ECLI:NL:RVS:2024:2505, Raad van State, 19-06-2024, 202203741/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda geweigerd handhavend op te treden tegen de aanwezigheid en het gebruik van een acculaadstation voor elektrische auto’s op het terrein van Hotel Princeville. Princeville exploiteert een hotel aan de Princenhagelaan 5 in Breda. Op het terrein stonden aanvankelijk 12 laadpalen, 1 transformator en 6 omvormers voor elektrische auto’s van het merk Tesla. Eind 2020 is dat aantal uitgebreid tot 16 laadpalen en 8 omvormers: het acculaadstation. Het acculaadstation is gebouwd op het terrein van Princeville, maar is eigendom van Tesla. Vanaf 2022 kunnen ook elektrische auto’s van andere merken gebruik maken van de laadpalen. [appellant sub 3] woont aan de [locatie] in Breda, in de directe nabijheid van het acculaadstation. Op 15 juni 2018 heeft [appellant sub 3] het college verzocht handhavend op te treden tegen het acculaadstation, omdat daarvoor geen omgevings- of milieuvergunning is verleend en hij vreest voor geluidsoverlast van het acculaadstation. Het college heeft dit verzoek tot handhaving afgewezen, omdat volgens het college het acculaadstation vergunningvrij is.

202203741/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Tesla Motors Netherlands B.V., gevestigd te Amsterdam,
    2.       Princeville Exploitatie B.V., gevestigd te Breda,
    3.       [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 3]), gevestigd te Breda,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 3 mei 2022 in zaak nr. 19/3544 in het geding tussen:
    [appellant sub 3]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2018 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de aanwezigheid en het gebruik van een acculaadstation voor elektrische auto’s op het terrein van Hotel Princeville.
    Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college het door [appellant sub 3] ingediende bezwaar deels gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering de weigering om handhavend op te treden in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 3 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juni 2019 vernietigd en het besluit van 21 september 2018 herroepen.
    Tegen deze uitspraak hebben Tesla en Princeville hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellant sub 3] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant sub 3] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 8 maart 2023, aangevuld op 27 juli 2023  heeft het college nogmaals geweigerd handhavend op te treden tegen het acculaadstation.
    [appellant sub 3], Tesla, Princeville en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2023, waar Tesla Motors Netherlands B.V., vertegenwoordigd door mr. J.W.M. Hagelaars, advocaat te Arnhem, bijgestaan door ir. J. Visser, Princeville Exploitatie B.V., vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. P.M.J. de Haan, advocaat te Den Bosch, en ir. J. Smeets, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Noordhoek, advocaat te Breda, bijgestaan door H.M.M. van Gils en J.G.M. Hermus, zijn verschenen.
    Samenvatting van het oordeel van de Afdeling
    Deze uitspraak gaat over de weigering van het college van burgemeester en wethouders van Breda om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid en het gebruik van een acculaadstation voor elektrische auto’s op het terrein van Hotel Princeville. Twee onderwerpen staan centraal.
    In de eerste plaats is aan de orde of Tesla het acculaadstation zonder vergunning mag oprichten. De Afdeling komt tot de conclusie dat dit mag.
    In de tweede plaats is aan de orde of het college uit mocht gaan van het geluidsonderzoek van de omgevingsdienst. Nadat de rechtbank heeft geconcludeerd dat het college zich niet mocht baseren op dit onderzoek, heeft het college opnieuw onderzoek laten verrichten. Volgens het college blijkt ook uit dit nieuwe onderzoek dat de grenswaarden voor geluid niet door het acculaadstation worden overschreden. De Afdeling komt tot de conclusie dat het college van dit nieuwe geluidsonderzoek heeft mogen uitgaan met één uitzondering. De omgevingsdienst heeft onvoldoende onderbouwd dat het geluid van de ladende auto’s op het beoordelingspunt (dat is in dit geval de gevel van de woning van [appellant sub 3]) niet tonaal van aard is. Als dit wel het geval is, dan moet er een toeslag van 5 dB worden berekend.
