ECLI:NL:RVS:2022:2934, Raad van State, 12-10-2022, 202102372/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een opbouw op een bestaande aanbouw op het perceel [locatie A] te Zuidlaren. [appellante] woont op het perceel [locatie B]. Dit perceel ligt naast het betrokken perceel. Zij kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning voor de bouw van de opbouw. Volgens haar leidt deze opbouw tot schaduwwerking op haar woning. Dit heeft tot gevolg dat zij financiële schade ondervindt vanwege een verminderde opbrengst van de op haar woning geplaatste zonnepanelen.

202102372/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Zuidlaren, gemeente Tynaarlo,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 3 maart 2021 in zaak nr. 20/1455 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een opbouw op een bestaande aanbouw op het perceel [locatie A] te Zuidlaren.
    Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellante]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 28 juni 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.V. Lie-a-Lien, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door R. Waijer en L. Siewes, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 23 juli 2019 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning ten behoeve van de bouw van een opbouw op de bestaande aanbouw op het perceel [locatie A] te Zuidlaren (hierna: het betrokken perceel). Het college heeft aan [vergunninghouder] de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij zijn de activiteiten bouwen en het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) vergund.
    [appellante] woont op het perceel [locatie B]. Dit perceel ligt naast het betrokken perceel. Zij kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning voor de bouw van de opbouw. Volgens haar leidt deze opbouw tot schaduwwerking op haar woning. Dit heeft tot gevolg dat zij financiële schade ondervindt vanwege een verminderde opbrengst van de op haar woning geplaatste zonnepanelen.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
    De rechtbank heeft onder andere overwogen dat de vergunde opbouw valt aan te merken als een aan- of uitbouw in de zin van artikel 1.3 van de regels van de ter plaatse geldende beheersverordening "Zuidlaren: Westlaren, Kazerneterrein en Zuid-Es" (hierna: de beheersverordening). Omdat sprake is van een aan- of uitbouw dient het bouwplan volgens de rechtbank getoetst te worden aan artikel 14.2.2 van de regels van de beheersverordening. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat er geen sprake is van een strijdigheid met artikel 14.2.2, onder d en f, van de regels van de beheersverordening en geconcludeerd dat het bouwplan hieraan voldoet. Gelet hierop is er volgens de rechtbank geen plaats voor een belangenafweging inzake de aspecten schaduwwerking en privacy.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat het college voor de beoordeling van de vraag of de karakteristieke waarden van het bouwwerk niet onevenredig worden aangetast als bedoeld in artikel 25.1.3 van de regels van de beheersverordening, het rapport van welstand aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. In het welstandsrapport is naar het oordeel van de rechtbank voldoende uiteengezet dat vanaf de weg c.q. de openbare ruimte bezien de karakteristieke waarden niet worden aangetast door het onderhavige bouwplan.
    Toetsingskader Wabo
    3.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. In de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. In overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]"
    Bespreking beroepsgronden
    Artikel 14.2.2, aanhef en onder d, van de beheersverordening
    4.       [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 14.2.2, aanhef, en onder d, van de regels van de beheersverordening is verleend. Volgens [appellante] heeft de rechtbank geoordeeld dat de grens tussen de bestaande garage op het betrokken perceel en de zijdelingse perceelgrens leidend is voor de beoordeling van het bouwplan aan deze bepaling. De toegelaten afstand tot de zijdelingse perceelgrens zou daarom 0 meter of nihil zijn. [appellante] vindt dit onjuist, omdat de rechtbank volgens haar de bestaande garage niet als onderdeel van het hoofdgebouw heeft kunnen aanmerken. De garage vervult volgens haar immers geen primaire woonfunctie en is volgens haar een aangebouwd bouwwerk, dat in bouwkundige zin van een hoofdgebouw te onderscheiden is. Gelet op deze omstandigheden maakt de bestaande aanbouw volgens [appellante] geen deel uit van het hoofdgebouw en kan het aldus niet als een aan- of uitbouw worden aangemerkt. [appellante] verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2618. Omdat volgens [appellante] nu eerst met de voorliggende omgevingsvergunning ter plaatse van de garage een verblijfsruimte wordt gerealiseerd, dient volgens haar voldaan te worden aan de afstandseis van 3 meter tot aan de zijdelingse bouwperceelgrens.
    4.1.    Ingevolge artikel 1.3 van de regels van de beheersverordening wordt onder aan- of uitbouw verstaan: "Een onderdeel van een hoofdgebouw dat door de vorm daarvan onderscheiden kan worden en dat door zijn ligging en/of in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan de hoofdvorm."
    Ingevolge artikel 1.38 van de regels van de beheersverordening wordt onder hoofdgebouw verstaan: "Gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming, dan wel in bouwkundig/architectonisch opzicht het belangrijkst is."
    Artikel 14.2.2 van de regels van de beheersverordening luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen ten behoeve van wonen gelden de volgende regels:
    […];
    d. de afstand van een hoofdgebouw of een blok van aaneen gebouwde hoofdgebouwen tot de zijdelingse bouwperceelgrens bedraagt ten minste 3 m, dan wel niet minder dan de afstand van het bestaande hoofdgebouw tot die perceelgrens voor zover deze minder bedraagt;
    […].
    j. aan- en uitbouwen dienen aan het hiervoor gestelde te voldoen, dan wel aan het gestelde onder 14.2.4 (regeling bijgebouwen en uitbouwen)"
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht wordt onder hoofdgebouw verstaan:
    "gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."
