ECLI:NL:RBMNE:2022:3518, Rechtbank Midden-Nederland, 01-09-2022, UTR 22/1450
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kindgebonden budget - toeslagpartners en alleenstaande ouderkop bij minderjarigen - geen aanknopingspunten dat regels toeslagpartnerschap niet op minderjarigen van toepassing zijn - geen ruimte voor belangenafweging - art. 8 EVRM - art. 47 Awir

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/1450 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld),
    
    
      en
    
    
  
  
    Belastingdienst/Toeslagen, kantoor [locatie] (verweerder)
    (gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).
    
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      Eiseres ( [moeder] ) is geboren op [geboortedatum] 2005 en heeft op [geboortedag] een zoon gekregen, [kind] . [moeder] heeft voor en na de geboorte van [kind] een periode in een moeder-kind huis verbleven. Over [moeder] is ook een ondertoezichtstelling uitgesproken. 
    
    
    
      Op 23 juli 2021 heeft de Belastingdienst een voorschot kindgebonden budget voor [moeder] voor het jaar 2021 vastgesteld op € 2.594,-. Dit was inclusief een tegemoetkoming die [moeder] ontving omdat zij alleenstaande ouder was (de zogenaamde alleenstaande ouderkop). Op 1 september 2021 is [moeder] verhuisd en is zij bij haar vriend [vriend] (de vader van [kind] ) en diens ouders gaan wonen. Naar aanleiding van die adreswijziging heeft de Belastingdienst de voorschotbeschikking op 22 september 2021 aangepast naar 
      € 1.513,-. Omdat [moeder] en [vriend] als toeslagpartners worden aangemerkt en [moeder] dus geen alleenstaande ouder meer is, ontvangt zij geen alleenstaande ouderkop meer.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 3 februari 2022 op het bezwaar van [moeder] is de Belastingdienst bij deze beschikking gebleven. 
    
    
    
      
        [moeder] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 16 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [moeder] , haar vriend, haar gemachtigde en de gemachtigden van de Belastingdienst.  
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Griffierecht
      
    
    1. [moeder] heeft verzocht om vrijstelling van betaling van het griffierecht. De rechtbank ziet aanleiding om dit verzoek toe te wijzen. 
    
    
    
      
        Heeft de Belastingdienst [moeder] en [vriend] terecht als toeslagpartners aangemerkt? 
      
    
    2. [moeder] voert aan dat de Belastingdienst haar en [vriend] niet als toeslagpartners had moeten aanmerken. In de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) wordt geen expliciet onderscheid gemaakt tussen meerderjarigen en minderjarigen, maar dat maakt niet dat de regel zonder meer van toepassing is op minderjarigen. Het kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om minderjarigen als toeslagpartners te behandelen en hen hiermee te benadelen. Ook volgt uit het systeem in het algemeen dat het niet de bedoeling kan zijn dat minderjarigen als elkaars toeslagpartner worden aangemerkt. Minderjarigen moeten namelijk naar school, kunnen niet in hun eigen inkomen voorzien en mogen niet trouwen. [moeder] wijst hierbij ook op artikel 10 van de Awir, waaruit volgt dat een minderjarige ondanks diens wilsonbekwaamheid toch aanspraak kan maken op kindgebonden budget. Tot slot betoogt [moeder] dat voor het partnerbegrip moet worden aangesloten bij het fiscale partnerbegrip, en dat hierbij in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) alleen wordt gesproken van meerderjarige personen. 
    
    3. De rechtbank overweegt dat in de Awir is bepaald wanneer er bij inkomensafhankelijke regelingen zoals kindgebonden budget sprake is van een toeslagpartner. Bij de vormgeving van dit begrip heeft de wetgever gekozen voor een regeling waarbij op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Er is onder andere sprake van toeslagpartners als, kort gezegd, de twee ouders van een kind op hetzelfde adres staan ingeschreven. Van deze situatie is bij [moeder] en [vriend] sprake. Zij zijn namelijk de ouders van [kind] en zij stonden vanaf 1 september 2021 op hetzelfde adres ingeschreven. 
    
