ECLI:NL:RVS:2023:2571, Raad van State, 05-07-2023, 202104585/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Die houdt in dat hij uiterlijk 30 april 2019 het boothuis moet verwijderen en verwijderd moet houden op het perceel [locatie] te Reeuwijk. De last houdt verder in dat [appellant] de steiger op het perceel uiterlijk 30 april 2019 geheel moet verwijderen en verwijderd moet houden, of, als [appellant] een omgevingsvergunning aanvraagt voor de steiger van maximaal 6 m2, dan de steiger moet terugbrengen naar een omvang van 6 m2. Op 29 mei 2017, 16 november 2017 en 23 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat het oude boothuis op het perceel is vervangen. Op 28 februari 2018 is [appellant] schriftelijk op de hoogte gesteld van de geconstateerde overtreding en in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen vier weken na dagtekening van de brief ongedaan te maken.

202104585/1/R3.
  Datum uitspraak: 5 juli 2023
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te [woonplaats],
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 mei 2021 in zaak nr. 19/5184 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Die houdt in dat hij uiterlijk 30 april 2019 het boothuis moet verwijderen en verwijderd moet houden op het perceel [locatie] te Reeuwijk (hierna: het perceel). De last houdt verder in dat [appellant] de steiger op het perceel uiterlijk 30 april 2019 geheel moet verwijderen en verwijderd moet houden, of, als [appellant] een omgevingsvergunning aanvraagt voor de steiger van maximaal 6 m2, dan de steiger moet terugbrengen naar een omvang van 6 m2.
  
  
  
    Bij besluit van 27 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het besluit betrekking heeft op de steiger. De bezwaren ten aanzien van het boothuis zijn ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 31 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 30 mei 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis en mr. D. Kruk, zijn verschenen. 
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  1. Op 29 mei 2017, 16 november 2017 en 23 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat het oude boothuis op het perceel is vervangen.
  
  2. Op 28 februari 2018 is [appellant] schriftelijk op de hoogte gesteld van de geconstateerde overtreding en in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk binnen vier weken na dagtekening van de brief ongedaan te maken.
  
  3. Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder dwangsom van € 3.000,00 gelast om uiterlijk 30 april 2019 het boothuis te verwijderen en verwijderd te houden. Aan deze last heeft het college ten grondslag gelegd dat het op grond van artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verboden is om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
  
  
    Aangevallen uitspraak
  
  
  4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Daarbij overweegt de rechtbank dat het boothuis niet is toegelaten op grond van de regels van het bestemmingsplan "Plassengebied" (hierna: het bestemmingsplan), omdat geen sprake is van behoud van het oude boothuis maar van herbouw. Ook overweegt de rechtbank dat het college niet bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat het handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende belangen. [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
  
  
    Hoger beroep
  
  
  
    Reikwijdte hoger beroep
  
  
  5. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] in strijd heeft gehandeld met de Wabo door het boothuis zonder omgevingsvergunning te bouwen. Maar partijen zijn het oneens over de vraag of er sprake is van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie is en het college niet van handhaving had hoeven af te zien. 
  
  
    Toetsingskader
  
  
  6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
  
  
    Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?
  
  
  7.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.	
  
  
    Ten eerste volgt volgens hem uit de Nota inspraak- en vooroverlegreacties, vastgesteld op 29 juli 2014, dat wanneer het bouwwerk nog op het perceel aanwezig is, het mag worden herbouwd.	
  
  
  
    Ten tweede kan volgens [appellant] voor het boothuis een omgevingsvergunning worden verkregen, omdat de bouw van het boothuis is aan te merken als behoud van een bestaand bouwwerk en daarom is toegelaten op grond van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft het oordeel dat sprake is van herbouw van een boothuis onvoldoende onderbouwd. [appellant] betoogt dat het niet juist is om dit oordeel alleen te baseren op een gewijzigde maatvoering en een nieuwe loopplank.
  
  
  
    7.1.	 Op het moment van het besluit op bezwaar van 27 juni 2019 was het bestemmingsplan op het perceel van toepassing. Dat plan is op 24 juni 2015 door de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk vastgesteld. Aan het perceel is de bestemming "Recreatie - Natuurwaarden" toegekend.
  
  
  
    7.2.	Artikel 11.1 van de planregels luidt: 
  
  
  
    "De voor ‘Recreatie - Natuurwaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
  
  
  
    […];
  
  
  f. bestaande bebouwing zoals bedoeld in lid 1.20.
  
