ECLI:NL:GHARL:2021:4158, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 28-04-2021, 20/00558
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Rioolheffing. Gelijkheidsbeginsel. Voor ongelijke behandeling van gelijke gevallen bestaat een redelijke en objectieve rechtvaardiging.

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    locatie Arnhem
    nummer 20/00558
    uitspraakdatum: 28 april 2021
    
    
      
        Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
      en het incidentele hoger beroep van de [X] te [Z] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 maart 2020, nummer LEE 17/3747, ECLI:NL:RBNNE:2020:1070, in het geding tussen belanghebbende en de heffingsambtenaar.
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De (rechtsvoorganger van de) heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2014 aanslagen rioolheffing opgelegd tot een bedrag van in totaal € 106.963.   
      
    
    
      1.2.
      Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de (rechtsvoorganger van de) heffingsambtenaar bij uitspraken op bezwaar de opgelegde aanslagen gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraken van de heffingsambtenaar en de aanslagen vernietigd.
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft via beeldbellen plaatsgevonden op 24 februari 2021. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze uitspraak is gehecht.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende is een woningcorporatie (toegelaten instelling). Zij was bij het begin van het belastingjaar 2014 genothebbende krachtens eigendom van de in de gemeente [A] gelegen 404 percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing is geheven.
      
    
    
      2.2.
      Bij het verweerschrift in hoger beroep heeft de heffingsambtenaar een overzicht overgelegd met 425 percelen die niet in de rioolheffing zijn betrokken (hierna: de 425 percelen). Dit betreffen onder andere: sportterreinen, zendmasten, trafo’s, ongebouwde gronden, bouwgronden, garageboxen, begraafplaatsen, agrarische bedrijven, woonhuizen, molens, woonboerderijen, een gemaal, een camping, een rioolzuiveringsinstallatie, een crèche en volkstuinen. Bij nagenoeg alle percelen is de opmerking gemaakt: ‘geen aansluiting’ of ‘septic tank’. 
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      3.1.
      In geschil is of de aanslagen rioolheffing terecht aan belanghebbende zijn opgelegd. Het geschil spitst zich uitsluitend toe of sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. 
      
    
    
      3.2.
      De heffingsambtenaar beantwoordt deze vraag ontkennend en concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
    
      3.3.
      Belanghebbende beantwoordt deze vraag bevestigend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
    
      3.4.
      Belanghebbende stelt zich in incidenteel hoger beroep op het standpunt dat, ingeval het Hof het principale hoger beroep van de heffingsambtenaar gegrond verklaart, de Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2014 van de gemeente [A] (hierna: de Verordening) in strijd is met artikel 9 van de Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (de Kaderrichtlijn Water; hierna: de KRW). Ook in dit geval concludeert belanghebbende tot vernietiging van de onderhavige aanslagen rioolheffing.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      4.1.
       De artikelen 1, 2 en 3, eerste lid, van de Verordening luiden als volgt: 
      
      
        “Artikel 1 Begripsomschrijvingen
        Deze verordening verstaat onder:
      
      
        
          perceel: een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan;
        
        
          gemeentelijke riolering: een voorziening of combinatie van voorzieningen voor inzameling, verwerking, zuivering of transport van afvalwater, hemelwater of grondwater, in eigendom, in beheer of in onderhoud bij de gemeente;
        
        
          water: huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater, hemelwater of grondwater.
        
      
      
      
        
          Artikel 2 Aard van de belasting
        
        Onder de naam rioolheffing wordt een directe betasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
      
      
        
          de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en
        
        
          de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen ten einde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
        
      
      
      
        
          Artikel 3 Belastbaar feit en belastingplicht
        
      
      1. De belasting wordt geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering.
      (…)”
      
    
    
      4.2.
      Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is nodig dat sprake is van een ongelijke behandeling van zowel feitelijk als rechtens gelijke gevallen, die veroorzaakt wordt door begunstigend (niet gepubliceerd) beleid of een oogmerk van begunstiging, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Wil sprake zijn van begunstigend beleid dan moet het bestuursorgaan beleid hebben gevoerd dat begunstigend is in die zin dat bepaalde belanghebbenden worden bevoordeeld boven andere belanghebbenden doordat een juiste rechtstoepassing achterwege wordt gelaten en moet het bestuursorgaan de bedoeling hebben gehad die belanghebbenden te begunstigen. Een oogmerk van begunstiging impliceert dat het bestuursorgaan zich ervan bewust is, althans behoort te zijn, dat hij in een ander geval dan dat van de belanghebbende een begunstiging verleent door in dat andere geval een juiste rechtstoepassing achterwege te laten. Daarnaast kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel slagen als de meerderheidsregel is geschonden. Dat is het geval, indien de gelijke gevallen deel uitmaken van een groep en de meerderheid van die groep begunstigend wordt behandeld.
      
