ECLI:NL:RVS:2023:2588, Raad van State, 05-07-2023, 202106130/1/R2 en 202204133/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op grond van artikel 3.8 van de Wet natuurbescherming aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. voor de periode van 23 augustus 2019 tot en met 30 april 2020 een ontheffing verleend van de verbodsbepalingen in artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb, voor het opzettelijk verstoren van de rugstreeppad en de zandhagedis, en het beschadigen of vernielen van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van deze soorten voor het uitvoeren van werkzaamheden. CPZ exploiteert Circuit Park Zandvoort en is gevestigd aan de Burgemeester van Alphenstraat 108 in Zandvoort. Het circuitterrein ligt naast het gebied "Kennemerland-Zuid", dat aangewezen is als Natura 2000-gebied.  Op 13 juli 2019 en 22 juni 2020 heeft CPZ aanvragen ingediend voor ontheffingen ten aanzien van de rugstreeppad en de zandhagedis. De ontheffing is gevraagd om op 16 locaties op het circuitterrein werkzaamheden uit te kunnen voeren, onder meer om de Formule 1 Dutch Grand Prix mogelijk te maken.

202106130/1/R2 en 202204133/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen, gevestigd te Amsterdam,
    2.       Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, Stichting Rust bij de Kust, gevestigd te Haarlem, en Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-­Holland van 12 augustus 2021 in zaken nrs. 20/2117 en 20/2181 en 22 juni 2022 in zaken nrs. 21/1029 en 21/1032 in de gedingen tussen:
    1.       Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen,
    2.       Stichting Duinbehoud,
    3.       Stichting Rust bij de Kust,
    4.       Vereniging Milieudefensie,
    5.       Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2019 heeft het college op grond van artikel 3.8 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. (hierna: CPZ) voor de periode van 23 augustus 2019 tot en met 30 april 2020 een ontheffing verleend van de verbodsbepalingen in artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb, voor het opzettelijk verstoren van de rugstreeppad en de zandhagedis, en het beschadigen of vernielen van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van deze soorten voor het uitvoeren van werkzaamheden.
    Bij besluit van 7 september 2020 heeft het college op grond van artikel 3.8 van de Wnb aan CPZ voor de periode van 7 september 2020 tot en met 31 december 2025 een ontheffing verleend van dezelfde verbodsbepalingen voor de aanwezigheid van tijdelijke halfverharding van asfaltgranulaat.
    Bij besluiten van 27 februari 2020 en 14 januari 2021 heeft het college de door Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust, Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, Stichting Vrienden van Middenduin en Vereniging Milieudefensie, en Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 augustus 2021 heeft de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) de door Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust, Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland en Vereniging Milieudefensie en Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen tegen het besluit van 27 februari 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het college het besluit van 14 januari 2021 gewijzigd, voor zover het de voorschriften 11, 12, 15, 16 en 17 van de ontheffing betreft.
    Bij uitspraak van 22 juni 2022 heeft de rechtbank de door Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust, Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland en Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen tegen de besluiten van 14 januari 2021 en 16 augustus 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen de uitspraken van 12 augustus 2021 en 22 juni 2022 hebben Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen en Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust en Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland hoger beroep ingesteld.
    Het college en CPZ hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen, Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust en Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, het college en CPZ hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken nrs. 202106130/1/R2 en 202204133/1/R2 gezamenlijk op een zitting behandeld op 14 februari 2023, waar de volgende partijen zijn verschenen:
    - Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam;
    - Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust en Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, vertegenwoordigd door [gemachtigde B];
    - Het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blondelle - Zuidema, W. Dudink, L. Kuiper, mr. F. Sassen en ing. C.F.P. Vrolijk, bijgestaan door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag;
    - CPZ, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [gemachtigde D], ir. F.F.J.M. Top en [gemachtigde E], bijgestaan door mrs. A. Collignon en J. Tingen, advocaten te Amsterdam.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       CPZ exploiteert Circuit Park Zandvoort (hierna: het circuitterrein) en is gevestigd aan de Burgemeester van Alphenstraat 108 in Zandvoort. Het circuitterrein ligt naast het gebied "Kennemerland-Zuid", dat aangewezen is als Natura 2000-gebied.
    1.1.    Op 13 juli 2019 en 22 juni 2020 heeft CPZ aanvragen ingediend voor ontheffingen ten aanzien van de rugstreeppad en de zandhagedis als bedoeld in artikel 3.8 van de Wnb van de verbodsbepalingen in artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb.
    De ontheffing, aangevraagd op 13 juli 2019, is gevraagd om op 16 locaties op het circuitterrein werkzaamheden uit te kunnen voeren, onder meer om de Formule 1 Dutch Grand Prix (hierna: het F1-evenement) mogelijk te maken. Uit de aanvraag blijkt dat de werkzaamheden bestaan uit:
    - graafwerkzaamheden waarbij zand wordt ontgraven en opgehoogd;
    - asfalteringswerkzaamheden;
    - het realiseren van (tijdelijke) tribunes, een keerwand en tunnels;
    - het verbreden en versterken van paden, de aanleg van enkele paden en het plaatsen van een pad met talud in het gebied naast het circuitterrein.
    Deze werkzaamheden zijn inmiddels uitgevoerd.
    De ontheffing, aangevraagd op 20 juni 2020, is gevraagd voor het eenmalig aanbrengen en de aanwezigheid van halfverharding, bestaande uit asfaltgranulaat, tot uiterlijk 31 december 2025. De halfverharding wordt aangelegd voor het F1-evenement, het jaarlijks op- en afbouwen en de aanwezigheid van tijdelijke tribunes op het circuitterrein en het verwijderen van de halfverharding op het circuitterrein na maximaal vijf jaar. De halfverharding en tribunes worden gerealiseerd op de locaties 4,6,7 en 14, zoals op de onderstaande afbeelding is weergegeven.
    1.2.    Het college heeft bij besluit van 23 augustus 2019 een ontheffing verleend voor het uitvoeren van de werkzaamheden voor de periode 23 augustus 2019 tot en met 30 april 2020 en heeft bij besluit van 14 januari 2021 de ontheffing verleend voor het aanbrengen en de aanwezigheid van halfverharding, bestaande uit asfaltgranulaat, voor de periode van 7 september 2020 tot en met 31 december 2025.
    Volgens het college kunnen de ontheffingen worden verleend, omdat CPZ voldoende heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat voor de geplande werkzaamheden en de halfverharding en dat dwingende redenen van groot openbaar belang de ontheffing rechtvaardigen. Ook vindt het college dat er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, omdat de negatieve effecten op de soorten minimaal zijn, CPZ voorzorgsmaatregelen zal treffen en er in de ontheffing aanvullende voorschriften en beperkingen zijn gesteld.
    1.3.    Nadat het college de ontheffingen heeft verleend, heeft CPZ op 19 mei 2021 een aanvraag ingediend om de ontheffing voor de halfverharding te wijzigen. De reden hiervoor is dat het gebied van 15.000 m² binnen de zogenoemde Arie Luyendijkbocht niet geschikt is als reservaatgebied, zodat een alternatieve locatie voor de aanleg en inrichting van een reservaatgebied is voorgesteld.
    Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het college de voorschriften 11,12,15,16 en 17 over de aanleg en inrichting van reservaatgebieden, behorende bij de ontheffing voor de tijdelijke halfverharding gewijzigd.
    2.       Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust, Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland en Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen zijn het niet eens met de verleende ontheffingen. Zij vrezen dat het leefgebied van de rugstreeppad en de zandhagedis permanent wordt aangetast door de werkzaamheden en de halfverharding op het circuitterrein.
    De milieuorganisaties worden hierna gezamenlijk aangeduid als Stichting Duinbehoud en anderen, tenzij in de overwegingen anders is aangegeven.
    De uitspraken van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de ontheffingen voor de werkzaamheden en de tijdelijke halfverharding op het circuitterrein heeft kunnen verlenen.
    Daartoe overweegt de rechtbank dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Het college heeft voldoende deugdelijk gemotiveerd dat het plaatsen van tribunes op het circuitterrein en het realiseren van toegangswegen en paden nodig is om het F1-evenement vanwege de bezoekersaantallen en andere aanwezigen veilig en ordelijk te laten verlopen en dat het verstevigen van de grond onder de tribunes met halfverharding noodzakelijk is om de tribunes veilig te kunnen op- en afbouwen en de toeschouwers veilig te kunnen accommoderen. De rechtbank ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de vergunde oppervlakte van de halfverharding ook minimaal  benodigd is voor het op- en afbouwen van de tribunes, de opslag tijdens de op- en afbouw en de aanwezigheid van de tribunes. De door Stichting Duinbehoud en anderen aangedragen alternatieven voor de halfverharding kon het college vanuit een ecologisch oogpunt als minder gunstig beschouwen. Ook heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van een alternatief waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college heeft verder voldoende gemotiveerd dat een beperking van de bezoekersaantallen door de financiële haalbaarheid van het F1-evenement geen andere bevredigende oplossing is.
    Daarnaast heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat dwingende redenen van groot openbaar belang de ontheffingen rechtvaardigen. Het circuitterrein is een bestaande inrichting waarbinnen (F1-)races en hoge bezoekersaantallen al zijn toegestaan. De rechtbank overweegt dat een dwingende reden van groot openbaar belang vooral is gelegen in het naar de eisen van deze tijd weer mogelijk maken van een topsportevenement met statuur en met (inter)nationale belangstelling, waarmee niet alleen een tijdelijk belang wordt nagestreefd. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat de wijzigingen aan het circuitterrein en de halfverharding waarin de ontheffingen voorzien, nodig zijn om het F1-evenement veilig en ordelijk te kunnen organiseren. Bovendien is door Stichting Duinbehoud en anderen niet gemotiveerd weersproken dat grote bezoekersaantallen nodig zijn om het F1-evenement te kunnen bekostigen. De rechtbank acht verder aannemelijk dat de organisatie van het F1-evenement op de korte en lange termijn leidt tot (sociaal-)economische impulsen voor CPZ en de gemeente Zandvoort. Doordat het college erop heeft gewezen dat er op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau belang wordt toegekend aan het F1-evenement, acht de rechtbank voldoende gemotiveerd dat de omstandigheid dat het evenement uitsluitend door de private sector wordt georganiseerd niet afdoet aan het openbaar belang dat ermee is gemoeid. De verstoring van exemplaren van de zandhagedis en de rugstreeppad en de aantasting van de vaste rust- en verblijfplaatsen van deze soorten is daarentegen beperkt en ook grotendeels tijdelijk. Hierdoor heeft het college de dwingende redenen van groot openbaar zwaarder mogen laten wegen dan het belang van het voorkomen van het opzettelijk verstoren van de exemplaren van de beschermde soorten en het beschadigen of vernielen van hun voortplantings- of rustplaatsen.
    Ook is de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verlening van de ontheffingen geen afbreuk doet aan het streven om de populaties van de rugstreeppad en de zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Voor zover de ontheffing voor de werkzaamheden betrekking heeft op de beschadiging of vernieling van de voortplantings- en vaste rust- en verblijfplaatsen, overweegt de rechtbank dat het college voldoende gemotiveerd heeft weerlegd dat het leefgebied van deze soorten dat tijdelijk verloren gaat voor de effectbeoordeling als permanent onttrokken leefgebied zou moeten worden aangemerkt. Het college heeft bovendien voldoende gemotiveerd waarom in de voorschriften geen herstelmaatregelen zijn voorgeschreven. De gunstige staat van instandhouding van de soorten wordt feitelijk ook niet nadelig beïnvloed door de halfverharding, omdat de vier locaties waar de graafwerkzaamheden zijn uitgevoerd geen actueel leefgebied van deze soorten zijn. Dat de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis in het algemeen de afgelopen jaren is verslechterd, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat het college in dit geval geen ontheffingen mocht verlenen. In wat Stichting Duinbehoud en anderen hebben aangevoerd ziet de rechtbank verder geen aanleiding om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019, dat op 30 juni 2020 is aangevuld en waarop het college zijn besluitvorming heeft gebaseerd.
    Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de ontheffing voor de halfverharding dat het instellen van reservaatgebieden noodzakelijk is om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis en de rugstreeppad. Doordat in de aanvragen en de ontheffingen is voorzien in de instelling van deze gebieden is dit niet vrijblijvend en kan het college handhavend optreden als daaraan geen of niet geheel uitvoering wordt gegeven, aldus de rechtbank.
