ECLI:NL:CBB:2020:750, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-10-2020, 19/149
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Landbouwkwaliteitswet. Het Tuchtgerecht voor de Bloembollensector heeft appellante de maatregel opgelegd van een geldboete van € 4.500,- waarvan € 1.000,- voorwaardelijk met een proeftijd van 3 jaren, wegens het verhandelen van bloembollen die afkomstig zijn van een afgekeurde partij en wegens het niet terughalen van verhandelde bloembollen nadat zij ervan op de hoogte was gesteld dat ze afkomstig waren uit een met stengelaal aangetaste partij en het niet informeren van de afnemer over de aantasting. Het College is van oordeel dat het eerste bewezenverklaarde feit niet kan worden gekwalificeerd als overtreding van de in de tenlastelegging of de bestreden uitspraak genoemde bepalingen. Ten aanzien van het tweede bewezen verklaarde feit is het College van oordeel dat er geen wettelijke basis is voor het tuchtrechtelijk handhaven van de aan appellante tegengeworpen overtredingen. Gelet hierop komt het College niet toe aan de beoordeling of appellante deze overtredingen feitelijk heeft begaan. Vernietiging bestreden uitspraak. Het College legt appellante geen tuchtrechtelijke maatregel op.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/149
    
    
    
    
    
      
        Uitspraak van de meervoudige kamer van 27 oktober 2020 op het hoger beroep van  
        
      
    
    
    V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] , appellante,
    
    
      tegen de uitspraak van het Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (tuchtgerecht) van 26 november 2018, gegeven in de zaak tegen appellante, aanhangig gemaakt door
    
    
    het bestuur van de Stichting Bloembollenkeuringsdienst (BKD)
    (gemachtigde: mr. A.J. Drop).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van het tuchtgerecht van 
      26 november 2018, met nummer 319-18.
    
    
    
      BKD heeft een schriftelijke reactie op het hogerberoepschrift gegeven.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2020. 
      Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , een van haar vennoten. BKD werd door zijn gemachtigde vertegenwoordigd. Van de zijde van BKD is voorts verschenen M.J.A. Geerlings, werkzaam als inspecteur bij BKD.
    
    
    
      Het College heeft op 9 juni 2020 het onderzoek in deze zaak heropend en partijen verzocht hun zienswijze kenbaar te maken met betrekking tot de wettelijke basis voor tuchtrechtelijke handhaving van voorschriften die in de bestreden uitspraak aan de bewezenverklaring ten grondslag zijn gelegd.
    
    
    
      BKD heeft bij brief van 26 juni 2020 haar zienswijze kenbaar gemaakt. Appellante heeft een schriftelijke reactie gegeven.
    
    
    
      Na van partijen verkregen toestemming voor het achterwege laten van een (nader) onderzoek ter zitting heeft het College het onderzoek in deze zaak gesloten.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de inhoud van de bestreden uitspraak van het tuchtgerecht, die als hier ingelast wordt beschouwd. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellante houdt zich bezig met de teelt van bloembollen. Zij is bij BKD aangesloten en geregistreerd onder nummer 60800. 
      
    
    
      1.3
      Op 30 augustus 2017 heeft BKD in een op naam van appellante staande partij bloembollen, te weten het gewas Tulipa, cultivar Pink Impression, met partijnummer 732841, die heeft gestaan op een perceel aan de [adres] te [plaats 1] , een mogelijke aantasting van stengelaal (Ditylenchus dipsaci) aangetroffen. BKD heeft een monster van de aangetroffen verdachte bollen naar het Nationaal Referentie Centrum (NRC) van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit te Wageningen gezonden. 
    
    
      1.4
      
        Bij brief van 8 september 2017 heeft BKD appellante meegedeeld dat de uitslag van het door het NRC uitgevoerde onderzoek van het monster van haar partij Tulipa Pink Impression met partijnummer 732841 bevestigt dat in het partijmonster stengelaal is aangetroffen. Gelet hierop is besloten deze partij af te keuren. Voorts heeft BKD appellante geïnformeerd over de maatregelen die zij moet nemen, waaronder het tijdig vooraf melden van het verwerken en de afvoer van de besmette partij, het retour nemen van leveranties van de partij en het niet verhandelen van partijen tulpen met de bestemming doorteelt.
        In de brief is vermeld dat een inspecteur van BKD appellante reeds op 31 augustus 2017 mondeling van de uitslag op de hoogte had gesteld.
      
