ECLI:NL:CBB:2022:656, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-09-2022, 19/1654
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete opgelegd voor het laten vervoeren van twee drachtige koeien waarvan de draagtijd al voor 90 procent of meer gevorderd was. Hoger beroep van de minister. Onvoldoende staat vast dat de dracht van de koeien ten tijde van het transport voor minimaal 90 procent was voltooid. De wetenschappelijke stukken waar de minister zich op baseert voor zijn standpunt dat de dracht wél voor minimaal 90 procent was voltooid, kunnen zonder nadere toelichting voor deze situatie niet worden gehanteerd. De goede procesorde en de rechtszekerheid staan eraan in de weg dat de minister in deze stand van de procedure nog in staat wordt gesteld andere wetenschappelijke onderzoeken in te brengen. Het hoger beroep van de minister slaagt niet.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1654
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2022 op het hoger beroep van
        
      
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, appellant (de minister)
    (gemachtigde: mr. M.M. de Vries),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 september 2019, kenmerk ROT 19/295, in het geding tussen
    
    
      [naam 1] h.o.d.n. [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    
      (gemachtigde: mr. W.P.M. Remie),
      en
      de minister.
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 25 september 2019 met kenmerk ROT 19/295 (niet gepubliceerd), ook wel: aangevallen uitspraak. 
      
        
        [naam 1] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens de minister is verder verschenen [naam 2] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      
        Op 2 september 2017 en op 29 november 2017 hebben toezichthoudend dierenartsen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij de post mortemkeuring (na de slacht) bij een slachthuis een baarmoeder met daarin een kalf onderzocht. De toezichthoudend dierenartsen hebben hiervan rapporten van bevindingen opgesteld, vergezeld van foto’s. 
        In het rapport van bevindingen van 2 september 2017 staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
      
        “ Bij de beoordeling van het kalf behorende bij het karkas van rund [nummer 1] zag ik dat het kalf volledig behaard was. De afstand vanaf het achterhoofd tot de staartbasis bedroeg meer dan 84 cm. In de onderkaak van het kalf waren 8 snijtanden aanwezig (doorgebroken). Ik kon geen plukjes haar van het kalf makkelijk eruit trekken. Op basis van mijn deskundigheid weet ik dat het om een kalf gaat in de laatste 10% van de dracht en dat het nog niet was afgestorven in de baarmoeder in de 48 uren voorafgaand aan de slacht.” 
      
      
      
        In het rapport van bevindingen van 29 november 2017 staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
      
        “ Bij de beoordeling van het kalf behorende bij het karkas van rund [nummer 2] zag ik dat het kalf volledig behaard was. De afstand vanaf het achterhoofd tot de staartbasis bedroeg meer dan 83 cm. In de onderkaak van het kalf waren 8 snijtanden aanwezig (doorgebroken). Ik kon geen plukjes haar van het kalf makkelijk eruit trekken. Op basis van mijn deskundigheid weet ik dat het om een kalf gaat in de laatste 10% van de dracht en dat het nog niet was afgestorven in de baarmoeder in de 48 uren voorafgaand aan de slacht.” 
      
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 6 juli 2018 (het primaire besluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 6.000,- vanwege overtreding van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, artikel 3, aanhef en onder b, artikel 8, eerste lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf l en paragraaf 2, onder c, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). Volgens de minister heeft [naam 1] tweemaal een drachtig rund laten vervoeren dat niet geschikt was voor transport omdat de draagtijd al voor 90 procent of meer gevorderd was.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 12 november 2018, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De minister vindt dat mag worden uitgegaan van de juistheid van de bevindingen van de toezichthoudend dierenartsen. [naam 1] heeft niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat de moederdieren wel geschikt waren voor het transport. Dat de door [naam 1] geraadpleegde dierenartsen geen tekenen van hoogdrachtigheid hebben geconstateerd bij de moederdieren doet volgens de minister niet af aan de constatering van de toezichthoudend dierenartsen dat de dieren wel hoogdrachtig waren.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het besluit van 12 november 2018 vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft daartoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
    
