ECLI:NL:RBOBR:2016:2417, Rechtbank Oost-Brabant, 13-05-2016, 15_2956
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2016-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wmo 2015, beëindiging huishoudelijke hulp, algemene voorziening.
      
      Verweerder heeft contracten afgesloten met (lokale) zorgaanbieders om te verzekeren dat mensen uit de gemeente die daaraan behoefte hebben zorg kunnen afnemen van voldoende kwaliteit. Ingezetenen die zich bij verweerder melden worden na een keukentafelgesprek doorverwezen naar deze algemene voorziening zonder een aanvraag in te hoeven dienen en dus ook zonder dat er een beschikking volgt. De zorg die aldus wordt afgenomen moet door de afnemer zelf worden ingekocht en betaald. Voor zover mensen niet in staat zijn de regie over hun huishouden te voeren, bestaat de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening. Buiten de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning Cranendonck 2015 om heeft verweerder verder de Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden vastgesteld. Verweerder heeft op zichzelf terecht betoogd dat de huidige constructie van de huishoudelijke hulp onder deze omschrijving van de algemene voorziening valt. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat de voorziening zoals verweerder die biedt, niet is te kwalificeren als een algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015. De reden daarvoor is het feit dat eiseres de inkoop en de kosten voor huishoudelijke hulp op grond van de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2015 volledig zelf moet doen en dragen en dat de rol van verweerder bij het realiseren van voldoende compensatie zich beperkt tot het verzekeren van aanbod van zorg. De Wmo 2015 heeft echter als uitgangspunt dat op grond van deze wet geboden voorzieningen, ongeacht of dat algemene of maatwerkvoorzieningen zijn, door verweerder worden getroffen en gefinancierd. In dit verband wijst de rechtbank op artikel 2.1.4 van de Wmo 2015, dat bepaalt dat verweerder bij verordening voor het gebruik van een algemene voorziening een eigen bijdrage in de kosten kán vragen, ten hoogste tot het bedrag van de kostprijs. Deze kostprijs dient te worden bepaald overeenkomstig deze verordening. Het is met dit systeem van de Wmo 2015 niet verenigbaar dat in plaats van een eigen bijdrage tot ten hoogste de kostprijs wordt verlangd dat mensen zelf hun huishoudelijke hulp regelen en volledig betalen. De rechtbank wijst erop dat de Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden niet als de in artikel 2.1.4. van de Wmo 2015 bedoelde verordening heeft te gelden. Zoals immers ook uitdrukkelijk door verweerder is betoogd, is laatstgenoemde verordening gebaseerd op de algemene regelgevende bevoegdheid van verweerder ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 15/2956
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 mei 2016 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck, verweerder
      (gemachtigde: mr. F.A. Pommer en A.P.J. Geelen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 9 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de huishoudelijke hulp (maatwerkvoorziening) die eiseres ontvangt ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 1 januari 2015 te beëindigen.
    
    
    
      Bij besluit van 18 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2016. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank gaat uit van de volgende, door partijen niet betwiste, feiten en omstandigheden. Eiseres had een indicatie voor hulp bij het huishouden ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2007 ten behoeve van zwaar huishoudelijk werk, voor drie uur per week, categorie 1 (maatwerkvoorziening). Hiervoor was eiseres een eigen bijdrage verschuldigd van € 15,00 per uur. Deze bij besluit van 26 juli 2012 toegekende indicatie had een looptijd van 26 juli 2012 tot en met 25 juli 2017. 
    
    2. Bij brief van 9 juli 2014 heeft verweerder eiseres geïnformeerd over de op handen zijnde wijziging van de Wmo. In deze brief is aangegeven dat de gemeenteraad op 8 juli 2014 heeft besloten dat de voorziening hulp bij het huishouden categorie 1 ophoudt te bestaan, zodat het recht van eiseres op hulp bij het huishouden vanaf 1 januari 2015 vervalt. Bij brief van 21 oktober 2014 heeft verweerder eiseres wederom geïnformeerd over de veranderingen in de Wmo en daarin aan eiseres laten weten dat op korte termijn telefonisch contact zal worden opgenomen om de mogelijkheden na 1 januari 2015 te bespreken. Verweerder heeft daarbij tevens aan eiseres laten weten dat zij, indien zij de hulp niet zelf kan betalen, wellicht in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming op grond van de Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden 2015.Verweerder biedt huishoudelijke hulp met ingang van 1 januari 2015 niet langer aan als een maatwerkvoorziening, maar als een algemene voorziening. Van mensen, zoals eiseres, die nog in staat zijn regie over hun huishouden te voeren, vindt verweerder dat gevraagd mag worden dat zij zelf de hulp in het huishouden regelen en betalen. Voor mensen die de noodzakelijke hulp bij het huishouden niet kunnen betalen is er een financiële vangnetregeling vastgesteld, neergelegd in de Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden. Omdat eiseres een te hoog verzamelinkomen heeft (meer dan € 35.000) komt zij echter niet in aanmerking voor een dergelijke financiële tegemoetkoming.
    3. Bij het primaire besluit van 9 december 2014 heeft verweerder besloten de huishoudelijke hulp die eiseres als maatwerkvoorziening ontvangt ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 1 januari 2015 te beëindigen. Bij primair besluit van 20 april 2015 heeft verweerder besloten om de zorgverlener van eiseres per 1 januari 2015in aanmerking te brengen voor de Huishoudelijke Hulp Toelage (verder: HHT) in verband met de noodzakelijke hulp bij het huishouden (zwaar huishoudelijk werk) voor 3 uur per week. De HHT staat los van genoemde Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden 2015.
    4. Bij brief van 22 december 2014 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 december 2014. 
    
