ECLI:NL:RVS:2024:3949, Raad van State, 02-10-2024, 202201344/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder. een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming verleend aan Stichting Wooncompagnie voor de bouw en het gebruik van 17 woningen aan De Kooiker 1 tot en met 17 aan de Denneweg/Duinroosweg in Callantsoog. Volgens het college veroorzaken de bouw en het gebruik van de woningen stikstofdepositie. De stikstofdepositie tijdens de bouwfase blijft op grond van artikel 2.9a van de Wnb - de zogenoemde bouwvrijstelling - bij de beoordeling van de vergunning buiten beschouwing. De stikstofdepositie in de gebruiksfase wordt uitsluitend veroorzaakt door verkeer van en naar de woningen. Voor de stikstofdepositie in de gebruiksfase is voldoende depositieruimte beschikbaar in het SSRS. [appellant] en anderen zijn omwonenden van het woningbouwproject. Zij kunnen zich niet verenigen met de natuurvergunning, omdat zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat en van onder andere het Natura 2000-gebied Duinen Den Helder-Callantsoog.

202201344/1/R2
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 december 2021 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend aan Stichting Wooncompagnie voor de bouw en het gebruik van 17 woningen aan De Kooiker 1 tot en met 17 aan de Denneweg/Duinroosweg in Callantsoog.
    Dit besluit is op grond van artikel 3.30, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met het bestemmingsplan "Nieuwbouwlocatie Denneweg/Duinroosweg te Callantsoog".
    Tegen het besluit van 23 december 2021 hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 juli 2024, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door mr. drs. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door ing. C. van Duijvenboden, A. Chojnowska, bijgestaan door mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees, advocaten te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Stichting Wooncompagnie, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 13 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    2.1.    Op 13 juli 2021 heeft Stichting Wooncompagnie een aanvraag ingediend voor een natuurvergunning voor het gebruik van vijf grondgebonden woningen en twaalf appartementen aan De Kooiker 1 tot en met 17 in Callantsoog. De locatie ligt op ongeveer 50 meter van het Natura 2000-gebied Duinen Den Helder - Callantsoog. In de aanvraag staat dat de woningen gasloos worden gebouwd.
    Het bouwplan is ook aangemeld voor de "Spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur" op grond van de Regeling natuurbescherming, zoals gewijzigd op 13 maart 2020, nr. WJZ/20072948 (hierna: Rnb). Op grond van hoofdstuk 2 van de Rnb is er een register waarin gegevens over depositieruimte worden opgenomen. Dit register wordt ook wel stikstofregistratiesysteem genoemd (hierna: SSRS). Die depositieruimte kan onder meer worden ingezet voor de verlening van natuurvergunningen voor woningbouwprojecten en voor tracébesluiten.
    De depositieruimte wordt gecreëerd door de uitvoering van bronmaatregelen, zoals de verlaging van de maximumsnelheid op rijkswegen van 130 naar 100 km/uur. Een deel van de stikstofruimte (70%) die door de bronmaatregel wordt gecreëerd, wordt in het SSRS geregistreerd per hexagoon waarin stikstofgevoelige habitattypen voorkomen. Depositieruimte die bij de verlening van een natuurvergunning aan een project wordt toebedeeld, wordt door het bevoegd gezag afgeboekt in het SSRS in AERIUS-register. Ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning was alleen de opbrengst van de snelheidsregel opgenomen in het SSRS in AERIUS-register, zie paragraaf 3.2 van de nota van toelichting (Stcrt. 2020,15825).
    2.2.    Het college heeft de natuurvergunning verleend. Volgens het college veroorzaken de bouw en het gebruik van de woningen stikstofdepositie. De stikstofdepositie tijdens de bouwfase blijft op grond van artikel 2.9a van de Wnb - de zogenoemde bouwvrijstelling - bij de beoordeling van de vergunning buiten beschouwing. De stikstofdepositie in de gebruiksfase wordt uitsluitend veroorzaakt door verkeer van en naar de woningen. Voor de stikstofdepositie in de gebruiksfase is voldoende depositieruimte beschikbaar in het SSRS. Het college heeft daarom op grond van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb in samenhang gelezen met artikel 2.4 tot en met 2.7 van de Rnb een vergunning verleend voor het gebruik van de woningen aan De Kooiker 1 tot en met 17 in Callantsoog. De toedeling van de depositieruimte voor dit project is door het college afgeboekt in het SSRS in AERIUS-register.
