ECLI:NL:RVS:2023:1483, Raad van State, 17-04-2023, 202107510/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen, de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken, hem opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten (terugkeerbesluit) en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.

202107510/1/V3.
    Datum uitspraak: 17 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 3 november 2021 in zaak nr. 21/2536 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 september 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen, de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken, hem opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten (terugkeerbesluit) en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.
    Bij besluit van 2 april 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 november 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris aan de vreemdeling kenbaar maakt of hij het voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning handhaaft en, als hij dat doet, een nieuw besluit neemt. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit neemt op de aanvraag.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De staatssecretaris en de vreemdeling hebben op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
    De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.V. de Kort en mr. M. Beekes, advocaten te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. L.E.J. Vleesenbeek, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen. Verder is K. van den Ende van de Pompestichting aan de zijde van de vreemdeling als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Surinaamse nationaliteit en verblijft sinds 1996 in Nederland. In 1997 kreeg hij zijn eerste verblijfsvergunning. Tijdens zijn rechtmatig verblijf in Nederland is hij voor verschillende misdrijven veroordeeld. Uiteindelijk is de vreemdeling in 2016 onherroepelijk veroordeeld tot tien maanden gevangenisstraf en is hem de maatregel van terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging opgelegd (tbs-maatregel). Die tbs-maatregel is vervolgens meermalen verlengd en duurt nog altijd voort. In deze periode heeft de staatssecretaris de verblijfsvergunning van de vreemdeling ingetrokken, zijn aanvraag voor een nieuwe verblijfsvergunning afgewezen, een terugkeerbesluit genomen en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris daarbij ten onrechte geen rekening gehouden met de (on)mogelijkheden voor terugkeer naar het land van herkomst (repatriëring), waarbij eventuele negatieve gevolgen van de besluitvorming voor de tbs-behandeling een rol spelen.
    Tbs maar geen rechtmatig verblijf - hoe zit dat?
    2.       Als een vreemdeling op wie een tbs-maatregel van toepassing is geen rechtmatig verblijf meer heeft in Nederland, verandert het doel van de tbs-maatregel. Het doel is dan niet langer een veilige terugkeer in de Nederlandse maatschappij, maar een veilige repatriëring. Dat kan op twee verschillende manieren: door overdracht van de tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel aan het land van herkomst of door uitzetting in combinatie met beëindiging van de tbs-maatregel. In de praktijk blijkt overdracht van een tbs-maatregel zelden mogelijk, onder meer door de grote verschillen tussen de rechtsstelsels en behandelmogelijkheden in de betrokken landen. In de meeste gevallen is repatriëring daarom pas aan de orde na beëindiging van de tbs-maatregel. Deze manier van repatriëring kent echter ook moeilijkheden. Volgens de Verlofregeling tbs, zoals die luidde ten tijde van de besluitvorming, zijn vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf namelijk op voorhand uitgesloten van elke vorm van resocialisatieverlof, terwijl dat verlof een cruciaal element is van de tbs-behandeling. De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming heeft hierover op 17 februari 2021 het advies ‘Vreemdelingen in tbs’ uitgebracht (RSJ-advies). In dat advies wordt gewaarschuwd voor het ontstaan van een uitzichtloze situatie. Als repatriëring door middel van overdracht van de tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel onmogelijk is, en er ook geen reële kans bestaat op repatriëring na beëindiging van de tbs-maatregel omdat de tbs-behandeling vastloopt wegens een gebrek aan resocialisatieverlof, dreigt eindeloze verlenging van de tbs-maatregel.
    2.1.    Mede naar aanleiding van het RSJ-advies is de Verlofregeling tbs gewijzigd. Vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf zijn door die wijziging met ingang van 14 januari 2022 niet langer uitgesloten van begeleid verlof. Van de andere vormen van resocialisatieverlof, zoals onbegeleid en transmuraal verlof, blijven zij wel uitgesloten. Deze ontwikkeling heeft plaatsgevonden nadat de staatssecretaris het besluit heeft genomen en kan daarom niet bij de rechterlijke toetsing worden betrokken. Dan zou namelijk afbreuk worden gedaan aan het beginsel dat de rechtbank in dit soort zaken het besluit toetst naar de feiten en het recht op moment van het nemen van het besluit (ex tunc toetsing).
    Beoordeling
    3.       Volgens de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris in dit geval bij het nemen van het besluit van 2 april 2021 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de negatieve gevolgen voor de tbs-behandeling van de vreemdeling, die ertoe leiden dat er geen zicht is op repatriëring naar Suriname. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. Daarbij staat zij eerst stil bij de feitelijke informatie over de repatriëring van Surinaamse tbs’ers. Vervolgens komt de specifieke situatie van de vreemdeling in deze zaak aan bod en worden de grieven van de staatssecretaris besproken. Helemaal aan het eind van de uitspraak staat de Afdeling stil bij wat er nu van de staatssecretaris wordt verwacht.
