ECLI:NL:GHARL:2022:265, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 18-01-2022, 200.287.038
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2022-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Meervoudig arrest. Scanauto. De hier geldende 'Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar' bepaalt voor buitengewoon opsporingsambtenaren (boa's) die behoren tot het domein openbare ruimte dat digitaal handhaven slechts mogelijk is voor het negeren van een C-bord of voor de overtreding van artikel 5, 6 of 10 van het RVV 1990 die volgt uit het negeren van een G-bord. In deze zaak is weliswaar sprake van een (vermeende) overtreding van artikel 10 van het RVV 1990, maar niet een die volgt uit het negeren van een G-bord. Voor zover de door het openbaar ministerie opgestelde kaders voor digitaal handhaven deze eis niet stellen, gaan deze het kader van de door de Minister bepaalde omvang van de bevoegdheid van de boa te buiten en kunnen deze niet meebrengen dat de boa wel bevoegd is. Nu de ambtenaar niet bevoegd was de sanctie op te leggen, wordt de inleidende beschikking vernietigd.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
    zittingsplaats Leeuwarden
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zaaknummer 
            
            
              : Wahv 200.287.038/01
            
          
          
            
              CJIB-nummer 
            
            
              : 232675289 
            
          
          
            
              Uitspraak d.d.
            
            
              : 18 januari 2022
            
          
        
      
    
    
    
    
      
        Arrest op het hoger beroep inzake de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam van 26 oktober 2020, betreffende
    
    
    
    
      [de betrokkene] (hierna: de betrokkene),
    wonende te [woonplaats] .
    
    
      De gemachtigde van de betrokkene is mr. B. de Jong, kantoorhoudende te Gouda.
    
    
    
    Het tussenarrest
    De inhoud van het tussenarrest van 15 juli 2021 wordt hier overgenomen.
    
    
  
  
    Het verdere procesverloop
    
      De in het tussenarrest aan de advocaat-generaal gevraagde informatie is op 22 oktober 2021 ontvangen en (in kopie) doorgestuurd aan de gemachtigde van de betrokkene.
      De gemachtigde van de betrokkene heeft op 30 oktober 2021 daarop gereageerd. Deze reactie is (in kopie) doorgestuurd aan de advocaat-generaal.
      Op 10 november 2021 is nog een gecorrigeerde versie van de in het tussenarrest aan de advocaat-generaal gevraagde informatie ontvangen. Deze gecorrigeerde versie is (in kopie) doorgestuurd aan de gemachtigde van de betrokkene. 
      De enkelvoudige kamer heeft de zaak naar de meervoudige kamer verwezen.
    
    
    
  
  
    De beoordeling
    1. Het hof ziet zich voor de vraag gesteld of de onderhavige ambtenaar bevoegd is tot het opleggen van een sanctie voor de onderhavige gedraging die is vastgesteld met behulp van een scanauto. In dit kader is de volgende - ook in het tussenarrest weergegeven - wijziging van de tekst in de Bijlage bij de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: de Regeling) van belang.
    
    2. In de Bijlage bij de Regeling, in werking getreden op 19 september 2018, staat onder het kopje “Domein I. Openbare ruimte” onder 16, voor zover hier van belang, het volgende:
    “Op www.om.nl/geslotenverklaring is het toepasselijke kader voor de gemeente opgenomen indien zij digitaal wil handhaven op het negeren van een C-bord of op de overtreding van artikel 5, 6, of 10 RVV 1990 die volgt uit het negeren van een G-bord”.
    
    3. Voormelde tekst is geschrapt per 1 januari 2019. In de Bijlage bij voornoemde regeling, in werking getreden op 1 januari 2019, is onder het kopje “Domein I. Openbare ruimte” onder 16, voor zover relevant, opgenomen:
    “Digitaal handhaven is slechts mogelijk voor het negeren van een C-bord of voor de overtreding van artikel 5, 6 of 10 RVV die volgt uit het negeren van een G-bord. De toepasselijke kaders voor digitaal handhaven door gemeenten zijn te vinden op www.om.nl/geslotenverklaring”.
    
