ECLI:NL:RVS:2024:2995, Raad van State, 24-07-2024, 202207052/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel het verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur van [appellant] afgewezen. [appellant] heeft op 10 juli 2020 een Wob-verzoek ingediend bij het college, waarin zij verzoekt om openbaarmaking van alle integriteitstoetsen uitgevoerd door Berenschot Groep B.V. (hierna: Berenschot) over toenmalig wethouder [wethouder]. [appellant] wil inzage in alle passages die gaan over het belang van [wethouder] bij en lopende procedures gericht op het verkrijgen van een bouwmogelijkheid voor een woning op het perceel naast [locatie] te Rossum. Het verzoek ziet verder op wat [wethouder] tijdens het onderzoek aan Berenschot heeft gemeld, wat Berenschot heeft geadviseerd aan [wethouder] en wat Berenschot heeft gerapporteerd aan de burgemeester. Het college heeft openbaarmaking van de integriteitstoets bij het besluit van 8 september 2020 integraal geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Bij het besluit van 23 februari 2021 heeft het college ook artikel 11, eerste lid, van de Wob aan de weigering ten grondslag gelegd.

202207052/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 november 2022 in zaak nr. 21/1843 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college het verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) van [appellant] afgewezen.
    Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard en aan de afwijzing van het verzoek van [appellant] een aanvullende motivering ten grondslag gelegd.
    Bij uitspraak van 1 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2021 vernietigd en het college de opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 6 december 2022 heeft het college, uitvoering gevende aan de opdracht van de rechtbank, het besluit van 8 september 2020 gedeeltelijk herroepen en alsnog informatie openbaar gemaakt.
    [appellant] heeft een zienswijze over het nieuwe besluit naar voren gebracht.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 10 juli 2020 een Wob-verzoek ingediend bij het college, waarin zij verzoekt om openbaarmaking van alle integriteitstoetsen uitgevoerd door Berenschot Groep B.V. (hierna: Berenschot) over toenmalig wethouder [wethouder]. [appellant] wil inzage in alle passages die gaan over het belang van [wethouder] bij en lopende procedures gericht op het verkrijgen van een bouwmogelijkheid voor een woning op het perceel naast [locatie] te Rossum. Het verzoek ziet verder op wat [wethouder] tijdens het onderzoek aan Berenschot heeft gemeld, wat Berenschot heeft geadviseerd aan [wethouder] en wat Berenschot heeft gerapporteerd aan de burgemeester.
    1.1.    Het college heeft openbaarmaking van de integriteitstoets bij het besluit van 8 september 2020 integraal geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Bij het besluit van 23 februari 2021 heeft het college ook artikel 11, eerste lid, van de Wob aan de weigering ten grondslag gelegd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de integriteitstoets aanbevelingen en conclusies van Berenschot bevat die betrekking hebben op de benoeming en de positie van [wethouder] als wethouder. Volgens de rechtbank zijn dit persoonlijke beleidsopvattingen en heeft het college, voor zover het gaat om de in het rapport opgenomen aanbevelingen en conclusies, openbaarmaking hiervan terecht geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    2.1.    Waar het gaat om feitelijke gegevens en informatie die door [wethouder] aan Berenschot is gegeven, kan geen beroep worden gedaan op artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank beoordeelt voor de rest van de integriteitstoets dan ook of het college terecht openbaarmaking daarvan heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Volgens de rechtbank kan openbaarmaking van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets worden geweigerd, omdat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van [wethouder] zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. De integriteitstoets ziet op een risicoanalyse van mogelijke kwetsbaarheden bij het benoemen tot wethouder en bevat persoonlijke informatie over [wethouder]. Ook mocht [wethouder] ervan uitgaan dat de integriteitstoets op basis van vertrouwelijkheid plaatsvond. Het anonimiseren van de stukken biedt volgens de rechtbank geen oplossing, omdat de integriteitstoets alleen ziet op [wethouder] en de persoonlijke informatie direct aan hem is gerelateerd.
