ECLI:NL:RVS:2023:828, Raad van State, 01-03-2023, 202203182/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee onderscheiden besluiten van 29 december 2020 heeft de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media de aanvragen van SKPO voor bijzondere bekostiging "onderwijs aan asielzoekers op basisscholen die een jaar of langer en korter dan twee jaar in Nederland woonachtig zijn" en "eerste opvang asielzoekers en overige vreemdelingen" afgewezen. SKPO heeft op 14 december 2020 twee aanvragen bij de minister ingediend om bekostiging op grond van de Definitieve Regeling bekostiging personeel PO 2019-2020 en vaststelling bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2019-2020 (hierna: de Regeling). Het gaat om de bijzondere bekostiging van leerlingen van De Wereldwijzer, een locatie van basisschool De Springplank die is gericht op onderwijs aan leerlingen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar, die rechtstreeks uit het buitenland komen.

202203182/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. (hierna: SKPO), gevestigd te Eindhoven,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 7 april 2022 in zaak nr. 21/1456 in het geding tussen:
    SKPO
    en
    de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (thans: de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs).
    Procesverloop
    Bij twee onderscheiden besluiten van 29 december 2020 heeft de minister de aanvragen van SKPO voor bijzondere bekostiging "onderwijs aan asielzoekers op basisscholen die een jaar of langer en korter dan twee jaar in Nederland woonachtig zijn" en "eerste opvang asielzoekers en overige vreemdelingen" afgewezen.
    Bij besluit van 4 mei 2021 heeft de minister het door SKPO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 april 2022 heeft de rechtbank het door SKPO daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op 17 januari 2023 op een zitting behandeld, waar SKPO, vertegenwoordigd door mr. F.J.J.M. Janssen en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. el Kaddari en mr. J. Arkensteijn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       SKPO heeft op 14 december 2020 twee aanvragen bij de minister ingediend om bekostiging op grond van de Definitieve Regeling bekostiging personeel PO 2019-2020 en vaststelling bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2019-2020 (hierna: de Regeling). Het gaat om de bijzondere bekostiging van leerlingen van De Wereldwijzer, een locatie van basisschool De Springplank die is gericht op onderwijs aan leerlingen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar, die rechtstreeks uit het buitenland komen.
    2.       Bij de besluiten van 29 december 2020, als gehandhaafd bij het besluit van 4 mei 2021, heeft de minister de aanvragen van SKPO afgewezen. Op grond van de artikelen 34 en 35 van de Regeling moet een aanvraag met peildatum 1 mei binnen acht weken na de peildatum worden gedaan. In het geval van SKPO hadden de aanvragen daarom uiterlijk op 26 juni 2020 moeten zijn ontvangen. SKPO heeft de aanvragen pas op 14 december 2020 ingediend en dat is te laat. SKPO komt daarom niet in aanmerking voor de door haar aangevraagde bekostiging, aldus de minister.
    Beroep
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat SKPO de aanvragen zes maanden te laat heeft ingediend. SKPO heeft daarmee niet voldaan aan de voorwaarde in de Regeling dat de aanvragen binnen acht weken na de peildatum van 1 mei 2020 moesten worden ingediend. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat de artikelen 34, vierde en vijfde lid, en 35, derde en vierde lid, van de Regeling een fatale termijn bevatten. Uit deze bepalingen blijkt dat een te laat ingediende aanvraag door de minister moet worden afgewezen. De rechtbank heeft verder overwogen dat de Regeling geen hardheidsclausule bevat op grond waarvan onder bijzondere omstandigheden van die termijn kan worden afgeweken. Dit heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat de minister de aanvragen op goede gronden heeft afgewezen.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat ook als moet worden beoordeeld of de besluitvorming van de minister tot onevenredige gevolgen leidt voor SKPO daarvan geen sprake is. De minister heeft volgens de rechtbank goed onderbouwd dat hij een gerechtvaardigd en zwaarwegend belang heeft bij de naleving van de aan de bekostiging verbonden verplichtingen, namelijk de uitvoerbaarheid van de Rijksbegroting. Naar het oordeel van de rechtbank mocht de minister daaraan een zwaarder gewicht toekennen dan aan het belang van SKPO om de bekostiging te krijgen. De minister heeft verder voldoende rekening gehouden met de belangen van SKPO volgens de rechtbank. De omstandigheden die SKPO heeft aangevoerd betreffen omstandigheden die te maken hebben met de personele bezetting en de coronacrisis. Volgens de rechtbank is SKPO zelf verantwoordelijk voor het indienen van de aanvragen en de tijdigheid daarvan. De door SKPO aangevoerde omstandigheden geven geen aanleiding hierop een uitzondering te maken. SKPO heeft niet nader onderbouwd dat de financiële consequenties van het mislopen van de bekostiging zo groot zijn dat zij in de problemen is gekomen. Dat het afwijzen van de aanvragen financiële gevolgen heeft voor SKPO is aannemelijk, maar dat maakt de besluitvorming van de minister onder de gegeven omstandigheden niet onevenredig, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       SKPO is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Termijnoverschrijding en verschoonbaarheid
