ECLI:NL:RVS:2017:107, Raad van State, 18-01-2017, 201604812/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van twee woningen aan de [locatie], kadastraal bekend Overschie, sectie A, nrs. 2612 en 2523.

201604812/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 mei 2016 in zaak nr. 15/7790 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van twee woningen aan de [locatie], kadastraal bekend Overschie, sectie A, nrs. 2612 en 2523.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2016, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong, mr. S.B.H. Fijneman, mr. Y.H. Akkulak en A.V. Bruijn, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is eigenaar van de percelen kadastraal bekend Overschie, sectie A, nrs. 2612 en 2523. Op 17 oktober 2014 heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van twee woningen op deze percelen. Het college heeft bij het besluit van 20 oktober 2015 geweigerd deze omgevingsvergunning te verlenen.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schieveense Polder" (hierna: bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Groenstrook" en zijn ter plaatse geen woningen toegestaan. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    3. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    
    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het
    bestemmingsplan […]."
    
    Artikel 2.10, tweede lid, luidt: "In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […], indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    
    4. Het college heeft de vergunning geweigerd omdat het plan voor de twee woningen in strijd is met het geldende bestemmingsplan en evenmin past binnen de ruimtelijke kaders van het "Stedenbouwkundig Plan Woningen Oude Bovendijk" van februari 2013 (hierna: het Stedenbouwkundig Plan) dat de ruimtelijke uitgangspunten beschrijft voor de uitbreiding van de woningbouw langs de Oude Bovendijk. In het Stedenbouwkundig Plan is als uitgangspunt geformuleerd dat maximaal 28 nieuwe woningen binnen de huidige ruimtelijke structuur langs de Oude Bovendijk mogelijk kunnen worden gemaakt. Een verdere verdichting langs de Oude Bovendijk wordt onwenselijk geacht gezien de bijzondere ruimtelijke kwaliteit van het gebied met zijn polderkarakter en zeer beperkte ontsluitingsmogelijkheden.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning heeft geweigerd op de grond dat de twee woningen leiden tot een overschrijding van het maximum van 28 nieuwe woningen die op grond van het Stedenbouwkundig Plan ter plaatse kunnen worden toegelaten. Volgens [appellant] komt aan dit maximum geen betekenis toe aangezien het regionaal structuurplan "Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020" van 12 oktober 2005 (hierna: RR2020) de landschappelijke inpassing en kwaliteit voorop stelt bij de uitwerking van plannen voor landelijk wonen, en niet de aantallen. Dit regionaal structuurplan moet in acht worden toegenomen bij de vaststelling van gemeentelijke plannen, waartoe hij wijst op artikel 36c van de Wet Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 9.1.2, vierde lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening. Verder bevat het Stedenbouwkundig Plan geen onderbouwing van het maximum van 28 nieuwe woningen. Dit aantal is volgens [appellant] als uitgangspunt genomen, louter om reden dat er 21 woningen op gemeentegrond zijn voorzien en aan zeven particulieren al toezeggingen waren gedaan. Daarmee is het gehanteerde maximum aantal van 28 woningen in strijd met vaste jurisprudentie van de Afdeling op grond waarvan ruimte moet worden geboden aan nieuw particulier initiatief, waartoe [appellant] wijst op onder meer de uitspraken van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2404 en ECLI:NL:RVS:2014:2397, en van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3276.
    
    Voorts is de aanvraag volgens [appellant] in overeenstemming met de ruimtelijke uitgangspunten uit het Stedenbouwkundig Plan. Daartoe voert hij aan dat in het Stedenbouwkundig Plan de Oude Bovendijk wordt getypeerd door clusters van gebouwen waartussen zich open ruimtes met duidelijke zichtlijnen bevinden en dat de nieuwe bebouwing moet worden ingepast in deze structuur. De aanvraag betreft de ontwikkeling van een dergelijk cluster en de woningen passen in de bestaande bebouwingstypologieën en de ruimtelijke kaders van het Stedenbouwkundig Plan, aldus [appellant]. Verder is volgens [appellant] de motivering van het college ten aanzien van de bijzondere ruimtelijke kwaliteit van het polderlandschap onjuist, aangezien elders aan de Oude Bovendijk ook nieuwe woningen mogelijk worden gemaakt. Voorts is volgens [appellant] de motivering van het college ten aanzien van de beperkte ontsluiting van het gebied onjuist. De capaciteit van het deel van de Oude Bovendijk waarop zijn percelen worden ontsloten, is ruim voldoende. Op dit deel van de Oude Bovendijk is sprake van een relatief lage verkeersintensiteit en dit deel van de Oude Bovendijk is direct ontsloten op de N209. Bovendien is de verkeersgeneratie van twee woningen gering, aldus [appellant].
    
    6. De rechtbank heeft terecht voorop gesteld dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan in dit geval tot de bevoegdheid van het college behoort, waarbij het college beleidsruimte heeft en de rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
    
    7. Het college heeft voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bouw van de door [appellant] gewenste twee woningen aansluiting gezocht bij het Stedenbouwkundig Plan. In het Stedenbouwkundig Plan worden de ruimtelijke uitgangspunten voor de uitbreiding van de woningbouw langs de Oude Bovendijk beschreven. In paragraaf 5 van het Stedenbouwkundig Plan staat over het karakter van het gebied dat typerend voor de ruimtelijke structuur het patroon van boerderijclusters is, hetgeen groepjes gebouwen zijn met daartussen open ruimte met duidelijke zichtlijnen. De nieuwe bebouwing zal moeten worden ingepast in deze structuur. Tussen partijen is niet in geschil dat ter plaatse van de percelen van [appellant] geen sprake is van een bestaand cluster aan bebouwing. In zoverre past de aanvraag niet binnen de ruimtelijke kaders van het Stedenbouwkundig Plan. Het college heeft zich dan ook onder verwijzing naar het Stedenbouwkundig Plan in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd met het oog op de bijzondere ruimtelijke kwaliteit van het gebied met zijn polderlandschap. Het college heeft dan ook reeds hierom in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om bovenop het beoogde aantal van 28 woningen de twee door [appellant] gewenste woningen mogelijk te maken.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat zijn bouwvoornemen in overeenstemming is met het RR2020 en dat zijn aanvraag daarom niet afgewezen had mogen worden, stelt de Afdeling vast dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd met een onderbouwing die betrekking heeft op de landschappelijke inpassing en de ruimtelijke kwaliteit. Er bestaat in zoverre geen grond voor het oordeel dat de bestreden weigering niet in overeenstemming met de door [appellant] bedoelde passage uit het RR2020 is. Verder houdt de door [appellant] genoemde jurisprudentie over het mogelijk maken van particulier initiatief niet in dat een gemeentebestuur nieuw particulier initiatief zonder meer mogelijk moet maken, maar dat de raad zich uit moet laten over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van particulier initiatief dat tijdig en voldoende concreet in een planprocedure wordt ingediend. Dat is in deze procedure niet aan de orde, terwijl bovendien uit het bestreden besluit blijkt dat het college zich over de ruimtelijke aanvaardbaarheid heeft uitgelaten.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college met de gegeven motivering in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning te verlenen.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Boer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
    
    745.