ECLI:NL:RVS:2017:3198, Raad van State, 22-11-2017, 201607945/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college op grond van artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Dinkelland vastgesteld. Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 19b van de Nbw 1998 het beheerplan Dinkelland vastgesteld voor het deel waarvoor hij het bevoegd gezag is.

201607945/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [de maatschap], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maten], allen wonend te Beuningen,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat) en het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college op grond van artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Dinkelland vastgesteld. Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 19b van de Nbw 1998 het beheerplan Dinkelland vastgesteld voor het deel waarvoor hij het bevoegd gezag is.
    
    [appellante] heeft tegen het beheerplan beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2017 waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. Hams en M.F. Verheijen-ten Kate, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het gebied "Dinkelland" is ter uitvoering van de Europese Habitatrichtlijn bij besluit van 4 juli 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het beheerplan Dinkelland heeft betrekking op dit gelijknamige gebied. Bij de aanwijzing als Natura 2000-gebied zijn doelstellingen geformuleerd voor de beschermenswaardige habitattypen en -soorten die in het gebied aanwezig zijn. Het gebied "Dinkelland" is onder meer aangewezen voor het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C). Voor dit habitattype is als instandhoudingsdoelstelling opgenomen "behoud oppervlakte en verbetering van kwaliteit". Na de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied is in de gebiedsanalyse ‘Natura 2000 Gebiedsanalyse Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) Dinkelland’ (hierna: de gebiedsanalyse) beoordeeld welke maatregelen getroffen moeten worden en op welke wijze om de in het aanwijzingsbesluit gestelde doelstellingen te bereiken. Onder andere de gebiedsanalyse en de daarin vermelde maatregelen maken onderdeel uit van het beheerplan. De maatregelen die uit de gebiedsanalyse zijn overgenomen in het beheerplan ten behoeve van het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C) zijn mede het dempen van de benedenstroomse delen van leggerwaterlopen die uitmonden in de Dinkel (M1e) en het verwerven van gronden of vergoeden van vernattingsschade als gevolg van deze maatregel in Dinkeldal (M1d).
    
    2.    [appellante] exploiteert een agrarisch bedrijf nabij het Natura 2000-gebied Dinkelland. Zij heeft tevens gronden in eigendom in en rond het gebied waarop het beheerplan betrekking en waarvoor het mogelijk gevolgen heeft. Volgens [appellante] leidt het beheerplan ertoe dat op korte afstand van het bedrijf de benedenstroomse delen van leggerwaterlopen die uitmonden in de Dinkel worden gedempt. Zij heeft beroep ingesteld tegen het beheerplan omdat de waterlopen een belangrijke functie in de afwatering van haar percelen hebben. Zij vreest dat haar bedrijfsvoering ernstig zal worden belemmerd als gevolg van de hydrologische maatregelen die in het gebied ‘Dal van de Dinkel’ zullen worden genomen.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10, derde lid, van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.
    
        De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Beroepsgronden
    
    4.    [appellante] betoogt dat het beheerplan niet had kunnen worden vastgesteld met de daarin voorgenomen hydrologische maatregelen in het gebied ‘Dal van de Dinkel’. Daartoe voert zij aan dat nog uit onderzoek moet blijken wat de drainerende werking van de leggerwaterlopen is en dus of het dempen van de desbetreffende leggerwaterlopen en het eventueel verwerven van haar gronden noodzakelijk is om de instandhoudings-doelstelling voor het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C) te bereiken. In dit verband verwijst zij naar het onderzoeksrapport ‘Onderzoek vochtige alluviale bossen in het Dinkeldal’ van 28 juni 2016. In dit rapport komt volgens [appellante] duidelijk naar voren dat aanvullend hydrologisch onderzoek noodzakelijk is. Met het vaststellen van deze maatregelen in het beheerplan loopt het bevoegd gezag dus op de zaken vooruit en is het besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid. Dat het college in de zienswijzenota aangeeft dat wegens nieuwe inzichten maatregelen anders kunnen worden uitgevoerd of worden vervangen door andere maatregelen, is volgens [appellante] in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
        Voorts betoogt zij dat bij het vaststellen van de maatregelen geen rekening is gehouden met haar bedrijfsbelangen. Hiertoe voert zij aan dat het dempen van waterlopen allereerst zal leiden tot verlies van agrarische gronden door vernatting. Tevens zal de vernatting zorgen voor een toename van het aantal muggen en knutten, wat een gevaar oplevert voor de gezondheid van de dieren. Voorts belemmeren de maatregelen een op termijn noodzakelijke uitbreiding van het bedrijf. [appellante] betwijfelt of het bevoegd gezag over voldoende financiële middelen beschikt om haar en andere gedupeerden schadeloos te stellen.
    
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van [appellante], gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998. In het beroepschrift richt [appellante] zich volgens het college uitsluitend tegen bepaalde instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan. Daarbij doelt het college op de maatregelen die in het beheerplan zijn opgenomen onder de aanduiding M1d en M1e.
    
