ECLI:NL:CRVB:2008:BD6539, Centrale Raad van Beroep, 02-07-2008, 07/1657 VALYS, 07/5245 VALYS
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag van een hoog persoonlijk kilometerbudget. In de primaire fase van de besluitvorming had een beoordeling door een arts had mogen ontbreken. Hoorplicht.

07/1657 VALYS
      07/5245 VALYS
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    Argonaut Advies B.V., gevestigd te Utrecht, (hierna: appellante)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 5 februari 2007, 05/1344 (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen
    
    [Betrokkene]
    
    en
    
    appellante
    
    Datum uitspraak: 2 juli 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. M.A. Mosmans, advocaat te ’s-Gravenhage, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellante op 16 april 2007 een nieuw besluit genomen.
     
    Bij brief van 16 mei 2007 heeft betrokkene kenbaar gemaakt zich niet met dat besluit te kunnen verenigen.
    
    Namens appellante zijn bij brief van 11 juni 2007 een reactie en nadere stukken ingezonden. Voorts zijn bij brieven van 29 oktober 2007 en 1 november 2007 nadere stukken ingezonden. 
    
    Betrokkene heeft bij brief van 6 november 2007 een nadere reactie ingezonden.
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2007. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen mr. J.P. Matze, advocaat te ’s-Gravenhage, en drs. R.V. Braber, als arts werkzaam bij appellante. Betrokkene is in persoon verschenen.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. Bij betrokkene, geboren [in] 1935, is het aangeboren syndroom van Weill-Marchesani vastgesteld. Hij is blind en slechthorend en heeft een afwijkende habitus, die zich onder meer uit in een sterk achtergebleven lengtegroei. Betrokkene heeft loopstoornissen op grond van gedeformeerde voeten en heupen. De loopafstand is minder dan 30 meter. Hij verplaatst zich met een stok. Sinds medio 2006 maakt hij tevens gebruik van een rolstoel. Aan betrokkene is op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten (thans: de Wet maatschappelijke ondersteuning) een vervoersvoorziening in de vorm van deeltaxivervoer toegekend. Voorts heeft hij de beschikking over een OV-begeleiderskaart. 
    
    1.2. Betrokkene heeft door middel van inzending van een op 1 april 2004 gedateerd formulier een hoog persoonlijk kilometerbudget (hierna: hoog pkb) aangevraagd als bedoeld in het Protocol inzake de afhandeling van indicatie aanvragen hoog persoonlijk kilometerbudget Bovenregionaal Vervoer Gehandicapten van 6 februari 2004, gewijzigd met ingang van 1 mei 2006 (hierna: Protocol). 
    
    1.3. M.E. Bakema, als ergonomisch adviseur werkzaam bij appellante, heeft betrokkene op 11 augustus 2004 gezien. Bij rapport van eveneens 11 augustus 2004 heeft M.E. Bakema geadviseerd de aanvraag af te wijzen. 
    
    1.4. Bij brief van 4 oktober 2004 heeft appellante betrokkene kennis gegeven van de beslissing om de aanvraag af te wijzen. 
    
    1.5. Betrokkene heeft bij brief van 9 november 2004 verzocht om heroverweging. Naar aanleiding daarvan heeft appellante betrokkene bij brief van 22 november 2004 medegedeeld dat hij in de gelegenheid is om in persoon dan wel vergezeld van een belangenbehartiger te worden gehoord door een commissie van heroverweging dat het niet in persoon verschijnen geen invloed zal hebben op de besluitvorming. Tevens is daarbij medegedeeld dat betrokkene, indien hij gehoord wenst te worden, een formulier dient in te zenden waarin hij verklaart dat hij aanwezig wil zijn bij de hoorzitting. Betrokkene heeft appellante bij brief van 4 december 2004 geantwoord dat niet de plaats is vermeld waar zal worden gehoord, dat hij er - gezien het postadres - van uitgaat dat het horen in Utrecht geschiedt en dat hij de reis naar Utrecht om medische en financiële redenen “niet te doen” acht. De commissie van heroverweging heeft betrokkene niet gehoord.
    
    1.6. Bij rapport van 14 januari 2005 heeft D.L. Drogendijk, als verzekeringsarts werkzaam bij appellante, geadviseerd het verzoek om heroverweging af te wijzen.
    
    1.7. Bij brief van 3 februari 2005 heeft appellante betrokkene kennis gegeven van de beslissing dat het verzoek om heroverweging af te wijzen. 
    
