ECLI:NL:CBB:2016:209, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2016, 14/715
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: bestuurlijke boete, meststoffenwet, artikel 7, verhuur silo's niet bewezen

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/715 
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2016 in de zaak tussen
    
      
        Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , alsmede de afzonderlijke maten, te [plaats 1] , appellanten
      (gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn)
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en G.J. Veninga).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 september 2014 (UTR 13/5418).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 5 april 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. [naam 1] en de gemachtigde van appellanten zijn verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellanten exploiteren een agrarisch bedrijf aan de [adres 1] te [plaats 1] . Een van de maten, [naam 2] , is eigenaar van een perceel aan de [adres 2] te [plaats 2] , dat in 2009 in gebruik was bij de maatschap.
      
      
        De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd 
        naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “ [naam 4] ” of “ [naam 5] ”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar appellanten in verband met het vermoeden dat de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een afdoeningsrapport met het rapportnummer 58148 van 17 december 2009 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. De AID heeft, blijkens dat rapport, vastgesteld dat er in de periode van 19 juni 2009 tot en met 29 juni 2009 16 vrachten dierlijke mest zijn gelost op de locatie [adres 1] te [plaats 1] en 22 vrachten dierlijke mest op de locatie [adres 2] te [plaats 2] . Op basis daarvan heeft de staatssecretaris bij besluit een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 38.756,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 3.698 kg stikstof en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.170 kg fosfaat. De staatssecretaris heeft dat besluit doen steunen op de volgende overwegingen; 
      
      
      
        “Ik beoordeel uw zienswijze als volgt.
        U heeft de verhuurd van de opslagruimte aan de [adres 1] te [plaats 1] niet aannemelijk kunnen maken. Daardoor moet ik er van uit gaan dat de vrachten dierlijke meststoffen, die in de periode 19 juni 2009 tot en met 29 juni 2009 in deze mestopslag en in die aan de [adres 2] te [plaats 2] zijn gelost, zijn aangevoerd en aangewend op uw bedrijf. U heeft de vrachten mest niet van uw bedrijf afgevoerd of laten afvoeren, noch heeft u deze vrachten gemeld bij de AID en/of Dienst Regelingen. Dit ondanks het feit dat de vrachten mest aan u zijn overgedragen en er geen sprake is van een huurovereenkomst en/of huurbetaling(en). Met het niet (laten) verwijderen van de vrachten mest heeft u bewilligd in de aanvoer van die vrachten. Van de aangevoerde vrachten had u een VDM (afnemersgedeelte) moeten opmaken. Weliswaar geeft u in het bezwaarschrift aan dat de in de opslagen uitgereden mest – op enkele vrachten na – weer uit de opslag is gehaald. Uit de bij Dienst Regelingen geregistreerde gegevens blijkt echter niet dat dit inderdaad het geval is geweest.”
      
      
      
        Tegen dit besluit hebben appellanten bezwaar gemaakt.
      
      
    
    
      1.2
      Bij het bestreden besluit van 12 september 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellanten, op grond van vrijwel dezelfde redengeving, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
      
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat de storting van 38 vrachten mest in de silo’s van appellanten aan de [adres 2] en de [adres 1] niet in geschil is. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de silo’s in de periode van de lossingen verhuurd waren aan [naam 6] en dat de mest nadien door hem is afgevoerd, terwijl de bewijslast daarvan bij hen ligt. De door appellanten overgelegde facturen van loonwerkbedrijven tonen voorts niet aan dat in de periode van 19 juni tot en met 29 juni 2009 geen mest is uitgereden. Verder is het bestaan van een mondelinge huurovereenkomst niet aannemelijk gemaakt. Van betalingen van [naam 6] ter zake van de huur van de silo’s is niet gebleken. Uit het ter zitting overgelegde bankafschrift blijkt dat [naam 6] een bedrag van € 2.632,- aan appellanten heeft overgemaakt onder de vermelding van ‘geleverde mest’. Daaruit volgt niet dat [naam 6] appellanten huur heeft betaald. De stelling van appellanten dat [naam 6] boeren oplichtte en het GPS-systemen onklaar maakte, kan appellanten evenmin baten, aangezien zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat in hun geval gebruik is gemaakt van vrachtwagens waarvan de GPS-systemen waren gemanipuleerd De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris op juiste gronden de bestuurlijke boete heeft opgelegd .Van omstandigheden die nopen tot matiging van de boetes is de rechtbank niet gebleken. 
    
    
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3	De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche - 1 juli 2009 - heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.
    
