ECLI:NL:RVS:2022:688, Raad van State, 09-03-2022, 202102066/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 10 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede aan [appellant] een zogenoemd ‘Brondocument’ en een overzicht van de geregistreerde gegevens verstrekt.  Het college heeft aan [appellant] een naheffingsaanslag parkeren opgelegd. Bij brief van 31 december 2019 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt. [appellant] heeft aangevoerd dat het verstrekte overzicht niet volledig is en niet voldoet aan de eisen van artikel 15 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Ook heeft hij verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar.

202102066/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Ede,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 februari 2021 in zaak nr. 20/1479 in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij brief van 10 januari 2020 heeft het college aan [appellant] een zogenoemd ‘Brondocument’ en een overzicht van de geregistreerde gegevens verstrekt.
    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 23 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 7 februari 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door C. van Dijk en N. Hoos, en [appellant], bijgestaan door B. de Jong L.L.B., zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       Het college heeft aan [appellant] een naheffingsaanslag parkeren opgelegd. Bij brief van 31 december 2019 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt. In die brief staat het volgende:
    ‘Bezwaar
    […] Ik verzoek u de zaaksdossiers te verstrekken. […]
    Inzage verzoek
    Namens belanghebbende verzoek ik u om fysieke afschriften te verstrekken van de persoonsgegevens die u van belanghebbende verwerkt.
    Gronden
    Na ontvangst van de stukken zal het bezwaarschrift (nader) worden gemotiveerd.’
    Bij brief van 10 januari 2020 heeft het college aan [appellant] een zogenoemd ‘Brondocument’ en een overzicht van de geregistreerde gegevens, met een beschrijving van de wijze waarop dit tot stand is gekomen, toegestuurd. Het college heeft [appellant] verzocht om binnen een week te laten weten of er volgens hem documenten ontbreken.
    [appellant] heeft daartegen op 29 januari 2020 bezwaar gemaakt.
    [appellant] heeft aangevoerd dat het verstrekte overzicht niet volledig is en niet voldoet aan de eisen van artikel 15 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG). Ook heeft hij verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar.
    In het besluit van 7 februari 2020 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet is gericht tegen een besluit. Uit de brief van 31 december 2019 blijkt volgens het college niet dat [appellant] gebruik wilde maken van het in artikel 15 van de AVG neergelegde inzagerecht. Dat blijkt volgens het college wel uit de brief van 29 januari 2020. Het college heeft [appellant] daarom gevraagd om zijn verzoek aan te vullen door dit binnen twee weken ook via de gemeentelijke website of in persoon in te dienen, zodat zijn identiteit kan worden vastgesteld.
    Op 12 februari 2020 heeft [appellant] zijn verzoek via de gemeentelijke website ingediend.
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college een overzicht en afschrift verstrekt van de verwerkte persoonsgegevens van [appellant].
    [appellant] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Volgens hem blijkt uit het besluit van 26 februari 2020 niet of er ook gegevens aan derden zijn verstrekt dan wel in de toekomst aan derden worden verstrekt.
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen ingediend.
    3.       [appellant] heeft tegen het besluit van 7 februari 2020 beroep ingesteld. De rechtbank heeft het college niet gevolgd in de stelling dat [appellant] in deze zaak misbruik van procesrecht heeft gemaakt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college de gevraagde persoonsgegevens inmiddels bij besluit van 26 februari 2020 aan [appellant] heeft verstrekt en dat het beroep hem op dit punt daarom niet in een betere procespositie kan brengen. [appellant] heeft nog wel procesbelang bij zijn beroep, omdat hij in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten. Daarom heeft de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit van 7 februari 2020 beoordeeld.
    Volgens de rechtbank bevat de brief van 10 januari 2020 (lees: 31 december 2019) een afzonderlijk verzoek als bedoeld in artikel 15 van de AVG. Gelet op artikel 34 van de Uitvoeringswet AVG moet de beslissing op zo’n verzoek worden gezien als een besluit. Het standpunt van het college dat het geven van inzicht in deze verwerkte persoonsgegevens een feitelijke handeling is, is daarom onjuist. Het besluit van 7 februari 2020 moet worden vernietigd. De rechtbank ziet er vanaf om het college op te dragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen, omdat het college op 21 februari 2020 (lees: 26 februari 2020) inmiddels de gevraagde gegevens heeft verstrekt. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet in aanmerking komt voor vergoeding van de proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar omdat het besluit van 10 januari 2020 niet wordt herroepen.
    Bevat de brief van 31 december 2019 een verzoek als bedoeld in artikel 15 van de AVG?
