ECLI:NL:GHDHA:2015:2848, Gerechtshof Den Haag, 20-10-2015, 200.160.400 / 01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2015-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Bestuursrechtelijke dwangsom verbeurd? 8:72 Awb.

GERECHTSHOF DEN HAAG
    Afdeling Civiel recht
    
    
      Zaaknummer		: 200.160.400 / 01
      Zaak- en rolnummer rechtbank	: C/09/462821 / KG ZA 14-369
    
    
  
  
    arrest van 20 oktober 2015
    
    
      inzake
    
    
  
  
    Stichting Baanstee Noord-NEE!,
    
      gevestigd te Middelie, gemeente Zeevang,
      appellante,
      hierna te noemen: de Stichting,
      advocaat: mr. R. Vos te Haarlem,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    De Staat der Nederlanden (Ministerie van Economische Zaken),
    
      zetelend te Den Haag,
      geïntimeerde,
      hierna te noemen: de Staat,
      advocaat: mr. M.W. Scheltema te Den Haag.
    
    
    
  
  
    Het geding
    
    
      1. 	Voor het verloop van het geding tot aan het tussenarrest van 13 januari 2015 verwijst het hof naar dat arrest. De in dat arrest bevolen comparitie heeft plaatsgevonden op 28 januari 2015. Van die comparitie is een proces-verbaal opgemaakt dat zich bij de stukken bevindt. Bij memorie van grieven heeft de Stichting vervolgens twee grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd en toegelicht. De Staat heeft de grieven bestreden. Vervolgens heeft de Stichting een akte genomen, waarop de Staat bij antwoordakte heeft gereageerd. Ten slotte is arrest gevraagd.
    
    
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    2. Het hof gaat uit van de volgende feiten:
    
      
        Tussen partijen is een procedure aanhangig geweest betreffende de bezwaren van de Stichting tegen het (primaire) besluit van de toenmalig minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 5 januari 2010 om aan de gemeente Purmerend ontheffing te verlenen voor het beschadigen, vernielen of verstoren van de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de bittervoorn in het gebied Baanstee-Noord. Bij dit besluit heeft de minister voorts het verzoek om ontheffing voor de steenuil, kerkuil en rugstreeppad afgewezen. 
      
      
        De tegen dit besluit gerichte bezwaar- en beroepsprocedures hebben geleid tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juli 2012. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer overwogen:
      
    
    
      
        “2.6. (…) Door zich op het standpunt te stellen dat, gezien de maatregelen, die dezelfde zijn als genoemd in het besluit van 5 januari 2010, de vaste rust- of verblijfplaatsen van de steenuil en de kerkuil niet zullen worden verstoord door de werkzaamheden en dat derhalve daarvoor geen ontheffing is vereist, heeft de staatssecretaris niet met inachtneming van het overwogene in de tussenuitspraak uitvoering gegeven aan de door de Afdeling geformuleerde opdracht om de aanvraag voor ontheffing voor wat betreft de steenuil en de kerkuil te toetsen aan de in artikel 75 van de Ffw gestelde vereisten. (…) 
      
      2.6.1.	Het beroep tegen het besluit van 29 maart 2012 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd (…). De Afdeling zal de staatssecretaris opdragen binnen tien weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van de stichtingen te nemen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak en deze uitspraak is overwogen. De Afdeling ziet aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:72, zevende lid, van de Awb.
      
        (…)”.
      
      In het dictum van die uitspraak is, voor zover thans relevant, het volgende opgenomen:
      
        “(…) 
      
    
    
      
        V. 
        verklaart
         het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van 29 maart 2012 (…) 
        gegrond
        ;
      
    
    
      
        VI. 
        vernietigt
         dat besluit;
      
    
    
      
        VII. 
        draagt
         de staatssecretaris 
        op
         om binnen tien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen onder 2.6. en 2.6.1. is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
      
    
    
      
        
          VIII. 
          bepaalt
           dat de staatssecretaris aan de stichting Stichting Baanstee Noord NEE! en de stichting Stichting Behoud Waterland (hierna: de stichtingen) een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee hij de onder VII. genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) per dag bedraagt, met een maximum van € 60.000,00 (zegge: zestigduizend euro);
        
        
          (…)”
        