    5. Op 11 mei 2015 is eiseres op haar bezwaar gehoord door de Adviescommissie voor de bezwaarschriften (verder: de commissie). De commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren omdat een deugdelijke grondslag voor de beëindiging van de lopende indicatie ontbrak onder het ten tijde van het primaire besluit geldende recht. Zowel de Wmo als de Verordening Wmo gemeente Cranendonck 2012 bieden geen grondslag voor het beëindigen van de verleende Wmo-voorziening. De commissie heeft voorts geconcludeerd dat verweerder op 9 december 2014 een besluit heeft genomen dat is gebaseerd op een wet die op dat moment nog niet gold. Omdat de Wmo 2015 inmiddels in werking is getreden kan dit gebrek volgens de commissie worden geheeld in de beslissing op bezwaar, waarbij is verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 maart 2015 (ECLI:NL:RBMNE:2015:1395). De commissie heeft voorts overwogen dat uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijkt dat, alvorens tot het oordeel te komen dat een voorziening algemeen gebruikelijk is, steeds een op de persoon toegespitst onderzoek moet plaatsvinden. Zo’n onderzoek op grond waarvan geoordeeld kan worden dat de geboden voorziening voor eiseres een algemene voorziening is, ziet de commissie echter niet. Blijkens de stukken heeft verweerder immers slechts onderzocht of eiseres in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming. Primair is de commissie daarom van oordeel dat het besluit van 9 december 2014 niet is gebaseerd op een deugdelijke grondslag. Subsidiair is de commissie van oordeel dat de beëindiging van de lopende indicatie onder het overgangsrecht valt van de Wmo 2015, wat met zich brengt dat verweerder een overgangstermijn in acht had dienen te nemen, die in het primaire besluit ontbreekt. 
    6. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar tegen het primaire besluit van 9 december 2014 ongegrond verklaard. In de Memorie van Toelichting Wmo 2015 wordt aangegeven dat er teruggekomen mag worden op een eerdere beschikking en dat dit afhangt van de inhoud van de beschikking, het beleidsplan en de verordening. Aangezien deze gewijzigd zijn, is op goede gronden teruggekomen op het eerder afgegeven besluit, aldus verweerder. Wel erkent verweerder dat het primaire besluit gegrond moest worden op de Wmo 2015, wat voor inwerkingtreding van de Wmo 2015 niet mogelijk was. Conform de overwegingen van de commissie meent verweerder echter dat dit gebrek met de beslissing op bezwaar is geheeld. Verweerder meent verder dat er een zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden, dat rekening is gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat ook geen sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens. Voorts heeft verweerder aangegeven dat er eind 2014 telefonisch contact is geweest met eiseres en dat eiseres op de hoogte is gebracht van de mogelijkheid een aanvraag in te dienen voor een financiële tegemoetkoming indien zij problemen heeft met het betalen van de hulp bij het huishouden. Eiseres ontvangt vanaf 1 januari 2015 nog steeds hulp bij het huishouden, maar in de vorm van een algemene voorziening in plaats van als maatwerkvoorziening. Aan eiseres is bovendien met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2015 een HHT toegekend. Tot slot heeft verweerder overwogen dat rekening is gehouden met de persoonskenmerken en behoeften van eiseres middels een persoonsgericht onderzoek en dat eiseres, die vanaf juli 2014 op de hoogte is gehouden van de wijzigingen vanaf 1 januari 2015, in de overgangsperiode reeds geruime tijd heeft kunnen wennen aan de “nieuwe situatie”. 
    7. Eiseres kan zich niet verenigen met de ongegrondverklaring van het bezwaar in verband met de beëindiging van huishoudelijke hulp. Zij verwijst daarbij in de eerste plaats naar haar bezwaarschrift en de motivering van de commissie in het advies van 11 mei 2015. Eiseres stelt voorts dat het onjuist is dat zij nog steeds hulp in de huishouding ontvangt maar dan op basis van een algemene voorziening. Sinds 1 januari 2015 heeft eiseres de huishoudelijke hulp bij Rinette Zorg zelf moeten regelen. Verweerder heeft helemaal niets gedaan. Eiseres heeft ook nog altijd geen besluit ontvangen waarbij haar huishoudelijke hulp in de vorm van een algemene voorziening is toegekend.Voorts geeft zij aan dat zij nadrukkelijk heeft gevraagd om een keukentafelgesprek, maar dat hieraan tot op heden geen gehoor is gegeven door verweerder. Hoe verweerder tot de conclusie komt dat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden is dan ook een raadsel, aldus eiseres. Een keukentafelgesprek is volgens eiseres van belang voor de beoordeling van de zorgvraag en om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen.  De HHT is een bijdrage die de gemeente verstrekt aan de zorgverlenende instelling om de werkgelegenheid bij de zorgverlenende instellingen tijdelijk veilig te stellen. Deze wordt dus niet aan eiseres verstrekt. De motivering van verweerder omtrent de overgangsperiode is reeds beargumenteerd afgewezen door de commissie, aldus eiseres. Tot slot heeft eiseres aangegeven dat het niet de bedoeling van de Wmo geweest kan zijn de kosten van een algemene voorziening inkomensafhankelijk te maken en daarmee bewust een ongelijkheid te creëren.
    8. De rechtbank overweegt als volgt.
    9. Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. In het tweede lid is bepaald dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.
    10. Volgens artikel 11.3 (Inwerkingtreding) van de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2015 treedt deze verordening in werking met ingang van 1 januari 2015.Volgens artikel 11.4 (Overgangsrecht) van de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2015 wordt de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2012 (versie 26 juni 2012) ingetrokken, met dien verstande dat een cliënt recht houdt op een doorlopende voorziening verstrekt op grond van de voornoemde verordening dan wel de daaraan voorafgaande verordeningen met de daarbij behorende rechten en plichten, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken.
    11. Voor zover eiseres zich – onder verwijzing naar het advies van de commissie – op het standpunt stelt dat er aan het besluit een gebrek kleeft omdat het (primaire) beëindigingsbesluit is genomen vóór 1 januari 2015, terwijl de Wmo 2015 nog niet in werking was getreden, overweegt de rechtbank dat slechts de beslissing op bezwaar ter toetsing voorligt. Dit bestreden besluit, dat eveneens is gebaseerd op de Wmo 2015, is genomen ná inwerkingtreding van de Wmo 2015. De rechtbank is van oordeel dat daarmee het legaliteitsgebrek in de bezwaarfase is hersteld.  
    
