ECLI:NL:RBAMS:2016:6815, Rechtbank Amsterdam, 06-10-2016, AMS 15/2865
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2016-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder bevoegd last onder dwangsom op te leggen voor funderingsherstel
        Verweerder heeft eiser terecht een last onder dwangsom opgelegd, omdat zorgvuldig en concludent funderingsonderzoek uitwijst dat de draagkracht van de fundering te laag is om de belasting te dragen. De overgelegde contra-expertises bevestigen dit. De fundering van het pand voldoet dus niet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. Verweerder was dus bevoegd handhavend op te treden. Het ontbreken van financiële middelen voor funderingsherstel en de sociale omstandigheden van eiser en zijn gezin vormen geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 15/2865 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 oktober 2016 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. L.C.M. Jurgens),
    
    
      en
    
    
    
      
        het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. M. Luttik).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 7 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser, onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast de fundering van het pand [adres 1] zodanig te vernieuwen dat deze weer voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit).
    
    
    
      Bij besluit van 26 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, zijn echtgenote en een zoon. Tevens is verschenen [persoon 1] ( [persoon 1] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon 2] en [persoon 3] . Tevens is verschenen ingenieur [persoon 4] ( [persoon 4] ). Verder is ter zitting [persoon 5] , [functie] van de gemeente Amsterdam (de [functie] ), als getuige gehoord.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Eiser is eigenaar van het pand [adres 1] te [woonplaats] (het pand).
      
    
    
      1.2.
      Op grond van een Casco funderingsonderzoek (CFO) is op 28 augustus 2002 en op 16 september 2011 bouwtechnisch onderzoek verricht naar de rechter gemeenschappelijke bouwmuur van de panden [adres 1] en [adres 2] . Deze muur is inmiddels vervangen. Op 11 oktober 2012 heeft verweerder een CFO laten uitvoeren naar de gemeenschappelijke linker bouwmuur van de panden [adres 3] en [adres 1] . De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport ‘Funderingsonderzoek [adres 3] - [adres 1] ’ van 22 januari 2013 (het rapport). Vervolgens heeft verweerder eiser op 4 februari 2013 meegedeeld dat de fundering van het pand niet voldoet aan de wettelijke eisen van het Bouwbesluit en dat eiser binnen drie maanden een aanvraag omgevingsvergunning voor het uitvoeren van constructief herstel moet indienen.
      
    
    
      1.3.
      
        Bij schrijven van 23 oktober 2013 heeft verweerder eiser meegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen, omdat de fundering onder de gemeenschappelijke linker bouwmuur van de panden [adres 3] en [adres 1] niet voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit. Eiser heeft zijn zienswijze kenbaar gemaakt bij brief van 
        6 november 2013, aangevuld bij brief van 13 november 2013. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser gelast de fundering van het pand zodanig te vernieuwen dat deze weer voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit. Verweerder heeft eiser gelast (1) binnen 12 weken na verzending van het besluit te starten met de in de voorzieningenlijst genoemde aanpassingen aan het pand, en (2) deze binnen zes maanden na verzending van het besluit te voltooien. Voldoet eiser niet aan de eerste lastgeving, dan verbeurt eiser een dwangsom van € 10.000,-. Voldoet eiser niet aan de tweede lastgeving, dan verbeurt hij een dwangsom van € 70.500,-. Voor de bouwwerkzaamheden moet eiser een omgevingsvergunning aanvragen. 
      
    
    
      1.5.
      Het primaire besluit berust op het CFO van 11 oktober 2012, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport. Naar aanleiding van het bezwaarschrift en de hoorzitting in bezwaar, is aan de Afdeling bouw en woningtoezicht van de gemeente Amsterdam een nadere reactie verzocht op de stelling van eiser dat zich onder het pand meerdere palen bevinden. In zijn memo van 29 oktober 2014 met als bijlagen de ‘Heistaat funderingsverbetering in 1938 van [adres 3] ’ (de Heistaat), met constructietekeningen, en het rapport ‘Funderingsonderzoek [adres 1] , herziene versie 29‑10-2014’ (het herziene rapport) heeft de [functie] deze reactie gegeven. In het rapport en het herziene rapport is geconcludeerd dat de draagkracht van de fundering van het pand niet voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit en dat daarom de fundering moet worden vernieuwd. Op 27 november 2014 heeft eiser deze conclusie gemotiveerd betwist. [persoon 2] , [functie] , heeft in reactie hierop in een rapport van 18 februari 2015 geconcludeerd dat grondig onderzoek is gedaan naar de bouwkundige staat van de panden [adres 3] en [adres 1] , en dat de diverse uitgevoerde constructieberekeningen aantonen dat beide panden niet voldoen aan de criteria voor bestaande bouw volgens het Bouwbesluit. 
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, onder de aanvulling dat de in het primaire besluit genoemde begunstigingstermijnen aanvangen op de dag waarop een beslissing op bezwaar is genomen.
      