    1.8. Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 31 maart 2006, LJN: AV8198, heeft appellante bij besluit van 8 september 2006, onder intrekking van de brief van 3 februari 2005, het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 4 oktober 2004 ongegrond verklaard. Dit besluit berust op een advies van de Commissie voor bezwaarschriften indicatiestelling hoog persoonlijk kilometerbudget (hierna: Commissie) van 7 september 2006, inhoudende dat er geen medische of ergonomische redenen zijn om van de eerdere beoordeling af te wijken. Betrokkene wordt in staat geacht om met begeleiding te reizen met de trein, met hulp en begeleiding in het treinportaal te komen en daar te verblijven tijdens de reis. Voor het vervoer van betrokkene - al dan niet gezeten in een rolstoel - van en naar het station, voor de verplaatsingen op het station en voor hulp bij het in en uit de trein komen kan hij gebruik maken van de door de NS Reizigers en Valys ter beschikking gestelde voorzieningen. Valys zal de treinreis laten beginnen op het dichtstbijzijnde station dat over deze voorzieningen beschikt. De Commissie bestond uit E. Gorlee, als arts werkzaam bij appellante. De Commissie heeft haar advies onder meer gebaseerd op de rapporten van M.E. Bakema en D.L. Drogendijk. Bij de voorbereiding van haar advisering heeft de Commissie betrokkene niet - alsnog - gehoord. 
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van 8 september 2006 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellante opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Tevens zijn bepalingen gegeven over proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft geoordeeld dat het onderzoek naar de medische beperkingen en mogelijkheden van betrokkene niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vereiste zorgvuldigheid heeft plaatsgevonden. In het geval van betrokkene, die aan een progressieve aandoening lijdt, had in de fase van de beoordeling van de aanvraag niet mogen worden volstaan met een (globaal) onderzoek door een ergonomisch adviseur. Nu het onderzoek in die fase niet is verricht door een medicus, had vervolgens de verzekeringsarts in bezwaar niet mogen volstaan met dossierstudie. Het accorderen door een arts van een beoordeling door een ergonomisch adviseur, zonder dat deze arts de belanghebbende in persoon heeft gezien, acht de rechtbank niet voldoende. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat appellante in strijd met artikel 7:2 van de Awb heeft gehandeld door betrokkene niet behoorlijk in de gelegenheid te stellen over zijn bezwaar te worden gehoord. Appellante had niet op grond van de brief van betrokkene 4 december 2004 mogen concluderen dat betrokkene geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om te worden gehoord, maar had daarin aanleiding moeten vinden om betrokkene op een hem passende wijze te horen. Ten slotte heeft de rechtbank het besluit van 8 september 2006 in strijd geacht met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Appellante had het concreet toegelichte beroep van betrokkene op het gelijkheidsbeginsel zonder inzichtelijke, verifieerbare motivering niet mogen afwijzen. 
    
    3.1. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank daarbij heeft geoordeeld dat de besluitvorming in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:2 van de Awb. Appellante stelt zich op het standpunt dat de aanvraag van betrokkene niet onzorgvuldig is behandeld. Voor de indicatiestelling wordt gebruik gemaakt van vragenformulieren. De aanvrager dient daarop te vermelden op welke medische dan wel ergonomische gronden hij meent niet met de trein te kunnen reizen. Beroept hij zich op medische gronden, dan dient hij medische verklaringen van de behandelende sector in te sturen. Bij de beoordeling van de aanvraag wordt in beginsel afgegaan op de verstrekte inlichtingen. Daarbij wordt uitgegaan van de medische situatie ten tijde van de aanvraag. Alleen indien daarvoor aanleiding is, wordt contact opgenomen met de aanvrager of met de behandelende sector. De beoordeling van de aanvragen vindt plaats door ergonomisch adviseurs met een paramedische opleiding. Dezen hebben verschillende jaren ervaring. Voorts vindt, intern, gerichte (na)scholing plaats. De ergonomisch adviseurs hebben in geval van onduidelijkheden de mogelijkheid om in overleg met en onder supervisie van een bij appellante werkzame arts gegevens op te vragen bij de behandelende sector. Eerst in bezwaar wordt elk dossier door een arts die gespecialiseerd is in de behandeling van deze aanvragen beoordeeld. Het voorzitterschap van de Commissie berust steeds bij een arts. Iedere indiener van een bezwaarschrift wordt in de gelegenheid gesteld te worden gehoord en heeft dus de mogelijkheid om te worden gezien door een arts. Appellante stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van schending van de hoorplicht in bezwaar. Appellante beschikt over vijf locaties in Nederland waar betrokkenen kunnen worden gehoord: Alkmaar, Dordrecht, Eindhoven, Utrecht en Zwolle. De aanvrager wordt gehoord op de locatie die het dichtst bij zijn woonplaats is gelegen. Betrokkene heeft zelf aangegeven dat hij niet gehoord wenste te worden. Daarbij is hij er ten onrechte van uitgegaan dat hij in Utrecht gehoord zou worden. Als hij gebeld zou hebben met appellante, zou hem zijn medegedeeld dat de hoorzitting in Zwolle zou worden gehouden. Uit de Awb vloeit niet voort dat een belanghebbende gehoord wordt op de locatie die hem het beste uitkomt. Betrokkene had er (ook) voor kunnen kiezen om zich ter hoorzitting te laten vertegenwoordigen door een gemachtigde.
    
