ECLI:NL:RVS:2021:2857, Raad van State, 16-12-2021, 202005713/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 6 augustus 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet-ontvankelijk verklaard.

202005713/1/V3.
    Datum uitspraak: 16 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 19 oktober 2020 in zaak nrs. NL20.15181, NL20.15183, NL20.15188 en NL20.15194 in het geding tussen:
    [vreemdeling 1], [vreemdeling 2], [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 6 augustus 2020 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 19 oktober 2020 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de aanvragen neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. M.C.W. van der Zanden, advocaat te Liempde, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling schriftelijke inlichtingen gegeven. De vreemdelingen hebben daarop gereageerd.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vier meerderjarige vreemdelingen komen uit Syrië en hebben in Bulgarije internationale bescherming gekregen. Na een verblijf van enkele maanden hebben zij Bulgarije verlaten en zijn zij via Frankrijk naar Duitsland gereisd. Daar is hun asielaanvraag afgewezen. Drie vreemdelingen zijn vervolgens uitgezet naar Bulgarije. De vreemdelingen zijn daarna gezamenlijk naar Nederland gekomen en hebben hier een asielaanvraag ingediend. Zij hebben aangevoerd dat zij bij terugkeer naar Bulgarije een reëel risico lopen op behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM, gelet op de omstandigheden in Bulgarije voor statushouders. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris in het geval van Bulgarije voor statushouders in het algemeen terecht uitgaat van het interstatelijk vertrouwensbeginsel.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris de besluiten op verschillende punten niet deugdelijk gemotiveerd. Zij verwijt de staatssecretaris dat hij zijn standpunt dat hij in het geval van Bulgarije van het interstatelijk vertrouwensbeginsel uitgaat niet heeft gebaseerd op openbare bronnen en dat hij niet is ingegaan op de informatie die de vreemdelingen hebben overgelegd. Dit terwijl deze informatie dateert van na de uitspraken van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1793, en 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2961, waarnaar de staatssecretaris in de besluiten heeft verwezen. De rechtbank heeft op basis van de door de vreemdelingen overgelegde informatie geconcludeerd dat sprake is van een méér dan moeilijke situatie in Bulgarije voor statushouders. Zij heeft de staatssecretaris daarom opgedragen door haar opgestelde vragen te stellen aan de Bulgaarse autoriteiten over de huidige situatie in Bulgarije voor statushouders. De verkregen antwoorden zal hij moeten betrekken bij de nieuwe besluiten op de aanvragen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       De staatssecretaris klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de besluiten niet deugdelijk heeft gemotiveerd en hij gehouden is nadere informatie in te winnen bij de Bulgaarse autoriteiten alvorens nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen. Hij voert aan dat de rechtbank het toetsingskader zoals dat volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 2019, Ibrahim, ECLI:EU:C:2019:219, onjuist heeft toegepast. Zij heeft onvoldoende bij haar uitspraak betrokken dat de vreemdelingen niet bijzonder kwetsbaar zijn en dat zij op gelijke wijze worden behandeld als de Bulgaarse onderdanen. Zij heeft teveel gewicht toegekend aan het feit dat Bulgarije al zeer lange tijd geen toegang biedt tot integratieprogramma's. Hij weerspreekt verder dat hij de informatie die de vreemdelingen hebben overgelegd buiten beschouwing heeft gelaten. Hij heeft immers in de besluiten erkend dat de overgelegde informatie blijk geeft van een moeilijke situatie. Uit de overgelegde informatie volgt volgens de staatssecretaris echter niet dat de situatie in Bulgarije is verslechterd sinds de uitspraken van de Afdeling van 30 mei 2018 en 28 augustus 2019. Ook betoogt hij dat van de vreemdelingen mag worden verwacht dat zij de rechten die voortvloeien uit hun status zelf effectueren. De rechtbank heeft ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken dat de vreemdelingen daartoe geen inspanningen hebben verricht en geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid tot klagen.
