ECLI:NL:RVS:2023:265, Raad van State, 25-01-2023, 202200255/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2020 heeft de burgemeester van Utrecht naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een aantal documenten aan haar verstrekt en medegedeeld niet over andere informatie te beschikken.  [appellant] exploiteert amusementshallen. Zij heeft een zienswijze ingediend in een procedure over een weigering van de burgemeester om een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten te verlenen voor een amusementshal in Utrecht. Die weigering berust op de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. In de zienswijze heeft [appellant] een verzoek om informatie op grond van de Wob gedaan. Na verdere precisering luidt dat verzoek als volgt: "5. bij het noemen van de wet Bibob in de omschrijving van uw verzoek realiseert u zich dat daarop de bijzondere geheimhouding van de Wet Bibob van toepassing is en niet de Wob, en het u dus vooral gaat om (eventuele) informatie die aan die Bibob-procedure vooraf is gegaan welke dus niet valt onder de geheimhouding van de Wet Bibob." Volgens de burgemeester zijn er geen documenten gevonden die onder punt 5 van het verzoek vallen.

202200255/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [vennootschap A] en [vennootschap B], beide gevestigd te [plaats], appellanten (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 25 november 2021 in zaak nr. 21/683 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juli 2020 heeft de burgemeester naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) een aantal documenten aan haar verstrekt en medegedeeld niet over andere informatie te beschikken.
    Bij besluit van 11 januari 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.A.M. Wagemakers, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door R. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en geschil
    1.       [appellant] exploiteert amusementshallen. Zij heeft een zienswijze ingediend in een procedure over een weigering van de burgemeester om een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten te verlenen voor een amusementshal in Utrecht. Die weigering berust op de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). In de zienswijze heeft [appellant] een verzoek om informatie op grond van de Wob gedaan. Na verdere precisering luidt dat verzoek, zoals weergegeven in het besluit van 13 juli 2020, als volgt:
    "5. bij het noemen van de wet Bibob in de omschrijving van uw verzoek realiseert u zich dat daarop de bijzondere geheimhouding van de Wet Bibob van toepassing is en niet de Wob, en het u dus vooral gaat om (eventuele) informatie die aan die Bibob-procedure vooraf is gegaan welke dus niet valt onder de geheimhouding van de Wet Bibob."
    Volgens de burgemeester zijn er geen documenten gevonden die onder punt 5 van het verzoek vallen.
    2.       Volgens [appellant] zijn die documenten er wel. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij desgevraagd verklaard dat het geschil in hoger beroep is beperkt tot een brief van de burgemeester van 25 november 2019 aan het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB). Deze brief wordt genoemd in een brief van het LBB van 21 januari 2020 aan de burgemeester in de Bibob-procedure over [appellant].
    Oordeel van de rechtbank
    3.       Op de zitting van de rechtbank heeft de gemachtigde van de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de brief van 25 november 2019 buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt, omdat die brief onderdeel is van de Bibob-procedure. De rechtbank heeft de burgemeester verzocht om alsnog te beoordelen of hij die brief openbaar kan maken. Volgens de burgemeester kan dat niet, omdat artikel 28 van de Wet bibob een bijzondere openbaarmakingsregeling kent die de Wob opzij zet. De rechtbank volgt de burgemeester daarin. Zij is daarom niet toegekomen aan een toetsing aan de Wob.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 25 november 2019 onder de geheimhoudingsbepaling van artikel 28 van de Wet bibob valt. Volgens haar blijkt uit de meest recente toelichting op die bepaling in de Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob (Kamerstukken II 2010/2011, 32 676, nr. 3, blz. 10-14) dat die bepaling alleen ziet op de adviezen van het LBB, zodat een brief van een burgemeester aan het LBB wel onder de Wob valt. De uitspraak van de Afdeling van 8 november (de Afdeling begrijpt: juni) 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ7424, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, is volgens [appellant] achterhaald door die toelichting. Daarnaast is die uitspraak volgens haar niet van toepassing op dit geval, omdat het in die uitspraak niet ging over een brief van een burgemeester aan het LBB, maar over gegevens die waren aangeleverd door de (rechts)persoon die voorwerp was van een Bibob-onderzoek.
    [appellant] betoogt verder dat de weigering van de burgemeester om de brief van 25 november 2019 openbaar te maken haar verdediging in de Bibob-procedure schaadt, omdat uit die brief waarschijnlijk zou blijken dat de burgemeester vooringenomen heeft gehandeld en zijn bevoegdheden van de Wet bibob heeft misbruikt. Het is in het algemeen belang dat informatie daarover openbaar wordt gemaakt. Het is daarom in strijd met artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het evenredigheidsbeginsel om die brief niet openbaar te maken, aldus [appellant].
    4.1.    De eerste vraag die de Afdeling moet beantwoorden, is of de brief van 25 november 2019 onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
    De Afdeling heeft met toestemming van [appellant], als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, kennisgenomen van de brief van 25 november 2019 en stelt vast dat die brief niet voorafgaand, maar tijdens de Bibob-procedure aan het LBB is verzonden. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, en omdat de precisering van het Wob-verzoek mondeling is gedaan en door beide partijen verschillend wordt uitgelegd, zal de Afdeling er evenals de rechtbank van uitgaan dat die brief onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt.