    
    
      “3.4. Voor de oplegging van een bestuurlijke boete moet in voldoende mate vast staan dat de gestelde overtreding is begaan en het is aan verweerder om de onderbouwing hiervoor te leveren. Gelet op al hetgeen door eiser naar voren is gebracht kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat in voldoende mate vast staat dat eiser de overtredingen heeft begaan. De door eiser ingebrachte stukken en verklaringen van dierenartsen bieden twijfel aan de conclusie dat eiser runderen met een dracht van tenminste 90 procent heeft laten vervoeren. Weliswaar heeft een van de toezichthoudend dierenartsen schriftelijk en ter zitting gereageerd op hetgeen namens eiser naar voren is gebracht, maar daarmee is naar het oordeel van de rechtbank de gerezen twijfel onvoldoende weggenomen. Ook is geen wetenschappelijke onderbouwing geleverd voor de visie van de toezichthoudend dierenartsen over de kenmerken van de kalfjes die tot de conclusie leiden dat sprake is van tenminste 90 procent dracht, terwijl dit wel gemotiveerd door dierenartsen namens eiser is betwist.
    
    
    
      3.5.
      
        Nu niet in voldoende mate vast staat dat eiser de overtredingen heeft begaan, moet
        worden geconcludeerd dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd. Aan de overige beroepsgronden komt de rechtbank niet meer toe.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van de minister
        3.1		De minister voert aan dat de rechtbank ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de verklaringen van de dierenartsen die de twee runderen voor [naam 1] op dracht hebben onderzocht. De minister wijst op het kwaliteitsverschil in de verklaringen van de toezichthoudend dierenartsen en de verklaringen van de dierenartsen die [naam 1] heeft overgelegd. Bij een dergelijk kwaliteitsverschil moeten, volgens de minister, de verklaringen van de dierenartsen van [naam 1] voor onjuist worden gehouden. De minister heeft dit betoog per rund nader onderbouwd.
    
    
    
      3.1.1
      Ten aanzien van het rund met kenmerk [nummer 1] (getransporteerd op 2 september 2017) wijst de minister op de door [naam 1] ingediende verklaringen van de dierenartsen [naam 3] en [naam 4] , waarin zij bij een onderzoek naar de dracht van het betreffende rund het volgende hebben verklaard:
      
      
        
          "de negentien niet drachtige waren (...) [nummer 1] (...)" (onderzoek [naam 3] op 1 februari 2017),
        
        
          "Koeien met de nummers BE (...) [nummer 1] onderzocht op dracht, beide niet drachtig" (onderzoek [naam 4] op 28 april 2017).
        
      
      
      
        Aan de verklaring van [naam 3] van 1 februari 2017 dat (onder andere) dit rund toen niet drachtig was, kan volgens de minister geen waarde worden gehecht gelet op het tijdsverloop. Daarvoor is van belang dat het niet mogelijk is om in de eerste 31 dagen drachtigheid bij een rund vast te stellen. Om die reden kan in februari geen oordeel worden gegeven over de drachtigheid van een rund dat in september vervoerd wordt. De verklaring van [naam 4] van 28 april 2017 heeft volgens de minister onvoldoende waarde om de verklaringen van de toezichthoudend dierenarts te weerleggen. Niet is aangegeven op welke wijze onderzoek is gedaan, wat gelet op de specifieke kenmerken van vleesveerassen zoals de Blonde d’Aquitaine wel van belang is. Deze rassen zijn moeilijk benaderbaar en het is voor een dierenarts vaak gevaarlijk om ze op dracht te controleren als ze niet goed gefixeerd zijn. Vroege drachten bij runderen van dit ras kunnen alleen met een scanner betrouwbaar worden vastgesteld. Of dat hier is gebeurd, is niet duidelijk. In de drachtfase tussen 5 en 7,5 maand zakt het kalf diep weg en kan het rectaal moeilijk bereikt worden. De draagtijd wordt in dat geval dan vaak geschat aan de hand van de dikte van de slagader die naar de baarmoeder loopt (A. Uterina). Deze methode is echter niet erg betrouwbaar. In de laatste fase van de dracht is het kalf zo groot dat het weer verder omhoog en naar achteren komt en veel makkelijker rectaal te voelen is. Als [naam 1] het rund had laten controleren door een dierenarts in de weken voorafgaand aan het transport naar het slachthuis zou goed te voelen zijn geweest of er een groot kalf aanwezig was.
      
