ECLI:NL:RVS:2023:2000, Raad van State, 24-05-2023, 202106314/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wormerland het verzoek van [appellant] om handhaving inzake de door hem ervaren geluidhinder afgewezen.  [appellant] woont op het perceel aan de [locatie] in Wormer. Hij ondervindt geluidoverlast van de activiteiten in de nabijgelegen inrichting van Cargill aan de Veerdijk 82 in Wormer. Cargill is gevestigd op het industrieterrein "Nieuweweg Zuid-West en Croklaan" waarvoor krachtens de Wet geluidhinder een geluidzone is vastgesteld. Bij besluit van 16 februari 1996 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer krachtens artikel 72, tweede lid, van de Wgh (zoals dat toen luidde) de ten hoogste toelaatbare waarde vastgesteld van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de gevels van omliggende woningen. Volgens het hogerewaardenbesluit is de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellant] 55 dB(A).

202106314/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Wormer, gemeente Wormerland,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wormerland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juni 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhaving inzake de door hem ervaren geluidhinder afgewezen.
    Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 5 juni 2020 in stand gelaten.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen en een reactie te geven op het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    De minister van Justitie en Veiligheid heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2023, waar [appellant], vergezeld van [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C. Agtersloot en M. van Bakel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Cargill B.V. (hierna: Cargill), vertegenwoordigd door mr. G. Koop en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont op het perceel aan de [locatie] in Wormer. Hij ondervindt geluidoverlast van de activiteiten in de nabijgelegen inrichting van Cargill aan de Veerdijk 82 in Wormer.
    Cargill is gevestigd op het industrieterrein "Nieuweweg Zuid-West en Croklaan" (hierna: het industrieterrein) waarvoor krachtens de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) een geluidzone is vastgesteld. Bij besluit van 16 februari 1996 (hierna: het hogerewaardenbesluit) heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer krachtens artikel 72, tweede lid, van de Wgh (zoals dat toen luidde) de ten hoogste toelaatbare waarde vastgesteld van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de gevels van omliggende woningen. Volgens het hogerewaardenbesluit is de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellant] 55 dB(A).
    [appellant] heeft het college bij brief van 9 april 2020 verzocht om handhavend op te treden omdat de op grond van de Wgh maximaal toegestane geluidbelasting op de gevel van zijn woning zou worden overschreden door de activiteiten van (in elk geval) Cargill.
    Het college heeft dit handhavingsverzoek bij het besluit van 5 juni 2020 afgewezen omdat er geen overtreding is. Bij het besluit op bezwaar van 6 oktober 2020 heeft het college deze afwijzing in stand gelaten. Het college heeft het handhavingsverzoek zo opgevat dat niet alleen is verzocht om handhaving vanwege overtreding van het hogerewaardenbesluit, maar ook vanwege overtreding van de geluidvoorschriften die zijn verbonden aan de omgevingsvergunning van Cargill. Het college heeft geluidmetingen laten verrichten en daaruit geconcludeerd dat Cargill voldoet aan de geluidvoorschriften uit de vergunning. Ook de in het hogerewaardenbesluit vastgestelde ten hoogste toelaatbare waarde van 55 dB(A) op de gevel van de woning van [appellant] wordt volgens de meetresultaten niet overschreden. Het college merkt daarbij op dat het hogerewaardenbesluit geen handhaafbare norm bevat. Zelfs als de ten hoogste toelaatbare waarde zou worden overschreden, kan dus niet handhavend daartegen worden opgetreden, aldus het college.
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Omvang van het geding
    3.       [appellant] heeft tegen het besluit op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland. Uit de uitspraak van de rechtbank van 28 september 2021 (zaaknummer 20/6188) volgt dat [appellant] zijn beroep heeft ingetrokken voor zover dat gericht was tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving van de geluidvoorschriften in de omgevingsvergunning van Cargill. De rechtbank heeft vastgesteld dat niet zij, maar de Afdeling bevoegd is voor het resterende deel van het beroep, te weten de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden wegens overtreding van de Wgh of het hogerewaardenbesluit. Dit volgt uit artikel 8:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 2 van hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak in bijlage 2 bij de Awb. De rechtbank heeft het beroep daarom doorgezonden aan de Afdeling.
    Dit betekent dat het geschil bij de Afdeling zich toespitst op de afwijzing van het verzoek om handhaving van in de Wgh en het hogerewaardenbesluit neergelegde normen.
    4.       Op de zitting heeft [appellant] zijn verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingetrokken.
    Overtreding wegens strijd met de Wgh?
    5.       [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat geen sprake is van een overtreding. In dit kader voert hij aan dat de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting op de gevel van zijn woning en in zijn woning wordt overschreden door Cargill. Het college heeft volgens [appellant] niet inzichtelijk gemaakt dat op basis van het hogerewaardenbesluit, de Wgh of de zorgplichtbepalingen in deze wet niet handhavend kan worden opgetreden tegen Cargill.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat voor handhavend optreden een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb is vereist. Op grond van deze bepaling wordt onder overtreding verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In dit geval is geen sprake van zo’n gedraging, omdat in de Wgh of in het op grond van de Wgh genomen hogerewaardenbesluit geen voorschrift staat waarmee in strijd wordt gehandeld.
