ECLI:NL:RVS:2023:236, Raad van State, 23-01-2023, 202206901/1/R4 en 202206901/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn een omgevingsvergunning verleend aan het COA voor het veranderen van het gebouw De Linde in 30 zelfstandige wooneenheden op het perceel Deventerstraat 461D te Apeldoorn. In het gebouw De Linde was tot eind 2020 een zorginstelling van GGNet gevestigd. In het pand werden patiënten met psychiatrische problemen opgevangen en voorzien van behandeling. Het COA wil in dit gebouw 30 wooneenheden realiseren. Tijdens de zitting heeft het COA toegelicht dat in deze 30 wooneenheden ongeveer 275 asielzoekers kunnen worden opgevangen. [persoon A] woont op ongeveer 520 meter van het perceel, waarop de vergunningverlening ziet. [persoon A] kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij vreest dat de opvang van asielzoekers een grote impact zal hebben op zijn leefomgeving. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college terecht heeft beslist dat [persoon A] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat niet aannemelijk is dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt van het besluit tot vergunningverlening.

202206901/1/R4 en 202206901/2/R4
    Datum uitspraak: 23 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn, en
    2.       het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 oktober 2022, in zaak nr. 22/430 in het geding tussen:
    [persoon A], wonend te Apeldoorn,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan het COA voor het veranderen van het gebouw De Linde in 30 zelfstandige wooneenheden op het perceel Deventerstraat 461D te Apeldoorn.
    Bij besluit van 15 december 2021 heeft het college het door [persoon A] tegen dit besluit gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 21 oktober 2022 heeft de rechtbank het daartegen door [persoon A] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en het COA hoger beroep ingesteld.
    Daarnaast hebben het college en het COA de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    [persoon A] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de zaak tijdens een zitting behandeld op
    22 december 2022, waar de volgende partijen zijn verschenen:
    - het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. van der Pool en mr. W.L. Weskamp,
    - het COA, vertegenwoordigd door mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag, bijgestaan door mr. J.C. Meijer, en
    - [persoon A].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In het gebouw De Linde was tot eind 2020 een zorginstelling van GGNet gevestigd. In het pand werden patiënten met psychiatrische problemen opgevangen en voorzien van behandeling. Het COA wil in dit gebouw 30 wooneenheden realiseren. Tijdens de zitting heeft het COA toegelicht dat in deze 30 wooneenheden ongeveer 275 asielzoekers kunnen worden opgevangen. De omgevingsvergunning, die bij besluit van 29 juli 2021 aan het COA is verleend, voor de activiteit "bouwen", artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo, en voor "planologisch strijdig gebruik", artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Volgens het college was het gebruik niet in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan, waarin de bestemming "uit te werken woondoeleinden" was opgenomen, omdat het bestemmingsplan niet is uitgewerkt en daardoor nog een bouwverbod geldig is. Verder heeft het college op grondslag van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, afgeweken van het bestemmingsplan.
    2.       [persoon A] woont op ongeveer 520 meter van het perceel, waarop de vergunningverlening ziet. [persoon A] kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij vreest dat de opvang van asielzoekers een grote impact zal hebben op zijn leefomgeving.
    3.       Volgens artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan uitsluitend een "belanghebbende" tegen een besluit bezwaar maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder "belanghebbende" verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    4.       Het college heeft het bezwaar van [persoon A] tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college vindt dat hij niet als "belanghebbende" in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
    De overwegingen van de rechtbank
    5.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, bij de beoordeling of het college [persoon A] terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt, bezien of het bestemmingsplan, dat op het gebouw De Linde van toepassing is, de opvang van asielzoekers toelaat. De rechtbank heeft in dat kader vastgesteld dat dit bestemmingsplan voorziet in een bestemming die "maatschappelijke dienstverlening" toelaat. Naar het oordeel van de rechtbank valt het beoogde gebruik echter niet onder "maatschappelijke dienstverlening", nu de nadruk op het verblijf ligt en niet op het verlenen van diensten door maatschappelijke instanties. Omdat het beoogde gebruik niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan dat op het gebouw De Linde van toepassing is, heeft de rechtbank het planologische effect van het beoogde gebruik op de woon- en leefomgeving van [persoon A] meegewogen bij de beantwoording van de vraag of hij belanghebbende is.
    Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat [persoon A] en zijn echtgenote hun hond graag uitlaten in de omgeving van het gebouw De Linde. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [persoon A] hiermee niet aannemelijk gemaakt dat de planologische impact op zijn woon- en leefomgeving dermate groot zal zijn dat hij een persoonlijk belang bij het besluit heeft. Dat [persoon A] zich daarnaast zorgen maakt om de sociale en maatschappelijke effecten van de opvang van asielzoekers in een woonomgeving is louter een subjectief gevoel van betrokkenheid bij de verleende omgevingsvergunning en is ook onvoldoende om een persoonlijk belang aan te nemen, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft vervolgens geconcludeerd dat het college terecht heeft beslist dat [persoon A] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat niet aannemelijk is dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt van het besluit tot vergunningverlening. Het college heeft het bezwaar van [persoon A] naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft om die reden het beroep van [persoon A] ongegrond verklaard.