    
      
        De informatie namens het openbaar ministerie
      
    
    4. De advocaat-generaal heeft aan de afdeling Beleid en Strategie (B&S) van het openbaar ministerie gevraagd om op de door het hof in het tussenarrest van 15 juli 2021 gestelde en hieronder weergegeven vragen een toelichting te geven. De volgende antwoorden heeft de advocaat-generaal het hof doen toekomen. 
    
      1. Is het openbaar ministerie bekend wat met deze wijziging is beoogd?
      “Het doel van de wijziging is een verduidelijking aan te brengen. De eerste zin kon namelijk zo worden gelezen dat de genoemde kaders enkel geldig zijn voor wat betreft het digitaal handhaven op C of G bebording, maar dat de gemeente voor alle andere vormen van digitale handhaving geen kaders/beleidsregels hoefden te volgen. Dit werd onwenselijk geacht en om die reden is deze zin gewijzigd. Dit is eerst opgelost door digitaal handhaven strikter af te kaderen; namelijk door aan te geven dat dit enkel mogelijk was voor handhaving C of G bebording.”
      2. Wat moet worden verstaan onder “digitaal handhaven” in de zin van deze regeling? 
      “Onder digitaal handhaven moet ‘het op geautomatiseerde wijze vaststellen van gedragingen’ worden verstaan. Je kunt daarin twee vormen onderscheiden:
      - Handhaving waarbij de voorselectie volledig autonoom plaatsvindt (door een camera of bijv. een scanauto) en waarbij een BOA op een later moment deze foto’s beoordeelt en besluit om een zaak wel of niet door te zetten/op te maken.
      - Handhaving waarbij volautomatisch digitaal wordt gehandhaafd (zonder nadere beoordeling van een BOA, als voorbeeld; vergelijk dit met de handhaving van snelheidscamera’s op de snelweg). Deze vorm wordt nauwelijks toegepast omdat dit een buitengewoon hoge vorm van nauwkeurigheid vereist die voor dit type zaken, voornamelijk technisch, nog niet gehaald kan worden.” 
      3. In het verweerschrift lijkt u “digitaal handhaven” gelijk te stellen aan “het op geautomatiseerde wijze vaststellen van gedragingen”. Welke redenering ligt daaraan ten grondslag? Kunt u de redenering onderbouwen met stukken uit de totstandkomingsgeschiedenis van de regeling? Waarom is in de regeling niet de zinsnede “het op geautomatiseerde wijze vaststellen van gedragingen” gebruikt? 
      “Door onze afdeling B&S is aangegeven dat het onduidelijk is waarom in de regeling deze zinsnede niet is gebruikt, maar hiermee wordt hetzelfde bedoeld. Dit blijkt ook uit de toelichting bij vraag 2.”
      4. U neemt het standpunt in dat het vaststellen van gedragingen met behulp van een scanauto niet als “digitaal handhaven” moet worden beschouwd. Kunt u dit nader onderbouwen?
      “Het lijkt erop dat het standpunt was ingenomen dat het vaststellen van gedragingen met behulp van een scanauto niet als ‘digitaal handhaven’ moet worden beschouwd. Het standpunt van het OM zoals thans wordt ingenomen is eigenlijk anders (zoals ook blijkt uit het antwoord op vraag 2). Ons standpunt is dat handhaven met een scanauto wel degelijk als vorm van digitaal handhaven (zoals bedoeld in de domeinlijst) dient te worden gezien.
      Uit de toelichting van de afdeling B&S is voorts op te maken dat de tekstuele wijzing te maken heeft met een instructienorm die zich tot de handhavende instantie richt, en niet met een norm die de bevoegdheid van de verbalisant aantast en waarop betrokkenen zich rechtstreeks kunnen beroepen: 
      
        Wat met de alinea eronder is geprobeerd duidelijk te maken is dat er extra en nadere eisen en regels gelden voor opsporingsinstanties die hier gebruik van willen maken. Dat heeft meer een kwaliteitscontrole/instroomcontrole achtige functie en betreft eigenlijk handhavingsafspraken met een opsporingsinstantie. Wat we willen voorkomen is dat elke gemeente maar een camera neerzet en dramatisch slechte zaken aanlevert. Dat maakt niet dat de BOA opeens onbevoegd is; dat maakt dat wij een issue met een gemeente hebben / eventueel zaken niet willen aannemen/oppakken.
      