    
    
      4.3.
      Op belanghebbende rust de last om de schending van het gelijkheidsbeginsel - de ongelijke behandeling - aannemelijk te maken, terwijl de heffingsambtenaar deze ongelijke behandeling vervolgens dient te verklaren en aannemelijk te maken dat de ongelijkheid niet voortvloeit uit door hem gevoerd (niet gepubliceerd) begunstigend beleid of het oogmerk van begunstiging. Belanghebbende kan dus in eerste instantie volstaan met het aanvoeren van vergelijkbare percelen die op een andere manier zijn behandeld. 
      
      
        
          Vergelijkbare percelen/ (on)gelijke behandeling?
        
      
    
    
      4.4.
      De 425 percelen verschillen volgens de heffingsambtenaar wezenlijk van de percelen van belanghebbende. De percelen van belanghebbende betreffen woningen die verhuurd worden en waarbij in alle gevallen sprake is van een aansluiting op de waterleiding en van een directe aansluiting op de gemeentelijke riolering voor de afvoer van afvalwater. Bij de percelen die buiten de heffing zijn gebleven, is geen sprake van een aansluiting op de waterleiding en wordt er dus ook geen afvalwater afgevoerd of, als er wel sprake is van een aansluiting op de waterleiding, wordt het afvalwater niet afgevoerd via de gemeentelijke riolering maar naar een eigen voorziening, zoals een septic tank. Er is dan ook geen sprake van gelijke gevallen, aldus de heffingsambtenaar.
      
    
    
      4.5.
      De toets of sprake is van gelijke gevallen in het kader van het gelijkheidsbeginsel moet volgens belanghebbende plaatsvinden op basis van de Verordening. Deze toets moet plaatsvinden aan de hand van de begrippen ‘aansluiting’ en ‘gemeentelijke riolering’ zoals gedefinieerd in de Verordening. Daarbij is volgens belanghebbende van belang dat sprake is van slechts één heffing voor zowel hemel- als afvalwater. Zowel de percelen van belanghebbende als de 425 percelen vallen onder het belastbare feit omschreven in de Verordening. In dat opzicht is er dus sprake van gelijke gevallen, aldus belanghebbende.
      
    
    
      4.6.
      Het Hof volgt belanghebbende in haar stelling dat op het niveau van de Verordening moet worden getoetst of de 425 percelen die buiten de heffing zijn gebleven gelijk zijn aan de percelen die in de onderhavige aanslagen rioolheffing zijn betrokken. Op basis van de Verordening worden percelen die een (in)directe aansluiting op de gemeentelijke riolering hebben in de heffing betrokken. Hieronder vallen naast de percelen van belanghebbende dus ook percelen die bijvoorbeeld hemelwater lozen via een directe aansluiting op de gemeentelijke riolering van een ander perceel of via putten in het wegoppervlak die zijn aangesloten op die riolering.
      
    
    
      4.7
      Belanghebbende heeft naar het oordeel van het Hof voldoende aannemelijk gemaakt dat ook bij (een groot deel van) de 425 percelen, waartoe met name veel garageboxen binnen de bebouwde kom behoren, water (hemelwater of grondwater) indirect haar weg zou kunnen vinden - via daken naar afvoerbuizen, naburige (onbebouwde) percelen, rioolputten in straten en sloten - naar de gemeentelijk riolering. De Verordening maakt het op afvalwater gebaseerde onderscheid tussen de percelen van belanghebbende en de 425 percelen, zoals de heffingsambtenaar voorstaat, niet. Het belastbaar feit voor alle percelen is de directe of indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering. De omstandigheid dat de vaststelling van het belastbare feit bij de betreffende 425 percelen vraagt om een perceelsgewijs onderzoek, omdat bij die percelen mogelijk sprake is van alleen indirecte aansluitingen, maakt niet dat op het niveau van de Verordening sprake is van in vergelijking met de percelen van belanghebbende ongelijke gevallen. 
      