    6.       SKPO betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. SKPO voert hiertoe het volgende aan. In het voorjaar van 2020 zijn de directeur en administratief medewerker van De Wereldwijzer door ziekte uitgevallen. Deze uitval viel samen met het begin van de coronacrisis. De combinatie van deze omstandigheden heeft van De Wereldwijzer vanwege de bijzondere en kwetsbare leerlingen en het daarvoor noodzakelijke onderwijsproces veel gevraagd. Er was daarbij op het moment dat de aanvraag gedaan moest worden geen personeel met de benodigde kennis en ervaring aanwezig. Op het moment dat de functies binnen de directie en administratie weer waren opgevuld, is niet opgemerkt dat deze aanvragen, die op papier moesten worden ingediend, waren blijven liggen. Deze omstandigheden liggen buiten haar invloedsfeer, aldus SKPO.
    6.1.    Zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, is tussen partijen niet in geschil dat SKPO de aanvragen om bijzondere bekostiging op grond van de Regeling te laat heeft ingediend. De eerste vraag die aan de Afdeling ter beantwoording voorligt is of de minister in de door SKPO aangedragen omstandigheden aanleiding had moeten zien de aanvragen toch in behandeling te nemen.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de termijnoverschrijding bij de indiening van de aanvragen om bekostiging niet verschoonbaar is. Daartoe acht de Afdeling allereerst van belang dat de minister rekening heeft gehouden met de coronacrisis en mogelijke obstakels als gevolg daarvan. Om die reden heeft de minister de aanvraagtermijn verlengd van vier naar acht weken. SKPO heeft op de zitting aangegeven deze termijn op zichzelf redelijk te vinden, maar dat zij haar aandacht heeft gericht op het opstarten van hybride onderwijs. Dat SKPO en meer in het bijzonder De Wereldwijzer hieraan prioriteit gaf is begrijpelijk, omdat het verzorgen van onderwijs, zoals SKPO op de zitting ook heeft benadrukt, haar belangrijkste taak is. Het komt echter voor rekening van SKPO dat er niet ook aandacht was voor het tijdig indienen van de aanvragen. Verder acht de Afdeling van belang dat SKPO een scholengemeenschap bestuurt van 35 scholen, waarvan De Wereldwijzer deel uitmaakt. Van een organisatie van die omvang mag, bij onvoorziene omstandigheden zoals uitval door ziekte, verwacht worden dat hulp wordt ingeroepen van het bestuur dan wel het ondersteuningsapparaat om ervoor te zorgen dat cyclisch terugkerende aanvragen daadwerkelijk tijdig worden gedaan. Dat de aanvragen ten tijde van belang op papier moesten worden gedaan, waardoor in eerste instantie niet is opgemerkt dat deze waren blijven liggen, is op zichzelf een omstandigheid die voor rekening van SKPO komt. Van SKPO mag verwacht worden dat zij haar processen zo inricht dat dergelijke omstandigheden worden ondervangen. De Afdeling is van oordeel dat de minister in de aangedragen omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om de aanvragen alsnog in behandeling te nemen. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat de aanvragen om bekostiging van SKPO op grond van de artikelen 34, vierde en vijfde lid, en 35, derde en vierde lid, van de Regeling door de minister moesten worden afgewezen.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    7.       SKPO betoogt in de tweede plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluitvorming van de minister niet in strijd is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel. Volgens SKPO had de minister de gevolgen van de termijnoverschrijding niet voor haar rekening mogen laten. Zij voert hiertoe aan dat zij het onderwijs waarvoor bekostiging is gevraagd ook heeft verzorgd. Materieel heeft SKPO dan ook aanspraak op de bekostiging. SKPO voert verder aan dat zij al twintig jaar lang elk jaar aanvragen voor bekostiging doet. Het kan daarom niet anders dan dat de minister in zijn begroting rekening heeft gehouden met betalingen ten bate van De Wereldwijzer. Het afwijzen van de aanvragen leidt ertoe dat de minister een voordeel heeft op zijn begroting. De uitvoerbaarheid van de Rijksbegroting kan dan ook geen zwaarwegend belang voor de minister zijn. Daar staat tegenover dat SKPO wel een groot belang heeft. SKPO is als gevolg van de afwijzingen een bedrag van ongeveer € 135.000,00 misgelopen en zij heeft het onderwijs dat zij heeft verzorgd moeten bekostigen met gelden die voor andere activiteiten bestemd waren. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus SKPO.