    2.2.    De integriteitstoets bevat echter ook onderdelen waar het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer volgens de rechtbank zich niet tegen openbaarmaking verzet. Het gaat om het voorblad, de inhoudsopgave, hoofdstuk 1 en de bijgevoegde memo. De rechtbank heeft het besluit van 23 februari 2021, gelet op artikel 3:2 en 7:12 van de Awb, dan ook vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een zwaarwegend maatschappelijk belang van openbaarmaking speelt op grond waarvan het college ertoe gehouden is meer van de integriteitstoets openbaar te maken dan het heeft gedaan. Volgens [appellant] had het college passages van hoofdstuk 5 openbaar kunnen maken zonder inbreuk te maken op de persoonlijke levenssfeer van [wethouder]. [appellant] wijst hierbij op passages over het beoogde woningbouwperceel aan de [locatie] in relatie tot de procedure voor grenswijziging van het bestemmingsplan. [appellant] kan zich niet aan de indruk onttrekken dat dit bij de integriteitstoets niet aan de orde is gekomen. Verder voert [appellant] aan dat hoewel de integriteitstoets niet is gedaan in het kader van een incidentmelding, de kwestie [locatie] wel een integriteitskwestie is geworden. Het feit dat wethouder [wethouder] een openbare functie bekleedt, maakt dat in beperkte mate een beroep kan worden gedaan op het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer, aldus [appellant].
    Beoordeling
    4.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    5.       De Afdeling moet de vraag beantwoorden of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college hoofdstuk 5 van de integriteitstoets integraal heeft kunnen weigeren wegens bescherming van de persoonlijke levenssfeer van [wethouder]. Het gaat dan niet om de passages waarin persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad staan. [appellant] heeft daartegen namelijk geen hoger beroepsgronden gericht. Dit betekent dat deze passages niet openbaar zullen worden gemaakt.
    5.1.    Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van het door het college vertrouwelijk overgelegde document ziet de Afdeling niet in dat openbaarmaking van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets volledig kan worden geweigerd. Hoofdstuk 5 van de integriteitstoets bevat informatie die mogelijke gevolgen kan hebben voor de persoonlijke levenssfeer van [wethouder]. Er kan echter niet over alle informatie worden geoordeeld dat het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van [wethouder] daarin zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking. Zeker omdat het informatie over een wethouder betreft, die uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid treedt. In dat geval kan slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1952, onder 4.3. De rechtbank had het college moeten opdragen meer van de integriteitstoets openbaar te maken dan alleen het voorblad, de inhoudsopgave, hoofdstuk 1 en de bijgevoegde memo.
    5.2.    Het betoog slaagt.
    5.3.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat openbaarmaking van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets volledig kan worden geweigerd wegens bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
    Nieuw besluit
    6.       De rechtbank heeft het college opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij het besluit van 6 december 2022 heeft het college het besluit van 8 september 2020 in stand gelaten voor zover het daarbij heeft geweigerd hoofdstuk 5 van de integriteitstoets openbaar te maken. Het college verwijst daarbij voor de motivering naar de uitspraak van de rechtbank. Verder heeft het college het besluit van 8 september 2020, met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank, herroepen voor wat betreft het voorblad, de inhoudsopgave, hoofdstuk 1 en de bijgevoegde memo, en deze onderdelen openbaar gemaakt.
    6.1.    Het besluit van 6 december 2022 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    6.2.    Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 6 december 2022 een nieuw besluit genomen. Omdat de Woo op 1 mei 2022 in werking is getreden, diende het nieuw te nemen besluit in principe te worden genomen met inachtneming van de bepalingen van de Woo. Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223, onder 11.
    6.3.    Het college heeft in zijn besluit van 6 december 2022 niet verduidelijkt op grond van welke wettelijke bepalingen het heeft beslist op het verzoek van [appellant]. De Afdeling gaat ervan uit dat het college bij zijn nieuwe besluit de Woo heeft toegepast. De Afdeling stelt vast dat het nieuwe besluit in overeenstemming met de door de rechtbank gegeven opdracht is genomen. Aan dit besluit kleeft evenwel hetzelfde gebrek als aan het door de rechtbank vernietigde besluit. Ook bij het nieuwe besluit heeft het college ten onrechte openbaarmaking van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets geheel geweigerd. De Afdeling zal het geschil tussen [appellant] en het college definitief beslechten en hieronder per paragraaf van hoofdstuk 5 bepalen welke passages het college openbaar moet maken.