      
    
    
      1.5
      Bij besluit van 13 september 2017 heeft BKD aan appellante meegedeeld dat haar te velde dan wel onder glas staande partij Tulipa, met partijnummer 732841, is afgekeurd wegens de aanwezigheid van stengelaal. In het besluit is beschreven welke maatregelen op de partij van toepassing zijn.
      
    
    
      1.6
      Op 22 september 2017, 10 oktober 2017 en 23 oktober 2017 heeft [naam 3] B.V. ( [naam 3] ) te [plaats 2] , bloembollen van de partij Tulipa Pink Impression met certificaatnummer 732841, in verschillende zendingen verhandeld naar afnemers in Frankrijk, Duitsland en de Russische Federatie. Deze waren op 8 augustus 2017 door appellante aan [naam 3] geleverd.
      
      
        
          [naam 3] heeft een inspecteur van BKD op 30 oktober 2017 desgevraagd gemeld dat appellante haar niet van de afkeuring van de partij met nummer 732841 op de hoogte heeft gesteld en de reeds geleverde bloembollen niet retour heeft genomen.
      
      
    
    
      1.7
      Tijdens een exportinspectie op 28 november 2017 bij exporteur [naam 4] ( [naam 4] ) te [plaats 3] is gebleken dat appellante op 21 november 2017 13.500 stuks Tulipa Pink Impression met certificaatnummer 732841 aan [naam 4] heeft geleverd, zonder de voor deze bloembollen voorgeschreven droge keuring vóór aflevering door BKD te hebben laten uitvoeren.
      
    
    
      1.8
      Naar aanleiding hiervan heeft BKD bij brief van 20 september 2018 aan appellante meegedeeld dat zij in overtreding is en dat een zaak bij het tuchtgerecht aanhangig zal worden gemaakt. 
      
      
    
  
  
    Uitspraak van het tuchtgerecht
    
    
      2.1
      In de tuchtrechtelijke verklaring als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van het Tuchtrechtbesluit Landbouwkwaliteitswet is appellante het volgende ten laste gelegd:
      
      
        
          dat appellante, op of omstreeks 21 november 2017, bloembollen van het gewas Tulipa van de cultivar Pink Impression, vallend onder de definitie als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa, heeft geleverd aan dan wel van haar bedrijf heeft vervoerd naar het bedrijf van [naam 4] te [plaats 3] , welke bloembollen niet als zodanig naar aanleiding van een veld- en/of droge keuring waren goedgekeurd, zoals bedoeld in artikel 2 van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa respectievelijk artikel 9 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 in verbinding met artikel 3, eerste lid, en artikel 5, vierde lid, van Richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen (Pb 1998, L 226, blz. 16; Richtlijn 98/56/EG) en artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa;
        
        
          dat appellante in strijd heeft gehandeld met de door BKD opgelegde maatregelen, zoals bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa, op de door haar op omstreeks 8 augustus 2017 aan [naam 3] te [plaats 2] geleverde bloembollen van het gewas Tulipa, van de cultivar Pink Impression, vallend onder de definitie als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa, welke bloembollen zij krachtens de door BKD opgelegde maatregelen had moeten terughalen en waarover zij de afnemer had behoren te informeren.  
        
      
      
    
    
      2.2
      Bij de bestreden uitspraak heeft het tuchtgerecht het aan appellante ten laste gelegde bewezen verklaard. Het bewezen verklaarde levert naar het oordeel van het tuchtgerecht overtreding op van:
      
      
        
          artikel 8, eerste lid, van de Statuten Stichting Bloembollenkeuringsdienst (Strct. 2006, 12; Statuten BKD) in verbinding met artikel 9 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 in verbinding met artikel 3, eerste lid, en artikel 5, vierde lid, van Richtlijn 98/56/EG en artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa, en
        
        
          artikel 8, eerste lid, van de Statuten BKD in verbinding met artikel 5, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa. 
        
      
      
      
        Het tuchtgerecht heeft appellante de maatregel opgelegd van een geldboete van € 4.500,- waarvan € 1.000,- voorwaardelijk met een proeftijd van 3 jaren.
      
