ECLI:NL:RVS:2023:79, Raad van State, 11-01-2023, 202106000/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 7 september 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [wederpartij] op huurtoeslag over 2016 en 2017 definitief vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst over die jaren te veel betaalde voorschotten van hem teruggevorderd. Het recht van [wederpartij] op huurtoeslag is afhankelijk van het vermogen van medebewoners. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de zoon van [wederpartij] voor 2016 en 2017 als medebewoner aangemerkt. De zoon heeft geld ontvangen uit een erfenis, waarover hij niet kan beschikken tot hij 23 jaar is. In 2016 en 2017 was hij jonger dan 23 jaar.

202106000/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 augustus 2021 in zaak nr. 19/5798 en 19/6158 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Rotterdam
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 7 september 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [wederpartij] op huurtoeslag over 2016 en 2017 definitief vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst over die jaren € 4.025,00 respectievelijk € 4.040,00 aan te veel betaalde voorschotten van hem teruggevorderd.
    Bij besluiten van 7 oktober 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2021 heeft de rechtbank de door [wederpartij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 7 oktober 2019 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuwe beslissing op de bezwaren neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2022, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [wederpartij] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] heeft een zoon en een dochter. Zij hebben geld ontvangen uit de erfenis van hun overleden moeder, de ex-vrouw van [wederpartij]. Het geld staat op spaarrekeningen, waarop een zogenoemde BEM-clausule (Belegging Erfenis en andere gelden Minderjarigen) rust. Totdat de kinderen 23 jaar zijn, kunnen zij niet over het spaargeld beschikken. In 2016 en 2017 waren zij jonger dan 23 jaar. De dochter was minderjarig en de zoon meerderjarig.
    1.1.    Het recht van [wederpartij] op huurtoeslag is afhankelijk van het vermogen van medebewoners. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zijn zoon voor 2016 en 2017 als medebewoner aangemerkt. Door de erfenis heeft de zoon vermogen en voordeel uit sparen en beleggen. Daarom heeft de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 7, vierde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) het recht van [wederpartij] op huurtoeslag over 2016 en 2017 definitief vastgesteld op nihil. Ook zijn de te veel betaalde voorschotten van € 4.025,00 over 2016 en € 4.040,00 over 2017 teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat bij het bepalen van het recht van [wederpartij] op huurtoeslag het vermogen van de zoon niet op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Uitvoeringsregeling) buiten beschouwing kan worden gelaten, omdat de zoon meerderjarig is. Volgens de dienst gaat dit artikel alleen over minderjarige kinderen die niet over hun vermogen kunnen beschikken.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat zij begrijpt dat de overheid bij de besteding van publieke middelen geen of minder huurtoeslag wil verstrekken aan mensen die over vermogen beschikken, net zoals er bijvoorbeeld een inkomensgrens voor huurtoeslag geldt. Maar bij vermogen waarover een belanghebbende helemaal niet kan beschikken, zoals bij een BEM-clausule, is eigenlijk geen sprake van vermogen, maar enkel van een fictief vermogen. De regelgever heeft hier ook aan gedacht, want voor de normale situatie bij een BEM-clausule dat een minderjarige niet bij zijn of haar vermogen kan komen, is een uitzondering gemaakt in de Uitvoeringsregeling. Dit vermogen wordt niet betrokken in de toets of recht bestaat op huurtoeslag. In dit specifieke en volgens de Belastingdienst/Toeslagen uitzonderlijke geval is echter sprake van een meerderjarige die als gevolg van een BEM-clausule niet bij zijn vermogen kan. De regelgever heeft deze situatie niet benoemd, mogelijk omdat hij ervan uitging dat deze situatie nooit voorkomt. De hier voorliggende uitzonderlijke situatie pakt naar het oordeel van de rechtbank uitermate onevenredig uit voor [wederpartij], omdat hij geen recht heeft op huurtoeslag en wordt geconfronteerd met een huurtoeslagschuld, die het gevolg is van een vermogen waar zijn zoon noch hij in 2016 en 2017 bij kon komen, een fictief vermogen dus, een situatie waarin, vanwege de optredende onbillijkheden van overwegende aard, evenzeer had moeten worden voorzien in de Uitvoeringsregeling. De rechtbank heeft overwogen dat zij bij wege van exceptieve toetsing van oordeel is dat de bepalingen van de Uitvoeringsregeling doordat in de hiervoor genoemde situatie niet is voorzien, niet verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat dit vermogen bij de vraag of [wederpartij] recht heeft op huurtoeslag buiten beschouwing moet blijven.