    2.3.    [appellant] en anderen zijn omwonenden van het woningbouwproject. Zij kunnen zich niet verenigen met de natuurvergunning, omdat zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat en van onder andere het Natura 2000-gebied Duinen Den Helder-Callantsoog. Dit Natura 2000-gebied ligt op korte afstand van de woningbouwlocatie en van de woningen van [appellant] en anderen.
    Beroep van [appellant] en anderen
    Aanlegfase - bouwvrijstelling
    3.       [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de bouwvrijstelling. De gevolgen van stikstofdepositie in de aanlegfase zijn daardoor ten onrechte niet beoordeeld. Verder stellen zij dat op geen enkele wijze is geborgd dat de mobiele werktuigen die bij de realisatie van het project zullen worden gebruikt niet ouder zullen zijn dan van het jaar 2015.
    3.1.    Het college heeft in het verweerschrift erkend dat de gevolgen van stikstofdepositie in de bouwfase, gelet op de tussenuitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159 (Porthos), ten onrechte niet zijn beoordeeld.
    Het betoog slaagt.
    Gebruiksfase - SSRS
    4.       In het beroepschrift van 2 maart 2022 hebben [appellant] en anderen betoogd dat het college ten onrechte de natuurvergunning heeft verleend met gebruikmaking van de depositie uit het SSRS die afkomstig is van de snelheidsmaatregel. In het nadere stuk van 5 juli 2024 hebben [appellant] en anderen de bovenstaande beroepsgrond verder onderbouwd door erop te wijzen dat inmiddels verschillende rechtbanken hebben geoordeeld dat de depositieruimte ten gevolge van de snelheidsmaatregel ten onrechte is opgenomen in het SSRS. Dat volgt volgens hen ook uit de brief van de minister voor Natuur en Stikstof van 1 april 2022 waarin is meegedeeld dat de depositieruimte in het SSRS die afkomstig is van de snelheidsmaatregel niet meer mag worden gebruikt voor vergunningverlening.
    Naast het bovenstaande, betogen [appellant] en anderen dat zich geen snelwegen in de nabijheid van het project bevinden en dus nabij de projectlocatie geen vermindering van stikstofdepositie heeft plaatsgevonden.
    Daarnaast heeft het college geen rekening gehouden met andere projecten in de nabijheid van de relevante Natura 2000-gebieden die met depositie uit het SSRS zijn vergund. Deze projecten waren al vergund en werden gerealiseerd. Volgens [appellant] en anderen moet dergelijke gebruikmaking van het SSRS eerst worden verwerkt, voordat wordt gekeken of er nog ruimte resteert voor het voorliggende project.
    4.1.    Het college verwijst in het verweerschrift naar de uitspraak van de Afdeling in de procedure over het bestemmingsplan "Nieuwbouwlocatie Denneweg/Duinroosweg te Callantsoog" (uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1210). Dat is het bestemmingsplan dat ten grondslag ligt aan het woningbouwproject. In die uitspraak overwoog de Afdeling in reactie op een betoog van [appellant] en anderen over het SSRS dat de beschikbare stikstofdepositieruimte niet slechts mag worden gebruikt voor projecten die op een bepaalde afstand liggen van (snel)wegen waar de maximumsnelheid is verlaagd.
    Op de zitting heeft het college naar voren gebracht dat de beroepsgrond van [appellant] en anderen, over het al dan niet ten onrechte opnemen van de depositieruimte van de snelheidsmaatregel in het SSRS, pas in het nadere stuk voor het eerst naar voren is gebracht.
    4.2.    De Afdeling overweegt in reactie op het standpunt van het college dat het betoog van [appellant] en anderen over het gebruik van de depositieruimte uit het SSRS in deze procedure uitvoeriger en met andere argumenten is onderbouwd. Een verwijzing naar de bespreking van een beroepsgrond in de uitspraak over het bestemmingsplan volstaat daarom niet.