    
    
      4.8.
      Het voorgaande houdt in dat belanghebbende naar het oordeel van het Hof aannemelijk heeft gemaakt dat (een groot deel van) de 425 percelen voor de rioolheffing zijn aan te merken als met de percelen van belanghebbende gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld doordat de betreffende 425 percelen niet in de rioolheffing zijn betrokken en de percelen van belanghebbende wel. 
      
      
        
          Begunstigend (niet gepubliceerd) beleid
        
      
    
    
      4.9.
      De heffingsambtenaar stelt dat geen sprake is van (begunstigend) beleid. Een indirecte aansluiting op de riolering roept echter bewijsproblemen op. Hij stelt daarom dat op grond van doelmatigheidsoverwegingen ervoor is gekozen om de 425 percelen buiten de heffing te laten. Een eventuele indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering kan alleen na (uitgebreid) onderzoek ter plaatse worden geconstateerd. De heffingsambtenaar wijst erop dat een buis die vanaf een garagebox de grond ingaat nog niet betekent dat die buis is aangesloten op het riool en verder dat sloten in het buitengebied veelal in eigendom zijn bij het waterschap. Uit een nadere controle aan de hand van de rioleringskaarten is geconstateerd dat 418 van de 425 percelen geen directe aansluiting hebben op de gemeentelijke riolering. Bij de latere samenvoeging met de gemeente Groningen bleek dat ook de gemeente Groningen dezelfde problematiek kende. Er is daarom na de samenvoeging besloten om voortaan een vrijstelling voor garageboxen in de Verordening op te nemen.
      
    
    
      4.10.
      Belanghebbende betoogt dat de heffingsambtenaar beleid hanteert om percelen die alleen hemelwater lozen niet in de heffing te betrekken. Er is naar haar mening geen sprake van doelmatigheid of daarmee samenhangende redenen van uitvoeringstechnische aard, omdat vooral bij de garageboxen in de bebouwde kom eenvoudig kan worden geconstateerd dat hemelwater indirect via de riolering wordt afgevoerd. 
      
    
    
      4.11.
      Het Hof stelt vast dat de heffingsambtenaar niet gepubliceerd beleid heeft gevoerd om de 425 percelen buiten de heffing te laten. In dit verband heeft de heffingsambtenaar naar het oordeel van het Hof evenwel voldoende geloofwaardig verklaard dat de 425 percelen op grond van doelmatigheidsoverwegingen buiten de rioolheffing zijn gehouden, dat het in de heffing betrekken van deze percelen een individuele beoordeling vereist van elk van deze 425 percelen en dat het zonder (uitgebreid) nader onderzoek ter plaatse niet mogelijk is om te onderscheiden of er sprake is van afvoer in de bodem (infiltratie), dan wel van afvoer op de gemeentelijke riolering via andere percelen of van afwatering op gemeentelijke sloten. Door de recente controle aan de hand van de rioleringskaarten wordt dit bevestigd. Voor het oordeel dat de heffingsambtenaar dit beleid zou hebben gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting ontbreekt grond. 
      
    
    
      4.12.
      Het voorgaande leidt het Hof tot het oordeel dat de heffingsambtenaar een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond heeft voor de ongelijke behandeling zodat er geen sprake is van begunstigend beleid. Het doel van het beleid berust immers op doelmatigheidsoverwegingen.
      
      
        
          Incidenteel hoger beroep
        
      
    
    
      4.13.
      Het incidentele hoger beroep van belanghebbende houdt in dat de Verordening in strijd is met artikel 9 van de KRW. Het Hof verwerpt deze beroepsgrond op de gronden vermeld in het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, 17/00071, ECLI:NL:HR:2017:3082.
      
      
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond en het incidentele hoger beroep ongegrond.
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
    
      Het Hof:
    
    
      – vernietigt de uitspraak van de Rechtbank,
      – verklaart het bij de Rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Tanghe, voorzitter, mr. I. Linssen en mr. J.W. Keuning, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2021.
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
      (A. Vellema)   	(T. Tanghe)
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 28 april 2021.
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.