      
    
    
      3.1.2
      Ten aanzien van het rund met kenmerk [nummer 2] (getransporteerd op 29 november 2017) heeft [naam 1] verklaringen van dierenartsen [naam 3] en [naam 4] ingediend waarin over de dracht van het rund het volgende is verklaard:
      
      
        
          "er was één rund drachtig namelijk het rund met oormerk [nummer 2] " (onderzoek [naam 3] op 5 augustus 2017),
        
        
          "Koeien gevoeld op dracht: (... ) [nummer 2] . Alle drie zijn drachtig, drachtduur tussen de 3,5 en 5 maanden." (onderzoek [naam 4] op 27 oktober 2017).
        
      
      
      
        De verklaringen van [naam 3] en [naam 4] hebben volgens de minister ook ten aanzien van dit rund onvoldoende gewicht om het oordeel van de toezichthoudende dierenarts te weerleggen.
      
      
    
    
      3.2
      De minister verwijst met het oog op de betrouwbaarheid van de verklaringen van [naam 3] en [naam 4] verder ook naar een rapport van het Federaal Voedselveiligheids- en Veterinair Bureau van Zwitserland waaruit blijkt dat door dierenartsen regelmatig onjuiste drachtigheidsdiagnoses (namelijk vals negatief) worden gesteld. Ook gelet hierop zijn volgens de minister de verklaringen van de dierenartsen van onvoldoende waarde om de verklaringen van de toezichthoudend dierenartsen te weerleggen.
      
    
    
      4.1
      De minister betwist verder het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing heeft geleverd voor de visie van de toezichthoudend dierenartsen over de kenmerken van de kalveren – de lengte, het haarkleed en het aantal tanden van het kalf – die tot de conclusie leiden dat de dracht voor ten minste 90 procent voltooid was. De minister beaamt dat hij de werkelijke draagtijd van het moederdier niet kan vaststellen zolang het kalf nog niet geboren is en het moederdier voor het einde van de draagtijd ter slacht wordt aangeboden. Maar door bij de kalveren te kijken naar een combinatie van de drie eerdergenoemde indicatoren – de lengte, het haarkleed en het aantal tanden van het kalf – kan voldoende aannemelijk gemaakt worden of al dan niet sprake is van tenminste 90 procent dracht. De minister wijst erop dat daarbij sprake is van een bewijsvermoeden. Ter nadere onderbouwing van deze wijze van beoordeling aan de hand van een combinatie van genoemde drie indicatoren verwijst de minister in hoger beroep naar het rapport van de European Food and Safety Authority (EFSA) Panel on Animal Health and Welfare, Animal welfare aspects in respect of the slaughter or killing of pregnant livestock animals (cattle, pigs, sheep, goats, horses) van 5 april 2017 (EFSA-rapport). Uit de pagina’s 48 en 50 van dit rapport blijkt volgens de minister allereerst dat op basis van externe vormkenmerken zoals beharing en doorgebroken tanden de drachtlengte beter bepaald kan worden dan op basis van de lengte van het kalf. Voorts blijkt hieruit dat bij een kalf met zes doorgebroken tanden in 97 procent van de gevallen de dracht met meer dan 90 procent voltooid was. Bij een kalf met acht doorgebroken tanden is de dracht daarom zeker met meer dan 90 procent voltooid. Ten slotte volgt hieruit dat een kalf met een volledig, lang haarkleed al een draagtijd heeft van 280 dagen. Verder verwijst de minister in hoger beroep naar een e-mailwisseling uit 2012 en 2013 tussen een toezichthoudend dierenarts van de NVWA en [naam 5] , destijds Algemeen secretaris van de Koninklijke Academie voor Geneeskunde van België, over manieren om de dracht van een rund te definiëren.  
      
