ECLI:NL:RVS:2016:3426, Raad van State, 21-12-2016, 201600704/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2015 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie 1] te [plaats] (hierna: de Nbw-vergunning).

201600704/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, en anderen (hierna: Mob en anderen),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2015 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie 1] te [plaats] (hierna: de Nbw-vergunning).
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2016, waar Mob en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.C.H. Lahaije, bijgestaan door J.I.J. van Wankum en drs. B.P.M. van Noorden, zijn verschenen. Ter zitting is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, als partij gehoord.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben het college en Mob en anderen na de zitting stukken ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is een tweede zitting achterwege gebleven.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het bestreden besluit
    
    1. Het college heeft bij het bestreden besluit, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, een Nbw-vergunning verleend voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie 1] te [plaats]. Op grond van deze vergunning mogen hier 572 vleesvarkens worden gehouden in een stalsysteem met Rav-code D3.2.1 en 1980 vleesvarkens in een stalsysteem met Rav-code D3.214.4. Dit resulteert in een maximaal toegestane emissie van 3.456,0 kilogram ammoniak per jaar (hierna: kg NH3/jr).
    
    1.1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    1.2. De vergunde uitbreiding van de varkenshouderij kan een toename van de depositie van ammoniak - waarvan stikstof een bestanddeel is - tot gevolg hebben op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden: Oeffelter Meent, Zelderse Driessen, Maasduinen en het (Duitse) Reichswald. Deze gebieden zijn aangewezen voor natuurlijke habitats en habitats van soorten die gevoelig zijn voor stikstof en daarom kunnen verslechteren als gevolg van de vergunde varkenshouderij. Op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is een vergunning vereist voor de gewenste uitbreiding.
    
    Omdat de zogeheten kritische depositiewaarde op de voor stikstof gevoelige habitattypen in de betrokken Natura 2000-gebieden reeds wordt overschreden, kan niet worden uitgesloten dat de depositie van stikstof als gevolg van de vergunde bedrijfsvoering significante gevolgen heeft voor de desbetreffende gebieden. Daarom is op grond van artikel 19f van de Nbw 1998 een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden.
    
    1.3. In de passende beoordeling is berekend hoe de stikstofdepositie op de relevante Natura 2000-gebieden kan wijzigen als gevolg van de maximale ammoniakemissie die op grond van de Nbw-vergunning is toegestaan. Hierbij is de omstandigheid betrokken dat voor een varkenshouderij aan de [locatie 2] te [plaats] de bestaande milieutoestemming gedeeltelijk is ingetrokken ten behoeve van de Nbw-vergunning. Geconcludeerd is dat de maximaal toegestane depositie per saldo zal afnemen ten opzichte van de op de relevante referentiedata rechtens toegestane situatie.
    
    Het college acht zodoende verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Op grond van artikel 19g van de Nbw 1998 is de aangevraagde vergunning verleend.
    
    Intrekking
    
    2. Ter zitting hebben Mob en anderen de beroepsgrond dat niet inzichtelijk is gemaakt op welke vergunning(en) het intrekkingsbesluit is gebaseerd, ingetrokken.
    
    Bespreking van het beroep
    
    3. Mob en anderen betogen dat niet is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Hiertoe stellen zij ten eerste dat volgens hen bij de zogenoemde externe saldering is uitgegaan van een te hoge emissie. De milieuvergunning voor de veehouderij aan de [locatie 2] te [plaats] is volgens hen ten onrechte gebruikt om mee te salderen. Voor zover deze wel kon worden gebruikt, was niet de genoemde 2744,9 kg NH3/jr beschikbaar, maar slechts 2243,1 kg NH3/jr op grond van de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav) die op 1 augustus 2015 is aangepast.
    
    Ten tweede stellen Mob en anderen dat van een verkeerde emissie is uitgegaan voor de inrichting aan de [locatie 1]. Weliswaar was de emissie waarmee rekening is gehouden toegestaan op grond van een Hinderwetvergunning van 15 augustus 1989 voor dit bedrijf, maar zij stellen dat op grond van meitellingen aannemelijk is dat deze vergunning geheel of gedeeltelijk was vervallen, zodat met de emissie van deze inrichting geen rekening mocht worden gehouden.
    
    Ten derde zijn volgens Mob en anderen ten onrechte de gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Deurnsche Peel & Mariapeel" in de beoordeling buiten beschouwing gelaten. Uit berekeningen met het meest actuele rekenprogramma AERIUS blijkt volgens hen dat de vergunde varkenshouderij gevolgen heeft voor dit Natura 2000-gebied. Hierbij stellen zij dat van belang is dat de relevante referentiedatum van dit gebied een eerdere is dan waarmee bij de saldering rekening is gehouden. Het gebied is op 29 oktober 1986 als Vogelrichtlijngebied aangewezen, zodat volgens vaste jurisprudentie 10 juni 1994 als referentiedatum moet worden aangehouden in plaats van de gebruikte datum van 7 december 2004.
    
