ECLI:NL:RVS:2023:2574, Raad van State, 05-07-2023, 202203686/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat op zijn aanvraag van 29 januari 2021. De Beleidsregel vergoeding kosten aardbevingsbestendige nieuwbouw Groningen van 29 juni 2020 (de zogenoemde Publieke Nieuwbouwregeling, hierna: de regeling) voorziet in een procedure voor het vergoeden van de meerkosten van maatregelen bij het bouwen van nieuwe aardbevingsbestendige gebouwen in het aardbevingsgebied in Groningen. Op aanvraag aan de eerste eigenaar wordt een vergoeding verstrekt voor de extra kosten in verband met het ontwerpen en bouwen van een nieuw gebouw dat voldoet aan de normen neergelegd in de daarvoor gehanteerde Nederlandse Praktijkrichtlijn NPR 9998. In hoger beroep staat de vraag centraal of [appellant] een aanvraag heeft ingediend.

202203686/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 29 april 2022 in zaak nr. 22/389 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), lees: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat op zijn aanvraag van 29 januari 2021.
    Bij uitspraak van 29 april 2022 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingediend.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.S. Sturrus, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Brouwer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De Beleidsregel vergoeding kosten aardbevingsbestendige nieuwbouw Groningen van 29 juni 2020 (de zogenoemde Publieke Nieuwbouwregeling, hierna: de regeling) voorziet in een procedure voor het vergoeden van de meerkosten van maatregelen bij het bouwen van nieuwe aardbevingsbestendige gebouwen in het aardbevingsgebied in Groningen. Op aanvraag aan de eerste eigenaar wordt een vergoeding verstrekt voor de extra kosten in verband met het ontwerpen en bouwen van een nieuw gebouw dat voldoet aan de normen neergelegd in de daarvoor gehanteerde Nederlandse Praktijkrichtlijn NPR 9998.
    2.       In hoger beroep staat de vraag centraal of [appellant] een aanvraag heeft ingediend.
    Voorgeschiedenis
    3.       [appellant] heeft op 29 januari 2021 een aanmeldformulier ingediend via de website van de NCG met het verzoek om vergoeding voor het aardbevingsbestendiger bouwen van een nieuwbouwwoning. De NCG heeft op dezelfde dag de ontvangst ervan per e-mail bevestigd.
    4.       Bij e-mail van 1 februari 2021 heeft de staatssecretaris aan [appellant] medegedeeld dat de procedure wordt stopgezet. Tijdens het intakegesprek is duidelijk geworden dat [appellant] niet kan voldoen aan een van de basisvoorwaarden voor deelname aan de regeling: het verstrekken van de technische documentatie van het nieuwbouwproject acht weken voor de start van de bouw. Daardoor komt [appellant] niet in aanmerking voor een vergoeding op grond van de regeling, zodat de procedure wordt stopgezet, aldus de staatssecretaris.
    5.       Bij brief van 7 september 2021 heeft [appellant] de staatssecretaris verzocht de inhoudelijke behandeling van de aanvraag van 29 januari 2021 voort te zetten en een besluit te nemen op de aanvraag.
    6.       Op 11 oktober 2021 heeft [appellant] dit verzoek herhaald en de staatssecretaris in gebreke gesteld op grond van art. 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    7.       Bij e-mail van 19 november 2021 heeft de staatssecretaris bericht dat [appellant] nog geen aanvraag heeft ingediend. Na de melding op 29 januari 2021 is het niet tot een aanvraag gekomen, omdat [appellant] niet heeft voldaan aan de basisvoorwaarden voor een aanvraag. Volgens de staatssecretaris zijn partijen tijdens het intakegesprek gezamenlijk tot de conclusie gekomen dat de bouw van de woning al was gestart. Omdat een aanvraag acht weken voor de start van de bouw moet worden ingediend, had in dit geval de indiening van een aanvraag geen zin meer.
    8.       Bij e-mail van 23 december 2021 heeft de staatssecretaris herhaald dat [appellant] geen aanvraag heeft ingediend, maar een melding heeft gedaan om tot een vooroverleg te komen. De e-mail van 1 februari 2021 is het resultaat van dat vooroverleg en geen besluit. [appellant] kan alsnog een aanvraag indienen met de bijbehorende documenten. De staatssecretaris wijst erop dat indien al met de bouw is gestart, aanvragen in beginsel worden afgewezen.