    
    
      4.2
      Van de twee wetenschappelijke artikelen waarnaar – namens [naam 1] – dierenarts [naam 6] in zijn in beroep overgelegde diergeneeskundige verklaring van 23 augustus 2019 verwijst ter ondersteuning van zijn betoog dat niet met zekerheid kan worden geconcludeerd dat sprake was van een minimaal voor 90 procent voltooide dracht, is het artikel van Rexroad e.a., Crown-Rump Length of Fetuses in Purebred Holstein-Friesian Cows, volgens de minister niet relevant aangezien dat onderzoek alleen ziet op de lengte van onvoldragen dieren. Bovendien is het artikel gedateerd. Uit het andere door dierenarts [naam 6] in de genoemde verklaring aangehaalde artikel van Krog e.a. (2018), Fetal age assessment for Holsteiner cattle, valt volgens de minister op te maken dat bij een kalf met zes tanden of meer de dracht altijd voltooid is. Bij een dier met acht tanden – waarvan hier in beide gevallen sprake is – is dan ook volgens de minister de dracht zeker met minimaal 90 procent voltooid. Dit staat haaks op de onderzoeken van de dierenartsen van [naam 1] . Een rund dat eind april nog niet drachtig is, kan niet vier maanden later een kalf dragen met een volledige vacht. Ook het rund dat al wel eind oktober 2017 tussen de 3,5 en 5 maanden drachtig is geschat, kan niet een maand later een kalf met een volledige vacht hebben. De minister wijst er verder op dat in de wetenschappelijke artikelen waarnaar [naam 1] in beroep verwijst wordt gesproken over een CRL: Crown-Rump Length (kruin-romp lengte). De toezichthoudend dierenartsen hebben echter de afstand van het achterhoofdsgat tot de staartbasis gemeten. Hierin zit een verschil van circa 8 tot 10 centimeter. Ook gelet hierop is de stelling van [naam 1] dat de lengte van de kalveren een indicatie is dat de dracht voor minder dan 90 procent voltooid is, onjuist.
      
      
        
          Standpunt van [naam 1].
      
    
    
      5.1 
      
        [naam 1] werpt de minister tegen dat zijn toezichthouders bij controles ten aanzien van deze runderen vóór de slacht en na het transport tijdens de ante mortemkeuring nadrukkelijk geen dracht hebben vastgesteld, laat staan een dracht gevorderd tot 90 procent. Zoals de minister ook bevestigt, is de lengte van de dracht bij vleesveerassen – waarvan in dit geval sprake is – niet altijd makkelijk vast te stellen. Daarom laat [naam 1] de dieren ook onderzoeken door dierenartsen op dracht. De dieren worden niet geïnsemineerd en [naam 1] heeft er niets aan hoogdrachtige dieren te laten vervoeren en slachten. Hij stelt zich dan ook op het standpunt dat wel degelijk gewicht kan worden toegekend aan de verklaringen van de dierenartsen die voor hem deze onderzoeken hebben gedaan. [naam 1] benadrukt dat het primair aan de minister is om het bewijs te leveren van een overtreding.
      
