ECLI:NL:HR:2016:1441, Hoge Raad, 08-07-2016, 15/01170
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2016-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Exploitatieovereenkomst met gemeente. Nietigheid wegens strijd met exploitatieverordening (art. 42 Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud)). Onverschuldigde betaling. Vergoeding van de waarde van door de gemeente verrichte werkzaamheden, art. 6:210 lid 2 BW. Voldaan aan eisen van HR 5 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3532, NJ 2016/159 (Michielse/Gemeente Reusel-De Mierden)? Marktwaarde van door de gemeente verrichte prestaties.

8 juli 2016
    Eerste Kamer
    15/01170
    LZ 
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
     
    in de zaak van:
    
    
      
        [eiser],wonende te [woonplaats], 
      EISER tot cassatie, 
      advocaat: aanvankelijk mr. M.B.A. Alkema,         thans mr. M. Littooij,
      
      
    
    
      		t e g e n
      
      
    
    
      de GEMEENTE MOLENWAARD, voorheen gemeente Liesveld, zetelende te Bleskensgraaf, 
      VERWEERSTER in cassatie, 
      advocaat: mr. M.W. Scheltema.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en de Gemeente.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    	Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	de vonnissen in de zaak 308137/HA ZA 08-1369 van de rechtbank Rotterdam van 3 maart 2010 en 3 november 2010;
    b.	de arresten in de zaak 200.085.578 van het gerechtshof Den Haag van 24 januari 2012, 21 augustus 2012, 22 januari 2013 en 2 december 2014. 
    	De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen de arresten van het hof van 21 augustus 2012, 22 januari 2013 en 2 december 2014 heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping.
      	De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 28 april 2016 op die conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      
        In cassatie kan worden uitgegaan van de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1 vermelde feiten. Deze komen, samengevat en voor zover in cassatie van belang, op het volgende neer.
        (i)	Op 21 oktober 2004 is een akte van ruiling (hierna: de Akte) verleden waarbij de Gemeente met [eiser] enkele percelen weiland heeft geruild met het oog op de ontwikkeling van het bedrijventerrein Gelkenes Oost. In de Akte is overeengekomen dat de Gemeente de aan [eiser] over te dragen percelen bouwrijp maakt en dat zij in het openbare gebied van het bedrijventerrein Gelkenes Oost infrastructurele werken en riolering zal aanleggen. Voorts is bepaald dat [eiser] aan de Gemeente een bedrag van € 53.550,-- (inclusief btw) betaalt ter zake van het bouwrijp maken en een bedrag van € 408.600,-- als bijdrage in de exploitatiekosten voor de realisatie van de infrastructurele voorzieningen in het bedrijventerrein. 
        (ii)	Op 4 november 2004 hebben partijen met betrekking tot de ontwikkeling van bedrijventerrein Gelkenes West, alwaar [eiser] een perceel grond met de bestemming ‘agrarisch’ in eigendom had, een tweede overeenkomst gesloten (hierna: de Overeenkomst). Hierin is overeengekomen dat de Gemeente haar medewerking zal verlenen aan wijziging van de bestemming van het perceel grond van ‘agrarisch’ in de bestemming ‘bedrijfsterrein’, zal zorgdragen voor het bouwrijp maken van het perceel grond, en tevens in het openbare gebied van het bedrijventerrein Gelkenes West infrastructurele werken en riolering zal aanleggen. Voorts is bepaald dat [eiser] aan de Gemeente een bedrag van € 35.700,-- (inclusief btw) betaalt ter zake van het bouwrijp maken van zijn perceel grond en een bedrag van € 327.189,75 als bijdrage in de exploitatiekosten voor de realisatie van de infrastructurele voorzieningen in het bedrijventerrein.
        (iii)	[eiser] heeft betaling van de hiervoor onder (i) en (ii) genoemde bedragen achterwege gelaten.
        (iv)	Ten tijde van het passeren van de Akte en het sluiten van de Overeenkomst was de Exploitatieverordening 1996 (hierna: de Exploitatieverordening) van de Gemeente van kracht. De inhoud daarvan is, voor zover van belang, geciteerd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1 achter (h). 
      
