ECLI:NL:RBROT:2013:7739, Rechtbank Rotterdam, 03-10-2013, 12/04422
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2013-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Persoonsgebondenbudget (pgb) voor huishoudelijke hulp. Verantwoording. 
        De eis dat het pgb uitsluitend kan worden verantwoord door afschriften van girale betaling, is door B&W neergelegd in een beleidsregel. 
        De rechtbank is van oordeel dat de herziening van het pgb niet kan worden gebaseerd op het enkele niet voldoen aan deze eis, nu deze eis niet is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift of een voorwaarde in de toekenningsbeschikking.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummer: ROT 12/4422
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2013 in de zaak tussen
    
    
      [naam], te Rotterdam, eiseres,
    gemachtigde: [naam],
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
    gemachtigde: [naam].
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 juli 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder zijn besluiten van 20 mei 2010 en 20 oktober 2011 tot toekenning van een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor huishoudelijke hulp aan eiseres voor zover toegekend over de periode van 3 januari 2011 tot en met 1 januari 2012, herzien en een bedrag van € 4504,58 van eiseres teruggevorderd. 
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 4 september 2012 heeft verweerder het primaire besluit herroepen, zijn besluiten tot toekenning van een pgb op grond van de Wmo voor zover toegekend over de periode van 1 maart 2011 tot 1 augustus 2011, herzien en een bedrag van € 1368,82 van eiseres teruggevorderd (het bestreden besluit). 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft plaatsgevonden op 17 juni 2013. Eiseres is in persoon verschenen, vergezeld van haar dochter, [naam], en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. 
    
    
    
      De zaak is met toepassing van artikel 8:10, tweede en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verwezen naar een meervoudige kamer. 
    
    
    
      Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het nadere onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer van de rechtbank heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2013. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van [naam].
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      1.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het pgb van eiseres voor huishoudelijke hulp herzien over de periode van 1 maart 2011 tot 1 augustus 2011 en een bedrag van € 1368,82 van eiseres teruggevorderd. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres niet met bankafschriften heeft verantwoord dat het pgb op correcte wijze is besteed. Verweerder heeft erop gewezen dat het vanaf 1 januari 2011 niet langer is toegestaan om huishoudelijke hulp op grond van een toegekend pgb contant te betalen, hetgeen aan eiseres is meegedeeld bij een algemene informatiebrief van 28 januari 2011 en tevens is neergelegd in de Beleidsregels 2011. Over de maanden januari en februari 2011 heeft verweerder de verantwoording van eiseres door middel van contante betaling nog geaccepteerd, maar voor de periode vanaf 1 maart 2011 is het nieuwe beleid toegepast. Omdat eiseres over de periode vanaf 1 maart 2011 tot 1 augustus 2011 niet heeft aangetoond dat zij de ontvangen huishoudelijke hulp per bank heeft betaald, heeft zij onvoldoende aangetoond dat het pgb is aangewend voor het doel waarvoor het is verstrekt. 
      
    
    
      2.
      
        Eiseres voert aan dat zij haar hulpverlener -haar dochter-  in de betrokken periode contant heeft betaald en daarvoor bewijs heeft overgelegd in de vorm van ondertekende verklaringen. Eiseres ziet niet in dat deze wijze van verantwoording niet afdoende zou zijn, nu deze handelwijze alle voorgaande jaren door verweerder is geaccepteerd. Eiseres stelt dat zij niet wist dat het beleid was gewijzigd; zij heeft de brief van 28 januari 2011 niet ontvangen. Bovendien is bij een huisbezoek van mevrouw [naam] van de gemeentelijke sociale dienst in april 2011 bevestigd dat de manier waarop eiseres de besteding verantwoordde, voldoende was. Eiseres vindt het opmerkelijk dat verweerder niet twijfelt aan de verrichte zorg en de ontvangen betalingen maar de verantwoording toch niet accepteert. 
        	Eiseres betoogt dat het voorschrift dat de hulpverlener uit het pgb huishoudelijke hulp alleen maar mag worden betaald per bank, een bezwarende verplichting is die dient te worden neergelegd in een wettelijke regeling. Nu deze eis is neergelegd in een beleidsregel, kan die niet aan eiseres worden tegengeworpen. Verweerder had dan ook niet vanwege het enkele ontbreken van bewijs van betaling per bank van de hulpverlener het toegekende pgb van eiseres mogen herzien. De herziening en de terugvordering missen een deugdelijke grondslag. 	
      
      
      
        3.1.
        Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen, recht hebben op het ontvangen van een persoonsgebonden budget.
        
      
      
        3.2.
        