    7.1.    De tweede vraag die de Afdeling moet beantwoorden is of de minister door geen bekostiging aan de SKPO te verlenen in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld.
    7.2.    De Afdeling heeft naar aanleiding van hetgeen beide partijen naar voren hebben gebracht op de zitting de mogelijkheid verkend om tot een schikking te komen. De gemachtigden van de minister gaven op de zitting te kennen niet gemachtigd te zijn om mee te werken aan een dergelijke oplossing. Zij verklaarden verder niet te weten wie zij bij een korte schorsing van het onderzoek ter zitting telefonisch zouden moeten benaderen om wél te beslissen over het al dan niet meewerken aan een ter zitting te bereiken oplossing. Dit leidt ertoe dat de Afdeling de knoop zelf doorhakt en uitspraak doet.
    7.3.    Anders dan de rechtbank acht de Afdeling de uitvoerbaarheid van de Rijksbegroting in dit specifieke geval niet zwaarder wegend dan de belangen van SKPO. Zoals SKPO heeft gesteld en door de minister niet is weersproken, is in de Rijksbegroting al rekening gehouden met bekostiging voor De Wereldwijzer. Daar komt bij dat de minister op de zitting desgevraagd te kennen heeft gegeven dat het doorschuiven van het bedrag van € 135.000,00 naar het volgende begrotingsjaar op zichzelf geen grote problemen zal opleveren. Ook aanvragen die in november worden gedaan, dus na afsluiting van de begroting, komen immers ten laste van het volgende jaar. Datzelfde geldt voor de resultaten van eventuele correcties op de uitgaven. Daar staat tegenover dat het toekennen van de volledige aangevraagde bekostiging in dit geval niet evenredig zou zijn omdat SKPO, zoals hierboven onder 6.2 uiteen is gezet, een duidelijk verwijt kan worden gemaakt voor het te laat indienen van de aanvragen. Daarom zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de minister alsnog 50% van de door SKPO op 14 december 2020 aangevraagde bekostiging toekent. Het vorenstaande betekent dat het onverkort toepassing geven aan het bepaalde in de artikelen 34, vierde en vijfde lid, en 35, derde en vierde lid, van de Regeling in dit geval in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    7.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep bij de rechtbank is gegrond. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, vernietigt de Afdeling het besluit van de minister van 4 mei 2021 en herroept zij de besluiten van de minister van 29 december 2020. De Afdeling bepaalt dat de minister 50% van de door SKPO op 14 december 2020 aangevraagde bekostiging toekent. Dit is een bedrag van € 67.500,00. De Afdeling bepaalt tot slot dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 mei 2021.
    9.       De minister moet proceskosten aan SKPO vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 7 april 2022 in zaak nr. 21/1456;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 4 mei 2021 met kenmerk BC2100008/2 gegrond;
    IV.      vernietigt dit besluit;
    V.       herroept de besluiten van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 29 december 2020 met kenmerken 2020/2/1732918 en 2020/2/1732933;
    VI.      bepaalt dat de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs 50% van de door Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. op 14 december 2020 aangevraagde bekostiging toekent, te weten een bedrag van € 67.500,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 mei 2021;
    VIII.    veroordeelt de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs tot vergoeding van bij Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs aan Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o. voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierrecht ter hoogte van € 908,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023
    735-921