      
      
        3.2.1
        
          Voor zover in cassatie van belang, vordert de Gemeente in dit geding in conventie betaling van de hiervoor in 3.1 onder (i) en (ii) vermelde bedragen (met dien verstande dat in plaats van het onder (ii) genoemde bedrag van € 35.700,-- een bedrag van € 22.799,60 is gevorderd), te vermeerderen met rente. [eiser] vordert in reconventie een verklaring voor recht dat de Gemeente haar in de Akte en de Overeenkomst neergelegde aanspraken op betaling van een financiële bijdrage van in totaal € 735.789,75 (€ 408.600,-- en € 327.189,75) niet geldend kan maken en niet met succes een beroep kan doen op art. 6:210 lid 2 BW. 
          	De rechtbank heeft bij eindvonnis de vordering van de Gemeente in conventie toegewezen. In reconventie heeft de rechtbank voor recht verklaard dat de Gemeente haar in de Akte en de Overeenkomst neergelegde aanspraken op betaling van in totaal € 735.789,75 terzake infrastructurele werkzaamheden niet geldend kan maken op grond van de Akte en de Overeenkomst, en het meer of anders gevorderde afgewezen.  
        
        
      
      
        3.2.2
        Het hof heeft het eindvonnis van de rechtbank op een ondergeschikt punt vernietigd (het bedrag van € 22.799,60 is gewijzigd in € 20.000,--) en voor het overige bekrachtigd. 
      
    
    
      3.3
      In cassatie wordt alleen opgekomen tegen de toewijzing van de bedragen van € 408.600,-- en € 327.189,75 ter zake van de bijdragen in de exploitatiekosten voor de realisatie van de infrastructurele voorzieningen in de bedrijventerreinen Gelkenes-Oost en West.
      
      
        3.4.1
        
          Onderdeel 1 van het middel is gericht tegen de verwerping van het standpunt van [eiser] dat de Gemeente het aanleggen van de infrastructurele voorzieningen niet heeft verricht op grond van de (nietige) exploitatieovereenkomsten die in de Akte en Overeenkomst zijn neergelegd, en dat art. 6:210 BW daarom niet voor toepassing in aanmerking komt. 
          	Naar de kern genomen klaagt het onderdeel dat het hof miskend heeft dat de infrastructurele voorzieningen ‘sowieso’ al door de Gemeente aangelegd zouden worden en ten tijde van het aangaan van de Akte en de Overeenkomst voor een deel zelfs al aangelegd waren. De onderhavige werkzaamheden werden dan ook niet (uitsluitend) ten behoeve van [eiser] verricht, en met het sluiten van de Akte en de Overeenkomst beoogde de Gemeente alsnog een deel van de kosten om te slaan over (ook) [eiser]. Om die redenen kan art. 6:210 BW volgens het onderdeel in het onderhavige geval geen toepassing vinden, evenmin als de zogenoemde ‘Warmond-jurisprudentie’ (HR 13 april 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB1055, NJ 2001/581 (Warmond I) en HR 12 december 2003, ECLI:NL:HR:2003:AL8443, NJ 2005/431 (Warmond II)). 
        
        
      
      
        3.4.2
        
          Het onderdeel faalt. De Akte en de Overeenkomst strekten ertoe dat de Gemeente zich jegens [eiser] verbond tot het aanleggen van de daarin omschreven infrastructurele voorzieningen en riolering in het openbare gebied van de bedrijventerreinen Gelkenes Oost en West. Dat de Gemeente die werkzaamheden ook zonder het aangaan van de Akte en de Overeenkomst zou hebben verricht en dat zij reeds voor het sluiten van die overeenkomsten met de desbetreffende werkzaamheden was begonnen, zoals [eiser] heeft aangevoerd, neemt niet weg dat [eiser] door die overeenkomsten een rechtens afdwingbare aanspraak jegens de Gemeente verkreeg tot het aanleggen van de bedoelde infrastructurele voorzieningen en riolering, zodat die werkzaamheden mede ter uitvoering van de Akte en Overeenkomst moesten worden verricht. Dat brengt mee dat de Gemeente deze prestaties jegens [eiser] heeft verricht op grond van de (nietige) exploitatieovereenkomsten die in de Akte en de Overeenkomst zijn neergelegd, en dat op het onderhavige geval dus ook de zogenoemde ‘Warmond-jurisprudentie’ van toepassing is. 
          	Aan het voorgaande kan niet afdoen dat de infrastructurele werkzaamheden niet uitsluitend ten behoeve van [eiser] werden verricht. Dat ligt immers besloten in de aard van die werkzaamheden als voorzieningen van openbaar nut, welke voorzieningen strekken tot baat van eenieder in het exploitatiegebied. 
        
