ECLI:NL:RVS:2017:2788, Raad van State, 18-10-2017, 201606915/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning hebben opgericht van een uitbreiding aan de achterzijde van Hotel "De Hint" op het perceel Hint 10 te Eersel.

201606915/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 12 augustus 2016 in de zaken nrs. 16/1719 en 16/1720 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eersel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning hebben opgericht van een uitbreiding aan de achterzijde van Hotel "De Hint" op het perceel Hint 10 te Eersel.
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 7 juni 2017 heeft het college bij [appellant] € 80.000,00 aan dwangsommen ingevorderd.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.N. Lavain, advocaat te Beek, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Bakermans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is exploitant van Hotel "De Hint". Sinds 1 juli 2000 huurt hij het gebouw van de eigenaar Bavaria Vastgoed B.V.
    
        Bij besluit van 28 mei 2014 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) hebben opgericht van een uitbreiding aan de achterzijde van het hoofdgebouw op het perceel Hint 10 te Eersel.
    
        Bij het besluit van 16 oktober 2015 heeft het college opnieuw een last onder dwangsom opgelegd wegens dezelfde overtreding, omdat niet aan de eerder opgelegde, inmiddels uitgewerkte, last was voldaan. Gelast is om binnen twee maanden na dagtekening van het besluit de aangebouwde bijgebouwen aan de achterzijde van het hoofdgebouw te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,00 per week dat niet aan het gesommeerde is voldaan, met een maximum van € 100.000,00.
    
        Bij het besluit op bezwaar van 22 april 2016 heeft het college het besluit van 16 oktober 2015 bevestigd, waarbij het een plattegrond heeft bijgevoegd waarop met een oranje lijn is aangeduid op welke gebouwen de last onder dwangsom betrekking heeft. Op deze plattegrond zijn de te verwijderen gebouwen aangeduid als 'waskeuken en bijkeuken voor hotel', 'kamer verhuur 3' en 'kamer verhuur tuinman'.
    
    2.    De relevante bepalingen van de Wabo, het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.    [appellant] betoogt dat hij de volgens het college op 28 mei 2014 aan hem opgelegde last onder dwangsom nooit heeft ontvangen. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte niet onderzocht of een uitzondering op de formele rechtskracht van dat besluit zou kunnen worden gemaakt.
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 28 mei 2014 niet ter beoordeling voorlag in de procedure bij haar over het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 april 2016. Reeds daarom is de rechtbank terecht niet ingegaan op hetgeen [appellant] met betrekking tot het besluit van 28 mei 2014 heeft aangevoerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gebouwen waartegen het college handhavend optreedt, op grond van bijlage II bij het Bor zonder omgevingsvergunning mochten worden opgericht.
    
    4.1.    Niet in geschil is dat geen omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van de gebouwen waartegen het college handhavend optreedt. In de besluiten van 16 oktober 2015 en 22 april 2016 gaat het college er impliciet van uit dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist voor die gebouwen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat een omgevingsvergunning is vereist omdat de gebouwen niet in overeenstemming zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens het college werd het gebouw 'kamer verhuur tuinman' in strijd met het bestemmingsplan gebruikt voor bewoning en wordt niet voldaan aan de op grond van het bestemmingsplan toegestane maatvoering.
    
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo een onderscheid wordt gemaakt tussen een omgevingsvergunning voor het bouwen en een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan.
    
        In artikel 2 van bijlage II bij het Bor zijn de categorieën gevallen vermeld waarin voor bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist.
    
         In artikel 3 van die bijlage zijn de categorieën gevallen vermeld waarin voor bouwactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist. Ook al valt een activiteit onder een in dit artikel vermelde categorie, dan laat dat onverlet dat voor die activiteit wel een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kan zijn vereist.
    
