ECLI:NL:RVS:2023:2500, Raad van State, 28-06-2023, 202105616/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een bestuurlijke boete van € 14.175,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. [appellante] heeft het gevaar te worden getroffen door losschietende onderdelen van de looprol niet voorkomen of beperkt. De minister heeft bij het bepalen van de hoogte van het bedrag rekening gehouden met de bedrijfsgrootte van [appellante] en met de ernst van het blijvend letsel. De minister heeft de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel gematigd met 25%, omdat [appellante] de noodzakelijke randvoorwaarden had gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Daarbij heeft de minister van belang geacht dat er arbeidsmiddelen beschikbaar waren om de looprollen veilig te demonteren en dat het slachtoffer kon beschikken over een veiligheidsbril.

202105616/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2021 in zaak nr. 20/6023 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juni 2020 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete van € 14.175,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Stokkers en mr. J.R. Baas, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), het Arbobesluit en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       Uit de stukken volgt dat een werknemer van [appellante] tijdens de uitoefening van zijn werkzaamheden op 14 maart 2019 in Alblasserdam blijvend letsel heeft opgelopen. Het slachtoffer werkte sinds 1 januari 2019 als onderhoudsmonteur op een terrein van [bedrijf]. Dat bedrijf maakte gebruik van heftrucks van [appellante] en het slachtoffer was samen met een collega belast met het onderhoud aan die heftrucks. Tijdens het vervangen van een van de looprollen van het vorkenbord van een vorkheftruck heeft het slachtoffer met een stalen hamer op de looprol geslagen om deze van zijn as af te krijgen. Daarbij sprong een metaaldeeltje van de looprol af, dat in het linkeroog van het slachtoffer terechtkwam. De arbeidsinspectie heeft het ongeval vanaf 26 augustus 2019 onderzocht. De bevindingen van het onderzoek heeft de inspecteur opgenomen in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 21 februari 2020.
    Besluit van de minister
    3.       De minister heeft [appellante] vanwege dit ongeval een boete van € 14.175,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit. [appellante] heeft het gevaar te worden getroffen door losschietende onderdelen van de looprol niet voorkomen of beperkt. De minister heeft bij het bepalen van de hoogte van het bedrag rekening gehouden met de bedrijfsgrootte van [appellante] en met de ernst van het blijvend letsel. De minister heeft de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel gematigd met 25%, omdat [appellante] de noodzakelijke randvoorwaarden had gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Daarbij heeft de minister van belang geacht dat er arbeidsmiddelen beschikbaar waren om de looprollen veilig te demonteren en dat het slachtoffer kon beschikken over een veiligheidsbril.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Er bestond geen reden om de boete verder te matigen. Aan de matigingsgronden a, c, en d, van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel is niet voldaan. De rechtbank heeft het betoog van [appellante] dat het slachtoffer eigen schuld had, niet gevolgd omdat het slachtoffer niet tegen beter weten in buitengewoon onvoorzichtig heeft gehandeld.
    Hoger beroep
    Is artikel 3.17 van het Arbobesluit overtreden?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden. Er zijn geen voorwerpen, producten of onderdelen, als bedoeld in dat artikel, losgekomen, maar alleen een of meerdere metaalsplinters. Verder is het ongeval, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet veroorzaakt door fabricage of bewerking van een product. Het losmaken van een stalen looprol is geen fabricage of bewerking van een product. De wet, maar ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel en legaliteitsbeginsel, verzetten zich tegen een dergelijke uitleg van deze wetsbepaling. Het ongeval is ontstaan doordat het slachtoffer geen veiligheidsbril heeft gedragen. Daarom is volgens [appellante] niet artikel 3.17 van het Arbobesluit overtreden, maar artikel 8.3, eerste lid, van het Arbobesluit.
    Beoordeling
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat de minister zich niet op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] artikel 8.3, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Dat wat [appellante] daarover heeft aangevoerd kan daarom niet slagen. In geschil is alleen of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden omdat het gevaar te worden getroffen of geraakt door losschietende onderdelen van de looprol niet is voorkomen of beperkt.
    5.2.    Voor zover [appellante] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het slaan met een hamer op een looprol als een bewerking van een product kan worden aangemerkt, overweegt de Afdeling het volgende. In de toelichting bij artikel 3.17 van het Arbobesluit (Staatsblad 2004, nr. 69, p. 32) staat het volgende vermeld:
    ‘Omdat in de praktijk is gebleken dat twijfel zou kunnen bestaan of bepaalde gevaarssituaties, zoals knelgevaar als gevolg van (gewild) in beweging gezette onderdelen van producten, onder dit of enig ander artikel van het Arbobesluit zouden vallen en dus niet aangepakt zouden kunnen worden, is de formulering van artikel 3.17 verruimd. Het artikel is zodanig gewijzigd dat dit voortaan betrekking heeft op alle gevallen waarin het gevaar bestaat te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan. Het zoveel mogelijk voorkomen van (knel)gevaar is tevens geregeld in artikel 7.7 van het Arbobesluit. Dit artikel heeft uitsluitend betrekking op gevaar veroorzaakt door bewegende delen van arbeidsmiddelen, zoals machines, installaties, apparaten en gereedschappen en niet op gevaar dat tijdens de fabricage of bewerking van een product door het product zelf wordt veroorzaakt.’
