ECLI:NL:RVS:2023:2966, Raad van State, 02-08-2023, 202100670/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2017 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat een aanvraag van het bedrijvenschap om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij besluit van 28 augustus 2009 is het Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding) vastgesteld. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kiloVolt hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 km tussen Wateringen en Zoetermeer. Dit is de zogenoemde Zuidring. Het eerste deel van het tracé, tussen Wateringen en tot voorbij de Kruithuisweg bij de wijk Tanthof in Delft, is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde Wintrackmasten. Het tweede deel van het tracé, tussen de wijk Tanthof en Pijnacker, is ondergronds aangelegd. Het derde deel van het tracé van Pijnacker tot aan het transformatorstation in Zoetermeer is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan Wintrackmasten.

202100670/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het Bedrijvenschap Harnaschpolder (hierna: het bedrijvenschap),  gevestigd te Delft,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 december 2020 in zaak nr. 18/3607 in het geding tussen:
    het bedrijvenschap
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2017 heeft de minister een aanvraag van het bedrijvenschap om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 13 april 2018 heeft de minister het door het bedrijvenschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door het bedrijvenschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het bedrijvenschap hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2023, waar het bedrijvenschap, vertegenwoordigd door mr. P.S.A. Overwater en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, zijn verschenen. Verder is ter zitting TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT), vertegenwoordigd door mr. J.E. van Uden en mr. drs. L.C. van der Kroft, beiden advocaat te Amsterdam, en mr. I.C. Nijenhuis, als partij gehoord. Van de zijde van de minister is mr. P. Scharenborg, werkzaam bij Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke), als deskundige gehoord.
    Overwegingen
    rijksinpassingsplan
    1.       Bij besluit van 28 augustus 2009 is het Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding) (hierna: het rijksinpassingsplan) vastgesteld. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kiloVolt hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 km tussen Wateringen en Zoetermeer. Dit is de zogenoemde Zuidring. Het eerste deel van het tracé, tussen Wateringen en tot voorbij de Kruithuisweg bij de wijk Tanthof in Delft, is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde Wintrackmasten. Het tweede deel van het tracé, tussen de wijk Tanthof en Pijnacker, is ondergronds aangelegd. Het derde deel van het tracé van Pijnacker tot aan het transformatorstation in Zoetermeer is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan Wintrackmasten.
    Bij uitspraak van 11 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3645) heeft de voorzitter van de Afdeling, voor zover thans van belang, het rijksinpassingsplan geschorst, met uitzondering van die delen van dat plan die nodig zijn voor de voorbereidende werkzaamheden, zoals beschreven onder 2.7 en 2.8 van die uitspraak.
    Bij uitspraak van 29 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO9217) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit van 28 augustus 2009 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het voor de aanleg van de hoogspanningsverbinding relevante deel van dat besluit in stand blijven.
    2.       De minister heeft met TenneT een overeenkomst gesloten, waarbij TenneT zich heeft verbonden om eventuele door de minister toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het rijksinpassingsplan voor haar rekening te nemen.
    aanvraag
    3.       Het bedrijvenschap heeft bij brief van 14 december 2015 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. In de brief is vermeld dat de schade wordt veroorzaakt door het rijksinpassingsplan en dat het bedrijvenschap de schade zal onderbouwen met een schadeloosstellingsrapport dat wordt overgelegd als de aanvraag in behandeling wordt genomen.
    4.       In het schadeloosstellingsrapport van 18 december 2015, dat is opgesteld ter onderbouwing van een vordering tot volledige schadeloosstelling op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht, is onder meer vermeld dat het bedrijvenschap eigenaar is van de percelen, kadastraal bekend Schipluiden, sectie Q, nummers 150, 166, 200, 202, 204, 1544, 1545 en 1546 (hierna: de acht percelen). De hoogspanningsverbinding loopt over deze percelen. Aan het bedrijvenschap is bij beschikking van 24 februari 2011 een gedoogverplichting opgelegd ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding.
    conceptadvies
    5.       De minister heeft voor het op de aanvraag van het bedrijvenschap te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke.
