ECLI:NL:CRVB:2023:701, Centrale Raad van Beroep, 14-04-2023, 22 / 1440 MAW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Aanvullende toelagebuitenland, vaste gedragslijn. Volgens rechtbank buitenwettelijk begunstigend beleid. De Raad oordeelt dat de vaste gedragslijn  een uitleg inhoudt van artikel 10 van het VBD wat betreft de vaststelling van de hoogte van de toelage en moet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. Aan dergelijk beleid is de bestuursrechter niet gebonden. De uitleg die de staatssecretaris aan artikel 10 van het VBD heeft gegeven is juist. Sprake van basisbedragen, zo nodig correctie.

22/1440 MAW
  
  
    Datum uitspraak: 14 april 2023
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 april 2022, 21/5986 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats ] ( Hongarije ) (appellant)
  
  
    de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
  
  
    
      PROCESVERLOOP
    
  
  1. Tot nu toe is de procedure als volgt verlopen.
  
    1.2. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de hem toegekende aanvullende toelage-buitenland, zoals die blijkt uit de salarisspecificatie van 14 juli 2020.
  
  
    1.3. De staatssecretaris heeft het bezwaar van appellant tegen deze salarisspecificatie bij besluit van 28 juli 2021 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
    1.4. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
  
  
    1.5. Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    1.6. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    1.7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. D. van Zoelen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Wobma en mr. W.M. van Bracht-Szabo.
  
  
    
      OVERWEGINGEN
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      2. Het gaat in deze zaak kort gezegd om de vraag of de staatssecretaris de hoogte van de aan appellant toegekende aanvullende toelage-buitenland juist heeft vastgesteld.
    
  
  
    
      Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.1.
      Appellant is per 28 augustus 2019 geplaatst op [defensieonderdeel] in Hongarije . Hij woont met zijn gezin in [woonplaats ] . In verband met deze plaatsing is hem een aanvullende toelage-buitenland toegekend als bedoeld in artikel 10 van het Voorzieningenstelsel buitenland defensiepersoneel (VBD) van € 104,66 per maand. 
      
    
    
      2.2.
      Appellant heeft naar aanleiding van de salarisspecificatie van juli 2020 bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de aanvullende toelage-buitenland. Daarbij heeft hij onder meer naar voren gebracht dat hij volgens de toepasselijke regeling recht heeft op een maandelijks bedrag van € 394,79. Het bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de staatssecretaris geldt voor appellant op grond van tabel 7 van het VBD een basisbedrag van € 394,79, aangezien hij met zijn gezin in het buitenland woont en in aanmerking komt voor een vliegtoelage overeenkomstig categorie A. Op dit basisbedrag moet een correctie worden toegepast. Per 1 januari 2008 is de systematiek voor de berekening van de toelage-buitenland als bedoeld in artikel 7 van het VBD gewijzigd. In overleg met de vakbonden is voor de berekening van de aanvullende toelage-buitenland vervolgens tot 1 januari 2011 overgangsbeleid ontwikkeld. Gedurende deze periode is de aanvullende toelage-buitenland berekend overeenkomstig artikel 7 van het VBD, zoals dat gold tot 1 januari 2008. Voor de periode vanaf 1 januari 2011 vindt de berekening nog steeds op die wijze plaats, maar nu op basis van een vaste gedragslijn. Volgens de staatssecretaris wordt in artikel 10 van het VBD verwezen naar artikel 7 van het VBD en kan daarmee alleen de tekst van het oude artikel 7 bedoeld zijn. Ook uit de benaming ‘basisbedrag’ in tabel 7 van het VBD blijkt volgens de staatssecretaris dat het gaat om een bedrag waarop nog een nadere correctie moet worden toegepast.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      
        3. De rechtbank heeft het bestreden besluit in stand gelaten. Daarbij heeft zij overwogen dat voor de door de staatssecretaris gehanteerde berekeningswijze van de aanvullende toelagebuitenland geen grondslag bestaat in de bestaande regelgeving. De staatssecretaris hanteert daarom een vaste gedragslijn die als buitenwettelijk begunstigend beleid moet worden gezien. Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven aanvaarden. De rechterlijke toetsing van dergelijk beleid is beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Appellant heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aangetoond dat de staatssecretaris dit beleid niet consistent toegepast heeft. 
      