      
        
          Belanghebbende
        
      
      
      3. De rechtbank moet allereerst beoordelen wie als partij als bedoeld in artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan het geding kan deelnemen. Op grond van artikel 6:13 van de Awb kan beroep slechts worden ingesteld door een belanghebbende die bezwaar heeft gemaakt. Dit is anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Gelet op dit artikel is niet beoogd om met toepassing van artikel 8:26 van de Awb alsnog belanghebbenden als partij toe te laten die verwijtbaar hebben verzuimd bezwaar te maken. Ter zitting heeft [persoon 1] verzocht als belanghebbende het woord te mogen voeren, omdat hij familie is van eiser en bewoner van het appartement op het adres [adres 1] [adres 1 a] . [persoon 1] heeft desgevraagd verklaard dat hij tegen het primaire besluit geen bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het [persoon 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij dit heeft nagelaten. [persoon 1] kan daarom niet op grond van artikel 8:26 van de Awb als partij in deze procedure deelnemen. 
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      4. Eiser betoogt onder meer dat verweerder heeft nagelaten onderzoek te doen in het bouwarchief, waardoor de daar al sinds 1938 aanwezige relevante gegevens - de Heistaat - niet of onvoldoende in het onderzoek en bij de besluitvorming zijn betrokken. 
      
      5. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. In het memo van de [functie] van 
      29 oktober 2014 staat dat de archiefgegevens nader zijn bestudeerd. Blijkens overweging 1.5 van deze uitspraak gaat het daarbij om de als bijlage bij dit memo gevoegde Heistaat en de bijhorende constructietekeningen. De Heistaat en bedoelde tekeningen zijn ook in kopie opgenomen in het herziene rapport. Uit het memo van 29 oktober 2014 en het herziene rapport blijkt dat in het pandenarchief van de gemeente Amsterdam gegevens zijn aangetroffen over een op 4 maart 1938 in het pand [adres 3] , als funderingsversterking gemaakte fundering, en dat van [adres 1] geen archiefgegevens zijn aangetroffen die betrekking hebben op een funderingsconstructie. De in 1938 gemaakte fundering bestaat uit:
      
        
          funderingsbalken met daaronder houten palen onder de linker bouwmuur, de voor- en achtergevel,
        
        
          drie betonnen consoles, direct tegen de gemeenschappelijke bouwmuur ( [adres 3] ‑ [adres 1] ) met onder elke console één houten paal (zonder betonopzetter) en een over de consoles en daarmee geïntegreerd gewapende betonvloer, dik 130 mm (monoliet betonconstructie). 
        
      
      Op grond van de constructietekeningen is in het memo van 29 oktober 2014 en in het herziene rapport geconcludeerd dat de betonnen consoles tot aan het eind van de gemeenschappelijke bouwmuur [adres 3] - [adres 1] lopen en dat de betonvloer in de gemeenschappelijke bouwmuur [adres 3] - [adres 1] is ingekast. De betonvloer loopt niet door als doorgestorte betonvloer in [adres 1] . Uit dit memo en het herziene rapport blijkt dus dat, anders dan eiser stelt, wel degelijk archiefonderzoek is verricht en dat verweerder de Heistaat bij de (voorbereiding van de) besluitvorming heeft betrokken. Deze beroepsgrond faalt daarom. Overigens heeft eiser de hiervoor weergegeven onderzoeksbevindingen niet betwist. 
      
      6. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de originele, handgeschreven aantekeningen van het onderzoek door de [functie] verloren zijn gegaan, waardoor eiser de constructieberekeningen niet op juistheid kan controleren. De rechtbank overweegt hierover dat de originele bij het CFO op 11 oktober 2012 door de [functie] gemaakte schets van zijn bevindingen in het pand, met handgeschreven maatvoering, zich in het dossier bevindt en ook in kopie is ingevoegd op pagina 10 van het rapport van 11 oktober 2012 en pagina 18 van het herziene rapport. In een tabel op pagina 15 van het rapport van 11 oktober 2012 en op pagina 23 van het herziene rapport zijn de bij het CFO aangetroffen diameters van de palen vermeld, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd. Op grond daarvan zijn constructieberekeningen gemaakt. Eiser heeft deze berekeningen niet met deskundig tegenonderzoek betwist, maar heeft volstaan met een controle door [persoon 4] van [naam bedrijf] ( [naam bedrijf] ). [persoon 4] heeft de vraag van eiser of het CFO van 
      11 oktober 2012 is uitgevoerd conform de ‘Richtlijn onderzoek en beoordeling van houten paalfunderingen onder gebouwen’ en of de uitspraak van de gemeente Amsterdam over de kwaliteit van de fundering voldoende is onderbouwd, beantwoord. [persoon 4] heeft in een rapportage van 13 mei 2014 onder meer geconcludeerd dat de fundering van het pand in het gebruik functioneert, maar rekenkundig niet voldoet vanwege onvoldoende geotechnisch draagvermogen (het draagvermogen van de houten funderingspalen in combinatie met de grondweerstand). Na het herziene rapport is door [naam bedrijf 2] een nieuwe controle uitgevoerd en heeft [naam bedrijf 2] een draagkrachtberekening gemaakt die is neergelegd in respectievelijk een rapportage van 27 april 2016 en een notitie van 25 april 2016. Daaruit komt naar voren dat de fundering van het pand in het gebruik functioneert, maar rekenkundig nog steeds niet voldoet. Deze conclusie bevestigt dus het standpunt van verweerder zoals neergelegd in het rapport, het herziene rapport en het rapport van 18 februari 2015 met de daaraan ten grondslag gelegde constructieberekeningen, te weten dat de draagkracht van de originele fundering en de in 1938 aangebrachte fundering afzonderlijk en gecombineerd te laag is om de belasting te dragen, zodat de fundering van het pand niet voldoet aan het Bouwbesluit en daarom moet worden vernieuwd. Het in opdracht van eiser door [naam bedrijf 3] ( [naam bedrijf 3] ) gemaakte verslag van 7 maart 2011 van een op 3 maart 2011 gehouden werkbezoek maakt deze conclusie niet anders, omdat bij die gelegenheid de fundering van het pand niet is onderzocht.
      