    4.2.    De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 1.3 van de regels van de beheersverordening een aan- of uitbouw een onderdeel is van een hoofdgebouw en dat op grond van artikel 1.38 van de regels van de beheersverordening een hoofdgebouw een gebouw, of een gedeelte daarvan, is dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel, in dit geval een woonbestemming.
    Gelet op de omschrijving van het begrip hoofdgebouw in de regels van de beheersverordening, dient de vraag te worden beantwoord of het gedeelte van het bestaande gebouw waar de garage in is gesitueerd en waarop de vergunde opbouw (deels) is voorzien, als onderdeel van het hoofdgebouw kan worden aangemerkt. De Afdeling is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Steun voor dit oordeel wordt gevonden in de door [appellante] genoemde uitspraak van 31 juli 2019, waarin de Afdeling onder 5.3 het volgende heeft overwogen:
    "Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2122) is het oorspronkelijk hoofdgebouw volgens de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 136) in de zin van deze regeling het hoofdgebouw zoals dat ten tijde van de afronding van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning, is opgeleverd. Uit de nota van toelichting volgt verder dat van het hoofdgebouw te onderscheiden aan- en uitbouwen, die als functioneel onderdeel van het hoofdgebouw op basis van de vergunning tegelijkertijd zijn meegebouwd, worden geacht deel uit te maken van het oorspronkelijk hoofdgebouw. Volgens de nota van toelichting moet het dan wel gaan om aan- of uitbouwen waarin gebruik wordt gerealiseerd dat gelet op de bestemming het belangrijkst is. In bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken waarin slechts ondergeschikte functies plaatsvinden - zoals aangebouwde garage/berging - maken volgens de nota van toelichting (blz. 137) geen deel uit van het hoofdgebouw en derhalve ook niet van het oorspronkelijk hoofdgebouw."
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een verwijzing naar deze uitspraak in deze procedure niet relevant is, omdat die uitspraak volgens hem alleen gaat over de uitleg van het begrip "oorspronkelijk hoofdgebouw" in de wettelijke regeling voor vergunningvrij bouwen, zoals die in bijlage II van het Bor is opgenomen. Anders dan het college, is de Afdeling van oordeel dat in die uitspraak, naast de uitleg van het begrip "oorspronkelijk hoofdgebouw", in overweging 5.3 van die uitspraak ook uitleg wordt gegeven aan het begrip "hoofdgebouw" zoals opgenomen in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. De Afdeling overweegt dat het relevante deel van de omschrijving van het begrip "hoofdgebouw" uit het Bor, gelijkluidend is aan de omschrijving van dat begrip zoals opgenomen in artikel 1.38 van de regels van de voorliggende beheersverordening. Omdat sprake is van gelijkluidende bepalingen omtrent het begrip "hoofdgebouw", kan naar het oordeel van de Afdeling voor de uitleg van dit begrip aansluiting worden gezocht bij de nota van toelichting bij het Bor. Uit die nota van toelichting volgt dat in bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken waarin slechts ondergeschikte functies plaatsvinden, zoals een aangebouwde garage, geen deel uitmaken van het hoofdgebouw. Ook anderszins is niet gebleken dat de garage noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende woonbestemming. Gelet op deze omstandigheden volgt de Afdeling [appellante] in haar standpunt dat het deel van de het gebouw waar de garage is gesitueerd en waarop de opbouw is voorzien, niet kan worden aangemerkt als een onderdeel van het hoofdgebouw en derhalve ook niet als een aan- of uitbouw in de zin van artikel 1.3 van de regels van de beheersverordening. Omdat evenwel in de voorziene opbouw woonfuncties zijn voorzien, zoals een slaapkamer, zal deze opbouw naar het oordeel van de Afdeling wel onderdeel uitmaken van het hoofdgebouw. Door de bouw van de voorziene opbouw wijzigt de afstand van het hoofdgebouw tot de zijdelingse perceelsgrens (de grens met het perceel van [appellante]). Omdat die afstand tot aan de zijdelingse perceelsgrens minder dan 3 m bedraagt dan wel minder is dan de afstand van het bestaande hoofdgebouw tot die perceelsgrens, is de opbouw in strijd met artikel 14.2.2, onder d, van de regels van de beheersverordening. Het college heeft deze strijdigheid ten onrechte niet betrokken bij zijn beantwoording van de vraag of voor de opbouw in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning kon worden verleend. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is verleend. De rechtbank heeft het voorgaande ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    5.       Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 maart 2020 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, waarbij het aan het college is om te beoordelen of en op welke wijze het een omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening wil verlenen. Indien het college overweegt toepassing te geven aan een in aanmerking komende afwijkingsbevoegdheid, dient het college bij de belangenafweging in het bijzonder ook in te gaan op de vraag of de beoogde opbouw leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellante].
    Judiciële lus
    7.       Ingevolge artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, kan, indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    7.1.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar over de gevraagde omgevingsvergunning slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    8.       Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 3 maart 2021 in zaak nr. 20/1455;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo, kenmerk 735298;
    V.       bepaalt dat tegen het nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00, vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2022
    817