ECLI:NL:CBB:2024:120, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-02-2024, 21/1121 en 23/1079
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontheffing van het verbod van artikel 4.14 van het Besluit houders van dieren voor een zebra.
        Besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen en mist een deugdelijke motivering.
        Beroep gegrond. Gelegenheid tot herstel van het gebrek of nieuw besluit. Termijn van 12 weken.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 21/1121 en 23/1079
    
    
    
      
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaken tussen
      
    
    
    
      1. Stichting Animal Rights (Animal Rights), te Den Haag,
    
      2. Stichting Bite Back (Bite Back)te Utrecht,
    (gemachtigde: mr. M. van Duijn),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. drs. P.J. Kooijman).
    
    
      met als derde partij [naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] te [plaats 1]
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de brief van 18 januari 2021 heeft [naam 1] de minister gevraagd om ontheffing voor onbepaalde tijd van het verbod als bedoeld in artikel 4.14 van het Besluit houders van dieren (Bhd) voor de zebra [naam 3] . 
    
    
    
      Met het besluit van 25 maart 2021 (het ontheffingsbesluit) heeft de minister aan [naam 1] voor [naam 3] voor onbepaalde tijd ontheffing verleend van het in artikel 4.14, tweede lid, van het Bhd bedoelde verbod.
    
    
    
      Tegen het ontheffingsbesluit hebben Animal Rights en Bite Back (ieder afzonderlijk) een bezwaarschrift ingediend.
    
    
    
      Met het besluit van 17 augustus 2021 (het bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van Animal Rights niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Animal Rights heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1. Dit beroep is bij het College geregistreerd onder nummer 21/1121.
    
    
    
      Met het besluit van 26 oktober 2021 (het bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van Bite Back tegen het ontheffingsbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bite Back en Animal Rights hebben tegen bestreden besluit 2 gezamenlijk beroep ingesteld. Dit beroep is bij het College geregistreerd onder nummer 23/1079.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 2 juni 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. 
    
    
    
      De behandeling van de beroepen is tijdens de zitting aangehouden om de minister de gelegenheid te geven de mogelijkheid te onderzoeken om tot intrekking van de ontheffing over te gaan. 
    
    
    
      Met de brief van 17 juli 2023 heeft de minister het College laten weten dat de ontheffing voor [naam 3] niet zal worden ingetrokken.
    
    
    
      Animal Rights, Bite Back en de minister hebben vervolgens desgevraagd ingestemd met een verdere behandeling van de zaak zonder nadere zitting. 
    
    
    
      Hierop heeft het College op 3 oktober 2023 het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaan de zaken inhoudelijk over?
      
    
    
    
      1.1
      
        Sinds 2015 geldt in Nederland een verbod op deelname met andere dan daartoe aangewezen zoogdieren aan een circus of een ander optreden en op vervoer van die dieren ten behoeve van een circus of ander optreden. Het verbod geldt ook voor zebra’s.
        
          [naam 1] heeft een verzoek om ontheffing ingediend voor de zebra [naam 3] . [naam 3] heeft jarenlang bij de familie [naam 1] geleefd en is volgens de familie dusdanig gewend geraakt aan haar gezelschap dat het weghalen van [naam 3] niet in zijn belang zou zijn. Hoewel [naam 2] niet meer in Nederland optreedt met [naam 3] , reist het circus nog steeds heen en weer tussen Nederland en Duitsland. [naam 3] reist in die gevallen met het circus mee. 
        De minister heeft ontheffing verleend van het verbod om [naam 3] te vervoeren. Van het verbod op deelname aan het circus heeft de minister geen ontheffing verleend. 
        Animal Rights en Bite Back vinden dat de ontheffing niet in het belang is van de gezondheid en het welzijn van [naam 3] en daarom niet verleend had mogen worden.
      
      
    
    
      1.2
      In het beroep van Animal Rights met nummer 21/1121 heeft de minister het bezwaar tegen het ontheffingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard. Het College bespreekt dit beroep eerst onder 2.1 en 2.2. Vanaf overweging 3.1 beoordeelt het College in de zaak met nummer 23/1079 de inhoudelijke beroepsgronden van Animal Rights en Bite Back tegen het in bezwaar gehandhaafde ontheffingbesluit. 
      
