ECLI:NL:CRVB:2018:2064, Centrale Raad van Beroep, 05-07-2018, 17/7055 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Vaststellingsovereenkomst. De opbouw en uitbetaling van vakantieverlof. De ambtsjubileumgratificatie. De hypothecaire lening. De dwangsom.

177055 AW, 17/7200 AW, 18/2712 AW
    
    
      Datum uitspraak: 5 juli 2018
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 oktober 2017, 16/4372 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Putten (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens het college heeft mr. G.H. Boelens, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Namens het college heeft mr. Boelens een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 2 november 2017 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2018. Betrokkene is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Boelens.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkene was werkzaam bij de gemeente Putten, laatstelijk in de functie van [naam functie].
      
    
    
      1.2.
      Aan betrokkene is ingevolge artikel 8:8 van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Putten (ARGP) met ingang van 1 mei 2013 eervol ontslag verleend op andere gronden. Tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank zijn partijen tot een minnelijke schikking gekomen. Dit heeft geresulteerd in een op 17 september 2015 gesloten vaststellingsovereenkomst. Ter uitvoering van deze overeenkomst heeft het college het ontslagbesluit ingetrokken en het dienstverband hersteld met ingang van 1 mei 2013, de aanstellingsomvang verminderd naar 28,8 uur per week met ingang van 1 januari 2016 en het dienstverband beëindigd met ingang van 1 januari 2019. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 16 december 2015 heeft het college de financiële gevolgen van het herstel van het dienstverband van betrokkene vastgesteld. Bepaald is dat betrokkene - na verrekening met de door hem over 2013 en 2014 ontvangen bovenwettelijke werkloosheidsuitkering - recht heeft op een bedrag aan bezoldiging van € 38.932,10 netto, op een ambtsjubileumgratificatie tot een bedrag van € 4.770,- en een - uit coulance toegekend - bedrag van € 3.100,- bruto ter compensatie van eventuele negatieve effecten van de verrekening. Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 11 april 2016, ondertekend door de plaatsvervangend secretaris van de commissie Bezwaarschriften namens de voorzitter van de commissie Bezwaarschriften, is de beslistermijn op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verlengd met zes weken. Betrokkene heeft het college bij brief van 28 april 2016 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 10 augustus 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van betrokkene, met overneming van het advies van de commissie Bezwaarschriften, ongegrond verklaard. Het college heeft aanvullend overwogen dat het bezwaar ook wat betreft de grond die ziet op het uitbetalen van dertien verlofdagen ongegrond wordt verklaard, omdat het bedrag van € 3.100,- op die verlofdagen is gebaseerd. Volgens het college is het geen dwangsom verschuldigd, omdat betrokkene het college in gebreke heeft gesteld voordat de (verlengde) beslistermijn was verstreken.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover daarbij is geweigerd aan betrokkene een vergoeding voor niet genoten uren vakantieverlof toe te kennen, het college opgedragen om in zoverre een nieuw besluit te nemen en het beroep tegen het besluit van 
      10 augustus 2016 voor het overige ongegrond verklaard.
      
      3. In het nadere besluit heeft het college aan betrokkene over de periode 1 mei 2013 tot en met 31 december 2015 576 uur aan verlof toegekend en daarvan 280,8 uur aan betrokkene uitbetaald, wat neerkomt op een brutobedrag van € 7.205,69. Wat betreft de overige uren zal, als deze op de dag van ontslag nog niet zijn verleend, een vergoeding worden verstrekt op grond van artikel 6:2:3, vijfde lid, van de ARGP. De Raad zal dit besluit op grond van 
      artikel 6:19 van de Awb, in verbinding met artikel 6:24 van de Awb, in de beoordeling betrekken.
      
      4. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 13 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8812) worden afspraken in een vaststellingsovereenkomst over de beëindiging van het ambtelijk dienstverband, als hier aan de orde, aangemerkt als een nadere regeling van de uitoefening van de aan het bestuursorgaan toekomende ontslagbevoegdheid. Aan zo’n ontslagregeling zijn partijen gebonden op grond van het beginsel van rechtszekerheid, dat zowel voor het bestuursorgaan als voor de ambtenaar geldt. Dit kan anders zijn als sprake is van wilsgebreken of als zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat volledige nakoming van de afspraken niet of niet meer in redelijkheid kan worden verlangd. Bij de uitleg van de overeenkomst komt het niet uitsluitend aan op de bewoordingen van wat daarin is bepaald, maar ook op de betekenis die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten (uitspraak van 
        5 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:290).  
      