    4. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het standpunt van [moeder] dat voorgaande regels niet van toepassing zijn op minderjarigen. Uit de wettekst zelf en uit de memorie van toelichting daarbij kan niet worden afgeleid dat er bij het toeslagpartnerbegrip onderscheid moet worden gemaakt tussen minder- en meerderjarigen. Ook uit artikel 10 van de Awir volgt dat niet. Daaruit lijkt eerder het tegendeel te volgen. In dit artikel staat namelijk dat een minderjarige ook toeslag kan krijgen en bekwaam is de rechtshandelingen te verrichten die hiervoor nodig zijn. Dit duidt er niet op dat de regels anders moeten worden toegepast bij minderjarigen of dat bepaalde vereisten die voor het verkrijgen van een toeslag gelden (zoals het toeslagpartnerschap) niet van toepassing zijn. 
    
    5. Ook de omstandigheid dat er bij de inkomstenbelastingen op grond van de Awr wel alleen bij meerderjarigen sprake kan zijn van een partner, maakt niet dat hetzelfde het geval is bij de Awir. Uit de wetsgeschiedenis blijkt namelijk dat in de Awir bewust is gekozen voor een ruimer partnerbegrip voor ongehuwd samenlevenden dan bij de inkomstenbelasting het geval is. Het standpunt van [moeder] dat het niet zo kan zijn dat de wetgever heeft bedoeld om de regels over toeslagpartnerschap van toepassing te laten zijn op minderjarigen, volgt de rechtbank daarnaast ook niet. Zoals zojuist al overwogen volgt niet uit de wetsgeschiedenis dat er bij toepassing van het toeslagpartnerbegrip onderscheid moet worden gemaakt tussen minder- en meerderjarigen. Evenmin volgt dit uit het algemeen rechtsbestel. Het is namelijk niet zo onlogisch dat een minderjarige een toeslagpartner kan hebben, dat het niet anders kan dan dat de wetgever dit niet zo bedoeld heeft.
    
    
      
        Is er ruimte voor een belangenafweging en toetsing aan het evenredigheidsbeginsel? 
      
    
    6. [moeder] betoogt daarnaast dat de Belastingdienst een belangenafweging had moeten maken op grond van artikel 13b van de Awir en artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat hier ook bij de beoordeling van het toeslagpartnerbegrip ruimte voor is, volgt volgens haar uit een uitspraak van de rechtbank Rotterdam. Vervolgens had de Belastingdienst op basis van die belangenafweging moeten concluderen dat het onevenredig is om haar en [vriend] als toeslagpartners aan te merken. Zij kunnen geen inkomen verwerven, de ouders van [moeder] dragen niets bij en er is geen pleegvergoeding. 
    
    7. De rechtbank is van oordeel dat er bij de vaststelling van toeslagpartners en het op basis daarvan berekenen van de hoogte van het kindgebonden budget geen ruimte is voor een belangenafweging en/of om te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Uit artikel 13b van de Awir volgt dat de Belastingdienst de rechtstreeks betrokken belangen af moet wegen bij het vaststellen van een beschikking op grond van deze wet, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval artikel 3 van de Awir zich verzet tegen een belangenafweging. Dit artikel is namelijk dwingendrechtelijk van aard en biedt dan ook geen ruimte voor de Belastingdienst om te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel of om een belangenafweging te maken. Bovendien heeft de wetgever – zoals gezegd – bij de vormgeving van het begrip toeslagpartner bewust gekozen voor een regeling waarbij op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Hierbij is duidelijkheid en uniformiteit van groot belang. Daarmee verdraagt zich niet de mogelijkheid dat op basis van evenredigheid het begrip toeslagpartner anders kan luiden dan dat in de wetgeving staat of dat de Belastingdienst – ondanks dat twee personen toeslagpartners zijn op grond van de wet – toch alleenstaande ouderkop toekent. 
    
    8. Hoewel de rechtbank niet bekend is met één op één met deze zaak vergelijkbare rechtspraak, vindt de rechtbank voor haar bovenstaande oordeel wel bevestiging in de rechtspraak. Zo overwoog de Afdeling op 27 juli 2022 dat er geen uitzondering mogelijk is op het toeslagpartnerbegrip van het in die zaak toepasselijke artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. In de uitspraak van 24 oktober 2018 oordeelde de Afdeling daarnaast dat artikel 3, tweede lid, van de Awir de Belastingdienst geen ruimte laat om rekening te houden met naar voren gebrachte omstandigheden van het geval. Verder heeft de rechtbank Amsterdam op 22 december 2017 (kort gezegd) geoordeeld dat de wetgever heeft geregeld wanneer iemand als toeslagpartner moet worden aangemerkt en dat het gegeven dat dit consequenties heeft die niet door iedereen als redelijk en billijk worden ervaren, door de wetgever is onderkend. De uitspraak van de rechtbank Rotterdam die [moeder] heeft aangehaald maakt dat bovendien niet anders. In die zaak voerde de rechtbank een exceptieve toetsing uit over een artikel in een regeling. In deze zaak staat echter een wet in formele zin centraal. 
    
