ECLI:NL:RBDHA:2020:8250, Rechtbank Den Haag, 23-07-2020, AWB - 19 _ 1956
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2020-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Aanwijzing als niet-functievolger afdoende onderbouwd. Bij bovenformatieve plaatsing is onderzoek waar taken uit oude functie belegd zouden worden niet afgewacht, derhalve niet inzichtelijk of er een passende functie voor eis voorhanden had kunnen zijn.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 19/1956 AW
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A.J. Vis),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gouda, verweerder
    (gemachtigde: mr. T. Jaspers).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 
      1 november 2018 bovenformatief geplaatst voor haar volledig aantal uren per week vanuit haar functie van Grootboekmedewerker.
    
    
    
      Bij besluit van 14 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting via Skype heeft plaatsgevonden op 11 juni 2020. Aan de zitting hebben deelgenomen: eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Voorts heeft van de zijde van verweerder deelgenomen [A] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      
        Eiseres is sinds 1 september 1987 aangesteld bij de gemeente Gouda, laatstelijk in
        de functie van Grootboekmedewerker, met als generieke functiebeschrijving Vakspecialist D (schaal 8), bij de (staf)afdeling Interne Ondersteuning (ION), gedurende 16 uur per week. ION gaf ondersteuning aan de primaire processen van de afdelingen in het sociaal domein.
      
      
    
    
      1.2.
      
        Op 1 november 2017 heeft de projectgroep positionering ION geadviseerd om de
        taken van ION meer in de lijn te beleggen of te centraliseren voor de gehele organisatie, hetgeen uiteindelijk zal resulteren in de opheffing van ION. Gebleken is dat ION qua positionering en uitvoering van taken afwijkt van andere afdelingen. 
      
      
      
        Op 20 november 2017 is de Ondernemingsraad (OR) advies gevraagd over het voornemen om ION per 1 augustus 2018 of zoveel eerder als mogelijk op te heffen. Als bijlagen zijn bij deze adviesaanvraag een was-wordt lijst ION en het tijdpad bij het herplaatsingstraject ION gevoegd.
      
      
      
        In het advies van 16 januari 2018 heeft de OR vermeld dat niet wordt ingestemd met het voornemen. De OR mist een compleet overzicht van de aan de taakgebieden gerelateerde werkzaamheden en een gedegen risicoanalyse. Met betrekking tot grootboek-werkzaamheden is vermeld dat sprake is van een boekhoudkundig vereiste, dat onderdeel is van de accountantscontrole van de jaarrekening. Dit onderdeel is op zijn minst in zijn huidige omvang bij de afdeling Financiën onder te brengen. De OR kan pas instemmen met het voornemen na nieuw onderzoek naar de taken en werkzaamheden van ION, welke door medewerkers van ION zijn getoetst op volledigheid, en de gevolgen voor de ontvangende afdeling.
      
      
      
        Tijdens de OV-vergadering op 12 februari 2018 en bij brief van 13 februari 2018 heeft verweerder een nadere toelichting gegeven. 
      
      
      
        Op 19 februari 2018 heeft de OR positief geadviseerd op de adviesaanvraag reorganisatie ION. De OR adviseert om twee functies van financieel medewerker te behouden en te wachten op resultaten van een door verweerder aangekondigde onderzoek. Daarna kan pas een oordeel worden gegeven over het wel of niet opheffen van de functies. 
      
      
      
        Op 5 maart 2018 is onder meer besloten tot opheffing van ION per 1 augustus 2018 of zoveel eerder als mogelijk en taken en medewerkers over te laten gaan naar andere afdelingen. De borging van de taken codering/facturering en grootboek wordt voor 
        1 augustus 2018 ingeregeld. 
      
      
    
    
      1.3.
      