    Toetsingskader
    4.       De relevante wettelijke bepalingen, regelgeving en gestelde voorschriften zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De hoger beroepen
    5.       De kern van het geschil tussen partijen wordt gevormd door de vraag of het college de ontheffingen voor het uitvoeren van werkzaamheden en de aanleg van tijdelijke halfverharding aan CPZ mocht verlenen.
    Het college kan op grond van artikel 3.8, eerste en vijfde lid, van de Wnb ontheffing verlenen van een of meer van de verboden in artikel 3.5 van de Wnb als aan elk van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
    - er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
    - er is sprake van een dwingende reden van groot openbaar belang die de ontheffing rechtvaardigt;
    - er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    In de hiernavolgende overwegingen zal de Afdeling aan de hand van de hoger beroepsgronden van Stichting Duinbehoud en anderen beoordelen of de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat aan deze drie voorwaarden voor de ontheffingverlening wordt voldaan en het college de ontheffingen aan CPZ heeft mogen verlenen.
    Andere bevredigende oplossing en dwingende reden van groot openbaar belang
    6.       Stichting Duinbehoud en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat dwingende redenen van groot openbaar belang de ontheffingen rechtvaardigen.
    In de eerste plaats voeren zij aan dat de werkzaamheden waarvoor de ontheffingen zijn verleend niet noodzakelijk zijn voor de actieve sportbeoefening op het circuitterrein, maar hoofdzakelijk zijn uitgevoerd om de grote hoeveelheid bezoekers en toeschouwers van het F1-evenement veilig te kunnen reguleren en te accommoderen. In dit verband verwijst Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen naar het advies van de hoor- en adviescommissie van 24 december 2019 waarin dit ook is overwogen.
    In de tweede plaats voeren zij aan dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de ontheffingen noodzakelijk zijn om het F1-evenement op deze locatie en in de beoogde omvang mogelijk te maken. Volgens hen is een beperking van de bezoekersaantallen, gelet op de financiële haalbaarheid van het F1-evenement, ten onrechte niet als andere bevredigende oplossing aangemerkt, terwijl de werkzaamheden en (tijdelijke) tribunes met halfverharding niet nodig zijn als er minder bezoekers op het circuitterrein worden toegelaten.
    Stichting Duinbehoud en anderen wijzen er in dit verband op dat in 2021 is gebleken dat de financiële haalbaarheid van het F1-evenement niet afhankelijk is van het aantal bezoekers, maar van extra sponsorgelden. De financiële haalbaarheid van het F1-evenement met het bepaalde aantal benodigde bezoekers had daarom met een businesscase moeten worden onderbouwd, waarin ook de haalbaarheid van het F1-evenement met een kleinere omvang wordt doorgerekend. Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen betoogt dat de hoge bezoekersaantallen vooral van belang zijn om financieel verlies voor de organisator van het F1-evenement te voorkomen, maar volgens haar volgt niet uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de richtsnoeren van de Europese Commissie dat bij de beoordeling of er een andere bevredigende oplossing bestaat een doorslaggevende betekenis moet worden toegekend aan de financiële positie van een ondernemer. In de richtsnoeren staat bovendien dat in het kader van alternatieven moet worden onderzocht of een minder grote omvang tot de mogelijkheden behoort.
    In de derde plaats voeren zij aan dat er geen algemeen of openbaar belang is bij de organisatie van een commercieel F1-evenement. De financiële belangen van een particuliere ondernemer kunnen namelijk niet als dwingende reden van groot openbaar belang worden aangemerkt. Daarnaast krijgt het F1-evenement vrijwel geen financiële steun van de overheid. Dat meerdere overheidslagen een belang aan het F1-evenement toekennen, betekent volgens hen niet dat er desondanks sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang.
    In de vierde plaats voeren zij aan dat er onvoldoende is gebleken dat de organisatie van het F1-evenement (sociaal-)economische effecten voor de gemeente Zandvoort en de regio heeft. In dit verband wijst Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen erop dat aan de verlening van de ontheffingen onder meer het rapport "Economische impact en haalbaarheid Formule 1 Circuit Zandvoort" van Decisio van 7 november 2017 (hierna: het rapport van Decisio) ten grondslag ligt. Het is volgens haar echter onvoldoende zeker dat de effecten die in dit rapport zijn genoemd daadwerkelijk optreden. Ook zijn de vermeende effecten van het F1-evenement op de werkgelegenheid in de regio Zandvoort onvoldoende met onderzoeksrapporten onderbouwd en zijn deze effecten slechts neveneffecten van het evenement.
    In de vijfde plaats voeren zij aan dat er ook een dwingende reden van groot openbaar belang moet zijn als het leefgebied van de soorten door een ontheffingverlening beperkt en tijdelijk wordt aangetast.
    6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat dwingende redenen van groot openbaar belang de ontheffing rechtvaardigen.
    In de eerste plaats voert het college aan dat de ontheffingen nodig zijn in het belang van de sport. Door het verrichten van de werkzaamheden op het circuitterrein kan CPZ namelijk voldoen aan de geldende internationale eisen voor een F1-evenement of een vergelijkbaar grootschalig (race-)evenement. Deze normen zien ook op het waarborgen van de veiligheid van de bezoekers op en rond het circuitterrein, zodat CPZ de verwachte hoge aantallen bezoekers volgens het college door middel van tribunes en voldoende vluchtroutes veilig moet kunnen reguleren en accommoderen. De aanpassingen aan het circuitterrein zijn dan ook nodig om het F1-evenement vanuit een oogpunt van (openbare) veiligheid te kunnen laten plaatsvinden en waarbij het plaatsen van de extra tijdelijke tribunes dient als "crowd management". Door de toestroom aan bezoekers over meerdere toe- en uitgangen te verspreiden, wordt bovendien de verkeersveiligheid in en rond de gemeenten Zandvoort en Overveen bevorderd.
    In de tweede plaats voert het college aan dat het beperken van de bezoekersaantallen geen ‘andere bevredigende oplossing’ is, omdat het beoogde aantal bezoekers noodzakelijk is voor de (financiële) haalbaarheid. Het F1-evenement kan zonder het beoogde aantal bezoekers niet plaatsvinden en door een verlaging van het bezoekersaantal worden de openbare belangen ook in mindere mate gediend. De verschillende positieve (sociaal-)economische effecten van het evenement voor de samenleving en de ondernemers, zoals beschreven in het achtergrondrapport van Decisio over de haalbaarheid van het F1-evenement, zijn volgens het college bovendien pas zichtbaar als het evenement in de beoogde omvang plaatsvindt.
    In de derde plaats voert het college aan dat met het organiseren van het F1-evenement weliswaar een commercieel belang is gemoeid maar dat aan het verlenen van de ontheffingen een combinatie van vijf algemene belangen ten grondslag ligt die in onderlinge samenhang moeten worden bekeken. Door de hoeveelheid bezoekers heeft het F1-evenement bovendien een grotere uitstraling dan een regulier evenement op het circuitterrein, waardoor het evenement een privaat karakter overstijgt. Ook wordt het F1-evenement door meerdere overheidslagen van openbaar belang geacht, omdat door de organisatie van het F1-evenement onder meer geïnvesteerd kan worden in bereikbaarheid van Zandvoort.
    In de vierde plaats voert het college aan dat de organisatie van een groot internationaal sportevenement, zoals het F1-evenement, verschillende positieve (sociaal-)economische effecten heeft voor de samenleving en ondernemers in de gemeente Zandvoort en de regio. Deze effecten zien onder meer op de werkgelegenheid en economische effecten op lokaal, regionaal en bovenregionaal niveau. Dat deze effecten op de lange termijn wellicht een afgeleide zijn van het F1-evenement op zichzelf, is volgens het college niet van belang omdat in het rapport van Decisio staat welke concrete economische gevolgen het F1-evenement de komende drie tot vijf jaar heeft voor de regio. Ook vindt het college van belang dat het toerisme in de regio Zandvoort door de organisatie van het F1-evenement wordt bevorderd, omdat uit de "Sportnota 2017+ ‘meer met sport’" van 2 juli 2018 van de gemeente Zandvoort blijkt dat het toerisme in de gemeente dringend een impuls moet krijgen. Doordat er wereldwijd gemiddeld 87,4 miljoen mensen naar een F1-race kijken, kunnen de gemeente Zandvoort en het circuit internationale bekendheid verwerven. Het college vindt daarom aannemelijk dat het F1-evenement tot meer toerisme leidt, wat ook structureel positieve effecten heeft voor de economie. Daarnaast bevordert het F1-evenement de sociale cohesie.
    In de vijfde plaats voert het college aan dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het de aangevoerde dwingende redenen van groot openbaar belang redelijkerwijs zwaarder heeft mogen wegen dan het voorkomen van de tijdelijke en beperkte aantasting van de beschermde soorten en hun rust- en voortplantingsplaatsen.
    - Het toetsingskader
    6.2.    De Afdeling overweegt dat de bevoegdheid van het college om een ontheffing te verlenen discretionair van aard is. Een ontheffing wordt op grond van artikel 3.8, vijfde lid en onder a, van de Wnb uitsluitend verleend als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Dit betekent dat nauwkeurig en toereikend moet zijn gemotiveerd dat er geen alternatieve maatregel bestaat waarmee de nagestreefde doelstelling op een bevredigende manier kan worden bereikt die geen of een geringere overtreding van de verbodsbepalingen betekent. Het is onvoldoende dat de afweging van alternatieven uitsluitend berust op het argument dat minder economische kosten hoeven te worden gemaakt als voor de betrokken werkzaamheden een ontheffing van het verbod wordt gegeven. Andere oplossingen moeten worden afgewogen tegen het effect op de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853 (overweging 13.3). Het doel is in dit geval het organiseren van een F1-evenement, waarbij de veiligheid van de bezoekers is gewaarborgd en de bereikbaarheid en verkeersveiligheid rondom het circuitterrein wordt verbeterd.
    Voor het verlenen van een ontheffing voor het opzettelijk verstoren van de rugstreeppad en de zandhagedis, en het beschadigen of vernielen van voortplantings- en rustplaatsen van deze soorten geldt op grond van artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wnb daarnaast een limitatieve lijst van mogelijke ontheffingsgronden. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:853 (overweging 14.3) overwogen dat niet alleen moet worden beoordeeld of er met de ontheffing een in de wet genoemd belang is gemoeid. Ook moet worden bezien of die belangen zwaarwegend genoeg zijn om voor de ingrepen te kunnen worden aangemerkt als gerechtvaardigde redenen. In dat kader moet worden bezien of vaststaat dat het belang van het project op de lange termijn zwaarder weegt dan het behoud van de natuurwaarden.
    - Kan het openbare belang dat met de ontheffing is gemoeid in algemene zin een dwingende reden van groot openbaar belang zijn?
    6.3.    Het college heeft aan de besluitvorming vijf belangen ten grondslag gelegd die in onderlinge samenhang de ontheffingen moeten rechtvaardigen. Het gaat hierbij om:
    - het belang van de sport;
    - het waarborgen van de (openbare) veiligheid van de bezoekers van het F1-evenement;
    - de bereikbaarheid en verkeersveiligheid rondom het circuitterrein;
    - redenen van sociale en economische aard, waaronder het vergroten van de zichtbaarheid van de gemeente Zandvoort, en
    - het beschermen van de wilde flora en fauna op het circuitterrein en het naastgelegen duingebied.
    Het college moet in de besluitvorming een afweging maken of het verlenen van een ontheffing noodzakelijk is om deze belangen te kunnen dienen, maar de bovenstaande belangen moeten ook als dwingende redenen van groot openbaar belang zijn aan te merken.
    6.4.    In artikel 3.8, aanhef en vijfde lid en onder b, van de Wnb is onder meer de openbare veiligheid als dwingende reden van groot openbaar belang aangemerkt. Daarnaast kan een ontheffing op grond van artikel 3.8, aanhef en vijfde lid en onder b, van de Wnb worden verleend vanwege andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard.
    Ook uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat met het waarborgen van de openbare veiligheid, het verbeteren van de (regionale) bereikbaarheid en het bevorderen van de economie dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen zijn gemoeid. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 12 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3968, overweging 2.6.2.
    Anders dan Stichting Duinbehoud en anderen betogen, maakt de omstandigheid dat de ontheffingen aan een particuliere ondernemer zijn verleend naar het oordeel van de Afdeling niet dat per definitie geen sprake is van een dwingende redenen van groot openbaar belang. Dit volgt ook niet uit het arrest uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 16 februari 2012, C-182/10, ECLI:EU:C:2012:82 (Solvay), punten 73-77, dat zij aanhalen.
