ECLI:NL:CRVB:2005:AT3068, Centrale Raad van Beroep, 07-03-2005, 02/4690 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2005-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing tegemoetkoming in de kosten van deelname aan sociaal-culturele activiteiten en een tegemoetkoming in de kosten van vervanging van duurzame gebruiksgoederen. Rechtskarakter verordening.

02/4690 NABW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellante], wonende te [woonplaats], appellante, 
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 12 augustus 2002, reg.nr. 01/938 ABW. 
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 20 september 2004, waar appellante niet is verschenen en gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door H.J. Bouland, werkzaam bij de gemeente Ooststellingwerf.
    
    II. MOTIVERING
    
    Appellante was ten tijde in dit geding van belang inwonend bij haar ouders. Zij ontving - algemene - bijstand ingevolge de Algemene bijstandswet (hierna: Abw).
    
    Bij Aanvraagformulier gemeentelijke inkomensondersteuning (minimabeleid) 2000/2001, gedateerd 28 mei 2001 en bij gedaagde ontvangen op 6 juni 2001, heeft appellante verzocht haar in aanmerking te brengen voor een tegemoetkoming in de kosten van deelname aan sociaal-culturele activiteiten en een tegemoetkoming in de kosten van vervanging van duurzame gebruiksgoederen.
    
    Bij besluit van 12 juni 2001, in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 september 2001, heeft gedaagde de aanvraag afgewezen.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 27 september 2001 ongegrond verklaard.
    
    Naar aanleiding van hetgeen appellante in hoger beroep heeft aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
    
    Artikel 39, eerste en tweede lid, van de Abw luidt:
    
    
      “1. Onverminderd hoofdstuk II heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijstand voor zover deze niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm bedoeld in afdeling 1, paragraaf 2 en 3, en de aanwezige draagkracht.
      2. In afwijking van artikel 6, onderdeel b, kan bijzondere bijstand ook aan een persoon, behorend tot een bepaalde categorie, worden verleend, zonder dat behoeft te worden nagegaan of ten aanzien van die persoon de hierna bedoelde kosten ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn of gemaakt zijn, indien ten aanzien van de categorie waartoe hij behoort aannemelijk is dat die zich in bijzondere omstandigheden bevindt die leiden tot bepaalde noodzakelijke kosten van bestaan waarin de algemene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan.” 
    
    
    De vaststelling van categorieën in de zin van artikel 39, tweede lid, van de Abw heeft in de gemeente Ooststellingwerf plaatsgevonden door middel van de Verordening Inkomensondersteuning 2000/2001 (hierna: Verordening), door de raad van de gemeente Ooststellingwerf - overeenkomstig het voorstel van gedaagde - vastgesteld op 16 januari 2001 en in werking getreden met ingang van 1 februari 2001. De Verordening bouwt voort op de door gedaagde opgestelde en door de raad op 12 november 1996 aanvaarde Notitie uitgangspunten en inkomensondersteuning minima in Ooststellingwerf (hierna: Notitie).
    
    
      De Verordening voorziet, voorzover hier van belang, in een vaste tegemoetkoming van 
      f 100,-- in de kosten van deelname aan sociaal-culturele activiteiten en een eveneens vaste tegemoetkoming van f 500,-- in de kosten van vervanging van duurzame gebruiksgoederen. Voor beide tegemoetkomingen geldt onder meer de voorwaarde dat de aanvrager over het jaar 2000 in de gemeente Ooststellingwerf geheel of gedeeltelijk in aanmerking komt voor kwijtschelding van gemeentelijke heffingen. Wordt daaraan niet voldaan, dan geldt onder meer de voorwaarde dat de aanvrager op 1 september 2000 ten minste drie maanden over zelfstandige woonruimte in de gemeente Ooststellingwerf beschikt.  
    
    
    Niet in geschil is dat appellante aan beide hiervoor vermelde in de Verordening opgenomen voorwaarden niet voldoet. Zij heeft geen kwijtschelding van gemeentelijke heffingen gekregen omdat aan haar, nu zij inwoont bij haar ouders, daarvoor ook geen aanslagen zijn opgelegd, en zij beschikt evenmin over zelfstandige woonruimte.
    
    Appellante is echter - primair - van mening dat in de Verordening een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen thuiswonende uitkeringsgerechtigden en uitkeringsgerechtigden die over zelfstandige woonruimte beschikken, omdat het in beide (categorieën van) gevallen gaat om personen die van een uiterst bescheiden inkomen moeten leven. Appellante acht dit onderscheid (“tussen minima en echte minima”) zowel in strijd met het in artikel 1 van de Grondwet neergelegde verbod van discriminatie als met de, uit de wetsgeschiedenis van artikel 39, tweede lid, van de Abw naar voren komende, randvoorwaarde dat een op grond van die bepaling in het leven geroepen voorziening tevens toegankelijk dient te zijn voor personen die in vergelijkbare omstandigheden verkeren als de doelgroep die in aanmerking komt voor inkomensondersteuning. Subsidiair heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden.
    
    De Raad ziet zich bij zijn beoordeling allereerst, ambtshalve, gesteld voor de vraag naar het rechtskarakter van de Verordening.
    