        Bij brief van 8 maart 2018, verzonden op 7 maart 2018, is eiseres meegedeeld dat
        de afdeling ION per 1 augustus 2018 wordt opgeheven en dat een volgende stap kan worden gezet in het proces, te weten de start van de herplaatsingsprocedure. Dit betekent voor eiseres dat haar functie niet terugkomt en vervalt en dat zij daarom wordt aangemerkt als niet-functievolger. Eiseres is verplicht om voor minimaal één functie en maximaal drie functies haar belangstelling kenbaar te maken. De plaatsingsadviezen worden gebundeld in een plaatsingsplan dat ter toetsing aan de Herplaatsingscommissie (HPC) wordt voorgelegd. Daarna volgt een voornemen met betrekking tot plaatsing en is er de mogelijkheid om een zienswijze/bedenkingen kenbaar te maken.
      
      
      
        Eiseres heeft op 16 maart 2018 haar belangstelling kenbaar gemaakt voor de functie van financieel medewerker en dit in een gesprek op 27 maart 2018 nader toegelicht.
      
      
      
        Bij brief van 28 maart 2018 is eiseres meegedeeld dat haar op 7 maart 2018 een brief is gestuurd met informatie over de herplaatsingsprocedure. In het plaatsingsplan dat wordt voorgelegd aan de HPC is vermeld dat zij bovenformatief wordt geplaatst. Een besluit volgt nog.
      
      
      
        De HPC heeft op 26 april 2018 een advies uitgebracht. Vermeld is dat eiseres terecht niet als functievolger wordt aangemerkt. Geadviseerd wordt om eiseres mee te delen of en zo ja op welke wijze haar huidige werkzaamheden in de organisatie worden ondergebracht en of het al dan niet mogelijk is dat zij alsnog deze werkzaamheden bij een andere afdeling zou kunnen voortzetten. Dit is eiseres tot nu toe onvoldoende helder gemaakt. 
      
      
      
        Bij brief van 8 mei 2018 is eiseres, onder verwijzing naar het advies van de HPC, het voornemen kenbaar gemaakt om haar per 1 november 2018 bovenformatief te plaatsen en om haar niet te plaatsen op de functie van financieel medewerker, omdat zij, anders dan de andere kandidaten, niet alle taken uit het nieuwe functieprofiel uitvoert. Zij is terecht als niet-functievolger aangemerkt.
        Eiseres heeft haar zienswijze hierop kenbaar gemaakt. 
      
      
      
        De Toetsingscommissie (TC) heeft op 12 juli 2018 een advies uitgebracht. Eiseres heeft tijdens het horen door de TC gesteld dat haar taken niet mogen verdwijnen en dat het lijkt alsof vergeten is om haar taken in een profiel vast te leggen. Haar bedenkingen richten zich niet tegen het niet-plaatsen op de functie van financieel medewerker. De TC adviseert eiseres als bovenformatief aan te merken. De reden hiervan is dat de functie van eiseres in de nieuwe situatie niet terugkomt en er geen vacante passende of geschikte functies zijn. Geadviseerd wordt het voornemen tot boventallige plaatsing te handhaven. Secundair wordt geadviseerd eiseres duidelijkheid te geven over wat er met haar taken/functie gaat gebeuren vanaf 1 november 2018 en haar, afhankelijk van de uitkomst van het onderzoek, alsnog te plaatsen in een passende functie. 
      
      
    
    
      1.4.
      
        Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres, onder verwijzing naar het advies
        van de TC, met ingang van 1 november 2018 bovenformatief geplaatst. De functie van eiseres komt in de nieuwe situatie niet terug en er zijn geen vacante passende of geschikte functies. Met eiseres zal in het kader van een Van Werk Naar Werk (VWNW)-traject worden gezocht naar een andere, passende dan wel geschikte functie. Lukt herplaatsing niet voor 1 augustus 2020, dan zal haar per die datum eervol ontslag worden verleend. 
        Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
      
      
        Op 31 augustus 2018 is met eiseres gesproken over het overdragen van (een deel van) haar taken naar andere afdelingen. Voorts wordt voorzien in (digitale) aanpassingen van bepaalde taken.
        Op 15 november 2018 heeft een hoorzitting plaatsgevonden in het kader van het bezwaar. Op verzoek van de Bezwaarschriftencommissie is op 26 november 2018, in samenspraak met eiseres, een overzicht opgesteld van alle taken van eiseres, het gemiddeld aantal uur dat aan de taken werd besteed en aan welke functie(s) deze taken worden toebedeeld.
      