    4.3.    Aan de besluiten van 16 oktober 2015 en 22 april 2016 heeft het college uitsluitend het ontbreken van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd. Ter zitting is vastgesteld en door het college expliciet bevestigd dat de gebouwen waarop de last onder dwangsom betrekking heeft, voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, van bijlage II bij het Bor gestelde eisen. Voor deze gebouwen is dan ook geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist, waardoor het college niet bevoegd was om wegens het ontbreken van een dergelijke vergunning daartegen handhavend op te treden.
    
    4.4.    Zoals onder 4.2. is overwogen, kan voor deze gebouwen wel een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan zijn vereist. Uit de besluiten van 16 oktober 2015 en 22 april 2016 kan niet worden opgemaakt of dat het geval is. Het college heeft zijn toelichting ter zitting dat de gebouwen niet in overeenstemming zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, niet met concrete argumenten onderbouwd. Het college heeft slechts gesteld dat niet wordt voldaan aan de toegestane maatvoering, maar niet geconcretiseerd welk gebouw in hoeverre in strijd is met welke in het bestemmingsplan voorgeschreven maten. Bovendien is de toelichting van het college door [appellant] bestreden. [appellant] betwist dat het gebouw 'kamer verhuur tuinman' werd gebruikt voor bewoning en stelt dat dit gebouw en het daaraan grenzende gedeelte van het gebouw 'kamer verhuur 3' onderdeel uitmaken van het oorspronkelijke hoofgebouw. Verder stelt [appellant] dat alle gebouwen en het gebruik daarvan worden beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
    
    4.5.    Gelet op het voorgaande staat vast dat voor de gebouwen waartegen het college handhavend optreedt geen omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Daarnaast is onduidelijk of voor deze gebouwen al dan niet een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Aangezien het college niet duidelijk heeft gemaakt dat het bevoegd was om handhavend op te treden tegen de gebouwen wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning, moet het besluit van 22 april 2016 worden vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 april 2016 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal bepalen dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
        Ter voorlichting van partijen wijst de Afdeling erop dat [appellant] op 3 oktober 2016 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend voor de gebouwen waartegen het college handhavend optreedt en dat het college op 11 juli 2017 het ontwerpbesluit op die aanvraag, strekkende tot verlening van de gevraagde vergunning, ter inzage heeft gelegd. Gelet daarop bestaat thans concreet zicht op legalisatie, zodat het college bij het te nemen nieuwe besluit op bezwaar kan afzien van handhavend optreden.
    
    5.1.    De Afdeling ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat het primaire besluit van 16 oktober 2015 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar. Daartoe overweegt de Afdeling dat het college zich in het besluit van 22 april 2016, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt heeft gesteld dat de bij besluit van 16 oktober 2015 opgelegde last onvoldoende duidelijk is, omdat in dat besluit niet is opgenomen welke aangebouwde bijgebouwen moeten worden verwijderd. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar moet het college dit gebrek herstellen indien het college bij dat besluit de opgelegde last handhaaft.
    
    5.2.    Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 7 juni 2017 waarbij het college € 80.000,00 aan dwangsommen heeft ingevorderd. Gelet op de schorsing van het besluit van 16 oktober 2015, zoals hiervoor overwogen, komt aan het invorderingsbesluit van 7 juni 2017 de grondslag te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 12 augustus 2016 in de zaken nrs. 16/1719 en 16/1720;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eersel van 22 april 2016, kenmerk 16.06204;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Eersel op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII.    treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 16 oktober 2015 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit;
    
    VIII.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eersel van 7 juni 2017 gegrond;
    
    IX.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eersel van 7 juni 2017, kenmerk 17.05642;
    
    X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eersel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eersel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
    
    687.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]
    
    […]
    
    2 […]
    
    3 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.3
    
    1 In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    2 In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Bijlage II. Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7
    
    […]
    
    Artikel 2
    
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    […]
    
    Artikel 3
    
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m,
    
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
    
    […]
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 5:39
    
    1 Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    […]
    
    Artikel 8:72
    
    […]
    
    5 De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
    
    […]
    
    Artikel 8:113
    
    […]
    
    2 Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.