      7. Voor zover eiser betoogt dat het onderzoek dat verweerder aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd onvoldoende is, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank is van oordeel dat het CFO van 11 oktober 2012 zorgvuldig is uitgevoerd en conform het beleid van verweerder, neergelegd in de notitie ‘Maatwerk’ van 31 maart 2009. Bij dit CFO is een funderingsput gegraven en is de bij de inspectie aangetroffen constructieve situatie op foto en in een schets vastgelegd. De bevindingen van het CFO zijn inzichtelijk en concludent in het rapport en in het herziene rapport neergelegd. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder op grond van bedoelde rapporten terecht heeft geconcludeerd dat de fundering van de gemeenschappelijke bouwmuur van de panden [adres 3] en [adres 1] niet meer voldoet aan de daaraan op grond van het Bouwbesluit te stellen eisen. Op grond van wat onder overweging 6 van deze uitspraak is overwogen, ziet de rechtbank in de rapportages van [naam bedrijf] van 13 mei 2014 en 27 april 2016, de notitie van [naam bedrijf 2] van 25 april 2016 en het verslag van [naam bedrijf 3] van 7 maart 2011 geen aanleiding aan de conclusies van het rapport en het herziene rapport te twijfelen. Niet gebleken is dat bedoelde rapporten naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen dat verweerder deze niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Eiser stelt in dat verband onder meer dat bij de constructieberekeningen van een onjuiste sondering (S1) is uitgegaan. Dit betoog slaagt niet. Verweerder heeft hierover aangegeven dat sondering S1 blijkens de plattegrond zoals die is opgenomen in de rapporten bij [adres 2] staat. De rechtbank is niet gebleken dat dit feitelijk onjuist is. Verweerder heeft verder gemotiveerd uiteengezet dat, zelfs indien van een andere sondering (S2) zou worden uitgegaan - die gunstiger waarden laat zien - dit geen andere conclusie zou opleveren voor de staat van de fundering. De rechtbank is ook niet gebleken dat dit standpunt van verweerder onjuist is. Tot slot heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de [functie] niet onafhankelijk en onpartijdig zou zijn geweest bij zijn onderzoek. Dit betoog van eiser is enkel suggestief van aard. In de gedingstukken noch in wat ter zitting is besproken, vindt de rechtbank hiervoor aanknopingspunten.
      
      8. Uit de hiervoor gegeven overwegingen volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de fundering van het pand niet voldoet aan de vereisten zoals neergelegd in het Bouwbesluit. Dit betekent dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden door een last onder dwangsom op te leggen. De omstandigheid dat het pand visueel niet is verzakt en dat het stucwerk van het pand niet is gescheurd, maakt dit niet anders. Doordat de fundering van de gemeenschappelijke bouwmuur van de panden [adres 3] en [adres 1] niet voldoet aan de op grond van het Bouwbesluit daaraan te stellen eisen, bestaat namelijk het reële gevaar dat de fundering de belasting op enig moment niet meer kan dragen. Het pand zal dan verzakken. Ook externe factoren kunnen hierop van invloed zijn. 
      
      9. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen.
      
      10. Eiser betoogt in dit verband dat hij de kosten van het funderingsherstel niet kan dragen en dat verweerder dit niet of onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Op grond van vaste rechtspraak is het ontbreken van de benodigde financiële middelen echter geen aanleiding om af te zien van handhavend optreden. De rechtbank verwijst hiervoor naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX3240). Dit geldt ook voor de ter zitting aangevoerde sociale omstandigheden van eiser en zijn gezin (de binding met de buurt en met in de buurt woonachtige familie), gelet op het algemeen belang dat is gediend bij het behoud en het onderhoud van het woningbestand en het voorkomen van gevaar voor de gezondheid of veiligheid van personen. De rechtbank is in wat eiser stelt dan ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit geval van handhavend optreden had behoren af te zien. 
      
      11. Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd, kan evenmin leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
      
      12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2016.
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.