    3.2. Betrokkene heeft in hoger beroep de aangevallen uitspraak onderschreven. Hij heeft nog naar voren gebracht dat appellante hem niet heeft laten weten waar de hoorzitting in bezwaar zou worden gehouden en dat appellante gesuggereerd heeft dat hij in persoon aanwezig zou moeten zijn.
    
    4.1. Bij het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 16 april 2007 heeft appellante het bezwaar tegen het besluit van 4 oktober 2004 opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit berust op een advies van de Commissie van 30 maart 2007, inhoudende dat er - nog steeds - geen medische of ergonomische redenen zijn om van de eerdere beoordeling af te wijken en dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Overwogen is dat betrokkene zich kan laten begeleiden tijdens de reis, dat hij daartoe over mantelzorgers beschikt en dat het invalidentoilet in de trein voldoende hoog is voor gebruik bij geringe lengtes. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is verworpen omdat in het geval waarop betrokkene zich beroept, sprake is van gebruik van een blindengeleidehond. Deze kan niet goed functioneren als hij niet consequent wordt aangesproken op zijn taak als begeleider. Indien een derde optreedt als begeleider bij het reizen met de trein, bestaat het risico dat de functionaliteit van de blindengeleidehond afneemt. Ter voorbereiding van haar advisering heeft de Commissie, die bestond uit S. Heemstra, als verzekeringsarts werkzaam bij appellante, betrokkene op 27 maart 2007 in zijn woning in Zuidhorn gehoord. Bij die gelegenheid is betrokkene geobserveerd in zijn mogelijkheden tot bewegen. In overleg met betrokkene is geen aanvullend lichamelijk onderzoek verricht. 
    
    4.2. Betrokkene heeft aangevoerd dat hem niet vooraf is medegedeeld dat het huisbezoek op 27 maart 2007 het karakter van een hoorzitting zou hebben. Hij acht het voorts niet bestaanbaar dat een bezwaarschriftencommissie uit één persoon bestaat. Bovendien acht hij het niet geoorloofd dat het enige lid van de Commissie in dienst is bij appellante. Ten gevolge van zijn gevorderde leeftijd moet betrokkene regelmatig van het toilet gebruik kunnen maken. Door zijn geringe lengte kan hij het treintoilet niet of heel moeizaam benutten. Ook kan hij zich daarin moeilijk staande houden of voortbewegen. Verder is lang niet elke trein met een toilet uitgerust en zijn lang niet op alle tussenstations toiletten aanwezig. Met betrekking tot de medische beoordeling heeft betrokkene betoogd dat deze onder de maat is gebleven. Hij stelt zich op het standpunt dat aan het progressieve karakter van zijn aandoening nog steeds onvoldoende aandacht is besteed. Evenmin is in aanmerking genomen dat bij hem glaucoom is vastgesteld. Neveneffecten daarvan zijn duizeligheid, hallucinaties, desoriëntatie en paniekgevoelens. Betrokkene acht ten slotte de weerlegging van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet overtuigend. Het risico van beperking van de functionaliteit van de blindengeleidehond is door appellante te sterk aangezet. Het is niet geloofwaardig dat reizen met een begeleidende derde dit per definitie tot gevolg zal hebben. 
    