    
    
      1.3
      Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Zaaknummer 21/1121 (het beroep van Animal Rights tegen bestreden besluit 1)
        
      
      
    
    
      2.1
      De minister heeft het bezwaar van Animal Rights tegen het ontheffingsbesluit nietontvankelijk verklaard omdat de gronden niet tijdig zouden zijn ingediend. In beroep heeft de minister erkend dat hij dit ten onrechte heeft gedaan, omdat de gronden bij nader inzien wel tijdig zijn ingediend.  
      
    
    
      2.2
      Gelet hierop, is het bestreden besluit 1 in strijd met de artikelen 6:5, eerste lid, onder d, en 6:6, aanhef en onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kleeft daaraan dus een gebrek. Dit beroep is daarom gegrond. Aan het slot van de uitspraak zal het College ingaan op de gevolgen daarvan voor dit beroep. 
      
      
        
          Zaaknummer 23/1079 (het beroep van Bite Back en Animal Rights tegen bestreden besluit 2)
        
      
      
    
    
      3.1
      Volgens Bite Back en Animal Rights verzet het belang van de gezondheid en het welzijn van [naam 3] zich tegen de verleende ontheffing. Daarnaast vinden zij dat aan het besluit onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt en het besluit daarom niet afdoende is gemotiveerd. Ten onrechte stelt de minister dat [naam 3] al jarenlang niet meer met soortgenoten in een kudde leeft. [naam 3] heeft jarenlang met een soortgenoot geleefd bij [naam 2] en beide zebra's hebben bij een opvangcentrum in [plaats 2] enkele maanden in een kudde geleefd. Niet gebleken is dat [naam 3] eerst geresocialiseerd zou moeten worden alvorens weer in een kudde te kunnen worden opgenomen en evenmin dat dit een onaanvaardbaar intensief proces zou zijn. Verder legt de minister deskundige oordelen naast zich neer, nu uit een aantal documenten blijkt dat resocialisatie in het belang is van de gezondheid en het welzijn van [naam 3] . Bovendien is gebleken dat [naam 3] terecht kan in opvangcentrum [naam 4] in België, waar zich andere zebra’s in kuddeverband bevinden. 
      
    
    
      3.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat het welzijn van [naam 3] zich niet tegen de ontheffing verzet. De minister heeft betoogd dat het bij het verlenen van de ontheffing niet gaat om een keuze tussen herplaatsing of verlening van de ontheffing. Artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren schrijft slechts voor dat het welzijn van het dier zich niet mag verzetten tegen verlening van de ontheffing. Niet is gebleken dat het welzijn van [naam 3] zich tegen de ontheffing verzet, aldus de minister.
      
    
    
      4.1
      Het College oordeelt als volgt.
      
    
    
      4.2
      De minister heeft de ontheffing gebaseerd op artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren. Op grond van deze bepaling kan de minister in voorkomend geval een ontheffing verlenen voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten of het belang van het milieu zich daartegen niet verzet.
      
    
    
      4.3
      De bevoegdheid van de minister tot het verlenen van een ontheffing is discretionair van aard, zodat bij de besluitvorming een belangenafweging dient plaats te vinden. Aan die belangenafweging komt de minister echter pas toe indien hij heeft vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid tot ontheffingverlening, te weten dat het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten of het belang van het milieu zich daartegen niet verzet. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer 2007-2008, 31 389, nr. 3 p. 124-125) is in lijn hiermee opgemerkt dat fundamenteel uitgangspunt (even verderop in dezelfde toelichting ‘fundamenteel vereiste’ genoemd) is dat de ontheffing ‘in ieder geval’ niet kan worden verleend indien genoemde belangen zich daartegen verzetten. 
      