          Op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (hierna: de Verordening) kan, voor zover thans van belang, het college een besluit tot verstrekking van een voorziening geheel of gedeeltelijk intrekken of ten nadele van de persoon wijzigen als een persoon niet of niet meer voldoet aan de voorwaarden of verplichtingen die bij of krachtens de wet of de beschikking met betrekking tot de verstrekte voorziening zijn verbonden.
          Op grond van het derde lid kan het college een besluit, inhoudende de verstrekking van een persoonsgebonden budget, behalve op de in het eerste lid genoemde gronden, geheel of gedeeltelijk intrekken of ten nadele van de persoon wijzigen als blijkt dat de tegemoetkoming (lees: het pgb) niet of niet volledig is aangewend voor het doel waarvoor deze is verstrekt.
          Op grond van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening kan het college, in geval een besluit tot verstrekking van een voorziening geheel of gedeeltelijk is ingetrokken of ten nadele van de persoon is gewijzigd, het persoonsgebonden budget geheel of gedeeltelijk terugvorderen. 
        
        
      
      
        3.3.
        
          Bij besluit van 13 september 2010 heeft de directeur van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid namens verweerder de Beleidsregels voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (de Beleidsregels 2011) vastgesteld. De Beleidsregels 2011 zijn op 1 januari 2011 in werking getreden. 
          	In paragraaf 2.4.1 “Verantwoording besteding PGB huishoudelijke verzorging” van de Beleidsregels 2011 is neergelegd dat de ontvanger van een pgb voor huishoudelijke verzorging verplicht is een lijst bij te houden met de betalingen aan de huishoudelijke hulp. De lijst moet voldoen aan een vast format, waarvan afdeling Individuele Voorzieningen een exemplaar aan de persoon verstrekt. Zowel de zorgontvanger als de zorgverlener moeten tekenen voor de juistheid van het formulier. De persoon moet dit formulier binnen een maand na afloop van een kalenderjaar inleveren bij de afdeling Individuele Voorzieningen. In verband met de mogelijkheid van controle van de betalingen aan de zorgverlener, mogen deze alleen per bank geschieden, aldus de Beleidsregels 2011. 
        
        
      
    
    
      4.
      
        De meest verstrekkende beroepsgrond van eiseres houdt in dat verweerder bij de verantwoording van het pgb voor huishoudelijke hulp per 1 maart 2012 ten onrechte  uitsluitend (bewijzen van) girale betaling accepteert en bij gebreke van dergelijke bewijzen het pgb ten onrechte zonder nader onderzoek of nadere motivering herziet op de grond dat het pgb niet correct is verantwoord. 
        	De rechtbank zal deze beroepsgrond eerst bespreken. Daartoe moet eerst worden bezien wat de grondslag is voor het besluit tot wijzing ten nadele (lees: herziening) van het pgb van eiseres wegens niet correcte verantwoording van het pgb.
      
      
      
        5.1.
        Verweerder heeft het pgb ten nadele van eiseres gewijzigd onder verwijzing naar artikel 19 van de Verordening. De rechtbank volgt niet verweerders betoog dat de grondslag voor de herziening in dit geval kan worden gevonden in het eerste lid, aanhef en onder a, van deze bepaling. Op grond van dit artikellid kan de verstrekking van een pgb ten nadele van de persoon worden gewijzigd indien een persoon niet meer voldoet aan de voorwaarden of verplichtingen die bij of krachtens de wet of beschikking met betrekking tot de verstrekte voorziening zijn verbonden. 
        
      
      
        5.2.
        Met het vereiste van een voorwaarde of verplichting “bij of krachtens de wet” wordt naar heersende opvatting gedoeld op een voorwaarde of verplichting, neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift. De voorwaarde of verplichting waarom het hier gaat, te weten verantwoording door middel van (bewijzen van) girale betaling -hierna kortheidshalve aangeduid als het vereiste van girale betaling-, is neergelegd in de Beleidsregels 2011. Beleidsregels zijn echter geen algemene voorschriften. Zoals in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, is omschreven, is een beleidsregel een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. 
        
      
      
        5.3.
        De Beleidsregels 2011, die door de directeur van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij besluit van 13 september 2010 zijn vastgesteld, worden aangeduid als ‘Beleidsregels’ en in de kop van het besluit wordt, onder meer, verwezen naar artikel 1:3, vierde lid, van de Awb en niet naar artikel 6, vijfde lid, van de Verordening. Gelet daarop, merkt ook de rechtbank de Beleidsregels 2011 aan als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb en niet als algemeen verbindende voorschriften, dan wel nadere regels als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de Verordening. Voor zover de rechtbank in de uitspraken van 20 september 2012, zaaknummers AWB 12/1138 en 12/1139, anders heeft geoordeeld, komt de rechtbank van haar oordeel terug. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat verweerder ter zitting uitdrukkelijk heeft bevestigd dat met de Beleidsregels 2011 ook is beoogd beleidsregels vast te stellen in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Hij heeft geen gebruik gemaakt van de hem in artikel 6, vijfde lid, van de Verordening toekomende bevoegdheid nadere regels te stellen omtrent de hoogte, betaling en verantwoording van het persoonsgebonden budget en de financiële tegemoetkoming. Dergelijke nadere regels, bij besluit van het college vastgesteld, zouden wel zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften.
        
      
      
        5.4.
        Uit het voorgaande volgt dat de grondslag voor het besluit tot herziening van het pgb niet kan worden gevonden in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening, nu het vereiste van girale betaling geen bij of krachtens de wet opgelegde voorwaarde of verplichting is.
        