      
      
        
          De opbouw en uitbetaling van vakantieverlof
        
      
      
      
        4.2.1.
        Het college heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat voor de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 aan betrokkene verlofaanspraken toekomen en dat het college verplicht is tot vergoeding van het over deze periode opgebouwde vakantieverlof.
        
      
      
        4.2.2.
        Betrokkene heeft betoogd dat het feit dat in de vaststellingsovereenkomst over de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2019 is opgenomen dat geen opbouw van verlof en arbeidsduurverkorting plaatsvindt, impliceert dat die opbouw over de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 wel aan de orde is.
        
      
      
        4.2.3.
        
          De Raad stelt vast dat in de vaststellingsovereenkomst ten aanzien van verlof over de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 niets is bepaald. Het enkele feit dat over de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2019 in de vaststellingsovereenkomst is bepaald dat gelet op de vrijstelling van werkzaamheden geen opbouw van verlof plaatsvindt, betekent niet dat betrokkene ervan uit mocht gaan dat hij over de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 geacht moet worden wel verlof te hebben opgebouwd. Door het herleven van het dienstverband met ingang van 1 mei 2013 is ter zake de ARGP onverkort van toepassing. Ingevolge artikel 6:2:3, tweede lid, van de ARGP, voor zover hier relevant, wordt voor de ambtenaar die niet gedurende het volle kalenderjaar zijn betrekking vervult, de duur van de vakantie naar evenredigheid verminderd. Dit betekent dat, nu betrokkene in de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 zijn betrekking niet heeft vervuld (hij heeft immers geen werkzaamheden verricht), hij geen vakantieverlof heeft opgebouwd en daarom ook geen beroep kan doen op uitwisseling van vakantie-uren tegen een vergoeding op grond van 
          artikel 4a:1, eerste lid, van de ARGP. Het college heeft in dit verband terecht gewezen op de uitspraak van 25 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3992.
        
        
      
      
        4.2.4.
        Uit 4.2.3 volgt dat het hoger beroep van het college slaagt en het hoger beroep van betrokkene op dit punt niet.
        
        
          
            De ambtsjubileumgratificatie 
            4.3.1. Betrokkene heeft, samengevat, aangevoerd dat nu ten tijde van zijn ambtsjubileum nog geen sprake was van een deeltijdfactor, maar dit pas met ingang van 1 januari 2016 het geval was, het college geen korting had mogen toepassen op de berekening van de ambtsjubileumgratificatie. Betrokkene is van mening dat nu zijn dienstverband herleefd is met ingang van 1 mei 2013, de ambtsjubileumgratificatie gebaseerd dient te worden op 100% van zijn bezoldiging. 
        
        
      
      
        4.3.2.
        De Raad stelt vast dat ingevolge de vaststellingsovereenkomst over de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 op de bezoldiging van de voltijdsdienstbetrekking van betrokkene een korting van 20% van de bezoldiging van toepassing is. De pensioenopbouw over die periode wordt eveneens gebaseerd op 80% van de volledige bezoldiging. Het voltijdsdienstverband wordt per 1 januari 2016 gewijzigd in een dienstverband van 80%. De vaststellingsovereenkomst bevat geen bepalingen over de (berekening van de) aan betrokkene toekomende ambtsjubileumgratificatie. Ter zitting is meegedeeld dat partijen voorafgaand aan het sluiten van de vaststellingsovereenkomst hierover niet hebben gesproken. 
        
      
      
        4.3.3.
        
          Het recht van de ambtenaar op een ambtsjubileumgratificatie is bepaald in artikel 3.5
          van de ARGP. Artikel 3.5.1 van de ARGP, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
          
            “1. Aan de ambtenaar die gedurende 25 jaar een betrekking bij de overheid heeft vervuld, wordt een gratificatie toegekend overeenkomende met de helft van de bezoldiging en van de vakantietoelage waarop de ambtenaar in de maand van zijn jubileum aanspraak heeft. De ambtenaar die gedurende veertig respectievelijk vijftig jaar een betrekking bij de overheid heeft vervuld, ontvangt een gratificatie gelijk aan een bedrag, overeenkomende met de gehele bezoldiging, vermeerderd met de vakantietoelage over de maand waarin hij deze jubilea gedenkt. (…)”
          Uit deze bepaling, waarbij de eerste en de tweede volzin in samenhang dienen te worden gelezen, volgt dat voor de vaststelling van de hoogte van de ambtsjubileumgratificatie moet worden uitgegaan van de bezoldiging in de maand van het jubileum. Nu partijen in de vaststellingsovereenkomst de bezoldiging over de periode van 1 mei 2013 tot 1 januari 2016 hebben beperkt tot 80% en de maand van het 40-jarig ambtsjubileum in die periode viel, heeft het college terecht de toegekende ambtsjubileumgratificatie op hetzelfde bedrag vastgesteld als het bedrag van de bezoldiging in die maand. Het hoger beroep van betrokkene op dit punt slaagt daarom niet.
          