    
    
      4.4
      In zijn brief van 18 januari 2021 heeft de familie [naam 1] de volgende redenen gegeven voor haar ontheffingsaanvraag:
      
      
        “Zoals reeds bij uw Ministerie bekend, raden wij het zomaar verplaatsen van dieren op leeftijd – onze zebra [naam 3] (…) – op basis van eigen ervaringen en diverse praktijkvoorbeelden, af. Er bestaat een aanzienlijke kans op dusdanig hoge mate van stress bij gewenning aan nieuw onderkomen, andere verzorgers en evt. soortgenoten dat dit kan leiden tot een verslechtering van het welzijn! (…) Ook de herplaatsing van onze destijds 2 zebra’s leidde tot een snelle onnodige dood van de oudste zebra. (…) Zebra [naam 3] [is] daarna in het belang van het individueel welzijn van het dier, teruggehaald naar de vertrouwde omgeving bij de familie [naam 1] . (…)
        Het is voor (…) [naam 3] van belang dat [hij] verbonden [blijft] aan de familie [naam 1] . Hierdoor wordt de zorg voor [het dier] op een verantwoorde wijze voortgezet en [loopt hij] geen risico terecht te komen in een stressvolle omgeving met alle gezondheidsrisico’s van dien. Uiteindelijk [wordt [naam 3] ] al vele jaren voorzien van de goede zorg van de familie [naam 1] en kan worden vastgesteld dat deze zorg heeft bijgedragen tot het welzijn van (…) [naam 3] .”  
      
      
    
    
      4.5
      De minister heeft aan het ontheffingsbesluit en het bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat [naam 3] al 14 jaar oud is, en sinds 13 jaar niet met soortgenoten in een kudde heeft geleefd maar alleen intensief met mensen. Voordat [naam 3] in een opvanglocatie in een kudde met nieuwe soortgenoten herplaatst kan worden, zal hij geresocialiseerd moeten worden. Dat zal een intensief proces zijn dat tijd kost en risico’s met zich meebrengt voor [naam 3] . Daarom acht de minister een ontheffing van het vervoerverbod in het belang van [naam 3] . Het alternatief van herplaatsing acht hij niet redelijk en in ieder geval niet méér in het belang van [naam 3] dan continuering van de huidige situatie. Volgens de minister is voldaan aan de voorwaarden. Dat daarmee wordt afgeweken van eerdere standpunten of adviezen, en dat ook een andere keuze denkbaar was geweest, doet daaraan niet af.
      
    
    
      4.6
      Het is aan de minister om, aan de hand van de bij de aanvraag aangeleverde informatie en zo nodig op grond van nader (eigen) onderzoek, te onderbouwen dat wordt voldaan aan de voorwaarde dat het belang van [naam 3] zich niet tegen ontheffingverlening verzet. Naar het oordeel van het College is de minister hierin niet geslaagd. De minister is kennelijk slechts afgegaan op de informatie in de ontheffingsaanvraag van [naam 1] , waarin zonder nadere toelichting of onderbouwing is gesteld dat een ontheffing in het belang van [naam 3] is. Uit de stukken blijkt niet dat de minister enig onderzoek heeft laten doen door een ter zake deskundige naar de vraag of het belang van [naam 3] zich verzet tegen ontheffingverlening. Ter zitting heeft de minister daarvoor evenmin een nadere onderbouwing gegeven; hij heeft bevestigd dat hiervoor vooralsnog ook verder geen onderbouwing voorhanden is. Het College stelt vast dat de enige nadere informatie over zebra [naam 3] die wel in het dossier is te vinden, juist aanknopingspunten geeft voor de veronderstelling dat er mogelijk geschikte opvang voor [naam 3] zou bestaan bij [naam 4] in België. De ontheffingverlening lijkt, in elk geval mede, te zijn ingegeven door de politieke wens van de minister om de door de Tweede Kamer op 1 december 2020 aangenomen moties Graus (TK 2020-2021, 35 570 XIV, nr. 18) en Van Martels en Van Helvert  (TK 2020-2021, 35 570 XIV nr. 37) uit te willen voeren. In deze moties werd de regering gevraagd ervoor te zorgen dat [naam 5] , de circusolifant van de familie [naam 1] , bij de circusfamilie kon blijven. De minister heeft vervolgens, zo blijkt uit de stukken, aan de hand van een ambtelijke notitie gekozen voor de optie waarbij zowel voor [naam 5] als [naam 3] op aanvraag van [naam 1] een ontheffing wordt verleend. In deze ambtelijke notitie is voor de ontheffingverlening echter evenmin een onderbouwing te vinden. Daarin wordt integendeel juist de vraag opgeworpen of die onderbouwing wel kan worden gegeven. 
      
