ECLI:NL:RBMNE:2020:1927, Rechtbank Midden-Nederland, 28-04-2020, UTR 20/260
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: UOV geldt, zodat géén vergunning van rechtswege kan zijn verleend. Dat verweerder niet tijdig heeft bepaald welke voorbereidingsprocedure geldt maakt dat niet anders. Beroep niet ontvankelijk.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 20/260
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser/eiseres 1] en [eiser/eiseres 2] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. M. van Weeren),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder
      (gemachtigde: mr. E. Schaap Enterman - Drent).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      Op 10 mei 2019 heeft [A] van [naam architectenbureau] namens eisers een omgevingsvergunning aangevraagd voor het slopen van de bestaande bebouwing (winkel met bovenwoning) en het bouwen van vijf nieuwe appartementen en een winkel op het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] (hierna: het perceel). Bij e‑mail van 11 juni 2019 heeft verweerder de ontvangst hiervan bevestigd en (onder voorbehoud) vermeld dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, zodat een beslistermijn van acht weken geldt. Bij brief van 5 juli 2019 heeft verweerder de termijn waarbinnen hij een beslissing moet nemen met zes weken verlengd. Op 8 juli 2019 heeft verweerder het besluit tot deze verlenging gepubliceerd in het weekblad.
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 7 augustus 2019 heeft verweerder eisers laten weten dat niet de reguliere voorbereidingsprocedure, maar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, zodat een beslistermijn van 26 weken geldt. In deze brief zijn eisers ook in de gelegenheid gesteld om binnen 42 dagen aanvullende gegevens aan te leveren en heeft verweerder de beslistermijn opgeschort vanaf de dag van verzenden van de brief tot de ontvangst van deze gegevens met een maximum van 42 dagen.
      
    
    
      1.3
      Bij brief van 12 november 2019 hebben eisers aan verweerder bericht dat er van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend, omdat verweerder niet tijdig op hun aanvraag heeft beslist. Eisers hebben verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig bekend maken van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 4:20c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij hebben eisers verweerder verzocht om de omgevingsvergunning per ommegaande, maar in ieder geval binnen twee weken, bekend te maken.
      
    
    
      1.4
      Op 10 januari 2020 hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 8:55f, eerste lid van de Awb. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5
      De zaak zou worden behandeld op een zitting op 30 maart 2020. Deze zitting is geannuleerd vanwege maatregelen rondom het Coronavirus. Met toestemming van partijen doet de rechtbank uitspraak in de zaak zonder zitting.
      
      
        
          Beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning 
        
      
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
    
      2.1
      
        Eisers voeren aan dat niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, maar de reguliere voorbereidingsprocedure geldt, omdat hun bouwplan onder de zogenoemde kruimelgevallenregeling past uit artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hiervoor verwijzen zij naar de adviezen van door hun ingeschakelde deskundigen, [organisatie 1] en [organisatie 2] . Omdat verweerder niet binnen de reguliere beslistermijn van acht weken op de aanvraag heeft beslist is er volgens eisers van rechtswege een omgevingsvergunning verleend. Weliswaar heeft verweerder deze beslistermijn willen verlengen met het verlengingsbesluit van 5 juli 2019, maar dit besluit heeft verweerder pas op 8 juli 2019 en dus te laat, bekend gemaakt, aldus eisers. 
        Ten tweede stellen eisers zich op het standpunt dat ook als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing zou zijn, er van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Verweerder heeft namelijk niet tijdig, dat wil zeggen niet binnen de reguliere beslistermijn, bepaald welke procedure van toepassing is. Eisers wijzen er in dit kader op dat verweerder pas bij brief van 7 augustus 2019 heeft bepaald dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is en op dat moment de reguliere beslistermijn van acht weken al was verstreken. Ten onrechte heeft verweerder de omgevingsvergunning van rechtswege tot op heden niet bekend gemaakt. 
        Eisers vinden ook dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijke bestuur en dat zij hierdoor schade hebben geleden. 
      
      
    
    
      2.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Enkel om die reden kan er volgens verweerder al geen omgevingsvergunning van rechtswege zijn verleend.
      
