ECLI:NL:HR:2008:BC1255, Hoge Raad, 09-05-2008, R06/108HR
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2008-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Antillenzaak. Onrechtmatige overheidsdaad; schadevordering tegen Eilandgebied wegens niet-tijdig genomen besluiten; grenzen van rechtsstrijd van partijen in appel; verwijzingsinstructie.

9 mei 2008
      Eerste Kamer
      Rek.nr. R06/108HR
      MK/MD
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      1. [Eiseres 1],
      gevestigd op [vestigingsplaats],
      2. [Eiser 2],
      wonende te [woonplaats], Frankrijk,
      EISERS tot cassatie,
      advocaat: mr. J.W.H. van Wijk,
    
    
    t e g e n
    
    
      de openbare rechtspersoon HET EILANDGEBIED SINT MAARTEN,
      zetelende op Sint Maarten, Nederlandse Antillen,
      VERWEERSTER in cassatie,
      advocaten: mrs. J. de Bie Leuveling Tjeenk en G.R. den Dekker.
    
    
    Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres 1], [eiser 2] en het Eilandgebied.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Met een op 10 juni 1998 ter griffie van het gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Sint Maarten, ingekomen verzoekschrift hebben [eiseres 1] en [eiser 2] zich gewend tot dat gerecht en verzocht, kort gezegd en voorzover in cassatie van belang, te verklaren voor recht dat het Eilandgebied onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld, en het Eilandgebied te veroordelen tot betaling van schadevergoeding, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, met rente en kosten.
      Het Eilandgebied heeft het verzoek bestreden.
      Bij vonnis van 30 november 1999 heeft het gerecht [eiseres 1] en [eiser 2] bij gebrek aan belang in hun vordering niet-ontvankelijk verklaard. Op het daartegen door [eiseres 1] en [eiser 2] ingestelde hoger beroep heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba, na een tweetal tussenvonnissen van 26 januari 2001 respectievelijk 20 april 2001, bij vonnis van 30 november 2001 het vonnis van het gerecht van 30 november 1999 vernietigd, [eiseres 1] en [eiser 2] ontvankelijk verklaard in hun vordering en de zaak voor verdere afdoening naar het gerecht verwezen.
      Na tussenvonnissen van 17 december 2002 en 23 september 2003, heeft het gerecht bij vonnis van 9 november 2004 de vordering toegewezen.
      Tegen dit vonnis heeft het Eilandgebied hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
      Bij vonnis van 12 mei 2006 heeft het hof in het principale hoger beroep het vonnis van het gerecht van 9 november 2004 vernietigd en de vordering alsnog afgewezen, alsmede in het incidentele hoger beroep het beroep ongegrond verklaard.
      Het vonnis van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het vonnis van het hof hebben [eiseres 1] en [eiser 2] beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Het Eilandgebied heeft verzocht het beroep te verwerpen.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, voor [eiseres 1] en [eiser 2] mede door mr. S.M. Kingma, advocaat bij de Hoge Raad.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en terugverwijzing.
      De advocaat van [eiseres 1] en [eiser 2] heeft bij brief van 18 januari 2008 op die conclusie gereageerd. 
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    
      3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i) [Eiser 2] was eigenaar van enkele percelen grond, gelegen op [plaats], omschreven in de meetbrieven 233-246/1980. In de loop van de tijd heeft hij daarvan enkele aan derden verkocht; andere heeft hij nog steeds in eigendom. Tezamen met [eiseres 1], een aannemersbedrijf, was hij voornemens deze percelen te ontwikkelen en te bebouwen.
      (ii) Daartoe zijn de oorspronkelijke percelen in 38 kavels verdeeld voor het daarop bouwen van evenzoveel huizen. In verband met een en ander heeft [eiser 2] bij het Bestuurscollege van het Eilandgebied een bouwvergunning aangevraagd die hem op 18 juli 1990 is verleend onder de toen geldende bepalingen van de Bouw- en Woningverordening 1935. 
      (iii) Er zijn op sommige van de kavels woningen gebouwd, die vervolgens zijn verkocht en in eigendom geleverd aan derden. Door onvoldoende vraag naar de woningen stagneerde de bouw naderhand, waarop [eiser 2] en [eiseres 1] besloten hun plannen te wijzigen.
      (iv) Op 8 januari 1994 is in werking getreden de Eilandsverordening Ruimtelijke Ontwikkelingsplanning St. Maarten (verder: EROP). Deze verordening kent onder meer de volgende bepalingen:
    
    
    "Art. 21. Gedurende een periode van ten hoogste vijf jaar na inwerkingtreding van de EROP geldt voor gebieden waarvoor geen voorbereidingsbesluit (...) is genomen of geen ontwerpontwikkelingsplan ter inzage is gelegd dan wel een ontwikkelingsplan is vastgesteld, een overgangsregeling voor het verkavelen van grond overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 22 tot en met 28.
    