    In dit arrest geeft het Hof van Justitie een oordeel over een dwingende reden van groot openbaar belang in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn over gebiedsbescherming. De Afdeling acht dit oordeel echter ook van toepassing op de dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid en onder c, van de Habitatrichtlijn over soortenbescherming. Artikel 16 van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 3.8 van de Wnb.
    Uit het arrest volgt verder dat artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn strikt moet worden uitgelegd, omdat het een uitzondering is op het toestemmingscriterium dat in artikel 6, derde lid staat. Naar het oordeel van het Hof van Justitie moet het in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde belang dat de verwezenlijking van een plan of project kan rechtvaardigen zowel "openbaar" als "groot" zijn, wat impliceert dat dit belang zo groot is dat het kan worden afgewogen tegen de door de Habitatrichtlijn nagestreefde doelstelling van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Werken met het oog op de vestiging of de uitbreiding van een onderneming vervullen die voorwaarden in beginsel slechts in uitzonderlijke omstandigheden. Er valt niet uit te sluiten dat daarvan sprake is wanneer een project weliswaar particulier van aard is, maar zowel door zijn aard als door het economische en sociale karakter ervan, toch werkelijk van groot openbaar belang is en wordt aangetoond dat er geen alternatieve oplossingen zijn. De verwezenlijking van infrastructuur om er een administratief centrum van een vennootschap te vestigen is in beginsel echter niet van groot openbaar belang. Die situatie was aan de orde in de zaak waar dit arrest over ging.
    6.5.    In de hiernavolgende overwegingen zal de Afdeling beoordelen of de aard van het F1-evenement en de door het college aangevoerde belangen die de ontheffingen rechtvaardigen zodanig groot en openbaar van aard zijn dat zij in het concrete geval van het circuitterrein als dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen worden aangemerkt en voldoende zwaarwegend zijn in verhouding tot de belangen die door artikel 3.5 van de Wnb worden beschermd.
    Bij de beoordeling ziet de Afdeling zich in de eerste plaats voor de vraag gesteld of het F1-evenement op deze plaats en met deze omvang noodzakelijk is om het evenement te kunnen laten plaatsvinden en of de dwingende redenen van groot openbaar belang die het college daarvoor heeft aangevoerd zwaarwegend genoeg zijn. Wanneer andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn door bijvoorbeeld het aantal bezoekers of het aantal tribunes te verlagen zodat ook minder werkzaamheden op het circuitterrein hoefden plaats te vinden, wordt immers niet aan de wettelijke voorwaarden voor de ontheffingen voldaan. In dat geval had het college de ontheffingen niet mogen verlenen.
    De Afdeling zal daarna ingaan op de alternatieve technische mogelijkheden voor de ondergrond van de tribunes die Stichting Duinbehoud en anderen hebben voorgesteld.
    - Noodzaak van het F1-evenement in de beoogde omvang (het benodigde aantal bezoekers en daarmee samenhangende economische effecten)
    6.6.    De Afdeling stelt vast dat in het rapport van Decisio staat dat het F1-evenement bij 125.000 bezoekers bijna rendabel is, voor zover het de jaarlijkse exploitatie betreft. De investeringen in het circuitterrein kunnen met dit aantal bezoekers echter niet worden terugverdiend.      Daarnaast staat in paragraaf 3.7 van het rapport dat de organisator van het F1-evenement een miljoenenverlies leidt als het aantal bezoekers naar 75.000 daalt, omdat de kosten voor de organisatie vrijwel hetzelfde blijven terwijl de opbrengsten dalen. Verder staat in paragraaf 5.1.2 van het rapport dat er publieke en private middelen nodig zijn om de investeringen en exploitatie rond te krijgen, maar dat risico’s - afhankelijk van de toekomstige bezoekersaantallen - in beginsel zijn op te vangen. Dit komt volgens het rapport omdat het F1-evenement bijna geheel te financieren is uit de kaartverkoop, mits er voldoende bezoekers zijn en de fee voor een F1-licentie niet te hoog is. Als de bezoekersaantallen tegenvallen en de fee voor de licentie onaanvaardbaar hoog is, dan is het F1-evenement verliesgevend en zijn aanvullende inkomstenbronnen nodig, aldus het rapport.
    Wat betreft de economische effecten van het F1-evenement in de beoogde omvang staat in paragraaf 2.3 van het rapport dat de bedrijven die actief zijn op het circuitterrein hun goederen en diensten, zoals de huur van de tribunes, toiletten en heftrucks, inkopen in de regio. De bezoekers van het circuit zorgen bovendien niet alleen voor de inkomsten van de bedrijven op het circuitterrein, maar geven ook geld uit in Zandvoort en de omgeving. De mate waarin dit gebeurt, is volgens het rapport echter afhankelijk van het type evenement. De bestedingen van de bezoekers in Zandvoort zorgen hierdoor zowel direct (horeca en detailhandel) als indirect (via leveranciers) voor (sociaal-)economische effecten, aldus het rapport. Het indirecte effect is volgens het rapport groter op regionaal en nationaal niveau, omdat de meeste leveranciers niet in Zandvoort zijn gevestigd. In paragraaf 2.4 van het rapport is geconstateerd dat de ondernemers in Zandvoort ervan zijn overtuigd dat de organisatie van een (groot) autosportevenement op het circuitterrein leidt tot uitstralingseffecten, omdat deze evenementen het landelijk nieuws halen en een deel van de bezoekers van deze evenementen vaak nogmaals terugkomt naar het circuit of Zandvoort. Volgens het rapport is de impact van de uitstralingseffecten echter nog niet goed in te schatten, omdat de plannen nog in ontwikkeling zijn, de uitvoering deels afhankelijk is van de ondernemers in Zandvoort en nog onbekend is hoeveel extra toeristen er als gevolg van het autosportevenement naar Zandvoort komen.
    6.7.    Na afloop van het F1-evenement in 2021 is door Breda University of Applied Sciences onderzoek gedaan naar de sociaal-economische effecten van het evenement op lokaal en regionaal niveau.
    In de "Onderzoeksrapportage impact Dutch Grand Prix Zandvoort 2021" van 24 januari 2022 is - kort samengevat - vermeld dat het F1-evenement in 2021 door 195.000 mensen is bezocht. De totale bestedingen van bezoekers en de organisatie van het F1-evenement zijn hierdoor € 52,1 miljoen in Zandvoort en € 74,4 miljoen in de metropoolregio Amsterdam, waartoe ook Zandvoort wordt gerekend. Er is door de bezoekers van het F1-evenement onder meer € 2,7 miljoen uitgegeven aan overnachtingen en € 39,6 miljoen uitgegeven aan andere faciliteiten in Zandvoort. De organisatie van het F1-evenement heeft € 9,8 miljoen besteed in Zandvoort. Daarnaast heeft het F1-evenement tot € 22,3 miljoen aan additionele bestedingen in Zandvoort en € 22,2 miljoen in de metropoolregio Amsterdam geleid. Gezien deze bestedingen is een toegevoegde waarde gecreëerd van € 8,9 miljoen voor Zandvoort en € 23,2 miljoen voor de metropoolregio Amsterdam. De economische effecten van het F1-evenement zijn weliswaar niet op nationaal niveau berekend, maar volgens het rapport is op lokaal en regionaal niveau sprake van een substantieel economisch effect.
    De verwachte economische effecten die in het rapport van Decisio staan, zijn in het rapport van Breda University of Applied Sciences bevestigd. Omdat de totale bestedingen van de bezoekers en de organisatie van het F1-evenement hoger waren dan de inschatting van Decisio, is de toegevoegde waarde van het F1-evenement ook hoger dan Decisio had verwacht.
    6.8.    De Afdeling is van oordeel dat het college aan de hand van de rapporten van Decisio en Breda University of Applied Sciences deugdelijk heeft onderbouwd dat er in beginsel 125.000 bezoekers nodig zijn om het F1-evenement te kunnen organiseren. Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat het belang van de sport en de sociaal-economische belangen zonder de beoogde bezoekersaantallen in mindere mate worden gediend. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het F1-evenement 125.000 bezoekers naar het circuitterrein trekt en wereldwijd op vele tientallen miljoenen kijkers kan rekenen, maar dat de uitstraling en naamsbekendheid van het F1-evenement en de gemeente Zandvoort tijdens de vijf jaar waarin het evenement plaatsvindt en op de langere termijn afhankelijk is van het toeschouwersaantal. Hiermee heeft het college deugdelijk onderbouwd dat een verlaging van de bezoekersaantallen ertoe leidt dat de impact van het F1-evenement vermindert en dat het F1-evenement zonder deze omvang niet zou zijn georganiseerd.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aan de hand van het rapport van Decisio ook deugdelijk onderbouwd dat het F1-evenement op zichzelf zodanig groot en openbaar van aard is dat dit bijzondere karakter de ontheffingen rechtvaardigt. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat dat het circuitterrein een bestaande sportlocatie is waar (race-)activiteiten met een (boven)regionaal karakter kunnen plaatsvinden, maar dat het F1-evenement zich onderscheidt van de andere races die op het circuitterrein worden georganiseerd. De F1 is de hoogste klasse van de autosport en er gelden strenge eisen om het F1-evenement te mogen organiseren. Het circuitterrein is de enige locatie in Nederland waar in het verleden F1-races zijn verreden. Bovendien beschikt het circuitterrein op dit moment als enige locatie in Nederland over een licentie om de komende jaren een F1-race te kunnen organiseren. Daarnaast duurt het F1-evenement slechts drie dagen, maar in tegenstelling tot andere topsportevenement leidt het F1-evenement in een zeer korte periode onder meer tot bovengemiddelde sociaal-economische effecten in de metropoolregio Amsterdam.
    6.9.    Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen heeft in reactie op deze rapporten in haar nadere stuk van 26 januari 2023 verwezen naar het artikel "GP levert Zandvoort miljoenen op, maar impact merken we pas op lange termijn" van 4 september 2022 van NU.nl. In dit artikel betoogt sporteconoom Willem de Boer dat grootschalige sportevenementen, zoals een wereldkampioenschap voetbal of de Olympische Spelen, op de lange termijn weinig economische effecten hebben.
    De Afdeling is van oordeel dat het F1-evenement zich onderscheidt van de grootschalige sportevenementen die in het artikel worden genoemd. In tegenstelling tot een wereldkampioenschap voetbal of de Olympische Spelen is het F1-evenement in de periode 2021 tot en met 2025 een jaarlijks terugkerend evenement dat steeds op dezelfde locatie wordt georganiseerd.
    6.10.  Voor zover Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen in haar nadere stuk van 26 januari 2023 aanvoert dat in het rapport van Breda University of Applied Sciences geen rekening is gehouden met de effecten van verdringing, overweegt de Afdeling als volgt.
    In paragraaf 6.10 van het rapport van Breda University of Applied Sciences staat dat de verwachting is dat zonder het F1-evenement ook veel dagjesmensen en strandbezoekers in Zandvoort zouden zijn geweest, omdat de temperaturen in het raceweekend hoger waren dan 20 graden Celsius. Er zijn naar schatting ongeveer 100.000-150.000 bezoekers als gevolg van het F1-evenement niet naar Zandvoort gekomen, terwijl zij dat mogelijk anders wel zouden hebben gedaan. Deze verdringing heeft een negatief effect op de economische impact van het evenement. Door een gebrek aan data is het volgens het rapport niet mogelijk om de economische impact door verdringing te corrigeren, maar er is onderkend dat de daadwerkelijke economische impact lager is. Uit de vergelijking tussen de strandbezoekers en de bezoekers van het F1-evenement is in elk geval gebleken dat de bezoekers van het F1-evenement per persoon gemiddeld genomen meer geld besteden aan consumpties dan strandbezoekers.
    Naar het oordeel van de Afdeling zijn de (economische) effecten van verdringing daarmee voldoende onderkend in het rapport van Breda University of Applied Sciences.
    6.11.  Gelet op het voorgaande, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in de besluitvorming mogen uitgaan van de rapporten van Decisio en Breda University of Applied Sciences. Er is met deze rapporten deugdelijk onderbouwd dat een F1-evenement alleen met de beoogde bezoekersaantallen kan plaatsvinden en dat het F1-evenement met deze omvang, ondanks dat het wordt georganiseerd door een private partij, bovengemiddelde sociaal-economische effecten heeft op lokaal, regionaal en bovenregionaal niveau zodat met het sociaal-economische karakter van het F1-evenement grote openbare belangen worden gediend die de ontheffingen rechtvaardigen. Ook is deugdelijk onderbouwd dat de aard van het F1-evenement op zichzelf zodanig grote openbare belangen dient die de ontheffingen rechtvaardigen.