    
    
      5.2
      
        [naam 1] stelt zich verder op het standpunt dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat een beoordeling aan de hand van een combinatie van kenmerken zoals de minister heeft gedaan (de lengte, het haarkleed en het aantal tanden van het kalf) onvoldoende zekerheid geeft om te kunnen concluderen dat sprake was van een voor minimaal 90 procent voltooide dracht. Hij baseert zich daarbij op de diergeneeskundige verklaringen van [naam 6] die hij in beroep en in hoger beroep heeft ingebracht. Omdat de conclusie dat sprake is van een voor minimaal 90 procent voltooide dracht niet kan worden getrokken op basis van de genoemde kenmerken op zichzelf beschouwd, is deze conclusie volgens [naam 1] ook niet te trekken op grond van een combinatie van deze kenmerken. [naam 1] wijst er daarbij op dat de minister op de zitting bij de rechtbank ook heeft verklaard dat de lengte niet doorslaggevend is. Ook wijst [naam 1] er nogmaals op dat de minister zelf heeft bevestigd dat er ten aanzien van vleesveerassen minder onderzoek en minder data bekend zijn, maar dat er wel degelijk verschil is tussen verschillende rassen. [naam 6] heeft onbetwist aangevoerd dat de draagtijd bij vleesveerassen langer is en dat geboren kalveren bovendien groter en zwaarder zijn. Tot slot betoogt [naam 1] , onder verwijzing naar de in hoger beroep overgelegde diergeneeskundige verklaring van [naam 6] van 16 maart 2020, dat het EFSA-rapport waarnaar de minister verwijst geen doorslaggevend wetenschappelijk bewijs biedt voor de juistheid van het standpunt van de minister. De hierin beschreven conclusie volgt slechts uit één van de genoemde bronnen, waarbij blijkens dat onderzoek achttien kalveren zijn onderzocht waaronder geen kalveren van vleesveerassen. In hetzelfde overzicht worden bovendien resultaten genoemd waarbij al in een eerder stadium gesproken wordt over volledige beharing. [naam 1] stelt zich dan ook op het standpunt dat nog steeds niet met zekerheid kan worden gesteld dat de door [naam 1] vervoerde dieren niet transportwaardig waren.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      6.1
      
        Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat de twee runderen ongeschikt waren voor het transport in de zin van de Transportverordening, omdat de draagtijd van deze runderen al voor 90 procent of meer gevorderd was. 
        
          
          Bewijslast
        
      
    
    
      6.2
      In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] artikel 3, aanhef en onder b, artikel 8, eerste lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf l en paragraaf 2, onder c, van de Transportverordening heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. De minister heeft zich bij de vaststelling van de overtredingen gebaseerd op drie kenmerken of indicatoren: de lengte, het haarkleed en het aantal tanden van het kalf dat in de baarmoeder is aangetroffen. De combinatie van deze indicatoren, zoals gedetailleerd beschreven door de toezichthoudend dierenartsen in de rapporten van bevindingen, leidt volgens de minister tot de conclusie dat de draagtijd al voor minimaal 90 procent gevorderd was. [naam 1] heeft de bevindingen in genoemde rapporten en met name de conclusie die de minister naar aanleiding van deze bevindingen heeft getrokken, uitgebreid en gedetailleerd betwist.
      
    
    
      6.3
      Bij de beantwoording van de vraag of de minister terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van genoemde bepalingen, stelt het College voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op de rapporten van bevindingen van 2 september 2017 en 29 november 2017 mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat deze rapporten zijn opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie de uitspraak van het College van 21 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:304).  
      