    9.       Op 26 januari 2022 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag van 29 januari 2021 en de rechtbank verzocht de hoogte van de door de staatssecretaris verbeurde dwangsom vast te stellen.
    Uitspraak van de rechtbank
    10.     De rechtbank heeft vastgesteld dat de staatssecretaris in de uitvoering van de regeling een onderscheid maakt tussen aanmelden en aanvragen. Met het aanmeldformulier meldt een belanghebbende zich aan voor deelname aan de regeling en start de fase van vooroverleg. Tijdens een intakegesprek licht de staatsecretaris het proces toe en bekijkt of een belanghebbende in aanmerking komt voor deelname aan de regeling. Er is formeel pas sprake van een aanvraag zodra de documenten zijn ontvangen. Dan gaat de beslistermijn van acht weken lopen. Indien de aanvraag niet compleet is, wordt de wettelijke beslistermijn opgeschort en heeft een belanghebbende vier weken om de aanvullende documenten aan te leveren. De rechtbank acht deze handelwijze niet in strijd met het systeem van de Awb.
    11.     De rechtbank is van oordeel dat [appellant] geen aanvraag om een besluit als bedoeld in art. 1:3, eerste lid, van de Awb heeft ingediend. De staatssecretaris is dan ook niet in gebreke tijdig te beslissen, zodat op grond van art. 6:12, tweede lid, van de Awb de mogelijkheid tot het indienen van beroep wegens niet tijdig beslissen niet openstaat.
    Hoger beroep van [appellant]
    12.     [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Hij wijst op art. 1:3, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat een aanvraag een verzoek is van een belanghebbende om een besluit te nemen. [appellant] heeft dat verzoek op 29 januari 2021 aan de staatssecretaris gedaan. De voorwaarden die de staatssecretaris hanteert om minder kansrijke aanvragen buiten de deur te houden, kunnen geen invloed hebben op de beantwoording van de vraag of hij een aanvraag als bedoeld in art. 1:3, derde lid, van de Awb heeft ingediend. De rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris niet tijdig heeft beslist op zijn aanvraag. Door de uitspraak van de rechtbank staat hij met lege handen en wordt hem de mogelijkheid van het maken van bezwaar en het instellen van (hoger) beroep tegen een (afwijzend) besluit op de aanvraag ontnomen.
    Beoordelingskader
    13.     Art. 1:3 van de Awb:
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    (…)
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    Art. 4:1 van de Awb:
    Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.
    Art. 4:2 van de Awb:
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    De regeling is een maatregel om invulling te geven aan art. 52g, derde lid, van de Mijnbouwwet.
    Art. 3, eerste lid, van de regeling luidt:
    1. De minister verstrekt op aanvraag aan de eerste eigenaar een vergoeding voor de extra kosten in verband met het ontwerpen en bouwen van een nieuw gebouw dat voldoet aan de NPR 9998, bij toepassing van de grenstoestand ‘Near Collapse’, indien (…)
    Art. 7, eerste lid, van de regeling luidt:
    1. Een aanvraag om een vergoeding wordt ten minste 8 weken voor de start van de bouw ingediend per constructieve eenheid.
    In het tweede, derde lid en vierde is opgesomd welke gegevens de aanvraag moet bevatten.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    14.     Het geschil spitst zich toe op de vraag of het door [appellant] ingevulde meldingsformulier een aanvraag is om een besluit te nemen als bedoeld in art. 1:3, derde lid, van de Awb.
    15.     Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het aanmeldformulier dat door [appellant] is ingevuld op de website van de NCG een schriftelijk verzoek is van een belanghebbende om vergoeding op grond van de regeling en daarmee een aanvraag als bedoeld in art. 1:3, derde lid, van de Awb. Het ingevulde aanmeldformulier voldoet aan de vereisten voor een aanvraag als bedoeld in art. 4:2, eerste lid, van de Awb. Voor zover de aanvraag niet voldeed aan een of meerdere vereisten als bedoeld in art. 4:2, tweede lid, van de Awb, bijvoorbeeld omdat daarbij de vereiste gegevens niet zijn meegestuurd, had de staatsecretaris de aanvraag buiten behandeling kunnen laten, mits [appellant] op grond van art. 4:5 van de Awb gelegenheid voor herstel was geboden. Maar dat heeft de staatssecretaris niet gedaan en hij heeft ook geen beslissing genomen op de aanvraag. De staatssecretaris zal dus alsnog een besluit moeten nemen op de aanvraag.