      
      
        
          Beoordeling door de Raad
        
      
      
    
    
      4.1.
      De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over de door de staatssecretaris vastgestelde hoogte van de aan appellant toegekende aanvullende toelage-buitenland, juist is. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
      
    
    
      4.2.
      De Raad komt tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen. De rechtbank heeft terecht het bestreden besluit in stand gelaten. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      4.3.
      De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      4.4.
      Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de vanaf 1 januari 2011 door de staatssecretaris gehanteerde vaste gedragslijn, zoals omschreven onder 2.2, niet als buitenwettelijk begunstigend beleid kan worden aangemerkt. Artikel 10 van het VBD is per 1 januari 2008 niet gewijzigd en biedt ook vanaf die datum een grondslag voor de verlening van de aanvullende toelage-buitenland. De vaste gedragslijn houdt een uitleg in van artikel 10 van het VBD wat betreft de vaststelling van de hoogte van de toelage, meer in het bijzonder van de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 7, en moet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. Aan dergelijk beleid is de bestuursrechter niet gebonden.
      
    
    
      4.5.
      
        De vraag is vervolgens of de uitleg die de staatssecretaris aan artikel 10 van het VBD heeft gegeven, juist is. Die vraag beantwoordt de Raad, anders dan appellant, bevestigend. Artikel 10 van het VBD bepaalt dat het bedrag van de aanvullende toelage-buitenland wordt vastgesteld met toepassing van tabel 7 en artikel 7 van het VBD. Sinds 1 januari 2008 is artikel 7 van het VBD gebaseerd op een andere berekeningssystematiek wat betreft de vaststelling van de toelage-buitenland. Dat met de wijziging van artikel 7 van het VBD zou zijn beoogd om ook de berekeningswijze van de op artikel 10 van het VBD gebaseerde aanvullende toelage-buitenland aan te passen, is niet gebleken. Aangenomen kan worden dat hier sprake is van een omissie van de regelgever. Met de staatssecretaris is de Raad van oordeel dat het niet langer toepassen van een correctie op het basisbedrag uit tabel 7 bij de vaststelling op grond van artikel 10 van het VBD van de aanvullende toelage-buitenland niet in overeenstemming zou zijn met de bedoeling van de regelgever. De Raad volgt daarbij de staatssecretaris in zijn standpunt dat één van de uitgangspunten van het VBD is dat de (economische) omstandigheden in het buitenland variabel zijn en dat de te verlenen vergoedingen daaraan moeten worden aangepast. Dit wordt ook bevestigd door de aanduiding van de in tabel 7 van het VBD opgenomen bedragen als basisbedragen. Deze benaming duidt erop dat op deze bedragen zo nodig een correctie moet plaatsvinden. De Raad volgt appellant dan ook niet in zijn standpunt dat hij aanspraak kan maken op het toepasselijke basisbedrag zoals dat in tabel 7 is opgenomen, zonder dat daarop een correctie plaatsvindt vanwege het verschil in de kosten van levensonderhoud in Hongarije ten opzichte van die in Nederland. 
        
          
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      4.6.
      Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat de hoogte van de aanvullende toelage-buitenland juist is vastgesteld. De aangevallen uitspraak zal, met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
      
      
        5. Appellant krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      						(getekend) R. van Doorn
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kaderOp grond van artikel 10 van het VBD heeft de militair die is geplaatst in een gebied buiten Nederland en die aanspraak heeft op:
    a. de in de pensioengrondslag opgenomen toelage officieren-arts, -tandarts en -apotheker, bedoeld in artikel 7 van de Inkomstenregeling militairen;
    b. de vliegtoelage, bedoeld in artikel 10 van de Inkomstenregeling militairen, of
    c. de garantievliegtoelage, bedoeld in artikel 11 van de Inkomstenregeling militairen, aanspraak op een aanvullende toelage-buitenland, waarvan het bedrag wordt vastgesteld met
    toepassing van tabel 7 en artikel 7.
    