      
        5	Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat het besluit 2 niet met de op grond van artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid is genomen en tevens een deugdelijke motivering mist, zoals is vereist op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Aan het bestreden besluit 2 kleeft dus eveneens een gebrek en ook dit beroep is gegrond. 
      
      
      
      
      
      
        
          Gelegenheid tot herstel van het gebrek of nieuw besluit
        
      
      
    
    
      6.1
      In het belang van een spoedige beëindiging van het geschil zal het College de minister opdragen het gebrek in de bestreden besluiten 1 en 2 te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen. Desgewenst kan de minister in beide beroepsprocedures volstaan met één nieuw besluit. De minister dient daarbij in acht te nemen wat in deze tussenuitspraak is overwogen. Zo nodig dient hij de familie [naam 1] , als belanghebbende, bij de verdere besluitvorming te betrekken.
      
    
    
      6.2
      
        Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. Bij het bepalen van de lengte van de termijn heeft het College in aanmerking genomen dat het aangewezen kan zijn dat de minister nader onderzoek moet laten verrichten door een ter zake deskundige. Ter bewaking van de voortgang acht het College het dienstig dat de minister het College zes weken na deze tussenuitspraak met een voortgangsrapportage inlicht over de voorgenomen stappen bij de verdere besluitvorming.
        Het College zal vervolgens Animal Rights en Bite Back in de gelegenheid stellen om binnen vier weken hun zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is gesteld. Ook [naam 1] zal in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze in te dienen. Vervolgens zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
      
      
        7	Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        draagt de minister op binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in de bestreden besluiten 1 en 2 te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        draagt verweerder op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de in overweging 6.2 genoemde voortgangsrapportage aan het College te sturen;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024.
    
    
    
    
    
      D. Brugman 					H.G. Egter van Wissekerke
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Wet Dieren
    
    
      Artikel 2.5 Vervoer van dieren
      (…)
    
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het vervoer van dieren regels worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer: 
    a. een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren;(…)
    
    
      Artikel 2.16 Vertoning dieren
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over het houden van keuringen, tentoonstellingen en andere gelegenheden of inrichtingen waar dieren worden gehouden en aan het publiek worden getoond wegens recreatieve, sportieve of opvoedkundige doeleinden.
    2. De regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen onder meer betrekking hebben op:
    a. een verbod op het met bepaalde dieren deelnemen aan een tentoonstelling;(…)
    
    
      Artikel 10.1 Vrijstelling en ontheffing
    
    1. Onze Minister kan, in voorkomend geval met inachtneming van EU-rechtshandelingen en voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten, het belang van het welzijn van dieren of het belang van het milieu zich daartegen niet verzetten, van het bepaalde bij of krachtens deze wet vrijstelling of ontheffing verlenen.(…)
    
  
  
    Besluit houders van dieren
    
    
      Artikel 4.14 Verbod op deelname met andere dan aangewezen dieren aan een circus of ander optreden en op vervoer van die dieren ten behoeve van een circus of ander optreden
    
    1. Het is verboden met andere zoogdieren dan die behoren tot de diersoorten,genoemd in bijlage IV, deel te nemen aan een circus of een ander optreden.
    2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid te vervoeren ten behoeve van:
    
      a. een in Nederland gevestigd circus of een in Nederland gevestigde natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die met die dieren deelneemt aan een circus of een ander optreden, of
      b. een niet in Nederland gevestigd circus of een niet in Nederland gevestigde natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die met die dieren deelneemt aan een circus of een ander optreden in Nederland.
      (…)
    
    
    
      Bijlage IV als bedoeld in artikel 4.14 van het Bhd 
      Aangewezen soorten van zoogdieren waarmee deelname aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden is toegestaan.
      [De zebra (equus quagga) staat niet op deze lijst]