ECLI:NL:HR:2012:BX9023, Hoge Raad, 21-12-2012, 11/03205
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2012-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onverschuldigde betaling. Rechtshandeling tot toekenning onkostenvergoedingen aan gemeenteraadslid strijdig met art. 99 Gemeentewet? Nietigheid, art. 3:40 lid 2 BW. Bezoldiging gemeenteraadsleden, art. 95 Gemeentewet. Wetenschap ongeoorloofdheid, redelijkheid en billijkheid.

21 december 2012
      Eerste Kamer
      11/03205
      EE
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      [Eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      EISERES tot cassatie,
      advocaten: mr. R.P.J.L. Tjittes en mr. L.B. de Graaf,
    
    
    t e g e n
    
    
      de stichting STICHTING BESTUURSASSISTENTIE CHRISTEN DEMOCRATISCH APPÈL-AFDELING AMSTERDAM, 
      gevestigd te Amsterdam,
      VERWEERSTER in cassatie,
      advocaat: aanvankelijk mr. R.A.A. Duk en mr. P.A. Ruig, thans mr. J. de Bie Leuveling Tjeenk.
    
    
    Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres] en de Stichting.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
      a. de vonnissen in de zaak 143716/HA ZA 08-288 van de rechtbank Haarlem van 23 april 2008 en 2 september 2009;
      b. het arrest in de zaak 200.045.099/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 5 april 2011. 
      Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het arrest van het hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Stichting heeft ten aanzien van onderdeel 1.5 van het cassatiemiddel geconcludeerd tot referte en voor het overige tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor [eiseres] toegelicht door haar advocaat en mr. J. den Hoed, advocaat bij de Hoge Raad, en voor de Stichting door haar advocaat en mr. B.H.M. Fleuren, advocaat te Amsterdam.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Timmerman strekt tot verwerping.
      Namens [eiseres] hebben haar advocaat en mr. Den Hoed voornoemd bij brief van 12 oktober 2012 op die conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    
      3.1 Het gaat in deze zaak, voor zover in cassatie van belang, om het volgende.
      (i) [Eiseres] is in de periode van 2002 tot 2005 lid geweest van de gemeenteraad van Amsterdam namens het CDA. Uit dien hoofde was zij tevens bestuurslid van de Stichting. Vanaf 2004 was [eiseres] tevens voorzitter van de raadsfractie van het CDA.
      (ii) De statutaire doelstelling van de Stichting is het verlenen van bestuursondersteuning en administratieve ondersteuning aan leden van het CDA die zitting hebben in vertegenwoordigende lichamen en die woonachtig zijn in Amsterdam. [Eiseres] was sinds 2004 voorzitter van de Stichting.
      (iii) De Stichting heeft op grond van de Verordening op de fractieondersteuning jaarlijks een financiële bijdrage van de gemeente Amsterdam ontvangen. Deze verordening beoogt uitvoering te geven aan art. 33 Gemeentewet. 
      Dat artikel bepaalt: 
      "1. De raad en elk van zijn leden hebben recht op ambtelijke bijstand.
      2. De in de raad vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning.
      3. De raad stelt met betrekking tot de ambtelijke bijstand en ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast."
    
    
    
      In de Verordening op de fractieondersteuning is onder meer bepaald: 
      "Artikel 1 
      a. De door de onderscheiden groeperingen ter assistentie van de raadsfracties aangewezen stichtingen ontvangen jaarlijks van gemeentewege een financiële bijdrage in de kosten van bijstand in de werkzaamheden.(...) 
      Artikel 2 
      1. De financiële bijdrage dient ter bestrijding van de personele, materiële en andere kosten welke verband houden met de werkzaamheden van de groepering en wordt uitgekeerd aan de stichting.
      2. De bijdrage mag in ieder geval niet gebruikt worden ter bekostiging van uitgaven die in strijd zijn met wettelijke bepalingen."
    
    
    (iv) De Stichting heeft de financiële bijdrage die zij op grond van de Verordening op de fractieondersteuning van de gemeente heeft ontvangen, gebruikt voor het verstrekken van forfaitaire onkostenvergoedingen aan de gemeenteraadsleden (fractieleden) van het CDA. Voorts is uit de bijdrage een afzonderlijke forfaitaire vergoeding toegekend aan de voorzitter van de CDA-fractie, vanaf 2004 dus [eiseres].
    