      
    
    
      2.3
      Het tuchtgerecht heeft overwogen dat appellante aan [naam 3] en [naam 4] bloembollen heeft geleverd onder vermelding van het certificaatnummer van de afgekeurde partij (732841). Haar stelling dat tot twee maal toe een verkeerd certificaatnummer op de leveringsnota’s is vermeld, acht het tuchtgerecht op voorhand niet aannemelijk. Appellante heeft op geen enkele manier onderbouwd wat dan wél de herkomst zou zijn van de aan [naam 3] en [naam 4] geleverde partijen en welk certificaatnummer op die partijen van toepassing zou zijn. Gelet hierop moet er naar het oordeel van het tuchtgerecht van worden uitgegaan dat de aan [naam 3] en [naam 4] geleverde bloembollen afkomstig waren uit de afgekeurde partij met certificaatnummer 732841, zoals BKD stelt en zoals op de leveringsnota’s is vermeld. Het tuchtgerecht acht daarom hetgeen aan appellante ten laste is gelegd bewezen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. Ter beoordeling staat of het tuchtgerecht appellante terecht wegens overtreding van bij of krachtens het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 gestelde regelen een tuchtrechtelijke maatregel heeft opgelegd.
    
    4. Volgens het tuchtgerecht treft appellante ten eerste het verwijt dat zij op of omstreeks 21 november 2017 (aan [naam 4] ) bloembollen heeft verhandeld die afkomstig zijn van een afgekeurde partij. Ten tweede heeft appellante (aan [naam 3] ) verhandelde bloembollen niet teruggehaald nadat zij ervan op de hoogte was gesteld dat ze afkomstig waren uit een met stengelaal aangetaste partij en heeft zij de afnemer ook niet over de aantasting geïnformeerd.
    
    5. Appellante stelt dat de partij bloembollen die zij aan [naam 4] heeft geleverd, een goedgekeurde partij betrof. Bij de betreffende partij is abusievelijk het certificaatnummer gebruikt van de afgekeurde partij. Deze fout ligt bij appellante en is ontstaan doordat er meerdere certificaatnummers van de tulp Pink Impression waren. Bij de leverantie aan [naam 3] was bij appellante niets bekend van stengelaal in de partij. Deze partij had een volledige veldkeuring gekregen en had geen problemen. De partij werd al vroeg in het seizoen door appellante afgeleverd en door [naam 3] verstuurd en kon daardoor niet worden teruggehaald. Later is van deze partij een deel geleverd aan de firma [naam 5] in [plaats 3] . De Amerikaanse plantkundige dienst heeft daarin aaltjes geconstateerd. Appellante stelt dat zij deze partij heeft teruggehaald en volgens de richtlijnen van de BKD heeft vernietigd. 
    
    
      
        Het eerste bewezenverklaarde feit
      
    
    
    6. De bepalingen die appellante naar het oordeel van het tuchtgerecht op grond van het eerste bewezenverklaarde feit heeft overtreden, luiden, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt. 
    
    
      Artikel 8, eerste lid, van de Statuten BKD
    
    
    
      	“	Iedere aangeslotene, bedoeld in artikel 6, eerste lid, is verplicht tot stipte naleving van het bij of krachtens het Landbouwkwaliteitsbesluit bepaalde alsmede de voorschriften gesteld bij de statuten, het keuringsreglement en het uitvoeringsrichtlijn, andere reglementen en voorts van de ter uitvoering daarvan door het bestuur van de BKD genomen besluiten, welke te zijner kennis of ter kennis van de aangeslotenen in het algemeen zijn gebracht, en is verantwoordelijk voor de nakoming in zijn bedrijf van die voorschriften;(…)”
    
    
    
      Artikel 9 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007
      	“ Teeltmateriaal van bloembollen wordt slechts in de handel gebracht indien voldaan is aan de artikelen 3 tot en met 9 van richtlijn 98/56/EG en bij of krachtens dit besluit gestelde regels.”
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 98/56/EG
    
    
    
      	“ Leveranciers mogen teeltmateriaal alleen in de handel brengen wanneer dit voldoet aan de in deze richtlijn genoemde vereisten.”
    
    
    
      Artikel 5, vierde lid, van Richtlijn 98/56/EG
    
    
    
      	“ Voor bloembollen moet bovendien aan het volgende vereiste worden voldaan:
      		- het teeltmateriaal moet rechtstreeks afkomstig zijn van materiaal dat in het stadium van staand gewas bij controle nagenoeg vrij is bevonden van schadelijke organismen en ziekten, dan wel tekenen of symptomen daarvan.”
    