    Repatriëring van Surinaamse tbs’ers - de cijfers
    4.       De Afdeling leidt uit het antwoord van de staatssecretaris op haar schriftelijke vragen en zijn toelichting ter zitting af dat het de afgelopen jaren nauwelijks lukt om Surinaamse vreemdelingen op wie een tbs-maatregel van toepassing is te repatriëren. In 2016 heeft er één repatriëring naar Suriname plaatsgevonden, maar tussen 2017 en 2022 geen. Dit terwijl er meer Surinaamse vreemdelingen zijn op wie een tbs-maatregel van toepassing is. Negen op 30 september 2022 om precies te zijn. Over de repatriëring in 2016 vertelde de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling dat die plaatsvond na beëindiging van de tbs-maatregel. Verder bevestigde de staatssecretaris dat repatriëring in de vorm van overdracht van de tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel eigenlijk nooit voorkomt.
    Situatie van de vreemdeling
    5.       De besluitvorming van de staatssecretaris heeft negatieve gevolgen gehad voor de tbs-behandeling van de vreemdeling. Voorafgaand aan de besluitvorming had hij rechtmatig verblijf en was hij met transmuraal verlof. Hij verbleef buiten de beveiligde zone van de tbs-kliniek en werd op afstand begeleid. Nadat zijn verblijf in Nederland onrechtmatig werd door de besluitvorming van de staatssecretaris, werd de vreemdeling direct teruggeplaatst naar de beveiligde zone van de tbs-kliniek. Volgens de Verlofregeling tbs, zoals die toen luidde, was hij namelijk op voorhand uitgesloten van iedere vorm van resocialisatieverlof. Bij gebrek aan resocialisatieverlof kwam zijn tbs-behandeling ook tot stilstand. Beëindiging van de tbs-maatregel is dan ondenkbaar.
    5.1.    Deze negatieve gevolgen van de besluitvorming, samen met het gegeven dat repatriëring naar Suriname in de vorm van overdracht van de tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel in de praktijk eigenlijk nooit voorkomt, maken dat de vreemdeling terechtkomt in een situatie waarin repatriëring naar Suriname onmogelijk is en eindeloze verlenging van de tbs-maatregel dreigt. Omdat dit redelijkerwijs voorzienbare gevolgen van de besluitvorming van de staatssecretaris zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat hij deze gevolgen bij het nemen van het besluit had moeten betrekken.
    Klachten van de staatssecretaris over het oordeel van de rechtbank
    6.       De Afdeling volgt de staatssecretaris daarom niet in zijn betoog in de grieven 2 en 3 dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet de bestuursrechter maar de strafrechter oordeelt over repatriëring en tbs. In dit geval is namelijk sprake van redelijkerwijs voorzienbare gevolgen van de besluitvorming van de staatssecretaris. Omdat redelijkerwijs voorzienbaar is dat de besluitvorming in dit geval tot gevolg heeft dat de tbs-behandeling van de vreemdeling tot stilstand komt en dat repatriëring naar Suriname daardoor onmogelijk wordt, houdt het betrekken daarvan bij de verblijfsrechtelijke procedure geen beoordeling in die is voorbehouden aan toetsing door de strafrechter. De staatssecretaris beroept zich daarom tevergeefs op de uitspraken van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4007, en 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2899.
    6.1.    De grieven 2 en 3 falen.
    7.       De staatssecretaris klaagt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank geen rekening gehouden met de derde stap voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals die door de Afdeling is geformuleerd in haar uitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2180. In beroep ging het echter alleen over de eerste twee stappen. De staatssecretaris neemt op dit punt in hoger beroep dus een nieuw standpunt in, en richt zich daarmee niet tegen een oordeel in de uitspraak van de rechtbank. Dat laatste is echter wel een wettelijke eis (artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000). Wat de staatssecretaris als grief 1 heeft aangevoerd, is dus geen grief als bedoeld in de wet en kan al daarom niet slagen.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Wat betekent dit?
    9.       De staatssecretaris moet een nieuw besluit nemen. Bij het nemen van dat besluit moet hij de redelijkerwijs voorzienbare gevolgen daarvan voor de tbs-behandeling van de vreemdeling en de repatriëringsmogelijkheden naar Suriname betrekken. Daarbij geeft de Afdeling de staatssecretaris mee dat de onder 2.1 genoemde wijziging van de Verlofregeling tbs dit niet anders maakt. Zoals de door de vreemdeling meegebrachte deskundige ter zitting heeft toegelicht, leidt die wijziging er namelijk alleen toe dat de tbs-behandeling in een latere fase tot stilstand komt. Begeleid verlof alleen is onvoldoende voor beëindiging van een tbs-maatregel. In zoverre is in de huidige situatie nog steeds sprake van redelijkerwijs voorzienbare gevolgen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Schippers, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Schippers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2023
    873