ECLI:NL:CRVB:2016:3267, Centrale Raad van Beroep, 01-09-2016, 15/7885 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Leerling beoordeling officiersopleiding KMA. Vertoont sterke overeenkomst met reguliere beoordeling van de functievervulling van een militair. Terughoudende toets. Bijzondere omstandigheden. Wijze van beoordeling onvoldoende transparant,  beoordelaars hebben de verschillende gezichtspunten afzonderlijk in onvoldoende mate recht gedaan. Gerechtvaardigde kritiek op de beoordeling lijkt naast zich neergelegd. Ook nadere motivering kan beoordeling niet dragen. Bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

15/7885 AW 
  
    Datum uitspraak: 1 september 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 
    28 oktober 2015, 15/1593 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    de Commandant Lichamelijke Oefening en Sportorganisatie (commandant)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellante heeft mr. M.P.K. Ruperti, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    De commandant heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Desgevraagd heeft de commandant nadere stukken ingezonden.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Ruperti. De commandant heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. P.M. van der Weijden, M. Ham en A. Heg.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante is, na het algemeen deel van de officiersopleiding aan de Koninklijke Militaire Academie (KMA) te hebben afgerond, in de rang van vaandrig op 20 augustus 2012 gestart met de vaktechnische opleiding LO/sportorganisatie (VTO LO/s). Dit is een korte opleiding waar de ervaren LO/s-onderofficier startbekwaam wordt gemaakt voor de functie van LO/Sportofficier. De einddatum van de opleiding was 7 december 2012.
      
    
    
      1.2.
      Op 21 november 2012 is een leerlingbeoordeling vastgesteld over het beoordelingstijdvak 20 augustus 2012 tot 6 november 2012. Op alle onderdelen van de functievervulling (kwaliteit van het werk, inzet en gedrag) luidt het oordeel onvoldoende en ook op alle beoordeelde competenties (resultaatgericht, plannen en organiseren, leervermogen, besluitvaardigheid, communiceren, beïnvloeden) luidt het oordeel dat deze in onvoldoende mate aanwezig zijn. Het totaaloordeel luidt eveneens onvoldoende. 
      
    
    
      1.3.
      Het bezwaar van appellante tegen de leerlingbeoordeling is door de commandant ongegrond verklaard bij beslissing op bezwaar van 20 juni 2013 (bestreden besluit). Daarbij is de motivering aangevuld en is op één punt van de functievervulling - de inzet - de onvoldoende gewijzigd in een  beoordeling met goed, omdat de inspanning en ijver van de cursiste goed zijn gebleken.
      
    
    
      1.4.
      
        Als gevolg van de onvoldoende leerlingbeoordeling is appellante bij besluit van 
        19 februari 2013 met ingang van 15 januari 2013 ontheven uit de opleiding tot officier aan de KMA. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 8 augustus 2013 ongegrond verklaard. De rechtbank Den Haag heeft bij haar uitspraak van 19 maart 2014, 13/7312, het beroep tegen het besluit van 8 augustus niet-ontvankelijk verklaard omdat appellante het verschuldigde griffierecht niet tijdig had betaald. Deze uitspraak is bevestigd door de Raad in zijn uitspraak van 30 april 2015, 14/2366 MAW. 
      
      
    
    
      1.5.
      Appellante is inmiddels ook ontslagen. Zij heeft daartegen bezwaar gemaakt. De bezwaarprocedure in die zaak wordt aangehouden in afwachting van de uitkomst van deze procedure.
      
      2. Het beroep van appellante tegen het bestreden besluit van 20 juni 2013 betreffende de leerlingbeoordeling is aanvankelijk niet-ontvankelijk verklaard door de rechtbank Den Haag bij haar uitspraak van 19 maart 2014, 13/6223, op de grond dat appellante geen procesbelang meer zou hebben bij een beoordeling van haar beroep. Deze uitspraak is, met terugwijzing van de zaak naar de rechtbank, vernietigd door de Raad in zijn uitspraak van 21 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2825. Bij die uitspraak heeft de Raad, met verwijzing naar zijn vaste rechtspraak op dit punt, onder meer overwogen dat een succesvol beroep van appellante tegen het bestreden besluit ertoe leidt dat het ontheffingsbesluit op een ondeugdelijke grondslag berust. Appellante kan in dat geval een verzoek indienen om terug te komen van het ontheffingsbesluit. Aangezien de beslissing daaromtrent zeker niet op voorhand zou vaststaan, omdat in dat geval sprake zou zijn van een nieuw feit, heeft appellante haar belang bij de beoordeling van het beroep tegen de leerlingbeoordeling behouden.
      