    4.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 10 januari 2020 (lees: 31 december 2019) een afzonderlijk verzoek bevat als bedoeld in artikel 15 van de AVG. Dat wat onder het kopje ‘inzageverzoek’ staat heeft de heffingsambtenaar aangemerkt als een verzoek om het verstrekken van gegevens over de naheffingsaanslag en niet als een verzoek in de zin van artikel 15 van de AVG. Het college wijst er verder op dat [appellant] heeft verzocht om ‘fysieke afschriften’.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de brief van 31 december 2019 een afzonderlijk verzoek als bedoeld in artikel 15 van de AVG bevat. De Afdeling wijst in dit verband op de presentatie en formulering van het verzoek onder een apart kopje genaamd ‘inzage verzoek’ en op de omstandigheid dat is verzocht om afschriften van verwerkte persoonsgegevens. Het enkele feit dat is verzocht om ‘fysieke afschriften’ maakt niet dat geen sprake is van een AVG-verzoek. Deze formulering ziet op de wijze waarop het college in de visie van [appellant] inzage in de verwerkte persoonsgegevens moet geven.
    Het betoog slaagt niet.
    Misbruik van recht?
    5.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte zijn betoog niet heeft gevolgd dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt. [appellant] heeft veel procedures lopen en heeft bij verschillende gemeenten AVG-verzoeken ingediend. [appellant] heeft tegen de onderhavige naheffingsaanslag bezwaar gemaakt en beroep en hoger beroep ingediend. Verder heeft [appellant] tegen de brief van 10 januari 2020 bezwaar gemaakt en beroep en hoger beroep ingesteld. Ook heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 februari 2020. Verder voert het college aan dat de rechtbank Zeeland-West-Brabant in haar uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:1103, heeft geoordeeld dat [appellant] en zijn gemachtigde misbruik hebben gemaakt van het recht om beroep in te stellen tegen naheffingsaanslagen parkeerbelasting. Uit deze uitspraak blijkt dat [appellant] naheffingsaanslagen parkeerbelasting heeft uitgelokt door in 2019 minstens 40 keer door heel Nederland met ten minste één wiel op het trottoir, dan wel in de berm, te parkeren zonder te betalen. In ieder geval in vijf gemeenten heeft de gemachtigde namens [appellant] in bezwaarschriften tegen naheffingsaanslagen verzoeken om inzage opgenomen.
    Verder wijst het college erop dat het inzageverzoek onopvallend is gedaan, namelijk in het bezwaarschrift tegen de naheffingsaanslag, terwijl de gemachtigde als professioneel rechtsbijstandverlener het aanvraagformulier op de website van de gemeente had moeten weten te vinden. Bij de brief van 10 januari 2020 heeft de heffingsambtenaar documenten naar [appellant] toegestuurd en gevraagd of [appellant] binnen een week wil laten weten of er documenten ontbreken. [appellant] heeft hier niet op gereageerd, maar heeft wel een bezwaarschrift ingediend waarin hij ineens prima weet te verwoorden dat hij een verzoek op grond van artikel 15 van de AVG bedoelt in te dienen. Verder had [appellant] alleen nog belang bij de beroepsprocedure in verband met het verzoek om proceskostenvergoeding voor de behandeling van het bezwaar. Door deze handelwijze is volgens het college duidelijk dat het hem om de proceskostenvergoeding gaat en niet om de informatie. De financiële belangen van [appellant] en zijn gemachtigde blijken volgens het college ook uit de ‘no cure no pay’ praktijk van de gemachtigde, uit het zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en zijn gemachtigde en de algemeen geformuleerde machtiging.
    5.1.    [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van misbruik van recht. Hij heeft het onderhavige AVG-verzoek ingediend omdat is gebleken dat gemeenten onderling gegevens over hem uitwisselen. Verder wijst hij erop dat het AVG-verzoek uiteindelijk is ingediend op de door het college verzochte wijze. [appellant] bestrijdt dat hij in deze procedure wordt bijgestaan op basis van ‘no cure no pay’. Verder is de volmacht algemeen geformuleerd omdat hij door zijn gemachtigde wordt bijgestaan in meer dan 40 belastingzaken.
    Op de zitting heeft [appellant] een uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 28 oktober 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:3593, overgelegd waarin is geoordeeld dat hij en zijn gemachtigde geen misbruik hebben gemaakt van de bevoegdheid om rechtsmiddelen in te stellen tegen de door de gemeente Amsterdam opgelegde naheffingsaanslagen.
    Beoordeling
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht inhoudt. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich mee voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    5.3.    De door het college overgelegde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 maart 2021 ziet op 28 beroepsprocedures en zijn terug te voeren op 12 naheffingsaanslagen parkeerbelasting 2019, 9 aanmaningen en 7 dwangbevelen. De omstandigheid dat de beroepen in die procedures niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat de rechtbank van oordeel is dat [appellant] en zijn gemachtigde misbruik van recht hebben gemaakt, is onvoldoende om ook in de onderhavige procedure tot dat oordeel te komen. De naheffingsaanslagen, aanmaningen en dwangbevelen betreffen een andere materie dan die in deze procedure aan de orde is. Dat betekent dat het oordeel dat er in die zaken volgens de rechtbank misbruik van recht is gemaakt niet zonder meer betekent dat ook in deze procedure misbruik van de AVG is gemaakt. De enkele omstandigheid dat [appellant], zoals het college heeft gesteld, bij vijf gemeenten AVG-verzoeken heeft ingediend, is daartoe onvoldoende. Het is op dit moment niet duidelijk om hoeveel verzoeken en procedures het gaat.
