ECLI:NL:RVS:2024:3230, Raad van State, 08-08-2024, 202402759/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen TBM Powerplant B.V. in Maasbree wegens het exploiteren van een biomassainstallatie zonder vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, afgewezen. TBM Powerplant B.V. exploiteert sinds 2019 een biomassainstallatie aan de Zonneveld 35 in Maasbree. Op grond van het Programma Aanpak Stikstof was deze activiteit zonder voorafgaande toestemming toegestaan, omdat de stikstofdepositie op nabij gelegen Natura 2000-gebieden de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar niet overschreed. De bmi veroorzaakt een maximale stikstofdepositie van 0,05 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied "Maasduinen". In overweging 33.2 van de PAS-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling uitgelegd dat en waarom deze activiteiten alsnog vergunningplichtig zijn.

202402759/2/R2.
    Datum uitspraak: 8 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 maart 2024 in zaak nr. 21/3377 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen, (hierna: MOB)
    en
    het college. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2021 heeft het college het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen TBM Powerplant B.V. in Maasbree wegens het exploiteren van een biomassainstallatie zonder vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), afgewezen.
    Bij besluit van 9 november 2021 heeft het college het door MOB daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 maart 2024 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en TBM Powerplant B.V. hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft het college de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college en MOB hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting behandeld op 1 augustus 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Y.J.A. van Oers, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum, advocaat in Den Haag, en MOB, vertegenwoordigd door mr. M. Woudwijk, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.
    Voorts is op de zitting TBM Powerplant B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.J. Peelen, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 10 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       TBM Powerplant B.V. exploiteert sinds 2019 een biomassainstallatie (hierna: bmi) aan de Zonneveld 35 in Maasbree. Op grond van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) was deze activiteit zonder voorafgaande toestemming toegestaan, omdat de stikstofdepositie op nabij gelegen Natura 2000-gebieden de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar niet overschreed. De bmi veroorzaakt een maximale stikstofdepositie van 0,05 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied "Maasduinen". In overweging 33.2 van de PAS-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling uitgelegd dat en waarom deze activiteiten alsnog vergunningplichtig zijn.
    Na bovenstaande uitspraak heeft MOB verzocht om handhavend optreden tegen TBM Powerplant B.V., omdat zij een bmi exploiteert zonder natuurvergunning. Bij besluit van 31 mei 2021 heeft het college dit verzoek afgewezen en het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen 16 weken na de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
    Het college heeft verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank te schorsen.
    Verzoek
    3.       Het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend door het college, omdat de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank is verlopen op 11 juli 2024. Volgens het college zal het een nieuw besluit op bezwaar strekkende tot handhavend optreden moeten nemen, omdat de uitspraak van de rechtbank geen andere optie laat.
    Handhavend optreden zou volgens het college grote gevolgen hebben voor TBM Powerplant B.V., aangezien de bmi het enige onderdeel is in de bedrijfsvoering. Het college acht handhavend optreden onevenredig, omdat TBM Powerplant B.V. de bedrijfsvoering is gestart in de periode waarin de activiteiten vergunningvrij waren en omdat in artikel 1.13a van de Wnb een wettelijk vastgelegd voornemen staat om alle projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die vielen onder de drempelwaarden van het PAS, te legaliseren. Hiertoe is een legalisatieprogramma vastgesteld waarin de "opbrengsten" van bronmaatregelen worden ingezet voor vergunningverlening. Het legalisatieprogramma bestaat uit zes stappen die uiteindelijk moeten leiden tot een natuurvergunning. Alle maatregelen in dat legalisatieprogramma moeten binnen drie jaar na vaststelling van dat programma, dus op 28 februari 2025, zijn uitgevoerd. Om bovenstaande redenen is er volgens het college aanleiding om de uitspraak van de rechtbank in zoverre te schorsen.
    4.       Deze voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor behandeling van complexe juridische rechtsvragen. De vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college nog niet goed heeft gemotiveerd dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurdoelen, is zo’n complexe rechtsvraag. Het ligt daarom voor de hand om een beslissing op het verzoek te baseren op een belangenafweging.
