ECLI:NL:CRVB:2018:1832, Centrale Raad van Beroep, 12-06-2018, 17/2355 PW-T
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Schending geharmoniseerde verplichting. Recidive. Drie maanden geen bijstand. Beschermingsbewind. Minimaal bedrag aan leefgeld. Afstemmen van de maatregel. In de omstandigheid dat appellante in een periode van bijna vier maanden drie maanden geen bijstand ontving, wat financieel zeer ingrijpend was, dat het traject is voortgezet en dat het gaat om niet juiste wijze afmelden voor één specifieke afspraak, had college in redelijkheid aanleiding moeten zien de maatregel af te stemmen.

172355 PW-T
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 
      17 februari 2017, 16/2925 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante], zonder vaste woon- of verblijfplaats (appellante)
    
    
    
      het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Steenwijkerland & Westerveld (dagelijks bestuur)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 12 juni 2018
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. H.L. Thiescheffer, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. H.L. Thiescheffer. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Everts. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante ontving vanaf 20 november 2008 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op haar waren de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing.
      
    
    
      1.2.
      In verband met de op haar rustende re-integratieplicht is appellante in januari 2016 aangemeld voor een traject gericht op werk, genaamd WorkFast®. Op 5 februari 2016 heeft appellante voor dat traject een startcontract ondertekend. Daarin is onder meer als verplichting opgenomen dat appellante in geval van ziekte of een andere reden van verhindering vóór 09.00 uur op de dag van de afspraak telefonisch contact dient op te nemen met de WorkFast® consulent (consulent). Een afmelding via sms of e-mailbericht is geen geldige afmelding voor een afspraak. Appellante is er in het startcontract op gewezen dat als zij zonder bericht niet naar een afspraak komt of zich niet houdt aan de afspraken, dit gevolgen kan hebben voor de hoogte van haar bijstand. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 1 april 2016 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante bij wijze van maatregel met ingang van 29 maart 2016 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Aan dit besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellante, door op meerdere afspraken gedurende het traject zonder tegenbericht niet te verschijnen geen dan wel onvoldoende gebruik heeft gemaakt van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Dit besluit is met de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 februari 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:546, in rechte onaantastbaar geworden.
      
    
    
      1.4.
      Hierna is het traject voortgezet. Appellante is vervolgens op de afspraken van 13, 17 en 19 mei 2016 bij de consulent verschenen en zij heeft zich voor de afspraak van 18 mei 2016 telefonisch afgemeld. Op 19 mei 2016 is met appellante afgesproken dat zij elke dag om 09.00 uur gebruik kan maken van de computer op het Werkplein opdat zij kan worden ondersteund bij het zoeken naar geschikte vacatures in het kader van haar sollicitatieplicht. Voorts is met appellante afgesproken dat zij op 20 mei 2016 om 09.00 uur gebruik gaat maken van de computer op het Werkplein om sollicitatie-activiteiten te verrichten, waarna zij om 11.00 uur een gesprek heeft met de consulent. Appellante heeft de consulent op 20 mei 2016 om 09.25 uur via een sms-bericht meegedeeld dat zij vanwege ziekte niet kan verschijnen.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 2 juni 2016 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante bij wijze van maatregel met ingang van 20 mei 2016 voor de duur van twee maanden verlaagd met 100%. Bij besluit van 26 oktober 2016 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het tegen het besluit van 2 juni 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder wijziging van de ingangsdatum van de maatregel in 1 juli 2016. Deze ingangsdatum wordt slechts formeel aangepast. Aan het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellante zich binnen twaalf maanden weer verwijtbaar heeft gedragen door op 20 mei 2016 zonder bericht van verhindering niet te verschijnen op afspraken en ook anderszins gemaakte afspraken niet na te komen. Appellante heeft daarmee geen dan wel onvoldoende gebruik gemaakt van de haar aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Het dagelijks bestuur heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 18, vierde en zesde lid, van de PW en artikel 13, tweede lid, van de Maatregelenverordening PW, IOAW en IOAZ Steenwijkerland 2015 (Maatregelenverordening). Het dagelijks bestuur heeft geen dringende redenen aanwezig geacht op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een maatregel. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. 
      
      3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
      
      
        Op grond van het vierde lid van artikel 18 van de PW verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
        (…)
        h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
      
      
      
        Op grond van het vijfde lid van artikel 18 van de PW verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. 
      
      
      
        Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid van artikel 18 van de PW niet nakomt binnen twaalf maanden nadat het vijfde lid toepassing heeft gevonden, verlaagt het college op grond van het zesde lid de bijstand, in afwijking van het vijfde lid, met 100% voor een bij de verordening vastgestelde periode die in ieder geval langer is dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden.  
      
      
      
        Aan het zesde lid van artikel 18 van de PW is, ten tijde hier van belang, toepassing gegeven bij de Maatregelenverordening, die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Op grond van artikel 13, tweede lid, van de Maatregelenverordening wordt een maatregel van 100% verlaging van de bijstandsnorm gedurende twee maanden opgelegd indien belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een verlaging is toegepast vanwege een gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW.
      