      
        De alinea, zoals deze nu luidt, maar ook zoals deze toentertijd luidde is niets meer dan een nadere afkadering van de wijze waarop deze feiten geconstateerd kunnen worden (digitaal alleen na toestemming OM vanwege grip op kwaliteit / instroom / toetsing noodzaak (handhaving als sluitstuk)). Deze nadere afkadering van onderdeel 16 doet niet af aan de bevoegdheid van de betreffende boa’s. 
      
      
        De vraag die dan uiteraard speelt is wat dit dan betekent voor een BOA/opsporingsinstantie die zich hier niet aan houdt. Wat ons betreft heeft dat dus géén gevolgen voor de bevoegdheid van de BOA (die volgt gewoon uit de domeinlijst), maar heeft dat wel eventueel gevolgen voor de opsporingsinstantie, maar dan in het kader van de gezagsrelatie OM-opsporingsinstantie. Er moeten dan nadere afspraken worden gemaakt. 
      
      Voorts wens ik het volgende op te merken. Met ingang van 1 juli 2021 is de tekst van punt 16 van de betreffende domeinlijst om duidelijkheidsredenen wederom gewijzigd. 
      De laatste versie van punt 16 uit de bijlage (geldig sinds 01-07-2021) luidt:
      Digitaal handhaven is slechts mogelijk op overtreding van het RVV en na instemming van het Openbaar Ministerie. Een aanvraag tot instemming wordt getoetst aan de door het Openbaar Ministerie hiertoe vastgestelde kaders. De toepasselijke kaders zijn te vinden op www.om.nl/digitaalhandhavenRVV;
      De toelichting op de wijziging van 1 juli 2021 is te vinden op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2021-27747.html.”
    
    
    
      
        De reactie van de gemachtigde van de betrokkene
      
    
    5. De gemachtigde heeft op de door de advocaat-generaal ingebrachte informatie als volgt gereageerd:
    
      “De A-G stelt zich - bij nader inzien - op het standpunt dat het handhaven door middel van een scanauto wel degelijk is te kwalificeren als het ‘digitaal handhaven’ in de zin van de Regeling domeinlijsten buitengewoonopsporingsambtenaar (hierna: de Regeling). Desalniettemin is de A-G van oordeel dat het handhaven door middel van een scanauto, op 10 maart 2020, was toegestaan.
      Betrokkene is het met de A-G eens dat sprake is van digitaal handhaven als gebruik wordt gemaakt van een scanauto. Echter deelt betrokkene niet het standpunt van de A-G dat digitale handhaving, op 10 maart 2020, was toegestaan door middel van een scanauto. 
      Uit de destijds geldende Regeling blijkt dat het digitaal handhaven slechts was toegestaan bij het negeren van een C- of G-bord. Daarvan is in casu geen sprake. Inmiddels is de Regeling (inderdaad) gewijzigd. Op de pleegdatum was de Regeling echter duidelijk en niet multi-interpretabel als het gaat om de vraag wanneer digitale handhaving was toegestaan.
      Betrokkene concludeert derhalve tot vernietiging van de sanctiebeschikking.”
    
    
    
      
        Het oordeel van het hof
      
    
    6. Het gaat hier om de uitleg van de Regeling zoals die luidde ten tijde van de oplegging van de sanctie. Deze Regeling betreft een regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid (hierna: de Minister) gesteld - voor zover hier van belang - krachtens artikel 142, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Dit artikellid geeft de Minister de bevoegdheid om de omvang van de bevoegdheid van een buitengewoon opsporingsambtenaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wahv juncto artikel 2, tweede lid, van het Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften te bepalen.
    