    3.1. Het college stelt dat bij de verlening van de Nbw-vergunning rekening is gehouden met de Rav-codes die vanaf 1 augustus 2015 golden. Zodoende is bij de saldering uitgegaan van 2557,4 kg NH3/jr waarvan gebruik kon worden gemaakt, in plaats van de in het intrekkingsbesluit genoemde saldo van 2744,9 kg NH3/jr, aldus het college.
    
    Het college stelt verder dat het rekenprogramma AERIUS alleen verplicht is voor aanvragen die onder de programmatische aanpak stikstof (hierna: de PAS) vallen. De aanvraag voor de Nbw-vergunning voor [vergunninghouder] is gedaan onder het recht van voor de inwerkingtreding van de PAS op 1 juli 2015, zodat de aanvrager het toentertijd gebruikelijke rekenprogramma, Aagro-Stacks, kon gebruiken in de passende beoordeling. Uit de berekeningen met Aagro-Stacks volgt dat de vergunde varkenshouderij per saldo een afname laat zien op Natura 2000-gebieden die dichterbij zijn gelegen dan de Deurnsche Peel & Mariapeel. De berekende afname van stikstofdepositie zal volgens het college verhoudingsgewijs gelijk zijn voor de Deurnsche Peel & Mariapeel, welk gebied op 22 kilometer afstand ligt van de vergunde varkenshouderij. Het college stelt zich dan ook op het standpunt dat ook voor dit gebied is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.
    
    De externe saldering met emissie van de veehouderij aan de [locatie 2]
    
    3.2. De volgende gegevens liggen ten grondslag aan de externe saldering met de veehouderij aan de [locatie 2] te [plaats] ten behoeve van de Nbw-vergunning. Aan de veehouderij aan de [locatie 2] is op 14 augustus 2000 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend op grond waarvan varkens mochten worden gehouden in stalsystemen met een totale ammoniakemissie van 5435,2 kg/NH3/jr. Deze milieuvergunning verving een oudere Hinderwetvergunning van voor 10 juni 1994. Op grond van de Hinderwetvergunning mocht een veebezetting met een totale ammoniakemissie van 5472 kg/NH3/jr worden gehouden, derhalve een hogere emissie dan op grond van de milieuvergunning was toegestaan.
    
    Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (Limburg) op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de milieuvergunning van 14 augustus 2000, gedeeltelijk ingetrokken. Ten behoeve van [vergunninghouder] is de vergunning ingetrokken wat betreft het houden van 500 gespeende biggen, 72 kraamzeugen, 228 guste en dragende zeugen, 2 dekberen en 816 opfokzeugen. Op basis van de in 2013 geldende Rav-codes is in het intrekkingsbesluit ervan uitgegaan dat hierdoor emissierechten ter grootte van 2744,9 kg NH3/jr beschikbaar kwamen voor de uitbreiding van de varkenshouderij aan de [locatie 1] te [plaats]. De overige emissies van dit bedrijf zijn beschikbaar gekomen voor de uitbreiding van andere bedrijven en voor de (gedeeltelijke) continuering van het bedrijf aan de [locatie 2].
    
    3.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891, rechtsoverwegingen 4 en 4.1, is externe saldering in beginsel mogelijk met een milieutoestemming, zoals een milieuvergunning of hinderwetvergunning, die is verleend voor de referentiedatum. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie.
    
    Gelet hierop, op de omstandigheid dat in dit geval geen relevante referentiedatum voorafgaat aan 10 juni 1994 en op de gegevens die hiervoor onder 3.2 zijn weergegeven, kon het college naar het oordeel van de Afdeling bij de beantwoording van de vraag of met de verlening van de Nbw-vergunning verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast, rekening houden met de externe saldering met de vergunning van 14 augustus 2000 aan de [locatie 2] die de eerder verleende Hinderwetvergunning heeft vervangen.
    
    3.4. Met betrekking tot het betoog dat voor de externe saldering niet van een saldo van 2744,9 kg NH3/jr mocht worden uitgegaan, maar van lager saldo had moeten worden uitgegaan op basis van de Rav-codes ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, overweegt de Afdeling als volgt. Voor de verlening van de Nbw-vergunning is bij de berekening van de beschikbare hoeveelheid saldo uitgegaan van de emissie van de stalsystemen op grond van de Rav-codes zoals die luidden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Daarom is niet met een te salderen emissie van 2744,9 kg NH3/jr die in het intrekkingsbesluit staat, rekening gehouden, maar is met een te salderen emissie van 2557,4 kg NH3/jr gerekend, zo blijkt uit het bestreden besluit. Uit het aangevoerde is niet gebleken dat deze berekening onjuist is of dat met onjuiste Rav-codes voor de stalsystemen is gerekend.
    
    De referentie emissie van de inrichting aan [locatie 1]
    
    3.5. Bij het bepalen van de ammoniakemissie waarvoor de inrichting aan de [locatie 1] op de referentiedatum toestemming had, is in de passende beoordeling uitgegaan van de Hinderwetwetvergunning die op 15 augustus 1989 aan dit bedrijf is verleend. Op grond van deze vergunning mocht het bedrijf maximaal 570 mestvarkens houden. In de passende beoordeling is rekening gehouden met de ammoniakemissie die op grond van Rav-code D3.1 behoort bij dit aantal varkens.
    
