ECLI:NL:CRVB:2015:742, Centrale Raad van Beroep, 12-03-2015, 13-4784 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2015-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ondanks dat betrokkene alleen bezwaar had gemaakt op het punt van de inschaling, was appellant gerechtigd betrokkene met de beslissing op bezwaar in te delen in een andere functie omdat volgens appellant de eerdere functie-indeling onjuist was. Ook los van de bezwarenprocedure was appellant bevoegd een onjuiste functie-indeling te herstellen. Wel ten onrechte getrapte besluitvorming in bezwaar toegepast. De indeling van betrokkene in de functie managementondersteuner is in rechte niet houdbaar wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ten onrechte is de rechtbank niet ingegaan op de beroepsgrond van betrokkene dat appellant een dwangsom heeft verbeurd wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar van 5 augustus 2011. De Raad kent de maximale dwangsom toe.

13/4784 AW, 13/6019 AW, 13/6610 AW, 14/6519 AW 
  
    Datum uitspraak: 12 maart 2015
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 
    24 juli 2013, 12/3776 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    de Minister van Infrastructuur en Milieu (appellant)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. G.G.E.A. Frederix-Gianotten, advocaat, een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Appellant heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 10 september 2013 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en op 3 oktober 2014 een nieuw primair besluit.
  
  
    Betrokkene heeft hierop een reactie gegeven.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H.C. van Eck, mr. B.C.M. Gijsbers, K.T.C. Buurman Aerts en drs. P.F. van Straten. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door ing. R.J. van Schaik.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Betrokkene is sinds 15 november 2002 in dienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, thans Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Per 1 april 2008 is het functiegebouw Verkeer en Waterstaat (VenW) ingevoerd en is aan betrokkene het functieprofiel Adviseur/Specialistisch medewerker toegekend, met salarisschaal 7. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 30 juni 2011 heeft appellant betrokkene in verband met de invoering van het functiegebouw Rijk (FGR) met ingang van 1 juli 2011 ingedeeld in de functiefamilie: advisering, functiegroep: medewerker advisering, functieprofiel: medewerker/advisering S5 (schaal 5), werkveld: fysieke ruimte en milieu (medewerker advisering). Daarbij is opgemerkt dat de indeling in het FGR niet leidt tot een verandering van het feitelijke samenstel van opgedragen werkzaamheden en de inschaling. 
      
    
    
      1.3.
      
        Naar aanleiding van het bezwaar van betrokkene heeft appellant het besluit van 30 juni 2011 herzien in die zin dat het functieprofiel van betrokkene is medewerker advisering S7 (schaal 7). Appellant heeft het herziene besluit, gedateerd 30 juni 2011, bij brief van 
        16 september 2011 aan betrokkene toegezonden en daarbij meegedeeld dat het besluit dient als vervanging van het eerder door betrokkene ontvangen besluit. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 30 maart 2012 heeft betrokkene appellant wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaar in gebreke gesteld. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 12 april 2012 heeft appellant het bezwaar van betrokkene gegrond verklaard en meegedeeld dat na afronding van het functiewaarderingsonderzoek een nader besluit zal worden genomen over de functie-indeling. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 17 juli 2012 heeft appellant, in aanvulling op het besluit van 12 april 2012, betrokkene ingedeeld in functiefamilie: bedrijfsvoering, functietypering: managementondersteuner, schaal 7 (managementondersteuner). Daarbij is verwezen naar het functiewaarderingsrapport van het expertisecentrum Organisatie & Personeel van 27 juni 2012. 
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, de besluiten van 12 april 2012 en 17 juli 2012 vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 12 april 2012 is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat het niet meer inhoudt dan een gegrondverklaring van het bezwaar. Het besluit van 17 juli 2012 is vernietigd, omdat appellant volgens de rechtbank buiten de grenzen van de heroverweging is getreden door over te gaan tot een nieuwe functie-indeling, terwijl betrokkene alleen bezwaar had gemaakt tegen de inschaling. Volgens de rechtbank had appellant het besluit van 30 juni 2011 moeten intrekken en een nieuw primair besluit moeten nemen inzake de functie-indeling, waartegen betrokkene bezwaar had kunnen maken. 
      
      
    
    
      3.1.
      Partijen hebben op hierna te bespreken gronden (incidenteel) hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      3.2.
      Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij beslissing op bezwaar van 10 september 2013 het bezwaar van betrokkene gegrond verklaard en het besluit van 30 juni 2011 herroepen. De Raad zal dit besluit gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb mede in de beoordeling betrekken. 
      
    
    
      3.3.
      
        Bij primair besluit van 3 oktober 2014 heeft appellant betrokkene ingedeeld in de functiefamilie: bedrijfsvoering, functiegroep: managementondersteuner, functieprofiel: managementondersteuner S7 (managementondersteuner). Daarbij is verwezen naar het rapport herwaarderingsonderzoek van het Expertisecentrum Organisatie & Personeel van 
        31 augustus 2014. Met toestemming van partijen zal de Raad gelet op het belang het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten dit besluit mede in de beoordeling betrekken.
      