    Het arrest Ibrahim over statushouders die niet bijzonder kwetsbaar zijn
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het arrest Ibrahim volgt dat de drempel voor een geslaagd beroep op artikel 4 van het EU Handvest - dat gelijkstaat aan artikel 3 van het EVRM - onverminderd hoog ligt (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2385). De drempel wordt bereikt wanneer de onverschilligheid van de autoriteiten van de betrokken lidstaat ertoe leidt dat iemand die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn eigen wil en keuzes om, terechtkomt in een "toestand van zeer verregaande materiële deprivatie", waardoor hij niet kan voorzien in zijn belangrijkste basisbehoeften, zoals wonen, eten en zich wassen, en waardoor zijn lichamelijke of geestelijke gezondheid zou worden geschaad of zijn leefomstandigheden mensonwaardig zouden worden. In het geval dat de situatie in een lidstaat voor statushouders in het algemeen zo slecht is dat statushouders bij terugkeer naar die lidstaat een reëel risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest is, anders dan de staatssecretaris heeft betoogd, dus niet vereist dat een vreemdeling bijzonder kwetsbaar is, zo kan worden afgeleid uit het arrest Ibrahim. Zie naast het arrest Ibrahim ook het arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2020, Addis, ECLI:EU:C:2020:579, punten 50 tot en met 52.
    De statushouders in deze zaak
    4.       Niet in geschil is dat de vreemdelingen niet bijzonder kwetsbaar zijn. In het geval van deze vreemdelingen is daarom uitsluitend van belang of zij aannemelijk hebben gemaakt dat de omstandigheden voor statushouders in Bulgarije in het algemeen zo slecht zijn dat zij bij terugkeer een reëel risico lopen op een met artikel 4 van het EU Handvest strijdige behandeling.
    4.1.    De staatssecretaris merkt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2019 terecht op dat uit het arrest Ibrahim volgt dat als een statushouder in de lidstaat waar hem asiel is verleend geen sociale ondersteuning krijgt of alleen ondersteuning krijgt die duidelijk beperkter is dan die in andere lidstaten, maar hij wel hetzelfde wordt behandeld als de eigen onderdanen van die lidstaat, dat op zichzelf niet leidt tot een schending van artikel 4 van het EU Handvest. Dat de juridische positie van statushouders in Bulgarije volgens de staatssecretaris gelijk is aan die van Bulgaarse staatsburgers, wil echter niet zeggen dat er geen wezenlijk verschil kan bestaan tussen hun juridische en feitelijke situatie. Het betoog van de staatssecretaris dat de rechtbank tot de conclusie had moeten komen dat hij de aanvragen van de vreemdelingen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, alleen al omdat de vreemdelingen niet bijzonder kwetsbaar zijn en volgens hem ook niet in geschil is dat statushouders juridisch dezelfde rechten hebben als Bulgaarse staatsburgers, kan daarom niet worden gevolgd.
    Motiveringsgebrek
    5.       In de uitspraak van 30 mei 2018 heeft de Afdeling overwogen dat de feitelijke situatie voor statushouders in Bulgarije moeilijk is, vooral nadat zij de opvang hebben moeten verlaten. Het is voor hen moeilijk om betaald werk te vinden en wat betreft de toegang tot onderwijs en de gezondheidszorg bestaan barrières. Voor toegang tot door de gemeenten verstrekte sociale huisvesting is de Bulgaarse nationaliteit vereist, zodat statushouders hier feitelijk van zijn uitgesloten. Hieruit volgde naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat de situatie in Bulgarije voor statushouders zo slecht is dat een reëel risico bestond dat de vreemdelingen bij terugkeer in een met artikel 3 van het EVRM strijdige situatie terecht zouden komen. De Afdeling heeft dit oordeel in de uitspraak van 28 augustus 2019 bevestigd.