      
      
        5.5.
        Van een verplichting bij of krachtens een beschikking, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening, is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Verweerder is op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Verordening op zichzelf bevoegd aan de verlening van een voorziening in de vorm van een pgb voorwaarden te verbinden die hij doelmatig acht in verband met een adequaat gebruik en verantwoording ervan. Van deze bevoegdheid heeft hij in zijn toekenningsbesluiten van het pgb aan eiseres echter geen gebruik gemaakt waar het het vereiste van girale betaling betreft. Bij brief van 28 januari 2011 heeft verweerder aan eiseres het verantwoordingsformulier 2010 toegezonden en haar gewaarschuwd dat voor de verantwoording 2011 alleen nog maar bewijs van betaling per bank zou worden geaccepteerd. Nog daargelaten dat eiseres heeft betwist dat zij deze brief heeft ontvangen terwijl verweerder de verzending ervan niet aannemelijk heeft kunnen maken, geldt dat de in deze brief opgenomen mededeling omtrent het vereiste van girale betaling niet kan worden aangemerkt als een voorwaarde in de zin van genoemd artikel. Deze voorwaarde is immers niet tijdig, bij het hier aan de orde zijn toekenningsbesluit van 20 mei 2010, maar pas later opgelegd. 
        
      
      
        5.6.
        Uit het voorgaande volgt dat de herziening van het pgb van eiseres niet kan worden gebaseerd op artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a van de Verordening.
        
      
      
        6.1.
        De rechtbank volgt wel verweerders subsidiaire betoog dat artikel 19, derde lid, van de Verordening in dit geval als grondslag kan worden gehanteerd voor de herziening van het pgb. Op grond van dat artikellid kan het college een besluit tot verstrekking van een pgb ten nadele van de persoon wijzigen als blijkt dat de tegemoetkoming (lees: het pgb) niet of niet volledig is aangewend voor het doel waarvoor deze (dit) is verstrekt.
        
      
      
        6.2.
        
          Bij de beoordeling of betrokkene het pgb heeft aangewend voor het doel waarvoor dat is verstrekt, heeft verweerder een zekere beoordelingsvrijheid. Verweerder kan de wijze waarop hij hiermee in de praktijk omgaat bij de uitleg van de verantwoordingsplicht en het vaststellen van de feiten met het oog daarop, nader uitwerken in beleidsregels. 
          	Toepassing van deze beleidsregels moet evenwel steeds geschieden in het licht van de in artikel 19, derde lid, van de Verordening voorgeschreven toets of blijkt dat het pgb niet (volledig) is aangewend voor het doel waarvoor dit is verstrekt.
          	Voor zover met de Beleidsregels 2011 is beoogd elke wijze van verantwoording uit te sluiten, met uitzondering van de verantwoording door (bewijs van) girale betaling, zonder dat de mogelijkheid wordt opengelaten dat op andere wijze van de correcte verantwoording blijkt, strookt toepassing daarvan niet met de Verordening. 
        
        
      
    
    
      7.
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder, indien niet aan het vereiste van girale betaling is voldaan, niet met deze constatering kan volstaan voor de conclusie dat het pgb niet is aangewend voor het doel waarvoor het is bestemd. Indien verweerder van oordeel is dat het pgb niet (volledig) is aangewend voor het doel waarvoor dit is verstrekt, dient hij dat nader te motiveren. Daarbij moet verweerder, naast de omstandigheid dat geen bewijs kan worden geleverd van girale betaling, ook andere omstandigheden bij zijn beoordeling  betrekken, zoals bijvoorbeeld in dit geval (de aan- of afwezigheid van) nader bewijs in de vorm van een belastingaangifte of afschriften uit de boekhouding van de hulpverlener, de omstandigheid dat jarenlang contante betalingen, verantwoord via het daartoe bestemde formulier, zijn geaccepteerd en de omstandigheid dat is gesteld dat de algemene informatiebrief van 28 januari 2011 niet is ontvangen. 
      
    
    
      8.
      Nu verweerder in het bestreden besluit heeft volstaan met de constatering dat niet aan het vereiste van contante betaling is voldaan, en op grond daarvan het pgb heeft herzien, is dit besluit onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 3:2 van de Awb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank. 
      
    
    
      9.
      De rechtbank acht het niet opportuun verweerder bij wijze van een tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Awb in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de gemachtigde van verweerder ter zitting de verwachting heeft uitgesproken dat van de zijde van verweerder geen bereidheid bestaat het gebrek te herstellen, maar dat de verweerder er de voorkeur aan geeft een mogelijk niet welgevallig oordeel van de rechtbank in hoger beroep aan te vechten. Onder die omstandigheden brengt het streven naar een finale beslechting van het geschil mee dat voor toepassing van de bestuurlijke lus geen plaats is, nu dat alleen maar vertraging zal opleveren. 
      
    
    
      10.
      Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht (€ 42,-) vergoedt.
      
    
    
      11.
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1180,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 472,-  en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 42,- aan eiseres te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1180,-, te betalen aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. J. Bergen en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. M. Lammerse, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2013.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.