake was. Hiervan is sprake indien een gedraging in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. De rechtbank stelt vast dat in de meergenoemde omgevingsvergunning van 24 november 2011 onder de algemene voorschriften is voorgeschreven dat Rijkswaterstaat een definitief ontwerp herplantingsplan (aan verweerder) ter goedkeuring dient over te leggen. 
        Tegen deze omgevingsvergunning zijn (onder meer) door eiseressen geen bezwaren ingediend, zodat deze in rechte vast is komen te staan. De voorschriften verbonden aan deze omgevingsvergunning staan daarom in deze procedure niet meer ter discussie.
      
      
      
        Op 20 november 2014 heeft Rijkswaterstaat het beplantingsplan ingediend. Eiseressen hebben daarin aanleiding gezien aan verweerder te verzoeken om handhavend op te treden, omdat zij van mening zijn dat Rijkswaterstaat daarmee niet voldoet aan de eisen en voorwaarden van de door verweerder afgegeven omgevingsvergunning van 24 november 2011.  
      
      
      
        Met het aan verweerder ter goedkeuring voorleggen van het beplantingsplan voldeed Rijkswaterstaat aan de vergunningsvoorschriften. Voorts waren er ten tijde van het verzoek om handhaving noch ten tijde van het bestreden besluit aanwijzingen, dat Rijkswaterstaat vooruitlopend op het besluit over de goedkeuring van het beplantingsplan reeds uitvoering gaf aan dit plan dan wel van plan was daartoe over te gaan. Van overtreding van de omgevingsvergunning was dan ook geen sprake, zodat verweerder niet bevoegd was om de handhavingsverzoeken van eiseressen in te willigen.  
      
      
    
    
      6.3
      Nu ten tijde van de handhavingsverzoeken van eiseressen geen sprake was van een overtreding als in overweging 6.2 bedoeld, ziet de rechtbank – in weerwil van het verzoek van partijen ter zitting – geen ruimte om het geschil inhoudelijk te beoordelen. Tegen deze achtergrond kan de rechtbank verweerder niet volgen, waar hij zowel bij het primaire besluit als bij het bestreden besluit inhoudelijk op het verzoek van eiseressen heeft beslist. Gelet hierop overweegt de rechtbank dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, zodat gehandeld is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu verweerder niet bevoegd was de verzoeken van eiseressen in te willigen, heeft hij op zich terecht – zij het op onjuiste gronden – deze verzoeken afgewezen en de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.   
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank overweegt ten overvloede dat ter zitting is komen vast te staan dat verweerder inmiddels op 1 december 2015 het beplantingsplan heeft goedgekeurd. Dit besluit heeft verweerder niet gepubliceerd omdat hij, naar ter zitting is gesteld, van mening is dat dit besluit slechts een soort van fiat bevat. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat tegen de goedkeuring van het beplantingsplan bezwaar kan worden gemaakt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1591, overweging 5.1, laatste zin. Nu eiseressen in dit kader door verweerder als het ware op het verkeerde been zijn gezet, komt het de rechtbank voor dat verweerder de handhavingsverzoeken, het bezwaar alsmede het beroep van eiseressen in redelijkheid aan zou kunnen merken als een verzoek om geen goedkeuring te verlenen aan het ontwerp beplantingsplan onderscheidenlijk als een bezwaar gericht tegen de goedkeuring van het (ontwerp) beplantingsplan.
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1). 
      
      9. Het voorgaande betekent voor eiseressen dat zij nu geen inhoudelijke oordeel van de rechtbank krijgen over (de uitvoering van) het beplantingsplan, maar dat een en ander mogelijk wel aan de orde kan komen in het kader van de goedkeuring van het beplantingsplan.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 992,-, te betalen aan eiseressen.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. R.J.A.M. Cooijmans en mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2016.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.