ECLI:NL:RVS:2016:3366, Raad van State, 21-12-2016, 201508633/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op het perceel [locatie 1] te Rijsenhout afgewezen.

201508633/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 oktober 2015 in zaak nr. 15/694 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juli 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op het perceel [locatie 1] te Rijsenhout afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 december 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 december 2014 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 31 december 2015 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 18 juli 2014 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [wederpartij] zijn zienswijze over het besluit van 31 december 2015 naar voren gebracht.
    
    [belanghebbende] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2016, waar het college vertegenwoordigd door mr. M.P. Hoogewerf, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.A. de Boer, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], h.o.d.n. [bedrijf], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Indeling
    
    1. [belanghebbende] exploiteert sedert eind 2013 een garagebedrijf op het perceel [locatie 1] in Rijsenhout. [belanghebbende] heeft op het perceel een portacabin geplaatst, die hij (onder meer) gebruikt als kantoor bij het garagebedrijf. Voor het plaatsen en in stand houden van deze portacabin is geen omgevingsvergunning verleend.
    
    [wederpartij] woont op het perceel [locatie 2], direct ten oosten van het perceel van [belanghebbende].
    
    Het perceel [locatie 1] is begrepen in het op 13 juni 2014 in werking getreden bestemmingsplan "Rijsenhout en omgeving" en heeft daarin de bestemming "Bedrijf", met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2". Op het perceel rust in dit bestemmingsplan niet de aanduiding "garage". In het voordien ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rijsenhout" was het perceel bestemd voor "Bedrijven I", waaronder onder meer een herstelinrichting voor auto’s, mits zonder plaatwerkerij, is begrepen.
    
    2. [wederpartij] heeft bij brieven van 8 april 2014 en 1 mei 2014 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de portacabin op het perceel van [belanghebbende], omdat volgens [wederpartij] dit gebouw zonder de daartoe noodzakelijke omgevingsvergunning is geplaatst. Verder heeft [wederpartij] het college verzocht handhavend op te treden tegen de garagewerkzaamheden op het perceel, wat betreft het verrichten van schadereparaties aan voertuigen. Volgens [wederpartij] is een plaatwerkerij op het perceel niet toegelaten op grond van het geldende bestemmingsplan "Rijsenhout en omgeving", vastgesteld door de gemeenteraad van Haarlemmermeer bij besluit van 13 maart 2014.
    
    3. Het college heeft het verzoek van [wederpartij] afgewezen bij besluit van 18 juli 2014. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de portacabin een "bijbehorend bouwwerk" is bij de bedrijfsloods op het perceel van [belanghebbende]. Gelet op artikel 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II van het Bor is volgens het college voor de portacabin geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wabo vereist.
    
    Wat betreft het verzoek om handhavend op te treden tegen de plaatwerkerij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet gebleken is dat [belanghebbende] op zijn perceel (ook) een plaatwerkerij exploiteert, zodat geen sprake is van een overtreding van de gebruiksregels van het bestemmingsplan.
    
    4. [wederpartij] heeft bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van zijn verzoek om handhavend optreden. Bij besluit van 29 december 2014 heeft het college, overeenkomstig het advies van de commissie voor bezwaarschiften, het door [wederpartij] tegen het besluit van 18 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten. [wederpartij] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 juli 2014. De rechtbank heeft het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Ten aanzien van de portacabin heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat dit gebouw een bijbehorend bouwwerk is bij een hoofdgebouw op het perceel, omdat niet is komen vast te staan dat op het perceel een hoofdgebouw is gesitueerd. Het college diende alsnog te onderzoeken of op het perceel sprake is van een hoofdgebouw en naar aanleiding van de bevindingen van dat onderzoek te bezien of de portacabin kan worden aangemerkt als een (vergunningvrij) bijbehorend bouwwerk. Met betrekking tot de gestelde niet toegelaten activiteiten heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat [belanghebbende] in het kader van zijn garagebedrijf geen plaatwerkerij exploiteert.
    
    Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
    
    5. Het college kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank, zowel wat betreft het oordeel ten aanzien van de portacabin als dat ten aanzien van de exploitatie van een plaatwerkerij in het kader van het garagebedrijf. Hierna zal de Afdeling deze twee onderdelen van het hoger beroep achtereenvolgens bespreken. De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van de uitspraak.
    
    De portacabin
    
    6. Het college betoogt dat de rechtbank in overweging 6 van haar uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat op het perceel [locatie 1] een hoofdgebouw aanwezig is, zodat ook niet is vast komen te staan dat de portacabin een "bijbehorend bouwwerk" is. Volgens het college is zowel aan het besluit op bezwaar als aan het besluit van 18 juli 2014 ten grondslag gelegd dat de op het perceel aanwezige bedrijfsloods dient te worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II, van het Bor. In het besluit op bezwaar is toegelicht dat het gebruik van de portacabin in functioneel opzicht ondergeschikt is aan het gebruik van de bedrijfsloods, zodat het gebruik van de portacabin in overeenstemming is met de definitie van "bijbehorend bouwwerk". Nu tevens aan alle vereisten van artikel 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II van het Bor wordt voldaan, is voor de portacabin geen omgevingsvergunning vereist, aldus het college.
    
    6.1. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bedrijfsloods op het perceel een bouwvergunning (thans omgevingsvergunning) is verleend op 7 december 1959. Evenmin is in geschil dat aan het perceel weliswaar een bedrijfsbestemming is toegekend, maar dat het gebruik van de gronden voor de exploitatie van een garagebedrijf niet is toegelaten op grond van het bestemmingsplan "Rijsenhout en omgeving". De exploitatie van het garagebedrijf kan niettemin worden voortgezet, omdat dit gebruik was toegelaten op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Rijsenhout", vastgesteld door de raad bij besluit van 20 juni 1996, goedgekeurd door gedeputeerde staten bij besluit van 27 januari 1997. Het gebruik valt onder de werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Rijssenhout en omgeving", met dien verstande dat het overgangsrecht niet ziet op een plaatwerkerij.
    
    6.2. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de plaatsing van de portacabin het bestemmingsplan "Rijsenhout" van kracht was. Gelet hierop had de rechtbank dienen te onderzoeken of de portacabin ten tijde van de plaatsing voldeed aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen als vastgelegd in artikel 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II bij het Bor, in het bijzonder of de portacabin ten tijde van de plaatsing kon worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. In geval voor het bouwen (of: plaatsen) van de portacabin geen vergunningplicht gold, is er geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Gelet op artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo is het evenmin verboden om een bouwwerk in stand te houden, indien voor het bouwen daarvan geen omgevingsvergunning is of was vereist.
    
    6.3. De Afdeling is van oordeel dat ten tijde van de plaatsing van de portacabin de bedrijfsloods diende te worden aangemerkt als "hoofdgebouw" als bedoeld in artikel 1, eerste lid, bij het Bor. Het gebruik van de bedrijfsloods voor een garagebedrijf was voor de verwezenlijking van de toen geldende bestemming, te weten garagebedrijf, noodzakelijk.
    
    6.4. Wat betreft de overige voorwaarden voor vergunningvrij bouwen is in hoger beroep alleen aan de orde de vraag of de portacabin gesitueerd is in het achtererfgebied.
    
    6.5. Voor de beoordeling van de ligging van het "achtererfgebied" is van belang dat op het perceel van [belanghebbende] naast de bedrijfsloods ook een woning is gesitueerd. In dit geval wordt, gelet op artikel 6 van Bijlage II bij het Bor, het achtererfgebied bepaald door de woning, omdat de voorkant daarvan het dichtst is gelegen bij de Bennebroekerweg. De portacabin is gesitueerd achter de achtergevel van de woning en derhalve in het "achtererfgebied".
    
