ECLI:NL:HR:2004:AF7508, Hoge Raad, 10-12-2004, 36804
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2004-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Rioolrechten, heffing afvoerrecht van grote lozers, gelijkheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel.

Nr. 36.804
      10 december 2004
      RS
    
    
    gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Delft te Delft tegen de uitspraak van het Gerechtshof te ´s-Gravenhage van 29 november 2000, nr. BK-98/01266, betreffende na te melden aan Stichting X (rechtsopvolgster van de Stichting A) te Z opgelegde aanslag in de rioolrechten van de gemeente Delft.
    
    1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
    
    
      Voor het jaar 1995 is aan belanghebbende, gebruikster van het eigendom a-straat 1 te Z, ter zake van het daaruit direct of indirect afvoeren van afvalwater op de gemeentelijke riolering een aanslag in de rioolrechten van de gemeente Delft opgelegd ten bedrage van ƒ 40.708,23, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de afdeling Belastingen van de gemeente Delft (hierna: het Hoofd) is gehandhaafd.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
      Het Hof heeft de uitspraak en de aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Delft (hierna: het College) heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      Partijen hebben de zaak doen toelichten, het College door mr. R.L.H. IJzerman en mr. S. Sierksma, advocaten te 's-Gravenhage, belanghebbende door mr. E. Grabandt, advocaat te 's-Gravenhage.
      De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 11 maart 2003 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot ongegrondverklaring van het beroep tegen de uitspraak op bezwaar.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Krachtens haar Verordening op de heffing en invordering van rioolrechten 1995 (hierna: de Verordening) hief de gemeente in 1995 een rioolafvoerrecht. De gemeente hief geen rioolaansluitrecht, ook niet krachtens een afzonderlijke verordening.
    
    3.1.2. Als belastingplichtige voor het afvoerrecht zijn in de Verordening aangewezen de (daarin nader gedefinieerde) gebruikers van eigendommen, als belastbaar feit is aangemerkt het vanuit die eigendommen direct of indirect afvoeren van afvalwater op de gemeentelijke riolering.
    
    3.1.3. Als heffingsmaatstaf is gekozen het aantal kubieke meters water dat vanuit het eigendom wordt afgevoerd, dat wordt gesteld op het aantal kubieke meters water dat in het belastingjaar naar het eigendom is toegevoerd of is opgepompt. Het tarief bedroeg ƒ 0,633 per m3 ter zake van boven een hoeveelheid van 500 tot en met 500.000 m3 afgevoerd afvalwater, ƒ 0,08 per m3 ter zake van boven een hoeveelheid van 500.000 tot en met 3.500.000 m3 afgevoerd afvalwater en ƒ 0,04 per m3 ter zake van alle m3 boven de 3.500.000 m3 afgevoerd afvalwater.
    
    3.1.4. Deze heffingssystematiek had tot gevolg dat bijna 99 percent van de belastingplichtigen, de zogenoemde kleine lozers, in feite buiten de heffing van het rioolafvoerrecht bleef. De kleine lozers voerden tezamen circa 60 percent af van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool werd geloosd.
    
    3.1.5. De resterende belastingplichtigen, de zogenoemde grote lozers, die wél in de heffing werden betrokken, maakten ruim één percent uit van de belastingplichtigen. De grote lozers voerden tezamen circa 40 percent af van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool werd geloosd.
    
    3.1.6. De geraamde opbrengst van het rioolafvoerrecht, dat integraal opgebracht zou moeten worden door de grote lozers, beliep 40,3 percent van de geraamde totale (vaste plus variabele) kosten van de riolering.
    
    3.2. Bij de beoordeling van de middelen dient het volgende te worden vooropgesteld.
    
    3.2.1. Bij de heffing van een rioolafvoerrecht is een heffingssystematiek die meebrengt dat slechts wordt geheven indien en voorzover de hoeveelheid afgevoerd afvalwater een bepaalde grens overschrijdt, niet reeds op zichzelf in strijd met het gelijkheidsbeginsel, ook al zou die systematiek tot gevolg hebben dat slechts een gering percentage van de belastingplichtigen daadwerkelijk in de heffing wordt betrokken en dat in feite niet wordt geheven over een aanmerkelijk deel van de totale hoeveelheid afvalwater die op het riool wordt geloosd. In die systematiek wordt immers de vrijstelling aan de voet zonder onderscheid verleend aan alle belastingplichtigen.
    