    
    
      Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa
    
    
    
      	“ Partijen Tulipa kunnen slechts worden verhandeld of bedrijfsmatig worden vervoerd indien deze (…) naar aanleiding van de laatste keuring zijn goedgekeurd;”
    
    
    7. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat appellante artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 5, vierde lid, van Richtlijn 98/56/EG heeft overtreden.
    
    
      7.1
      Laatstgenoemde bepaling stelt ten aanzien van bloembollen een bijkomend voorschrift met betrekking tot de afkomst van teeltmateriaal dat in de handel wordt gebracht. Dit voorschrift is overtreden indien de leverancier teeltmateriaal in de handel brengt dat niet rechtstreeks afkomstig is van materiaal dat in het stadium van staand gewas bij controle nagenoeg vrij is bevonden van schadelijke organismen en ziekten, dan wel tekenen of symptomen daarvan. Dat appellante zich hieraan schuldig heeft gemaakt, is het College niet duidelijk geworden. De bloembollen die appellante aan [naam 4] heeft verhandeld waren weliswaar afgekeurd wegens aantasting met stengelaal, maar die afkeuring lijkt, gelet op de aan de tenlastelegging ten grondslag gelegde feiten, niet te hebben plaatsgevonden vanwege het feit dat deze bloembollen niet rechtstreeks afkomstig waren van materiaal dat in het stadium van staand gewas bij controle nagenoeg vrij was bevonden van, in dit geval, stengelaal, dan wel tekenen of symptomen daarvan.
      
    
    
      7.2
      BKD heeft in haar zienswijze van 26 juni 2020 betoogd dat appellante (ook) artikel 5, eerste lid, aanhef en eerste gedachtestreepje, van Richtlijn 98/56/EG heeft overtreden, waarin is bepaald dat teeltmateriaal dat in de handel wordt gebracht nagenoeg vrij moet zijn van, althans met het blote oog waarneembare, schadelijke organismen die de kwaliteit van het teeltmateriaal aantasten, dan wel tekenen of symptomen daarvan die de bruikbaarheid van het teeltmateriaal schaden. Overtreding van dit voorschrift is appellante echter niet tenlastegelegd. Evenmin heeft het tuchtgerecht overtreding van dit voorschrift alsnog aan de bewezenverklaring ten grondslag gelegd en valt daar naar het oordeel van het College, gezien de daarbij vermelde artikelen van Richtlijn 98/56/EG en de omschrijving van hetgeen bewezen is verklaard, ook niet in te lezen. Anders dan BKD heeft gesteld, impliceert de overtreding van artikel 5, vierde lid, van Richtlijn 98/56/EG niet dat tevens het eerste lid van dit artikel is overtreden. Het gaat om zelfstandige normen.
      
    
    
      7.3
      Het bewezenverklaarde eerste feit levert volgens het tuchtgerecht ook een overtreding op van artikel 8, eerste lid, van de Statuten BKD in verbinding met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa. De stelling van BKD dat laatstgenoemde bepaling een invulling is van artikel 5, eerste lid, aanhef en eerste gedachtestreepje, van Richtlijn 98/56/EG volgt het College niet. Voor zover het al mogelijk zou zijn langs die weg communautaire bepalingen in te vullen, is duidelijk dat artikel 11 ziet op het introduceren van een keuringssystematiek en niet op nadere inhoudelijke duiding van in de richtlijn gebruikte terminologie zoals “nagenoeg vrij van”. Voor zover BKD van mening is dat de tuchtrechtelijke maatregel rechtstreeks kan worden gebaseerd op overtreding van de Statuten BKD wijst het College erop dat niet is gebleken dat hiervoor een wettelijke basis aanwezig is.
      
    
    
      7.4
      Uit het voorgaande volgt wat betreft het eerste bewezenverklaarde feit dat dit niet kan worden gekwalificeerd als overtreding van de in de tenlastelegging of de bestreden uitspraak genoemde bepalingen. 
      