      3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank alsnog een inhoudelijke beoordeling van het beroep gegeven en het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de commandant aan de onvoldoende leerlingbeoordeling hoofdzakelijk ten grondslag heeft gelegd dat appellante onvoldoende in staat is om zelfsturend op te treden, waardoor haar ontwikkeling stagneert. Zij komt niet los van haar eigen referentiekader, ondanks dat zij hierop herhaaldelijk is aangesproken. Ook stelt zij geen hulpvragen. Zij heeft informatie achtergehouden en niet tijdig informatie aangedragen, waardoor zij ook onvoldoende inzicht heeft gegeven in haar leerproces. Als officier is het echter belangrijk om zelfsturend en zelfregulerend op te treden, waarbij leervermogen een essentieel punt is. De commandant heeft de beoordeelde onderdelen voorzien van een duidelijke motivering en van concrete voorbeelden. Appellante heeft weliswaar kanttekeningen geplaatst bij die voorbeelden, maar heeft de daarbij gegeven onderbouwing niet weerlegd. De door appellante gestelde vertrouwensbreuk tussen haar en haar beoordelaars heeft zij onvoldoende geconcretiseerd. Dat appellante de steeds terugkerende negatieve feedback mogelijk als vertrouwensbreuk heeft ervaren, maakt niet dat daarvan sprake is. Zoals de commandant heeft toegelicht was die feedback steeds gericht op het beter maken van appellante. Dat de tweede beoordelaar, H (bedoeld zal zijn kolonel S) niet betrokken is bij de opleiding maakt de beoordeling niet onzorgvuldig. Volgens de toelichting is het zijn rol, als leidinggevende van de eerste beoordelaar, om meer op afstand toe te zien op de procedure en de innerlijke consistentie van de beoordeling. Ten slotte heeft de rechtbank, naar aanleiding van de stelling van appellante dat zij onevenredig wordt geraakt door het besluit, overwogen dat de evenredigheid geen rol speelt bij de besluitvorming. De rechtbank concludeert dat de commandant in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
      
      4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Zoals de Raad eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 februari 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AS7603) vertoont een leerlingbeoordeling als hier aan de orde naar haar aard en inhoud een sterke overeenkomst met de reguliere beoordeling van de functievervulling van een militair. Er is sprake van een beoordeling op een veelheid van persoonlijkheidsaspecten en persoonlijke vaardigheden, die duidelijk uitgaat boven de enkele beoordeling van het kennen en kunnen van een leerling die op enigerlei wijze is getoetst. Daarbij is de waardering nauw gerelateerd aan de eisen met betrekking tot karaktereigenschappen en beroepshouding die voor het volgen van een loopbaan als (onder)officier worden gesteld. 
      
    
    
      4.2.
      Evenals bij een reguliere beoordeling geldt bij een leerlingbeoordeling dat volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 13 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:905) de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt is tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is of elk feit dat het bestuursorgaan ter onderbouwing aanvoert boven elke twijfel is verheven en of sommige feiten niet (geheel) juist zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Bepalend is of de gegeven waardering, gelet op het totale beeld van het in beschouwing genomen gezichtspunt, de terughoudende rechterlijke toetsing kan doorstaan.
      
    
    
      4.3.
      De Raad voegt hieraan toe dat weliswaar, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de onevenredigheid van de gevolgen van een beoordeling geen rol speelt bij de inhoudelijke vaststelling van het eindresultaat, maar dat wel, naarmate de gevolgen van een negatieve beoordeling ingrijpender zijn, navenant zwaardere eisen gesteld mogen worden aan de zorgvuldigheid waarmee zowel de eerste als de tweede beoordelaar hun werk doen. In het onderhavige geval waren aan de leerlingbeoordeling voorzienbaar ingrijpende gevolgen verbonden, reeds omdat de beoordelaars aan de beoordeling als toekomstverwachting verbonden: “Wij (kader) zien beoordeelde in de toekomst niet functioneren als C-LO Sportgroep op basis van de beschreven competenties”.
      
