ECLI:NL:RBOBR:2022:333, Rechtbank Oost-Brabant, 03-02-2022, 20/2240
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Niet melden, overeenkomstig artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, van de verandering werking van de inrichting - bestaande uit het houden van geen of minder dieren dan mochten worden gehouden op grond van een revisievergunning (opgegaan in de melding op grond van het Activiteitenbesluit met omgevingsvergunning beperkte milieutoets) - is een overtreding. Verweerder was bevoegd op te treden.
        Omdat de melding geen rechtsgevolgen heeft, kan met het verzoek om handhaving vanwege het niet doen van de vereiste melding niet worden bereikt wat daarmee werd beoogd, namelijk dat er in de toekomst geen of minder dieren op de locatie kunnen worden gehouden. Handhaving zou daarmee, ten opzichte van daarmee te dienen doelen, onevenredig zijn.
        Het karakter van meldingen krachtens de Wet milieubeheer en krachtens de aan de Wet milieubeheer voorafgaande Hinderwet, zoals die wetten voorheen golden, voor verbeteringen in milieuhygiënisch opzicht of milieuneutraal veranderingen, verschilt van die overeenkomstig artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Die meldingen hadden, anders dan de melding overeenkomstig artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, invloed op wat als vergunde situatie gold. Dit blijkt ook uit de in deze zaak aangehaalde uitspraken. Daardoor kan de melding overeenkomstig artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet leiden tot een verandering in de referentiesituatie waarmee bij de toetsing van een aanvraag om een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming rekening zou moeten worden gehouden.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 20/2240
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
    (gemachtigde: [naam] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot, verweerder,
      (gemachtigden: mr. M.L. van Kalsbeek, mr. M. Stoof, N.J.M.G. Engels en P.J. Linders).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam], te [woonplaats] .
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres tot handhaving ten aanzien van de inrichting van derde-partij op het adres [adres] te [woonplaats] afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 7 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2021. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Namens derde-partij is [naam] verschenen.
    
    
    
      Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank dit op 30 juli 2021 heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Desgevraagd heeft geen van de partijen de rechtbank laten weten gebruik te maken van het recht om te worden gehoord. De rechtbank heeft hierop het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De feiten
      
    
    
    
      1.1
      Derde-partij exploiteert aan [adres] te [woonplaats] een veehouderij. Verweerder heeft voor deze inrichting op 23 maart 2004 een revisievergunning op basis van de Wet milieubeheer verleend. Op 4 juli 2005 en 26 juni 2006 heeft derde-partij, op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, meldingen ingediend voor veranderingen in de inrichting die geen andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu hebben dan de vergunde activiteiten. 
      
    
    
      1.2
      Sinds 1 januari 2013 is het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) van toepassing op het agrarisch bedrijf. De voor de inrichting verleende vergunning en de meldingen worden sindsdien gezien als een melding op grond van het Activiteitenbesluit met omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM, bestaande melding).
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft verweerder op 5 september 2019 verzocht om handhavend op te treden tegen de inrichting van derde-partij, vanwege schending van de meldingsplicht van artikel 1.10, tweede lid, van het Activiteitenbesluit.
      
    
    
      1.4
      
        Op 1 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant namens verweerder gecontroleerd of de feitelijke situatie voldeed aan de situatie die op grond van de revisievergunning van 23 maart 2004 en de meldingen op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer van 4 juli 2005 en 26 juni 2006 mocht worden verwacht. Aan de hand van de beoordeling van de dieraantallen en de bijbehorende huisvestingssystemen heeft de toezichthouder geconcludeerd dat de feitelijke situatie afwijkt van de gemelde situatie. Er werden op het moment van de controle namelijk geen dieren gehouden, maar deze konden volgens de toezichthouder wel worden gehouden.
        Uit overgelegde veesaldokaarten is de toezichthouder gebleken dat er tussen 15 december 2017 en 24 mei 2018 op de locatie rundvee is gehouden. 's Zomers liepen de dieren in het natuurgebied, in de winter stonden ze binnen. 
      
      
    
    
      1.5
      Naar aanleiding van het controleverslag heeft verweerder, bij het primaire besluit, het verzoek om handhaving afgewezen. Dit besluit is bij het bestreden besluit gehandhaafd.
      
      
        
          Was verweerder bevoegd om handhavend op te treden?
        