        
      
    
    
      3.5
      Onderdeel 2 is gericht tegen het oordeel van het hof omtrent de hoogte van de door [eiser] ingevolge art. 6:210 lid 2 BW verschuldigde vergoeding. Volgens het hof zou de Gemeente ter zake van het aanleggen van de infrastructurele voorzieningen en riolering op grond van de Exploitatieverordening hogere exploitatiebijdragen hebben mogen bedingen dan de daarvoor in de Akte en de Overeenkomst vermelde bedragen (zie met name de rov. 15-22 van het eindarrest), zodat de Gemeente terecht aanspraak maakt op betaling van de in die overeenkomsten vermelde bedragen.
      
    
    
      3.6
      De klachten van onderdeel 2.5 bouwen voort op de hiervoor in 3.4.2 verworpen klachten van onderdeel 1, en falen mitsdien eveneens.
      
    
    
      3.7
      Voor zover de onderdelen 2.1–2.4 ertoe strekken te betogen dat het hof ten onrechte geen, of onvoldoende, aandacht heeft besteed aan de vraag of de te vergoeden werkzaamheden ook daadwerkelijk door de Gemeente zijn verricht, falen zij op de gronden vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.17-2.22.
      
      
        3.8.1
        Voor het overige klagen de onderdelen 2.1–2.4, met een beroep op het (na het eindarrest van het hof gewezen) arrest van de Hoge Raad van 5 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3532, NJ 2016/159 ([A]/Gemeente Reusel-De Mierden), dat het hof ten onrechte 
        (a)	heeft nagelaten te onderzoeken welke kosten de Gemeente daadwerkelijk heeft gemaakt in verband met de door haar verrichte werkzaamheden,
        (b)	geen of onvoldoende aandacht heeft besteed aan de vraag of de te vergoeden werkzaamheden specifiek met betrekking de percelen van [eiser] zijn getroffen, en
        (c)	geen of onvoldoende aandacht heeft besteed aan de vraag of de toegewezen bedragen hoger zijn dan de marktwaarde van de door de Gemeente verrichte prestaties ten tijde van de ontvangst daarvan. 
        
      
      
        3.8.2
        
          In het zojuist genoemde arrest heeft de Hoge Raad in de rov. 3.6.2–3.6.3 als volgt overwogen. 
          	Teneinde de ingevolge art. 6:210 lid 2 BW te vergoeden waarde van de prestatie van de Gemeente te bepalen, moet onderzocht worden of, en zo ja, in hoeverre, de exploitatieverordening een grondslag biedt voor het bedingen door de Gemeente van een tegenprestatie voor de door haar aan te brengen voorzieningen van openbaar nut. Daarnaast vloeit uit art. 6:210 lid 2 BW voort dat de vordering van de Gemeente in ieder geval niet toewijsbaar is tot een hoger bedrag dan de marktwaarde van haar prestatie ten tijde van de ontvangst daarvan en dat de toewijsbaarheid van de vordering dus ook in zoverre begrensd is. Indien de Gemeente een exploitatievergoeding heeft bedongen zonder toereikende basis in de toepasselijke exploitatieverordening, kan de Gemeente dus slechts aanspraak maken op het laagste van de bedragen die voortvloeien uit respectievelijk de toepassing van de exploitatieverordening en de marktwaarde. Het is aan de Gemeente om in het kader van een vordering op de voet van art. 6:210 lid 2 BW de waarde van haar prestatie aannemelijk te maken. Zij dient haar vordering zodanig toe te lichten en te onderbouwen dat het voor de wederpartij redelijkerwijs mogelijk is daartegen verweer te voeren. De Gemeente dient daarom – met het oog op de vraag in hoeverre de exploitatieverordening een grondslag biedt voor het bedingen van een tegenprestatie voor de door haar verrichte prestatie – te stellen en met bescheiden te onderbouwen welke voorzieningen van openbaar nut specifiek met betrekking tot het desbetreffende perceel zijn getroffen, en welke kosten daaraan voor haar waren verbonden. In een geval waarin de Gemeente de gemiddelde kosten per vierkante meter van de door haar verrichte prestatie heeft berekend met betrekking tot een gebied waarvan het perceel van de wederpartij deel uitmaakt, is daartoe in de regel onvoldoende dat de Gemeente gegevens in het geding brengt waaruit die kosten met betrekking tot dat hele gebied blijken. Daarnaast dient de Gemeente – met het oog op de in het kader van art. 6:210 lid 2 BW te beantwoorden vraag in hoeverre haar wederpartij verrijkt is door haar prestatie – aanknopingspunten te verschaffen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of zij aldus een bedrag vordert dat niet hoger is dan het bedrag van de marktwaarde die de prestatie voor het betrokken perceel heeft.
        