    De betogen slagen in zoverre niet.
    -Noodzaak van de toegangsweg en -paden en de tribunes
    7.       Nu het college ervan mocht uitgaan dat de beoogde bezoekersaantallen noodzakelijk zijn om het F1-evenement te kunnen organiseren en de openbare belangen die daarmee zijn gemoeid (volledig) te kunnen dienen, is vervolgens van belang of de tribunes en toegangsweg en -paden noodzakelijk zijn om, onder meer, de openbare veiligheid, de bereikbaarheid en verkeersveiligheid van het F1-evenement te dienen.
    7.1.    In het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019, dat het college ten grondslag heeft gelegd aan de ontheffing van 23 augustus 2019, staat dat op de locaties 1,3,5,14 en 16 een nieuwe toegangsweg en -paden worden gerealiseerd. Daarnaast zullen op de locaties 2,4,6,7,8,11 en 14 werkzaamheden plaatsvinden ten behoeve van de (tijdelijke) tribunes voor de toeschouwers van het F1-evenement. Op de locaties 4,6,7 en 14 wordt volgens het rapport van Econsultancy van 30 juni 2020 een ondergrond van halfverharding, bestaande uit asfaltgranulaat, gerealiseerd.
    Het college heeft in het besluit van 23 augustus 2019 gemotiveerd uiteengezet dat voor de locaties 1,3,5,14 en 16 is gekozen, omdat daarmee het duinlandschap en de aanwezige soorten zo beperkt mogelijk worden verstoord door de werkzaamheden. Deze nieuwe toe- en uitgangen van en naar het circuitterrein zijn noodzakelijk, omdat de in- en uitstroom van de bezoekers van het F1-evenement aan het begin en aan het einde van de dag en eventuele calamiteitensituaties zonder deze wegen en paden tot onaanvaardbare risico’s op onveilige situaties leiden.
    Daarnaast staat in het besluit van 23 augustus 2019 dat het college de (tijdelijke) tribunes noodzakelijk vindt voor "crowd management". De aanleg van de halfverharding is volgens het besluit van 14 januari 2021 nodig om de tribunes veilig te kunnen opbouwen en deze een voldoende veilige ondergrond te geven.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat het college naar aanleiding van het advies van de hoor- en adviescommissie van 24 december 2019 aanvullend heeft gemotiveerd waarom de tribunes noodzakelijk zijn, terwijl er eerder evenementen met een hoog aantal bezoekers op het circuitterrein zijn georganiseerd zonder dat daarvoor tribunes zijn geplaatst.
    Uit de motivering van het college in het besluit van 27 februari 2020 blijkt dat bij geen van de grote evenementen die op het circuitterrein zijn georganiseerd vergelijkbare bezoekersaantallen gelijktijdig aanwezig zijn geweest op het circuitterrein als er zijn tijdens het F1-evenement. De bezoekersaantallen van de Jumbo Racedagen liggen weliswaar hoger dan het F1-evenement, maar doordat de verschillende programmaonderdelen verspreid over de dag plaatsvinden en daarmee voor een constante doorstroom van bezoekers zorgen, zijn er tijdens de Jumbo Racedagen niet meer dan 50.000 bezoekers tegelijkertijd op het circuitterrein. Volgens het college is de vluchtcapaciteit van het circuitterrein bij maximaal 50.000 bezoekers voldoende gewaarborgd, maar tijdens het F1-evenement zullen er ten minste 125.000 personen, waaronder 105.000 bezoekers, gelijktijdig op het circuitterrein aanwezig zijn. In de "Analyse Vluchtcapaciteit" van Security Management Group van 31 juli 2019 staat dat de tribunes, gezien de bezoekersaantallen van het F1-evenement, de spreiding van de bezoekers en de allocatie van de toeschouwers op tribunes en vaste zitplaatsen, van belang zijn om de vluchtcapaciteit in geval van calamiteiten te waarborgen. Daarnaast zijn de toegangswegen en toegangspaden noodzakelijk om de toeschouwers veilig te kunnen laten komen en vertrekken en om de veiligheid op het circuitterrein te kunnen waarborgen, waaronder gecontroleerd ontruimen van het circuitterrein in geval van een calamiteit. Het college heeft op de zitting bovendien toegelicht dat het bevorderen van de doorstroming op het circuitterrein ook de bereikbaarheid en de verkeersveiligheid rondom het circuitterrein ten goede komt.
    Anders dan Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen betoogt, is de Afdeling van oordeel dat het college het belang bij het waarborgen van de veiligheid van de grote hoeveelheid bezoekers op het circuitterrein en de verkeersveiligheid rondom het circuitterrein heeft mogen aanmerken als een openbaar veiligheidsbelang.
    7.3.    Het college heeft in dit verband overigens ook deugdelijk gemotiveerd dat een verlaging van de bezoekersaantallen er niet toe leidt dat minder of geen tribunes worden gerealiseerd en dat de halfverharding dan niet noodzakelijk is. Op de zitting hebben het college en CPZ namelijk toegelicht dat een deel van de bezoekers van het F1-evenement geen tribuneplaats, maar een staanplaats aan de buitenkant van het circuitterrein heeft. Als het maximum aantal bezoekers moet worden verlaagd worden er, onder meer vanuit een oogpunt van (openbare) veiligheid, geen kaarten voor deze staanplaatsen verkocht en zullen er uitsluitend tribuneplaatsen zijn.
    - Tussenconclusie
    7.4.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing is voor de benodigde omvang en plaats van het F1-evenement en dat het project een dwingende reden van groot openbaar belang dient. Het college heeft deugdelijk onderbouwd dat dit belang zwaarder weegt dan het belang bij het voorkomen van verstoring van de beschermde soorten en/of het beschadigen of vernielen van hun voortplantings- en rustplaatsen. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    De betogen slagen in zoverre niet.
    - Technische alternatieven
    8.       Stichting Duinbehoud en anderen betogen verder dat de rechtbank in de uitspraken van 12 augustus 2021 en 22 juni 2022 niet is ingegaan op de door hen aangedragen alternatieve technische mogelijkheden om de tribunes op het circuitterrein te plaatsen zonder dat op de betreffende locaties grootschalige graafwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd en het duinterrein wordt geasfalteerd, waardoor meer dan 10 hectare leefgebied van de zandhagedis en de rugstreeppad permanent wordt aangetast.
    Volgens Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen kunnen de toegangsweg(en) naar de tribunes - bijvoorbeeld op locatie 4 - op (funderings)palen in betongaten worden gebouwd.
    Stichting Duinbehoud en anderen betogen dat voor het plaatsen van de tribunes stelconplaten met een afmeting van 1 bij 1 m, eventueel verbreed met een houten onderlegger van 1,20 m bij 1,20 m (betonplex) kunnen worden gebruikt. De stelconplaten leveren namelijk voldoende draagkracht en stabiliteit voor de tribunes, terwijl het leefgebied van de soorten slechts in beperkte mate en voor beperkte duur wordt aangetast. Gezien het gewicht van de betonplaten kunnen de stelcolplaten door klein materiaal en vanaf de baan op de beoogde tribunelocaties worden geplaatst, waardoor 80% van het leefgebied functioneel blijft voor de soorten. Ook betogen zij dat het jaarlijks afvangen van de soorten slechts een beperkte invloed heeft op de populatieontwikkeling, zodat de tijdelijke verstoring door stelconplaten vanuit ecologisch oogpunt gunstiger is dan het volledig ongeschikt maken van het leefgebied door locaties 4,6,7 en 14 te asfalteren. Verder hebben Stichting Duinbehoud en anderen op de zitting aangevoerd dat het gebruik van rijplaten uit een ecologisch oogpunt gunstiger is, waarbij zij erop wijzen dat deze rijplaten ook worden gebruikt als er werkzaamheden in natuurgebieden moeten worden uitgevoerd.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat graaf- en egalisatiewerkzaamheden zijn uitgevoerd op de locaties op het circuitterrein waar de tijdelijke tribunes worden gerealiseerd. Door voortschrijdend inzicht is volgens het college en CPZ gebleken dat de ondergrond, ondanks de uitgevoerde werkzaamheden, onvoldoende stevig is om de vrachtwagens, het materiaal en de te plaatsen tribunes veilig te kunnen dragen. Er is daarom een ontheffing gevraagd voor het realiseren van een ondergrond die bestaat uit halfverharding van asfaltgranulaat. De aanvraag is overigens gedaan na een  handhavingsverzoek, waarbij de ontheffing diende ter legalisatie van reeds aangebracht asfaltgranulaat.
    8.2.    In de besluiten van 7 september 2020 en 14 januari 2021 en het aanvullende rapport van Econsultancy van 30 juni 2020, dat het college aan de ontheffingen ten grondslag heeft gelegd, zijn het gebruik van onder meer palen en rij- en stelconplaten als alternatieve fundering overwogen, maar niet als bevredigende alternatieve oplossing beoordeeld.
    Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het gebruik van de halfverharding bestaande uit asfaltgranulaat uit een oogpunt van soortenbescherming en uitvoerbaarheid de voorkeur heeft boven funderingen voor de tribunes die jaarlijks aangebracht en verwijderd kunnen worden. In het laatste geval kunnen verdere nadelige effecten op de soorten niet op voorhand worden uitgesloten, omdat individuen van soorten op het circuitterrein aanwezig kunnen zijn als de tribunes worden geplaatst of verwijderd. Dit kan leiden tot het verwonden, verstoren of zelfs doden van soorten. Het jaarlijks moeten verjagen of wegvangen van de soorten om de fundering voor de tribunes te kunnen aanbrengen en verwijderen, kan bij de soorten ook tot extra stress leiden. Daarnaast moet volgens het college rekening worden gehouden met de kwetsbare perioden van de soorten die in het gebied aanwezig zijn, waardoor de eventuele alternatieve verhardingen jaarlijks, en mogelijk ver voor het begin van het F1-evenement, geplaatst moeten worden. Het aanbrengen van de halfverhardingen en/of het plaatsen van de tribunes daarop is immers niet mogelijk als soorten zich op de betreffende locaties hebben ingegraven of wanneer er op de betreffende locaties mogelijk eieren van de soorten aanwezig zijn. Het asfaltgranulaat kan weliswaar door zand worden onderstoven, zodat er bij de tribunes begroeiing en onkruid kan groeien en er op deze locaties leefgebied voor de soorten kan ontstaan, maar het college en CPZ hebben op de zitting toegelicht dat zij uit een ecologisch oogpunt willen voorkomen dat tijdens de ontheffingsperiode leefgebied ontstaat op de tribunelocaties. Door de begroeiing gedurende vijf jaar permanent te verwijderen, hoeven de soorten niet jaarlijks te worden weggevangen - wat wel het geval zou zijn bij het jaarlijks aanbrengen en verwijderen van de funderingspalen - en zo is het risico op vertrapping of stress bij de soorten laag. Ook in dit opzicht zal de halfverharding volgens het college daarom minder schade toebrengen aan de soorten dan de voorgestelde alternatieve technische methoden.
    Vanuit een oogpunt van uitvoerbaarheid stelt het college verder dat de stelconplaten onder de tribunes niet naadloos op elkaar aansluiten, voor niveauverschillen zorgen en bij regenval glad worden, wat ten koste gaat van de veiligheid van de bezoekers. De veiligheid kan weliswaar gewaarborgd worden door een aanvullende laag aan te brengen, maar deze laag heeft volgens het college onvoldoende draagkracht voor de materialen die gebruikt worden. Het plaatsen en verwijderen van de platen zorgt bovendien voor veel verkeersbewegingen, wat tot stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied leidt. Anders dan Stichting Duinbehoud en anderen betogen, is het volgens het college niet mogelijk om de platen met een mobiele kraan vanaf de baan te plaatsen of te verwijderen. Om de gestelde afstand van 50 m te kunnen overbruggen, moeten namelijk kraanwagens worden gebruikt die zwaarder zijn dan de fundering en het asfalt van de racebaan aankunnen, aldus het college. Dit geldt ook voor de rijplaten die worden gebruikt in natuurgebieden. Daarnaast kan het gebruik van funderingspalen niet als reëel alternatief worden aangemerkt, omdat er geen vaste opstelling is voor de tribunes en de plaatsindeling.