      
        
          Verklaringen van de dierenartsen [naam 3] en [naam 4]
        
      
    
    
      6.4
      
        [naam 1] heeft bestreden dat sprake is van overtredingen door allereerst te wijzen op de verklaringen van [naam 3] en [naam 4] die de runderen voor hem op verschillende momenten hebben onderzocht op dracht. Uit deze verklaringen volgt volgens [naam 1] dat de runderen weliswaar drachtig waren, maar dat de dracht ten tijde van het transport nog niet voor 90 procent gevorderd was. Het College is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze verklaringen onvoldoende bewijs leveren voor de conclusie dat bij de moederdieren op het moment van het transport de dracht minder ver gevorderd was dan waarvan de minister uitgaat. Daarvoor is van belang dat de verklaringen van de dierenartsen zeer summier zijn en dat daarin niet wordt onderbouwd welke methode is toegepast bij het onderzoek dat zij hebben uitgevoerd. Zoals in de stukken en op de zitting van het College is toegelicht, zijn er verschillende manieren om runderen te onderzoeken op dracht die niet allemaal even precies of betrouwbaar zijn. Om de bevindingen van de dierenartsen te kunnen waarderen is het dan ook nodig om te weten welke methode is gehanteerd. In zoverre slaagt de hogerberoepsgrond van de minister dat deze verklaringen op zichzelf onvoldoende zijn om de bevindingen in het toezichtrapport en de op grond daarvan getrokken conclusie over de mate waarin de dracht was gevorderd te weerleggen. 
      
      
        
          Verklaring van dierenarts [naam 6] en de wetenschappelijke onderbouwing
        
      
      
        6.5.1
        Het voorgaande betekent echter niet dat voldoende vaststaat dat de overtredingen zijn begaan. [naam 1] heeft in beroep en in hoger beroep door overlegging van de diergeneeskundige verklaringen van dierenarts [naam 6] een uitvoerige en wetenschappelijk onderbouwde betwisting geleverd van de conclusie van de minister dat in deze gevallen de combinatie van de lengte, haargroei en tanden bij de kalveren leidt tot de conclusie dat de dracht voor minimaal 90 procent was voltooid ten tijde van de transporten. Naar het oordeel van het College heeft [naam 1] met deze betwisting als volgt voldoende twijfel gezaaid ten aanzien van die conclusie van de minister. 
        
      
      
        6.5.2
        In zijn diergeneeskundige verklaring van 28 augustus 2019 stelt [naam 6] dat de draagtijd en daarmee ook de kritische grens van 90 procent een grote variatie kent, dat hij tot uitgangspunt neemt dat de draagtijd bij Holsteinrunderen (melkvee) gemiddeld 280 dagen is met een spreiding van drie weken meer of drie weken minder en dat de draagtijd bij vleesvee gemiddeld 284 dagen met dezelfde spreiding bedraagt. Dat, zoals [naam 1] betoogt, het ras van de runderen bij de beoordeling van de draagtijd een rol speelt, heeft de minister niet weersproken. Het College gaat daarom uit van genoemde gemiddelde draagtijden en het verschil daartussen. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de moederdieren van een vleesveeras zijn. Gelet hierop is een algemene, gemiddelde schatting van de draagtijd aan de hand van een combinatie van de indicatoren zonder nadere wetenschappelijke onderbouwing van de kant van de minister, onvoldoende nauwkeurig. Dat geldt te meer in dit geval waarbij de runderen op natuurlijke wijze zijn bevrucht en er geen inseminatiedata beschikbaar zijn. In genoemde diergeneeskundige verklaring verwijst [naam 6] naar de hiervoor al genoemde twee wetenschappelijke artikelen van respectievelijk Rexroad e.a. (1974), en Krog e.a. (2018). Uit het artikel van Krog e.a. volgt dat “fetometric measurements” als het meten van de lengte van het kalf in hoge mate afhankelijk zijn van het ras van de runderen “because of significant differences in size and body composition between breeds”. De stelling van [naam 6] dat bij vleesvee veel zwaardere en grotere kalveren worden geboren dan bij Holsteinrunderen, een melkveeras, sluit bij het voorgaande aan. De minister heeft ook niet (voldoende gemotiveerd) weersproken dat er variaties zijn in de lengtes van kalveren in verband met genoemde verschillen tussen melkvee- en vleesveerassen. Krog e.a. wijzen er in verband met genoemde verschillen op dat voor alle rassen of groepen van vergelijkbare rassen onderzoek noodzakelijk is voor de vaststelling van de draagtijd op basis van wetenschappelijk gevalideerde gegevens. Dit betekent dat wetenschappelijk onderzoek naar de vaststelling van de draagtijd bij runderen van een melkveeras als het Holsteinras aan de hand van het meten van de lengte van het kalf met (o.a.) de CRL-methode, mede in verband met genoemd verschil in gemiddelde draagtijden, niet maatgevend kan worden geacht voor de vaststelling van de draagtijd bij runderen van een vleeveesras aan de hand van een dergelijke methode.
        