      
      
        De Bezwaarschriftencommissie heeft op 10 december 2018 geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen omdat verweerder niet zorgvuldig jegens eiseres heeft gehandeld.  Zonder over de conclusie van het nadere onderzoek naar het herbeleggen van de taken de functie van grootboekmedewerker te beschikken, heeft verweerder niet kunnen beoordelen of eiseres al dan niet als functievolger kan worden aangemerkt. Met de mededeling  dat eiseres als niet-functievolger wordt aangemerkt en het geuite voornemen om eiseres bovenformatief te plaatsen omdat er geen passende functie voor haar beschikbaar is, is verweerder op deze conclusies vooruitgelopen, aldus de Bezwaarschriftencommissie. 
      
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het
      
        primaire besluit, in afwijking van het advies van de Bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. De ingangsdatum van boventalligheid wordt nader vastgesteld op 1 maart 2019 en de eventuele datum van ontslag, als herplaatsing niet lukt, wordt gewijzigd in 
        1 maart 2021. Voorts wordt een proceskostenveroordeling toegekend.
      
      
      3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij stelt zich op het
      standpunt dat lange tijd onduidelijk is gebleven in hoeverre haar taken, die voor een deel volgen uit wettelijke regelgeving, terugkomen in de nieuwe situatie. Verweerder heeft niet gewacht op de conclusies van het nadere onderzoek naar het herbeleggen van haar taken, waardoor geen besluit genomen had kunnen worden of zij al dan niet functievolger was en kon zij niet bovenformatief worden verklaard. Het was op dat moment niet duidelijk dat van een ongewijzigde functie geen sprake was.
      
      4. Ingevolge artikel 10d:2 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de
      Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO), zoals deze ten tijde hier van belang luidde, wordt onder boventalligheid verstaan: “De situatie dat een ambtenaar wegens reorganisatie niet kan terugkeren in de formatie na de reorganisatie”.
      
      
        In artikel 5.3 van het toepasselijke Sociaal Statuut gemeente Gouda 2000 (Gemeenteblad 29 maart 2017, nr. 49937) is, voor zover van belang, bepaald dat, indien de werkgever er niet in slaagt om de ambtenaar onder te brengen bij de nieuwe werkgever dan wel een passende functie aan te bieden binnen de gemeentelijke organisatie, de werkgever en de ambtenaar zich  zullen inspannen om gezamenlijk een structurele oplossing te vinden. Onderdeel van deze oplossing kan zijn tijdelijke tewerkstelling binnen de gemeentelijke organisatie, al dan niet bovenformatief.
      
      
      
        Het bestreden besluit houdt in dat eiseres in de zin van deze bepalingen bovenformatief is geplaatst, omdat haar functie van Medewerker grootboek en betalingsverkeer in de nieuwe organisatie niet terugkomt en er geen passend of geschikte functies zijn.
      