    De vernietiging door de rechtbank blijft in stand omdat in hoger beroep niet is bestreden dat het eerdere geluidsonderzoek onvolledig was. Omdat de Afdeling in het nieuwe besluit van 8 maart 2023, aangevuld op 27 juli 2023 ook een gebrek constateert, leidt dit tot vernietiging van dat besluit. Het college moet een nieuw besluit op het handhavingsverzoek van [appellant sub 3] nemen. Als dit besluit leidt tot een nieuw beroep op de rechter, dan wordt dit direct bij de Afdeling ingesteld.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 15 juni 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       De relevante wettelijke voorschriften waarop deze uitspraak is gebaseerd staan in bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       Princeville exploiteert een hotel aan de Princenhagelaan 5 in Breda. Op het terrein stonden aanvankelijk 12 laadpalen, 1 transformator en 6 omvormers voor elektrische auto’s van het merk Tesla. Eind 2020 is dat aantal uitgebreid tot 16 laadpalen en 8 omvormers: het acculaadstation. Het acculaadstation is gebouwd op het terrein van Princeville, maar is eigendom van Tesla. Vanaf 2022 kunnen ook elektrische auto’s van andere merken gebruik maken van de laadpalen.
    4.       [appellant sub 3] woont aan de [locatie] in Breda, in de directe nabijheid van het acculaadstation. Op 15 juni 2018 heeft [appellant sub 3] het college verzocht handhavend op te treden tegen het acculaadstation, omdat daarvoor geen omgevings- of milieuvergunning is verleend en hij vreest voor geluidsoverlast van het acculaadstation.
    5.       Het college heeft dit verzoek tot handhaving afgewezen, omdat volgens het college het acculaadstation vergunningvrij is. Het oprichten van een laadstation voor accu’s van voertuigen is in artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) aangemerkt als vergunningvrije activiteit. In het besluit op bezwaar heeft het college nader gemotiveerd dat ook geen milieuvergunning nodig is en dat geen geluidsnormen worden overtreden. Het bezwaar van [appellant sub 3] is ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank en nadere besluiten van 8 maart en 27 juli 2023
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op onjuiste gronden heeft aangenomen dat het acculaadstation vergunningvrij kon worden opgericht en zich daarom ten onrechte onbevoegd heeft geacht om daartegen handhavend op te treden. Hoewel het acculaadstation voldoet aan de omschrijving van een infrastructurele of openbare voorziening zoals beschreven in artikel 2, onderdeel 18, van Bijlage II van het Bor, heeft de rechtbank overwogen dat het acculaadstation als geheel beschouwd, niet aangemerkt kan worden als vergunningvrije activiteit.
    De rechtbank heeft artikel 2, onderdeel 18, onder b, van Bijlage II van het Bor namelijk zo geïnterpreteerd dat dit alleen bedoeld is voor kleinschalige voorzieningen. Daarvoor heeft de rechtbank gekeken naar de context waarin deze bepaling is geplaatst. De omvang van het acculaadstation overschrijdt de andere in onderdeel 18 genoemde oppervlakten ruimschoots, waardoor het niet de bedoeling kan zijn geweest om het gehele acculaadstation vergunningvrij op te mogen richten. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de planologische impact van het acculaadstation zodanig is dat deze niet als vergunningvrij kan worden beschouwd. De rechtbank wijst in dat verband op het geluid dat door de transformatoren van het laadstation en de aldaar ladende auto’s wordt veroorzaakt en op de verkeersaanzuigende werking van het acculaadstation op het parkeerterrein aan de achterzijde van het hotelcomplex. Daarnaast had het college moeten onderzoeken of voor het acculaadstation een omgevingsvergunning voor een milieuactiviteit nodig was, omdat het mogelijk valt onder onderdeel C, categorie 20.1, onder b, van Bijlage I van het Bor.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het akoestisch onderzoek van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (hierna: OMWB) tekortschiet. In het onderzoek is namelijk niet het geluid betrokken dat door de Tesla’s zelf wordt veroorzaakt tijdens het opladen. Bij het nieuw te nemen besluit moet het college ook rekening houden met die geluidsbronnen. Over de beroepsgrond van [appellant sub 3] dat ook ten onrechte geen rekening is gehouden met het geluid afkomstig van het hotel dat volgens hem deel uitmaakt van de inrichting, overweegt de rechtbank dat die geluidsbronnen niet waren genoemd in het verzoek om handhaving en daarom ook niet in het onderzoek hoefden te worden meegenomen.
