ECLI:NL:RVS:2023:3859, Raad van State, 18-10-2023, 202100792/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel aan de [locatie A] in Epe de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. Op het perceel staat een bedrijfsgebouw waarvan een deel in 1994 intern is verbouwd en geschikt is gemaakt voor bewoning. Op 9 augustus 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Epe tijdens een controle geconstateerd dat [appellant] samen met zijn [partner] in dit deel van het bedrijfsgebouw woont. Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden, omdat hij zonder omgevingsvergunning woont in het bedrijfsgebouw. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan.

202100792/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Epe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 december 2020 in zaak nr. 19/4666 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel aan de [locatie A] in Epe (hierna: het perceel) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college besloten tot invordering van € 25.000,00 aan volgens het college verbeurde dwangsommen.
    Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 10 juli 2019 en 2 april 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.M. Daatselaar, en het college, vertegenwoordigd door P. Pasveer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel staat een bedrijfsgebouw waarvan een deel in 1994 intern is verbouwd en geschikt is gemaakt voor bewoning. Op 9 augustus 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Epe tijdens een controle geconstateerd dat [appellant] samen met zijn [partner] in dit deel van het bedrijfsgebouw woont.
    Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden, omdat hij zonder omgevingsvergunning woont in het bedrijfsgebouw. Wonen in het bedrijfsgebouw is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Epe". Het college heeft [appellant] daarom gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de bewoning van het bedrijfsgebouw te beëindigen en beëindigd te houden. Voor de last gold een begunstigingstermijn van 16 weken. De dwangsom is vastgesteld op € 5.000,- per overtreding van de last en kan eens per 4 weken verbeuren, tot een maximum van € 25.000,-.
    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van een deel van het bedrijfsgebouw voor bewoning al bestond op de peildatum van het bestemmingsplan "Wissel 1994". Daarmee zou het gebruik van het bedrijfsgebouw voor woondoeleinden kunnen worden beschermd door het gebruiksovergangsrecht van dit plan en de opvolgende bestemmingsplannen. De rechtbank oordeelt echter dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrijfsgebouw sinds 1994 onafgebroken is bewoond waardoor hij geen geslaagd beroep kan doen op artikel 49.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Epe". Het college was volgens de aangevallen uitspraak bevoegd om handhavend op te treden. Volgens de rechtbank waren er ook geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhaving.
    Over het invorderingsbesluit heeft de rechtbank geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] na afloop van de begunstigingstermijn in het bedrijfsgebouw heeft gewoond. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de volledige dwangsom is verbeurd.
    De last onder dwangsom
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Bij de beoordeling of het gebruik in de periode van 2009 tot 2011 onderbroken is geweest, heeft de rechtbank ten onrechte geen gewicht toegekend aan de twee brieven die de vader van [appellant] heeft ontvangen op het adres van het bedrijfsgebouw. Daarnaast wijst [appellant] in hoger beroep op twee facturen en een rekeningafschrift die zijn vader in de periode van 2009 tot 2011 heeft ontvangen waaruit volgens hem ook kan worden afgeleid dat zijn vader op dat moment woonde in het bedrijfsgebouw.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan een verklaring van zijn moeder in een andere procedure waarin zij heeft verklaard dat het gezin [van appellant] tot 2012 op een ander adres woonde. Volgens [appellant] woonde zijn vader in die tijd wel in het bedrijfsgebouw, omdat zijn ouders van tafel en bed gescheiden waren. [appellant] heeft in hoger beroep een tweede verklaring van zijn moeder van 15 juni 2022 overgelegd. Daarin verklaart zij dat de vader van [appellant] in de periode van 2009 tot 2011 vanwege huwelijksproblemen in het bedrijfsgebouw is gaan wonen, terwijl de rest van het gezin aan de [locatie B] in Emst is blijven wonen.