    16.     Het betoog van de staatssecretaris dat de aanvraag niet is doorgezet, omdat partijen tijdens het intakegesprek tot de conclusie zijn gekomen dat [appellant] niet aan de voorwaarde van artikel 7, eerste lid, van de regeling voldeed en daarom volgens de staatssecretaris geen recht heeft op een vergoeding, betekent niet dat er geen aanvraag voorlag. De staatssecretaris heeft toegelicht dat een voorgesprek wordt gevoerd na ontvangst van het aanmeldformulier, om te voorkomen dat nodeloze kosten worden gemaakt ter onderbouwing van een aanvraag die geen kans maakt. Dit staat de staatssecretaris vrij. Een mogelijke uitkomst daarvan kan zijn dat de aanvrager zijn aanvraag intrekt. Daarvan is in dit geval niet gebleken. In dit geval heeft de staatssecretaris niet schriftelijk vastgelegd dat er geen aanvraag meer voor lag, maar hij heeft zelf de procedure stopgezet. Na de brief van [appellant]s van 7 september 2021 had het voor de staatssecretaris duidelijk moeten zijn dat [appellant]s zijn aanvraag wilde doorzetten. Ook een volgens de staatssecretaris kansloze aanvraag is een aanvraag, namelijk een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen waartegen rechtsbescherming openstaat. Er is geen wettelijke grondslag voor afwijking van het systeem van de Awb door het maken van een onderscheid tussen aanmelden en aanvragen in de uitvoering van de regeling.
    17.     De Afdeling merkt tot slot nog op dat de werkwijze van de staatssecretaris om de procedure stop te zetten wanneer op voorhand duidelijk is dat niet aan de voorwaarden wordt voldaan, verhindert dat met toepassing van art. 4:84 van de Awb van de regeling, die een beleidsregeling is, kan worden afgeweken.
    18.     De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het aanmeldformulier een aanvraag is om vergoeding van meerkosten op grond van de regeling. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de melding niet kan worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in art. 1:3, derde lid, van de Awb.
    19.     Omdat het aanmeldformulier een aanvraag is, was de staatssecretaris op grond van art. 4:13, eerste lid, van de Awb gehouden binnen een redelijke termijn na ontvangst van de brief van 7 september 2021 een besluit te nemen. De staatssecretaris heeft geen mededeling gedaan als bedoeld in art. 4:14, derde lid, van de Awb, waardoor de redelijke termijn is verstreken in het geval de staatssecretaris meer dan 8 weken na ontvangst van het verzoek geen besluit heeft genomen. De staatssecretaris heeft tot nu toe geen besluit op de aanvraag genomen.
    20.     [appellant] heeft daarom op 26 januari 2022, op een moment dat meer dan twee weken waren verstreken na de dag waarop de staatssecretaris door hem in gebreke was gesteld, terecht beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om vergoeding. Het niet tijdig nemen van een besluit wordt op grond van art. 6:2, aanhef en onder b, van de Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep gelijkgesteld met een besluit, zodat hiertegen op grond van art. 8:1 van de Awb beroep open staat bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat zij onbevoegd is kennis te nemen van het door [appellant] ingestelde beroep wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag en dat zij daarom ook niet bevoegd is om te beslissen op het verzoek tot vaststelling van de verbeurde dwangsom en dat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat.
    Conclusie hoger beroep
    21.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog gegrond. De Afdeling zal hierna de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen.
    22.     De Afdeling draagt de staatssecretaris op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag te nemen.
    23.     Op 11 oktober 2021 heeft [appellant] de staatssecretaris wegens niet tijdig beslissen in gebreke gesteld. Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is 26 oktober 2021 de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd. Omdat de staatssecretaris nog geen besluit op de aanvraag heeft genomen, zijn na ontvangst van de ingebrekestelling meer dan 42 dagen verstreken. Op grond van artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de door de staatssecretaris verbeurde dwangsom € 1.442,00.
    24.     De staatssecretaris moet de proceskosten aan [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 29 april 2022 in zaak nr. 22/389;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag om vergoeding gegrond;
    IV.     stelt de hoogte van de verbeurde dwangsom vast op € 1.442,-;
    V.      draagt de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een besluit te nemen op de aanvraag;
    VI.     veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,- geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,-voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    299