    
  
  
    Toetsingskader
    
    
      3.1
      Vergunningverlening van rechtswege is geregeld in artikel 4:20b van de Awb. Als niet tijdig op de aanvraag om een omgevingsvergunning is beslist, is de gevraagde vergunning van rechtswege verleend. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb staat echter dat dit artikel niet geldt als het besluit op de aanvraag moet worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Voor beantwoording van de vraag of er een vergunning van rechtswege is verleend, is dus van belang welke voorbereidingsprocedure geldt.
      
    
    
      3.2.
      Uitgangspunt is dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de behandeling van aanvragen om een omgevingsvergunning. Als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op het gebruiken (waaronder ook bouwen wordt verstaan) van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, moet worden bezien of de gevraagde vergunning kan worden verleend op grond van een afwijkmogelijkheid uit het bestemmingsplan zelf. Dit heet een binnenplanse afwijking. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 10 van de Wabo is in dat geval de grondslag voor verlening van de vergunning en het besluit moet worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Ook moet worden bezien of de gevraagde vergunning kan worden verleend op grond van de kruimelgevallenregeling uit artikel 4 van Bijlage II bij het Bor. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20 van de Wabo is in dat geval de grondslag voor vergunningverlening. Ook dit besluit moet worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Als de vergunning niet kan worden verleend op grond van een binnenplanse afwijking of op grond van de kruimelgevallenregeling, kan er slechts een vergunning worden verleend met gebruikmaking van een buitenplanse afwijking (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 30 van de Wabo). In artikel 3.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat dit besluit moet worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
      
    
    
      3.3
      Kort samengevat betekent dit dat de door eisers gevraagde omgevingsvergunning alleen van rechtswege kan zijn verleend als de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan, als binnenplanse afwijking mogelijk is, of als het bouwplan past onder de kruimelgevallenregeling. Alleen in deze gevallen is immers de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Als (een onderdeel van) de gevraagde omgevingsvergunning enkel verleend kan worden met gebruikmaking van een buitenplanse afwijking, is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en kan de omgevingsvergunning dus niet van rechtswege zijn verleend. 
      
    
  
  
    Beoordeling van de rechtbank
    
    
      4.	De rechtbank zal eerst beoordelen welke voorbereidingsprocedure van toepassing is en vervolgens, of er een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. 
    
    
    
      
        Welke voorbereidingsprocedure is van toepassing?
      
    
    
    
      5.1
      Voor het antwoord op de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, moet eerst worden bezien of de activiteiten waarvoor eisers een omgevingsvergunning hebben aangevraagd in overeenstemming zijn met de voorschriften van het bestemmingsplan, met inbegrip van de mogelijkheden van binnenplanse afwijking. 
      
    
    
      5.2
      De rechtbank stelt vast dat het bouwplan van eisers, dat ziet op de activiteit bouwen zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, in strijd is met het bestemmingsplan ‘Kom Mijdrecht’ dat op het perceel van toepassing is. Op het perceel rust op grond van dit bestemmingsplan de enkelbestemming ‘Centrum’. In artikel 5.1, onder k van de planregels staat dat deze gronden bestemd zijn voor bestaande woningen. Artikel 5.2 van de planregels bepaalt dat er op of in deze gronden slechts bouwwerken mogen worden gebouwd die in (onder meer) deze bestemming passen. Nu het bouwplan van eisers voorziet in het slopen van de bestaande bebouwing en het realiseren van nieuwe woningen, past het bouwplan niet in deze bestemming. Het bouwplan is dus in strijd met de bouwvoorschriften in het bestemmingsplan.
      
    
    
      5.3
      Het bestemmingsplan biedt op dit punt geen afwijkingsmogelijkheid. Verweerder kan zijn bevoegdheid op grond van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1⁰ van de Wabo (de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid waarbij de reguliere voorbereidingsprocedure zou gelden) dus niet gebruiken om de omgevingsvergunning te verlenen.
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van de rechtbank is ook geen sprake van een kruimelgeval, zoals opgenomen in artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Eisers stellen van wel en leggen ter onderbouwing hiervan onder meer een advies van [organisatie 1] over van 20 september 2019. Hierin pleit [organisatie 1] voor verlening van de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor. De rechtbank volgt dit niet. Onderdeel 9 biedt enkel de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen een andere functie te geven. Dit onderdeel is niet toepasbaar op het bouwplan van eisers. Zoals hiervoor is overwogen voorziet het bouwplan van eisers in het slopen van de bestaande bebouwing en het realiseren van nieuwe woningen; er is dus sprake van nieuwbouw. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338, rechtsoverweging 4.2. Omdat de rechtbank niet is gebleken dat de omgevingsvergunning anderszins onder de kruimelgevallenregeling past kan verweerder zijn bevoegdheid op grond van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰ van de Wabo (waarbij ook de reguliere voorbereidingsprocedure zou gelden) evenmin gebruiken.
      