    
    
      4.4.
      Daar komt nog bij dat er in dit geval bijzondere omstandigheden waren. Het betrof een kortdurende opleiding die nog in ontwikkeling was. Appellante kon niet bij de aanvang van de opleiding beschikken over de van belang zijnde syllabus en het opleidingsreglement werd haar pas verstrekt op de dag dat zij naar huis werd gestuurd. 
      
    
    
      4.5.
      Er is hier verder geen sprake van een traditionele toetsing maar er wordt gewerkt met een zogenoemd portfolio. Dit is, zoals in de syllabus is beschreven, het middel om te waarborgen dat de doelstellingen van de verschillende thema’s en de gehele opleiding behaald zijn. “Per thema krijgt de cursist een integrale opdracht verstrekt. Van alle verstrekte opdrachten dient verslaglegging te zijn opgenomen. De cursist dient aan te geven wat zijn leermomenten zijn geweest en uit welke gedragingen dat gebleken is. Indien cursist en begeleider van mening zijn dat het behaalde resultaat voldoende is, wordt het thema afgesloten. Indien het leereffect onvoldoende is gebleken, zullen er om meer diepgang te bewerkstelligen extra momenten/opdrachten worden verstrekt.” 
      
    
    
      4.6.
      Naar het oordeel van de Raad is de wijze van beoordeling onvoldoende transparant  geweest en zijn de beoordelaars er niet in geslaagd de verschillende gezichtspunten afzonderlijk in voldoende mate recht te doen. Bovendien lijkt het erop dat de beoordelaars gerechtvaardigde kritiek op de beoordeling te gemakkelijk naast zich neer hebben gelegd. Zo heeft appellante in een geschrift van 19 november 2012 puntsgewijs een aantal valide kanttekeningen geplaatst bij de conceptbeoordeling. Uit niets blijkt dat de tweede beoordelaar, alvorens de beoordeling vast te stellen - afgezien van een correctie op de competentie “ontwikkelen medewerkers” - iets met deze opmerkingen heeft gedaan. In dit geval was er nog extra reden voor een indringende blik van de tweede beoordelaar, nu het om een medewerker ging die het algemeen deel van de officiersopleiding met goed gevolg had afgelegd, en die nu een beoordeling kreeg met uitsluitend onvoldoende scores, waarbij zelfs was nagelaten de vraag te beantwoorden wat de sterke kanten van beoordeelde zijn.
      
    
    
      4.7.
      Bij het bestreden besluit is vervolgens wel uitvoeriger ingegaan op de bedenkingen die appellante in haar bezwaarschrift heeft herhaald, hetgeen heeft geleid tot een uitbreiding van de motivering en een wijziging naar een goed-score op het gezichtspunt inzet. De Raad blijft echter van oordeel dat ook deze nadere motivering de gegeven beoordeling in een aantal opzichten niet kan dragen.
      
      
        4.7.1.
        De focus op het portfolio leidt ertoe dat de motivering voor de onvoldoende scores vrijwel geheel beschreven wordt in termen van het op de juiste wijze opbouwen van het portfolio. De voorbeelden die moeten illustreren dat niet aan de eisen is voldaan zijn bovendien vrijwel geheel gebaseerd op de reflecties die appellante over haar eigen procesgang heeft beschreven. De beoordeling geeft echter niet of nauwelijks inzicht in de prestaties die appellante bij de verschillende praktijkopdrachten heeft geleverd. Ook ter zitting van de Raad kon van de zijde van de commandant geen concreet voorbeeld worden gegeven van een in de praktijk geleverde beroepsprestatie en van de wijze waarop die is beoordeeld.
        