    8.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college alternatieve technische methoden heeft onderzocht en voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende technische alternatieven voor een veilige ondergrond voor de tribunes zijn. Hierdoor heeft het college voor het gebruik van de halfverharding, bestaande uit asfaltgranulaat mogen kiezen.
    8.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college ook voldoende deugdelijk gemotiveerd uiteengezet dat er geen andere bevredigende alternatieven zijn voor het accommoderen van de toeschouwers van het F1-evenement dan het plaatsen van de tribunes. Door de bezoekers van het F1-evenement op tribunes te plaatsen, wordt namelijk voorkomen dat zij het duingebied betreden, wat het geval is bij een beperkte hoeveelheid geschikte staanplaatsen met redelijk zicht op de baan. In de huidige situatie is er slechts één tribune op het circuitterrein, waardoor de bezoekers vooral plaatsnemen op de duinhellingen langs het circuit. Dit kan niet alleen leiden tot onveilige situatie voor de bezoekers, maar ook tot schade aan het duingebied, en de daar aanwezige flora en fauna door vertrapping. Er is voldoende aannemelijk gemaakt dat het risico op verstoring en het beschadigen of vernielen van voortplantings- en rustplaatsen van de soorten toeneemt als de tribunes niet worden geplaatst. Het college heeft verder voldoende deugdelijk gemotiveerd uiteengezet dat de tribunes zoveel mogelijk worden geplaatst op het binnenterrein van het circuit en/of op locaties waar geen natuurlijke duingrond aanwezig is.
    De betogen slagen niet.
    Gunstige staat van instandhouding
    9.       Stichting Duinbehoud en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de zandhagedis en de rugstreeppad in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    In de eerste plaats voeren zij aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het leefgebied van de zandhagedis en de rugstreeppad alleen tijdelijk wordt aangetast. De rechtbank heeft hoofdzakelijk de rapporten van Econsultancy van 30 juli 2019 en 30 juni 2020 bij haar oordeel betrokken, maar volgens hen kan niet worden uitgesloten dat het leefgebied van de zandhagedis en de rugstreeppad door de werkzaamheden permanent wordt aangetast. Zij verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar het rapport "Zienswijze rapportage Ecologisch Adviesbureau Mulder" van 8 oktober 2019, dat zij in beroep hebben overgelegd. Daarnaast wijst Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen erop dat zij in beroep gemotiveerd heeft uiteengezet dat het duingebied na de plaatsing van de tribunes en de aanleg van de toegangsweg en -paden permanent ongeschikt is als leefgebied voor de soorten en voor de effectbeoordeling ook als zodanig moet worden gekwalificeerd. Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust en Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland betogen dat het na de periode van 6 jaar waarvoor de ontheffing is verleend nog 10 tot 40 jaar kan duren voordat het leefgebied weer optimaal functioneert, omdat de vegetatie en insectenfauna in het gebied deze periode nodig heeft om te kunnen herstellen. Gezien de verslechterde staat van instandhouding van de zandhagedis moet daarom zorgvuldig met het leefgebied van deze soort worden omgegaan en moet worden voorkomen dat leefgebieden voor langere tijd worden aangetast of vernietigd.
    In de tweede plaats voeren zij aan dat door de aanleg van de halfverharding meer oppervlakte van het leefgebied van de soorten wordt beschadigd dan waarvoor oorspronkelijk een ontheffing is verleend. De ontheffing van 23 augustus 2019 is volgens hen verleend omdat werd verondersteld dat voor het plaatsen van de tribunes uitsluitend graafwerkzaamheden noodzakelijk zouden zijn en dat het (natuurlijk) herstel van het leefgebied van de soorten direct na het verrijden van de eerste F1-race op het circuitterrein kon beginnen. In het voorjaar van 2020 zijn echter delen van het leefgebied van halfverharding voorzien, omdat dit noodzakelijk bleek voor de op- en afbouw van de tribunes. Door de aanleg van de halfverharding worden de vier locaties waar de tribunes komen voor een periode van 6 jaar onttrokken aan het leefgebied van de soorten en is het (natuurlijk) herstel van het gebied niet direct na het eerste F1-evenement begonnen. Hierdoor is volgens hen sprake van een grotere aantasting dan waarvan het college bij de effectbeoordeling van de ontheffing is uitgegaan.
    In de derde plaats voeren zij aan dat de gevolgen van de werkzaamheden voor de populaties van de zandhagedis en de rugstreeppad zijn onderschat, terwijl de effectiviteit van de voorzorgsmaatregelen is overschat. In dit verband betogen Stichting Duinbehoud, Stichting Rust bij de Kust en Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland dat de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 29 oktober 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:8925, onvoldoende in het oordeel van de rechtbank is betrokken. In deze uitspraak is weliswaar overwogen dat een blijvende beschadiging of vernieling van maximaal 2 hectare aan rust- en voortplantingsgebied van de soorten door het asfalteren van leefgebied aanvaardbaar kan zijn, maar volgens hen is de voorzieningenrechter er ten onrechte van uitgegaan dat op het circuitterrein slechts 2 hectare leefgebied zou worden geasfalteerd en dat het egaliseren van het duingebied zou leiden tot een tijdelijke beschadiging of vernietiging van 8 hectare leefgebied. Het duingebied wordt echter niet geëgaliseerd maar voor langere periode geasfalteerd, waardoor zij vinden dat de rust- en voortplantingsplaatsen van de soorten zodanig worden beschadigd en/of vernield dat dit leidt tot onaanvaardbare blijvende gevolgen voor de soorten. De voorzorgs- en herstelmaatregelen in de ontheffing zijn bovendien niet voldoende effectief, terwijl deze maatregelen volgens hen noodzakelijk zijn voor het herstel als leefgebied voor de zandhagedis en de rugstreeppad. Er blijft zonder deze maatregelen slechts een gevlakt en geasfalteerd duingebied over, zodat het herstel van de locaties als leefgebied langer duurt.
    9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voldoende is gemotiveerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om de populaties van rugstreeppad en zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    Daartoe voert het college aan dat het zich bij de besluitvorming mocht baseren op het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019, dat op 10 oktober 2019 en 30 juni 2020 is aangevuld. Stichting Duinbehoud en anderen hebben met het door hen overgelegde rapport "Zienswijze rapportage Ecologisch Adviesbureau Mulder" van 8 oktober 2019 niet aangetoond dat aan de juistheid van de conclusies van Econsultancy moet worden getwijfeld. Uit de rapporten van Econsultancy blijkt volgens het college dat de rust- en voortplantingsplaatsen van de zandhagedis en de rugstreeppad tijdelijk worden aangetast door de ontheffingen. De zandhagedis heeft op ongeveer 16 locaties op het circuitterrein leefgebied in de vorm van overwinterings- en voortplantingshabitat met een totaal oppervlakte van 11,6 hectare. Hoewel 2 hectare van het leefgebied van de zandhagedis permanent wordt aangetast door de werkzaamheden waarvoor op 23 augustus 2019 een ontheffing is verleend, leidt dit volgens het college niet tot onaanvaardbare gevolgen voor de populatietrend van de zandhagedis. Een groot deel van het leefgebied wordt namelijk slechts gedurende de ontheffingsperiode, en dus tijdelijk, aangetast. De rugstreeppad heeft op de locaties 4 en 6 op het circuitterrein leefgebied in de vorm van winterhabitat. Dit winterhabitat wordt tijdelijk aangetast door de werkzaamheden waarvoor op 23 augustus 2019 een ontheffing is verleend, maar de locaties blijven over een zanderige en vergraafbare bodem beschikken en de afstand tot de bestaande voortplantingspoelen blijft bestaan. Het winterhabitat is hierdoor ook na de werkzaamheden geschikt voor de rugstreeppad. Het college verwacht bovendien dat de open en/of vergraven plekken waar de werkzaamheden plaatsvinden door natuurlijke successie weer zullen begroeien en weer geschikt leefgebied voor deze soorten kunnen worden.
    Bij de beoordeling van de staat van instandhouding en de aanwezigheid van voldoende leefgebied voor de soorten door de aanleg van de halfverharding zijn volgens het college verschillende aspecten meegewogen, waaronder de ligging van het circuitterrein en de aard van de werkzaamheden die worden uitgevoerd. De vier locaties op het circuitterrein waar de halfverharding is aangebracht, vormen sinds het uitvoeren van de werkzaamheden waarvoor op 23 augustus 2019 een ontheffing is verleend een minimaal en suboptimaal onderdeel van het leefgebied van de soorten. Het leefgebied van de zandhagedis en de rugstreeppad bevindt zich voor het grootste en belangrijkste gedeelte buiten het circuitterrein in het aangrenzende Natura 2000-gebied. Er is in de directe omgeving van het circuitterrein dus voldoende alternatief leefgebied aanwezig en ook binnen het circuitterrein zelf zal leefgebied beschikbaar blijven. Anders dan Stichting Duinbehoud en anderen betogen, zorgt de ontheffing van 14 januari 2021 er volgens het college niet voor dat een specifiek geschikt of belangrijk deel van het leefgebied van deze soorten verloren gaat.
    Verder voert het college aan dat in de ontheffing van 23 augustus 2019 voor de werkzaamheden op het circuitterrein geen voorschriften zijn gesteld over het herstel van het leefgebied van de soorten, omdat dit niet noodzakelijk is. In de ontheffing van 14 januari 2021, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2021, voor de halfverharding zijn voorzorgs- en herstelmaatregelen opgenomen om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden geen afbreuk doen aan de gunstige staat van instandhouding.
    - Het toetsingskader
    9.2.    De Afdeling overweegt dat een ontheffing op grond van artikel 3.8, vijfde lid en onder c, van de Wnb uitsluitend wordt verleend als er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Dit betekent dat voor zowel de rugstreeppad als de zandhagedis eerst de staat van instandhouding moet worden bepaald. Vervolgens moet aan de hand van het effect van de activiteit waarvoor ontheffing wordt aangevraagd op die staat van instandhouding worden bepaald of de ontheffing kan worden verleend. Om de staat van instandhouding te bepalen dient, zoals is vastgelegd in de begripsbepaling in artikel 1.1 van de Wnb, het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn, te worden vastgesteld. Hiervoor verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1160, r.o. 16.2 en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 oktober 2019, ECLI:EU:C:2019:851, overwegingen 58-61.
    9.3.    Stichting Duinbehoud en anderen hebben op de zitting aangegeven dat zij uitsluitend een oordeel willen over de gunstige staat van de instandhouding van de zandhagedis.
    De Afdeling zal daarom in het hiernavolgende beoordelen of met de ontheffingen voor de werkzaamheden en de aanleg van halfverharding op het circuitterrein geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populatie van de zandhagedis in het verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Hierbij zal de Afdeling eerst ingaan op de vraag of het college in de besluitvorming mocht uitgaan van de rapporten van Econsultancy. Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of:
    - het leefgebied van de zandhagedis tijdelijk wordt aangetast;
    - het verlenen van de ontheffing voor de aanleg van de halfverharding leidt tot de beschadiging van een groter oppervlakte van het leefgebied van de zandhagedis dan bij de verlening van de ontheffing van 23 augustus 2019 is verondersteld;
    -  de gevolgen van de werkzaamheden zijn onderschat, terwijl de effectiviteit van de voorzorgs- en herstelmaatregelen zijn overschat.
    - Mocht het college in de besluitvorming uitgaan van de rapporten van Econsultancy?
    9.4.    De Afdeling overweegt dat het college zich in het besluit van 23 augustus 2019 voor de werkzaamheden op het circuitterrein heeft gebaseerd op het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019.
    In paragraaf 3.2.1 van het rapport is vermeld dat op het circuitterrein in de afgelopen jaren op verschillende plekken zandhagedissen zijn waargenomen en dat het gehele duingebied rond het circuitterrein geschikt is als leefgebied voor de zandhagedis. Door de overgang van duingebied naar open zandvlakten biedt het circuitterrein potentieel leefgebied in de vorm van schuilplaatsen, overwinteringshabitat en plekken voor de ei-afzet. De zandhagedis komt op het circuitterrein vooral voor ter hoogte van de meest oostelijke en noordelijke bocht en de eerste 200 m door de zeereep, maar door het ontbreken van geschikt habitat is de dichtheid van de soort rond het circuitterrein relatief laag.