      
      5. De rechtbank overweegt dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd verweerders
      
        besluit om haar als niet-functievolger aan te merken raakt. Hoewel dit aan eiseres in uitdrukkelijke bewoordingen is meegedeeld bij brief van 8 maart 2018, is de rechtbank van oordeel dat deze brief nog niet heeft te gelden als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de brief is geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. 
        Verweerder heeft in die brief de aanwijzing als niet-functievolger behandeld als onderdeel van de herplaatsingsprocedure, die uiteindelijk de mogelijkheid biedt om een zienswijze/ bedenkingen kenbaar te maken. In het bij de adviesaanvraag van 20 november 2017 gevoegde tijdspad is de brief van 8 maart 2018 beschreven als informatief en niet, zoals bij andere brieven, als besluit. In het tijdspad is voorzien in een procedure bij de HPC. Daarna volgt de afrondingsfase, die begint met het voornemen van 8 mei 2018 en de mogelijkheid om bedenkingen in te dienen, zoals eiseres ook is meegedeeld in de brief van 8 maart 2018. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat ten tijde van de brief van 8 maart 2018 er niet vanuit werd gegaan dat al sprake was van een besluit waartegen moest worden opgekomen dan wel een voornemen en dat de belangstellingsregistratie nog moest plaatsvinden. Gelet op het vorenstaande moet worden aangenomen dat verweerder de aanwijzing van eiseres als niet-functievolger heeft verweven met de besluitvorming omtrent de bovenformatieve plaatsing en dat de aanwijzing moet worden geacht in een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit te zijn omgezet bij het primaire besluit. Hieruit volgt dat eiseres tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen - onder meer - het niet-functievolgerschap.
        (Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, de Raad, van 7 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2361).
      
      
    
    
      5.1.
      
        Verweerder heeft in het bestreden besluit erkend dat ten tijde van het primaire
        besluit het onderzoek naar de taken van eiseres nog gaande was, waardoor niet van begin af aan duidelijk was of en aan wie zij haar werkzaamheden zou overdragen. Dit had zorgvuldiger gekund. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het bestreden besluit het onderzoek was afgerond. Ter zitting is toegelicht dat met het verslag van 
        31 augustus 2018, aangevuld met het overzicht van 26 november 2018, inzichtelijk was wat er met de werkzaamheden van eiseres ging gebeuren. Verweerder stelt dat daarmee het gebrek in de voorbereiding van het primaire besluit en het daarmee samenhangende motiveringsgebrek is hersteld.
      
      
    
    
      5.2.
      Niet in geschil is dat de functie van eiseres met de opheffing van ION is komen te vervallen. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het primaire besluit, voor zover dit ziet op de aanwijzing als niet-functievolger, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert, omdat de uitkomsten van het onderzoek naar de taken van eiseres niet is afgewacht. Verweerder heeft in de bezwaarprocedure uiteindelijk met het overzicht van 26 november 2018 voldoende onderbouwd welke taken van eiseres blijven bestaan, hoeveel uur ermee gemoeid is en bij welke afdelingen die taken worden belegd. Eerst hiermee is inzichtelijk gemaakt dat de taken van eiseres worden verdeeld over drie afdelingen (Financiën, Inkomen en Zorg en Welzijn). Daarmee is geen sprake van een terugkerende ongewijzigde functie, zoals bedoeld in het Sociaal Statuut Gouda. Dit verdient niet de schoonheidsprijs, maar verweerder heeft hiermee afdoende onderbouwd dat eiseres kon worden aangemerkt als niet-functievolger. 
      
    
    
      5.3.
      Voor beantwoording van de vraag of eiseres terecht bovenfomatief is geplaatst is echter ook van belang of op goede gronden is aangenomen dat er voor haar geen passende of geschikte functies in de nieuwe organisatie beschikbaar zijn. De rechtbank is van oordeel dat de besluitvorming op dit punt niet met de daartoe vereiste zorgvuldigheid heeft plaatsgevonden en ontoereikend is gemotiveerd.  De rechtbank overweegt daartoe het navolgende.
      