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          Het hoger beroep
        
      
      
    
    
      4.1.
      Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de beslissing op bezwaar buiten de grenzen van de heroverweging is getreden, omdat de inschaling van betrokkene onlosmakelijk is verbonden met de functie waar zij is ingedeeld. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      4.2.
      
        De Raad heeft eerder overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ1525) dat de wetgever met artikel 7:11 van de Awb - waarin de verplichting tot heroverweging op grondslag van het bezwaar is vervat - tot uitdrukking heeft willen brengen dat onderdelen van het primaire besluit die geheel los staan van de aangevoerde bezwaren, in beginsel niet in het kader van het bezwaar mogen worden heroverwogen en dat het primaire besluit in beginsel niet ten nadele van de bezwaarde mag worden gewijzigd. Met appellant is de Raad van oordeel dat de inschaling niet geheel los staat van, maar juist onlosmakelijk is verbonden met de functie-indeling. Immers, uit de 
        functie-indeling volgt de inschaling. Ondanks dat betrokkene alleen bezwaar had gemaakt op het punt van de inschaling, was appellant gerechtigd betrokkene met de beslissing op bezwaar in te delen in een andere functie omdat volgens appellant de eerdere functie-indeling onjuist was. Ook los van de bezwarenprocedure was appellant bevoegd een onjuiste functie-indeling te herstellen. Bovendien is de inschaling van betrokkene niet gewijzigd, nu zij reeds was ingeschaald in schaal 7 en zij die schaal behield na het besluit van 17 juli 2012, zodat anders dan betrokkene stelt geen sprake was van een niet toegestane verslechtering in bezwaar. 
      
      
    
    
      4.3.
      Nu ten onrechte is geoordeeld dat met het besluit van 17 juli 2012 buiten de grenzen van de heroverweging in bezwaar is getreden, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking voorzover appellant is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daarmee is de grondslag komen te ontvallen aan de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nadere besluiten van 10 september 2013 en 3 oktober 2014. 
      
    
    
      4.4.
      Dat de beroepsgrond van appellant slaagt betekent niet dat de rechtbank de bestreden besluiten van 12 april 2012 en 17 juli 2012 ten onrechte vernietigd heeft. Immers, de rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld, zoals appellant ter zitting heeft erkend, dat sprake was van strijd met artikel 7:11 van de Awb wegens niet toegestane getrapte besluitvorming in bezwaar. Pas met het besluit van 17 juli 2012 heeft appellant zijn besluitvorming in bezwaar voltooid. De besluiten van 12 april 2012 en 17 juli 2012 moeten tezamen worden gezien als één besluit, zodat de rechtbank niet alleen het besluit van 12 april 2012 had moeten vernietigen wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb, maar ook het besluit van 17 juli 2012. Dit brengt mee dat de rechtbank deze besluiten op zichzelf terecht, maar op niet geheel juiste grond heeft vernietigd. De aangevallen uitspraak moet daarom - met verbetering van de gronden - worden bevestigd voor zover de besluiten daarbij zijn vernietigd.
      
    
    
      4.5.
      Beoordeeld wordt vervolgens of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven. 
      
    
    
      4.6.
      De vraag of de indeling van betrokkene in de functie managementondersteuner in rechte houdbaar is dient te worden beantwoord aan de hand van een terughoudende toetsing. Die toetsing is, naast de overigens in aanmerking komende toetsing aan regels van geschreven en ongeschreven recht, beperkt tot de vraag of de indeling op voldoende gronden berust. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat indeling in een ander, hoger gewaardeerd functieprofiel op zichzelf denkbaar en verdedigbaar is. Gelet op de aan betrokkene opgedragen werkzaamheden is indeling in de functie managementondersteuner op zichzelf niet onhoudbaar. 
      
    
    
      4.7.
      