    In reactie op het standpunt van het college dat [appellant] en anderen pas in het nadere stuk voor het eerst de beroepsgrond aanvoeren over het ten onrechte opnemen van de depositieruimte ten gevolge van de snelheidsmaatregel, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond al in het beroepschrift onder punt 8 naar voren is gebracht en in het nadere stuk verder is onderbouwd met verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3375, de rechtbank Den Haag van 4 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5505 en de brief van 1 april 2022 van de minister voor Natuur en Stikstof (Kamerstukken II, 2021-2022, 33576, nr. 265). De Afdeling volgt dan ook niet het standpunt van het college dat bovenstaande beroepsgrond voor het eerst in het nadere stuk naar voren is gebracht. De Afdeling zal hieronder de beroepsgrond bespreken.
    4.3.    Voor de beantwoording van de vraag of het college gebruik kon maken van de depositieruimte die afkomstig is van de snelheidsmaatregel is het volgende van belang. De toedeling van depositieruimte uit het SSRS bij de verlening van een natuurvergunning is een mitigerende maatregel. Deze mitigerende maatregel mag in de passende beoordeling voor dit project worden betrokken als de verwachte voordelen daarvan vaststaan. De verwachte voordelen staan niet vast als het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, PAS, overweging 18).
    4.4.    Bij besluit van 19 december 2019 is op autosnelwegtrajecten de maximale snelheid tussen 06:00 uur en 19:00 uur verlaagd van 130 km/uur naar 100 km/uur. De reductie van stikstofdepositie die deze snelheidsmaatregel tot gevolg heeft, is in maart 2020 voor 70% toegevoegd aan het SSRS om toestemmingverlening voor woningbouw en MIRT-projecten mogelijk te maken. De overige 30% zal worden gebruikt om bij te dragen aan vermindering van de stikstofbelasting op stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden, zo staat in paragraaf 2 van de nota van toelichting (Stcrt. 2020,15825). De hoeveelheid stikstofdepositieruimte ten gevolge van de snelheidsmaatregel is berekend aan de hand van verwachte verkeerscijfers, gebaseerd op historische trends.
    4.5.    In de brief van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 15 december 2021 (Kamerstukken II, 2021-2022, 35 925 A, nr. 24) kondigt de minister aan dat voor MIRT-projecten geen gebruik wordt gemaakt van de landelijke snelheidsmaatregel in het SSRS. Hiervoor is gekozen, omdat het risico bestaat dat de precieze opbrengst van de landelijke snelheidsmaatregel niet met het vereiste detailniveau zeker is, door de jaarlijkse actualisatie en vanwege de effecten van COVID-19 op de mobiliteit.
    In de brief van 1 april 2022 van de minister voor Natuur en Stikstof (Kamerstukken II, 2021-2022, 33576, nr. 265), staat dat het kabinet om die reden heeft besloten de snelheidsmaatregel niet langer ter beschikking te stellen voor nieuwe vergunningen.
    Op 19 juli 2022 is de Rnb gewijzigd en is de snelheidsmaatregel geschrapt als bronmaatregel voor het SSRS. In de nota van toelichting (Stcrt. 2022, 18273) is die wijziging als volgt toegelicht:
    "Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat de stikstof-‘opbrengst’ van de snelheidsmaatregel niet meer voldoet aan de (juridische) voorwaarden om nieuwe vergunningen op te baseren. Dat heeft een aantal redenen. Bij het berekenen van de depositieruimte als gevolg van de snelheidsmaatregel is uitgegaan van verwachte verkeerscijfers, gebaseerd op historische trends. De prognoses voor wegverkeer zijn o.a. door Covid-maatregelen in de afgelopen jaren echter minder robuust. Verder heeft per 1 maart 2022 een verandering van het verkeersboetestelsel plaatsgevonden. Dit maakt dat bij de jaarlijkse actualisatie de precieze opbrengst van de landelijke snelheidsmaatregel niet op het vereiste detailniveau zeker is. […] Een laatste omstandigheid voor het besluit om de snelheidsmaatregel te schrappen als bronmaatregel voor het SSRS is de omstandigheid dat als gevolg van het eerdere besluit van een maximale rekenafstand, er in AERIUS Register lokaal forse veranderingen zouden optreden in de depositie-effecten van de snelheidsmaatregel".