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank er terecht vanuit is gegaan dat het slaan met een hamer op een looprol als een bewerking van een product kan worden aangemerkt. Het gevaar daarvan, te weten het worden getroffen of geraakt door een of meer metaalsplinters van de looprol, valt daarom, gelet op de toelichting, onder de reikwijdte van artikel 3.17 van het Arbobesluit. De Afdeling is van oordeel dat, anders dan [appellante] heeft betoogd, een van een looprol afschietende metaalsplinter niet anders kan worden gezien dan als een (onder)deel van de looprol. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat het gevaar te worden getroffen of geraakt door losschietende onderdelen van de looprol, niet is voorkomen of zoveel mogelijk beperkt. Het oordeel van de rechtbank is juist.
    Het betoog slaagt niet.
    Is er voldaan aan de matigingsgronden?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen veilige werkwijze is ontwikkeld omdat in de Risico-Inventarisatie en Evaluatie (hierna: RI&E) niet het gevaar om getroffen te worden door metaaldeeltjes is opgenomen. [appellante] voert aan dat in module 21 van de RI&E het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen is geïnventariseerd. Bij de taak ‘Algemene beheersmaatregelen/ taken op locatie’ is het gebruik van gezichtsbescherming genoemd en bij de taak ‘Metaalbewerking’ is het risico van wegspringende delen genoemd. [appellante] betwist dat in de RI&E het slaan met een stalen hamer op een stalen looprol had moeten worden opgenomen, omdat dit een onveilige werkwijze is.
    [appellante] bestrijdt verder de overweging van de rechtbank dat niet kan worden gesproken van adequaat toezicht. [appellante] voert aan dat de  leidinggevende had voorgedaan hoe de werkzaamheden op een veilige wijze moesten worden uitgevoerd. Hij is van de werkplek afgegaan, maar heeft volgens zijn verklaring wel zicht gehouden op de werkplek. De leidinggevende hoefde er geen rekening mee te houden dat het slachtoffer een andere werkwijze ging volgen. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat er geen adequaat toezicht is omdat adequaat toezicht betrekking heeft op toepassing van een veilige werkwijze, betoogt [appellante] dat deze overwegingen niet gaan over de matigingsgrond met betrekking tot het houden van adequaat toezicht, maar over de matigingsgrond met betrekking tot het ontwikkelen van een veilige werkwijze.
    - Risico-inventarisatie
    6.1.    Als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, dan bestaat er op grond van artikel 1, elfde lid, onder a, van de Beleidsregel aanleiding de boete te matigen met 25%. [appellante] heeft weliswaar een RI&E, maar daarin is alleen in algemene zin gewezen op het gebruik van persoonlijke gezichtsbescherming en het risico op wegspringende delen bij metaalbewerking. [appellante] heeft ter zitting toegelicht dat in de RI&E het gebruik van bepaalde materialen is besproken, maar niet voor deze veelvoorkomende werkzaamheden. [appellante] heeft geen werkwijze vastgelegd voor het op veilige wijze vervangen van versleten looprollen en heeft de gevaren van het slaan met staal op staal niet geïnventariseerd. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij aan deze matigingsgrond heeft voldaan. Het oordeel van de rechtbank is juist.
    - Adequaat toezicht
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957) hangt het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling.
    Uit overweging 6.1 volgt dat er geen veilige werkwijze voor het vervangen van looprollen is ontwikkeld. Daarom kan niet gezegd worden dat adequaat toezicht op de toepassing van de veilige werkwijze is gehouden. Vergelijk: uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:407. Overigens kan [appellante] met haar stelling dat [leidinggevende] adequate instructies heeft gegeven niet aannemelijk maken dat er daarom ook adequaat toezicht is gehouden. Bovendien heeft [leidinggevende] verklaard dat er ongeveer één keer per jaar een daartoe aangewezen toezichthouder langs kwam. Een frequentie van één keer per jaar stimuleert werknemers onvoldoende om zich aan de veiligheidseisen te houden. De minister heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat er adequaat toezicht is gehouden. Het oordeel van de rechtbank is juist.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Is er sprake van eigen schuld?