    Openbaarmaking hoofdstuk 5
    6.4.    Paragraaf 5.1 bevat drie alinea’s, die inzicht geven in de toekomstige portefeuille van [wethouder] als wethouder en andere door hem beklede politieke functies. Naar het oordeel van de Afdeling raakt openbaarmaking van deze informatie niet aan de persoonlijke levenssfeer van [wethouder]. Dit is namelijk deels feitelijke informatie die geen betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer en deels openbare informatie.
    6.5.    Paragraaf 5.2 behandelt de door [wethouder] gevolgde opleiding, zijn arbeidsverleden en ondernemingen die [wethouder] heeft gehad. Naar het oordeel van de Afdeling raakt de informatie in de eerste, tweede en vierde alinea en de laatste zin van de vijfde alinea van deze paragraaf niet zodanig aan de persoonlijke levenssfeer van [wethouder] dat openbaarmaking daarvan kan worden geweigerd. Dat geldt wel voor de derde en de vijfde alinea, met uitzondering van de laatste zin daarvan. Deze informatie raakt aan de persoonlijke levenssfeer van [wethouder] en bescherming daarvan weegt zwaarder dan het belang van openbaarmaking.
    6.6.    In paragraaf 5.3 staat informatie over nevenfuncties en (financiële) belangen van [wethouder]. Ook bevat deze paragraaf informatie over de familie van [wethouder]. De Afdeling is van oordeel dat openbaarmaking van de subkoppen ‘Nevenfuncties’, ‘Voormalige nevenfuncties’ en ‘Verenigingen’ niet kan worden geweigerd. Openbaarmaking van deze informatie schaadt de persoonlijke levenssfeer van [wethouder] niet. In de overige subkoppen staat wel informatie waarvan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zowel die van [wethouder] als die van anderen, zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Ook heeft [wethouder] deze informatie in een vertrouwelijk gesprek met Berenschot gedeeld.
    6.7.    De eerste drie alinea’s van paragraaf 5.4 bevatten informatie die [wethouder] in een vertrouwelijk gesprek met Berenschot heeft gedeeld en waarvan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Deze informatie hoeft niet openbaar te worden gemaakt. De laatste alinea bevat een conclusie van Berenschot, die kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting ten behoeve van intern beraad. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college openbaarmaking van deze alinea heeft kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De Woo kent een gelijkluidende bepaling in het eerste lid van artikel 5.2.
    6.8.    Paragraaf 5.5 betreft de conclusie van Berenschot en de aanbevelingen van Berenschot aan [wethouder]. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze paragraaf persoonlijke beleidsopvattingen bevat en openbaarmaking daarvan kan worden geweigerd.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat openbaarmaking van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets volledig kan worden geweigerd wegens het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 6 december 2022 is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen, voor zover het college daarbij niet ook de in de overwegingen 7 tot en met 7.4 genoemde passages van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets openbaar heeft gemaakt. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het college deze passages van de integriteitstoets alsnog binnen vier weken openbaar moet maken. Zij zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 6 december 2022.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    9.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 november 2022 in zaak nr. 21/1843 voor zover daarin is bepaald dat openbaarmaking van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets integraal kan worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 6 december 2022 gegrond;
    IV.     vernietigt dit besluit voor zover het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel daarbij niet ook de in de overwegingen 7 tot en met 7.4 genoemde passages van hoofdstuk 5 van de integriteitstoets passages uit de integriteitstoets openbaar heeft gemaakt;
    V.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel alsnog binnen vier weken na verzending van deze uitspraak, de onder IV. bedoelde passages openbaar maakt;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 6 december 2022;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    735-1104
     
    BIJLAGE
     
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 10
    (…)
    2.       Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    (…)
    e.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    (…)
    Artikel 11
    1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    2.       Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    (…)
    Wet open overheid
    Artikel 5.1
    (…)
    2.       Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    (…)
    e.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    (…)
    Artikel 5.2
    1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    2.       Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    (…)