    4.2.    De volgende vraag die moet worden beantwoord is of de Wob of de Wet bibob van toepassing is op de brief van 25 november 2019.
    4.3.    Artikel 28 van de Wet bibob luidt:
    "1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.
    2. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan:
    […]".
    4.4.    De Afdeling heeft in de door de rechtbank en [appellant] genoemde uitspraak van 8 juni 2011 het volgende overwogen:
    "In artikel 28, eerste lid, van de Wet Bibob is voor eenieder die krachtens de Wet Bibob de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde geheimhouding daarvan voorgeschreven, behoudens voor zover de Wet Bibob mededelingen toelaat. In artikel 28, tweede lid, van de Wet Bibob is bepaald in welke gevallen een bestuursorgaan, niet zijnde het Bureau Bibob, gegevens uit een advies dat krachtens de Wet Bibob is opgesteld, mag doorgeven. Artikel 28, derde lid, van de Wet Bibob bepaalt onder welke voorwaarden de betrokkene dat advies mag inzien. In het vierde lid is vervolgens bepaald onder welke voorwaarden de betrokkene de in artikel 28, eerste lid, van de Wet Bibob bedoelde gegevens bekend mag maken aan de rechter. De Wet Bibob bevat in artikel 28 een bijzondere openbaarmakingsregeling die de Wob opzij zet.
    Er bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 28, eerste lid, van de Wet Bibob slechts ziet op het advies, zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob, van het Bureau Bibob. Blijkens de tekst van die bepaling wordt in algemene zin gesproken over ‘gegevens met betrekking tot een derde’ en niet over het advies van het Bureau Bibob of over daarin opgenomen gegevens met betrekking tot een derde. Gegevens met betrekking tot een derde kunnen daarom ook gegevens aangeleverd door de natuurlijke persoon of rechtspersoon die voorwerp is van een onderzoek krachtens de Wet Bibob betreffen. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1999/2000, 26 883, nr. 3, p. 27-29 en 75-76) wordt in dit verband weliswaar alleen het advies dat is opgesteld door het Bureau Bibob genoemd, doch daaruit kan niet meer worden afgeleid dan dat dit advies in elk geval tot de in artikel 28, eerste lid, bedoelde gegevens behoort."
    Anders dan [appellant] stelt, is deze uitspraak niet achterhaald doordat het tweede lid van artikel 28 is uitgebreid. Het eerste lid, waarin de geheimhoudingsplicht is neergelegd, is niet gewijzigd. Verder is in deze uitspraak in algemene zin overwogen dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 28, eerste lid, van de Wet bibob slechts ziet op het Bibob-advies. In deze uitspraak is niet geoordeeld dat uitsluitend gegevens die zijn aangeleverd door de persoon die voorwerp is van het Bibob-onderzoek kunnen worden aangemerkt als ‘gegevens met betrekking tot een derde’.
    4.5.    Zoals ook vermeld in de brief van het LBB van 21 januari 2020 verzoekt de burgemeester in de brief van 25 november 2019 om een aanvulling op eerder gegeven Bibob-adviezen over de bedrijfsvoering van [appellant]. In de brief van 21 januari 2020 staan de vragen geciteerd die in de brief van 25 november 2019 worden gesteld aan het LBB. In laatstgenoemde brief wordt geciteerd uit en verwezen naar informatie uit (de bijlagen bij) de eerdere adviezen. Het gaat daarom om gegevens met betrekking tot een derde verkregen in een Bibob-procedure. De rechtbank heeft dan ook terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2011 overwogen dat de brief van 25 november 2019 onder de geheimhoudingsverplichting van artikel 28, eerste lid, van de Wet bibob valt. Dat [appellant], naar zij stelt, wordt geschaad in haar verdedigingsbelangen in de Bibob-procedure als die brief niet openbaar wordt gemaakt, kan zij aanvoeren in die procedure.
    Het betoog faalt in zoverre.
    4.6.    Voor zover [appellant] betoogt dat artikel 28 van de Wet bibob in strijd is met artikel 10 van het EVRM en het evenredigheidsbeginsel, zodat de Wob toch van toepassing is, overweegt de Afdeling als volgt.
    Op grond van artikel 120 van de Grondwet is toetsing van formele wetgeving, zoals de Wet bibob, aan rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, niet mogelijk. De rechter kan een wet in formele zin slechts (gedeeltelijk) buiten toepassing verklaren indien en voor zover deze onverbindend is wegens strijd met een ieder verbindende verdragsbepalingen.
    Artikel 10 van het EVRM geeft een ieder het recht op vrijheid van meningsuiting, waaronder de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen zonder inmenging van enig openbaar gezag. Het tweede lid geeft staten echter de mogelijkheid om de uitoefening van dit recht te onderwerpen aan bepaalde beperkingen, als deze bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van onder meer de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen of om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen. Artikel 28 van de Wet bibob bevat een dergelijke beperking. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat deze bepaling in strijd is met artikel 10 van het EVRM. Dat [appellant], zoals zij op de zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht, zelf geen behoefte heeft aan de bescherming van haar belangen en dat eventuele gegevens van derden mogen worden weggelakt uit de brief van 25 november 2019, maakt dat niet anders.
    Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    Eindoordeel
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
    611