    De hoger beroepen van het college en het COA
    6.       Het college en het COA voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opvang van asielzoekers niet valt onder de definitie van "maatschappelijke dienstverlening", zoals opgenomen in het bestemmingsplan dat op het gebouw De Linde van toepassing is.
    Volgens het COA en het college valt de opvang van asielzoekers wel hieronder te scharen. Dit betekent dat in dit geval enkel de bouwwerkzaamheden in strijd zijn met het bestemmingsplan, zodat de rechtbank ten onrechte het planologische effect van het beoogde gebruik op de woon- en leefomgeving van [persoon A] heeft meegewogen bij de beantwoording van de vraag of hij belanghebbende is, aldus het college en het COA.
    De beoordeling van de voorzieningenrechter
    7.       De voorzieningenrechter stelt vast dat [persoon A] ongelijk heeft gekregen bij de rechtbank. Daarom ziet de voorzieningenrechter zich (ambtshalve) gesteld voor de vraag of het college en het COA belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun hoger beroepen (hierna: procesbelang). Hierover overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
    8.       Een bestuursorgaan heeft in de regel geen procesbelang bij een hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank, waarbij het beroep tegen zijn besluit ongegrond is verklaard.
    De voorzieningenrechter ziet in dit geval geen aanleiding om van deze algemene regel af te wijken. Voor zover het college een principiële uitspraak wil verkrijgen (over de uitleg van het begrip "maatschappelijke dienstverlening" in het bestemmingsplan dat voor het gebouw De Linde geldt) is dat onvoldoende om wel procesbelang aan te nemen. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de overwegingen van de rechtbank (over de uitleg van het begrip "maatschappelijke dienstverlening") niet bindend zijn in eventuele toekomstige zaken.
    De conclusie is dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk is, wegens het ontbreken van procesbelang.
    9.       Ook voor het hoger beroep van het COA wijst de voorzieningenrechter erop dat de rechtbank de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van [persoon A] in stand heeft gelaten. Deze uitkomst is in overeenstemming met wat het COA verlangd, aangezien de vergunningverlening aan het COA in zoverre ongemoeid is gelaten. Voor zover het COA een principiële uitspraak wil verkrijgen over de overweging van de rechtbank over het begrip "maatschappelijke dienstverlening", is dat, zoals uit overweging 8 blijkt, onvoldoende om procesbelang aan te nemen.
    De conclusie luidt dat het hoger beroep van het COA eveneens niet-ontvankelijk is, wegens het ontbreken van procesbelang.
    Kortsluiting (artikel 8:86, eerste lid, van de Awb)
    10.     In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat tijdens de zitting op 22 december 2022 de vraag of [persoon A] "belanghebbende" in de zin van artikel 1:2 van de Awb is, aan de orde is gekomen. Bij die gelegenheid heeft [persoon A] gewezen op de omstandigheid dat hij langs een van de looproutes van asielzoekers naar de voorzieningen, zoals winkels, snackbars en scholen, woont. In dit kader wijst de voorzieningenrechter erop dat hij in de uitspraak van heden in onder meer zaak nr. 202206893/1/R4 over omwonenden die - evenals [persoon A] - op grote afstand van het gebouw De Linde wonen heeft geoordeeld dat de voorzieningenrechter - gegeven deze grote afstand alsmede de omstandigheid dat er, gezien de structuur van de omgeving, ook andere looproutes zijn naar elders gelegen voorzieningen voor het aantal asielzoekers, ongeveer 275 - geen reden ziet om aan te nemen dat voor die omwonenden de toename van voetgangers ten gevolge van de vergunningverlening gevolgen van enige betekenis zal hebben, zodat de desbetreffende omwonenden geen "belanghebbenden" zijn. In het licht hiervan ziet de voorzieningenrechter, mede vanuit een oogpunt van efficiënte geschilbeslechting, in de eventuele mogelijkheid dat [persoon A] een incidenteel hoger beroep zou hebben willen instellen, tegen de voor hem ongunstige overweging van de rechtbank dat hij niet als belanghebbende is aan te merken, geen beletsel voor "kortsluiting".
    Conclusie
    11.     De hoger beroepen zijn niet-ontvankelijk.
    12.     Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken van het college en het COA om een voorlopige voorziening te treffen, af te wijzen.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    14.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven voor het instellen van hoger beroep.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen niet-ontvankelijk;
    II.       wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld op 17 januari 2023 door mr. B.J. Schueler, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2023
    418.