    In paragraaf 5.1.1 van het rapport staat dat de zandhagedis op landelijk niveau een matig ongunstige staat van instandhouding heeft, maar dat de laatste 20 jaar in het duingebied sprake is van een aanzienlijke toename in het verspreidingsgebied en van de populatieomvang. Er zijn geen aanwijzingen dat de werkzaamheden voor een negatieve aantalsverandering of negatieve trend zorgen, waardoor de staat van instandhouding in het rapport als gunstig is beoordeeld. Omdat de werkzaamheden tijdelijk zijn en in kleine delen van het circuitterrein plaatsvinden, is de verstoring van de rust- en voortplantingsgebieden gering en zal het leefgebied van de soorten, mede gelet op de beperkte populatiegrootte, niet aanzienlijk afnemen. Ook zijn er in de omgeving van het circuitterrein voldoende alternatieve rust- en voortplantingsplaatsen. De werkzaamheden aan het toegangspad op locatie 3 zullen bovendien in overleg met een ecoloog worden uitgevoerd en de geschikte overwinterlocaties van de zandhagedis zullen worden vermeden. De werkzaamheden aan de toegangspaden op de locaties 5 en 16 hebben geen effect op de staat van instandhouding van de zandhagedis, omdat de soort zich niet op deze locaties kan ingraven. Het verwijderen van de beplanting en het aanbrengen van de schelpen heeft geen effect op de overwinterende exemplaren.
    Met behulp van maatregelen kan de verstoring van de rust- en verblijfplaatsen van de zandhagedis volgens hoofdstuk 6 van het rapport tot een minimum worden beperkt. Zo worden er amfibieënschermen geplaatst op de werklocaties die mogelijk geschikt zijn als winterhabitat voor de soort. Met deze schermen wordt voorkomen dat de zandhagedis de gebieden kan betreden waar werkzaamheden worden uitgevoerd. Bovendien wordt tijdens de werkzaamheden rekening gehouden met de voortplantingsperioden van de soorten. Er wordt een aantal reservaatgebieden aangelegd binnen het circuitterrein. Deze gebieden worden tijdens de werkzaamheden, voor zover deze zich niet binnen de af te schermen locaties bevinden, ontzien.
    Er is in het rapport geconcludeerd dat de werkzaamheden op het circuitterrein geen afbreuk doen aan het streven om de zandhagedis in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    9.5.    In het besluit van 14 januari 2021 voor de aanleg van de halfverharding heeft het college zich mede gebaseerd op het rapport van Econsultancy van 30 juni 2020.
    Uit dit rapport blijkt dat het gehele duingebied van Zuid-Kennemerland, waartoe ook het circuitterrein wordt gerekend, in beginsel onderdeel uitmaakt van het leefgebied van de zandhagedis. Hoewel de zandhagedis dus op en in de directe omgeving van het circuitterrein kan voorkomen, is de soort niet aangetroffen op het circuitterrein toen de halfverharding werd aangelegd. De individuen van de soort zijn namelijk voorafgaand aan de egalisatiewerkzaamheden op de locaties 4,6,7 en 14, waarvoor eerder de ontheffing van 23 augustus 2019 is verleend, weggevangen. Door de egalisatiewerkzaamheden zijn op deze locaties lege zandvlaktes gerealiseerd. De locaties 4,6,7 en 14 zijn daarom eind 2019 natuurwaardevrij verklaard en er is uitgesloten dat exemplaren van de zandhagedis binnen deze locaties zijn ingegraven. Ook is de aanwezigheid van actieve exemplaren uitgesloten, omdat deze elders in winterslaap waren.
    Daarnaast staat in het rapport dat de locaties 4, 6, 7 en 14 voorafgaand aan de werkzaamheden, waarvoor op 23 augustus 2019 een ontheffing is verleend, geschikt winterrust- en voortplantingshabitat voor de zandhagedis waren, maar dat deze locaties na de werkzaamheden door het gebrek aan beschutting en begroeiing geen (geschikt) leefgebied zijn voor de zandhagedis. Door de aanleg van de halfverharding wordt het leefgebied voor een periode van vijf jaar beschadigd, en kunnen de locaties pas weer geschikt leefgebied vormen als het asfaltgranulaat na deze periode moet worden verwijderd. Toch is de verwachting dat delen van het asfaltgranulaat begin 2021 (nieuw) leefgebied van de zandhagedis zijn geworden met beschutting, een vergraafbare bodem en foerageermogelijkheden. Het is namelijk niet uitgesloten dat op de locaties waar de halfverharding is gerealiseerd snel vegetatie groeit en zand zal inwaaien. Door de gerealiseerde zandvlakten op het circuitterrein kunnen ook rust-, voortplantings- en overwinteringsplaatsen voor de zandhagedis ontstaan.
    In hoofdstuk 5 van het rapport is geconcludeerd dat de halfverharding geen negatieve effecten heeft op de staat van instandhouding van de zandhagedis. Het aanbrengen, aanwezig zijn voor een periode van vijf jaar en het verwijderen van de halfverharding zijn namelijk tijdelijke ingrepen, die in de ontheffingsperiode niet leiden tot een afname van meer dan 25% van het leefgebied. Ook op de lange termijn leiden de werkzaamheden niet tot een afname van het leefgebied. Om een verstoring van de zandhagedis te voorkomen, moeten bij het verwijderen van de halfverharding en het jaarlijks op- en afbouwen van de tribunes voorzorgmaatregelen worden getroffen.
    9.6.    De Afdeling stelt voorop dat het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting volgt uit artikel 3:2 van de Awb. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
    De Afdeling overweegt dat in het rapport "Zienswijze rapportage Ecologisch Adviesbureau Mulder" van 8 oktober 2019 kritische kanttekeningen zijn geplaatst bij de bevindingen van Econsultancy in het rapport van 30 juli 2019. Naar aanleiding van het rapport van Adviesbureau Mulder heeft Econsultancy op 10 oktober 2019 een zienswijze uitgebracht, waarin een gemotiveerde reactie is gegeven op het tegenrapport. Na bestudering en weerlegging van de punten die door Adviesbureau Mulder naar voren zijn gebracht, heeft Econsultancy geconcludeerd dat het tegenrapport geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de ecologische houdbaarheid en deugdelijkheid van de ecologische onderzoeken die aan de ontheffing van 23 augustus 2019 ten grondslag liggen, de voorschriften die aan deze ontheffing zijn verbonden en de wijze waarop de voorschriften worden uitgevoerd.
    De rechtbank heeft in de uitspraken van 12 augustus 2021 en 22 juni 2022 een oordeel gegeven over de zorgvuldigheid van het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019 en de zienswijze van 10 oktober 2019. Stichting Duinbehoud en anderen hebben in hoger beroep weliswaar naar het tegenrapport van Ecologisch Adviesbureau Mulder verwezen, maar er zijn geen specifieke gronden of argumenten aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank op dit punt. De Afdeling ziet in wat Stichting Duinbehoud en anderen hebben aangevoerd over de zorgvuldigheid van de rapporten van Econsultancy daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de besluitvorming niet heeft mogen uitgaan van deze rapporten. Voor zover er in het tegenrapport op is gewezen dat de voorschriften bij de ontheffing van 23 augustus 2019 niet door CPZ worden nageleefd, tast dat de rechtmatigheid van dat besluit niet aan en overweegt de Afdeling dat daartegen handhavend kan worden opgetreden.
    - Wordt het leefgebied van de zandhagedis tijdelijk aangetast?
    9.7.    Naar het oordeel van de Afdeling is de aantasting van de vaste rust- of voortplantingsplaatsen van de zandhagedis tijdelijk van aard. Bovendien mocht het college zich op het standpunt stellen dat de gunstige staat van instandhouding in zoverre niet in geding is.
    De Afdeling overweegt dat de ontheffing voor de werkzaamheden op het circuitterrein is verleend voor de periode van 23 augustus 2019 tot en met 30 april 2020 en dat de ontheffing voor de halfverharding op vier locaties op het circuitterrein is verleend voor de periode van 6 januari 2020 tot en met 31 december 2025. Ook is in de voorschriften bij de ontheffingen vastgelegd dat de werkzaamheden uitsluitend mogen plaatsvinden in de periode waarvoor een ontheffing is verleend en dat de halfverharding na maximaal vijf jaar moet zijn verwijderd. Verder is in de voorschriften bij de ontheffingen vastgelegd dat er voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen op de locaties waar de werkzaamheden plaatsvinden, bijvoorbeeld door amfibieënschermen te plaatsen om de locatie waar op dat moment werkzaamheden worden uitgevoerd, en dat bij de werkzaamheden rekening moet worden gehouden met de voortplantingsperioden van de zandhagedis. Hierdoor is in de ontheffingen gewaarborgd dat de aantasting tijdelijk van aard is. Als CPZ niet aan deze voorschriften voldoet, kan daartegen handhavend worden opgetreden.
    Daarnaast blijkt uit de rapporten van Econsultancy die aan de ontheffingen ten grondslag zijn gelegd dat het leefgebied van de zandhagedis in de periode waarin de werkzaamheden plaatsvinden in beperkte mate wordt aangetast. De werkzaamheden hebben namelijk plaatsgevonden in kleine delen van het circuitterrein en in de directe omgeving van het circuitterrein zijn voldoende alternatieve rust- en voortplantingsplaatsen. Bij de werkzaamheden aan de (toegangs-)paden op het circuitterrein zijn bovendien de geschikte overwinterlocaties van de zandhagedis vermeden. De zandhagedis is op een deel van de locaties waar deze paden zijn gerealiseerd, overigens niet aanwezig, omdat de soort zich hier niet kan ingraven.
    De halfverharding zorgt voor een afname van het leefgebied van de zandhagedis voor maximaal vijf jaar. Tijdens de werkzaamheden zijn de zandvlakten op de vier tribunelocaties geëgaliseerd en is de begroeiing verwijderd. Door het gebrek aan beschutting zijn deze locaties daarom ongeschikt als leefgebied. Het college heeft op de zitting toegelicht dat er gedurende de ontheffingsperiode naar wordt gestreefd dat deze locaties ook ongeschikt blijven als leefgebied. In de voorschriften bij de ontheffing is verder bepaald dat er alternatieve locaties op het circuitterrein beschikbaar moeten zijn waar de weggevangen zandhagedissen naartoe moeten worden verplaatst en dat de locaties na het verwijderen van de halfverharding weer geschikt moeten worden gemaakt voor de zandhagedis. De zandvlakten die ontstaan na het verwijderen van de halfverharding worden aan de natuur overgelaten, waardoor het de verwachting is dat deze locaties zich door natuurlijke successie weer ontwikkelen tot leefgebied. Hierdoor mocht het college zich op het standpunt stellen dat de afname van de vaste rust- en voortplantingsplaatsen tijdelijk van aard is.
    - Leidt de verlening van de ontheffing voor de halfverharding tot beschadiging van een groter oppervlakte van het leefgebied dan oorspronkelijk verondersteld?
    9.8.    Naar aanleiding van het betoog van Stichting Duinbehoud en anderen dat de aanleg van de halfverharding leidt tot de beschadiging van een groter oppervlakte van het leefgebied dan waarmee bij de ontheffing van 23 augustus 2019 rekening is gehouden, overweegt de Afdeling als volgt.
    Er is op 23 augustus 2019 een ontheffing verleend voor het uitvoeren van werkzaamheden op 16 locaties op het circuitterrein. Daarbij is er op dat moment van uitgegaan dat het egaliseren en afvlakken van het duingebied en het toevoegen van zand voldoende zou zijn om op een aantal locaties op het circuitterrein tribunes te kunnen plaatsen. Door voortschrijdend inzicht is echter gebleken dat egalisatie van het duingebied onvoldoende is om de veiligheid tijdens de op- en afbouw van de tribunes en het gebruik van de tribunes tijdens het F1-evenement te kunnen waarborgen. CPZ heeft daarom een ontheffing voor halfverharding aangevraagd.
    De enkele omstandigheid dat in eerste instantie geen ontheffing is gevraagd en verleend voor de aanleg en de aanwezigheid van halfverharding op de betreffende locaties, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat de ontheffing van 23 augustus 2019 op basis van onjuiste veronderstellingen is verleend. Daar komt bij dat het college bij de verlening van de ontheffing voor de halfverharding opnieuw heeft moeten beoordelen wat de effecten van de aangevraagde activiteit zijn op de staat van instandhouding van de zandhagedis.
    - Zijn de gevolgen voor de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis onderschat en de effectiviteit van de voorzorgsmaatregelen overschat?