    
      (v) Op grond van besluiten van het bestuur van de Stichting van 2002 en begin 2004, zijn in 2004 door de Stichting forfaitaire onkostenvergoedingen aan de raadsleden van het CDA uitgekeerd van € 1.250,-- per twee maanden. Voorts is een forfaitaire vergoeding uitgekeerd aan de voorzitter van de fractie van € 1.000,-- per maand. In de periode van 2002 tot en met medio 2005 heeft [eiseres] in totaal € 25.000,-- aan forfaitaire onkostenvergoedingen van de Stichting ontvangen. Daarnaast ontving [eiseres] als gemeenteraadslid van de gemeente de vaste onkostenvergoeding voor de uitoefening van het raadslidmaatschap op grond van art. 3 van de Verordening vergoedingen raads- en commissieleden 2003 ter hoogte van € 196,49 per maand.
      (vi) In mei 2005 heeft Accountancy en Consultancy Amsterdam (ACAM) aan de gemeenteraad gerapporteerd over de verantwoording van de besteding van de financiële bijdragen over 2002 en 2003 door de Stichting. Daarbij heeft ACAM geconstateerd dat over 2002 en 2003 forfaitaire vergoedingen aan de raadsleden van de CDA-fractie zijn verstrekt. Naar aanleiding van de rapportage van ACAM heeft de raad besloten tot een nader onderzoek naar de (on)toelaatbaarheid en (on)rechtmatigheid van de door de Stichting betaalde vergoedingen. Op verzoek van de gemeenteraad is dit onderzoek uitgevoerd door prof. mr. D.J. Elzinga.
      (vii) Prof. Elzinga is tot de conclusie gekomen dat de forfaitaire vergoedingen in strijd zijn met art. 99 Gemeentewet. Eén van de conclusies van zijn rapport luidt:
      "De extra toelagen/vergoedingen die VVD en CDA hebben toegekend c.q. betaald aan hun fractieleden c.q. voorzitters zijn onrechtmatig, want in strijd met artikel 99 van de Gemeentewet. De hiermee gemoeide bedragen dienen dan ook door deze fracties te worden terugbetaald."
    
    
    
      (viii) Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de gemeente een bedrag van € 43.496,-- teruggevorderd van de Stichting. De Stichting heeft dit bedrag terugbetaald.
      (ix) De Stichting heeft vervolgens de eerder uitgekeerde forfaitaire vergoedingen teruggevorderd bij de verschillende fractieleden. [Eiseres] heeft bedragen terugbetaald van € 5.000,-- en van € 10.000,--. Bij deze laatste betaling heeft zij vermeld 'terugstorting 2002/2003'.
      (x) [Eiseres] heeft geweigerd de resterende € 10.000,-- terug te betalen. Ze heeft zich op het standpunt gesteld dat de verstrekte vergoedingen zijn betaald op basis van het recht dat de in de gemeenteraad vertegenwoordigde fracties hebben op ondersteuning en dat de Stichting niet het recht heeft de betaalde vergoedingen terug te vorderen.
    
    
    3.2 De Stichting vordert betaling van genoemde € 10.000,-- op grond van onder meer onverschuldigde betaling. Daartoe stelt zij dat de gedane betalingen in strijd zijn met art. 99 Gemeentewet. Volgens [eiseres] is van die strijd geen sprake, althans wist zij niet en behoefde zij niet te weten dat van die strijd sprake is, en is er geen grond voor terugbetaling. Hiernaast heeft [eiseres] onder meer een beroep gedaan op de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid en het feit dat zij de ontvangen vergoeding heeft aangewend voor uitgaven in verband met haar functie.
    
    3.3 De rechtbank heeft de vordering toegewezen. Zij heeft geoordeeld dat zowel het besluit van de Stichting tot betaling, als de uitbetaling door de Stichting van de forfaitaire onkostenvergoedingen aan de raadsleden, in strijd is met hetgeen is bepaald in art. 99 Gemeentewet en op grond van art. 2:14 BW dan wel 3:40 lid 2 BW nietig is. De rechtbank was van oordeel dat de Stichting daarom de betaalde bedragen als onverschuldigd betaald kan terugvorderen.
    
    Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Ook het hof heeft de betalingen door de Stichting in strijd geoordeeld met art. 99 Gemeentewet en om die reden nietig op grond van art. 3:40 lid 2 BW.
    
    3.4.1 Onderdeel 1.1 van het middel keert zich tegen het oordeel van het hof dat de betalingen door de Stichting in strijd zijn met art. 99 Gemeentewet en om die reden nietig zijn op grond van art. 3:40 lid 2 BW. Volgens het onderdeel wordt betaling van de vergoedingen door de Stichting aan [eiseres] op zichzelf niet door art. 99 Gemeentewet verboden en is daarom geen sprake van het verrichten van een rechtshandeling in strijd met de wet als bedoeld in art. 3:40 lid 2 BW. Volgens het onderdeel komt in de gedachtegang van het hof de betaling alleen indirect in strijd met art. 99 Gemeentewet, omdat het geld voor de betaling afkomstig is van de Gemeente, en kan daarom alleen sprake zijn van nietigheid op grond van art. 3:40 lid 1 BW, waarvoor volgens het onderdeel echter wetenschap van partijen is vereist van het bestaan van het wettelijke verbod, welke wetenschap [eiseres] heeft betwist te hebben gehad.
    
    3.4.2 Bij de behandeling van het onderdeel wordt vooropgesteld dat het hof kennelijk heeft aangenomen dat de betalingen door de Stichting aan [eiseres] hebben berust op een rechtshandeling van de Stichting jegens [eiseres] die als inhoud had de betrokken vergoedingen aan [eiseres] toe te kennen en dat betalingen op grond van die toekenning hebben plaatsgevonden. Kennelijk heeft het oordeel van het hof dat sprake is van strijd met art. 99 Gemeentewet en van nietigheid op grond van art. 3:40 lid 2 BW, betrekking op die rechtshandeling.
    
    
      3.4.3 Tegen deze achtergrond is het oordeel van het hof juist. Op grond van art. 95 leden 1 en 2 Gemeentewet ontvangen gemeenteraadsleden een bij verordening van de raad vast te stellen vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten. Naar de bedoeling van de wetgever heeft deze vergoeding het karakter van een vergoeding wegens gederfde inkomsten en voor gemaakte kosten of bijzondere uitgaven, en dus niet het karakter van een bezoldiging, zoals het geval is bij de bezoldiging van wethouders. In de parlementaire geschiedenis is in dit verband erop gewezen dat het raadslidmaatschap moet kunnen worden vervuld naast een functie in het maatschappelijk leven. Professionalisering van het raadslidmaatschap is niet wenselijk geacht. (Kamerstukken II, 1988-1989, 19 403, nr. 10, p. 65 en 176.)
      Bij de vaststelling van de verordening(en) bedoeld in art. 95 leden 1 en 2 Gemeentewet moeten de regels in acht worden genomen die zijn neergelegd in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden (Stb. 1994, 244), welke algemene maatregel van bestuur berust op art. 95 lid 4 Gemeentewet. Dit besluit voorziet in maxima voor de aan gemeenteraadsleden toe te kennen vergoedingen.
      Art. 99 lid 1 Gemeentewet behelst een verbod dat raadsleden ten laste van de gemeente andere vergoedingen of tegemoetkomingen ontvangen dan bedoeld in art. 95 leden 1 en 2 Gemeentewet. Dit verbod vormt het logische sluitstuk op het stelsel van art. 95 leden 1 en 2 en de in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden geregelde maxima. Zonder dat verbod zouden die maxima immers kunnen worden ontgaan. Aldus is het verbod van art. 99 Gemeentewet in de parlementaire geschiedenis ook toegelicht (Kamerstukken II, 1974-1975, 13 238, nrs. 1-4, p. 10).
      De wetgever heeft het dus van wezenlijk belang geacht dat gemeenteraadsleden geen andere vergoedingen ten laste van de gemeente ontvangen dan bij of krachtens wet voorzien. Hiermee strookt het art. 99 lid 1 Gemeentewet, mede gelet op de aanvangswoorden ervan ("Buiten hetgeen hun bij of krachtens de wet is toegekend"), aldus uit te leggen dat ook het aan gemeenteraadsleden toekennen van vergoedingen ten laste van de gemeente - al of niet bij verordening - is verboden.
    