      
      
        6.5.3
        Dat – zoals de minister heeft betoogd – de artikelen van Rexroad e.a. en Krog e.a. zijn conclusie dat in dit geval de dracht voor minimaal 90 procent was voltooid ten tijde van de transporten niet tegenspreken, omdat daarin is gemeten via de CRL-methode, terwijl de toezichthoudend dierenartsen de lengte van de kalveren hebben gemeten van het achterhoofdsgat tot de staartbasis waardoor een verschil van acht tot tien centimeter ontstaat, volgt het College niet. In de artikelen worden onderzoeken beschreven naar Holsteinrunderen. Dat is een melkveeras. Reeds omdat het hier gaat om kalveren van een vleesveeras, die groter en zwaarder zijn dan kalveren van een melkveeras, kunnen de resultaten van de beschreven onderzoeken wat betreft lengte en draagtijd niet zonder nadere toelichting, die ontbreekt, worden gehanteerd voor deze situatie, zoals [naam 6] ook heeft betoogd.
        
      
      
        6.5.4
        
          De verwijzing door de minister in hoger beroep naar het EFSA-rapport en de emailwisseling met [naam 5] biedt naar het oordeel van het College ook onvoldoende onderbouwing om de gerezen twijfel weg te nemen. Daarvoor acht het College van belang dat het EFSA-rapport – voor zover hier van belang – een literatuurstudie betreft, waarbij de tabel op pagina 50 geen informatie bevat over de lengte en beharing van kalveren rond de 255 dagen – de draagtijd waarbij voor vleesvee gemiddeld genomen de dracht voor 90 procent voltooid is (uitgaande van de hiervoor genoemde gemiddelde draagtijd van 284 dagen). In de tabel zijn wel gegevens opgenomen bij een draagtijd van 280 dagen (tegen het einde van de dracht) en bij een draagtijd van 240 dagen (vóór de kritieke grens van 90 procent dracht). Bij een draagtijd van 240 dagen wordt gesproken van “body fully covered with hair (day 230)”. In zoverre roept dat juist vragen op over de waarde van de conclusie die is gestoeld op de waarneming in de rapporten van bevindingen van 2 september 2017 en 29 november 2017 dat de kalveren beide volledig behaard waren. Dierenarts [naam 6] heeft hierop terecht gewezen. Daarbij komt dat onduidelijk is of de wetenschappelijke bronnen waarnaar het EFSA-rapport wijst in verband met de lengte van het kalf (CRL-methode) betrekking had op kalveren van een melkvee- of vleesveeras. Het College wijs er verder nog op dat volgens het artikel van Krog e.a. uit 2018, dat niet betrokken is in het EFSA-rapport uit 2017, de vaststelling van de draagtijd aan de hand van “morphological characteristics” als het haarkleed onvoldoende precisie heeft “due tot the wide ranges in time of development and challenges in inter-observer variation”.
          De e-mailwisseling met [naam 5] geeft evenmin de benodigde onderbouwing. In één van zijn e-mails geeft hij weliswaar zijn mening als deskundige over een formule waarbij de afstand van de kruin tot de staartbasis van het kalf wordt gemeten (Habermehl-formule) en die gebruikt kan worden om de dracht bij runderen vast te stellen, en vermeldt hij waarde te hechten aan een combinatie van de eerdergenoemde indicatoren, maar een onderbouwing hiervoor ontbreekt. Bovendien laat hij ook weten dat een betrouwbare methode om de lengte van de dracht in het allerlaatste stadium vast te stellen ontbreekt, omdat de normale draagtijd van een koe sterk varieert en afhankelijk is van genetische en hormonale factoren en rekening moet worden gehouden met variatie bij het kalf. Deze e-mailwisseling biedt dan ook evenmin de benodigde onderbouwing. 
        
