ECLI:NL:RBGEL:2013:CA1893, Rechtbank Gelderland, 07-05-2013, 11/4584 en 11/4757
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2013-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik van een pand in strijd met het bestemmingsplan, ten behoeve van een jongerencentrum. Indien gronden, zoals in dit geval, behoren bij een bouwwerk en ten dienste staan van dat bouwwerk, brengt dat bijbehorende karakter van die gronden met zich dat een toegestane gebruikswijziging voor het bouwwerk tot gevolg heeft dat ook die bijbehorende gronden op de voet van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor, voor dat doel moeten kunnen worden gebruikt. 
        Nu verweerder het bezwaar wel gegrond heeft verklaard en in de motivering daarvan het standpunt heeft ingenomen dat nader dient te worden genormeerd voor welke activiteiten nu toestemming wordt verleend, maar dat niet in het bestreden besluit als zodanig heeft bepaald, is sprake van strijd met het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb.

RECHTBANK GELDERLAND
      Team bestuursrecht
    
    
    Locatie Arnhem
    
    registratienummers: AWB 11/4584 en 11/4757
    
    uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 7 mei 2013.
    
    
      [eisers],
      gezamenlijk: eisers,
      wonende dan wel gevestigd te Wageningen, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningen, verweerder,
    
    alsmede
    
    
      Jongerenvereniging Unitas, partij ex artikel 8:26 van de Awb,
      gevestigd te Wageningen, vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel,
    
    
    en 
    
    
      Stichting Eugeia Fonds, partij ex artikel 8:26 van de Awb, vergunninghoudster,
      gevestigd te Wageningen.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 20 september 2011, verzonden op 27 september 2011. 
    
    2. Procesverloop
    
    Verweerder heeft bij besluit van 5 april 2011, verzonden op 6 april 2011, omgevingsvergunning verleend aan de vergunninghoudster krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) voor de activiteit gebruik van het pand aan de Industrieweg 42 te Wageningen in strijd met het bestemmingsplan, ten behoeve van een jongerencentrum.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers deels gegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering daarvan. 
    
    Tegen dit besluit hebben eisers sub 1 op 1 november 2011 en eisers sub 2 op 4 november 2011 beroep bij de rechtbank ingesteld.
    
    
      De bovenvermelde beroepen zijn behandeld ter zitting van 25 januari 2013, tezamen met het beroep met registratienummer 12/4107. In de procedure met registratienummer 12/4107 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. Eiser [naam] is aldaar verschenen, bijgestaan door mr. R. Benhadi. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door 
      J. van der Sluis, G.H. Landeweerd, E. Schapendonk en E.C. Bijker. Jongerenvereniging Unitas is vertegenwoordigd door S.M. Jansen, voorzitter van de gebouwencommissie en P. Voskuilen, namens het bestuur van de vereniging, bijgestaan door mr. J.T.F. van Berkel. Namens vergunninghoudster zijn verschenen Y. de Hilster, voorzitter en J. Lasschuit, penningmeester.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Het desbetreffende perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan “Nude 1980” en heeft de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf) B-B”. Het gebruik als jongerencentrum is in strijd met deze bestemming. Verweerder heeft met toepassing van de onderstaande artikelen de aangevraagde activiteit toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a ,onder 2° van de Wabo, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    
      Ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
      a. binnen de bebouwde kom, en
      b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m²;
    
    
    Eisers stellen zich op het standpunt dat artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor enkel ziet op het gebruik van bouwwerken en dus geen mogelijkheid biedt om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de aanliggende gronden in afwijking van het bestemmingsplan. Dit maakt dat de vereiste fietsenstallingen niet op grond van deze omgevingsvergunning kunnen worden gerealiseerd, aldus eisers. 
    
    Hoewel uit de tekst van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor niet duidelijk blijkt dat deze bepaling naast het gebruik van bouwwerken ook ziet op de daarbij behorende gronden, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder op de voet van die bepaling geen vergunning heeft mogen verlenen voor gebruik van de omliggende gronden in afwijking van het bestemmingsplan. Indien gronden, zoals in dit geval, behoren bij een bouwwerk en ten dienste staan van dat bouwwerk, brengt dat bijbehorende karakter van die gronden met zich dat een toegestane gebruikswijziging voor het bouwwerk tot gevolg heeft dat ook die bijbehorende gronden op de voet van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor, voor dat doel moeten kunnen worden gebruikt. Een andere uitleg zou leiden tot een dusdanige beperking dat daarmee de toegestane gebruikswijziging van het bouwwerk in dat soort gevallen illusoir wordt. De beroepsgrond faalt.
    
    Ten aanzien van het betoog van eisers dat verweerder niet heeft mogen afwijken van hun beleid met betrekking tot vaststelling van het benodigde aantal parkeerplaatsen overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    Binnen verweerders gemeente is de beleidsregel “Parkeernormen Wageningen, een vertaling van landelijke richtlijnen naar de locale situatie” van april 2008 van toepassing. Verweerder heeft overwogen dat in de beleidsregel noch in de CROW-normen specifieke normen zijn opgenomen voor een jongerencentrum. De in de beleidsregel gehanteerde norm voor de functie “Café/Bar/Disco/Cafetaria” past volgens verweerder het beste bij het jongerencentrum. Verweerder heeft vervolgens gesteld dat deze norm voor vergunninghouder te hoog en niet redelijk is en dat daarom in dit geval 1/3e van de landelijk gemiddelde norm dient te worden gehanteerd. 
    