    
      Art. 22.
      Lid 1. Het verkavelen van grond mag uitsluitend geschieden overeenkomstig een door het Bestuurscollege goedgekeurd verkavelingsplan (...).
    
    
    
      Art. 27.
      Lid 1. De goedkeuring van het verkavelingsplan geschiedt bij het Eilandsbesluit houdende algemene maatregelen. Indien tegen het plan conform artikel 23, zesde lid, bezwaar is ingediend, wordt de goedkeuring met redenen omkleed.
      Lid 3. Het goedgekeurde verkavelingsplan ligt gedurende dertig dagen op het bestuurskantoor voor een ieder ter inzage.
      Lid 5. Tegen het besluit van het Bestuurscollege kunnen de aanvrager alsmede belanghebbenden die conform artikel 23, zesde lid, bezwaren hebben ingediend, binnen de in het derde lid genoemde termijn van dertig dagen bij de Eilandsraad beroep instellen. Artikel 12, negende en tiende lid, is van overeenkomstige toepassing. 
    
    
    
      Art. 12.
      Lid 10. De Eilandsraad beslist binnen negentig dagen na de dag waarop de beroepstermijn is verstreken. Indien wordt afgeweken van het advies als bedoeld in het vorige lid, wordt de beslissing van de Eilandsraad met redenen omkleed.
    
    
    Art. 31. Alle maatregelen getroffen op grond van de Bouw- en Woningverordening 1935 blijven van kracht, behoudens intrekking of wijziging daarvan door het gezag dat volgens deze verordening daartoe bevoegd is. Onder deze maatregelen worden mede verstaan de op basis van paragraaf 10 van de Bouw- en Woningverordening 1935 tot stand gekomen verkavelingsplannen."
    
    
      (v) [Eiseres 1] en [eiser 2] stelden zich op het standpunt dat zij, gelet op de door hen in 1990 verkregen vergunning en het hiervoor geciteerde art. 31 EROP voor hun gewijzigde plannen geen verkavelingsvergunning ingevolge de EROP nodig hadden, maar vroegen zodanige vergunning op 13 april 1995 niettemin aan; primair verzochten zij daarbij evenwel op grond van het vorenstaande om een uitspraak dat geen vergunning was vereist.
      (vi) Het Bestuurscollege verleende [eiser 2] bij op 16 oktober 1995 verzonden beschikking (Eilandsbesluit AB 1995, nr. 27) een verkavelingsvergunning, maar niet overeenkomstig de aanvraag; bepaald werd dat de kavels, in afwijking van het door [eiser 2] ingediende verkavelingsplan, minimaal 700 m2 groot dienden te zijn. Het verkavelingsplan moest dus worden aangepast en diende vervolgens ter goedkeuring te worden voorgelegd aan het hoofd van de afdeling VROM.
      (vii) Op het namens [eiser 2] bij de Eilandsraad tegen besluit AB 1995 nr. 27 in november 1995 ingestelde beroep is nimmer beslist. Het Bestuurscollege heeft de Eilandsraad geadviseerd zijn beslissing te bevestigen.
      (viii) [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben, zonder het verkavelingsplan aan de eisen van het Bestuurscollege aan te passen, een aanvang gemaakt met de bouw van verdere woningen op de kavels. Dat heeft het Eilandgebied aanleiding gegeven een bouwstop uit te vaardigen. [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben getracht deze bouwstop in kort geding opgeheven te krijgen, maar hun vordering is in twee instanties afgewezen.
      (ix) [Eiseres 1] en [eiser 2] hebben daarop het verkavelingsplan alsnog aangepast. Op 17 juni 1997 heeft [betrokkene 1] namens [eiser 2] (en, naar het hof heeft aangenomen, mede namens [eiseres 1]) een aan het Eilandgebied (geadresseerd aan het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied, [betrokkene 2] gerichte brief (met bijlage) geschreven met (onder meer) de volgende tekst:
    
    
    
      "Zoals we gisteren besproken hebben zijn we niet meer van plan Rabbit Hill te ontwikkelen zoals we dat oorspronkelijk van plan waren.
      (...)
      Reden waarom wij de grond op Rabbit Hill opnieuw hebben ingedeeld en wel conform de richtlijnen en bepalingen zoals weergegeven in AB 1995 nr 27. Bijgesloten de nieuwe indeling zoals opgesteld door Wing Survey. De indeling valt binnen de bestaande bouwvergunning en binnen de bepalingen zoals neergelegd in AB 1995 nr 27. Met [betrokkene 3] en met u besproken dat het huis in aanbouw op meetbrief 250/1995 conform de uitspraak van het Hof van de Nederlandse Antillen kan worden afgebouwd.
    