      
      
        4.7.2.
        Mede door de hantering van de reflectieverslagen van appellante - die veelal gebaseerd zijn op ontvangen feedback en kritiek van haar leidinggevenden - als onderbouwing van de negatieve oordelen, is het niet goed mogelijk te onderscheiden tussen kritiek of feedback die appellante van haar opleiders heeft ontvangen en waar zij het mogelijk niet mee eens is enerzijds, en door appellante als terecht ervaren kritiek of zelfkritiek anderzijds. Een gevolg van het hanteren van deze reflectieverslagen als informatiebron is bovendien dat naarmate een cursist in zijn reflectieverslagen indringender en opener reflecteert op kritiek, het risico van een negatieve beoordeling groter wordt. Dit is het dilemma, dat - naar de Raad begrijpt - door appellante wordt bedoeld als zij schrijft (in haar bedenkingen over het gezichtspunt communiceren): “De onder dit punt gedichte tekst toont voor mij wederom aan dat het kader en ik langs elkaar heen gaan. Het is niet gelukt om een vertrouwensband te ontwikkelen. Het kader heeft de begeleidende/coachende rol, maar ook die van beoordelaar. Zo heb ik het gevoeld en hierin heb ik me niet open kunnen opstellen. De gekregen feedback heb ik als oordeel beschouwd en niet als begeleiding. Dit heeft sterk bijgedragen in mijn steeds meer gesloten houding naar het kader en een gevoel van intimidatie van hun zijde naar mij. Dit heeft in mijn ogen sterk bijgedragen aan de blokkade waar ik tegenaan ben gelopen.” Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de door appellante geschetste situatie niet als een vertrouwensbreuk kan worden aangemerkt. Wel kan worden geconstateerd dat er een dusdanige verwevenheid tussen kritische begeleiding en beoordeling is gegroeid, dat de negatieve aspecten van het functioneren onevenredig grote aandacht krijgen, hetgeen zowel voor de ontwikkeling van appellante als voor een evenwichtige beoordeling een belemmering lijkt te hebben gevormd.
        
      
      
        4.7.3.
        In de toelichting op de afzonderlijke scores worden de verschillende onderdelen van de functievervulling en de verschillende competenties onvoldoende van elkaar onderscheiden. Geregeld komt het voor dat één kritiekpunt aan negatieve scores op een aantal gezichtspunten bijdraagt. Zo wordt de kritiek op de wijze waarop appellante werkt aan haar ontwikkelpunten achtereenvolgens gebruikt ter adstructie van de onvoldoendes voor kwaliteit van het werk, gedrag, resultaatgerichtheid, plannen en organiseren, leervermogen, besluitvaardigheid, communiceren en beïnvloeden. Aan door appellante aangedragen tegenvoorbeelden waaruit kan blijken dat zij wel beschikt over de desbetreffende competenties, zoals plannen en organiseren, leervermogen en besluitvaardigheid, wordt niet zichtbaar aandacht besteed. 
        
      
    
    
      4.8.
      Uit wat in 4.1 tot en met 4.7.3 is overwogen volgt dat het bestreden besluit wegens onvoldoende motivering moet worden vernietigd, evenals de aangevallen uitspraak waarbij het beroep tegen dat besluit ongegrond is verklaard. De commandant zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak van de Raad. Daarbij wordt opgemerkt dat als de commandant er niet in slaagt alsnog een houdbare beoordeling vast te stellen, een nieuw besluit moet worden genomen dat recht doet aan de situatie. In dit geval zou dat anders kunnen inhouden het bieden van de gelegenheid om de opleiding te herhalen. Met het oog op een voortvarende afhandeling van het geschil zal de Raad bepalen dat hoger beroep tegen dit nieuwe besluit uitsluitend bij de Raad kan worden ingesteld.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om de commandant te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 992,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 992,- aan kosten van rechtsbijstand. Over de eventuele vergoeding van de kosten in bezwaar zal de commandant bij het te nemen nieuwe besluit een beslissing moeten nemen. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 20 juni 2013;
    - draagt de commandant op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van
    
        deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden
        ingesteld;
    
    - bepaalt dat de commandant aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde
      griffierecht van in totaal € 408,- vergoedt;
    - veroordeelt de commandant in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.984,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en M. Kraefft en 
      H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) A.M.C. de Vries
    
    
    
  
  
    HD