    
      De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat er geen landelijke of lokale normen zijn voor de functie jongerencentrum zodat een nadere bepaling van het aantal vereiste parkeerplaatsen noodzakelijk is. Dat verweerder daarbij heeft aangehaakt bij de normen zoals die gelden voor de functie “Café/Bar/Disco/Cafetaria”, kan de rechtbank volgen. Dat op grond daarvan kan worden volstaan met vijf parkeerplaatsen acht de rechtbank echter onvoldoende onderbouwd. Daartoe is van belang dat verweerder ten onrechte stelt dat dit 1/3e van de landelijk gemiddelde norm is. Zoals ook in verweerders beleidsregel is geschreven, bevat de CROW-norm bandbreedtes. Door eisers is er in dit verband onbetwist op gewezen dat de CROW-norm voor de functie “Café/Bar/Disco/Cafetaria” de bandbreedte van 4 tot 8 parkeerplaatsen per 100m2 beslaat. In verweerders beleidsregel wordt erop gewezen dat het autobezit in Wageningen als studentenstad structureel lager is dan elders en dat bij de toespitsing op de locale situatie aldus is gekozen voor een norm van 4 parkeerplaatsen per 100 m2.  Dit betreft echter niet de landelijk gemiddelde norm, maar de op Wageningen toegespitste ondergrens van de betrokken bandbreedte. De door verweerder verlangde vijf parkeerplaatsen vormen dan ook niet 1/3e van de landelijk gemiddelde norm, maar 1/3e van de (lagere) Wageningse norm. 
      Verder volgt uit het bestreden besluit dat de motivering voor het afwijken van de Wageningse norm hoofdzakelijk is ingegeven door de omstandigheid dat het jongerencentrum met name door jongeren en studenten wordt bezocht. De positie van Wageningen als studentenstad heeft echter ook al een rol gespeeld bij de keuze om de lokale parkeernormen op de benedengrens van de bandbreedte vast te stellen. 
      Het voorgaande in aanmerking genomen acht de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom zou kunnen worden volstaan met vijf parkeerplaatsen. Het betoog slaagt.
    
    
    
      Met betrekking tot het betoog van eisers dat de omgevingenvergunning te onbepaald is omdat deze het toegestane gebruik op geen enkele wijze nader normeert en verweerder dienaangaande ten onrechte geen nader besluit heeft genomen, overweegt de rechtbank als volgt. 
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 december 2006 met LJN-nummer: LJN: AZ3738, vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaarschrift, maar voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats moet stellen. 
    
    
    Verweerder heeft in het bestreden besluit een aantal bezwaren van bezwaarmakers gegrond verklaard wat betreft het toegestane gebruik en activiteiten. De omgevingsvergunning is op dit punt echter niet gewijzigd. Verweerder heeft immers het primaire besluit gehandhaafd. De enkele aanvulling/wijziging van de motivering maakt niet dat voor ander gebruik toestemming is verleend. Nu verweerder het bezwaar wel gegrond heeft verklaard en in de motivering daarvan het standpunt heeft ingenomen dat nader dient te worden genormeerd voor welke activiteiten nu toestemming wordt verleend, maar dat niet in het bestreden besluit als zodanig heeft bepaald, is sprake van strijd met het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt. 
    
    
      Voor het in stand laten van de rechtgevolgen ziet de rechtbank geen aanleiding. 
      Uit het bestreden besluit is op te maken dat verweerder, naar aanleiding van het advies van de commissie bezwaarschriften, vindt dat in het primaire besluit niet genoegzaam is opgenomen welke activiteiten bij de jongerenvereniging mogen worden toegestaan waarbij, gelet op de ruimtelijke uitstraling, mede van belang is hoeveel personen gebruik zullen maken van de verschillende activiteiten, en aldus ten onrechte geen restricties zijn opgenomen ten aanzien van het gebruik. Volgens verweerder is beoogd de door vergunninghouder in de aanvraag gegeven indicatie van activiteiten, in samenhang met de uit de website blijkende activiteiten, toe te staan. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is deze aanduiding, mede nu de rechtbank niet duidelijk is welke indicatie van activiteiten in de aanvraag is gegeven, onvoldoende concreet, zodat ook op die wijze niet duidelijk wordt waarvoor omgevingsvergunning is verleend. 
    
    
    
      Nu aldus, ook desgevraagd ter zitting, niet duidelijk is geworden waarvoor verweerder afwijken van het bestemmingsplan mogelijk wil maken, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om het onderhavige geschil definitief te beslechten. Een en ander gaat ook de reikwijdte te buiten van een herstel van een gebrek met toepassing van de bestuurlijke lus op voet van artikel 8:51a en volgende, van de Awb. 
      Daarom zal verweerder, met inachtneming van deze uitspraak, worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, binnen een termijn van acht weken.
    
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door beide eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 944, voor elk van hen, aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. 
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
     
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart de beroepen gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      veroordeelt verweerder in de door eisers onder 1 gemaakte proceskosten ten bedrage van € 944;
      veroordeelt verweerder in de door eisers onder 2 gemaakte proceskosten ten bedrage van € 944
      bepaalt dat verweerder het door eisers onder 1 betaalde griffierecht ten bedrage van € 302 aan hen vergoedt;
      bepaalt dat verweerder het door eisers onder 2 betaalde griffierecht ten bedrage van € 302 aan hen vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, en mr. W.M.B. Elferink en mr. G.A. van der Straaten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
    
    De griffier,	De voorzitter,
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2013.
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 7 mei 2013.