    6.6. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het plaatsen en in stand houden van de portacabin niet leidt tot een overtreding van de verbodsbepalingen van de Wabo, zodat het college niet bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Het betoog van het college slaagt.
    
    Het gebruik van de gronden voor een plaatwerkerij
    
    7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd of [belanghebbende] in het kader van zijn bedrijfsvoering tevens een plaatwerkerij exploiteert. Volgens het college zijn naar aanleiding van het verzoek van [wederpartij] controles uitgevoerd op het perceel van [belanghebbende]. Daarbij hebben de betrokken toezichthouders niet waargenomen dat op het perceel carrosserieherstelwerkzaamheden worden verricht. Volgens het college heeft [belanghebbende] verklaard dat hij reparaties en onderhoud verricht aan auto’s met blikschade, maar dat carrosserieschadeherstel op een andere locatie wordt uitgevoerd. Het college heeft voornoemde omstandigheden ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar. Het college wijst er verder op dat ter zitting bij de rechtbank een getuige heeft verklaard dat hij nooit heeft waargenomen dat [belanghebbende] op zijn perceel schadereparaties heeft uitgevoerd. Gelet op het voorstaande is volgens het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, komen vast te staan dat [belanghebbende] op zijn perceel geen plaatwerkerij exploiteert, zodat geen sprake is van een overtreding.
    
    7.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat aan de beslissing om niet handhavend op te treden tegen een plaatwerkerij het controlerapport van de toezichthouder van 25 februari 2014 ten grondslag is gelegd. Dit rapport had evenwel betrekking op de portacabin en de vraag of dit bouwwerk voldoet aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit rapport onvoldoende onderbouwing vormde voor het standpunt van het college dat op het perceel geen sprake is van een plaatwerkerij. Het betoog van het college faalt.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 29 december 2014 gegrond is verklaard wat betreft de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de portacabin op het perceel [locatie 1]. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 29 december 2014 gegrond is verklaard wat betreft de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor een plaatwerkerij.
    
    Het besluit van 31 december 2015
    
    9. Bij besluit van 31 december 2015 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] genomen en dat bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    De motivering die het college ten grondslag heeft gelegd aan het besluit van 31 december 2015 is gelijk aan de motivering die ten grondslag is gelegd aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 29 december 2014, met dien verstande dat het college nieuwe stukken heeft overgelegd ter adstructie van zijn standpunt dat [belanghebbende] op zijn perceel geen plaatwerkerij exploiteert. Dit betreft het rapport "Geluidmetingen garagebedrijf [belanghebbende]" van 12 augustus 2014, een schriftelijke verklaring van [belanghebbende] dat hij in het kader van zijn garageactiviteiten geen plaatwerkerij exploiteert, vergezeld van een verklaring van een derde met dezelfde strekking, alsook een verklaring van de toezichthouder van de gemeente van 23 november 2015.
    
    10. Nu het besluit van 31 december 2015, voor zover dat ziet op het verzoek van [wederpartij] om handhavend optreden tegen de portacabin is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de gedeeltelijke vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit in zoverre komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dit besluit, wat betreft voormeld gedeelte daarvan, vernietigen.
    
    11. Aan zijn beroep tegen het besluit van 31 december 2015 heeft [wederpartij] ten grondslag gelegd het college (nog steeds) onvoldoende heeft gemotiveerd dat op het perceel [locatie 1] geen sprake is van een plaatwerkerij.
    
    11.1. [belanghebbende] ontkent niet dat hij incidenteel herstelwerkzaamheden aan beschadigde auto’s verricht in zijn werkplaats. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij in het verleden beschadigde portieren van voertuigen heeft vervangen door nieuwe of gebruikte en dat hij incidenteel carrosseriebeschadigingen van geringe omvang heeft gerepareerd. Van structurele plaatwerkzaamheden is evenwel geen sprake, aldus [wederpartij].
    