    
    
      5.5
      Gelet op het voorgaande kan de door eisers gevraagde omgevingsvergunning alleen worden verleend als verweerder gebruikmaakt van zijn van zijn buitenplanse afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3⁰ van de Wabo. In dat geval geldt niet de reguliere voorbereidingsprocedure, maar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals bepaald in artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo. Het betoog van eisers dat de reguliere voorbereidingsprocedure geldt, slaagt dan ook niet.
      
      
        
          Is er een omgevingsvergunning van rechtswege verleend?
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat betekent dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn verleend. Artikel 3:10, vierde lid van de Awb bepaalt immers dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb (over de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) dan niet van toepassing is. Zoals onder overweging 2.2 is overwogen, bepaalt de Wabo welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Verweerder heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Hieruit volgt ook dat, anders dan eisers betogen, het feit dat verweerder niet binnen de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft meegedeeld dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is er niet toe leidt dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing zou zijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:372, rechtsoverweging 3.2. 
      
    
    
      6.2
      De uitspraken van de Afdeling waar eisers op hebben gewezen maken dit oordeel niet anders, omdat daarin juist de reguliere voorbereidingsprocedure gold. Wat betreft de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 27 maart 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:3633, waar eisers op hebben gewezen, stelt de rechtbank vast dat die uitspraak het betoog van eisers weliswaar ondersteund, maar niet in lijn is met de Wabo c.q. de hiervoor genoemde latere uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017. Het betoog van eisers dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, slaagt dan ook niet. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
      7. Eisers wijzen verder op de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwensbeginsel. Eisers hebben een brief overgelegd van 1 oktober 2019 van [organisatie 2] , waarin gewezen wordt op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, over het vertrouwensbeginsel. Voor zover eisers hiermee bedoelen dat zij er op grond van toezeggingen van verweerder vanuit mochten gaan dat de reguliere voorbereidingsprocedure zou worden toegepast, wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.1,  naar aanleiding van de genomen conclusie. Hierin heeft de Afdeling het stappenplan uiteen gezet dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. In deze uitspraak is over de eerste stap ‘Is er sprake van een toezegging?’ overwogen dat geen sprake is van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt. Van het maken van zo’n voorbehoud is in dit geval sprake. Daar waar verweerder in de correspondentie met eiser over het bouwplan heeft vermeld dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, heeft verweerder dat onder voorbehoud gedaan. Gelet hierop kan geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder in strijd met andere beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Eisers hebben dit ook niet onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      8. Het voorgaande brengt mee dat geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Dit betekent dat aan eisers géén rechtstreeks beroep openstond tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende vergunning, zoals bedoeld in artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 6:12, tweede lid, van de Awb. De rechtbank verklaart het beroep van eisers in zoverre daarom niet‑ontvankelijk.
      
    
  
  
    Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
    
    9. Voor zover het beroep van eisers is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hiervoor is overwogen is de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing. De beslistermijn daarvoor was op het moment van de ingebrekestelling die eisers op 12 november 2019 naar verweerder hebben gestuurd, nog niet verstreken. Deze ingebrekestelling is dus prematuur en daarom niet geldig. Dat maakt dat aan eisers ook géén rechtstreeks beroep openstond tegen het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b van de Awb in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb. De rechtbank verklaart het beroep van eisers in zoverre daarom ook niet-ontvankelijk.
    
    10. Omdat het beroep niet-ontvankelijk is, komt de rechtbank niet toe aan de verzoeken van eisers om een dwangsom vast te stellen of een schadevergoeding toe te kennen.
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep van eisers tegen het niet tijdig bekend maken van een van rechtswege verleende vergunning niet‑ontvankelijk; 
       verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 28 april 2020 door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare zitting. Zodra dat weer mogelijk is wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
      
        						(de rechter is niet in staat om
      
      
        						de uitspraak te ondertekenen)
      
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.
  
  
    Te weten, de uitspraak van de ABRvS van 18 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:483 en de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 maart 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BW5007.