    
    Indien u accoord gaat met de nieuwe indeling en de opheffing van de bouwstop op het lot met meetbriefnummer 250/1995 trekken we het bezwaar tegen AB 1995 nr 27 namens [eiser 2] in en willen wij u verzoeken het Bestuurscollege in deze zaak te informeren waarna de verkavelingsaanvraag definitief kan worden afgehandeld."
    
    (x) Voornoemde [betrokkene 2] heeft naar aanleiding van de brief van [betrokkene 1] op 3 juli 1997 onder meer het volgende geschreven:
    
    "Refererend naar uw brief van 17 juni 1997 wil ik u het volgende mededelen.
    
    
      In uw brief geeft u aan dat u bereid bent uw plannen aan te passen aan de richtlijnen en bepalingen van het eilandsbesluit AB 1995, nr. 27 en derhalve uw beroep lopende bij de eilandsraad in wenst te trekken. Echter uit de bijgesloten kaart met aanpassingen blijkt dat u een aantal percelen (zie de met geel aangegeven percelen op bijgesloten kaart) niet aangepast heeft conform betreffend eilandsbesluit.
      Derhalve kunnen wij in dit stadium het Bestuurscollege niet adviseren de bouwstop in te trekken en om de Eilandraad te informeren dat uw beroep ingetrokken is. (...)" 
    
    
    De bouwstop is in dat stadium niet opgeheven.
    
    
      3.2 In de onderhavige procedure hebben [eiseres 1] en [eiser 2] schadevergoeding gevorderd op de grond dat, voorzover in cassatie van belang, het Eilandgebied zich onrechtmatig jegens hen heeft gedragen door 
      (a) niet tijdig te beslissen op het in november 1995 ingestelde beroep tegen besluit AB 1995 nr. 27 in verband met de wijziging van het voordien in april 1995 ingediende verkavelingsplan (zie hiervóór onder 3.1(v-vii)), en
      (b) niet tijdig het in 1997 door [eiseres 1] en [eiser 2] aangepaste verkavelingsplan (zie hiervóór onder 3.1(ix)) goed te keuren met opheffing van de door het Eilandgebied opgelegde bouwstop.
    
    
    
      3.3 Het gerecht in eerste aanleg oordeelde dat het Eilandgebied op beide punten onrechtmatig jegens [eiseres 1] en [eiser 2] heeft gehandeld en veroordeelde het Eilandgebied tot vergoeding van de als gevolg daarvan door hen geleden schade.
      Het hof daarentegen was van oordeel dat het Eilandgebied op geen van beide punten onrechtmatig had gehandeld en wees alsnog de vordering van [eiseres 1] en [eiser 2] af.
    
    
    