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.       De Belastingdienst/Toeslagen voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het vermogen van de zoon van [wederpartij] buiten beschouwing moet blijven bij de vraag of hij recht heeft op huurtoeslag over 2016 en 2017. Dat vermogen is volgens de dienst niet fictief, omdat geld op een bankrekening op naam van een kind op grond van artikel 5.3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) behoort tot de bezittingen in box 3 van dat kind. Verder is de zoon meerderjarig, zodat de uitzondering van artikel 9, eerste lid, aanhef onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling niet van toepassing is. De Belastingdienst/Toeslagen voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3035 aan dat dat artikel alleen gaat over het vermogen van een minderjarig kind. Volgens de dienst heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat ook een uitzondering had moeten worden gemaakt voor de situatie waarin een meerderjarige als gevolg van een BEM-clausule niet bij zijn eigen vermogen kan. De rechtbank heeft aldus een uitzondering toegevoegd aan artikel 9, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Daarmee heeft zij miskend dat de wetgever een gesloten stelsel van categorieën van gevallen waarin een afwijkende maatregel kan worden getroffen heeft beoogd en dat de opsomming van de bezittingen en uitkeringen in artikel 9, eerste lid, limitatief is. De dienst verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8697.
    Verder brengt de Belastingdienst/Toeslagen naar voren dat de rechtbank niet door middel van een exceptieve toetsing tot haar conclusie kon komen. Als artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2 van de Uitvoeringsregeling buiten beschouwing wordt gelaten dan moet het spaargeld van zowel de zoon als de dochter worden betrokken bij de berekening van het recht van [wederpartij] op huurtoeslag. Tot slot voert de Belastingdienst/Toeslagen aan dat het enkele feit dat een meerderjarige nog niet vrijelijk over zijn of haar vermogen kan beschikken, minder uitzonderlijk is dan de rechtbank heeft verondersteld.
    4.1.    Gelet op artikel 7, vierde lid, van de Awir bestaat geen aanspraak op een tegemoetkoming als bij een medebewoner voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking wordt genomen. In artikel 47 is bepaald dat bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet kan worden gekomen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van artikel 7, vierde lid, mochten voordoen. Die regeling is de Uitvoeringsregeling.
    In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat artikel 7, vierde lid, van de Awir op verzoek van de belanghebbende buiten toepassing blijft ten aanzien van degene bij wie over het berekeningsjaar geen voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking zou worden genomen indien de rendementsgrondslag, bedoeld in artikel 5.3 van de Wet IB 2001, zou worden verminderd met bezittingen die zijn opgekomen van de zijde van een minderjarig kind en waarover zowel de belanghebbende, diens partner, een eventuele medebewoner, alsook het kind niet kan beschikken.
    In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is het evenredigheidsbeginsel neergelegd. Op grond van dat artikel mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    4.2.    Vaststaat dat de zoon van [wederpartij] in 2016 en 2017 meerderjarig was. De Belastingdienst/Toeslagen heeft onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016 terecht aangevoerd dat artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling alleen gaat over het vermogen van een minderjarig kind. Ook heeft de Belastingdienst/Toeslagen onder verwijzing naar voormelde uitspraak van 24 maart 2010 terecht aangevoerd dat de wetgever een gesloten stelsel van categorieën van gevallen waarin een afwijkende maatregel kan worden getroffen, heeft beoogd en dat de opsomming van de bezittingen en uitkeringen in artikel 9, eerste lid, limitatief is. Voor zover de rechtbank beoogd heeft te overwegen dat ook een uitzondering moet worden gemaakt voor het vermogen van een meerderjarig kind waarover dat kind niet kan beschikken en de rechtbank een categorie zou hebben toegevoegd aan artikel 9, eerste lid, kan zij daarin dan ook niet worden gevolgd.