    
      
        Is het besluit in strijd met artikel 8 van het EVRM? 
      
    
    9. Volgens [moeder] is er door de uithuisplaatsing en ondertoezichtstelling van [moeder] sprake van een negatieve inmenging in het gezinsleven in de zin van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De Staat heeft daarom de positieve plicht om te zorgen voor voldoende financiële middelen voor de opvoeding van [moeder] en [kind] . Hier voldoet de Staat niet aan door de belangrijke voorziening van de alleenstaande ouderkop van [moeder] af te nemen. 
    
    10. De rechtbank volgt dit niet. Onthouding van kindgebonden budget kan onder zeer bijzondere omstandigheden in strijd met artikel 8 van het EVRM zijn. Die omstandigheden ziet de rechtbank hier niet. Hierbij acht de rechtbank van belang dat [moeder] volgens de voorschotbeschikking wel gewoon recht heeft op kindgebonden budget. Dit is alleen niet zoveel als zij zou krijgen als ze recht zou hebben op de alleenstaande ouderkop, maar het maakt wel dat ze bij de opvoeding van haar kind financieel wordt ondersteund door de Staat. Daarnaast is van belang dat de verstrekking van kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Het is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten van opvoeding en ontwikkeling van de kinderen. De alleenstaande ouderkop heeft door haar toevoeging aan het daarvoor al bestaande kindgebonden budget daarom ook het karakter van een aanvullende financiële ondersteuning in de kosten van kinderen, en niet dat van een waarborg van het bestaansminimum. De rechtbank ziet niet in waarom de omstandigheid dat [moeder] onder toezicht is gesteld en er sprake is van negatieve inmenging van de Staat, het karakter van het kindgebonden budget anders zou maken. 
    
    
      
        Bevat artikel 47 van de Awir een hardheidsclausule die had moeten worden toegepast?
      
    
    11. [moeder] betoogt tot slot dat de Belastingdienst ten onrechte geen besluit heeft genomen op het verzoek om de hardheidsclausule uit artikel 47 van de Awir toe te passen. De Belastingdienst heeft in het bestreden besluit alleen laten weten dat dit verzoek is doorgestuurd aan het Ministerie van Financiën, die hierop afzonderlijk gaat reageren. Dat is niet gebeurd. Daarom is er geen sprake van een volledige heroverweging in de zin van artikel 7:11 van de Awb en wordt onvoldoende rechtsbescherming geboden. 
    
    12. De rechtbank is van oordeel dat de Belastingdienst terecht geen beslissing over toepassing van artikel 47 van de Awir heeft genomen. Op basis van dit artikel is het voor de Minister van Financiën mogelijk om voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij toepassing van de toeslagenwetgeving kunnen voordoen. Het gaat hierbij dus niet om een hardheidsclausule die in de wet is opgenomen en die door de Belastingdienst in een individueel geval kan worden toegepast. De Belastingdienst heeft het verzoek dan ook terecht doorgestuurd. 
    
    
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [moeder] geen recht heeft op de alleenstaande ouderkop. Zij krijgt dus geen gelijk. [moeder] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     In het bijzonder artikel 3, tweede lid, onder a, van de Awir. 
  
  
     Artikel 5a van de Awir. 
  
  
     Artikel 3 van de Awir. 
  
  
     Kamerstukken II, 2009-2010, 32 130, nr. 3, p. 25 en zie ook bijvoorbeeld Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) 3 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2163), rov. 3.
  
  
     Artikel 3, tweede lid, onder a, van de Awir. 
  
  
     Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, p. 14. 
  
  
     Rechtbank Rotterdam 6 augustus 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:7613).
  
  
     Zie voetnoot 4.
  
  
     Afdeling 27 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2175), rov. 6. 
  
  
     Afdeling 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3458), rov. 9. 
  
  
     Rechtbank Amsterdam 22 december 2017 (ECLI:NL:RBAMS:2017:9451), rov. 4.5. 
  
  
     Afdeling 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1645).
  
  
     Afdeling 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1645).