      3.4.1 De onderdelen 1-2.10 hebben betrekking op de eerste, hiervóór in 3.2 onder (a) vermelde onrechtmatigheidsgrond.
      Het hof heeft te dien aanzien in rov. 4.2 overwogen dat [eiseres 1] en [eiser 2] bij de brief van 17 juni 1997 (zie hiervóór onder 3.1(ix)) een aanvraag voor een aan de wensen van het Eilandgebied aangepast verkavelingsplan hebben ingediend waarbij de oorspronkelijke aanvraag niet langer gehandhaafd werd ("..zijn we niet meer van plan Rabbit Hill te ontwikkelen zoals we dat oorspronkelijk van plan waren.."), zodat op die aanvraag ook niet meer door het Eilandgebied behoefde te worden beslist. Daarbij verdient aantekening dat het hof in dit verband met "aanvraag" - mede gezien hetgeen het hof overweegt in rov. 4.3 - kennelijk bedoelt de aanvraag voorzover niet reeds goedgekeurd, in feite dus het bij de oorspronkelijke aanvraag ingediende verkavelingsplan; onderdeel 1.5, dat van een andere lezing uitgaat, kan derhalve niet tot cassatie leiden.
      In rov. 4.3 stelt het hof vervolgens de vraag aan de orde of het Eilandgebied onrechtmatig heeft gehandeld door niet al vóór 17 juni 1997 een beslissing te geven op het tegen het besluit AB 1995 nr. 27 (zie hiervóór onder 3.1(vi)) ingestelde beroep. Bij dat besluit, aldus het hof, heeft het Eilandgebied de door [eiseres 1] en [eiser 2] verlangde verkavelingsvergunning verleend, zij het in een gewijzigde vorm. Het hof verenigt zich met het, in hoger beroep overigens niet bestreden, oordeel van het gerecht in rov. 4.3 van het tussenvonnis van 23 september 2003, dat het Eilandgebied in het bestreden besluit wel degelijk als voorwaarde mocht stellen dat de kavels minimaal 700 m2 groot dienden te zijn. Blijkens hun brief van 17 juni 1997 hebben [eiseres 1] en [eiser 2] dat kennelijk ook wel ingezien. In die brief laten zij het Eilandgebied immers weten dat zij zich alsnog conformeren aan de wensen van het Eilandgebied en dat zij de te verkavelen grond "opnieuw hebben ingedeeld en wel conform de richtlijnen en bepalingen zoals weergegeven in AB 1995 nr. 27". Die mededeling komt neer op een intrekking - zonder voorbehoud - van het eerder ingestelde beroep. Daarmee waren, aldus nog steeds het hof, ook de eventuele rechten op schadevergoeding van [eiseres 1] en [eiser 2] ter zake van een termijnoverschrijding door het Eilandgebied van de baan. Bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel leiden zijn niet gesteld en daarvan is in dit geding evenmin gebleken.
    
    
    
      3.4.2 In deze oordelen ligt besloten dat naar het oordeel van het hof de brief van 17 juni 1997 een erkenning inhield van de juistheid van het standpunt dat het Eilandgebied in het besluit AB 1995 nr. 27 wel degelijk als voorwaarde mocht stellen dat de kavels minimaal 700 m2 groot dienden te zijn, en daarmee tevens een erkenning dat het beroep tegen dat besluit ten onrechte was ingesteld. Tegen deze uitleg is in cassatie geen klacht gericht.
      Het hof was van oordeel dat de desbetreffende mededeling neerkomt op een intrekking - zonder voorbehoud - van het eerder ingestelde beroep.
      Hiertegen komt het middel in een aantal onderdelen op met een beroep op het in de brief van 17 juni 1997 gemaakte voorbehoud ("Indien u accoord gaat met [enz.]"). Blijkens de woorden "komt neer op" heeft het hof dit niet over het hoofd gezien. Het hof heeft hierin echter kennelijk niet meer dan een formeel voorbehoud gezien dat niet eraan afdeed dat de brief een erkenning inhield dat het eerder ingestelde beroep ten onrechte was ingesteld, en dus materieel een intrekking inhield van dat beroep. Anders dan de onderdelen 1.1, 1.3, 2.1 en 2.3 betogen, geeft dit oordeel niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is het evenmin onbegrijpelijk. Hieraan kan niet afdoen dat in latere brieven van de kant van het Eilandgebied gereageerd wordt op het bedoelde voorbehoud.
      Ook de onderdelen 1.2 en 2.2, die klagen dat het hof in rov. 4.2 en 4.3 is getreden buiten de grenzen van de rechtsstrijd, falen. Het Eilandgebied heeft in hoger beroep onder meer aangevoerd dat in het licht van de omstandigheden van het geval het niet beslissen op het beroep niet onrechtmatig was, waarbij het kennelijk mede het oog had op de standpuntwijziging van [eiseres 1] en [eiser 2] in juni 1997 en de verdere afwikkeling daarvan. Onder deze omstandigheden stond het aan het hof vrij om aan de brief van 17 juni 1997 de gevolgtrekkingen te verbinden die het juist achtte en was het daarbij niet beperkt tot hetgeen het Eilandgebied omtrent de aan deze brief te geven uitleg had aangevoerd.
    
    
    
      3.4.3 De onderdelen 2.4-2.10 kunnen wegens gebrek aan belang niet tot cassatie leiden, aangezien zij gericht zijn tegen ten overvloede gegeven oordelen.
      Het vorenoverwogene brengt voorts mee dat evenmin slagen de inleidende onderdelen 1 en 2, die geen zelfstandige betekenis hebben, en onderdeel 1.4, dat verwijst naar de in 3.4.2 ongegrond bevonden onderdelen 2.1-2.3.
    