    5.1.    De vreemdelingen hebben in de zienswijze en in beroep verwezen naar het AIDA-rapport 'Country Report: Bulgaria 2019 Update' van de European Council on Refugees and Exiles van 21 februari 2020 (pagina's 82 tot en met 84) en het stuk 'Veelgestelde vragen - Dublinterugkeerders en statushouders' van VluchtelingenWerk Nederland (VWN)_van april 2020 (pagina's 5 en 6). In het stuk van VWN worden diverse bronnen aangehaald, waaronder een rapport van het US Department of State, van maart 2020 en een stuk van de Schweizerische Flüchtlingshilfe, van 30 augustus 2019. Uit deze informatie komt het beeld naar voren dat de feitelijke situatie voor statushouders in Bulgarije nog altijd niet is verbeterd. Het is bijvoorbeeld nog steeds lastig om identiteitsdocumenten te verkrijgen. Hiervoor is vereist dat de statushouder staat ingeschreven bij de burgerlijke stand en voor een dergelijke inschrijving dient de statushouder een woonadres op te geven. Statushouders mogen na verlening van hun status zes maanden in de opvang verblijven, maar sinds 2016 is het niet langer toegestaan om een opvanglocatie of detentiecentrum als woonadres op te geven. Zij zijn feitelijk nog altijd uitgesloten van toegang tot sociale huisvesting en het is voor hen ook niet mogelijk om een woning op de particuliere woningmarkt te huren. Daarvoor is namelijk een identiteitsdocument nodig. In het hiervoor genoemde AIDA-rapport en het AIDA-rapport 'Country Report: Bulgaria 2020 Update' van 12 februari 2021 wordt dit aangeduid als een 'catch 22-situatie'. Een identiteitsdocument lijkt daarnaast niet alleen noodzakelijk voor het verkrijgen van huisvesting, maar ook voor het effectueren van andere rechten zoals die op het gebied van sociale zekerheid, toegang tot gezondheidszorg en zorgverzekeringen en toegang tot de arbeidsmarkt. Uit de overgelegde informatie blijkt verder dat sinds 2014 sprake is van een 'zero-integration'-situatie. Weliswaar hebben statushouders met een vluchtelingenstatus dezelfde rechten als inwoners met de Bulgaarse nationaliteit en hebben statushouders met een subsidiairebeschermingsstatus dezelfde rechten als derdelanders met een permanent verblijfsrecht, maar zij krijgen in Bulgarije geen ondersteuning bij hun integratie. De integratieverordening die de Bulgaarse autoriteiten in 2017 hebben aangenomen en de financiële middelen die beschikbaar zijn gesteld om de toegang van statushouders tot integratievoorzieningen te waarborgen, hebben hun werking sindsdien blijkens de overgelegde informatie nog niet bewezen.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris in de besluiten van 6 augustus 2020 niet is ingegaan op de landeninformatie die de vreemdelingen hebben overgelegd bij hun zienswijze en die is genoemd onder overweging 5.1. van deze uitspraak. De rechtbank heeft daarom terecht een motiveringsgebrek aangenomen en de besluiten vernietigd.
    5.3.    De grief faalt in zoverre.
    Nader onderzoek
    6.       De rechtbank heeft niet alleen een motiveringsgebrek geconstateerd in de besluiten, maar ook de staatssecretaris de opdracht gegeven nader onderzoek te doen naar de situatie voor terugkerende statushouders in Bulgarije. Daarvoor heeft zij ook concrete vragen voor de Bulgaarse autoriteiten geformuleerd die zien op huisvesting en integratievoorzieningen. Om te kunnen oordelen over de vraag of inderdaad nader onderzoek nodig is, betrekt de Afdeling de stukken die de vreemdelingen in hoger beroep hebben overgelegd en het nadere standpunt van de staatssecretaris in hoger beroep waarin hij alsnog is ingegaan op de door de vreemdelingen overgelegde landeninformatie. De Afdeling zal onderzoeken of uit oogpunt van definitieve geschilbeslechting de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen worden gelaten.