    5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    5.1.1. Op grond van het Protocol komen voor een hoog pkb alleen die gehandicapten in aanmerking, die daarvoor zijn geïndiceerd. Een indicatie voor een hoog pkb wordt alleen gegeven aan gehandicapten die wegens ergonomische belemmeringen, dan wel chronische medische beperkingen, niet met de trein kunnen reizen (en die zelf geen alternatief voor taxivervoer hebben). Van ergonomische belemmeringen is sprake als de gehandicapte gebruik moet maken van een scootmobiel of een rolstoel waarvan gewicht en/of maatvoering in combinatie met de betrokken aanvrager zodanig is, dat deze de grenzen van de mogelijkheid van assistentieverlening door NS Reizigers overschrijdt. Van chronische medische beperkingen is sprake als door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard, vanuit strikt medische optiek, de betrokkene niet in staat is om met de trein te reizen. In het Protocol is voorts opgenomen dat bij de indicatiestelling geen rekening wordt gehouden met omgevingsgebonden factoren, zoals de bereikbaarheid en toegankelijkheid van stations en perrons en de mogelijkheid van assistentieverlening door NS Reizigers.
    
    5.1.2. Uit het Protocol vloeit, voor zover hier van belang, voort dat appellante dient te beoordelen of er chronische medische beperkingen zijn die de aanvrager verhinderen gebruik te maken van de trein. Ingevolge artikel 3:2 van de Awb dient appellante de daarvoor benodigde gegevens te vergaren. Artikel 4:2, tweede lid, van de Awb brengt mee dat zij daarvoor, binnen redelijke grenzen, een beroep kan doen op de aanvrager. In het algemeen zal op de grondslag van de aldus verzamelde gegevens door een - geschoolde en gespecialiseerde - ergonomisch adviseur kunnen worden beoordeeld of sprake is van chronische medische beperkingen die het gebruik van de trein onmogelijk maken. Noch het Protocol noch enige rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel brengt mee dat deze beoordeling uitsluitend mag geschieden door een arts. Niettemin kunnen zich in een individueel geval bijzondere feiten en omstandigheden voordoen die vergen dat deze beoordeling wel door een arts geschiedt. Daarbij moet onder meer worden gedacht aan de situatie dat de beschikbare medische informatie onvoldoende recent, onvoldoende concreet of anderszins niet toereikend is om tot een verantwoorde medische kwalificatie te komen. Ook moet worden gedacht aan de situatie dat tussen medici verschil van mening mogelijk is over de aan de beschikbare medische informatie te verbinden medische kwalificatie. Tevens moet worden gedacht aan de situatie dat bij de aanvrager sprake is van een progressieve aandoening en onvoldoende zicht bestaat op de ontwikkeling daarvan of op de samenhang met diens medische toestand anderszins. Hierbij is mede van belang dat appellante zich bij de beoordeling niet mag beperken tot de toestand op het moment van de aanvraag, maar (ook) moet kijken naar de toestand in de periode vanaf de aanvraag tot het moment van de beslissing op de aanvraag (onderscheidenlijk, indien van toepassing, naar de toestand in de periode vanaf de aanvraag tot het moment van de beslissing op bezwaar). Het is ook niet in overeenstemming met het stelsel van de Awb om in dergelijke gevallen te volstaan met een beoordeling door een arts (eerst) in bezwaar. Dit leidt tot vertraging bij de afhandeling van aanvragen en tot verlies van een volledige heroverwegingsmogelijkheid voor de aanvrager. In het licht van het voorgaande is de Raad van oordeel dat in het geval van betrokkene, bij wie sprake is van een complexe medische situatie bij een progressieve aandoening, in de primaire fase van de besluitvorming een beoordeling door een arts niet had mogen ontbreken. Dat betrokkene in die fase wel is gezien door de ergonomisch adviseur M.E. Bakema is daarom in dit geval niet voldoende.
    
    5.1.3. Hiermee is gegeven dat het hoger beroep in zoverre geen doel treft.        
    
    5.2.1. Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb dient het bestuursorgaan de belanghebbende in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord voordat op het bezwaar wordt beslist. Artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat van het horen kan worden afgezien, indien de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord.
    