    7.       Het besluit van 8 maart 2023, aangevuld op 27 juli 2023, is een nieuw besluit op het handhavingsverzoek van [appellant sub 3], dat dient ter vervanging van het besluit van 21 september 2018 (hierna: het nieuwe besluit). Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb, zijn die besluiten onderdeel van dit geding.
    Is het acculaadstation vergunningvrij?
    8.       Princeville en Tesla betogen in hoger beroep dat het college terecht heeft geconcludeerd dat het acculaadstation zonder omgevingsvergunning mag worden gebouwd en gebruikt. Het oordeel van de rechtbank hierover is volgens hen onjuist. Uit artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Bor volgt niet dat ook naar de kleinschaligheid en planologische impact van de betrokken bouwwerken moet worden gekeken. Volgens Tesla en Princeville had de rechtbank bij de letterlijke lezing van het artikel moeten blijven. Doordat de rechtbank heeft beoordeeld of het acculaadstation kleinschalig is, heeft het aan een buitenwettelijke eis getoetst die bovendien tegen de bedoeling van de wetgever en de rechtszekerheid en uitvoerbaarheid van de regel ingaat. Daarnaast betogen zij dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de planologische impact van het bouwwerk, aangezien voor een bouwwerk dat valt onder artikel 2 van Bijlage II van het Bor geen planologische toets hoeft te worden uitgevoerd.
    Het college heeft zich in het nieuwe besluit weer op het standpunt gesteld dat het acculaadstation zonder omgevingsvergunning mag worden gebouwd en gebruikt.
    8.1.    [appellant sub 3] betoogt in het incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het acculaadstation een infrastructurele of openbare voorziening is, zoals beschreven in de aanhef van onderdeel 18, van artikel 2, van Bijlage II van het Bor. Aangezien het acculaadstation is gelegen op het perceel van Princeville en niet op gemeentegrond of in de publieksruimte kan volgens hem niet gesproken worden van een openbare voorziening. Daarnaast staat het opladen van Tesla’s onvoldoende in samenhang met infrastructuur waardoor geen sprake is van een infrastructurele voorziening. Dat is volgens hem al voldoende om tot de conclusie te komen dat een omgevingsvergunning hiervoor nodig is.
    Verder sluit hij zich aan bij het oordeel van de rechtbank over de interpretatie van artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Bor, dat nog een grond biedt voor de conclusie dat een omgevingsvergunning nodig is.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het acculaadstation een openbare voorziening is. Het acculaadstation heeft een openbaar karakter omdat er geen belemmeringen zijn voor het gebruik maken ervan. Het is voor iedere bezitter van een elektrische auto toegankelijk en deze kan aldaar dan ook gebruik maken van de aanwezige accu-oplaadfaciliteit. De eigendom van de grond, waarop het betreffende bouwwerk zich bevindt of de omstandigheid dat het gaat om een service tegen betaling, is voor de openbaarheid niet bepalend. Het toegankelijk zijn voor een ieder is bepalend, en dat is hier het geval. Of het acculaadstation een infrastructurele voorziening is, hoeft daarom geen bespreking. Het betoog van [appellant sub 3] slaagt niet.