    Verder heeft [appellant] in hoger beroep WOZ-taxatierapporten over 2020, 2021 en 2022, twee kentekenbewijzen van voertuigen uit 2010 waarop het perceel is vermeld en een verklaring van een omwonende van 19 maart 2019 overgelegd. Volgens hem blijkt uit deze stukken dat het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning niet voor langere tijd is onderbroken.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2319), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat het betrokken gebruik onder de bescherming ervan valt. Tussen partijen is in dit geval niet in geschil dat het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning bestond ten tijde van de peildatum van het bestemmingsplan "Wissel 1994". Het college heeft zich echter op het standpunt gesteld dat uit de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) blijkt dat voor een periode van twee jaar, van 2009 tot 2011, niemand stond ingeschreven op het perceel. In die periode gold het bestemmingsplan "Wissel 1994", waarin niet was bepaald hoelang het gebruik maximaal onderbroken mag worden.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0092), betekent een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet dat dit gebruik na de hervatting ervan, voor de beschermende werking van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het betrokken gebruik voort te zetten.
    3.2.    Het college heeft verwezen naar het uittreksel uit de BRP en de verklaring van de moeder van [appellant] in een andere procedure, waaruit volgens het college blijkt dat het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning onderbroken is geweest in de periode van 2009 tot 2011. Het is aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken.
    In hoger beroep is een andersluidende verklaring van de moeder overgelegd. Met deze tweede verklaring is echter niet aannemelijk gemaakt dat de vader van [appellant] daadwerkelijk in het bedrijfsgebouw heeft gewoond in de periode 2009 tot 2011. Daarvoor is deze verklaring niet objectief genoeg. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat de in beroep getoonde brieven aan een bedrijf gerelateerde brieven zijn. Ook de brieven die [appellant] in hoger beroep heeft overgelegd zouden gerelateerd kunnen zijn aan het bedrijf dat zijn vader op het perceel [locatie A] exploiteerde, zodat daaruit evenmin kan worden afgeleid dat het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning niet is onderbroken.
    Ook met de overige in hoger beroep overgelegde stukken heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik in de periode 2009 tot 2011 niet onderbroken is geweest. De WOZ-taxatierapporten gaan niet over de bewuste periode en uit de kentekenbewijzen kan niet worden afgeleid dat sprake is van de inschrijving van een privéauto op een woonadres. Ook de verklaring van de omwonende is onvoldoende concreet om het door [appellant] gestelde gebruik in de periode 2009 tot 2011 aannemelijk te maken, nu daarin zonder nadere onderbouwing slechts is verklaard dat het pand sinds de jaren ’90 altijd bewoond is geweest.
    De Afdeling is van oordeel dat vanwege de door het college geconstateerde onderbreking van ongeveer twee jaar geen bescherming meer kan worden ontleend aan het overgangsrecht. Voor een uitzondering daarop kan slechts aanleiding bestaan als [appellant] aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zo bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik. Van zulke bijzondere omstandigheden is niet gebleken.
    Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank is terecht tot dat oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhaving. Ter zitting bij de rechtbank heeft hij een verklaring van een voormalige huurder overgelegd. Uit die verklaring blijkt dat het college gedoogd heeft dat zij drie jaar in het bedrijfsgebouw van [appellant] woonde, in afwachting van een sociale huurwoning. [appellant] betoogt dat het college expliciet had moeten aangeven dat [appellant] na afloop van die drie jaar hieraan geen verdere rechten kon ontlenen in de toekomst. Nu het college dat niet heeft gedaan, is sprake van een gerechtvaardigd vertrouwen.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    Het college heeft weliswaar tijdelijk gedoogd dat het bedrijfsgebouw door een aangewezen persoon, anders dan [appellant], werd bewoond in de periode van 24 januari 2012 tot en met 20 mei 2015. Daaruit heeft [appellant] echter niet kunnen afleiden dat het college ook na die periode van drie jaar niet over zou gaan tot handhavend optreden tegen een voortzetting van het gebruik van bewoning van het bedrijfsgebouw. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom in zoverre niet.