    Artikel 39, tweede lid, van de Abw kent, anders dan artikel 38, eerste lid, van de Abw en artikel 43, tweede lid, aanhef en onder n, van de Abw, geen verordenende bevoegdheid toe (aan de raad). Van een medebewindsverordening kan daarom geen sprake zijn. Gelet op het naar het oordeel van de Raad door de wetgever uitputtend bedoelde karakter van artikel 39, tweede lid, van de Abw en op het feit dat in artikel 116 van de Abw de uitvoering van de Abw uitdrukkelijk is opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders, ziet de Raad evenmin ruimte om ten aanzien van de zogenoemde categoriale bijstandsverlening een aanvullende verordenende bevoegdheid (van de raad) aan te nemen, zodat ook geen sprake is van een autonome verordening. Dat de raad ook niet heeft beoogd een autonome verordening tot stand te brengen, blijkt overigens uit het feit dat in de aanhef van de Verordening wordt verwezen naar de Abw. Uit het hiervoor overwogene volgt dat (in elk geval) de hier aan de orde zijnde onderdelen van de Verordening niet kunnen worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften.
    
    Gelet op het feit dat de Verordening is vastgesteld op voorstel van gedaagde, deze inhoudelijk de voorzetting is van de door gedaagde opgestelde Notitie en gedaagde aan de Verordening bovendien stelselmatig toepassing geeft, ziet de Raad vervolgens aanleiding (in elk geval) de hier aan de orde zijnde onderdelen van de Verordening te beschouwen als de verwoording van - bestendig - beleid van gedaagde, ter invulling van de in artikel 39, tweede lid, van de Abw aan gedaagde toegekende discretionaire bevoegdheid. Voor de goede orde merkt de Raad in dit verband nog op dat uit de gedingstukken niet blijkt van een uitdrukkelijk door gedaagde vastgesteld (en bekendgemaakt) besluit, zodat niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De vaststelling door de raad van de Verordening (en vervolgens de bekendmaking daarvan) kan niet als zodanig gelden.
    
    De Raad is aansluitend van oordeel dat dit beleid van gedaagde niet in strijd is met artikel 1 van de Grondwet en (de wetsgeschiedenis van) artikel 39, tweede lid, van de Abw, en ook niet de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. 
    
    Uit de Notitie blijkt het volgende. Uitgangspunt is dat bepaalde groepen burgers in de gemeente Ooststellingwerf extra ondersteund zouden moeten worden voor bepaalde kosten en ontzien zouden moeten worden in verband met bepaalde lasten. Als risicogroepen zijn benoemd huishoudens met schoolgaande kinderen en huishoudens die langer op een inkomen op minimumniveau (zullen) zijn aangewezen. De keuze van de doelgroepen is onder meer ingegeven door de gedachte dat bij een laag inkomen in relatie met gestegen vaste lasten bepaalde uitgaven niet uit de normuitkering en een eventuele toeslag kunnen worden voldaan. Vanuit dit perspectief staan personen die over zelfstandige huisvesting beschikken, voor hogere uitgaven dan degenen die niet beschikken over een zelfstandige huishouding. De gemeentelijke doelgroep bestaat uit personen met zelfstandige huisvesting, nu deze uit dien hoofde een lagere bestedingsruimte hebben.
    
    Ook de Raad acht het in algemene zin alleszins aannemelijk dat de kosten van huisvesting van personen die niet zelfstandig in hun huisvesting voorzien, lager zijn dan die van personen die wel over zelfstandige woonruimte beschikken. De Raad is daarom van oordeel dat sprake is van categorieën van personen die, mede bezien in het licht van het oogmerk van het beleid van gedaagde, zodanig onvergelijkbaar zijn dat het verschil in behandeling niet onaanvaardbaar is. 
    
    Nu het beleid niet onrechtmatig is en appellante niet voldoet aan de daarin neergelegde voorwaarden, mocht gedaagde in beginsel ten aanzien van appellante toepassing geven aan het beleid en de aanvraag afwijzen.
    
    In het besluit van 27 september 2001 heeft gedaagde aan het slot nog overwogen, dat van bijzondere omstandigheden om anders te besluiten niet is gebleken. De Raad onderschrijft dit standpunt. Appellante heeft weliswaar aangevoerd dat zij haar ouders betaalt voor kost en inwoning, telefoon en dergelijke, maar niet is aannemelijk geworden dat dit zodanig hoge kosten zijn, dat ten aanzien van appellante het in het beleid opgenomen onderscheid niet zou mogen worden gemaakt.
    
    De Raad acht in de hiervoor vermelde slotoverweging van gedaagde in het besluit van 27 september 2001 tevens een toereikende motivering gelegen voor het oordeel dat in het geval van appellante ook voor bijstandsverlening op grond van artikel 39, eerste lid, van de Abw geen grond bestaat.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden voorzover het betreft de door de rechtbank onbesproken gebleven vraag naar het rechtskarakter van de Verordening alsmede de gevolgen daarvan voor de wijze van toetsing, moet worden bevestigd.
     
    De Raad ziet ten slotte geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    Aldus gewezen door mr. drs.Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. H.J. de Mooij en mr.J.N.A. Bootsma als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.C.M. Hamer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2005.
    
    (get.): Th.G.M. Simons
    
    (get.): M.C.M. Hamer
    
    HE/435