    9.9.    De Afdeling overweegt dat aan de rapporten van Econsultancy van 30 juli 2019 en 30 juni 2020 verschillende onderzoeken ten grondslag liggen. Om te bepalen of de werkzaamheden en de halfverharding effecten hebben op de staat van instandhouding van de zandhagedis is gebruikgemaakt van rapporten van Bureau Waardenburg, zoals een monitoringsverslag van 9 november 2010, een effectbeoordeling van 28 november 2014 en een natuurtoets van 22 november 2016. Ook zijn de quickscan flora en fauna van De Jong Zuurmond van 6 mei 2019, en een aanvullende quickscan van Econsultancy van juli 2019 en de gegevens van de Nationale Databank Flora en Fauna geraadpleegd.
    Uit deze onderzoeksrapporten en -gegevens is volgens de rapporten van Econsultancy gebleken dat de zandhagedis op landelijk niveau weliswaar een matig ongunstige staat van instandhouding heeft, maar dat de populatieomvang en het verspreidingsgebied van de zandhagedis in het duingebied toeneemt. Er zijn daarom geen aanwijzingen dat de werkzaamheden of het aanbrengen van de halfverharding op lokaal niveau voor een negatieve aantalsverandering of negatieve trend zorgen. Hierdoor is de staat van instandhouding in de rapporten als gunstig beoordeeld.
    Daarnaast blijkt uit de Vogel- en Habitatrichtlijnrapportage 2019 dat de landelijke populatietrend van de zandhagedis in de periode tussen 1994 en 2017 matig is toegenomen en dat de populatietrend in de periode tussen 2006 en 2017 stabiel was. Sindsdien is de landelijke populatietrend van de zandhagedis echter verslechterd en de staat van instandhouding is momenteel als matig ongunstig beoordeeld. Door duinbeheer dat is gericht op zandverstuiving is de populatieomvang en het verspreidingsgebied van de zandhagedis in de laatste twintig jaar wel toegenomen in voornamelijk de vastelandsduinen.
    In aanvulling op de rapporten van Econsultancy en de motivering in de besluiten van 23 augustus 2019 en 14 januari 2021 heeft het college op de zitting toegelicht dat op lokaal niveau geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis. Bij de beoordeling van de effecten van de activiteiten waarvoor de ontheffingen zijn verleend op de staat van instandhouding is voor de relevante populatieomvang uitgegaan van zowel de specifieke zandhagedissenpopulatie op het circuitterrein als van de totale populatie zandhagedissen op het circuitterrein en in het Natura 2000-gebied. Hoewel het Natura 2000-gebied strikt gezien geen onderdeel uitmaakt van het projectgebied, vindt het college het belangrijk dat de activiteiten op het circuitterrein geen afbreuk doen aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedissen in het natuurgebied.
    De populatie zandhagedissen op het circuitterrein maakt deel uit van de populatie zandhagedissen in het naastgelegen Natura 2000-gebied. De activiteiten op het circuitterrein waarvoor de ontheffingen zijn verleend hebben geen negatieve effecten op deze totale lokale populatie zandhagedissen. In de ontheffingen zijn voorzorgs- en herstelmaatregelen aan CPZ opgelegd, waarmee wordt voorkomen dat de omvang van de populatie zandhagedissen op het circuitterrein in het gedrang komt en dat er afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort.
    Tijdens het afvangen van individuele exemplaren van de zandhagedis voorafgaand aan de werkzaamheden is vastgesteld dat de conclusies van Bureau Waardenburg over de relevante populatieomvang en de gemonitorde exemplaren in overeenstemming zijn met de feitelijke situatie op het circuitterrein. Ook blijkt uit de monitoringsrapportages uit 2021 en 2022 dat de aanleg van de halfverharding en het uitvoeren van de werkzaamheden niet hebben geleid tot een afname van individuen op het circuitterrein. Anders dan Stichting Duinbehoud en anderen betogen, is dus niet gebleken dat de voorzorgs- en herstelmaatregelen die in de ontheffingen zijn opgenomen onvoldoende effectief zijn om de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis op lokaal niveau te waarborgen.
    9.10.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat met de ontheffingen geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De rechtbank is in de uitspraken van 12 augustus 2021 en 22 juni 2022 tot hetzelfde oordeel gekomen.
    De betogen slagen niet.
    Reservaatgebieden
    10.     Stichting Duinbehoud en anderen betogen dat het college in het besluit van 23 augustus 2019 heeft meegewogen dat de schade aan de populatie van de beschermde soorten als gevolg van de werkzaamheden op het circuitterrein kan worden beperkt door een reservaatgebied in te richten.
    Volgens hen is inmiddels gebleken dat een groot deel van het reservaatgebied niet optimaal is ingericht en niet optimaal functioneert. Het college heeft op 16 augustus 2021 weliswaar een wijzigingsbesluit genomen voor de inrichting en bescherming van een alternatief reservaatgebied, maar het oorspronkelijke reservaatgebied heeft hierdoor bijna twee jaar niet gefunctioneerd. Omdat het oorspronkelijke leefgebied van de zandhagedis en de rugstreeppad sinds 2019 ook niet meer functioneel is, vinden zij dat de schade aan de beschermde soorten door de werkzaamheden extra groot is en dat het voortbestaan van de soorten in gevaar wordt gebracht.
    10.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat uitsluitend uit het besluit van 14 januari 2021 voor de halfverharding op het circuitterrein blijkt dat het instellen van reservaatgebieden noodzakelijk is om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis en de rugstreeppad. In deze ontheffing zijn namelijk voorschriften opgenomen voor de aanleg, inrichting en instandhouding van reservaatgebieden, zodat het instellen van deze gebieden niet vrijblijvend is en handhavend kan worden opgetreden als CPZ geen uitvoering geeft aan de ontheffing.
    Bij besluit 16 augustus 2021 is de locatie van een reservaatgebied weliswaar gewijzigd, maar dat leidt er volgens het college niet toe dat de aanleg van halfverharding afbreuk doet aan het streven de populaties van de soort in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Niet het gehele (verharde) oppervlakte vormde in de uitgangssituatie namelijk optimaal leefgebied voor de soorten, omdat op een aantal locaties op het circuitterrein al halfverharding aanwezig was. De ontheffing van 14 januari 2021 voorzag bovendien in de aanleg van halfverharding met een totaal oppervlakte van 24.544 m², terwijl de ontheffing van 16 augustus 2021 verplicht tot het aanleggen van een reservaatgebied met een totaal oppervlakte van 30.000 m². Hierdoor wordt volgens het college meer leefgebied geoptimaliseerd dan dat er verloren gaat.
    10.2.  De Afdeling overweegt dat in de overwegingen bij het besluit van 23 augustus 2019 staat dat binnen het gehele circuitterrein leefgebied van de zandhagedis en de rugstreeppad is vastgesteld en dat leefgebied door de werkzaamheden op het circuitterrein (tijdelijk) verloren gaat. Op de plaatsen binnen het circuitterrein waar leefgebied voor de zandhagedis en de rugstreeppad aanwezig is, worden daarom een aantal reservaatgebieden ingesteld, die tijdens en na de werkzaamheden behouden blijven. Deze gebieden dienen er enerzijds voor om leefgebied van de soorten tijdens de werkzaamheden te ontzien en anderzijds om dat leefgebied af te schermen voor het publiek. Aan de ontheffing voor de werkzaamheden op het circuitterrein zijn echter geen voorschriften verbonden die verplichten tot de aanleg, inrichting en instandhouding van reservaatgebieden. CPZ is op grond van deze ontheffing dus niet verplicht om reservaatgebied te realiseren.
    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het besluit van 23 augustus 2019 daarom niet dat het instellen van reservaatgebied noodzakelijk is om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de soorten. De rechtbank is in de uitspraak van 12 augustus 2021 tot hetzelfde oordeel gekomen.
    10.3.  De Afdeling overweegt verder dat in de overwegingen bij het besluit van 14 januari 2021 staat dat de locaties 4,6,7 en 14 geen leefgebied vormden voor de zandhagedis en de rugstreeppad toen de halfverharding werd aangelegd. Ook waren er op dat moment geen individuen van de soorten aanwezig binnen die locaties van het circuitterrein, omdat deze voorafgaand aan de werkzaamheden, waarop de ontheffing in het besluit van 23 augustus 2019 ziet, zijn weggevangen. Voor het uitvoeren van de werkzaamheden waren deze locaties geschikt als winter(rust)habitat en voortplantingshabitat, maar door de aanleg van de halfverharding is de bodem langere tijd niet vergraafbaar en kan de vegetatie op deze locaties zich niet ontwikkelen. Ook kunnen het jaarlijks op- en afbouwen van de tribunes en het verwijderen van de halfverharding de soorten verstoren. De halfverharding zorgt daarom voor een tijdelijke afname van leefgebied voor maximaal vijf jaar op de locaties 4,6,7 en 14 op het circuitterrein.
    Om te voorkomen dat de aanleg van de halfverharding afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van de soorten, zijn in het besluit van 14 januari 2021 voorschriften gesteld voor de aanleg en inrichting van reservaatgebieden. In de voorschriften 11 tot en met 18 is vastgelegd dat CPZ binnen één jaar na ontheffingverlening een reservaatgebied met een totaal oppervlakte van 25.000 m² op het circuitterrein moet optimaliseren als leefgebied voor de rugstreeppad en de zandhagedis. Het gaat hierbij om een gebied van 10.000 m² aan de buitenzijde en een gebied van 15.000 m² aan de binnenzijde van de Arie Luyendijkbocht. Naast de aanleg en inrichting van het reservaatgebied moet er op verschillende locaties op het circuitterrein helmgras worden aangeplant, omdat met name bij locaties 6, 7, 10 en 14 taluds aanwezig zijn waar zich geschikt leefgebied kan ontwikkelen.
    CPZ heeft op 19 mei 2021 een aanvraag ingediend om de ontheffing te wijzigen en voor een alternatieve locatie van het reservaatgebied te kiezen, omdat de waterafvoer van de Arie Luyendijkbocht is gewijzigd. Hierdoor is het waterpeil verhoogd en is het landoppervlakte verkleind, zodat minder oppervlakte aan leefgebied voor de soorten overblijft. Om aan de voorschriften bij de ontheffing van 14 januari 2021 te kunnen voldoen, zou bovendien de bebossing in en rond de poel op de locatie worden verwijderd, wat CPZ uit een ecologisch oogpunt niet wenselijk vindt.
    Naar aanleiding van de wijzigingsaanvraag van CPZ is met het wijzigingsbesluit van 16 augustus 2021 het reservaatgebied met een oppervlakte van 15.000 m² aan de binnenzijde van de Arie Luyendijkbocht  komen te vervallen. In de gewijzigde voorschriften bij dit besluit is vastgelegd dat ter vervanging van het vervallen reservaatgebied voor 14 januari 2022 een alternatief reservaatgebied met een totaal oppervlakte van 20.000 m² moet worden geoptimaliseerd.
    10.4.  Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het besluit van 14 januari 2021 dat de aanleg, inrichting en instandhouding van reservaatgebieden noodzakelijk is om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de soorten op het circuitterrein. Het instellen van reservaatgebieden is voldoende gewaarborgd in de voorschriften bij de ontheffing.
    CPZ is op grond van de voorschriften onder meer verplicht om de reservaatgebieden binnen een bepaalde termijn te optimaliseren, zodat na afloop van deze termijn meer individuen van de soorten per hectare aanwezig kunnen zijn in het reservaatgebied dan op de rest van het circuitterrein. Dat een deel van het oorspronkelijk aangewezen reservaatgebied al twee jaar niet optimaal is ingericht en niet optimaal functioneert, is naar het oordeel van de Afdeling een handhavingskwestie. Overigens zijn de locaties waar de halfverharding is aangelegd sinds het uitvoeren van de werkzaamheden in 2019 geen leefgebied van de soorten meer en is in het besluit van 16 augustus 2021 een alternatief reservaatgebied aangewezen. Dit alternatieve reservaatgebied is ongeveer 5.000 m² groter dan het oorspronkelijke reservaatgebied aan de binnenzijde van de Arie Luyendijkbocht. Het gaat, anders dan het oorspronkelijk aangewezen reservaat, om een aaneengesloten gebied dat direct aansluit op het Natura 2000-gebied. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling daarom mogen stellen dat de aanleg, inrichting en optimalisatie van het alternatieve reservaatgebied positieve gevolgen kan hebben voor de populatietrend op het circuitterrein en voor het leefgebied van de soorten. Overigens blijkt uit de monitoringsrapportages uit 2021 en 2022 al dat de reservaatgebieden ook daadwerkelijk een positief effect hebben op de soorten. In de ontheffingsvoorschriften is verder vastgelegd dat op verschillende locaties op het circuitterrein helmgras moet worden aangeplant. Hierdoor beperkt de compensatie van de delen van het circuitterrein met de halfverharding zich niet tot de reservaatgebieden en wordt het leefgebied van de soorten over het gehele circuitterrein verbeterd.