    7.       De vreemdelingen hebben in hoger beroep een aantal e-mails van I. Cheresharov die werkzaam is bij de NGO Caritas Sofia en I. Savova die werkzaam is bij het Bulgarian Helsinki Committtee overgelegd. Daarin wordt gewezen op een gebrek aan financiële ondersteuning voor statushouders en op het bestaan van een "risk of homelessness". Hoewel uit die informatie en de onder 5.1. genoemde informatie blijkt dat de situatie voor statushouders die terugkeren naar Bulgarije onverminderd moeilijk is, dat zij daar tegen veel belemmeringen aanlopen wanneer zij de rechten die voortvloeien uit hun status willen effectueren en dat er geen integratievoorzieningen zijn waarop zij een beroep kunnen doen, heeft de staatssecretaris zich in hoger beroep alsnog terecht op het standpunt gesteld dat daaruit niet volgt dat voor statushouders in het algemeen bij terugkeer naar Bulgarije het reële risico bestaat dat zij terecht zullen komen in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie. De staatssecretaris heeft in hoger beroep een stuk van Caritas Bulgaria van mei 2019 genaamd "The Bulgarian migration paradox, migration and development in Bulgaria" en een stuk van de Council of Refugee Women in Bulgaria genaamd "2020 Annual report, humanitarian aid in times of pandemic" overgelegd. Daaruit volgt net als uit de e-mails die de vreemdelingen hebben overgelegd dat er een risico bestaat dat statushouders geen onderdak kunnen vinden. Niet elke tekortkoming in de nakoming van de verplichtingen uit hoofdstuk VII van de Kwalificatierichtlijn, dus ook in de toegang tot integratievoorzieningen en opvang, leidt echter tot een reëel risico op schending van artikel 4 van het EU Handvest (zie het arrest Ibrahim, punt 92). Daarvoor is namelijk vereist dat de onverschilligheid van de autoriteiten van de betrokken lidstaat ertoe leidt dat iemand die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn eigen wil en keuzes om, terechtkomt in een "toestand van zeer verregaande materiële deprivatie", waardoor hij niet kan voorzien in zijn belangrijkste basisbehoeften en waardoor zijn lichamelijke of geestelijke gezondheid zou worden geschaad of zijn leefomstandigheden mensonwaardig zouden worden.
    7.1.    Uit de door de vreemdelingen en de staatssecretaris overgelegde stukken volgt niet dat de omstandigheden in Bulgarije zodanig zijn dat statushouders structureel, op grote schaal en voor langere periodes, het reële risico lopen dat zij geen toegang hebben tot fundamentele behoeften, zoals onderdak en eten en de vreemdelingen daarom een reëel risico op schending van artikel 4 van het EU Handvest en artikel 3 van het EVRM (vgl. het arrest van het EHRM van 2 juli 2020, N.H. e.a. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2020:0702JUD002882013). Daarentegen blijkt uit de stukken die de staatssecretaris heeft overgelegd dat het de meeste statushouders, voor zover zij niet doorreizen, lukt om een zelfstandig bestaan op te bouwen in Bulgarije. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris, vanwege de feitelijke situatie waarin zij na overdracht terecht komen, niet van de vreemdelingen kan verwachten dat zij zelf in Bulgarije de rechten die voortvloeien uit hun status  effectueren. Uit het persoonlijke relaas van de vreemdelingen en de op de zaak betrekking hebbende stukken is, zoals de staatssecretaris terecht stelt, ook niet gebleken dat de vreemdelingen voldoende inspanningen hebben verricht om over tekortkomingen in de voorzieningen in Bulgarije te klagen. Ten aanzien van de gestelde ondergane mishandeling, aanranding en detentie bij illegale inreis blijkt uit hun verklaringen dat zij zich slechts eenmaal hebben beklaagd bij de beheerders van het kamp waar zij hebben verbleven. Gelet op hun status zullen zij bij terugkeer niet nogmaals worden gedetineerd. Verder is gesteld noch gebleken dat de vreemdelingen zich anderszins tot de (hogere) autoriteiten in Bulgarije hebben gewend, zodat niet kan worden geconcludeerd dat de Bulgaarse autoriteiten de vreemdelingen niet willen of kunnen helpen.