    11.2. In het verslag van de toezichthouder van het controlebezoek van 25 februari 2015 staat dat [belanghebbende] onderhoud verricht aan voertuigen en tevens kleine schades herstelt, zoals het vervangen van spatschermen, deuren en motorkappen door nieuwe of gebruikte onderdelen. Voor het uitdeuken en spuiten van voertuigen is ter plaatse geen ruimte. Ook is ter plaatse geen spuitcabine aanwezig, aldus het verslag.
    
    11.3. De Afdeling is van oordeel dat het college, mede gelet op het verslag van de toezichthouder van het controlebezoek van 25 februari 2015, aannemelijk heeft gemaakt dat [belanghebbende] in het kader van de uitoefening van zijn garagebedrijf geen structurele schadereparaties verricht aan het plaatwerk van voertuigen. Bij dit oordeel is van belang dat het enkel vervangen van beschadigde onderdelen door nieuwe of gebruikte onderdelen, zonder dat daarbij carrosserieherstelwerkzaamheden zoals uitdeuken, slijpen, snijden en lassen plaatsvinden, dient te worden aangemerkt als een - op grond van het overgangsrecht - toegelaten montage- of herstelwerkzaamheid. Verder is van belang dat het incidenteel verrichten van kortdurende carrosserieherstelwerkzaamheden dient te worden aangemerkt als een gebruik dat ondergeschikt is aan de toegelaten garageactiviteiten. De door [wederpartij] overgelegde foto’s van een beschadigde personenwagen op het perceel [locatie 1] en zijn verklaring dat hij regelmatig geluiden heeft waargenomen die wijzen op carrosserieherstelwerkzaamheden, zijn naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om de bevindingen van de toezichthouder in twijfel te trekken. Het betoog van [wederpartij] faalt.
    
    12. Gelet op het voorgaande is het beroep van [wederpartij] tegen het besluit 31 december 2015 ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 oktober 2015 in zaak nr. 15/694, voor zover daarbij het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van 29 december 2014 gegrond is verklaard wat betreft de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de portacabin op het perceel [locatie 1];
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 31 december 2015, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek van [wederpartij] en anderen om handhavend op te treden tegen de portacabin op het perceel [locatie 1];
    
    V. verklaart het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 31 december 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Milosavljević
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    739.
    
    Bijlage bij uitspraak 201508633/1/A1
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Artikel 2.3a
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist […].
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.3
    
    2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 1
    
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
    
    Artikel 2
    
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    […].
    
    Artikel 6
    
    Indien op een perceel meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming of indien het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een of meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, wordt het achtererfgebied bepaald door het hoofdgebouw, de woning of een van de andere hiervoor bedoelde gebouwen, waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij openbaar toegankelijk gebied.
    
    Artikel 6, zoals dat luidde van 1 juli 2011 tot 1 november 2011
    
    Indien het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een of meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, wordt:
    
    a. bij de toepassing van artikel 2, onderdeel 3, en artikel 3, onderdelen
    
    1 en 6, het achtererfgebied bepaald door het gebouw waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij openbaar toegankelijk gebied;
    
    b. een op het perceel aanwezige woning voor de toepassing van artikel 2, onderdeel 3, onder a, tevens als hoofdgebouw aangemerkt.
    
    Bestemmingsplan "Rijsenhout en omgeving"
    
    Artikel 7 Bedrijf
    
    7.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in de bij dit plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, waarbij geldt dat:
    
    1. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" bedrijfsactiviteiten behorende tot bedrijfscategorie 1 of 2 zijn toegestaan;
    
    [….];
    
    e. ter plaatse van de aanduiding "garage" tevens voor een garagebedrijf als bedoeld in bedrijfscategorie 2 van de bij dit plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    
    met dien verstande dat:
    
    o. garagebedrijven niet zijn toegestaan, met uitzondering van de bedrijven genoemd onder artikel 7.1, onder e;
    
    […].