        
      
      
        6.5.5
        Het College komt op grond van wat is overwogen in 6.5.1 tot en met 6.5.4 tot de conclusie dat gelet op wat [naam 1] heeft aangevoerd in ieder geval ten aanzien van twee van de drie indicatoren (de lengte en de haargroei) de onderbouwing op dit moment te summier is. 
        
        
          
            Te laat voor een aanvullende wetenschappelijke onderbouwing door de minister
          
        
      
    
    
      6.6
      Alhoewel de minister op de zitting heeft verklaard dat er diverse (andere) wetenschappelijke onderzoeken beschikbaar zijn die zijn conclusie onderbouwen, stelt het College vast dat de minister deze onderzoeken in deze procedure niet heeft ingebracht. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:881) is de inbreng van nader bewijs door het bestuursorgaan na de afronding van het onderzoek door de toezichthouder niet categorisch uitgesloten. De mogelijkheid daartoe na de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming wordt echter begrensd door het beginsel van een afdoening van het geschil binnen redelijke termijn en (vooral) door de goede procesorde, toegespitst op wat in dit verband in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. Daarbij staat voorop dat, indien het bestuursorgaan eerst na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, dat in strijd is met de goede procesorde. In gevallen waarin het bestuursorgaan bij de voltooiing van de besluitvorming wel dat bewijs aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd waarover het redelijkerwijs heeft kunnen beschikken en de discussie in (hoger) beroep aanleiding geeft tot het inbrengen van nieuw bewijs, zal de goede procesorde zich daartegen in de regel niet verzetten. Niet is gebleken van een goede reden waarom de minister de door hem bedoelde andere wetenschappelijke onderzoeken niet eerder in deze procedure had kunnen inbrengen, nu [naam 1] al in beroep heeft gewezen op wetenschappelijke artikelen waaruit volgens hem kan worden geconcludeerd dat niet achteraf aan de hand van het kalf kan worden vastgesteld dat de dracht voor meer dan 90 procent voltooid was. De goede procesorde en de rechtszekerheid staan eraan in de weg dat de minister in deze stand van de procedure nog in staat wordt gesteld deze wetenschappelijke onderzoeken in te brengen. Dat betekent dat voor deze zaak een nadere wetenschappelijke onderbouwing geen rol meer kan spelen. 
      
    
    
      6.7
      De hogerberoepsgrond van de minister die betrekking heeft op de wetenschappelijke onderbouwing slaagt op grond van het hiervoor onder 6.5 tot en met 6.6 overwogene niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      7. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet in voldoende mate vaststaat dat de twee runderen niet geschikt waren voor transport en daarmee dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde boete aan [naam 1] .
      
      8. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      9. De minister moet de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verweerschrift in hoger beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      10. Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van de minister een griffierecht van € 519,- geheven.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.518,-;
    - bepaalt dat van de minister een griffierecht wordt geheven van € 519,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher						w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
    
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
    
      Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97
    
    
    
      Artikel 3 - Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
      […]
    
    b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
    […]
    
    
      Artikel 8 - Houders
    
    1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
    
    
      Bijlage I – Technische voorschriften
      (als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))
      
        Hoofdstuk I
      
      
        Geschiktheid voor vervoer 
      
    
    1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
    2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
    […]
    c) wanneer het drachtige dieren betreft waarvan de draagtijd reeds voor 90 % of meer gevorderd is, of dieren die in de week ervoor geworpen hebben;
    […]