ECLI:NL:RVS:2022:3274, Raad van State, 15-11-2022, 202205197/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht een door BDRP ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld. BDRP drijft een inrichting aan de Noordhoek 35 in Papendrecht. Op grond van het bestemmingsplan rust op het bedrijfsperceel de bestemming "Bedrijventerrein". Op 22 maart 2016 heeft het college een revisievergunning aan BDRP verleend. Op grond van die vergunning is het BDRP toegestaan om binnen de inrichting maximaal 100.000 ton puin per jaar te breken met een dieselaangedreven puinbreekinstallatie. BDRP heeft deze installatie in 2020 vervangen door een elektrische puinbreekinstallatie op grond van een daartoe door het college verleende vergunning. Op 23 maart 2021 heeft BDRP een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om de inrichting milieuneutraal te veranderen door met dezelfde puinbreekinstallatie de doorzet van puin te vergroten van 100.000 naar 300.000 ton per jaar.

202205197/2/R4.
    Datum uitspraak: 15 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    Bouwstoffenhandel De Rivierendriesprong Papendrecht B.V. (hierna: BDRP), gevestigd te Papendrecht,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2022 in zaak nr. 22/346 in het geding tussen:
    BDRP
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college een door BDRP ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college het door BDRP daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juli 2022 heeft de rechtbank het door BDRP daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft BDRP hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft BDRP de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 oktober 2022, waar BDRP, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.G. van Tilburg en G. Capelle, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb, de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de regels bij het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Noordhoek" (hierna: het bestemmingsplan onderscheidenlijk de planregels), alsmede relevante informatie uit de als bijlage bij de planregels bijgevoegde staat van bedrijfsactiviteiten ’gezoneerd industrieterrein’ (hierna: de planregelbijlage) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       BDRP drijft een inrichting aan de Noordhoek 35 in Papendrecht (hierna: het bedrijfsperceel). Op grond van het bestemmingsplan rust op het bedrijfsperceel de bestemming "Bedrijventerrein". Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de gronden met die bestemming bestemd voor bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.2 van de planregelbijlage. Op 22 maart 2016 heeft het college een revisievergunning aan BDRP verleend. Op grond van die vergunning is het BDRP toegestaan om binnen de inrichting maximaal 100.000 ton puin per jaar te breken met een dieselaangedreven puinbreekinstallatie. BDRP heeft deze installatie in 2020 vervangen door een elektrische puinbreekinstallatie op grond van een daartoe door het college verleende vergunning. Op 23 maart 2021 heeft BDRP een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om de inrichting milieuneutraal te veranderen door met dezelfde puinbreekinstallatie de doorzet van puin te vergroten van 100.000 naar 300.000 ton per jaar (hierna: de aanvraag). De aanvraag ziet ook op het gebruik van het bedrijfsperceel in strijd met het bestemmingsplan, omdat de aangevraagde doorzet past bij een categorie 4.1-bedrijf als bedoeld in de planregelbijlage, terwijl op het bedrijfsperceel alleen een bedrijf tot en met categorie 3.2 is toegestaan.
    Bij brief van 10 juli 2021 heeft BDRP zich op het standpunt gesteld dat de aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4:20b van de Awb, van rechtswege is verleend, omdat, naar BDRP stelt, de reguliere voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is en de termijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag ongebruikt is verstreken. BDRP heeft het college verzocht bekend te maken dat haar van rechtswege een vergunning is verleend.
    De besluiten
    4.       Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college de aanvraag met toepassing van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling gesteld, omdat BDRP bij de aanvraag geen besluit heeft overgelegd waaruit blijkt dat is beoordeeld of een milieueffectrapport (hierna: mer) moet worden overgelegd. Het college wijst erop dat het voorafgaand aan de aanvraag geen mer-beoordelingsbesluit als hier bedoeld heeft kunnen nemen, omdat BDRP geen mer-aanmeldnotitie heeft overgelegd. Volgens het college heeft de aanvraag betrekking op een activiteit en geval als bedoeld in onderdeel D.18.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer). In reactie op de brief van BDRP van 10 juli 2021 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet de reguliere, maar de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is en dat de gevraagde omgevingsvergunning daarom niet van rechtswege is verleend. Volgens het college is de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing, onder meer gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De aangevraagde afwijking van het bestemmingsplan kan niet met toepassing van artikel 3.6.1 van de planregels binnenplans worden vergund, maar kan alleen buitenplans worden vergund met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 3°, van de Wabo, aldus het college.
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college het besluit van 16 juli 2021 gehandhaafd met aanvulling van de motivering.
    De rechtbankuitspraak
    5.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 21 juli 2022 geoordeeld dat in dit geval een formele mer-beoordeling nodig is en dat de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Omdat het college wegens het ontbreken van een mer-aanmeldnotitie geen mer-beoordelingsbesluit heeft kunnen nemen, heeft het college de aanvraag terecht met toepassing van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling gesteld, aldus de rechtbank.
    Het verzoek
    6.       BDRP verzoekt de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat BDRP tot aan de uitspraak op het hoger beroep mag handen alsof de aangevraagde omgevingsvergunning aan haar is verleend. BDRP voert daarbij primair aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. BDRP voert subsidiair aan dat de buitenbehandelingstelling van de aanvraag geen stand kan houden, gelet op wat zij in hoger beroep daartegen heeft aangevoerd. Tegen de buitenbehandelingstelling voert BDRP onder meer aan dat de rechtbank en het college de vraag of sprake is van een milieuneutrale verandering van de inrichting onjuist hebben beantwoord en dat beide het Besluit mer onjuist hebben toegepast.
    De beoordeling
    7.       Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bedrijfsperceel niet op grond van artikel 3.6.1 van de planregels, maar alleen buitenplans worden vergund met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 3°, van de Wabo. De voorzieningenrechter acht hierbij van belang dat de aangevraagde doorzet van 300.000 ton puin per jaar, gelet op de planregelbijlage, drie keer zo groot is als de doorzet die maximaal is toegestaan bij een categorie 3.2-bedrijf. Gelet daarop acht de voorzieningenrechter, net als het college, niet aannemelijk dat de aangevraagde doorzet naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot een categorie 3.2-bedrijf. Alleen al hierom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in dit geval niet de reguliere, maar de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Voor zover het college zich pas na afloop van de beslistermijn die bij de reguliere voorbereidingsprocedure geldt, op het standpunt heeft gesteld dat de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, is dat, anders dan BDRP stelt, niet bepalend voor het antwoord op de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Zoals de Afdeling immers eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:372 (onder 3.2), bepaalt artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo exclusief welke voorbereidingsprocedure op een aanvraag van toepassing is. Gelet hierop volgt de voorzieningenrechter BDRP niet in haar standpunt dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. De voorzieningenrechter merkt hierbij overigens nog op dat een van rechtswege verleende omgevingsvergunning pas in werking treedt nadat die verlening bekend is gemaakt en dat bij niet tijdige bekendmaking een beroep bij de bestuursrechter op grond van artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb de aangewezen weg is om een rechterlijk oordeel te krijgen over de vraag of van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Wat BDRP tegen de buitenbehandelingstelling van de aanvraag heeft aangevoerd, laat, wat daarvan ook zij, onverlet dat het college niet is toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag. In de door BDRP aangevoerde bedrijfseconomische belangen is geen rechtvaardiging gelegen om het verzoek, in weerwil van het ontbreken van die inhoudelijke beoordeling, in te willigen.
    8.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Venema
    voorzieningenrechter
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2022
    610
     