    8.3.    Naar het oordeel van de Afdeling slaagt het betoog van Princeville en Tesla wel en is het standpunt van het college juist, dat voor het acculaadstation geen omgevingsvergunning nodig is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Bor. Het acculaadstation valt immers onder de letterlijke tekst van deze bepaling, te weten een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van het opladen van accu’s van voertuigen.
    De tekst van deze bepaling bevat ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het hier alleen zou gaan over een laadpaal, zoals [appellant sub 3] betoogt  Ook de bij de laadpalen behorende omvormers en transformatorkast zijn bouwwerken ten behoeve van het opladen van accu’s van voertuigen.
    8.4.    De systematiek en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Bor geven geen redenen om af te wijken van de letterlijke tekst van dit artikel en om de lezing van de rechtbank te volgen dat deze bepaling zo moet worden geïnterpreteerd dat deze alleen bedoeld is voor kleinschalige voorzieningen.
    In de eerste plaats geeft de systematiek van het Bor geen indicatie dat voor de toepasselijkheid van artikel 2, onderdeel 18, van belang moet worden geacht dat sommige daarin genoemde vergunningvrije bouwwerken tot kleinschalige voorzieningen zijn beperkt, zoals het door [appellant sub 3] genoemde onderdeel ‘onderdeel 18, aanhef en onder a’.
    De Afdeling heeft daarbij eerder geoordeeld over een bouwwerk dat valt onder onderdeel b’, ‘(naderingsverlichting). Daarbij heeft zij de schaal hiervan niet in de beoordeling betrokken (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:129, onder 22.2).
    In de tweede plaats blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling niet dat ondanks de redactie ervan, toch bedoeld is om de bouwwerken ten behoeve van het opladen van accu’s van voertuigen te beperken tot kleinschalige voorzieningen.
    In de nota van toelichting bij het besluit van 15 juni 2004 tot wijziging van [artikel 3 van] het Besluit bouwvergunningvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb) (Staatsblad 2004, 291) staat dat bij de categorie van bouwwerken die inmiddels is opgenomen in het huidige artikel 2, aanhef en onderdeel 18, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Bor, bewust het begrip "van beperkte omvang" is geschrapt en expliciet is gemaakt op welke bouwwerken de betrokken bepaling specifiek van toepassing is.
    In de Wet van 18 maart 2010, houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet) is aan dit artikelonderdeel toegevoegd: "het opladen van accu’s van voertuigen met een elektromotor als hoofdmotor," (Staatsblad 2010, 135). De geschiedenis van totstandkoming van deze toevoeging geeft geen indicatie dat hiermee is beoogd een beperking aan te brengen voor de omvang van de bouwwerken of deze te beperken tot kleinschalige voorzieningen.
    De geschiedenis van totstandkoming van het Besluit van 25 maart 2010, houdende regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Besluit omgevingsrecht,) geeft ook geen indicatie dat een dergelijke beperking is beoogd bij het onderdeel waarin deze regels uit het Bblb in het Bor zijn overgenomen (Staatsblad 2010, 143; p. 152).
    8.5.    Anders dan de rechtbank overweegt, kan de planologische impact geen rol spelen bij de beoordeling van de vraag of het acculaadstation valt onder de regeling van artikel 2 van bijlage II van het Bor, omdat deze regeling juist een uitzondering bevat op - indien aan de orde - het vereiste van een omgevingsvergunning wegens strijd met een bestemmingsplan dat is opgenomen in artikel in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    8.6.    [appellant sub 3] brengt twee argumenten naar voren die pleiten tegen bovenstaande conclusie. Deze argumenten treffen geen doel.
    Ten eerste verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2607. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een oplaadstation van Fastned een basisvoorziening is als bedoeld in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr). Dat voor een dergelijk laadstation op grond van de Wbr een vergunning nodig is, maakt niet dat voor een acculaadstation ook een omgevingsvergunning op grond van de Wabo, gelezen in samenhang met het Bor, nodig is. Deze regelingen staan los van elkaar.