      
      Bij besluit van 29 augustus 2012 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting opnieuw ongegrond verklaard. Ook tegen dit besluit is door de Stichting beroep ingesteld. Dit beroep is bij uitspraak van de rechtbank Noord-Holland (zittingsplaats Haarlem) van 28 augustus 2013 gegrond verklaard. De rechtbank overwoog onder meer: “De rechtbank stelt vast dat verweerder met het thans voorliggende besluit opnieuw niet heeft voldaan aan de opdracht van de Afdeling om de aanvraag te toetsen aan de in artikel 75 Ffw gestelde eisen. Het thans voorliggende nieuwe besluit vormt daarentegen een herhaling van hetgeen verweerder als zijn standpunt ter zake de steenuil en de kerkuil heeft geformuleerd in het door de Afdeling vernietigde besluit van 29 maart 2012, met als conclusie dat er geen sprake is van overtreding van artikel 11 Ffw. Voor een zodanig standpunt bestond evenwel, gelet op de eerdere uitspraken van de Afdeling, niet langer ruimte. (…) Dit zo zijnde kan de beslissing van de rechtbank geen andere zijn dan een gegrondverklaring van het beroep van eiseressen en een vernietiging van het bestreden besluit.”
      De rechtbank heeft dienovereenkomstig beslist en de staatssecretaris opgedragen om binnen tien weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak.
      
         De staatssecretaris heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De Stichting heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit. Bij uitspraak van 27 februari 2014 heeft de Afdeling vastgesteld dat er nog geen gevolg was gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en dat de termijn voor het nemen van een nieuw besluit was overschreden. De Afdeling heeft de staatssecretaris opgedragen om binnen twee weken alsnog een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, en heeft aan haar uitspraak een nadere dwangsom verbonden. Op 11 maart 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting opnieuw ongegrond verklaard.
         Op 15 februari 2013 heeft de Stichting de uitspraak van 11 juli 2012 van de Afdeling aan de Staat laten betekenen en aangezegd dat zij aanspraak maakt op de in de uitspraak opgelegde dwangsommen.
         Op 15 oktober 2013 heeft de Stichting nogmaals de uitspraak van 11 juli 2012 van de Afdeling aan de Staat laten betekenen, alsmede de uitspraak van 28 augustus 2013 van de rechtbank, waarna op 22 oktober 2013 door de deurwaarder een betalingsbevel is betekend om een bedrag van € 60.000,-- aan verbeurde dwangsommen te betalen. Daaraan heeft de Staat geen gehoor gegeven. 
         Omdat de Staat niet tot betaling van het bedrag van € 60.000,- is overgegaan, heeft de Stichting de deurwaarder verzocht om ten laste van de Staat executoriaal derdenbeslag te leggen.
      
      
      3. In dit geding, dat op de voet van het bepaalde in artikel 438, vierde lid, Rv door de deurwaarder aanhangig is gemaakt, heeft de Stichting in eerste aanleg in conventie gevorderd te bepalen dat de executie van dwangsommen door het leggen van derdenbeslagen onder ABN AMRO Bank N.V. en onder Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V., door de deurwaarder zal mogen worden voortgezet. In reconventie heeft de Staat gevorderd de Stichting te verbieden (verdere) executiemaatregelen jegens de Staat te treffen op basis van de uitspraken van de Afdeling van 11 juli 2012 en 27 februari 2014, meer in het bijzonder om de daarin genoemde dwangsommen te executeren. 
      
      4. De voorzieningenrechter heeft de Stichting verboden om de dwangsommen als vermeld in de uitspraken van 11 juli 2012 en 24 februari 2014 [lees: 27 februari 2014] te executeren. De vordering in conventie heeft hij afgewezen. 
      
      5. De Stichting voert in grief 1 aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de Afdeling niet heeft bepaald dat de Staat een dwangsom verbeurt indien niet aan de opdracht wordt voldaan om een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling. De Stichting voert aan dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de opdracht aan de staatssecretaris was om met inachtneming van de overwegingen van de Afdeling een nieuw besluit te nemen. Grief 2 is gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het verbeuren van een dwangsom alleen is gekoppeld aan de veroordeling om binnen tien, respectievelijk twee, weken na verzending van de betreffende uitspraak een nieuw besluit te nemen. 
      