    
    
      4.1
      Appellanten hebben in hoger beroep het volgende aangevoerd. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat in de periode van 18 juni 2009 tot en met 29 juni 2009 op de locaties [adres 2] te [plaats 2] en [adres 1] te [plaats 1] in totaal 38 vrachten mest in de silo’s van appellanten zijn gestort. Dit is juist wel in geschil, omdat appellanten hebben gesteld dat de mestsilo’s waren gehuurd door [naam 6] , zodat de mestsilo’s om die reden niet tot het bedrijf van appellanten behoorden. De huurder was in dit geval de feitelijk gebruiker van de mestsilo’s en aan de huurder zijn 38 vrachten mest geleverd. Daarbij stond op de vervoerbewijzen ‘ [naam 4] ’ als afnemer vermeld en niet appellanten. Appellanten hebben ook nimmer getekend voor de afname van de mest en de vervoersbewijzen waren hen niet bekend. 
      
    
    
      4.3
      Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de mestsilo’s zijn verhuurd aan [naam 6] . Appellanten hebben aangegeven dat een huurovereenkomst ook mondeling kan zijn aangegaan. Zij hebben erop gewezen dat [naam 6] en appellanten zich hebben gedragen als respectievelijk huurder en verhuurder. Dat [naam 6] de beide mestsilo’s heeft gehuurd, is, zo stellen appellanten, is aangetoond aan de hand van onder andere de vervoersbewijzen en getuigen verklaringen uit het strafdossier van [naam 6] . De 38 vrachten mest (waardoor de norm met 1.170 kg fosfaat werd overschreden) betrof mest die bedoeld was voor tijdelijke opslag in de door [naam 6] van appellanten gehuurde mestsilo’s. Dit wordt bevestigd door de getuigenverklaring van de directeur van ‘ [naam 4] ’ dat “(…) [naam 6] zou “eigen” silo’s hebben en daarnaast heeft hij silo’s bijgehuurd”. Bovendien is de overweging van de rechtbank dat uit het betaalde bedrag van € 2.632,- niet blijkt dat dit een vergoeding van de huur betreft, onjuist, nu appellanten hebben aangetoond dat dit geen marktconform bedrag is voor de afname van 38 vrachten mest. Het bedrag correspondeert met de vergoeding van een gering deel van de geleverde mest en de huur van de silo’s. Dat met mondelinge overeenkomsten rekening gehouden dient te worden, blijkt ook uit de uitspraak van 29 oktober 2014 van het College (ECLI:NL:CBB:2014:394). 
      
    
    
      4.4
      Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat op appellanten de bewijslast berust dat de mest niet op hun grond is toegediend. Pas indien aannemelijk is, en dat uit de gegevens blijkt, dat appellanten de 38 vrachten mest in of op hun grond hebben gebracht dan wel dat dit blijkt uit de aan- en afvoergegevens, hebben appellanten de bewijslast om aan te tonen dat dit niet het geval is. Dat de materiële bewijslast op de landbouwer zou berusten - zoals de rechtbank heeft overwogen - is niet in lijn met hetgeen het College heeft overwogen in de uitspraak van 12 april 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW3286). In dit geval hebben immers niet appellanten, maar heeft [naam 6] als huurder van de mestsilo’s de mest aangeleverd gekregen. 
      
    
    
      4.5
      Tot slot kunnen appellanten zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat er geen aanleiding is om de boetes te matigen. Het niet hebben genoten van economisch voordeel is in de uitspraak van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:396) als matigingsfactor meegenomen. Indien in het geval van appellanten niet wordt gematigd, is dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
      
        5	De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
      
    
    
      6.1
      Hetgeen appellanten onder 4.2, 4.3 en 4.4 hebben aangevoerd, leent zich voor een gezamenlijke bespreking. Dienaangaande overweegt het College als volgt. 
    