    Ten tweede betoogt hij dat de bepaling in het Bor beperkter moet worden opgevat, omdat in 2010, toen deze bepaling in het Bor werd opgenomen, nog niet werd voorzien dat er acculaadstations zouden kunnen komen met 12 of 16 opladers. Dit argument alleen is echter geen reden om af te wijken van de tekst, de systematiek en de geschiedenis van de aan de orde zijnde bepaling. Het is aan de wetgever om te besluiten of zij in deze ontwikkeling aanleiding ziet om de regeling aan te passen.
    8.7.    Omdat de Afdeling tot de conclusie komt dat de omvang van het acculaadstation geen rol speelt bij de beoordeling van de vraag of deze zonder vergunning mag worden gebouwd en gebruikt, komt zij niet toe aan de betogen van Princeville en Tesla dat het acculaadstation kleinschalig is.
    8.8.    Conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het acculaadstation een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is vereist. Het college is er dus terecht vanuit gegaan dat een dergelijke vergunning niet nodig is en dat op die grond niet handhavend tegen het acculaadstation kan worden opgetreden.
    Heeft het acculaadstation een vergunning voor een milieuactiviteit nodig?
    9.       Op de zitting heeft [appellant sub 3] de (hoger)beroepsgrond ingetrokken dat het acculaadstation ook ten onrechte geen vergunning heeft voor een milieuactiviteit, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Partijen zijn het er dus over eens dat voor dit acculaadstation geen milieuvergunning nodig is en dat het ontbreken van die vergunning dus geen reden tot handhaving kan zijn.
    De hoger beroepsgronden van Princeville en Tesla die gericht zijn tegen het onderdeel van de aangevallen uitspraak dat ging over de vergunning voor een milieuactiviteit, zijn daarom ook niet meer relevant en worden niet besproken.
    Worden de grenswaarden voor geluid overschreden?
    10.     In hoger beroep heeft geen van de partijen gronden gericht tegen de overwegingen van de rechtbank dat het akoestisch onderzoek van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (hierna: OMWB) van 1 april 2019 tekort zou schieten. De hoger beroepen leiden dan ook niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
    11.     In het nieuwe besluit heeft het college overwogen dat de grenswaarden voor geluid van artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit door het acculaadstation niet worden overschreden. Deze conclusie heeft het college gebaseerd op het oorspronkelijke akoestisch onderzoek van het OMWB van 1 april 2019, aangevuld met het akoestisch onderzoek van het OMWB op 8 juni 2023, waarover is gerapporteerd op 10 juli 2023 in het "Meetverslag Geluidmetingen Princenhagelaan 5 te Breda". In dit onderzoek is naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank ook rekening gehouden met het geluid dat door de Tesla’s zelf wordt veroorzaakt.
    Het college is op basis hiervan tot de conclusie gekomen dat de grenswaarden voor geluid bij de woning van [appellant sub 3] niet worden overschreden en het niet bevoegd is om handhavend op te treden.
    11.1.  [appellant sub 3] betoogt dat er sprake is van een organisatorische en functionele binding tussen het acculaadstation en het hotel, waardoor deze gezamenlijk moeten worden beschouwd als één inrichting. Daarom is volgens [appellant sub 3] in het akoestisch onderzoek ten onrechte de geluidsbelasting van het hotel niet meegenomen.
    [appellant sub 3] verwijst naar een second opinion, opgesteld door Target Advies op 19 september 2023, en een eigen geluidsonderzoek uitgevoerd door Target advies op 18 september 2023. Uit die onderzoeken blijkt volgens [appellant sub 3] dat de geluidsproductie van de hele inrichting de grenswaarden wel overschrijdt.
    Los daarvan blijkt volgens hem uit de onderzoeken van Target Advies dat voor het nieuwe besluit onzorgvuldig is gemeten, zodat het college zijn besluit hierop niet mocht baseren.
    Eén inrichting?