    
    3.4.4 Gelet op deze inhoud en strekking van het verbod van art. 99 Gemeentewet, heeft het hof terecht geoordeeld dat de hiervoor in 3.4.2 genoemde toekenning van de vergoedingen door de Stichting in strijd komt met dat verbod en daarom op grond van art. 3:40 lid 2 BW nietig is. Aan dat oordeel doet niet af dat de toekenning van de vergoedingen niet door de gemeente heeft plaatsgevonden, maar door de Stichting. Gelet op genoemde strekking en gezien de inhoud van het verbod - het verbod is niet uitsluitend gericht tot de gemeente -, valt de onderhavige toekenning door de Stichting van de vergoedingen uit gelden die van de gemeente zijn ontvangen voor fractieondersteuning, immers mede onder dat verbod. Het onderdeel is dan ook ongegrond.
    
    3.5.1 Onderdeel 1.2 gaat ervan uit dat de beslissing van het hof, evenals die van de rechtbank, mede steunt op het oordeel dat de besluiten van de Stichting waarop de toekenning van de vergoedingen aan [eiseres] berust, nietig zijn op grond van art. 2:14 BW. Het onderdeel klaagt dat het hof in dit verband is voorbijgegaan aan de stelling van [eiseres] dat zij het gebrek dat aldus aan die besluiten kleefde, kende noch behoefde te kennen en dat de nietigheid van de besluiten daarom op grond van art. 2:16 lid 2 BW niet aan haar kan worden tegengeworpen.
    
    3.5.2 Dit onderdeel gaat uit van een onjuiste lezing van de beslissing van het hof en kan daarom niet tot cassatie leiden. De beslissing van het hof is gebaseerd op de nietigheid van de rechtshandeling van de Stichting waarbij [eiseres] de vergoeding is toegekend, en niet op de (eventuele) nietigheid van het (interne) besluit van de Stichting waarop die rechtshandeling berust.
    
    3.6 Onderdeel 1.4 klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat art. 99 Gemeentewet de strekking heeft de geldigheid van de betalingen aan [eiseres] aan te tasten als bedoeld in art. 3:40 lid 2 BW. Dit onderdeel faalt, omdat uit het hiervoor in 3.4.3 en 3.4.4 overwogene volgt dat dit oordeel juist is.
    
    3.7.1 Onderdeel 1.5 klaagt dat het hof ten onrechte zonder motivering is voorbijgegaan aan het verweer van [eiseres] dat toewijzing van de vordering uit onverschuldigde betaling van de Stichting naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is, nu [eiseres] niet wist dat de betalingen ongeoorloofd waren en zij deze heeft aangewend voor uitgaven in verband met haar functie.
    
    3.7.2 Ook dit onderdeel is ongegrond. Het hof heeft in rov. 3.7 geoordeeld dat, anders dan [eiseres] heeft aangevoerd, de door haar van de betalingen van de Stichting gedane uitgaven niet in aanmerking komen voor vergoeding onder de Verordening op de fractieondersteuning, nu zij geen uitgaven betreffen die zijn te rekenen tot fractieondersteuning in de zin van die verordening, maar louter betrekking hebben op individuele kosten van [eiseres] als raadslid. Dit oordeel wordt in cassatie niet bestreden. In dit oordeel ligt besloten dat het hof tevens het in het onderdeel bedoelde beroep van [eiseres] op de maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongegrond heeft geoordeeld. Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde geen nadere motivering.
    
    3.8 Onderdelen 1.3 en 1.6 bouwen voort op de daaraan voorafgaande onderdelen en moeten daarom het lot daarvan delen.
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verwerpt het beroep;
      veroordeelt [eiseres] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Stichting begroot op € 781,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren J.C. van Oven, C.A. Streefkerk, M.A. Loth en G. Snijders, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 21 december 2012.