    
      In tabel 7 van het VBD zijn bedragen opgenomen die als basisbedragen zijn aangeduid. De hoogte daarvan is afhankelijk van de burgerlijke staat van de betrokkene, de verblijfplaats van het gezin en het soort toelage waarvoor de betrokkene in aanmerking komt. 
    
    
    
      Artikel 7 van het VBD luidde tot 1 januari 2008 als volgt:
    
    1. De gehuwde defensie-ambtenaar met aanspraak op salaris die is
    geplaatst in een gebied buiten Nederland en wiens gezinsleden aldaar metterwoon zijn gevestigd, heeft aanspraak op een toelage-buitenland bestaande uit:
    a. een éloignement en
    b. een duurtecorrectie, indien deze positief is, berekend over het voor hem geldende standaard netto Nederland, alsmede
    c. een duurtecorrectie, berekend over het voor hem geldende éloignement.
    2. De gehuwde defensie-ambtenaar met aanspraak op salaris die is geplaatst in een gebied buiten Nederland en wiens gezinsleden niet aldaar metterwoon zijn gevestigd, heeft, indien hij uitsluitend om redenen van dienst niet in de gelegenheid is in de regel dagelijks heen en weer te reizen tussen de woonplaats van zijn gezinsleden en de plaats waar hij dienst verricht, aanspraak op een toelage-buitenland bestaande uit: 
    a. een éloignement, bestaande uit een percentage, berekend over het
    voor hem geldende standaard netto Nederland, en een bedrag, alsmede
    b. een duurtecorrectie, berekend over het voor hem geldende éloignement.
    3. De ongehuwde defensie-ambtenaar met aanspraak op salaris die is geplaatst in een gebied buiten Nederland en die in Nederland:
    a. niet een eigen huishouding voert, dan wel
    b. een eigen huishouding voert en uitsluitend om redenen van dienst niet in de gelegenheid is in de regel dagelijks heen en weer te reizen tussen zijn woonplaats in Nederland en de plaats waar hij dienst verricht, heeft aanspraak op een toelage-buitenland bestaande uit:
    
      1°. een éloignement en
      2°. een duurtecorrectie, indien deze positief is, berekend over het voor hem geldende standaard netto Nederland,
      alsmede
      3°. een duurtecorrectie, berekend over het voor hem geldende éloignement.
    
    4. Het éloignement, bedoeld in het eerste tot en met het derde lid, wordt
    vastgesteld met toepassing van tabel 2.
    
    
      Het éloignement en de duurtecorrectie waren tot 1 januari 2008 in artikel 1 van het VBD als volgt gedefinieerd:
    
    i. éloignement
    
      een procentuele toeslag, in voorkomend geval verhoogd met een bedrag ter bestrijding van de bijzondere kosten door kwantitatieve en kwalitatieve meer- en minderverbruiken buiten Nederland, alsmede van de indirecte kosten voortvloeiende uit een plaatsing in een gebied buiten Nederland, waaronder:
      1°. de omstandigheid dat de defensie-ambtenaar in het land waar hij zijn dienst verricht niet is gewend aan de levenswijze aldaar;
      2°. de omstandigheid dat of ook voor de gezinsleden hetzelfde geldt als hiervóór ten 1 of, indien de gezinsleden in het land zijn achtergebleven, dat wegens het gescheiden zijn van de defensie-ambtenaar van zijn gezin of een deel daarvan de banden daarmede dienen te worden onderhouden, zulks met uitzondering van daartoe te maken reiskosten;
      3°. het onderhouden van contacten met in Nederland verblijvende familieleden en relaties, zulks met uitzondering van daartoe te maken reiskosten;
      4°. de gevolgen van een ander klimaat, met verschillen in aanschaf van kleding, het boodschappenpakket en een andere energiebehoefte;
      5°. de gevolgen van een andere infrastructuur;
      6°. verplichtingen van sociale aard, zowel nationaal als internationaal;
      7°. de omstandigheid dat de vakantie op een andere wijze moet worden
      doorgebracht en
      8°. het verlies van schooljaren voor kinderen die ter plaatse verblijven, het ontbreken van de mogelijkheid tot het verrichten van betaalde arbeid door de gezinsleden als gevolg van wettelijke bepalingen, de beperkte aanspraak op een werkloosheidsuitkering van de gezinsleden die in Nederland voorafgaande aan de plaatsing in een gebied buiten Nederland
      betaalde arbeid verrichtten, alsmede het bezit van een eigendomswoning in Nederland;
    
