ECLI:NL:CRVB:2004:AR4762, Centrale Raad van Beroep, 19-10-2004, 02/5310 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Is aanvraag om bijstandsuitkering terecht afgewezen op de grond dat betrokkene niet de Nederlandse nationaliteit bezit en ook niet met een Nederlander gelijk gesteld kan worden? Beroep op EVsMB en IVBPR en Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije.

E N K E L V O U D I G E  K A M E R
    
    02/5310 NABW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant heeft mr. H. van der Wal, advocaat te Rotterdam, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 september 2002, reg.nr. Abw 02/725.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van 4 oktober 2004, waar partijen - met bericht - niet zijn verschenen.
    
    II. MOTIVERING
    
    De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    Appellant, van Turkse nationaliteit, heeft op 22 oktober 1997 een aanvraag ingediend voor een vergunning tot verblijf. Deze aanvraag is afgewezen bij besluit van 5 maart 1998. Bij faxbericht van 27 september 1999 is bepaald dat het appellant is toegestaan de behandeling van het tegen het besluit van 5 maart 1998 gemaakte bezwaar in Nederland af te wachten.
    
    Op 27 april 2001 heeft appellant gedaagde verzocht hem een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) toe te kennen. Bij besluit van 22 juni 2001 heeft gedaagde deze aanvraag afgewezen op de grond dat appellant niet de Nederlandse nationaliteit bezit en ook niet met een Nederlander gelijk gesteld kan worden.
    
    Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard bij besluit van 5 februari 2002.
    
    
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 5 februari 2002 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe artikel 7 van de Abw en de overige van toepassing zijnde wettelijke bepalingen aangehaald en vervolgens het volgende overwogen (waarbij appellant als eiser is aangeduid en gedaagde als verweerder):
      "	Tussen partijen is niet in geding dat eiser ten tijde van de inwerkingtreding van de Koppelingswet per 1 juli 1998 geen Nederlandse nationaliteit had noch met een Nederlander gelijkgesteld kon worden. Ook heeft eiser niet aangetoond dat hij op 1 juli 1998 kon worden aangemerkt als een vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijf hield in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en 1, van de Vw 2000. Op 1 juli 1998 was hem evenmin een uitkering ingevolge de Abw toegekend.
    
    
    Eiser heeft daarentegen wel aangevoerd dat hij rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, aanhef en onder h, van Vw 2000.
    
    De vraag is thans aan de orde of het niet verstrekken van een Abw-uitkering aan eiser die niet gelijkgesteld kan worden met een Nederlander op grond van artikel 7, tweede of derde lid, van de Abw, maar die nochtans rechtmatig in Nederland verblijft omdat hij onder de categorie valt als omschreven in artikel 8, aanhef en onder h van de Vw 2000, kan worden aangetast door de non-discriminatiebepa-lingen als neergelegd in artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van het EVSMB.
    