      
        
          Het tweede bewezenverklaarde feit
        
      
      
      
        8.	De tweede overtreding heeft het tuchtgerecht gebaseerd op artikel 8, eerste lid, van de Statuten BKD in verbinding met artikel 5, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa. In het eerste lid van artikel 5 van de uitvoeringsrichtlijn is voorgeschreven dat bij het aantreffen van stengelaal in een partij tulpen maatregelen op de partij worden gelegd. In het tweede lid zijn maatregelen opgesomd die gelden voor besmette partijen en het aangrenzende deel van de partij, ongeacht welke bloembol-waardplant het betreft. Naar het oordeel van het College kunnen deze bepalingen niet de grondslag vormen voor het aan appellante opleggen van een tuchtrechtelijke maatregel. 
      
      
    
    
      8.1
      Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Landbouwkwaliteitswet kunnen de in dit artikel genoemde tuchtrechtelijke maatregelen, waaronder de hier aan de orde zijnde geldboete, worden opgelegd bij overtreding van bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit gestelde regelen. In artikel 9 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 is, zoals in het voorgaande al is vermeld, bepaald dat teeltmateriaal van bloembollen slechts in de handel wordt gebracht indien voldaan is aan de artikelen 3 tot en met 9 van Richtlijn 98/56/EG en bij of krachtens dit besluit gestelde regels. In artikel 10, eerste lid, van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 is, voor zover hier van belang, bepaald dat de minister nadere regels kan stellen voor zover dat voor de in artikel 9 genoemde EU-richtlijn noodzakelijk is.
      
    
    
      8.2
      De voorschriften die het bestuur van BKD in de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa heeft vastgesteld kwalificeren naar het oordeel van het College niet als bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit gestelde regelen. De Uitvoeringsrichtlijn Tulipa is volgens BKD bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit tot stand gekomen, omdat door middel daarvan een nadere invulling wordt gegeven aan Europese normen. Het feit dat in de toelichting van de Landbouwkwaliteitsregeling 2007 (Stcrt. 2007, 188) is vermeld dat “daar waar de [Europese] normen een bepaalde bandbreedte kennen, het de taak van de controle-instelling is om daar in de controlepraktijk nadere invulling aan te geven” maakt van de schriftelijke vastlegging van de controlepraktijk door de controle-instelling echter nog geen bij of krachtens het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 gestelde regels als bedoeld in artikel 9 of door de minister gestelde nadere regels als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van dat besluit. Het terughalen van (delen van) een verhandelde partij en het informeren van afnemers behoort overigens ook niet tot de in artikel 5, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsrichtlijn Tulipa genoemde maatregelen. 
      
    
    
      8.3
      
        De verplichting voor de leverancier om passende corrigerende maatregelen te nemen wanneer tijdens officiële inspecties blijkt dat teeltmateriaal niet aan de vereisten van Richtlijn 98/56/EG voldoet, volgt uit artikel 13, eerste lid, van deze richtlijn. Artikel 9 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 verwijst naar de artikelen 3 tot en met 9 van Richtlijn 98/56/EG, maar niet naar deze bepaling. Uit de tuchtrechtelijke verklaring noch uit de bestreden tuchtuitspraak blijkt waar elders bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit ten aanzien van deze verplichting regelen zijn gesteld die door appellante zouden zijn overtreden.
        Voor zover BKD van mening is dat de tuchtrechtelijke maatregel rechtstreeks kan worden gebaseerd op overtreding van de Statuten BKD wijst het College er, zoals hiervoor al in 7.3 is overwogen, op dat niet is gebleken dat hiervoor een wettelijke basis aanwezig is.
      
      
    
    
      8.4
      Uit het voorgaande volgt wat betreft het tweede bewezen verklaarde feit dat er geen wettelijke basis is voor het tuchtrechtelijk handhaven van de aan appellante tegengeworpen overtredingen, welke op grond van het bepaalde in artikel 113, tweede lid, van de Grondwet wel is vereist. Gelet hierop komt het College niet toe aan de beoordeling of appellante deze overtredingen feitelijk heeft begaan. 
      
      9. De slotsom is dat het hoger beroep van appellante gegrond is.
      
      
        De uitspraak van het tuchtgerecht dient te worden vernietigd. Het College zal de zaak zelf afdoen en beslissen dat geen tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd.
      
      
      10. De beslissing op dit hoger beroep berust mede op de artikelen 13f tot en met 13w van de Landbouwkwaliteitswet. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden tuchtuitspraak;
      
      
        legt appellante geen tuchtrechtelijke maatregel op.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts			w.g. C.G.M. van Ede