    4.1.    In die belangenafweging moet aan de ene kant worden gewogen dat er een wettelijk vastgelegd voornemen bestaat om alle projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die vielen onder de drempelwaarden van het PAS te legaliseren en het daartoe vastgestelde legalisatieprogramma. Op de zitting is door het college toegelicht dat bronmaatregelen, zoals de eerste tranche van de "maatregel gebiedsgerichte aankoop" en de "Sanering varkenshouderijen", leiden tot een daling van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Ook zijn concrete acties om te legaliseren ingezet. TBM Powerplant B.V. heeft zich gemeld bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland in het kader van het legalisatieprogramma en heeft een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend, maar op dit moment is nog niet duidelijk op welke termijn dat tot legalisatie van de bedrijfsvoering van TBM Powerplant B.V. leidt. Verder moeten de bedrijfsbelangen van TBM Powerplant B.V. worden gewogen. Op de zitting is toegelicht dat deze bmi het enige bedrijfsonderdeel is van TBM Powerplant B.V. en is ook aan de hand van bedrijfsgegevens uiteengezet dat de vennootschap failliet gaat als de exploitatie moet staken. Daarnaast zal dit leiden tot gevolgen voor de kassen van de omliggende tuinbouwbedrijven waar TBM Powerplant B.V. warmte aan levert.
    Aan de andere kant is niet in geschil dat al sinds 2019 het project stikstofdepositie tot gevolg heeft op betreffende Natura 2000-gebieden zonder natuurvergunning. Ook moet het natuurbelang, dat is gediend met een daling van stikstofdepositie, worden gewogen. Ten derde is sprake van een beginselplicht tot handhaven en is van belang dat gevolg wordt gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.
    4.2.    Gelet op bovenstaande belangen heeft de voorzieningenrechter op de zitting de mogelijkheid aan de orde gesteld om het verzoek in te willigen in die zin dat de uitspraak van de rechtbank wordt geschorst, niet tot uitspraak in de bodemzaak, maar tot en met 28 februari 2025.
    Het college heeft toegelicht zich te kunnen vinden in een dergelijke schorsing, omdat het zich gecommitteerd heeft aan het legalisatieprogramma en de verplichting dat binnen drie jaar na vaststelling van dat programma alle maatregelen moeten zijn uitgevoerd. TBM Powerplant B.V. ziet liever een schorsing tot medio 2025, omdat zij dan tijd heeft om de door haar aangevraagde natuurvergunning te verkrijgen. In februari 2025 moeten weliswaar alle maatregelen van het programma uitgevoerd zijn, maar de aanvraag aanvullen en een besluit krijgen binnen dat legalisatieprogramma kan nog enige tijd duren, zo heeft TBM Powerplant B.V. toegelicht. MOB heeft verklaard zich niet te kunnen verenigen met een dergelijke duur van de schorsing, omdat de overtreding volgens haar al geruime tijd voortduurt en het aan het college is om te motiveren dat afgezien kan worden van handhaving. Dat had gekund binnen de 16 weken die daarvoor gegeven zijn door de rechtbank.
    4.3.    Ofschoon de voorzieningenrechter het standpunt van MOB begrijpt, zal hij gelet op de belangen en ontwikkelingen zoals uiteengezet onder 4.1, de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarin is opgedragen om een nieuw besluit te nemen, schorsen tot en met 28 februari 2025. Deze schorsing laat enerzijds ruimte voor de uitvoering van het legalisatieprogramma, maar komt anderzijds, door kortere schorsing dan waarom is verzocht, tegemoet aan het standpunt van MOB dat de overtreding al geruime tijd duurt en het college moet handhaven of voldoende moet onderbouwen waarom het afziet van handhavend optreden. De voorzieningenrechter kiest voor een schorsing tot en met 28 februari 2025 en niet medio 2025, omdat uiterlijk op 28 februari 2025 duidelijk zal zijn of de maatregelen genoeg opbrengst hebben om de activiteiten te legaliseren.
    Conclusie
    5.       De voorzieningenrechter wijst het verzoek van het college af voor zover het college heeft gevraagd dat het geen nieuw besluit hoeft te nemen totdat de Afdeling op de hoger beroepen in deze zaak heeft beslist. De voorzieningenrechter bepaalt echter wel dat de termijn die de rechtbank heeft gegeven voor het nemen van een nieuw besluit wordt verlengd tot en met 28 februari 2025.
    5.1.    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 maart 2024 in zaak nr. 21/3377, voor zover de rechtbank daarin het college heeft opgedragen binnen 16 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, tot en met 28 februari 2025;
    II.       wijst het verzoek voor het overige af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzieningenrechter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2024
    932