  
    […]."	
  
  
  
    Artikel 11.2 luidt: 
  
  
  
    "[…];
  
  
  b. in afwijking van het bepaalde onder a geldt dat bestaande bouwwerken, zoals bedoeld in lid 11.1 onder f binnen en buiten het bouwvlak zijn toegestaan en mogen worden behouden, maar niet mogen worden herbouwd;
  
  
    […]."	
  
  
  
    Artikel 1.20 luidt: 
  
  
  
    "bestaande bebouwing: een bouwwerk dat tot stand gekomen is op basis van een verleende omgevingsvergunning of op basis van een daar aan gelijk te stellen regeling; dit geldt ook voor bouwwerken die zijn opgenomen in de inventarisatie 1985/1986 (naverkend 1990) en die nog daadwerkelijk aanwezig zijn."
  
  
  
    In het document met de titel "Inventarisatie Plassengebied Gemeente Reeuwijk" van 23 oktober 1985 (hierna: de inventarisatie) is onder meer het volgende vermeld: 
  
  
  
    
      
    
  
  
  
    7.3.	De Nota inspraak- en vooroverlegreacties is vastgesteld op 29 juli 2014. Daarin is opgenomen: "Alle bouwwerken die zijn opgenomen in de inventarisatie 1985/1986, naverkend 1990 of waarvoor nadien een bouwergunning is verleend worden als legaal aangemerkt en mogen behouden worden. In het nieuwe bestemmingsplan is voor deze bouwwerken de bestaande bouwwerkenregeling opgenomen. De regeling biedt de mogelijkheid om alle bestaande legale bouwwerken volgens dezelfde maat en op dezelfde plaats terug te bouwen. Het is ook toegestaan om het bouwwerk volgens dezelfde maat binnen een bestaand bouwvlak terug te bouwen. Bouwwerken die zijn opgenomen in de inventarisatie 1985/1986, maar inmiddels zijn gesloopt mogen niet opnieuw worden teruggebouwd. Ze zijn immers niet meer aanwezig en waren alleen op grond van het overgangsrecht toegestaan."
  
  
  
    7.4.	Voorop staat dat de op de planverbeelding aangegeven bestemming en de daarbij horende regels bepalend zijn voor de bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden. Daarom kan naar het oordeel van de Afdeling niet uit de Nota inspraak- en vooroverlegreacties worden afgeleid dat in dit geval een bestaand bouwwerk dat nog op het perceel aanwezig is, mag worden herbouwd. 
  
  
  
    De Nota inspraak- en vooroverlegreacties is opgesteld naar aanleiding van de inspraakreacties die zijn ingediend op het voorontwerpbestemmingsplan. Vervolgens is een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd, waarna zienswijzen zijn ingediend. Naar aanleiding van deze zienswijzen is op 24 juni 2015, gelijktijdig met het bestemmingsplan, de "Nota beantwoording zienswijzen bestemmingsplan Plassengebied" (hierna: de Nota zienswijzen) vastgesteld. Ook in de Nota zienswijzen wordt ingegaan op de inventarisatie 1985/1986, naverkend 1990. Daarnaast wordt  daarin een toelichting gegeven op de zogenoemde "bestaande maten-regeling". Op basis van deze regeling mag herbouw van bestaande bouwwerken plaatsvinden. Maar uit de Nota zienswijzen volgt dat deze regeling alleen voor bepaalde bestemmingen geldt en niet voor de bestemming "Recreatie - Natuurwaarden". Dit blijkt ook uit de planregels behorende bij deze bestemming. Daarin is die "bestaande maten-regeling" niet opgenomen. De "bestaande maten-regeling" is daarom niet op het boothuis van toepassing.
  
  
  
    7.5.	Over de vraag of het boothuis, zoals het er nu staat, neerkomt op het in artikel 11.2, onder b, van de planregels toegestane behoud van het oorspronkelijke boothuis of dat er sprake is van de in dat artikel niet toegestane herbouw, overweegt de Afdeling het volgende. 
  