    4.6.    In de bovenstaande brieven en stukken ziet de Afdeling bevestigd dat ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning er al aanwijzingen waren dat de daadwerkelijke stikstofruimte die beschikbaar is door de landelijke snelheidsmaatregel, afhankelijk is van onzekere factoren die de verkeerscijfers, en daarmee het effect van de maatregel kunnen beïnvloeden. De stikstofruimte die beschikbaar is door de landelijke snelheidsmaatregel is daardoor moeilijk op voorhand met zekerheid te kwantificeren. Wanneer een onvoorziene omstandigheid zich voordoet, die de verkeerscijfers laat dalen, kan de opbrengst van een dergelijke landelijke maatregel wijzigen. Dit wordt geïllustreerd door het effect dat COVID-19 heeft gehad op de mobiliteit. Door deze onvoorziene omstandigheid is een relevant negatief verschil ontstaan tussen de daadwerkelijke verkeerscijfers en de verkeersprognoses waarop de effecten van de snelheidsmaatregel zijn berekend en de depositieruimte is bepaald. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten dat dit niet zou gelden voor de depositieruimte door de snelheidsmaatregel die in het SSRS was opgenomen voor het Natura 2000-gebied Duinen Den Helder - Callantsoog.
    De Afdeling is daarom van oordeel dat (de omvang van) het positieve effect van de snelheidsmaatregel ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning door het bovenstaande niet vast stond. Dat betekent dat [appellant] en anderen terecht betogen dat niet vaststond dat de vermindering van de depositie door de snelheidsmaatregel die in het SSRS voor het Natura 2000-gebied Duinen Den Helder-Callantsoog is opgenomen, was gerealiseerd. Daarom kon het college de depositieruimte door de snelheidsmaatregel niet als mitigerende maatregel bij de verlening van de natuurvergunning betrekken. Dat betekent dat het college op basis van de passende beoordeling niet de zekerheid heeft verkregen dat het aangevraagde project de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Gelet op wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.4, derde lid, onder b, van de Rnb en artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
    5.1.    Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] en anderen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 december 2021;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    932-388
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming (21 december 2021)
    Artikel 2.7
    […]
    2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    Artikel 2.8
    […]
    3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    Artikel 2.9a
    De gevolgen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die wordt veroorzaakt door bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten van de bouwsector, worden buiten beschouwing gelaten voor de toepassing van artikel 2.7, tweede lid. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld.
    Regeling natuurbescherming (21 december 2021)
    Artikel 2.2
    Deze paragraaf is alleen van toepassing op:
    a. woningbouwprojecten, inclusief noodzakelijke en direct met het project samenhangende nutsvoorzieningen, waterhuishoudkundige maatregelen en infrastructuur en noodzakelijke voorzieningen ten behoeve van een goed woon- en leefklimaat; en
    b.de tracébesluiten voor de projecten:
    […]
    Artikel 2.3
    1 Er is een register waarin gegevens worden opgenomen over depositieruimte.
    2 Een besluit waarbij een project wordt toegestaan, kan worden genomen met gebruikmaking van in het register opgenomen depositieruimte.
    3 Het register wordt beheerd onder verantwoordelijkheid van de minister.
    4 De minister draagt er zorg voor dat depositieruimte in het register wordt opgenomen die ontstaat door de vermindering van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg van de bronmaatregelen, bedoeld in artikel 2.4.
    5 De minister neemt ten hoogste 70% van de vermindering van stikstofdepositie als depositieruimte in het register op.
    Artikel 2.4
    1. Bronmaatregelen als bedoeld in artikel 2.3, vierde lid, zijn:
    a.de snelheidsverlaging voor de rijkswegen ingevolge het besluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat van 19 december 2019, kenmerk RWS-2019/45657, Stcrt. 2019, 71032;
    […]
    3. Een bronmaatregel als bedoeld in het eerste en tweede lid wordt alleen in de berekening van de vermindering van stikstofdepositie betrokken:
    a. als voor de maatregel een wettelijk voorschrift of een besluit nodig is: nadat dat voorschrift of besluit in werking is getreden;
    b. voor zover de vermindering van stikstofdepositie met zekerheid en nauwkeurigheid kan worden vastgesteld; en
    c. als handhaving van de wettelijke voorschriften die verband houden met de bronmaatregel verzekerd is.
    Artikel 2.5
    1 Depositieruimte kan, behalve in een Natura 2000-vergunning, ook worden toegedeeld in:
    […]