    
      6.2.
      Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat tussen partijen niet in is geschil dat in totaal 38 vrachten mest zijn gelost in de periode van 19 juni 2009 tot en met 29 juni 2009 in twee silo’s, waarvan er een gelegen is op een perceel aan de [adres 1] te [plaats 1] en een op een perceel aan de [adres 2] te [plaats 2] en dat deze percelen in 2009 tot het bedrijf van appellanten behoorden. Enerzijds hebben appellanten op zichzelf terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat deze vrachten mest in de silo’s van appellanten zijn afgeleverd, omdat appellanten nu juist hebben ontkend dat de silo’s in de betreffende periode tot hun bedrijf behoorden. Zij hebben immers gesteld dat de mestsilo’s waren gehuurd door [naam 6] en de mestsilo’s om die reden niet tot het bedrijf van appellanten behoorden. Anderzijds is het College van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de twee mestsilo’s in de betreffende periode wel tot het bedrijf van appellanten behoorden, nu appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat [naam 6] deze twee mestsilo’s in de betreffende periode daadwerkelijk van appellanten had gehuurd. Weliswaar hebben appellanten gesteld dat sprake was van een mondelinge huurovereenkomst van de twee mestsilo’s door [naam 6] , maar appellanten hebben daar geen begin van bewijs voor geleverd. Wat betreft de door appellanten in dit verband overgelegde - achteraf opgestelde - schriftelijke huurovereenkomst, moet worden geoordeeld dat hieraan niet de waarde kan worden gehecht die appellanten daaraan gehecht wensen te zien, reeds omdat deze overeenkomst niet door [naam 6] maar alleen door appellanten is ondertekend. Uit het door appellanten overgelegde bankafschrift blijkt dat Mesthandel [naam 6] B.V. een bedrag van € 2.632,- heeft overgemaakt aan appellanten ten behoeve van ‘geleverde mest’. . Met de rechtbank is het College van oordeel dat de woorden ‘geleverde mest’ niet duiden op een mondelinge huurovereenkomst met betrekking tot de verhuur van de silo’s. Dat het bedrag van € 2.632,- de prijs was van de aanvoer van 1.316 kg fosfaat én de huur van de twee mestsilo’s blijkt niet uit het bankafschrift en is ook anderszins niet door appellanten aannemelijk gemaakt.. Dat, zoals appellanten stellen, dit bedrag geen markconform bedrag zou zijn - tegenover de afname van 38 vrachten mest zou een vergoeding van ten minste € 10.600,- moeten staan- strookt niet met het in de schriftelijke overeenkomst genoemde bedrag van € 2,- per kg fosfaat, wat bij een hoeveelheid van 1.316 kg fosfaat reeds leidt tot een bedrag van € 2.632,-, dus los van een eventuele vergoeding voor de verhuur. Dat [naam 6] heeft verklaard dat hij mestsilo’s heeft ‘bijgehuurd’ betekent niet dat hij de twee mestsilo’s van appellanten heeft gehuurd, zodat aan die verklaring in dit verband geen betekenis toekomt. Evenmin komt betekenis toe aan de omstandigheid dat niet appellanten maar ‘ [naam 4] ’ als afnemer op de vervoersbewijzen stond vermeld, reeds nu deze vervoersbewijzen juist voorwerp van onderzoek waren naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten ‘ [naam 4] ’. Tot slot komt geen betekenis toe aan het betoog van appellanten dat de door hun gebruikte hoeveelheid dierlijke mest (exclusief de 38 vrachten mest) nagenoeg overeenkomt met de hoeveelheid dierlijke mest die blijkens het overzicht werk door derden 2009 is uitgereden en dat appellanten zelf niet de middelen hadden om de mest uit te rijden, reeds omdat uit dat overzicht niet kan worden afgeleid dat de 38 vrachten mest niet zijn uitgereden.
      
    
    
      6.4
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat de 38 vrachten mest op het bedrijf van appellanten zijn gelost. Nu appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt, door middel van hun mestboekhouding dan wel anderszins, dat de mest is afgevoerd dan wel is opgeslagen, is de staatssecretaris, gezien het hiervoor weergegeven beoordelingskader, terecht ervan uitgegaan dat de mest door appellanten op of in de bodem is gebracht van de tot het bedrijf van appellanten behorende landbouwgrond. Het College is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellanten artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw hebben overtreden.
      
    
    
      6.5
      Tot slot hebben appellanten aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is, nu zij geen economisch voordeel hebben genoten van de overtreding. Dit betoog faalt. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:397) kan de omstandigheid dat geen financieel voordeel zou zijn genoten op zich zelf genomen niet tot matiging leiden. Anders dan appellanten betogen kan derhalve uit de uitspraak van het College van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:396 niet worden afgeleid dat een matiging van 50% terecht is indien geen economisch voordeel is genoten. Uit deze uitspraak van het College kan slechts worden afgeleid dat de rechtbank in haar uitspraak nadrukkelijk rekening had gehouden met het ontbreken van economisch voordeel in het geval van de betrokkene, en dat voor verdergaande matiging naar het oordeel van het College geen aanleiding was. Appellanten hebben voorts nog betoogd dat de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel, omdat de staatssecretaris bij de ene landbouwer wel gebruik zou hebben gemaakt van de matigingsbevoegdheid en bij de andere landbouwer niet, terwijl van dezelfde omstandigheden sprake is. Appellanten hebben het op dit punt bij een blote bewering gelaten zodat het College daaraan reeds om die reden voorbij gaat. Van overige omstandigheden die tot matiging nopen, is het College niet gebleken.
      
      7 De gronden in hoger beroep slagen niet, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H. Bolt en mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2016.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	w.g. X.M. Born