    5.2.2. Met verwijzing naar zijn uitspraak van 27 mei 1998, LJN: AA8743, wijst de Raad erop dat het niet in overeenstemming is met (de strekking van) artikel 7:2, eerste lid, van de Awb om het houden van een hoorzitting afhankelijk te stellen van een niet in de wet voorziene formaliteit (zoals in dit geval het inzenden van een formulier waarin de belanghebbende verklaart dat hij gehoord wenst te worden). Reeds op deze grond moet worden geoordeeld dat appellante heeft gehandeld in strijd met die bepaling. Voorts heeft appellante niet de nodige zorgvuldigheid betracht door in de brief van 22 november 2004 niet kenbaar te maken op welke locatie het horen zou kunnen plaatsvinden. In de reactie van betrokkene op die brief had appellante aanleiding moeten zien hem erop te wijzen dat het horen in Zwolle zou kunnen plaatsvinden. In deze omstandigheden heeft appellante de brief van betrokkene van 4 december 2004 niet mogen opvatten als een verklaring als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb.
    
    5.2.3. Hiermee is gegeven dat het hoger beroep ook in zoverre geen doel treft.
    
    5.3. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevochten, te worden bevestigd. 
    
    Het besluit van 16 april 2007
      
    5.4. De Raad dient het besluit van 16 april 2007 met overeenkomstige toepassing in hoger beroep van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb in de procedure te betrekken. Dit betekent dat het door betrokkene ingestelde beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen dat besluit.
    
    5.5.1. Dat betrokkene niet vooraf is medegedeeld dat het huisbezoek op 27 maart 2007 een hoorzitting betrof, vindt geen steun in de feiten. Het verslag van de hoorzitting vermeldt dat het doel van de hoorzitting direct na de opening ervan door het lid van Commissie is uiteengezet.
    
    5.5.2. Uit niets blijkt dat appellante voor het horen een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb heeft ingesteld. De voor een dergelijke commissie geldende regel dat de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan, is hier dan ook niet van toepassing. Dat geldt ook voor de in die bepaling besloten liggende regel dat een dergelijke commissie uit ten minste drie personen bestaat. Appellante heeft in het geval van betrokkene het horen opgedragen aan de verzekeringsarts S. Heemstra, die niet bij de voorbereiding van de primaire besluitvorming betrokken is geweest. Daarmee is voldaan aan het bepaalde in artikel 7:5, eerste lid, van de Awb. 
    
    5.5.3. Het betoog van betrokkene met betrekking tot het gebruikmaken en de beschikbaarheid van toiletten in treinen en op stations acht de Raad in het besluit van 16 april 2007 toereikend weerlegd. 
    
    5.5.4. Noch uit het besluit van 16 april 2007 noch uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat - kenbaar - aandacht is besteed aan (de gevolgen van) het glaucoom en de (mogelijke) samenhang met de medische toestand van betrokkene anderszins. Ook blijkt daaruit niet of betrokkene wel of niet alleen gebruik kan maken van de trein als hij in een rolstoel zit. Bij dit laatste is, mede in het licht van het overwogene onder 5.1.2, van belang dat de aanvraag dateert van 1 april 2004 en dat appellant eerst medio 2006 is gaan beschikken over een rolstoel. Het betoog van betrokkene dat de medische beoordeling onvoldoende is gebleven, slaagt derhalve.
    
    5.5.5. De stelling van appellante dat begeleiding door derden het risico in zich draagt dat de functionaliteit van de blindengeleidehond in relevante mate wordt beperkt, is niet onderbouwd met concrete en verifieerbare gegevens van een terzake deskundige persoon of instantie. Nu betrokkene die stelling gemotiveerd heeft bestreden, had een dergelijke onderbouwing niet mogen ontbreken. 
    
    5.5.6. Uit het overwogene onder 5.5.4 en 5.5.5 vloeit voort dat het beroep gegrond is en het besluit van 16 april 2007 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd. Appellante dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Mede gelet op het tijdsverloop geeft de Raad appellante in overweging het daarheen te leiden dat het voorliggende geschil daarbij tot een einde wordt gebracht.
    
    Proceskosten in hoger beroep
    
    6. Van kosten van betrokkene in hoger beroep waarop een proceskostenveroordeling betrekking kan hebben, is de Raad niet gebleken. 
     
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 16 april 2007 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Bepaalt dat appellante een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      Bepaalt dat van appellante een griffierecht van € 422,-- wordt geheven. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en R.M. van Male en J.N.A. Bootsma als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Sharma als griffier, uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008.
    
    (get.) T.G.M. Simons.
    
    (get.) S.R. Sharma.
    
    IJ