    12. Door de beëindiging van de eerder toegekende huishoudelijke hulp als maatwerkvoorziening heeft verweerder een wijziging aangebracht in bestaande aanspraken van eiseres. Deze wijziging acht de rechtbank toelaatbaar gezien het gegeven dat de Wmo is ingetrokken en de Wmo 2015 in werking is getreden. De aldus veranderde regels en de daaraan ten grondslag liggende gewijzigde inzichten rechtvaardigen dat verweerder de lopende indicaties met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 aan deze nieuwe wet heeft getoetst en aangepast. Artikel 8.9 van de Wmo 2015 laat naar het oordeel van de rechtbank dan ook onverlet dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 11.4 van de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2015, bevoegd is om een eerder toegekende voorziening - voor de toekomst - in te trekken. In gelijke zin oordeelde overigens eerder ook de rechtbank Zeeland-West-Brabant op 7 januari 2016 (ECLI:NL:RBZWB:2016:11). 
    
    13. Eiseres heeft verder aangevoerd dat nog altijd geen keukentafelgesprek heeft plaatsgevonden om haar hulpbehoevendheid vast te stellen. De rechtbank is echter van oordeel dat dit niet leidt tot een gegrond beroep. De rechtbank overweegt daartoe dat voor het nemen van het bestreden besluit vereist is dat verweerder voldoende onderzoek heeft gedaan naar de hulpbehoevendheid van eiseres, maar dat een keukentafelgesprek daarbij niet verplicht is. Het benodigde onderzoek kan ook op andere wijze verricht worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat een keukentafelgesprek niet noodzakelijk was omdat de medische situatie van eiseres al genoegzaam bekend was en er geen aanwijzingen waren voor een wijziging in die situatie. 
    