    5.4.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3754, kan misbruik van recht zich voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Het doel van het AVG-verzoek kan daarom relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. De gemachtigde heeft toegelicht dat hij het verzoek heeft gedaan, omdat is gebleken dat gemeenten onderling gegevens over hem uitwisselen. Hij wilde daarom achterhalen of ook de gemeente Ede zijn gegevens met andere gemeenten heeft gedeeld. De Afdeling overweegt dat het gestelde doel van het verzoek in overeenstemming is met de doelen van de AVG. Een betrokkene heeft het recht om persoonsgegevens die over hem zijn verzameld, in te zien, en moet dat recht eenvoudig en met redelijke tussenpozen kunnen uitoefenen, zodat hij zich van de verwerking op de hoogte kan stellen en de rechtmatigheid daarvan kan controleren (zie punt 63 van de considerans van de AVG). De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om het verzoek aan te merken als misbruik van recht. De omstandigheid dat het verzoek is opgenomen in een bezwaarschrift kan dat, gelet op de formulering en presentatie van het verzoek, niet anders maken.
    Ook het aanwenden van rechtsmiddelen tegen het besluit van 10 januari 2020 op het verzoek is niet aan te merken als misbruik van recht.
    [appellant] had daartoe aanleiding omdat het college met dat besluit volgens hem geen volledig gevolg had gegeven aan zijn verzoek.     
    Dat [appellant] bij de rechtbank alleen nog procesbelang had vanwege de proceskosten die hij in bezwaar had gemaakt, omdat het college bij besluit van 26 februari 2020 alsnog de gevraagde persoonsgegevens heeft verstrekt, kan het vorenstaande niet anders maken. Met het belang bij vergoeding van de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, is in beginsel het procesbelang gegeven (vergelijk: uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:518). Onder deze omstandigheden bieden de financiële belangen van [appellant] en zijn gemachtigde, en de algemeen geformuleerde machtiging, geen aanknopingspunten om in dit geval misbruik aan te nemen.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Ede een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Ede opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
    978
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EU) 2016/679 (Algemene Verordening Gegevensbescherming)
    Considerans
    (63) Een betrokkene moet het recht hebben om de persoonsgegevens die over hem zijn verzameld, in te zien, en om dat recht eenvoudig en met redelijke tussenpozen uit te oefenen, zodat hij zich van de verwerking op de hoogte kan stellen en de rechtmatigheid daarvan kan controleren. Dit houdt ook in dat betrokkenen het recht dienen te hebben op inzage in hun persoonsgegevens betreffende hun gezondheid, zoals de gegevens in hun medisch dossier, dat informatie bevat over bijvoorbeeld diagnosen, onderzoeksresultaten, beoordelingen door behandelende artsen en verrichte behandelingen of ingrepen. Elke betrokkene dient dan ook het recht te hebben, te weten en te worden meegedeeld voor welke doeleinden de persoonsgegevens worden verwerkt, indien mogelijk hoe lang zij worden bewaard, wie de persoonsgegevens ontvangt, welke logica er ten grondslag ligt aan een eventuele automatische verwerking van de persoonsgegevens en, ten minste wanneer de verwerking op profilering is gebaseerd, wat de gevolgen van een dergelijke verwerking zijn. Indien mogelijk moet de verwerkingsverantwoordelijke op afstand toegang kunnen geven tot een beveiligd systeem waarop de betrokkene direct zijn persoonsgegevens kan inzien. Dat recht mag geen afbreuk doen aan de rechten of vrijheden van anderen, met inbegrip van het zakengeheim of de intellectuele eigendom en met name aan het auteursrecht dat de software beschermt. Die overwegingen mogen echter niet ertoe leiden dat de betrokkene alle informatie wordt onthouden. Wanneer de verwerkingsverantwoordelijke een grote hoeveelheid gegevens betreffende de betrokkene verwerkt, moet hij de betrokkene voorafgaand aan de informatieverstrekking kunnen verzoeken om te preciseren op welke informatie of welke verwerkingsactiviteiten het verzoek betrekking heeft.
    Artikel 15
    Recht van inzage van de betrokkene
    1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de volgende informatie:
    […].
    Burgerlijk Wetboek, boek 3
    Artikel 13
    1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
    2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    3. Uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
    Artikel 15
    De artikelen 11-14 vinden buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.