    
    3.5.1 De onderdelen 3-3.5 hebben betrekking op de tweede, hiervóór in 3.2 onder (b) vermelde onrechtmatigheidsgrond. Te dien aanzien heeft het Hof als volgt overwogen:
    
    "4.4 Thans rest nog de vraag of het Eilandgebied aansprakelijk is uit onrechtmatige daad op grond van de hiervoor onder 2.2.b vermelde, door [betrokkene 2] op 3 juli 1997 aan [eiseres 1] en [eiser 2] geschreven brief waarin hij heeft laten weten dat hij "in dit stadium" het Bestuurscollege niet kon adviseren de bouwstop in te trekken en de Eilandsraad te informeren dat het beroep was ingetrokken. Die vraag dient ontkennend te worden beantwoord. De bewuste brief is immers het voorlopige standpunt van het hoofd van de afdeling VROM van het Eilandgebied en kan niet zonder meer worden opgevat als het standpunt van het Bestuurscollege (waartegen, indien dat standpunt negatief voor [eiseres 1] en [eiser 2] zou zijn uitgevallen, nog beroep op de Eilandsraad mogelijk zou zijn geweest en nadien ook op de burgerlijke rechter). Het standpunt van [betrokkene 2] dat het gewijzigde verkavelingsplan nog niet voldeed aan de richtlijnen en bepalingen van het Eilandsbesluit AB 1995, nr 7 was, naar het Hof begrijpt, erop gebaseerd dat een aantal tot het plan behorende - inmiddels verkochte - kavels een oppervlak had dat niet voldeed aan voormeld Eilandsbesluit. Het zou op de weg van [eiseres 1] en [eiser 2] hebben gelegen [betrokkene 2], eventueel het Bestuurscollege, of in een latere fase de Eilandsraad, erop te wijzen dat zij in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van de door [betrokkene 2] met geel aangeduide kavels (2.2.b) te wijzigen. Uiteindelijk is dat, waar het het Eilandgebied betreft, pas aan het licht gekomen in de slotfase van het geding in eerste aanleg, tijdens de op 13 november 2003 gehouden comparitie van partijen. Nadien heeft het Eilandgebied de verlangde vergunning alsnog verleend en de gewraakte bouwstop opgeheven (bestreden vonnis onder 2.3). Het Hof acht aannemelijk dat [betrokkene 2] (of het Bestuurscollege) na enige uitleg reeds in juli 1997 zou zijn "bijgedraaid"; zijn vergissing leidt, naar hiervoor is overwogen, in ieder geval niet zonder meer tot de gestelde aansprakelijkheid van het Eilandgebied wegens onrechtmatige daad." 
    
    
      3.5.2 Onderdeel 3.3 klaagt terecht dat het hof buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden met zijn oordeel dat, waar het het Eilandgebied betreft, pas tijdens de op 13 november 2003 gehouden comparitie aan het licht is gekomen dat het bij het gedeelte van het aangepaste verkavelingsplan dat niet voldeed aan de voorwaarden, gesteld in besluit AB 1995 nr. 27, ging om een aantal inmiddels verkochte kavels en dat [eiseres 1] en [eiser 2] in de onmogelijkheid verkeerden de grootte van deze kavels te wijzigen. Zowel [eiseres 1] en [eiser 2] als het Eilandgebied hebben immers al geruime tijd voordien gesteld dat het om zulke gevallen ging, zij het dat zij uiteenlopende uiteenzettingen hebben gegeven over de consequenties die daaraan door het Eilandgebied zijn verbonden.
      Onderdeel 3.3 is derhalve gegrond. Vernietiging moet volgen. De overige klachten van de onderdelen 3-3.5, alsmede onderdeel 4, behoeven geen behandeling. Na verwijzing zal niet slechts opnieuw moeten worden onderzocht in hoeverre het Eilandgebied al vóór de genoemde comparitie van partijen van een en ander op de hoogte is geweest, maar - nu moet worden aangenomen dat het over het hoofd zien van de bedoelde stellingen van partijen mede ertoe heeft geleid dat het hof geen aandacht heeft besteed aan de vraag in hoeverre aan de aldus gestelde feiten consequenties waren verbonden - ook in hoeverre het Eilandgebied daaraan al eerder dan na de comparitie gevolgen heeft verbonden.
    
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      vernietigt het vonnis van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 12 mei 2006;
      verwijst het geding naar dat hof ter verdere behandeling en beslissing;
      veroordeelt het Eilandgebied in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiseres 1] en [eiser 2] begroot op € 367,34 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, P.C. Kop, F.B. Bakels en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 9 mei 2008.