    
      14. Vervolgens ziet de rechtbank zich, gezien de stelling van eiseres dat zij geen algemene voorziening ontvangt en dat verweerder in wezen helemaal niets heeft gedaan, voor de vraag gesteld of de aan eiseres geboden voorziening compenserend is in de zin van de Wmo 2015. 
      14. Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 draagt het gemeentebestuur zorg voor de maatschappelijke ondersteuning. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 is maatschappelijke ondersteuning:
    
    
      1° bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld, 
      2° ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving, 
      3° bieden van beschermd wonen en opvang.Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 omschrijft verder de algemene voorziening als een ‘aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning’. 
    
    
    16. Verweerder stelt dat eiseres wordt gecompenseerd voor haar beperkingen door middel van de geboden algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015, die in de plaats is gekomen van de eerdere maatwerkvoorziening. De geboden algemene voorziening behelst, samengevat, het volgende. Verweerder heeft, zoals ook is gebleken uit de ter zitting door verweerder gegeven toelichting, contracten afgesloten met (lokale) zorgaanbieders om te verzekeren dat mensen uit de gemeente die daaraan behoefte hebben zorg kunnen afnemen van voldoende kwaliteit. Ingezetenen die zich bij verweerder melden (in de zin van de Wmo 2015) worden na een keukentafelgesprek doorverwezen naar deze algemene voorziening zonder een aanvraag in te hoeven dienen en dus ook zonder dat er een beschikking volgt. De zorg die aldus wordt afgenomen moet door de afnemer zelf worden ingekocht en betaald. Voor zover mensen niet in staat zijn de regie over hun huishouden te voeren, bestaat de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening. Buiten de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning Cranendonck 2015 om heeft verweerder verder de Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden vastgesteld. 
    
    17. Verweerder heeft op zichzelf terecht betoogd dat de huidige constructie van de huishoudelijke hulp onder deze omschrijving van de algemene voorziening valt. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat de voorziening zoals verweerder die biedt, niet is te kwalificeren als een algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015. De reden daarvoor is het feit dat eiseres de inkoop en de kosten voor huishoudelijke hulp op grond van de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2015 volledig zelf moet doen en dragen en dat de rol van verweerder bij het realiseren van voldoende compensatie zich beperkt tot het verzekeren van aanbod van zorg.  De Wmo 2015 heeft echter als uitgangspunt dat op grond van deze wet geboden voorzieningen, ongeacht of dat algemene of maatwerkvoorzieningen zijn, door verweerder worden getroffen en gefinancierd. In dit verband wijst de rechtbank op artikel 2.1.4 van de Wmo 2015, dat bepaalt dat verweerder bij verordening voor het gebruik van een algemene voorziening een eigen bijdrage in de kosten kán vragen, ten hoogste tot het bedrag van de kostprijs. Deze kostprijs dient te worden bepaald overeenkomstig deze verordening. Het is met dit systeem van de Wmo 2015 niet verenigbaar dat in plaats van een eigen bijdrage tot ten hoogste de kostprijs wordt verlangd dat mensen zelf hun huishoudelijke hulp regelen en volledig betalen.
    
    18. De rechtbank wijst erop dat de Verordening financiële tegemoetkoming hulp bij het huishouden niet als de in artikel 2.1.4. van de Wmo 2015 bedoelde verordening heeft te gelden. Zoals immers ook uitdrukkelijk door verweerder is betoogd, is laatstgenoemde verordening gebaseerd op de algemene regelgevende bevoegdheid van verweerder ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet. 
    
    
      19. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de lopende maatwerkvoorziening heeft beëindigd zonder daarvoor een afdoende compenserende voorziening in de zin van de Wmo 2015 in de plaats te stellen, terwijl niet in geschil is dat eiseres beperkingen heeft. Daarmee is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 2.1.1 van de Wmo 2015. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
      19. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De rechtbank heeft op 25 februari 2016 nog een formulier proceskosten van eiseres ontvangen. Omdat dit stuk is ingekomen na sluiting van het onderzoek en verweerder zich daarover niet heeft kunnen uitlaten, wordt dit formulier buiten beschouwing gelaten. Wel zal verweerder de door eiseres betaalde griffierechten dienen te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        wijst het verzoek om verweerder te veroordelen in de proceskosten af;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van €45,00 vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter en mr. P.A. Buijs en 
      mr. M. Van 't Klooster, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2016.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.