    12.     De Afdeling zal eerst de vraag beantwoorden of het acculaadstation en het hotel gezamenlijk moeten worden beschouwd als één inrichting, zodat het college naast het geluid van het acculaadstation en de opladende auto’s ook het geluid dat afkomstig is vanaf het hotel had moeten betrekken bij het onderzoek naar aanleiding van het verzoek tot handhaving. Omdat de grenswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit normen vormen voor een inrichting, moet het geluid vanaf de hele inrichting worden beoordeeld. De vraag of ook rekening moet worden gehouden met het geluid van het hotel omdat sprake is van één inrichting, maakt dus deel uit van de toepassing van de betrokken norm. Dat het handhavingsverzoek alleen ging over het geluid afkomstig van het acculaadstation, zoals de rechtbank overwoog, kan dus geen reden zijn om de vraag of sprake is van een inrichting niet te beantwoorden. In de vraag of het acculaadstation teveel geluid produceert zit namelijk al ingebakken de vraag of het laadstation en het hotel een inrichting zijn. De rechtbank heeft deze vraag dus ten onrechte niet beantwoord.
    13.     Op grond van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze luidde op het tijdstip dat relevant is, worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. In dit geval liggen het hotel met parkeerplaats en het acculaadstation weliswaar in elkaars onmiddellijke nabijheid, maar behoren zij naar het oordeel van de Afdeling toch niet tot dezelfde inrichting.
    Het hotel en het acculaadstation hebben geen technische, organisatorische of functionele binding met elkaar. Onderhoud en exploitatie van het acculaadstation zijn gescheiden van het onderhoud en de exploitatie van het hotel met het parkeerterrein. Princeville, de exploitant van het hotel, stelt enkel de locatie beschikbaar aan de exploitant van het acculaadstation tegen een vergoeding.
    [appellant sub 3] betoogt dat er sprake is van één inrichting omdat de auto’s die worden opgeladen op het parkeerterrein van het hotel staan en het terrein wordt onderhouden door de onderneming die het hotel exploiteert. Verder maken personen die een auto opladen ook gebruik van de faciliteiten van het hotel. Maar deze omstandigheden zijn onvoldoende om te concluderen dat er sprake is van een zodanige organisatorische, functionele en technische binding dat het acculaadstation en het hotel tezamen een inrichting zijn.
    Dit betekent dat het college terecht alleen het geluid van het acculaadstation en de opladende auto’s bij het onderzoek heeft betrokken. Het betoog van [appellant sub 3] slaagt niet.
    Akoestisch onderzoek juist?
    14.     [appellant sub 3] stelt dat de akoestische onderzoeken van de OMWB waarop het nieuwe besluit is gebaseerd, op vier punten onzorgvuldigheden bevat. Ten eerste is het onderzoek niet bij een representatieve buitentemperatuur uitgevoerd, zodat de werking van de koeling tijdens het opladen niet juist is geregistreerd. Ten tweede is een uitschietende hoge meting ten onrechte niet in de rapportage meegenomen. Ten derde is het brongeluid van de opladende auto’s op de verkeerde plaats gemeten, zodat de gevolgen hiervan wordt onderschat. Tot slot had het brongeluid van de ladende auto’s als tonaal moeten worden aangemerkt, zodat een toeslag van 5 dB bij de resultaten had moeten worden opgeteld.
    14.1.  De Afdeling constateert dat in de verschillende rapporten zowel metingen in de winter als die op een moment dat het 26° C buiten was, zijn betrokken. Dat er jaarlijks 12 dagen zouden zijn waarbij de temperatuur boven de 30° C komt, zoals [appellant sub 3] stelt, geeft geen aanleiding om te oordelen dat de temperaturen waarbij OMWB heeft gemeten niet representatief zouden zijn.