  
  
    Partijen zijn het erover eens dat voor het oude boothuis nooit een vergunning is verleend. Dat betekent dat dat boothuis, gelet op artikel 1.20 van de planregels, alleen als "bestaand bouwwerk" als bedoeld in dat artikel kon worden aangemerkt, als het is opgenomen in de inventarisatie 1985/1986 (naverkend 1990) en als het bouwwerk nog daadwerkelijk aanwezig is. Over het oude boothuis is in deze inventarisatie opgenomen dat het 8 m lang was, 2,5 m breed en 2 m hoog. Partijen zijn het erover eens dat het boothuis zoals het er nu staat en ook op de besluitmomenten van 15 februari 2019 en 27 juni 2019 stond, 6,5 m lang en 2,9 m breed is. Verder heeft [appellant] op de zitting van de Afdeling bevestigd dat de beide zijwanden en het dak zijn vervangen en dat nieuwe palen zijn geslagen aan de waterkant als fundament ter vervanging van verrotte delen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank haar oordeel dat sprake is van herbouw, voldoende onderbouwd. Zij heeft dit oordeel op meer feiten gebaseerd dan alleen een andere maatvoering en een nieuwe loopplank. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de wijziging van de afmetingen en het vervangen van het dak, van de verrotte fundamenten aan de plaskant en van de zijwanden zulke ingrijpende werkzaamheden en wijzigingen zijn dat niet meer kan worden gesproken van "behoud" van het oude boothuis. Naar het oordeel van de Afdeling moet het nieuwe boothuis als "herbouw" worden aangemerkt. Dat het oude boothuis in zo’n slechte staat verkeerde dat ingrijpende werkzaamheden noodzakelijk waren, betekent niet dat daarom sprake is van "behoud" als bedoeld in de bestemmingsplanregels.
  
  
  
    7.6.	De conclusie is dat de rechtbank op goede gronden heeft overwogen dat er geen concreet zich op legalisatie is.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    Terugbrengen naar originele staat
  
  
  
    7.7.	[appellant] heeft naar voren gebracht dat hij bereid is de afwijkende maatvoering terug te brengen naar de originele afmetingen en de loopplank te verwijderen. Hierover overweegt de Afdeling dat, gelet op het voorgaande, op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom sprake was van een nieuw boothuis. Met de door [appellant] voorgestelde veranderingen kan dat feit niet meer ongedaan worden gemaakt. Dit betekent dat ook na de door [appellant] voorgestelde aanpassingen geen sprake zal zijn van behoud van het oude boothuis. Het bouwwerk is dan nog steeds niet toegelaten op grond van het bestemmingsplan. Het college heeft in het betoog van [appellant] daarom geen aanleiding hoeven zien om van handhavend optreden af te zien.	
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.  	
  
  
  
    Handhaving is onevenredig
  
  
  8. Verder betoogt [appellant] dat het verwijderen van het boothuis geen bijdrage levert aan de doelstelling van het bestemmingsplan, namelijk ruimte geven aan natuurwaarden. Hij stelt dat door het verwijderen van het boothuis een alternatieve "doos" van plastic zeildoek moet worden gebruikt om de boot te beschermen. 
  
  
    De Afdeling begrijpt dit betoog van [appellant] zo dat hij meent dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende belangen.
  
  
  
    8.1.	Het college heeft toegelicht dat het bestemmingsplan erop is gericht om op termijn een afname van de bebouwing te verwezenlijken op de gronden die de bestemming "Recreatie - Natuurwaarden" hebben. Bepaalde bestaande bouwwerken zijn toegestaan, maar het doel is volgens het college dat er uiteindelijk zo min mogelijk bebouwing aanwezig is op de oevers. Het is daarom volgens het college niet wenselijk dat bestaande bebouwing kan worden afgebroken en in andere vorm kan terugkeren. Om dit doel te bereiken heeft het college de afgelopen jaren ook in andere gevallen handhavend opgetreden, zo heeft het college op de zitting toegelicht.
  
  
  
    8.2.	Met de rechtbank oordeelt de Afdeling dat in wat [appellant] heeft aangevoerd, onvoldoende aanleiding bestaat om te oordelen dat er sprake is van onevenredigheid waardoor het college van handhaving had moeten afzien.	
  
  
  
    In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het doel vermindering van bebouwing met de last niet kan worden verwezenlijkt. Met de overtreding wordt afbreuk gedaan aan het te beschermen belang. Nog daargelaten dat een eventuele constructie met een zeildoek mogelijk ook een bouwwerk is waartegen handhavend zou kunnen worden opgetreden, staat een eventuele toekomstige situatie los van de beoordeling van de vraag of het besluit tot handhaving dat hier aan de orde is, geschikt is om het doel te bereiken.   
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 
  
  10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
  
  
  
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
  
  
  
    w.g. Lap
    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
  
  
  
    288-1037