    7.2.    Bij de beoordeling of sprake is van een reëel risico op schending van artikel 4 van het EU Handvest en artikel 3 van het EVRM moet ook worden betrokken of de vreemdelingen aannemelijk hebben gemaakt dat het moeilijk of zinloos is om naar de Bulgaarse rechter te stappen. De rechter is ertoe gehouden om op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens en afgemeten aan het beschermingsniveau van de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten te oordelen of er sprake is van tekortkomingen die een bepaalde groepen van personen raken. Naar die maatstaven beoordeelt de rechter dus ook de toegang voor statushouders tot huisvesting en integratievoorzieningen. Uit de verklaringen van de vreemdelingen en de door hen overgelegde informatie kan niet worden afgeleid dat de vreemdelingen zich hebben ingespannen een gerechtelijke procedure in Bulgarije te starten of dat klagen bij voorbaat zinloos is.
    7.3.    Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat uit het AIDA-rapport volgt dat Bulgaarse statushouders het risico lopen om in een ‘catch 22-situatie’ terecht te komen en vanuit de Bulgaarse autoriteiten geen ondersteuning bij hun integratie krijgen, oordeelt de Afdeling, gelet op wat zij onder 7.1 en 7.2 heeft overwogen, dat de hoge drempel uit het arrest Ibrahim waarbij een reëel risico op een behandeling in strijd met artikel 4 van het EU Handvest aannemelijk is gemaakt niet is gehaald. De situatie gekenmerkt door grote onzekerheid en een sterke verslechtering van de leefomstandigheden zoals die in Bulgarije bestaat, is op zichzelf onvoldoende om die drempel te halen. De Afdeling oordeelt daarom niet anders over de situatie voor statushouders in Bulgarije dan zij in haar uitspraken van 2018 en 2019 heeft gedaan.
    7.4.    De staatssecretaris heeft zich gelet op het voorgaande in hoger beroep alsnog terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij bij terugkeer naar Bulgarije in een situatie terecht zullen komen die in strijd is met artikel 4 van het EU Handvest en artikel 3 van het EVRM en dat hij niet langer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan. Anders dan de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen, is hij daarom niet gehouden om zich bij de Bulgaarse autoriteiten te vergewissen van de omstandigheden waarin de vreemdelingen bij terugkeer terecht komen.
    7.5.    De grief slaagt in zoverre.
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de staatssecretaris daarbij is opgedragen zich bij de Bulgaarse autoriteiten te vergewissen over de integratievoorzieningen en de toegang tot huisvesting voor statushouders. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat de  besluiten feitelijk toch blijven gelden. Daarover overweegt de Afdeling in aanvulling op wat onder 7.3. staat, nog het volgende.
    Vertrektermijn
    9.       De vreemdelingen hebben aangevoerd dat de staatssecretaris door hen op te dragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van Bulgarije te begeven hun ten onrechte geen vertrektermijn heeft gegund.
    9.1.    Op grond van artikel 62a, derde lid, van de Vw 2000 wordt de vreemdeling die in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning opgedragen om zich onmiddellijk naar het grondgebied van de betrokken lidstaat te begeven. De staatssecretaris heeft de vreemdelingen daarom terecht geen vertrektermijn gegund. Dat betoog faalt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt die uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 19 oktober 2020 in zaken nrs. NL20.15181, NL20.15183, NL20.15188 en NL20.15194 voor zover de staatssecretaris daarbij is opgedragen zich bij de Bulgaarse autoriteiten te vergewissen over de integratievoorzieningen en de toegang tot huisvesting voor statushouders;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 6 augustus 2020 geheel in stand blijven;
    IV.     veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.122,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2021
    638-906.