            
            De hypothecaire lening
          
        
        
      
      
        4.4.1.
        In de vaststellingsovereenkomst is onder punt 10 het volgende opgenomen: “Voor het overige verlenen partijen elkaar over en weer finale kwijting en verklaren uitdrukkelijk niets meer van elkaar te vorderen te hebben of verschuldigd te zijn.” Betrokkene heeft in hoger beroep zijn standpunt herhaald dat het college hem op grond hiervan zijn hypothecaire lening had moeten kwijtschelden.
        
      
      
        4.4.2.
        
          Met de rechtbank en anders dan betrokkene is de Raad van oordeel dat de hypotheekschuld van betrokkene niet geacht kan worden onder de kwijtingsclausule van de vaststellingsovereenkomst te vallen. De vaststellingsovereenkomst bevat geen bepalingen over de door de gemeente Putten aan betrokkene verstrekte hypothecaire lening. Evenmin blijkt uit het dossier dat bij de onderhandelingen tussen partijen die hebben geleid tot de vaststellingsovereenkomst, op enig moment de hypothecaire lening ter sprake is gebracht. Gelet op de aard en omvang van de resterende hypotheekschuld van bijna € 100.000,- heeft betrokkene redelijkerwijs niet mogen verwachten dat de hypotheekschuld onder de kwijtingsclausule viel. Dat betrokkene in zijn zienswijze op het (eerder, in 2013) voorgenomen ontslag de hypotheekschuld aan de orde heeft gesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij komt dat, anders dan bij het ongeschiktheidsontslag dat in 2013 aan de orde was, bij een ontslag vanwege (vervroegd) pensioen, zoals dat voortvloeit uit de vaststellingsovereenkomst, geen sprake is van een (verplichte) beëindiging van de hypothecaire lening. Ook op dit punt slaagt het hoger beroep van betrokkene niet. 
          
            
            De dwangsom
          
        
        
      
      
        4.5.1.
        Ingevolge artikel 7:10, derde lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de beslissing op een bezwaar voor ten hoogste zes weken verdagen.
        
      
      
        4.5.2.
        
          In de brief van 11 april 2016 aan betrokkene is het volgende opgenomen: “Helaas kunnen wij niet binnen de wettelijke termijn van twaalf weken een beslissing op uw bezwaar nemen. Om die reden verlengen wij de termijn met zes weken overeenkomstig artikel 7:10 
          lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht”. De brief is ondertekend “namens de voorzitter van de commissie Bezwaarschriften, plaatsvervangend secretaris van de commissie Bezwaarschriften, (naam functionaris)”.
        
        
      
      
        4.5.3.
        
          Uit de aanduiding van de beslisser met “wij” en de expliciete verwijzing naar 
          artikel 7:10, derde lid van de Awb, volgt naar het oordeel van de Raad dat hier sprake is van een brief van het college. Dat in het ondertekeningsblok onder de brief abusievelijk de voorzitter van de commissie Bezwaarschriften is vermeld, maakt dit niet anders. Ook voor betrokkene, met zijn kennis en ervaring, had het duidelijk kunnen en moeten zijn dat het hier een namens het college genomen beslissing betrof om de beslistermijn te verlengen. Verder is niet in geschil dat de functionaris die de brief van 11 april 2016 heeft ondertekend, bevoegd was om namens het college de beslistermijn te verlengen.
        
        
      
      
        4.5.4.
        
          Uit 4.5.3 volgt dat de beslistermijn ten tijde van de ingebrekestelling op 28 april 2016 nog niet was verstreken, zodat het college op dat moment niet in gebreke was om een besluit te nemen. Die ingebrekestelling is dan ook prematuur ingediend. Voor een dwangsom op grond artikel 8:55c van de Awb is dan ook geen plaats. 
          
            Conclusie
            
          
        
      
    
    
      4.6.
      Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is verklaard, dit besluit is vernietigd en het college is opgedragen een nieuw besluit te nemen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit alsnog ongegrond verklaren en de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. Nu de grondslag aan het nadere besluit is komen te ontvallen, zal de Raad dit besluit vernietigen.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van   10 augustus 2016 gegrond is verklaard, dit besluit is vernietigd en aan het college is  opgedragen een nieuw besluit te nemen;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;  
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - vernietigt het besluit van 2 november 2017.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.V. van Donk
    
    
    
    
      GdJ