ECLI:NL:HR:2024:742, Hoge Raad, 24-05-2024, 23/00790
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2024-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Kort geding. Wet maatschappelijke ondersteuning. Verhouding publiek- en privaatrecht. Doorkruising. Mag gemeente in kader van uitvoering van Wmo langs privaatrechtelijke weg nakoming vorderen van contractuele verplichting van zorgaanbieder om mee te werken aan administratieve controle door gemeente?

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      CIVIELE KAMER
    
    
    
    
    
      
        Nummer	23/00790
      
        Datum	24 mei 2024
    
    
    
    
      ARREST
    
    
    
    
      In de zaak van
    
    
    
      STICHTING RENAISSANCE ZORG,
      gevestigd te Helmond,
      EISERES tot cassatie, verweerster in het voorwaardelijke incidentele cassatieberoep,
      hierna: SRZ,
      advocaat: J.P. van den Berg,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      GEMEENTE HELMOND,
      zetelende te Helmond,
      VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het voorwaardelijke incidentele cassatieberoep,
      hierna: de Gemeente,
      advocaat: N.E. Groeneveld-Tijssens.
    
    
  
  
    
      1Procesverloop
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar: 
      a. het vonnis in kort geding in de zaak C/01/375675 / KG ZA 21-620 van de voorzieningenrechter in de rechtbank Oost-Brabant van 20 december 2021;
      b. het arrest in de zaak 200.305.141/02 van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 3 januari 2023.
      SRZ heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.
      De Gemeente heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld.
      Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. 
      De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot verwerping van het principale cassatieberoep. De advocaat van SRZ heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd. 
    
    
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      Deze uitspraak gaat over de vraag of een gemeente in het kader van de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo) langs privaatrechtelijke weg nakoming mag vorderen van de contractuele verplichting van een zorgaanbieder om mee te werken aan administratieve controle door de gemeente. 
      
    
    
      2.2
      
        In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.1. Deze komen, samengevat, op het volgende neer.
        (i) SRZ is een zorgaanbieder die zorg verleent in het kader van onder meer de Wmo. 
        (ii) De Gemeente heeft in 2017 met SRZ een overeenkomst (hierna: de Wmo-overeenkomst) gesloten, waardoor zorgbehoevenden die vallen onder de Wmo op basis van de door de Gemeente afgegeven indicatie zorg kunnen afnemen van SRZ. De Gemeente betaalt SRZ dan rechtstreeks voor de verleende zorg.
        (iii) In de Wmo-overeenkomst is de volgende bepaling opgenomen:
      
      
      
        “Artikel 3.7 	Financiële verantwoording 
        1. Aanbieder legt, ten behoeve van de controle op de financiële rechtmatigheid van de bestedingen, alle door de Gemeente gevraagde documenten, informatie en/of (accountants)verklaring over conform het voor dat jaar geldende landelijke controleprotocol. De Gemeente zal tijdig de bijbehorende instructies verstrekken aan de Aanbieder omtrent wat door de Aanbieder dient te worden aangeleverd en binnen welk tijdspad dit bij de Gemeente moet zijn verstrekt. 
        2. De Gemeente behoudt zich het recht voor om over het betreffende boekjaar aanvullende informatie op te vragen dan wel een verscherpte interne controle op de administratie respectievelijk facturen van de Aanbieder uit te voeren. Aanleiding hiertoe kan zijn een niet goedkeurende (accountants)verklaring dan wel andere signalen die hiertoe aanleiding geven. Aanbieder zal hier de volledige medewerking aan verlenen.”
        (iv) Vanaf het voorjaar van 2019 zijn bij de Gemeente vragen gerezen over de (financiële) verantwoording door SRZ. De Gemeente heeft SRZ meermaals verzocht om duidelijkheid te geven over haar liquiditeitspositie en SRZ erop gewezen dat zij verplicht is om aan een verscherpte interne controle mee te werken. 
        (v) SRZ heeft de gevraagde medewerking aan de controle niet gegeven. De Gemeente heeft om die reden vanaf maart 2020 de plaatsing van nieuwe cliënten bij SRZ opgeschort. 
        (vi) Eind 2020 rezen weer vragen bij de Gemeente, ditmaal omdat de jaarrekening van SRZ niet voldeed aan de geldende eisen zoals neergelegd in de “jaarverantwoording Zorg en Jeugd 2018 en 2019” van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 
        (vii) Omdat SRZ de vragen van de Gemeente niet of gebrekkig beantwoordde, heeft de Gemeente opnieuw en meermaals bij SRZ erop aangedrongen om mee te werken aan een interne controle door een financieel deskundige. SRZ heeft dat geweigerd, ook nadat zij bij het in de onderhavige zaak gewezen vonnis van de voorzieningenrechter is veroordeeld om mee te werken (zie hierna in 2.3).
        (viii) De Gemeente heeft vervolgens SRZ meegedeeld dat zij de Wmo-overeenkomst (partieel) ontbindt vanaf 1 mei 2022. 
      