        Betrokkene heeft echter reeds in bezwaar een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan en daarbij verwezen naar haar collega’s L en K, die in het functiegebouw VenW net als betrokkene de functie Adviseur/Specialistisch medewerker hadden. L en K zijn in het FGR wel ingedeeld in de functie medewerker advisering, met bijbehorende (hogere) salarisschaal. De functie medewerker advisering is in het FGR ingeschaald vanaf schaal 8. Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat zij op peildatum 1 juli 2011 dezelfde werkzaamheden verrichtte als L en K. Appellant is van mening dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat L en K bij de indeling in het FGR reeds een hogere salarisschaal hadden, en omdat betrokkene niet dezelfde werkzaamheden verrichtte als L en K. In het rapport herwaarderingsonderzoek van het Expertisecentrum Organisatie & Personeel van 
        31 augustus 2014 (rapport) heeft appellant gericht onderzoek gedaan naar het beroep van betrokkene op het gelijkheidsbeginsel, door de werkzaamheden van betrokkene te vergelijken met die van L en K. Anders dan appellant is de Raad van oordeel dat uit dit onderzoek niet blijkt dat betrokkene op de peildatum niet dezelfde werkzaamheden verrichtte als in ieder geval collega K. Uit het overzicht van werkzaamheden van K op de peildatum, zoals in het rapport opgenomen onder punt 4, blijkt niet dat de werkzaamheden van K wezenlijk afweken van de werkzaamheden die betrokkene volgens ditzelfde rapport verrichtte op de peildatum. Het beroep van betrokkene op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook. Ter zitting heeft 
        mr. B.C.M. Gijsbers, destijds hoofd afdeling vervoer bij de directie Spoorvervoer, nog gesteld dat K meer zelfstandigheid, meer financiële verantwoordelijkheid en meer beslissingsbevoegdheid had dan betrokkene. Dit blijkt echter niet uit het rapport. Daar komt nog bij dat het rapport ter goedkeuring aan (onder meer) Gijsbers zelf is voorgelegd. Het had dan ook voor de hand gelegen, daar waar de werkzaamheden van K niet juist zouden zijn weergegeven, het rapport op dit punt aan te passen. Nu dit niet is gebeurd, kan het niet nader  onderbouwde standpunt ter zitting dat K meer zelfstandigheid, meer financiële verantwoordelijkheid en meer beslissingsbevoegdheid had dan betrokkene, niet leiden tot een voldoende weerlegging van betrokkenes beroep op het gelijkheidsbeginsel. Het standpunt dat K anders was ingeschaald, zodat reeds hierom geen sprake zou zijn van gelijke gevallen, wordt evenmin gevolgd. Doorslaggevend voor de functie-indeling in het FGR is immers het samenstel van werkzaamheden dat op de peildatum werd verricht. 
      
      
    
    
      4.8.
      Nu het beroep van betrokkene op het gelijkheidsbeginsel slaagt, kunnen de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten niet in stand blijven. De Raad ziet aanleiding zelf te voorzien door te bepalen dat betrokkene op 1 juli 2011 in het FGR dient te worden ingedeeld in dezelfde functie als waarin collega K op 1 juli 2011 is ingedeeld, met bijbehorende salarisschaal. 
      
      
        
          Het incidenteel hoger beroep
        
      
      
    
    
      4.9.
      Betrokkene heeft aangevoerd dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte niet is ingegaan op haar beroepsgrond dat appellant een dwangsom heeft verbeurd wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar van 5 augustus 2011. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    
      4.10.
      Artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb bepaalt dat, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. 
      
    
    
      4.11.
      De dwangsom bij niet tijdig beslissen is geregeld in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb. Deze paragraaf is in artikel 7:14 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op besluiten op grond van afdeling 7.2 van de Awb betreffende bijzondere bepalingen over bezwaar. De in paragraaf 4.1.3.2 opgenomen regeling geldt daarom ook voor beslissingen op bezwaar.
      
    
    
      4.12.
      Betrokkene heeft op 5 augustus 2011 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 juni 2011. Appellant heeft bij besluit van 12 april 2012 het bezwaar gegrond verklaard en aangekondigd dat na afronding van het functiewaarderingsonderzoek een nader besluit zal worden genomen. Nu de gegrondverklaring van het ingediende bezwaar niet gepaard is gegaan met een nader inhoudelijk besluit verdraagt de besluitvorming zich, zoals ook onder 4.4 is overwogen, niet met hetgeen is bepaald in artikel 7:11 van de Awb met betrekking tot de volledige heroverweging in bezwaar. Eerst bij besluit van 17 juli 2012 waarbij een inhoudelijk besluit is genomen over de functie-indeling, is de besluitvorming in bezwaar voltooid. 
      
    
    
      4.13.
      Omdat bij de voorbereiding van de beslissing op het bezwaarschrift gebruik werd gemaakt van een adviescommissie, gold in dit geval een beslistermijn van twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Appellant heeft door eerst op 17 juli 2012 op het bezwaar te beslissen de beslistermijn ruimschoots overtreden. Gelet op de ingebrekestelling van 30 maart 2012, door appellant ontvangen op 2 april 2012, is appellant vanaf 17 april 2012 een dwangsom verschuldigd aan betrokkene. 
      
    
    
      4.14.
      Uit 4.10 tot en met 4.13 volgt dat het incidenteel hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij niet is beslist over het beroep van betrokkene ten aanzien van door appellant verbeurde dwangsommen. Appellant is, gelet op artikel 4:17, eerste tot en met derde lid, van de Awb, de maximale dwangsom verschuldigd van € 1.260,-.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verweerschrift, 1 punt voor het incidenteel hoger beroep).
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij opdracht is gegeven een nieuwe
    
        beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak;- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij niet is beslist over door appellant
        verbeurde dwangsommen;
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;- herroept het besluit van 30 juni 2011;
    - bepaalt dat betrokkene per 1 juli 2011 in het FGR wordt ingedeeld in dezelfde functie en
    
        salarisschaal als collega K. op 1 juli 2011;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 12 april 2012 en 17 juli
        2012;
    
    - bepaalt dat appellant aan betrokkene een dwangsom verbeurt van € 1.260,-;
    - veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 980,-. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.A. Kooijman en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2015.
    
    
    
    
    
      (getekend) B.J. van de Griend
    
    
    
    
    
      (getekend) B. Rikhof
    
    
    
    
  
  
    HD