    In haar conceptadvies van 2 september 2016 heeft Thorbecke uiteengezet dat de planologische verandering op 29 december 2010 heeft geleid tot een waardevermindering van de acht percelen van € 5.340.271,00.
    zienswijze
    6.       Het bedrijvenschap heeft bij brief van 30 september 2016 een zienswijze naar aanleiding van het conceptadvies ingediend. In de zienswijze is vermeld dat het bedrijvenschap ook eigenaar is van de percelen, kadastraal bekend Schipluiden, sectie Q, nummers 155, 156, 206, 208 en 2070, en sectie H, nummers 2141 en 2146 (hierna: de zeven percelen). Volgens het bedrijvenschap is de waarde van deze percelen, die in de nabijheid van de hoogspanningsverbinding liggen, door de planologische verandering aangetast.
    besluit van 15 december 2017
    7.       Voor zover de zienswijze betrekking heeft op de zeven percelen, heeft de minister de zienswijze beschouwd als een nieuwe aanvraag, die, gelet op het bepaalde in artikel 6.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), te laat is ingediend en daarom wordt afgewezen. Omdat het rijksinpassingsplan voor de gronden van het bedrijvenschap onherroepelijk is geworden door de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2010, had het bedrijvenschap deze aanvraag vóór 29 december 2015 moeten indienen, aldus de minister.
    aangevallen uitspraak
    8.       Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag van 14 december 2015 geen betrekking heeft op de gestelde waardevermindering van de zeven percelen. Deze percelen zijn in de aanvraag en het schadeloosstellingsrapport in het geheel niet genoemd. Het bedrijvenschap wordt niet gevolgd in het betoog dat uit de systematiek van het schadeloosstellingsrapport valt af te leiden dat de aanvraag ook betrekking heeft op de waardevermindering van deze
    niet-genoemde percelen. In het rapport is ervoor gekozen om het nadelige saldo op de grondexploitatie te vorderen als een vorm van inkomensderving. In hoofdstuk 4 van het rapport is vermeld dat de berekende schade als gevolg van de verminderde grondexploitatie is opgebouwd uit een aantal posten, waaronder de waardevermindering van de zogenoemde belemmerende strook. Deze belemmerende strook betreft de acht percelen waarop de gedoogverplichting is gevestigd. De minister heeft hieruit niet kunnen afleiden dat hieronder ook waardevermindering van andere percelen valt, omdat in dit hoofdstuk niet duidelijk is gemaakt dat het bedrijvenschap  meer gronden in eigendom had dan de gronden, waarop de gedoogverplichting is gevestigd.
    De minister heeft de aanvraag ter advisering voorgelegd aan Thorbecke. Pas nadat duidelijk werd dat Thorbecke niet mee ging in de door het bedrijvenschap gevorderde inkomensderving vanwege de verminderde grondexploitatie, heeft het bedrijvenschap in hoofdstuk 6 van de zienswijze van 30 september 2016 gevraagd om tegemoetkoming in planschade vanwege waardevermindering van zijn percelen. Het bedrijvenschap heeft op dat moment voor het eerst gemeld dat het ook eigenaar is van de zeven percelen. Het bedrijvenschap heeft hiermee de grondslag van de aanvraag gewijzigd. De totale oppervlakte van de percelen, in verband waarmee een tegemoetkoming in planschade wordt gevorderd, is hierdoor van 78.108 m² naar 142.277 m² toegenomen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit een wijziging van de aanvraag van niet-ondergeschikte aard is. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het bestuursorgaan onder omstandigheden gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is de indiener van de aanvraag in de gelegenheid te stellen om de aanvraag te wijzigen of aan te vullen, maar dat het daarbij wel moet gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard. Omdat hiervan geen sprake is, heeft de minister de zienswijze van 30 september 2016 terecht aangemerkt als een nieuwe aanvraag.
    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 6.1 van de Wro moet worden gekeken naar het moment waarop de schadeveroorzakende bepalingen van het rijksinpassingsplan onherroepelijk zijn geworden. Dat zijn in dit geval de dubbelbestemmingen die de aanleg van de hoogspanningsverbinding mogelijk maken. Deze dubbelbestemmingen zijn onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2010. In die uitspraak zijn de rechtsgevolgen van het rijksinpassingsplan, met uitzondering van de plangrens, in stand gelaten, waardoor het niet meer mogelijk was om tegen de dubbelbestemmingen rechtsmiddelen aan te wenden. De aanleg van de hoogspanningsverbinding kon op dat moment niet meer met juridische middelen worden tegengehouden. Dit betekent dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de termijn voor het indienen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade, als bedoeld in artikel 6.1, vierde lid, van de Wro, is gaan lopen op 29 december 2010 en het bedrijvenschap de aanvraag vóór 29 december 2015 had moeten indienen. Omdat het bedrijvenschap  dat niet heeft gedaan, is de aanvraag terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
    oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    9.       Het bedrijvenschap betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de zienswijze van 30 september 2016, voor zover deze op de zeven percelen betrekking heeft, terecht als nieuwe aanvraag is aangemerkt. Volgens het bedrijvenschap heeft de rechtbank niet onderkend dat de beroepsgrond over de reikwijdte van de aanvraag van 14 december 2015 niet is aangevoerd in het kader van het beroep tegen het besluit van 13 april 2018, maar in het kader van het beroep tegen het besluit van 20 november 2017, waarbij de minister de door het bedrijvenschap en TenneT gemaakte bezwaren tegen het besluit van 15 maart 2017 ongegrond heeft verklaard. Bij dat besluit heeft de minister aan het bedrijvenschap een tegemoetkoming toegekend in de planschade die zij in de vorm van een waardevermindering van de acht percelen heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan.