    De Afdeling begrijpt de uitspraak echter zo dat de rechtbank heeft getoetst of de toepassing van het woord "minderjarig" in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling in dit concrete geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit kunnen doen, omdat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb als onderdeel van een wet in formele zin van hogere orde is dan de Uitvoeringsregeling, die algemeen verbindende voorschriften, niet zijnde wetgeving in formele zin bevat. Ook heeft de rechtbank bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel terecht gekeken naar de omstandigheden die zich in dit concrete geval voordoen. De ex-vrouw van [wederpartij] heeft buiten medeweten van [wederpartij] om geld voor de zoon op een spaarrekening gezet. Zij is in 2010 overleden. In haar testament heeft zij een bewindvoerder aangewezen en bepaald dat de verkrijgingen onder bewind worden gesteld, totdat de zoon 23 jaar is. Zoals de Belastingdienst/Toeslagen heeft gesteld, is waarschijnlijk ter uitvoering hiervan door de bewindvoerder een BEM-clausule geplaatst op de spaarrekening. Daardoor kan de zoon pas over het geld beschikken als hij 23 jaar is. Dit is niet in geschil. Ook is niet in geschil dat [wederpartij] op deze gehele gang van zaken geen invloed heeft gehad. Er is daarom, zoals ter zitting vastgesteld, geen sprake van een zelfopgelegde beperking die ertoe kan leiden dat een huurder een aanspraak op huurtoeslag kan creëren door vermogen op naam van de kinderen voor langere tijd vast te zetten. Weliswaar is huurtoeslag niet bedoeld voor mensen die vermogen hebben en dienen de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 7 september 2018 dat doel, maar onder voormelde omstandigheden is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door het recht van [wederpartij] op huurtoeslag over 2016 en 2017 definitief op nihil te stellen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had de dienst in dit concrete geval het woord "minderjarig" in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling buiten toepassing moeten laten en het vermogen van de zoon buiten beschouwing moeten laten.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Terugkoppeling aan de wetgever
    7.       De Afdeling is in deze zaak met de rechtbank van oordeel is dat in dit concrete geval de toepassing van het woord "minderjarig" in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarom had de Belastingdienst/Toeslagen dat woord in dit geval buiten toepassing moeten laten. Het is aan de wet- en regelgever om nader te bezien of in dit soort gevallen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard, als bedoeld in artikel 47 van de Awir, en om in de Uitvoeringsregeling daar al dan niet een regeling voor op te nemen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat van de Belastingdienst/Toeslagen een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van
    mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Sanchit-Premchand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
    691
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Wet op de huurtoeslag
    Artikel 1a
    1. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met uitzondering van artikel 6, eerste en tweede lid, van toepassing.
    […]
    Artikel 7
    1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
    […]
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 2. Definities
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    […]
    e. medebewoner: de persoon die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende […]
    […]
    Artikel 7. Draagkracht
    […]
    4. Indien in een inkomensafhankelijke regeling de aanspraak op een tegemoetkoming mede afhankelijk is gesteld van het vermogen van medebewoners, bestaat tevens geen aanspraak op een tegemoetkoming indien bij een medebewoner over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 in aanmerking wordt genomen, dan wel in aanmerking zou worden genomen indien geen rekening wordt gehouden met de vrijstelling, bedoeld in artikel 5.13 van die wet. Het bepaalde in de eerste volzin geldt alleen ten aanzien van degenen van wie het medebewonerschap het gehele berekeningsjaar heeft geduurd.
    […]
    Artikel 24
    […]
    2. Indien voorschotten zijn verleend, worden deze verrekend met de tegemoetkoming.
    3. De in het tweede lid bedoelde verrekening kan leiden tot een terug te vorderen bedrag.
    Artikel 26. Terugvordering is verschuldigd door belanghebbende
    Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
    Artikel 47
    Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van artikel 7, derde of vierde lid […] mochten voordoen.
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 3. Gelijkstelling basisregistratie personen
    […]
    2. Iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, wordt geacht daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven, indien:
    […]
    c. blijkt dat sprake is van een onjuiste inschrijving in de basisregistratie personen voor de periode tot aan de datum van adreswijziging, bedoeld in artikel 2.20, derde lid, van de Wet basisregistratie personen;
    […]
    Artikel 9. Hardheidsclausule
    1. Artikel 7, derde en vierde lid, van de wet blijft op verzoek van de belanghebbende buiten toepassing ten aanzien van degene bij wie over het berekeningsjaar geen voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking zou worden genomen indien de rendementsgrondslag als bedoeld in artikel 5.3 van de Wet inkomstenbelasting 2001, zou worden verminderd met:
    a. bezittingen die zijn opgekomen:
    […]
    2º van de zijde van een minderjarig kind en waarover zowel de belanghebbende, diens partner, een eventuele medebewoner, alsook het kind niet kan beschikken;
    […]