      
      
    
    
      2.1
      Volgens eiseres zijn er geen vleesstieren van 8 tot 24 maanden aanwezig geweest. Uit de bedrijfscontrole van 1 oktober 2019 bleek dat er op dat moment in het geheel geen dieren werden gehouden. Uit de overgelegde veesaldokaarten blijkt dat er tussen 15 december 2017 en 24 mei 2018 tot 32 stuks jongvee zijn gehouden, waarvan 12 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 2 jaar, 29 zoogkoeien en 8 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar. De werking van de inrichting is daardoor veranderd. Volgens eiseres is sprake van een verandering die had moeten worden gemeld. Doordat dit niet is geschied, is artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. 
      
    
    
      2.2
      In de aanvulling van haar beroepsgronden op 30 juni 2021 stelt eiseres dat wijziging van de inrichting met geuremissiefactor naar dieren zonder geuremissiefactor dient te voldoen aan artikel 3.117 van het Activiteitenbesluit. Als referentie voor de toepassing van artikel 3.115, tweede lid, onder b, van het Activiteitenbesluit geldt het aantal feitelijk en rechtmatig aanwezige dieren. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 augustus 2019. De oorspronkelijk vergunde geuremissie bedroeg 2990,4 OU/sec. Na de melding wordt de referentiesituatie 0 OU/sec.
      
    
    
      2.3
      
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, als wordt uitgegaan van een gemelde maximale veebezetting, bij onderbezetting geen sprake is van een afwijking van de gemelde gegevens en geen melding behoeft te worden gedaan.
        Ook is er volgens verweerder door de onderbezetting geen sprake van het veranderen van een inrichting, of van het veranderen van de werking daarvan. Er is namelijk geen sprake van het structureel beëindigen van een milieurelevante activiteit. De bedrijfsgebouwen en de stalinrichting zijn namelijk nog aanwezig, zodat deze niet structureel buiten gebruik zijn gesteld. Verder zijn er geen aanknopingspunten dat in de bestaande stallen geen vee(bezetting) kan worden gehouden overeenkomstig de meldingen en is er ook geen sprake van uitbreiding of verandering van de aard van de inrichting, of milieurelevante activiteit. Er behoeft dan ook geen nieuwe melding te worden gedaan.
        In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat er tussen 15 december 2017 en 24 mei 2018 andere rundveecategorieën zijn gehouden dan vleesstieren. In die zin zou sprake kunnen zijn van een overtreding van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. 
      
      
    
    
      2.4
      Ingevolge artikel 1.10, eerste lid, van het Activiteitenbesluit meldt degene die een inrichting opricht, dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag. Ingevolge artikel 1.10, tweede lid, van het Activiteitenbesluit, voor zover van belang, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan.
      
    
    
      2.5
      Op grond van de voor de inrichting bestaande melding mogen in de inrichting 84 vleesstieren van 8 tot 24 maanden worden gehouden. Niet is in geschil dat tussen 15 december 2017 en 24 mei 2018 in de inrichting geen vleesstieren zijn gehouden, maar 32 stuks jongvee ‑ waarvan 12 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 2 jaar - 29 zoogkoeien en 8 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar. Derde-partij heeft dit niet gemeld.
      
    
    
      2.6
      Uit artikel 8.41, eerste lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 1.10, eerste en tweede lid, van het Activiteitenbesluit, volgt dat het doen van een melding van het oprichten of het veranderen van (de werking van) een inrichting een wettelijke verplichting is. Als er, zoals in dit geval, geen of minder dieren worden gehouden, behorende tot andere categorieën rundvee dan de 84 vleesstieren op grond van de bestaande melding, is er sprake van een verandering die had moeten worden gemeld. Omdat deze melding ten tijde van de beslissing op het verzoek om handhaving niet was gedaan, was sprake van een overtreding. Verweerder was dan ook, anders dan hij in het primaire en het bestreden besluit heeft betoogd, bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        In zoverre slaagt het betoog van eiseres.
      
      
      
        
          Moest verweerder ook handhavend optreden?
        
      
      
    
    
      3.1
      Volgens eiseres wijzigt de geurbelasting op geurgevoelige objecten, door de verandering naar het houden van dieren zonder geuremissiefactor, naar 0 OU/sec. Dit heeft te gelden als referentiesituatie voor het geval dat derde-partij opnieuw 84 vleesstieren zou willen gaan houden. Die situatie zou opnieuw moeten worden gemeld. Volgens eiseres kan dan niet langer worden teruggevallen op de hogere geurbelasting, omdat als referentiesituatie het aantal feitelijk en rechtmatig aanwezige dieren geldt. Daarom is van belang dat de verandering wordt gemeld. Gelet op de beginselplicht tot handhaving moest verweerder ook van deze bevoegdheid gebruik maken.
      