    Daarnaast volgt de Afdeling [appellant sub 3] niet in zijn stelling dat OMWB een uitschietende meting niet uit de beoordeelde metingen had mogen weglaten. De deskundige die ter plaatse de metingen heeft uitgevoerd, was van oordeel dat die uitschieter niet afkomstig was van het geluid dat door het acculaadstation en de aldaar ladende auto’s werd geproduceerd, maar vanuit de omgeving. Dat volgens [appellant sub 3] die uitschieter zou kunnen horen bij een hogere geluidsproductie van opladende auto’s, waarvan de accu’s dicht bij hun maximale capaciteit zitten, wordt niet ondersteund door gegevens die laten zien dat dat een extra geluidsproductie van 10 dB zou moeten opleveren. Dus zijn er geen aanknopingspunten om aan de waarneming van de deskundige ter plaatse te twijfelen.
    Over de twijfels die [appellant sub 3] naar voren heeft gebracht over de plaats waarop het brongeluid van de ladende auto’s is gemeten, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft voldoende onderbouwd waarom een locatie op 1,1 meter voor de auto’s een geschikte locatie is om te dienen als representatieve plaats voor de meting van het brongeluid. Dat in de rapporten van Target wordt uitgegaan van een andere locatie en daarmee tot andere waarden voor het brongeluid wordt gekomen, maakt nog niet dat de locatie waar het college vanuit is gegaan onjuist is.
    14.2.  [appellant sub 3] heeft, ook op basis van het onderzoek van Target Advies, gesteld het brongeluid van de ladende auto’s als tonaal moet worden aangemerkt, zodat een toeslag van 5 dB bij de resultaten had moeten worden opgeteld. Hierover overweegt de Afdeling als volgt.
    De OMWB heeft op het gehoor beoordeeld of er sprake is van tonaal geluid. De OMWB is tot de conclusie gekomen dat dat niet het geval is. Het is echter niet duidelijk of deze conclusie gebaseerd is op de juiste wijze van beoordeling. Zoals in hoofdstuk 2, paragraaf 2.3, van het algemeen gedeelte van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (hierna: de HMRI) is bepaald, geldt als criterium voor tonaal geluid dat het tonale karakter van het geluid duidelijk hoorbaar is op het beoordelingspunt. In dit geval is het tonale karakter niet op het beoordelingspunt op de gevel van [appellant sub 3], maar bij de bron beoordeeld. Het college stelt dat als bij de bron geen sprake is van tonaal geluid op het beoordelingspunt op de geval van [appellant sub 3] ook geen sprake kan zijn van tonaal geluid en dat vanwege geluiden uit de omgeving van vooral het spoor en de snelweg A16 is gekozen voor een waarneming van tonaal geluid bij de bron in plaats van op de gevel van de woning van [appellant sub 3]. Daarnaast is in dit geval niet de (onverplichte) aanbeveling gevolgd om het tonale karakter door twee personen te laten vaststellen.
    Target Advies maakt uit de FFT-analyse die zij aan een ladende Tesla heeft uitgevoerd op dat dit een tonaal geluid  produceert. Zoals ook staat in hoofdstuk 2, paragraaf 2.3, van het algemeen gedeelte van de Handleiding HMRI, is een dergelijke spectrale analyse weliswaar niet altijd een bewijs voor een tonaal karakter van geluid, maar kan het wel dienen om het waargenomen tonale karakter te bevestigen (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 (201803546/1/A1 (ECLI:NL:RVS:2019:634). Ook deze meting is gedaan bij de bron en niet op het beoordelingspunt.
    De Afdeling komt tot de conclusie dat het oordeel van het college dat geen sprake is van een tonaal karakter is gebaseerd op de waarneming van een persoon. Daartegenover staat de FFT-analyse, die aanknopingspunten geeft dat wel sprake is van een tonaal karakter. Dit geeft de Afdeling voldoende reden te twijfelen aan de beoordeling door het college. Conclusie is dat het oordeel van het college dat de grenswaarden niet worden overschreden niet gedragen wordt door de onderbouwing die hiervoor is gegeven, omdat niet overtuigend is beoordeeld dat geluid van niet-tonale aard wordt geproduceerd. In zoverre is het besluit genomen in strijd met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid.