    7.       Verder betoogt [appellante] dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt van het ontstaan van het ongeval. Het slachtoffer beschikte over een veiligheidsbril en was over het gebruik daarvan geïnstrueerd. De leidinggevende heeft voorgedaan hoe de werkzaamheden op een veilige moesten worden uitgevoerd. Niet staat vast dat de leidinggevende het slachtoffer heeft geadviseerd om met een hamer rechtstreeks op de looprol te slaan of dit zo heeft voorgedaan. Verder heeft de leidinggevende de werkzaamheden eerst samen met het slachtoffer uitgevoerd. De leidinggevende hoefde er niet op bedacht te zijn dat het slachtoffer bij zijn afwezigheid met een metalen hamer op een metalen looprol ging slaan zonder een veiligheidsbril op te zetten. Het slachtoffer had relevante werkervaring en was geen leerling. Daarbij kan iedere werknemer weten dat het risico bestaat om metalen deeltjes in de ogen te krijgen indien je met een metalen hamer op metaal slaat.
    Beoordeling
    7.1.    In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. De Beleidsregel laat onverlet dat beoordeeld dient te worden of een boete voor verdere matiging in aanmerking komt op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Vergelijk: uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:369.
    7.2.    Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat het slachtoffer kon beschikken over een veiligheidsbril, overweegt de Afdeling dat de minister in deze omstandigheid al aanleiding heeft gezien om de boete op grond van artikel 1, elfde lid, onder b, van de Beleidsregel, met 25% te matigen. Voor een verdere matiging om diezelfde reden was daarom geen aanleiding.
    Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat een leidinggevende adequate instructies aan het slachtoffer heeft gegeven, overweegt de Afdeling het volgende. Volgens bijlage 3 bij het boeterapport heeft het slachtoffer verklaard dat de werkzaamheden nieuw voor hem waren, dat het de eerste keer was dat hij dit deed en dat hij geen specifieke instructies over de werkzaamheden heeft gekregen. Verder heeft het slachtoffer verklaard dat hij het idee had dat het gebruikelijk was om de werkzaamheden op deze manier te verrichten omdat zijn collega het zo had voorgedaan. Volgens bijlage 4 bij het boeterapport heeft deze collega verklaard dat hij aan het slachtoffer heeft uitgelegd en voorgedaan hoe de rollen eraf moesten worden gehaald, maar dat hij niet meer durft te zeggen of hij daarbij de looprollen met een stalen hamer eraf heeft geslagen. Uit het voorgaande volgt dat niet aannemelijk is dat er adequate instructies aan het slachtoffer zijn gegeven over de concrete werkzaamheden. De minister heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de boete op grond van artikel 1, elfde lid, onder c, van de Beleidsregel te matigen.
    7.3.    Voor zover [appellante] betoogt dat het slachtoffer eigen schuld had omdat hij relevante werkervaring had en daarom had kunnen weten dat het risico bestaat om metalen deeltjes in de ogen te krijgen indien je zonder het dragen van een veiligheidsbril met een metalen hamer op metaal slaat, overweegt de Afdeling heeft volgende. Hoewel eigen schuld geen aparte matigingsgrond is als genoemd in de Beleidsregel, kan eigen schuld van het slachtoffer een reden zijn om de boete te matigen op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De hoogte van de boete moet namelijk worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het handelen van de werknemer zelf geeft aanleiding tot matiging van de boete als hij tegen beter weten in buitengewoon onvoorzichtig heeft gehandeld (zie: uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:843). Uit de verklaringen van [appellante] volgt dat het slachtoffer pas net was begonnen met de werkzaamheden als onderhoudsmonteur, terwijl niet is gebleken van een adequate instructie over de concrete werkzaamheden. Daarom is niet aannemelijk dat het slachtoffer op eigen initiatief tegen beter weten in onvoorzichtig heeft gehandeld en is er geen reden om de boete te matigen vanwege de gestelde eigen schuld van het slachtoffer. Het oordeel van de rechtbank is juist.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    978
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […].
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […].
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 16
    […]
    10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    […].
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 3.17 Voorkomen gevaar door voorwerpen, producten, vloeistoffen of gassen
    Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
    Artikel 8.3 Beschikbaarheid en gebruik persoonlijke beschermingsmiddelen
    1. Indien gevaar voor veiligheid of de gezondheid van een werknemer op de arbeidsplaats aanwezig is of kan ontstaan, zijn voor de werknemers die aan dat gevaar blootstaan of kunnen blootstaan, persoonlijke beschermingsmiddelen in voldoende aantal beschikbaar.
    […].
    Artikel 9.9b
    1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
    […].
    c. van hoofdstuk 3: de artikelen […] 3.17 tot en met 3.25, […];
    […].
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1
    […].
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    […].