    
    
      3.2
      Eiseres lijkt hiermee te bedoelen dat de melding rechtgevolgen in het leven roept. Uit de door eiseres in dit verband aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019 kan dit echter niet worden afgeleid. De Afdeling overweegt in die uitspraak:
      
      
        
          "(…) Anders dan [appellant] betoogt, betekent het doen van een melding in de zin van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit niet dat hetgeen is gemeld ook is toegestaan."
        
        en
        
          "8.3	    Wanneer een veehouderij vóór de gevraagde wijziging onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit valt, brengt een redelijke uitleg van artikel 3, vierde lid, van de Wgv naar het oordeel van de Afdeling met zich dat voor de bestaande geurbelasting moet worden uitgegaan van de feitelijk en rechtmatig aanwezige dieren. Deze uitleg sluit aan bij het bepaalde in artikel 3.115, tweede lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit, waarin een vergelijkbare regeling is opgenomen voor inrichtingen die na wijziging van het veebestand onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit blijven vallen. Die bepaling gaat uit van de geurbelasting die de inrichting voorafgaand aan het toepassen van de geurbelastingreducerende maatregel veroorzaakte en niet van de geurbelasting die een gemelde dierbezetting zou veroorzaken.
        
      
      
    
    
      8.4.
      
        Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bij de beoordeling van de geurbelasting terecht de op 5 februari 2015 gemelde, maar niet gehouden dieren buiten beschouwing heeft gelaten".
      
      
      
        Uit deze overwegingen leidt de rechtbank veeleer het tegendeel af. Uit de eerste rechtsoverweging, in combinatie met rechtsoverweging 8, blijkt dat de melding geen invloed heeft op wat is toegestaan.
        Dit komt overeen met wat hierover in de Memorie van Toelichting is vermeld. Volgens de Memorie van Toelichting heeft de melding op grond van het Activiteitenbesluit een signaleringsfunctie voor het bevoegd gezag. Dat wordt er door de melding van in kennis gesteld dat een meldingsplichtige activiteit wordt verricht. Ook kan de melding van belang zijn voor derden. Om die reden is bekendmaking van de melding voorgeschreven. Omwonenden kunnen door de bekendmaking van de melding controleren aan welke voorschriften een bedrijf moet voldoen. 
      
      
    
    
      3.3
      
        De rechtbank heeft in een uitspraak van 15 februari 2021 geoordeeld dat, op basis van het Activiteitenbesluit, eerder vergunde rechten met betrekking tot het gehouden veebestand niet vervallen, wanneer gedurende enige tijd de inrichting niet of gedeeltelijk wordt gebruikt. Deze rechten vervallen evenmin wanneer er verzuimd is een melding te doen van een wijziging van de inrichting. Omdat aan een melding geen rechtsgevolgen zijn verbonden (volgens de genoemde uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019), mogen volgens de rechtbank ook geen rechtsgevolgen worden verbonden aan het mogelijke verzuim om een melding te doen. 
        De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover in deze zaak anders te oordelen.
      
      
    
    
      3.4
      Wanneer de melding achterwege blijft, staat strikt genomen de mogelijkheid open tot bestuursrechtelijke handhaving, zoals de oplegging van een last onder bestuursdwang of onder dwangsom. Toepassing hiervan ligt echter in het algemeen niet direct in de rede in gevallen als hier aan de orde, omdat de melding geen rechtsgevolgen heeft. Wel zou daartoe kunnen worden overgegaan in situaties waarin door het niet melden aan het bevoegd gezag belangrijke gegevens over de inrichting worden onthouden, waardoor ook de handhaving kan worden bemoeilijkt. Die situatie doet zich naar het oordeel van de rechtbank hier niet voor. Eiseres kan, omdat een melding niet is gericht op rechtsgevolg, met haar verzoek om handhaving vanwege het niet doen van de vereiste melding niet bereiken wat zij wil, namelijk dat er in de toekomst geen of minder dieren op de locatie kunnen worden gehouden. Dit leidt ertoe dat handhaving in die situatie, ten opzichte van daarmee te dienen doelen, onevenredig zou zijn.
      