    Is handhavend optreden evenredig?
    15.     [appellant sub 3] heeft zich tot slot gekeerd tegen het standpunt van het college dat als er een grondslag is voor handhavend optreden, dat dan een zwaarwegend maatschappelijk belang zich in dit geval verzet tegen zodanig optreden. [appellant sub 3] stelt dat dit geen criterium kan zijn op grond waarvan mag worden afgezien van handhavend optreden.
    15.1.  Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    De Afdeling begrijpt de onderbouwing van het college dat desondanks van handhavend optreden kon worden afgezien aldus, dat daarmee bedoeld is te zeggen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Omdat op dit moment nog niet duidelijk is of er een grondslag is om handhavend op te treden en wat de overtreding dan exact behelst, is er op dit moment voor de Afdeling geen reden om te beoordelen of in dit geval voldoende is onderbouwd dat van handhavend optreden kan worden afgezien.
    Als bij een nieuw besluit blijkt dat er sprake is van een overtreding moet het college, zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, bij de beoordeling of handhavend optreden evenredig is nagaan of dit geschikt en noodzakelijk is voor het beoogde doel en of de gekozen maatregel evenwichtig is.
    Conclusies en slot
    16.     De betogen van [appellant sub 3] slagen niet en het hoger beroep van [appellant sub 3] is daarom ongegrond. De betogen van Tesla en Princeville over de vraag of het acculaadstation vergunningvrij mag worden opgericht slagen wel. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Omdat in hoger beroep niet is bestreden dat het eerdere geluidsonderzoek onvolledig was, is het oordeel van de rechtbank dat het beroep gegrond was en het bestreden besluit moest worden vernietigd namelijk juist. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    17.     Onder verwijzing naar wat is overwogen onder 14 t/m 14.2 concludeert de Afdeling dat het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van van 8 maart 2023, aangevuld op 27 juli 2023, gegrond is. Het besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, omdat onvoldoende is onderbouwd dat geluid van niet-tonale aard wordt geproduceerd bij het opladen van de auto’s en daarmee niet duidelijk is of de grenswaarden voor geluid worden overschreden. Het beroep van [appellant sub 3] tegen dat besluit is dus gegrond en dat besluit moet worden vernietigd. Het college moet dus een nieuw besluit nemen op het handhavingsverzoek van [appellant sub 3].
    18.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    19.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 3] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen ongegrond;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;
    III.      verklaart het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 8 maart 2023, aangevuld op 27 juli 2023, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 8 maart 2023, aangevuld op 27 juli 2023 (kenmerken: Z2018-005009-007 en Z2018-005009-008);
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op het verzoek om handhaving, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.625,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. J.J.W.P. van Gastel , leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
    723-1045
     
    Bijlage
     
    Artikel 2.1 van de Wabo luidde op de relevante momenten:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,"
    […]
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
    Artikel 2.3., tweede lid van het Bor luidde op de relevante momenten:
    "In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhangen met artikel 5 en 8 van bijlage II."
    Artikel 2, onderdeel 18, van bijlage II bij het Bor luidde op de relevante momenten:
    "18. Een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft:
    a. een bouwwerk ten behoeve van een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    1°.niet hoger dan 3 m, en
    2°.de oppervlakte niet meer dan 15 m2,
    b. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van het weren van voorwerpen die de veiligheid van het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer in gevaar kunnen brengen, ten behoeve van de beveiliging van een weg, spoor- of waterweg of een spoorweg- of luchtvaartterrein, of ten behoeve van verkeersregeling, verkeersgeleiding, handhaving van de verkeersregels, wegaanduiding, het opladen van accu’s van voertuigen, verlichting, tolheffing of het verschaffen van toegang tot het openbaar vervoer of openbaar vervoersgebouwen,
    […]"