        Voorts heeft het college toegelicht dat de maatregelen die in de gebiedsanalyse van 18 november 2015 zijn onderbouwd en vastgesteld, waaronder de maatregelen met de aanduiding M1d en M1e, één op één zijn overgenomen in het beheerplan. Onder meer voor het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C) is in de gebiedsanalyse bepaald wat de knelpunten zijn voor de gunstige staat van instandhouding, waaronder verdroging en verzuring, en welke maatregelen hiertegen getroffen moeten worden. Het college onderschrijft het betoog van [appellante] dat uit het onderzoeksrapport waarnaar zij verwijst volgt dat eerst uit nader hydrologisch onderzoek moet blijken wat de drainerende werking van de leggerwaterlopen is. Pas als dat is onderzocht en het reeds opgestarte onderzoek aangeduid als M13 is afgerond, wordt volgens het college op basis van de nadere onderzoeken bepaald op welke wijze maatregel M1e wordt uitgevoerd. Aan de hand daarvan worden de daadwerkelijke effecten van deze maatregel op omliggende percelen bezien en wordt in gesprek gegaan met de grondeigenaren over de toekomstige gebruiksmogelijkheden, schade en eventuele aankoop van grond (M1d). Hiervoor zijn volgens het college voldoende financiële middelen beschikbaar.
    
    4.2.    In het beheerplan zijn onder meer herstelstrategieën opgenomen. De herstelstrategie betreft de maatregelen die nodig zijn voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
    
        In paragraaf 3.3 van het beheerplan zijn de knelpunten in het Natura 2000-gebied Dinkelland, waar het gebied Dinkeldal onderdeel van uitmaakt, beschreven. Hierin is onder meer vermeld dat op basis van globale informatie wordt vermoed dat lokale ontwatering in de omgeving van voorkomens, een knelpunt kan zijn voor de meeste natte vormen van het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C). Deze natste vormen zouden nu door ontwatering kunnen ontbreken. Voorts is in deze paragraaf in tabel 11 ‘overzichtstabel van knelpunten in hydrologie en beheer en inrichting’ aangegeven dat verlaging van de waterstand en vermindering van kwel door ontwatering door waterlopen in en rond het Natura 2000-gebied en door buisdrainage rond het gebied een groot knelpunt is voor het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C).
    
        In het beheerplan zijn in het kader van de herstelstrategie ten behoeve van het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C) in het gebied Dinkeldal onder andere de volgende herstelmaatregelen opgenomen:
    
    M1c: ‘Omleggen waterlopen in Dinkeldal’;
    
    M1d: ‘Verwerven van grond of vergoeden vernattingsschade in verband dempen waterloop Dinkeldal’;
    
    M1e: ‘Onderzoek drainerende werking leggerwaterlopen in Dinkeldal’;
    
    M13: ‘Herstel hydrologie & beheer: Onderzoeksopgave: toestand vegetatie, abiotiek en vroegere en actuele beheer habitattype H91E0C in Dinkeldal in beeld brengen, knelpunten in waterhuishouding en beheer voor dit habitattype vaststellen; het onderzoek richt zich mede op knelpunten in mbt verdroging, wegvallen kwel, wegvallen overstroming in Beneden-Dinkel traject en te hoge input nutriënten door overstroming’.
    
    4.3.    In de bijlage bij deze uitspraak is artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 opgenomen dat bepaalt dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a uitsluitend betrekking kan hebben op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Hieruit volgt dat ingeval van een beroep tegen een besluit tot de vaststelling van een beheerplan de Afdeling eerst moet beoordelen in hoeverre zij bevoegd is om kennis te nemen van het beroep.
    
    4.4.    De Afdeling overweegt dat de bezwaren van [appellante] zijn gericht tegen het hieronder weergegeven deel van het beheerplan waarin is beschreven welke instandhoudingsmaatregelen ten behoeve van het habitattype vochtige alluviale bossen (H91E0C) dienen te worden getroffen en op welke wijze. Het college heeft onder verwijzing naar paragraaf 6.3 van het beheerplan toegelicht dat in het beheerplan de effecten van bepaalde maatregelen op de instandhoudingsdoelstellingen zijn beschreven. Op basis van die beschrijvingen en de daarbij in voorkomend geval gestelde voorwaarden is in het beheerplan geconcludeerd, dat negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen als gevolg van die maatregelen zijn uitgesloten. De effecten van de maatregelen aangeduid als M1d en M1e op de instandhoudingsdoelstellingen zijn niet in het beheerplan beschreven omdat nog specifieke informatie over de wijze van uitvoering ontbreekt. Voor de uitvoering van deze maatregelen zal het bevoegd gezag nog moeten beoordelen wat de effecten daarvan zijn op de instandhoudingsdoelstellingen en of deze handelingen al dan niet vergunningplichtig zijn. Dit betekent dat de maatregelen waartegen [appellante] ageert, niet op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 zijn vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Daarmee is het beroep van [appellante] naar het oordeel van de Afdeling niet gericht tegen delen van het beheerplan waartegen beroep openstaat gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    Conclusie
    
    5.    De Afdeling is gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Dit betekent dat de Afdeling niet inhoudelijk kan ingaan op de door [appellante] naar voren gebrachte beroepsgronden.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    7.    Redelijke toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht voor het beroep terugbetaalt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen;
    
    II.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Reichardt
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
    
    772.  BIJLAGE
    
    Natuurbeschermingswet 1998
    
    Artikel 19a
    
    "1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]."
    
    Artikel 19b
    
    "1. In afwijking van het bepaalde in artikel 19a wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden. […]."
    
    Artikel 19d
    
    1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
    
    3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. [...]."
    
    Artikel 39
    
    "[…] 2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. […]."