      
        Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat, nu in een zeer laat stadium inzichtelijk werd gemaakt waar haar taken worden belegd, de functies waarvoor kon worden geopteerd evenmin goed in kaart waren gebracht. Dit heeft aanzienlijke gevolgen gehad voor haar kansen bij de belangstellingsregistratie en het plaatsingsproces. 
        Bij de functie van Financieel medewerker, waarvoor zij had geopteerd, ging het feitelijk om de voormalige functie van infobeheer, waar financiële taken met betrekking tot uitkeringen aan de orde waren. De twee collega’s die op de functie van Financieel medewerker zijn geplaatst, hadden die taken vervuld. Om die reden kon zij zich er in vinden dat deze collega’s op die functie zijn geplaatst. Zij heeft de functie van infobeheer nooit vervuld. Haar taken waren ten tijde van de belangstellingsregistratie vanwege het nog lopende onderzoek niet in deze functies opgenomen, noch in een andere functie en zij heeft daarvoor dan ook niet kunnen opteren. Pas na dat onderzoek zijn die taken belegd in de functie van Financieel medewerker. Voorts heeft zij erop gewezen dat niet alleen een groot deel van haar uren naar de functie van Financieel medewerker gaan, maar ook de 4 uren van een collega die samen met haar financiële taken verrichtte.
        Eiseres wijst er in dat verband op dat zij begin februari 2019, en derhalve na de reorganisatie, nog heeft gesolliciteerd op de vacature Financieel administratief medewerker. In die functie zag zij ook haar taken terugkomen, maar fulltime. Er was een aantal nieuwe taken bijgekomen, afkomstig van iemand die is weggegaan. Zij is afgewezen en het werk wordt tijdelijk tot maart 2021 verricht door een externe. Tegen het besluit tot het niet toewijzen van die functie heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      
      
      
        Verweerder heeft deze toelichting van eiseres niet weersproken. Over de functie van Financieel administratief medewerker heeft verweerder gezegd dat eiseres is afgewezen vanwege de tijdelijkheid en omdat het geen structurele oplossing biedt voor haar boventalligheid. Nu daartegen bezwaar is gemaakt, zal de rechtbank dit niet verder in beschouwing nemen.
        Het komt verweerder redelijk voor om de grootboektaken te beleggen bij de nieuwe functies. De intentie daartoe was aanwezig. Vanwege de vele taken die eiseres nog niet heeft uitgevoerd, zou eiseres toch niet in aanmerking zijn gekomen voor de functie van Financieel medewerker. 
      
      
      
        De rechtbank stelt vast dat in verband met meerbedoeld onderzoek ten tijde van de belangstellingsregistratie de taken van eiseres nog niet in de omschrijving van de functies waar eiseres voor heeft geopteerd, noch in enige andere functieomschrijving, waren opgenomen. De enkele intentie om de grootboektaken in de nieuwe financiële functie te beleggen, is niet voldoende. Eerst met het overzicht van 26 november 2018 is duidelijkheid ontstaan over de verdeling en het beleggen van de taken van eiseres in de nieuwe financiële functies in de nieuwe organisatie. Nu verweerder het onderzoek naar het beleggen van de taken van eiseres niet heeft afgewacht, heeft eiseres vóór het bestreden besluit niet kunnen reageren op een functie waarin naast andere taken ook haar taken terugkwamen. Eiseres is daartoe evenmin alsnog in de gelegenheid gesteld. Het is niet ondenkbaar dat dit voor eiseres tot een andere uitkomst had kunnen leiden. Het standpunt van verweerder dat het voor eiseres niet anders zou uitvallen is niet deugdelijk gemotiveerd. Verweerder gaat alleen uit van taken die eiseres nog niet zou hebben gedaan en betrekt hierbij niet hoe de verhouding zou kunnen worden als de taken van eiseres erbij worden betrokken. Daarmee is door de handelwijze van verweerder niet inzichtelijk geworden of er voor eiseres al dan niet een passende of geschikte functie voorhanden had kunnen zijn, hetgeen tot gevolg heeft dat ook aan het besluit tot bovenformatieve plaatsing een motiveringsgebrek kleeft en berust op een onzorgvuldig onderzoek.
      
      
      6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd
      met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. 
      Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1; er worden geen punten toegekend voor het indienen van het bezwaarschrift en het verschijnen ter hoorzitting, nu hiervoor in het bestreden besluit reeds een vergoeding is toegekend).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 23 juli 2020 door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.