    3.2.2. De keuze voor een dergelijke systematiek mag echter niet meebrengen dat, volgens de ramingen, het totale door middel van het afvoerrecht te verhalen bedrag, dat bij die systematiek enkel door de grote lozers wordt opgebracht, naar orde van grootte uitstijgt boven het totaalbedrag van de kosten die - naar een redelijke maatstaf - aan de grote lozers kunnen worden toegerekend. Stijgt het verhaalsbedrag naar orde van grootte daar bovenuit, dan wordt het evenredigheidsbeginsel geschonden.
    
    3.2.3. Van een redelijke maatstaf - als zo-even bedoeld - voor toerekening van kosten aan grote lozers is reeds sprake indien de aan hen toegerekende kosten een ongeveer even groot deel uitmaken van de totale geraamde (vaste plus variabele) kosten van de riolering als de volgens die ramingen door de grote lozers tezamen af te voeren hoeveelheid afvalwater deel uitmaakt van de totale hoeveelheid af te voeren afvalwater. De keuze om al dan niet een verfijnder methode van kostentoerekening te hanteren is aan de gemeentelijke wetgever.
    
    3.2.4. Bij het voorgaande is onverschillig of het niet door middel van het afvoerrecht gedekte deel van de rioleringskosten wordt bestreden uit de opbrengst van een rioolaansluitrecht, dan wel uit de algemene middelen.
    
    3.3. Uit het hiervoor in 3.1 en 3.2 overwogene volgt dat het primair voorgestelde middel slaagt. Het subsidiair voorgestelde middel behoeft geen behandeling. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
    
    3.4. Met betrekking tot de grieven van belanghebbende waaraan het Hof niet is toegekomen, overweegt de Hoge Raad het volgende.
    
    3.4.1. Belanghebbende heeft betoogd dat de (degressieve) tariefstructuur terecht ervan uitgaat dat de veroorzaakte kosten per m3 geloosd afvalwater afnemen naar gelang de geloosde hoeveelheid toeneemt, en dat in dat licht bezien de relevantie ontvalt aan het argument van het Hoofd dat het deel van de kosten dat op de grote lozers wordt verhaald nagenoeg gelijk is aan hun deel in de totale lozing. Dit betoog, waarbij belanghebbende het verschil miskent tussen enerzijds de toerekening van een deel van de kosten aan een groep lozers en anderzijds de omslag van die kosten over de leden van die groep, kan belanghebbende niet baten op grond van hetgeen hiervoor in 3.2.3 is overwogen. 
    
    
      3.4.2. Belanghebbende heeft betoogd dat de heffing van het rioolafvoerrecht in strijd is met artikel 229b van de Gemeentewet, althans met het evenredigheidsbeginsel, nu (1) de geraamde opbrengst van het afvoerrecht 40,3 percent bedraagt van het totaal aan geraamde rioleringskosten, terwijl (2) het aan de grote lozers toe te rekenen aandeel in de geraamde totale kosten, door belanghebbende bepaald naar evenredigheid van het aandeel van die groep lozers in de totale hoeveelheid afvalwater die werd verwacht, 38,83 percent bedraagt.
      Uit belanghebbendes stelling onder (1) volgt dat in de Verordening de tarieven niet zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten van het rioolafvoerrecht uitgaan boven het totaal van de geraamde rioleringskosten; het voorschrift van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet is derhalve niet geschonden. De gestelde overschrijding is voorts zo gering dat de gemeente binnen dezelfde orde van grootte is gebleven als bedoeld in 3.2.2 hiervoor, zodat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden. 
    
    
    3.4.3. Belanghebbende heeft betoogd dat de kostentoerekeningsmethodiek inhoudt dat de grote lozers mede worden belast voor de kosten die corresponderen met de afvoer van de eerste 500 m3. Bij dit betoog verliest belanghebbende uit het oog dat weliswaar - naar volgt uit hetgeen hiervoor in 3.2.3 is overwogen - ook de kosten die worden opgeroepen door de afvoer van de eerste 500 m3 mogen worden verhaald op de (groep van) grote lozers - en mitsdien in de tarieven mogen worden verwerkt -, maar de rioolrechten niet ter zake van de afvoer van de eerste 500 m3 worden geheven, zodat niet kan worden gezegd dat iedere grote lozer ook voor kosten welke zijn opgeroepen door de door hem afgevoerde eerste 500 m3 wordt belast.
    
    3.4.4. Belanghebbende heeft betoogd dat de door de gemeente gevolgde heffingssystematiek in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, met het karakter van rioolrechten als gebruiksretributie, en met het verbod op onredelijke en willekeurige belastingheffing, doordat het overgrote merendeel van de belastingplichtigen in feite buiten de heffing wordt gelaten. Dit betoog vindt zijn weerlegging in hetgeen hiervoor in 3.2 is overwogen.
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het beroep gegrond,
      vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht, en
      bevestigt de uitspraak van het Hoofd.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 10 december 2004.