    j. duurtecorrectie
    het door de minister vastgestelde percentage, aangevende het verschil in de kosten van levensonderhoud in het gebied van plaatsing ten opzichte van die in Nederland; de duurtecorrectie wordt vastgesteld met toepassing van tabel 2;
    
    
      Vanaf 1 januari 2008 luidt artikel 7 van het VBD als volgt:
    
    1. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:
    a. gehuwd, gezin aldaar	
    de defensieambtenaar die met zijn gezin woonachtig is in het land van plaatsing;
    b. gehuwd, gezin niet aldaar
    de defensieambtenaar die woonachtig is in het land van plaatsing, huisvesting en voeding voor rekening van Defensie geniet en wiens gezin niet in het land van plaatsing woonachtig is.
    c. gehuwd, gezin niet aldaar en zelfstandig woonachtig
    de defensieambtenaar die woonachtig is in het land van plaatsing, wiens gezin niet in het land van plaatsing woonachtig is, die op eigen verzoek zelfstandig een eigen huishouding voert in het land van plaatsing en geen huisvesting en voeding voor rekening van Defensie geniet;
    d. ongehuwd
    de defensieambtenaar die in Nederland geen eigen huishouding voerde, in het land van plaatsing huisvesting en voeding voor rekening van Defensie geniet en daarvoor een eigen bijdrage verschuldigd is;
    e. ongehuwd met eigen huishouding in Nederland
    de ongehuwde defensieambtenaar die voorafgaand aan de plaatsing in het buitenland in Nederland een eigen huishouding voerde, in het land van plaatsing huisvesting en voeding geniet en is vrijgesteld van het betalen van een eigen bijdrage daarvoor;
    f. ongehuwd en zelfstandig woonachtig aldaar
    de ongehuwde defensieambtenaar die in het land van plaatsing een eigen huishouding voert en geen huisvesting en voeding voor rekening van Defensie geniet.
    2. De defensieambtenaar met aanspraak op salaris die is geplaatst in een gebied buiten Nederland heeft aanspraak op een toelage-buitenland bestaande uit:
    a. een koopkrachtcomponent bestaande uit een percentage, indien deze positief is, en
    b. een verblijfscomponent bestaande uit een percentage,
    beide berekend over het voor belanghebbende geldende standaard netto Nederland, en
    c. een verplaatsingcomponent bestaande uit een nominaal bedrag.
    3. Alle in het tweede lid genoemde componenten worden vastgesteld met toepassing van tabel 1.
    4. Indien er in een bepaald gebied sprake is van een verblijfscomponent die meer dan 10 punten hoger is dan de verblijfscomponent in de hoofdstad dan wel duurdere stad, dan wordt de verblijfscomponent voor de defensieambtenaar die in dat gebied woonachtig is, gebaseerd op dat gebied.
    5. Uitgezonderd van de aanspraak op een toelage-buitenland is de defensieambtenaar die is geplaatst in een gebied buiten Nederland en naar het oordeel van de Minister in de gelegenheid is dagelijks te reizen tussen de woonplaats van zijn gezinsleden in Nederland en de plaats waar hij de dienst verricht, dan wel tussen zijn woonplaats in Nederland en de plaats waar hij de dienst verricht.
    
    
    
    
  
  
     Vergelijk de uitspraak van 4 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5323.