    Voor zover [appellant] heeft beoogd te betogen dat het college, door niet direct na verloop van die drie jaar te gaan handhaven, een gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt, kan het beroep op het vertrouwensbeginsel ook niet slagen. De omstandigheid dat het college bekend was met de overtreding, maar daartegen gedurende langere tijd niet handhavend heeft opgetreden, is namelijk niet een gedraging waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat in de toekomst niet handhavend zal worden opgetreden.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat door [appellant] niet aannemelijk is gemaakt dat door het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan, of gedragingen zijn verricht, waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend op zou treden tegen de bewoning van het bedrijfsgebouw.
    Het betoog slaagt niet.
    Het besluit tot invordering
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om € 25.000,00 in te vorderen. Het college heeft volgens hem niet vastgesteld dat hij in het bedrijfsgebouw heeft gewoond. Volgens [appellant] heeft het college dit ook niet kunnen baseren op de constateringen van de toezichthouder, nu deze slechts een vraag heeft gesteld bij de poort van het terrein. Ook heeft het college volgens hem te veel gewicht toegekend aan zijn inschrijving in de BRP in de periode van 22 augustus 2019 tot en met 8 januari 2020.
    6.1.    Het ligt op de weg van het college om aannemelijk te maken dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met de aan hem opgelegde last en de daartoe vereiste feiten vast te stellen. Het college mag daarbij in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven.
    6.2.    Aan het besluit tot invordering heeft het college een controle van een toezichthouder en een uitdraai uit de BRP ten grondslag gelegd. Uit de uitdraai blijkt dat [appellant] in de periode van 22 augustus 2019 tot en met 8 januari 2020 ingeschreven stond op het perceel. In het rapport van de toezichthouder over de controle van 20 januari 2020 staat het volgende:
    "Op terrein voor het afgesloten hek naar de woning [locatie A] te Epe trof ik een man. Ik vroeg hem of hij de heer [naam appellant] is die woont in de woning achter het hek, [locatie A]. Hij bevestigde dat hij er woont samen met zijn vriendin. Hem gevraagd waarom hij er nog woonde omdat de termijn inmiddels verlopen was zoals in de opgelegde last onder dwangsom staat vermeld. Hij vertelde mij dat in deze zaak nog een beroepszaak loopt en de rechter nog geen uitspraak heeft gedaan. De woning achter het hek maakte op mij een bewoonde indruk. Er hingen gordijnen en ik zag o.a. een kat in de vensterbank zitten."
    Gelet op de verklaring die [appellant] aan de toezichthouder heeft gegeven, in samenhang met de inschrijving in de BRP, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] in de woning woonde in de periode na het verstrijken van de begunstigingstermijn tot aan de controle van 20 januari 2020. Ook ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] verklaard dat hij tijdens die controle in het bedrijfsgebouw woonde.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat het college het ingevorderde bedrag ten onrechte niet heeft gematigd. Hij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Slot en conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    700-1069
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:32b
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Bestemmingsplan "Buitengebied Epe"
    Artikel 49.2 Overgangsrecht gebruik
    a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 49.2 onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    c. Indien het gebruik, bedoeld in lid 49.2 onder a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    d. Het bepaalde in lid 49.2 onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    Bestemmingsplan "Wissel en Schaveren"
    Artikel 26.4 Gebruik
    Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet, behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaand gebruik.
    Artikel 26.5 Strijdig gebruik
    a. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in 26.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    b. Indien het gebruik, bedoeld in 26.4, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    Bestemmingsplan "Wissel 1994"
    Artikel 5.2
    […]
    3. Gebruik van grond en opstallen op een wijze of tot een doel strijdig met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming en met de daarbij in deze voorschriften gegeven qebruiksbepalingen mag worden voortgezet voor zover het gebruik bestond ten tijde van het van kracht worden van het plan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging wordt aangebracht, danwel deze wijziging een vermindering van de strijdigheid met het plan inhoudt.
    […]