    9.1.    Dat het bedrijvenschap de beroepsgrond over de reikwijdte van de aanvraag van 14 december 2015 heeft aangevoerd in het kader van het beroep tegen het besluit van 20 november 2017, neemt niet weg dat zij in paragraaf 7 van het beroepschrift van 23 mei 2018, in het kader van het beroep tegen het besluit van 13 april 2018, op dit punt heeft verwezen naar het beroep tegen het besluit van 20 november 2017 en daarbij heeft vermeld dat het op dit punt eerder ingestelde beroep als herhaald en ingelast wordt beschouwd. Gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft de rechtbank terecht een oordeel gegeven over de beroepsgrond over de reikwijdte van de aanvraag.
    Het betoog slaagt niet.
    9.2.    Overigens heeft het bedrijvenschap in hoger beroep geen inhoudelijke argumenten aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over de reikwijdte van de aanvraag.
    10.     Het bedrijvenschap betoogt subsidiair dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de nieuwe aanvraag buiten de in artikel 6.1, vierde lid, van de Wro gestelde termijn is ingediend. Uit de wet volgt dat deze termijn gaat lopen na het onherroepelijk worden van het rijksinpassingsplan en niet na het ingaan van de rechtsgevolgen ervan. Verder was op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland vermeld dat het rijksinpassingsplan op 18 augustus 2012 in werking is getreden en op 19 oktober 2012 onherroepelijk is geworden. Het bedrijvenschap mag op deze informatie vertrouwen. Verder zagen de in stand gehouden rechtsgevolgen niet op het rijksinpassingsplan, maar op vergunningen, aldus het bedrijvenschap.
    10.1.  Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro is een oorzaak van planschade, als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid.
    Ingevolge artikel 6.1, vierde lid, van de Wro moet een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden.
    10.2.  Uit deze bepalingen, gelezen in hun onderlinge samenhang, volgt dat de in het vierde lid bedoelde termijn gaat lopen nadat de voor de desbetreffende aanvrager relevante bepaling van een inpassingsplan, als bedoeld in het tweede lid, onherroepelijk is geworden.
    10.3.  In haar uitspraak van 29 december 2010 heeft de Afdeling onder IV bepaald dat de rechtsgevolgen van het onder III.1. vermelde besluit tot het vaststellen van het rijksinpassingsplan, met uitzondering van de plangrens, en de rechtsgevolgen van de onder III.2. tot en met III.6. vermelde vergunningen en ontheffing in stand kunnen blijven. Uit de overwegingen van de Afdeling met betrekking tot de plangrens valt niet af te leiden dat die overwegingen ook van betekenis zijn voor de percelen van het bedrijvenschap. Verder is, gelet op artikel 6.1, tweede en vierde lid, van de Wro, voor het oordeel dat de vijfjaarstermijn op 29 december 2010 is aangevangen niet vereist dat het rijksinpassingsplan op die dag in zijn geheel onherroepelijk is geworden. Dat de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van 29 december 2010, een herziening van het rijksinpassingsplan heeft vastgesteld, is, anders dan het bedrijvenschap aanvoert, niet van belang. De gestelde schade wordt niet veroorzaakt door die herziening. Verder komt aan de mededeling op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland niet de betekenis toe die het bedrijvenschap daaraan hecht. Het bedrijvenschap was partij in het geschil dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2010, zodat het bedrijvenschap wist of redelijkerwijs kon weten dat die mededeling niet juist was. Uit de uitspraak van 29 december 2010 valt niet af te leiden dat, zoals het bedrijvenschap ten slotte aanvoert, de beslissing tot instandhouding van de rechtsgevolgen alleen betrekking had op de verleende vergunningen en niet op het rijksinpassingsplan. Die lezing valt niet te rijmen met onderdeel IV van de uitspraak.
    Het betoog slaagt niet.
    slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    proceskosten
    12.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    452