    
      Terzake van het eisers beroep op het EVSMB overweegt de rechtbank dat de Hoge Raad (verder: HR) in het kader van het beroep in cassatie tegen het arrest van het Gerechtshof ’s-Gravenhage van 20 januari 2000, bij arrest van 1 februari 2002, JABW 2002/32, heeft overwogen dat aan het EVSMB rechtstreekse werking toekomt. Voorts heeft de HR geoordeeld dat de doelstelling van het EVSMB, het tot stand brengen van gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en onderdanen van andere verdragsstaten bij de toepassing van de wetgeving inzake sociale en medische bijstand, betreft. Om deze doel- stelling te bereiken is artikel 1 een discriminatieverbod naar nationaliteit neergelegd. Dit discriminatieverbod is beperkt tot onderdanen van een verdragsstaat die rechtmatig op het grondgebied van een andere verdragsstaat verblijven en die niet beschikken over voldoende middelen. Ingevolge artikel 11 onder a van het verdrag wordt het verblijf van een vreemdeling op het grondgebied van een verdragsstaat als rechtmatig in de zin van het verdrag beschouwd "zolang te zijnen aanzien een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning van kracht is, welke op grond van de wetten en regelingen van het betrokken land vereist is voor het verblijf in dat land".
      Met betrekking tot vreemdelingen zoals eiser, die nimmer over een verblijfsvergun-ning hebben beschikt, maar alleen het land niet behoeven te verlaten zolang op hun verzoek tot toelating nog niet is beslist, bepaalt, aldus de HR, het verdrag en in het bijzonder artikel 11 niets. De omstandigheid dat hun verblijf in Nederland ingevolge artikel Ib, aanhef en onder 3, Vw (oud) als rechtmatig wordt aangemerkt, brengt niet mee dat dit verblijf ook als rechtmatig moet worden aangemerkt in de zin van de artikelen 1 en 11 van het Verdrag. Daartoe is, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van het Verdrag, vereist dat de vreemdeling beschikt over een door de Staat verstrekte verblijfs- of andere vergunning. De omstandigheid dat zijn verblijf ingevolge bovengenoemde bepaling uit de Vw als rechtmatig wordt aangemerkt, rechtvaardigt, aldus de HR, niet de conclusie dat de vreemdeling over zulk een vergunning zou beschikken. Aangenomen moet worden dat het Verdrag zelf de verdragsstaten ten aanzien van deze categorie vreemdelingen geen plicht tot bijstandsverlening oplegt. Eisers beroep op het EVSMB faalt derhalve.
    
    
    
      Terzake van eisers beroep op het IVBPR overweegt de rechtbank als volgt.
      In de uitspraak van de CRvB van 26 juni 2001, zaaknummer 99/2382 NABW, is geoordeeld dat bij wetgeving waarbij aan vreemdelingen onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend of onthouden, die aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, primair een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat als zodanig binnen de werkingssfeer van artikel 26 van het IVBPR valt. Dat uit de toepassing van de regeling voortvloeit dat bepaalde categorieën vreemdelingen niet anders worden behandeld dan Nederlanders, doet niet af aan het nationaliteitsgebonden karakter van het onderscheid.
    
    
    In de hiervoor genoemde uitspraak heeft de CRvB overwogen dat de koppelingswetgeving in de Abw ingaande 1 juli 1998 het vereiste van een toegekende verblijfstitel om met een Nederlander te worden gelijkgesteld heeft geïntroduceerd. Voor deze vorm van onderscheid (tussen Nederlanders en vreemdelingen met een verblijftitel enerzijds en vreemdelingen zonder zodanige titel anderzijds) acht de CRvB een toereikende rechtvaardiging aanwezig. Daarbij stelt de CRvB voorop dat een staat, binnen de grenzen van zijn verplichtingen die uit de op dit punt geldende supra- en internationale regelingen voortvloeien, vrij is in het vaststellen van voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten. Evenzeer acht de CRvB aanvaardbaar dat gelegaliseerde toelating als vereiste geldt om aanspraak te kunnen maken op uitkering ingevolge de Abw.
    
    
      De doelstelling van de Koppelingswet is gelegen in het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen een aanzet kan vormen tot voortzetting van in beginsel wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft. Een en ander heeft mede het oog op ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer ten doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten.
      Het uitgangspunt van de koppelingswetgeving stuit - wat zijn doelstelling en gehanteerd middel betreft - bij de CRvB dan ook in het algemeen niet op bedenkingen.
    
    
    Dit geldt naar het oordeel van de CRvB ook voor de toepassing van het koppelingsbeginsel op de categorie vreemdelingen als bedoeld onder 3 van artikel Ib van de Vw (oud), thans artikel 8, onder g of h Vw. Ook binnen het hierboven omschreven kader is goed denkbaar, en onder zekere omstandigheden uit humanitaire overwegingen wellicht geboden, dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. De alsdan ontstane frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven kan worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld omschreven in artikel 8c van de Vw (oud).
    