    BIJLAGE
     
    De Awb
    § 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
    Artikel 4:20a
    1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    […]
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
    3. In afwijking van artikel 3:40 treedt de beschikking in werking op de derde dag na afloop van de beslistermijn.
    Artikel 4:20c
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
    […]
    Artikel 8:55f
    1. Tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege kan de belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.
    […]
    De Wm
    Artikel 7.28
    […]
    2. Het bevoegd gezag laat de aanvraag tevens buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft voor een krachtens artikel 7.2, achtste lid, aangewezen geval, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, en
    a.       bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, of
    b.       geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd.
    […]
    De Wabo
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c.       het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a.       indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.     met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.     in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.     in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    § 3.2. De reguliere voorbereidingsprocedure
    […]
    Artikel 3.9
    […]
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de [Awb] is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    […]
    § 3.3. De uitgebreide voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de [Awb] is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a.       een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    De planregels
    Artikel 3 Bedrijventerrein
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.2 van de [planregelbijlage];
    […]
    3.6 Afwijken van de gebruiksregels
    3.6.1 Afwijken van de [planregelbijlage]
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1:
    a.       om bedrijfsactiviteiten toe te laten uit ten hoogste twee categorieën hoger dan in lid 3.1, voor zover de betrokken activiteit naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de categorieën, zoals in lid 3.1 genoemd;
    b.       om bedrijfsactiviteiten toe te laten die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'gezoneerd industrieterrein' zijn genoemd, voor zover de betrokken activiteit naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de categorieën, zoals in lid 3.1 genoemd.
    De planregelbijlage
    Lijst van afkortingen […]
    v.c.     verwerkingscapaciteit
    […]
    G/P     verkeersaantrekkende werking goederenvervoer/personenvervoer:
    1.       potentieel geringe verkeersaantrekkende werking
    2.       potentieel aanzienlijke verkeersaantrekkende werking
    3.       potentieel zeer grote verkeersaantrekkende werking