    Als CPZ niet binnen de daartoe gestelde termijn aan de gestelde verplichtingen in de voorschriften bij de ontheffing voldoet en de reservaatgebieden dus niet binnen de daartoe gestelde termijn worden aangelegd, ingericht en in stand gehouden, kan om handhavend optreden worden verzocht. De rechtbank is in uitspraak van 22 juni 2022 tot hetzelfde oordeel gekomen.
    De betogen slagen niet.
    Belangenafweging
    11.     De Afdeling heeft met het voorgaande vastgesteld dat het college voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de drie voorwaarden in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de belangen die op de lange termijn zijn gemoeid met de ontheffingen daarom zwaarder mogen laten wegen dan het belang bij het voorkomen van verstoring van de beschermde soorten en/of het beschadigen of vernielen van hun voortplantings- en rustplaatsen. De rechtbank is in haar uitspraken van 12 augustus 2021 en 22 juni 2022 tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Ingetrokken grond
    12.     Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen heeft op de zitting haar hoger beroepsgrond ingetrokken dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroepsgronden met betrekking tot de ontheffing die op 14 januari 2021 aan CPZ is verleend buiten beschouwing moeten worden gelaten omdat deze niet in direct verband staan met het besluit van 27 februari 2020.
    Verwijzing naar de gronden in bezwaar en beroep
    13.     Stichting Duinbehoud en anderen hebben in hoger beroep voor het overige verzocht de in beroep en in bezwaar aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. De Afdeling overweegt dat het hoger beroep is gericht tegen de uitspraken van de rechtbank. De rechtbank is in de aangevallen uitspraken ingegaan op de gronden die in beroep zijn aangevoerd. Voor zover wordt verwezen naar eerder ingebrachte stukken blijkt niet waarom Stichting Duinbehoud en anderen het niet eens zijn met het oordeel van de rechtbank. Het verwijzen naar die stukken vormt naar het oordeel van de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraken niet in stand kunnen blijven.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    14.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.J.A. Pellegrom, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Pellegrom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    723-975
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn)
    Artikel 6, vierde lid, luidt:
    "Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
    Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."
    Artikel 16, eerste lid, luidt:
    "Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de. Lid-Staten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a) en b):
    a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
    b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
    c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
    d) ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
    e) ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben."
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    Artikel 3:2 luidt:
    "Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
    Wet natuurbescherming (Wnb)
    Artikel 3.5, eerste, tweede en vierde lid, luidt:
    "1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
    […]
    2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.
    […]
    4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen."
    Artikel 3.8, eerste en vijfde lid, luidt:
    "1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
    […]
    5. Een ontheffing of vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
    a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
    b. zij is nodig:
    1˚. In het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van natuurlijke habitats;
    2˚. Ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
    3˚. In het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
    4˚. Voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
    5˚. Om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
    c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan."
    Voorschriften bij besluit van 14 januari 2021
    Optimalisatie reservaatgebied
    "11. De locatie zoals weergegeven in bijlage 3 bij dit besluit dient binnen één jaar na afgeven van dit besluit geoptimaliseerd te worden voor de rugstreeppad en zandhagedis. Zodoende dient de aanwezige bebossing uitgedund te worden, waardoor zonbeschenen, zanderige plekken ontstaan met een zo veel mogelijke oostelijke en zuidelijke oriëntatie. De locaties dienen te worden bepaald door een deskundige. Het uitdunnen dient plaats te vinden onder begeleiding en in aanwezigheid van een deskundige.
    12. De reeds aanwezige poel in het gebied zoals weergegeven in bijlage 3 bij dit besluit dient gedeeltelijke plant- en schaduwvrij gemaakt te worden door planten te verwijderen. De poel dient geschikt te worden als voortplantingswater voor de rugstreeppad. De poel dient te voldoen aan het gestelde door Ravon en te voldoen aan de volgende eisen:
    - De poel is niet beschaduwd;
    - De oevers van de poel zijn geleidelijk aflopend; het talud heeft een hellingshoek van 1:3 of minder;
    - Er is maximaal 50% van het wateroppervlak drijvende of ondergedoken vegetatie aanwezig;
    - Er zijn geen vissen in de poel aanwezig;
    - Rondom de poel met een straal van minimaal 2 meter is er weinig tot geen opgaande begroeiing aanwezig.
    Het geschikt maken dient plaats te vinden onder begeleiding en in aanwezigheid van een deskundige.
    13. De vegetatie rond de poel dient na het verwijderen van de opslag middels maaibeheer op minimaal 10 cm hoogte te worden gehouden waarbij enkel gebruik mag worden gemaakt van een messenmaaier.
    14. Bij de inrichting en het beheer van het reservaatgebied dient rekening te worden gehouden met de kwetsbare perioden van de rugstreeppad en de zandhagedis. Indien werkzaamheden in het voortplantingsseizoen van de soorten plaatsvinden, dienen geschikte voortplantingsplaatsen door een deskundige gemarkeerd en gespaard te worden. Indien werkzaamheden in het overwinteringsseizoen van de soorten plaatsvinden, dienen geschikte overwinteringsplaatsen door een deskundige gemarkeerd en gespaard te worden.
    De winterrustperiode van de zandhagedis loopt van 15 september tot 1 april. De winterrustperiode van de rugstreeppad loopt globaal van 15 oktober tot 1 april.
    De voortplantingsperiode van de zandhagedis loopt globaal van 1 april tot 1 september.
    De voortplantingsperiode van de rugstreeppad loopt globaal van 1 april tot 1 augustus.
    Afhankelijk van het seizoen en de weersomstandigheden kan deze periode langer dan wel korter zijn. De periode dient bepaald te worden door een deskundige.
    15. De locatie zoals weergegeven in bijlage 3 van dit besluit dient jaarlijks door een deskundige gecontroleerd te worden. Van deze controle dient verslaglegging plaats te vinden. In deze rapportage dienen minimaal de volgende gegevens te worden opgenomen:
    - Datum, tijdstip en locatie van controleronde(s);
    - Onderbouwing aan/of afwezigheid van het leefgebied, voorzien van foto’s en actueel kaartmateriaal;
    - Aantal waargenomen exemplaren per soort in en in de omgeving van het plangebied;
    - Namen van de betrokken deskundigen;
    - Klimatologische omstandigheden.
    Deze verslaglegging dient op verzoek direct te worden getoond aan de daartoe bevoegde toezichthouders of opsporingsambtenaren.
    16. Indien uit de voorgenoemde controle blijkt dat de locatie zoals weergegeven in bijlage 3 van dit besluit niet meer geschikt is als leefgebied voor de rugstreeppad en zandhagedis, dient het terrein opnieuw geoptimaliseerd te worden. Het optimaliseren dient plaats te vinden onder begeleiding en in aanwezigheid van een deskundige. Tevens dient hiervan melding te worden gemaakt aan het bevoegd gezag.
    17. Verstoring op de locatie zoals weergegeven in bijlage 3 bij dit besluit dient zo veel mogelijk geminimaliseerd te worden. Betreding dient derhalve geminimaliseerd te worden tot onderzoek, beheer en onderhoud van het gebied.
    18. Op de locaties zoals weergegeven in bijlage 4 bij dit besluit dient binnen één jaar na afgeven van dit besluit helmgras aangeplant te worden."
    Voorschriften bij besluit van 16 augustus 2021
    "De ontheffing met kenmerk OD.315938, d.d. 14 januari 2021 wordt als volgt gewijzigd:
    Voorschrift 11 komt te vervallen. Hiervoor in de plaats komt een nieuw voorschrift 11. Het nieuwe voorschrift 11 komt als volgt te luiden:
    11. De locaties buiten de Arie Luyendijkbocht en het nieuwe compensatiegebied zoals weergegeven in bijlage 1 bij dit besluit dienen voor 14 januari 2022 geoptimaliseerd te worden voor de rugstreeppad en zandhagedis. Daartoe dient de aanwezige begroeiing uitgedund te worden, waardoor zonbeschenen, zanderige plekken ontstaan met een zo veel mogelijke oostelijke en zuidelijk oriëntatie. De locaties dienen te worden bepaald door een deskundige. Het uitdunnen dient plaats te vinden onder begeleiding en in aanwezigheid van een deskundige.
    Voorschrift 12 komt te vervallen. Hiervoor in de plaats komt een nieuw voorschrift 12. Het nieuwe voorschrift 12 komt als volgt te luiden:
    12.  De reeds aanwezige poel in het gebied zoals weergegeven in bijlage 1 bij dit besluit dient gedeeltelijk plant- en schaduwvrij gemaakt te worden door de planten te verwijderen. De poel dient geschikt te worden gemaakt als voortplantingswater voor de rugstreeppad. De poel dient te voldoen aan het gestelde door Ravon en te voldoen aan de volgende eisen:
    - De poel is niet beschaduwd;
    - De oevers van de poel zijn geleidelijk afgelopend; het talud heeft een hellingshoek van 1:3 of minder;
    - Er is maximaal 50% van het wateroppervlak drijvende of ondergedoken vegetatie aanwezig;
    - Er zijn geen vissen in de poel aanwezig;
    - Rondom de poel met een straal van minimaal 2 meter is er weinig tot geen opgaande begroeiing aanwezig.
    Het geschikt maken dient plaats te vinden onder begeleiding en in aanwezigheid van een deskundige.
    Voorschrift 15 komt te vervallen. Hiervoor in de plaats komt een nieuw voorschrift 15. Het nieuwe voorschrift 15 komt als volgt te luiden:
    15.  Locaties buiten de Arie Luyendijkbocht en het nieuwe compensatiegebied zoals weergegeven in bijlage 1 bij dit besluit dienen jaarlijks door een deskundige gecontroleerd te worden op de aanwezigheid van de rugstreeppad en de zandhagedis. Van deze controle dient verslaglegging plaats te vinden. In deze rapportage dienen minimaal de volgende gegevens te worden opgenomen:
    - datum, tijdstip en locatie van controleronde(s);
    - onderbouwing aan/of afwezigheid van het leefgebied, voorzien van foto's en actueel kaartmateriaal;
    - aantal waargenomen exemplaren per soort in en in de omgeving van het plangebied;
    - namen van de betrokken deskundigen;
    - klimatologische omstandigheden.
    Deze verslaglegging dient op verzoek direct te worden getoond aan de daartoe bevoegde toezichthouders of opsporingsambtenaren.
    Voorschrift 16 komt te vervallen. Hiervoor in de plaats komt een nieuw voorschrift 16. Het nieuwe voorschrift 16 komt als volgt te luiden:
    16. Indien uit de voorgenoemde controle blijkt dat de locaties buiten de Arie Luyendijkbocht en het nieuwe compensatiegebied zoals weergegeven in bijlage 1 bij dit besluit niet meer geschikt is als leefgebied voor de rugstreeppad en zandhagedis, dient het terrein opnieuw geoptimaliseerd
    te worden. Het optimaliseren dient plaats te vinden onder begeleiding en in aanwezigheid van een deskundige. Tevens dient hiervan melding te worden gemaakt aan het bevoegd gezag.
    Voorschrift 17 komt te vervallen. Hiervoor in de plaats komt een nieuw voorschrift 17. Het nieuwe voorschrift 17 komt als volgt te luiden:
    17. Verstoring op de locaties buiten de Arie Luyendijkbocht en het nieuwe compensatiegebied zoals weergegeven in bijlage 1 bij dit besluit dient zo veel mogelijk geminimaliseerd te worden. Betreding vindt derhalve slechts plaats ten behoeve van onderzoek, beheer en onderhoud van het gebied.
    Voor het overige blijft de ontheffing van 14 januari 2021 met kenmerk OD.315938 ongewijzigd.
    Het besluit is inhoudelijk, met uitzondering het wijzigen van voorschrift 11, 12, 15, 16 en 17 en het toevoegen van een bijlage, niet veranderd."