      6. De grieven zullen gezamenlijk worden behandeld. Daarbij stelt het hof het volgende voorop. In het huidige artikel 8:72, zesde lid, voorheen zevende lid, Awb is neergelegd dat de bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. Noch in artikel 8:72 Awb, noch in enige andere wettelijke bepaling is neergelegd wanneer een dwangsom zal worden verbeurd, zodat het aan de rechter is overgelaten daarover een beslissing te nemen. Uit de toelichting op het oorspronkelijke artikel 8:72 Awb is af te leiden dat een dwangsom ook betrekking kan hebben op de inhoud van een te nemen besluit. Immers, daarin is te lezen: “Ook indien het bestuursorgaan na de rechterlijke uitspraak wel een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift heeft genomen, maar de belanghebbende van mening is, dat deze niet in overeenstemming is met de uitspraak van de rechtbank, zal deze daarover het oordeel van de rechtbank kunnen uitlokken. De rechtbank kan dan beoordelen of de klacht gegrond is en zo nodig een dwangsom opleggen om naleving te verzekeren” (PG Awb II, p. 472).
      
      7. In een geschil over de vraag of dwangsommen zijn verbeurd, is uitleg van het dictum van de uitspraak waarin een dwangsom is opgelegd, noodzakelijk. Daarbij heeft als uitgangspunt te gelden dat de rechter in een executiegeschil niet tot taak heeft de door de bodemrechter besliste rechtsverhouding zelfstandig te beoordelen. Hij dient zich ertoe te beperken de ter uitvoering van het veroordelend vonnis verrichte handelingen te toetsen aan de inhoud van de veroordeling, zoals deze door uitleg moet worden vastgesteld. Daarbij dient de rechter het doel en de strekking van de veroordeling tot richtsnoer te nemen in dier voege dat de veroordeling niet verder strekt dan tot het bereiken van het daarmee beoogde doel (HR 15 november 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE9400). 
      
      8. In de uitspraak van 11 juli 2012 heeft de Afdeling het verbeuren van een dwangsom met zoveel woorden gekoppeld aan “de onder VII. genoemde termijn”. Daardoor is duidelijk dat het de bedoeling was om het bestuursorgaan met de dwangsom te dwingen binnen de termijn te beslissen en dat (slechts) een dwangsom met die strekking is opgelegd. Weliswaar is onder VII van het dictum van de uitspraak van 11 juli 2012 aan de staatssecretaris opgedragen om met inachtneming van die uitspraak binnen tien weken een nieuwe beslissing te nemen, maar tegen de achtergrond van het bovenstaande kan daaruit niet worden afgeleid dat de Afdeling ook heeft bedoeld dat een dwangsom zou worden verbeurd indien de nieuwe beslissing inhoudelijk niet aan die aanwijzing zou voldoen. Voor die conclusie was nodig geweest dat de Afdeling niet zou hebben volstaan met een enkele verwijzing naar de overschrijding van de gestelde termijn, maar ook naar de inhoudelijke aanwijzing zou hebben verwezen. 
      
      9. Het feit dat de staatssecretaris eerder in staat was gebleken binnen een redelijke termijn een besluit te nemen, is in het licht van het bovenstaande niet voldoende voor een andere uitleg. Ook de verwijzing van de Stichting naar artikel 4:17 Awb baat haar niet. Dat het gelet op dat artikel niet nodig zou zijn geweest om uitsluitend voor een termijn een dwangsom op te leggen –  wat daar ook van zij – betekent niet dat aan de dwangsomveroordeling die de Afdeling op grond van de bepalingen uit hoofdstuk 8 van de Awb heeft opgelegd een ruimere betekenis toekomt dan redelijkerwijs uit de inhoud van de veroordeling blijkt.
      
      10. Nu niet in geschil is dat de staatssecretaris binnen de gestelde termijn van 10 weken een nieuw besluit heeft genomen, moet de conclusie zijn dat geen dwangsommen zijn verbeurd. 
      
      11. Met betrekking tot de uitspraak van 27 februari 2014, voorzover aan de orde, geldt hetzelfde nu ook in die uitspraak de dwangsom nadrukkelijk is gekoppeld aan de termijn voor het nemen van een nieuw besluit.   
      
      12. Het bovenstaande brengt mee dat de grieven falen. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd en de Stichting zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.   
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      Het hof:
    
    
    - bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 9 mei 2014;
    - veroordeelt de Stichting in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 704,- aan verschotten en € 2.235,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW verschuldigd is vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
    - verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. G. Dulek-Schermers, J.J. van der Helm en M.E. Honée en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 20 oktober 2015 in aanwezigheid van de griffier.