    7. Het voorgaande brengt mee dat voor de uitleg van de Regeling het standpunt van de Minister daaromtrent van belang is. De advocaat-generaal heeft het standpunt van de afdeling Beleid en Strategie van het openbaar ministerie ingebracht. Naar kan worden aangenomen, is over dit standpunt overleg geweest met de Minister en wordt hiermee tevens het standpunt van de Minister weergegeven. 
    
    8. Dit standpunt komt erop neer dat onder digitaal handhaven in de zin van de Regeling - onder meer en voor zover hier van belang - moet worden verstaan het op automatische wijze vaststellen van gedragingen waarbij de voorselectie volledig autonoom plaatsvindt (door een camera of bijvoorbeeld een scanauto) en waarbij een buitengewoon opsporingsambtenaar op een later moment deze foto’s beoordeelt en besluit om een zaak wel of niet door te zetten/op te maken. Dat de Minister tot deze uitleg mag komen, is door de gemachtigde niet betwist. 
    
    9. De Regeling bepaalt verder voor buitengewoon opsporingsambtenaren als hier die behoren tot het domein openbare ruimte dat, zoals hiervoor onder 3. is weergegeven, digitaal handhaven slechts mogelijk is voor het negeren van een C-bord of voor de overtreding van artikel 5, 6 of 10 van het RVV 1990 die volgt uit het negeren van een G-bord. De toepasselijke kaders voor digitaal handhaven door gemeenten zijn te vinden op www.om.nl/geslotenverklaring.
    
    10. In deze zaak is weliswaar sprake van een (vermeende) overtreding van artikel 10 van het RVV 1990, maar niet een die volgt uit het negeren van een G-bord. Voor zover de door het openbaar ministerie opgestelde kaders voor digitaal handhaven deze eis niet stellen, gaan deze het kader van de door de Minister bepaalde omvang van de bevoegdheid van de buitengewoon opsporingsambtenaar te buiten en kunnen deze niet meebrengen dat de buitengewoon opsporingsambtenaar wel bevoegd is (vergelijk het arrest van het hof van 10 juli 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:5888). 
    
    11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de ambtenaar niet bevoegd was om een sanctie op te leggen. De inleidende beschikking kan niet in stand blijven.
    
    12. Het hof zal als volgt beslissen.
    
    13. De proceskosten komen voor vergoeding in aanmerking. Aan het indienen van het administratief beroepschrift, het beroepschrift bij de kantonrechter, het hoger beroepschrift en de nadere toelichting dienen in totaal 3,5 procespunten te worden toegekend. Het hof zal, met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor het telefonisch horen in administratief beroep een half punt toekennen. De waarde per punt bedraagt voor het administratief beroep € 541,- en voor het (hoger) beroep € 759,-. Gelet op de aard van de zaak wordt de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toegepast. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten tot een bedrag van € 1.354,50 (= 1,5 x € 541,- x 0,5 + 2,5 x € 759,- x 0,5).
    
    
    
  
  
    De beslissing
    Het gerechtshof:
    
    
      vernietigt de beslissing van de kantonrechter;
    
    
    
      verklaart het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie gegrond; 
    
    
    
      vernietigt de beslissing van de officier van justitie, alsmede de beschikking waarbij onder voormeld CJIB-nummer de administratieve sanctie is opgelegd;
    
    
    
      bepaalt dat hetgeen door de betrokkene op de voet van artikel 11 van de Wahv tot zekerheid is gesteld door de advocaat-generaal wordt gerestitueerd;
    
    
    
      veroordeelt de advocaat-generaal tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene tot een bedrag van € 1.354,50.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. Van Schuijlenburg, mr. Sekeris en mr. De Witt, in tegenwoordigheid van mr. Koldenhof-ten Kate als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.
    
    
    
      Mr. Sekeris is buiten staat dit arrest mede te ondertekenen.