    3.6. Mob en anderen stellen dat op grond van de landbouwtellinggegevens tussen 1989 en 1994 blijkt dat op deze locatie weliswaar varkens zijn gehouden, maar dat hieruit niet volgt dat hier ook sprake was van mestvarkens. Zij hebben in dit verband een verklaring overgelegd van de toenmalige bedrijfsleider van het bedrijf dat gebruik maakte van de locatie [locatie 1], waarin staat dat in de desbetreffende periode uitsluitend fokvarkens zijn gehouden. Volgens Mob en anderen volgt hieruit dat in die periode geen gebruik is gemaakt van de Hinderwetvergunning die voor mestvarkens was verleend. Op grond van artikel 27, eerste of derde lid, van de toentertijd geldende Hinderwet is daarom de vergunning van rechtswege vervallen, zodat bij het verlenen van de Nbw-vergunning geen rekening met de bijbehorende ammoniakemissie mocht worden gehouden, aldus Mob en anderen.
    
    3.7. De Afdeling overweegt dat voor de vraag of de vergunning uit 1989 (gedeeltelijk) is vervallen op grond van artikel 27, eerste of derde lid, van de Hinderwet, bepalend is of en in welke omvang de inrichting in de periode van 15 augustus 1989 tot 1 maart 1993 in werking is geweest. Op grond van dit artikel is de bedoelde vergunning vervallen, voor zover de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid en in werking gebracht, dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren een veebestand is gehouden dat kleiner is dan 570 mestvarkens of een daarmee wat de ammoniakemissie betreft gelijk te stellen veebestand (vergelijk de uitspraak van 20 mei 2015, rechtsoverweging 2.6; ECLI:NL:RVS:2015:1587).
    
    Uit de emissiefactoren op grond van de toentertijd geldende Richtlijn inzake Ammoniak en Veehouderij, blijkt dat de emissiefactoren van opfokzeugen en opfokberen hoger zijn dan de emissiefactoren van vleesvarkens (mestvarkens).
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van de situatie dat de inrichting niet is voltooid en in werking gebracht, dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren een veebestand is gehouden dat kleiner is dan mestvarkens of een daarmee wat de ammoniakemissie betreft gelijk te stellen veebestand. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunning is vervallen op grond van artikel 27, eerste of derde lid, van de Hinderwet. Het college kon dan ook uitgaan van de toestemming op grond van de Hinderwetvergunning van 15 augustus 1989.
    
    De gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Deurnsche Peel & Mariapeel"
    
    3.8. Over het betoog van Mob en anderen dat ten onrechte geen beoordeling is gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Deurnsche Peel & Mariapeel", overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat dit Natura 2000-gebied op 22 kilometer afstand ligt van het vergunde bedrijf en dat tussen dit gebied en het bedrijf het Natura 2000-gebied "Maasduinen" ligt. Dit gebied ligt op ongeveer 1 kilometer afstand van het vergunde bedrijf. De in Aagro-stacks gemaakte berekeningen wijzen uit dat de Nbw-vergunning in dit gebied per saldo geen toename van stikstofdepositie mogelijk maakt. Het college kan naar het oordeel van de Afdeling worden gevolgd in het standpunt dat geen aanleiding bestaat om te veronderstellen dat op het verder weg gelegen gebied een toename van stikstofdepositie zou optreden waar de berekeningen uitwijzen dat dat niet het geval is op het meer nabije gebied Maasduinen.
    
    Dat uit een berekening met het rekenprogramma AERIUS blijkt dat het bedrijf stikstofdepositie teweeg brengt op stikstofgevoelige habitats in de Deurnsche Peel & Mariapeel, zodat dit gebied gevolgen kan ondervinden van het vergunde bedrijf, doet hier niet aan af. In deze zaak is immers niet aan de orde of de Nbw-vergunning stikstofdepositie mogelijk maakt, maar of de stikstofdepositie per saldo kan toenemen.
    
    Voor zover Mob en anderen wijzen op de referentiedatum van 10 juni 1994 voor het gebied Deurnsche Peel & Mariapeel, die voorafgaat aan de referentiedata van de gebieden waarmee is gerekend in Aagro-Stacks, overweegt de Afdeling dat uit de overwegingen 3.3 en 3.7 volgt dat de milieutoestemmingen waarmee rekening mocht worden gehouden ook bestonden voor de referentiedatum voor de Deurnsche Peel & Mariapeel. Hierin bestaat derhalve evenmin aanleiding om de passende beoordeling gebrekkig te achten.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    4. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    Hierom behoeft het betoog van het college dat artikel 8:69a aan de vernietiging van de vergunning in de weg staat voor zover het beroep mede door een aantal omwonenden is ingediend, geen bespreking.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Scheele
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    723.