    Een uitzondering kan blijkens de hierboven genoemde uitspraak van de CRvB worden gemaakt voor degenen die onder de tot 1 juli 1998 geldende regeling met toepassing van artikel 12 (oud) van de ABW bijstand is verleend en voor degenen die onder de tot 1 juli 1998 geldende regeling op reguliere wijze hun verzekerings-positie krachtens de AKW en de werk- nemersverzekeringswetten hebben verworven. Voor hen geldt dat er onvoldoende grond is om de verworven rechtspositie op andere wijze te beëindigen dan als voorzien in artikel Ib, onder 3 van de Vw (oud) - thans artikel 8, onder g en h, Vw 2000 - te weten eerst wanneer sprake is van een (definitieve) negatieve beslissing op het verzoek om toelating.
    
    
      In aanmerking nemend de feiten en omstandigheden van het onderhavige geding staat genoegzaam vast dat eiser voor 
      1 juli 1998 niet rechtmatig in Nederland verblijf heeft gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000. Voorts dateert de aanvraag om bijstand van na 1 juli 1998. Niet is ontkend dat eiser voorafgaande aan de peildatum van 1 juli 1998 enige jaren (wit) werkzaamheden heeft uitgevoerd. De uitspraak van 26 juni 2000 van de CRvB handelt evenwel om gevallen waarbij de gevolgen van niet-gelegaliseerd verblijf, welke de koppelingswet bedoelt te voorkomen, al waren ingetreden. Vast staat dat aan eiser, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Koppelingswet, geen bijstand is verleend. Hierdoor verschilt zijn geval met die van artikel 12 ABW (oud). Dat eiser tot januari 2001 (wellicht) verzekerd was voor volks- en werknemersverzekeringen speelt in het kader van de Abw geen rol. Daarvoor is immers vereist dat voorafgaand aan de inwerkingtreding van de koppelings-wetgeving reeds aanspraak bestond op een Abw-uitkering. Nu het hier gaat om een weigering een bijstandsuitkering toe te kennen en niet om de beëindiging van een bestaande bijstandsuitkering is er geen plaats voor het oordeel dat deze weigering niet kan worden aangemerkt als een geschikt en noodzakelijk middel om het gestelde doel van artikel 7 Abw te bereiken. Verweerder heeft het in deze bepaling gemaakte onderscheid naar nationaliteit in het geval van eiser dan ook terecht gerechtvaardigd geacht. Dat eiser zijn behandeling in Nederland mag afwachten brengt slechts mee dat hij rechtmatig in Nederland verblijft op grond van de Vw.
    
    
    Eiser kan gelet op het vorenstaande derhalve geen aanspraak op bijstand ontlenen aan het IVBPR. Met inachtneming van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht bij het bestreden besluit het primaire besluit heeft gehandhaafd. Hetgeen overigens namens eiser naar voren is gebracht kan aan deze conclusie niet afdoen.".
    
    De Raad heeft in hetgeen (ook) in hoger beroep is aangevoerd met betrekking tot het verzekerd zijn geweest van appellant ingevolge de sociale volks- en werknemersverzekeringswetten, geen aanleiding kunnen vinden om tot een ander oordeel te komen. Hij onderschrijft daarbij de overwegingen in de aangevallen uitspraak en voegt daar nog het volgende aan toe. Nu in het kader van de Abw geen sprake is van een situatie waarin de gevolgen van een niet-gelegaliseerd verblijf, welke artikel 7 van de Abw bedoelt te voorkomen, reeds waren ingetreden - het gaat hier om de afwijzing van een verzoek om bijstand, ingediend na 1 juli 1998 en niet om een beëindiging van een bestaande bijstandsuitkering - is er geen plaats voor het oordeel dat deze afwijzing niet kan worden aangemerkt als een geschikt en noodzakelijk middel om het gestelde doel van artikel 7 van de Abw te bereiken. Gelet hierop moet worden gezegd dat de gerechtvaardigdheid van de Koppelingswetgeving, zoals neergelegd in de Abw, ten volle voor appellant opgaat.
    
    De verwijzing in het hoger-beroepschrift naar het Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije treft geen doel, omdat niet kan worden gezegd dat appellant ten tijde hier van belang een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer was in de zin van artikel 6 van genoemd Associatiebesluit. 
    
    Het voorgaande brengt mee dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus gewezen door mr. G.A.J. van den Hurk, in tegenwoordigheid van mr. I.D. Veldman als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2004.
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    (get.) I.D. Veldman.