        
      
      
        3.8.3
        De hiervoor in 3.8.1 onder (a) vermelde klacht treft geen doel. In het kader van de vraag in hoeverre de exploitatieverordening een grondslag biedt voor het bedingen van een tegenprestatie voor de door de Gemeente verrichte exploitatiewerkzaamheden, gaat het niet om de vraag welke kosten de Gemeente daadwerkelijk in dat verband heeft gemaakt, maar om de vraag op welk bedrag de kosten voor het treffen van voorzieningen van openbaar nut met inachtneming van de in (art. 5 van) de Exploitatieverordening voorgeschreven methodiek begroot moeten worden, waarna de aldus begrote kosten op de in (art. 6 van) de Exploitatieverordening voorgeschreven wijze aan de percelen worden toegerekend. Waar in het arrest [A]/Gemeente Reusel-De Mierden is overwogen dat de Gemeente dient te stellen en met bescheiden te onderbouwen (welke voorzieningen van openbaar nut specifiek met betrekking tot het desbetreffende perceel zijn getroffen en) “welke kosten daaraan voor haar waren verbonden” (rov. 3.6.3), is dan ook gedoeld op de met inachtneming van de Exploitatieverordening begrote kosten die aan die werkzaamheden zijn verbonden. 
        
      
      
        3.8.4
        Ook de hiervoor in 3.8.1 onder (b) vermelde klacht gaat niet op. De eis dat de te vergoeden werkzaamheden specifiek met betrekking tot de percelen van [eiser] zijn uitgevoerd, houdt in dat (ook) de percelen van [eiser] door de getroffen voorzieningen van openbaar nut gebaat moeten zijn. Het hof heeft dit niet miskend, nu het in rov. 17 van zijn eindarrest heeft vastgesteld dat in de door het hof gevolgde kostenraming in het deskundigenrapport slechts werkzaamheden van de Gemeente zijn betrokken “die buiten de gronden van [eiser] zijn uitgevoerd en waarvan die gronden baat hebben ondervonden”. Daarbij heeft het hof zich niet alleen gebaseerd op de door de deskundige begrote totale kosten voor het gehele exploitatiegebied, maar ook op de door deze vastgestelde totale oppervlakte van de gebate percelen en de door hem met inachtneming van de Exploitatieverordening becijferde rekeneenheid, op basis waarvan de deskundige het aan [eiser] toe te rekenen deel van de kosten heeft berekend volgens de daarvoor in de Exploitatieverordening opgenomen regels. Aldus is voldaan aan hetgeen in het arrest [A]/Gemeente Reusel-De Mierden op dit punt is overwogen.
        
      
      
        3.8.5
        
          De hiervoor in 3.8.1 onder (c) vermelde klacht is daarentegen gegrond. Het hof heeft zich beperkt tot een onderzoek van de vraag welke vergoeding op basis van de Exploitatieverordening geoorloofd zou zijn geweest voor de door het hof in aanmerking genomen exploitatiewerkzaamheden. Ten onrechte is niet onderzocht of de toegewezen bedragen hoger zijn dan de marktwaarde die de door de Gemeente verrichte prestaties ten tijde van de ontvangst daarvan voor de percelen van [eiser] hebben. Dit brengt mee dat het eindarrest van het hof niet in stand kan blijven. Partijen zullen hun stellingen met betrekking tot deze aangelegenheid na verwijzing mogen aanpassen en aanvullen.
          	Zoals volgt uit hetgeen in rov. 3.6.2 van het arrest [A]/Gemeente Reusel-De Mierde is overwogen, gaat het bij beantwoording van de vraag wat de marktwaarde is van de door de Gemeente (zonder rechtsgrond) verrichte prestatie, erom welke waarde in het economisch verkeer aan die prestatie wordt toegekend. Die waarde zal derhalve in het algemeen gesteld kunnen worden op hetgeen naar objectieve maatstaven in het economisch verkeer betaald zou moeten worden voor het verrichten van de werkzaamheden (het aanleggen van de voorzieningen van openbaar nut) die door de Gemeente in overeenstemming met de Exploitatieverordening zijn verricht, waarna het aan de percelen van [eiser] toe te rekenen deel daarvan in aanmerking wordt genomen.
        
        
      
    
    
      3.9
      De overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
      
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      	vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 2 december 2014;
      	verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
      	veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 497,37 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, G. Snijders, M.V. Polak en C.E. du Perron, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 8 juli 2016.