      
      
        Ingevolge artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
      
      
      
        Artikel 18, tiende lid, van de PW bepaalt dat het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel afstemt op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
      
      
    
    
      4.2.
      Niet in geschil is dat appellante zich op 20 mei 2016 niet volgens de door haar met Workfast® gemaakte afspraken heeft afgemeld. Evenmin is in geschil dat deze gedraging in strijd is met de verplichting als bedoeld in 4.1. Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de voor die gedraging aan haar opgelegde maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende twee maanden niet proportioneel is. Daarbij heeft zij gewezen op een aantal feiten en omstandigheden waaraan het dagelijks bestuur volgens haar onvoldoende betekenis heeft toegekend. Het betreft hier het feit dat zij onder beschermingsbewind was geplaatst en de omstandigheden dat zij substantiële schulden had en dat zij van de eerdere maatregel al ingrijpende gevolgen ondervond. Ook het feit dat zij wel via een sms-bericht kenbaar heeft gemaakt dat zij geen gevolg kon geven aan de gemaakte afspraak is volgens haar relevant. Voorts heeft zij erop gewezen dat zij per 10 juni 2016 elders werk heeft gevonden. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat haar betoog moet worden opgevat als een beroep op dringende redenen als bedoeld in het tiende lid van artikel 18 van de PW en dat aan de door haar aangevoerde feiten en omstandigheden in dat kader betekenis moet worden toegekend.   
      
    
    
      4.3.
      Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3676, volgt uit de wetsgeschiedenis dat de invulling van het begrip dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene of het gezin. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
      
    
    
      4.4.
      Zoals blijkt uit het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur geen dringende redenen aanwezig geacht. Het feit dat appellante financieel zwaar wordt getroffen door de maatregel levert op zich nog geen dringende reden op omdat dit voor elke bijstandsontvanger geldt. Ook het feit dat appellante als gevolg van de maatregel geen bijstand geniet, levert zodanige dringende redenen niet op omdat dit rechtstreeks uit de maatregel voortvloeit. Ten slotte kan de omstandigheid dat de kostendelersnorm voor appellante van toepassing is, terwijl aan de bij haar inwonende dochter pas per 18 februari 2016 bijstand is toegekend, geen dringende reden vormen. In hoger beroep heeft het dagelijks bestuur alsnog beoordeeld of zich in het geval van appellante dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden voordeden als bedoeld in 4.3. Het dagelijks bestuur heeft te kennen gegeven in de aangevoerde feiten en de persoonlijke omstandigheden van appellante geen aanleiding te zien voor een ander standpunt dan is neergelegd in het bestreden besluit. 
      
    
    
      4.5.
      
        Vaststaat dat aan appellante in korte tijd twee maatregelen zijn opgelegd. De eerste maatregel betrof een verlaging van 100% in de periode van 29 maart 2016 tot 29 april 2016 en de tweede maatregel een verlaging van 100% gedurende twee maanden, welke is geëffectueerd over de periode van 20 mei 2016 tot 20 juli 2016. Door deze twee maatregelen heeft appellante in een periode van bijna vier maanden drie maanden geen bijstand ontvangen. Weliswaar had appellante vanaf 10 juni 2016 inkomsten uit parttime schoonmaakwerk, waarvan de hoogte van het inkomen niet bekend is, maar het betrof hier werkzaamheden van een bescheiden omvang van gemiddeld vier à vijf uren per week. Nog afgezien van wat appellante over haar schulden heeft aangevoerd, betekent dit dat het aannemelijk is dat de tweede maatregel, in samenhang met de eerste maatregel, zeer ingrijpende financiële gevolgen voor appellante heeft (gehad). Verder moet betekenis worden toegekend aan het feit dat appellante aan het haar aangeboden traject heeft deelgenomen. Na de eerste maatregel is het traject voorgezet en is appellante op drie afspraken verschenen, waaronder nog op de afspraak van 19 mei 2016, en heeft zich voor een vierde afspraak kennelijk op de juiste wijze afgemeld. Niet is gebleken dat het traject na 20 mei 2016 tot het einde van het traject op 
        10 juni 2016 niet verder is voortgezet. De gedraging die appellante in het kader van de hier voorliggende maatregel wordt verweten betreft het niet op de juiste wijze (namelijk niet tijdig en per sms-bericht in plaats van telefonisch) afmelden voor één specifieke afspraak namelijk de afspraak van 20 mei 2016. Appellante heeft verder aangevoerd dat het voor haar moeilijk dan wel onmogelijk was om zich op de juiste wijze af te melden omdat zij (soms) niet altijd over beltegoed beschikte. Uit de stukken blijkt dat zij onder beschermingsbewind was gesteld en € 50,- per week aan leefgeld ontving. Dat zij geen beltegoed had, heeft het dagelijks bestuur als zodanig ook niet betwist. 
      
      
    
    
      4.6.
      In de onder 4.5 vermelde omstandigheden had het dagelijks bestuur in redelijkheid aanleiding moeten vinden de aan appellante op te leggen maatregel nader af te stemmen vanwege dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden. Dat betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      4.7
      Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad, gelet op de aan het bestuursorgaan toekomende beoordelingsvrijheid, evenmin zelf in de zaak voorzien. Het is in dit geval aan het dagelijks bestuur om te bepalen op welke wijze de maatregel nader moet worden afgestemd. Er bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het dagelijks bestuur op te dragen het in 4.6 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in 4.5 en 4.6 is overwogen. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      - draagt het dagelijks bestuur op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 26 oktober 2016 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en Y.J. Klik en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyci als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2018.
    
    
    
    
    
      					(getekend) G.M.G. Hink
    
    
    
    
    
      					(getekend) F. Dinleyci
    
    
    
    
    
    
  
  
    RH