    
    
      3.5
      Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden, maar dat gebruikmaking van die bevoegdheid in de gegeven omstandigheden onevenredig zou zijn. Verweerder behoefde dan ook niet, vanwege het niet melden van een verandering in de inrichting, handhavend op te treden.
      
      
        Het betoog van eiseres faalt in zoverre.
      
      
      
        
          Zijn er gevolgen van een melding in het kader van de Wet natuurbescherming?
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiseres heeft in haar aanvullende beroepschrift aangegeven dat een melding overeenkomstig artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit gevolgen kan hebben voor de referentiesituatie ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb). Eiseres verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 31 maart 2010 en 13 november 2013. 
      
    
    
      4.2
      
        In de door eiseres genoemde uitspraak van 31 maart 2010 heeft de Afdeling overwogen:
        
          "Onder het verlenen van toestemming als hiervoor bedoeld, waarvoor de procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de HRL niet geldt, moet naar het oordeel van de Afdeling in gevallen als deze de vergunning, dan wel de melding, krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan."
        
      
      
    
    
      4.3
      Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de daarin genoemde melding krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet beide zijn te beschouwen als een toestemming waarvoor de procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de HRL (Habitatrichtlijn) niet geldt, indien deze toestemming is verleend voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, te weten op 1994.
      
    
    
      4.4
      
        Zowel de melding krachtens de Wet milieubeheer, als de melding krachtens de aan de Wet milieubeheer voorafgaande Hinderwet, zoals die wetten voorheen golden, had betrekking op veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan waarvoor een vergunning op grond van de desbetreffende wet gold. Ook konden alleen veranderingen worden gemeld die in milieuhygiënisch opzicht een verbetering opleverden, of die milieuneutraal waren. Deze meldingen hadden invloed op wat als vergunde situatie gold. Dit blijkt ook uit de door eiseres aangehaalde uitspraken.
        Hiermee verschilt het karakter van deze meldingen van dat van een melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. Een dergelijke melding moet worden gedaan voor inrichtingen waarop, of voor zover, algemene regels uit het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. De melding stelt het bevoegd gezag in staat om te bezien of aan die algemene regels wordt voldaan. De melding heeft geen invloed op activiteiten die op grond van een vergunning zijn toegestaan. 
        Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 4.4 van een tussenuitspraak van 30 december 2019 heeft overwogen, vervallen, op basis van het Activiteitenbesluit, eerder vergunde rechten met betrekking tot het gehouden veebestand niet, wanneer gedurende enige tijd de inrichting niet of gedeeltelijk wordt gebruikt. Dit is in overeenstemming met een uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014, waarin zij overwoog:
        
          "Dat de normstelling voor bepaalde milieugevolgen van bepaalde activiteiten in vergunningplichtige inrichtingen daarmee is vervat in het Activiteitenbesluit milieubeheer, laat onverlet dat een wijziging van een vergunningplichtige inrichting moet worden verwerkt in de voor die inrichting geldende vergunning. Het doen van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is daarvoor niet voldoende, want een dergelijke melding kan de vergunning niet wijzigen."
        
      
      
    
    
      4.5
      In dit geval betekent dit dat de melding ingevolge artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit er niet toe kan leiden dat milieuactiviteiten waarvoor toestemming is verleend bij de in rechtsoverweging 1.1 genoemde vergunning en meldingen niet langer zijn toegestaan. Het doen van een melding kan dan ook niet leiden tot een verandering in de referentiesituatie waarmee bij de toetsing van een aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb rekening zou moeten worden gehouden. 
      
      
        Het betoog van eiseres over de betekenis van de melding in het kader van de Wnb faalt.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      5. Het beroep is, gelet op wat de rechtbank in rechtsoverweging 2.6 heeft overwogen, gegrond. Het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd. Omdat verweerder niettemin, zoals de rechtbank in rechtsoverweging 3.5 heeft overwogen, niet handhavend behoefde op te treden, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. 
      
      6. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 1.518,00, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 21 juli 2021, waarde per punt € 759,00, wegingsfactor 1).
      
      7. Ook zal de rechtbank bepalen dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00;
      
      
        bepaalt dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 354,00 moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. J. Heijerman, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 3 februari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter	
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin u uitlegt waarom u het niet eens bent met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden. Die datum ziet u hierboven.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:2887.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:2887.
  
  
    Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr. 3, p. 41.
  
  
    ECLI:NL:RBOBR:2021:570.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2010:BL9656.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2013:1891.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2019:7440.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2014:2823.