      
    
    
      2.3
      De Gemeente heeft, voor zover in cassatie van belang, gevorderd SRZ te gebieden om medewerking te verlenen aan een verscherpte interne controle op haar administratie als bedoeld in art. 3.7 lid 2 van de Wmo-overeenkomst. De voorzieningenrechter heeft de vordering toegewezen.
      
    
    
      2.4
      Het hof heeft het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigd. Het heeft, voor zover in cassatie van belang, als volgt overwogen:
      
      
        “3.7.1. (…). Door middel van de (…) grieven betoogt SRZ naar de kern genomen dat het toezicht dat de gemeente wil uitoefenen, geregeld is in artikel 6.1 van de WMO en dat de gemeente medewerking aan dat toezicht op de voet van artikel 5:20 lid 3 Awb kan afdwingen door het opleggen van een last onder dwangsom, waartegen SRZ dan kan opkomen bij de bestuursrechter. Volgens SRZ wordt die bestuursrechtelijke weg op onaanvaardbare wijze doorkruist door de privaatrechtelijke weg die de gemeente nu wil volgen. SRZ concludeert dat de voorzieningenrechter de gemeente in haar vordering niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
      
      
      
        3.7.2.
        
          De gemeente heeft betwist dat haar vordering betrekking heeft op bestuurlijk toezicht op naleving van de WMO, zoals geregeld in artikel 6.1 van de WMO in samenhang met hoofdstuk 5 van de Awb. De gemeente heeft onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de WMO uiteengezet dat zij, om te voldoen aan haar wettelijke verplichting om te zorgen voor maatschappelijke ondersteuning aan degenen die daarop zijn aangewezen (artikel 2.1.1 van de WMO):
          - het bieden van maatschappelijke ondersteuning geheel of ten dele zelf ter hand kan nemen, of:
          - het bieden van maatschappelijke ondersteuning kan uitbesteden aan derden door met die derden (privaatrechtelijke) overeenkomsten te sluiten.
          De verplichting van SRZ om mee te werken aan het door de gemeente verlangde onderzoek naar de financiële situatie van SRZ is volgens de gemeente gebaseerd op de door haar met SRZ gesloten privaatrechtelijke overeenkomst, zodat de burgerlijke (voorzieningen)rechter bevoegd is om op de vordering van de gemeente te beslissen. Het financieel onderzoek heeft volgens de gemeente geen betrekking op de inhoud en kwaliteit van de zorg die SRZ verleent, en het financieel onderzoek valt niet onder het bestuursrechtelijk toezicht van artikel 6.1 van de Awb. Omdat de verplichting van SRZ om mee te werken aan het onderzoek voortvloeit uit de door SRZ met de gemeente gesloten overeenkomst, is de burgerlijke rechter bevoegd, aldus de gemeente.
        
        
      
      
        3.7.3.
        
          Naar het voorshands oordeel van het hof is het standpunt van de gemeente juist.
          Dat het kader waarbinnen de overeenkomst is gesloten publiekrechtelijk is, maakt niet dat daarmee alle handelingen binnen dat publiekrechtelijk kader ook publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn. De overeenkomst die de gemeente met SRZ heeft gesloten is privaatrechtelijk van aard. SRZ heeft zich er in artikel 3.7 lid 2 van de overeenkomst toe verplicht om volledig mee te werken aan een verscherpte interne controle op de administratie, indien er signalen zijn die daartoe aanleiding geven en de gemeente op basis van die signalen een dergelijke controle wil uitvoeren. De grondslag van de verplichting van SRZ is neergelegd in de (privaatrechtelijke) overeenkomst.
        
        
      
      
        3.7.4.
        SRZ heeft voorts onvoldoende onderbouwd dat het zojuist bedoelde privaatrechtelijk toezicht op haar financiële situatie, het publiekrechtelijk toezicht op de kwaliteit van de verleende zorg op een onaanvaardbare wijze doorkruist. Het hof deelt het voorshands oordeel van de voorzieningenrechter dat van een dergelijke doorkruising geen sprake is.
        
      
      
        3.7.5.
        Om bovenstaande redenen verwerpt het hof het door middel van de grieven II tot en met VII verwoorde standpunt van SRZ dat de voorzieningenrechter de gemeente niet-ontvankelijk had moeten verklaren in haar vordering.”
        
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel in het principale beroep
    
      3.1
      Het middel klaagt dat het hof heeft miskend dat de door de Gemeente gevolgde privaatrechtelijke weg, bestaande in het vragen van (aanvullende) informatie en het vorderen van medewerking aan verscherpte interne controle op grond van art. 3.7 lid 2 van de Wmo-overeenkomst, het in art. 6.1 Wmo geregelde publiekrechtelijke toezicht op onaanvaardbare wijze doorkruist.
      