    De Afdeling overweegt daartoe dat het hogerewaardenbesluit niet is gericht aan Cargill of andere inrichtingen op het industrieterrein. Dit besluit roept voor hen geen verplichtingen in het leven. Het hogerewaardenbesluit is genomen met toepassing van (het toen geldende) artikel 72, tweede lid, van de Wgh, in het kader van een saneringsprogramma als bedoeld in (het toen geldende) artikel 71, tweede lid, van de Wgh. Zo’n programma heeft als doel om maatregelen te nemen om de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de gevels van woningen in de geluidzone van het industrieterrein te beperken tot maximaal 55 dB(A). De in het hogerewaardenbesluit vastgestelde ten hoogste toelaatbare waarde van 55 dB(A) op de gevel van de woning van [appellant] is geen grenswaarde waaraan de inrichtingen op het industrieterrein zich moeten houden, maar het doel waarop het saneringsprogramma zich richt. Voor zover deze waarde al wordt overschreden, kan in verband daarmee dus niet handhavend worden opgetreden.
    Anders dan [appellant] veronderstelt, bevat de Wgh geen zorgplichtbepalingen of andere voorschriften die in dit geval een bevoegdheid zouden kunnen opleveren om handhavend op te treden. Voor zover [appellant] betoogt dat artikel 111b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wgh wordt overtreden omdat de geluidbelasting in zijn woning hoger is dan 35 dB(A), volgt de Afdeling hem daarin niet. Deze bepaling bevat geen grenswaarde waaraan Cargill of de andere inrichtingen op het industrieterrein zich moeten houden. Op grond van deze bepaling dient het college in bepaalde gevallen maatregelen te treffen met betrekking tot de geluidwering van gevels, om te bevorderen dat de geluidbelasting in de woning ten hoogste 35 dB(A) bedraagt. Voor zover deze waarde al wordt overschreden, levert dat dus geen grondslag op om handhavend op te treden tegen de inrichting die de geluidbelasting veroorzaakt.
    Aangezien geen sprake is van een overtreding, was het college niet bevoegd om handhavend op te treden. Het college heeft het handhavingsverzoek daarom terecht afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Omdat geen sprake is van een overtreding behoeft het betoog van [appellant] over de juistheid van de door het college verrichte geluidmetingen geen bespreking. Wat [appellant] in zijn nadere stukken aanvoert over (onder meer) het woon- en leefklimaat in Wormer, de vaststelling van het bestemmingsplan "Zandweg 232-242" en de bouw van nieuwe woningen in de omgeving van het industrieterrein behoeft evenmin bespreking, omdat dit niet gaat over de afwijzing van zijn handhavingsverzoek.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    912-972
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    […].
    Wet geluidhinder
    Artikel 71, zoals dat luidde ten tijde van het hogerewaardenbesluit van 16 februari 1996
    1. Burgemeester en wethouders zijn gehouden na een ingesteld akoestisch onderzoek aan gedeputeerde staten de binnen de gemeente voorkomende gevallen te melden, waarin op het tijdstip van de vaststelling van een zone krachtens of met overeenkomstige toepassing van artikel 53, de geluidsbelasting van de gevel, vanwege het industrieterrein, van binnen de zone aanwezige of in aanbouw zijnde woningen hoger is dan 55 dB(A). Een afschrift van deze kennisgeving wordt aan Onze Minister toegezonden.
    2. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met het gemeentebestuur, met inachtneming van de regels, gegeven krachtens het vierde lid, en gelet op de maatregelen, in verband met andere woningen binnen de zone voortvloeiend uit de toepassing van Afdeling 2, §§ 2 en 3, van dit hoofdstuk, een programma op van maatregelen die naar hun oordeel in aanmerking komen om de geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevels van de in het eerste lid bedoelde woningen te beperken tot 55 dB(A) en te voldoen aan het in artikel 111, eerste lid, onder a, bepaalde. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat tevens één of meer overeenkomstige programma’s dienen te worden opgesteld, onderscheidenlijk gericht op een beperking van de geluidsbelasting van de gevels van de bedoelde woningen tot bij de maatregel aangegeven hogere waarden.
    […].
    Artikel 72, zoals dat luidde ten tijde van het hogerewaardenbesluit van 16 februari 1996
    1. Gedeputeerde staten leggen het ingevolge artikel 71, tweede lid, opgestelde programma van maatregelen onverwijld voor aan Onze Minister.
    2. Onze Minister stelt voor de woningen waarop het programma betrekking heeft, binnen zes maanden na ontvangst daarvan de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevels vast, met dien verstande dat deze waarde 65 dB(A) niet te boven mag gaan. De gelding van een krachtens de vorige volzin vastgestelde waarde kan aan voorwaarden worden gebonden.
    [...]
    Artikel 111b
    1. Indien met betrekking tot gevels van in aanbouw zijnde of aanwezige woningen een hogere geluidsbelasting, vanwege een industrieterrein, als de ten hoogste toelaatbare is vastgesteld, treffen burgemeester en wethouders met betrekking tot de geluidwering van die gevels maatregelen om te bevorderen dat de geluidsbelasting binnen de woning bij gesloten ramen ten hoogste bedraagt:
    [...]
    b. in andere gevallen: 35 dB(A).
    [...]