    
    
      3.2
      Een gemeente mag voor de behartiging van publieke belangen gebruikmaken van privaatrechtelijke bevoegdheden. Dat is anders als de wet het gebruik van die bevoegdheden uitsluit of als dat gebruik een onaanvaardbare doorkruising vormt van de betrokken publiekrechtelijke regeling.
      
    
    
      3.3
      De Wmo regelt de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de maatschappelijke ondersteuning van haar inwoners, meer in het bijzonder van personen met een beperking en van personen met chronische psychische of psychosociale problemen. De gemeente kan deze ondersteuning bieden door middel van particuliere aanbieders (zie onder andere de art. 2.6.3-2.6.5 Wmo). De wetgever is ervan uitgegaan dat de gemeente in dat geval gewoonlijk met de aanbieder een overeenkomst zal sluiten, of met deze een subsidieverhouding zal aangaan.
      
    
    
      3.4
      Als onderdeel van haar wettelijke taak uit hoofde van de Wmo draagt de gemeente zorg voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen (art. 2.1.1 lid 2 Wmo) en houdt zij toezicht op de naleving van hetgeen bij of krachtens de Wmo is bepaald. De wetsgeschiedenis houdt in dat de gemeente bij het sluiten van overeenkomsten met aanbieders zorgvuldig moet toetsen of deze aan de gemeentelijke en wettelijke kwaliteitseisen (zullen kunnen blijven) voldoen en in overeenkomsten of anderszins eventueel nadere afspraken moet vastleggen om dit te waarborgen, en (onder verwijzing naar hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel, thans hoofdstuk 6) dat de wet met zich brengt dat de gemeente ervoor zorgt dat toezicht op het functioneren van de aanbieders wordt uitgeoefend en dat passende reacties volgen op geconstateerd tekortschieten.
      
    
    
      3.5
      Art. 6.1 lid 1 Wmo bepaalt dat de gemeente personen aanwijst die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wmo. Blijkens de wetsgeschiedenis omvat deze formulering ook voorwaarden die de gemeente ter voldoening aan de wettelijke regels en verordeningen mogelijk in overeenkomsten met aanbieders heeft opgenomen. De tekst, de strekking en de wetsgeschiedenis van de Wmo bieden geen grond voor de conclusie dat de wetgever hiermee de mogelijkheid heeft willen uitsluiten dat een gemeente langs privaatrechtelijke weg nakoming vordert van uit overeenkomsten met aanbieders voortvloeiende verplichtingen zoals vervat in art. 3.7 lid 2 van de Wmo-overeenkomst. Ook overigens valt niet in te zien dat art. 6.1 Wmo op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist als een gemeente langs privaatrechtelijke weg nakoming vordert van dergelijke verplichtingen.
      
    
    
      3.6
      In cassatie is terecht niet bestreden dat de Gemeente in de Wmo-overeenkomst met SRZ afspraken kon maken zoals vervat in art. 3.7 lid 2 van die overeenkomst, die erop neerkomen dat SRZ, als daartoe aanleiding bestaat, medewerking verleent aan administratieve controle door de Gemeente. Uit hetgeen hiervoor in 3.2-3.5 is overwogen volgt dat de Gemeente bevoegd is om passende maatregelen te nemen als SRZ in de nakoming van de uit die afspraken voortvloeiende verplichtingen tekortschiet. Daarin ligt besloten dat de Gemeente in een civiele procedure mag vorderen dat SRZ die verplichtingen nakomt door medewerking te verlenen aan een verscherpte interne controle op haar administratie ten behoeve van een onderzoek naar de financiële rechtmatigheid van haar bestedingen. Het middel faalt dus.
      
    
    
      3.7
      Het incidentele beroep, dat is ingesteld onder de voorwaarde dat een klacht in het principale beroep slaagt, behoeft gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen behandeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      - verwerpt het principale beroep;
      - veroordeelt SRZ in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 857,-- aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien SRZ deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
    
    
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.V. Polak, als voorzitter, en de raadsheren F.J.P. Lock, S.J. Schaafsma, G.C. Makkink en K. Teuben, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A.E.B. ter Heide op 24 mei 2024.
    
    
  
  
     Rechtbank Oost-Brabant 20 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6610. 
  
  
     Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 3 januari 2023, ECLI:NL:GHSHE:2023:5.
  
  
     Vgl. HR 31 maart 2023, ECLI:NL:HR:2023:497, rov. 3.4.
  
  
     Vgl. o.a. HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965 (Windmill), rov. 3.2.
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 1. 
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 110 en 161. 
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 75.
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 164.	
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 188.