ECLI:NL:RVS:2011:BQ3797, Raad van State, 28-04-2011, 201100194/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: De richtlijn bevat geen uitdrukkelijke bepaling over de mate van indringendheid waarmee de rechter dient te toetsen of, in gevallen waarin een daartoe bevoegde administratieve autoriteit een maatregel van bewaring heeft opgelegd, met de toepassing van een minder dwingende maatregel had kunnen worden volstaan. Uit het arrest Alassini volgt dat het, bij gebreke van Unieregelgeving ter zake, in de eerste plaats een aangelegenheid van de interne rechtsorde van een lidstaat is om de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, op voorwaarde dat in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten is verzekerd. De door het Hof in dit arrest genoemde uitgangspunten, zoals weergegeven in overweging 2.1.5., zijn naar hun aard evenzeer van toepassing op de mate van indringendheid waarmee de rechter toetst of besluiten van organen van de lidstaten ten aanzien van individuele justitiabelen in overeenstemming zijn met het Unierecht.
        In artikel 15, eerste lid, aanhef, van de richtlijn is met betrekking tot de toepassing van minder dwingende maatregelen geen beoordelingsvrijheid toegekend, maar de bewoordingen "afdoende", "doeltreffend" en "kunnen worden toegepast" impliceren naar hun aard wel enige beoordelingsruimte. Dit brengt met zich dat ook de toetsing door de rechter in zoverre enigszins terughoudend dient te zijn. Deze wijze van toetsing is niet ongunstiger dan de wijze waarop de Nederlandse rechter soortgelijke bestuursrechtelijke normen met een zekere beoordelingsruimte toetst en is derhalve in overeenstemming met het gelijkwaardigheidsbeginsel. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat deze wijze van toetsing niet in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel.
        Anders dan de vreemdeling betoogt, is ter verzekering van de volle werking van de richtlijn niet vereist dat de bevoegdheden van het tot inbewaringstelling bevoegde bestuursorgaan en de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling toetst, in alle opzichten gelijk zijn. Zoals het Hof in punt 72 van het arrest Gavieiro Gavieiro overweegt, gelden de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen voor rechterlijke instanties "binnen het kader van hun bevoegdheden", zodat deze verplichtingen niet nopen tot een zodanige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring, dat de rechter ook op die onderdelen van het besluit waarop het tot inbewaringstelling bevoegde bestuursorgaan beoordelingsruimte toekomt, zijn eigen oordeel in de plaats van dat van het bestuursorgaan dient te stellen.
        De rechtbank heeft in zoverre dan ook ten onrechte overwogen dat voor een terughoudende toets met betrekking tot de vraag of een lichter middel geïndiceerd is, met ingang van 25 december 2010 geen plaats is. Bij de beantwoording van de vraag of in het geval van de vreemdeling met toepassing van een lichter middel had kunnen worden volstaan, had de rechtbank enige terughoudendheid in acht dienen te nemen en had zij moeten beoordelen of de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen andere afdoende maar minder dwingende maatregelen dan de inbewaringstelling doeltreffend konden worden toegepast.

201100194/1/V3.
      Datum uitspraak: 28 april 2011
    
    
    
      RAAD VAN STATE
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister voor Immigratie en Asiel,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 30 december 2010 in zaak nr. 10/43727 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de minister.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2010 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 30 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 6 januari 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht. 
    
    De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    
      2.1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) lidstaten het doel en de strekking van een richtlijn in hun uitvoeringspraktijk zoveel mogelijk dienen te verwezenlijken (onder meer het arrest van 11 juli 2002 in zaak C 62/00, Marks & Spencer, punten 26 en 27, www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Marks & Spencer). Dit betekent dat de minister in iedere zaak dient na te gaan of zich de situatie voordoet dat met een minder dwingend middel dan bewaring kan worden volstaan om de illegaal verblijvende vreemdeling te verwijderen. Ook de rechter heeft, als overheidsinstantie en binnen het kader van zijn bevoegdheden, de nakoming van de verplichtingen uit de richtlijn te verzekeren (onder meer het arrest Marks & Spencer, punt 24, en het arrest van 8 oktober 1987 in zaak C 80/86, Kolpinghuis, punt 12, www.eur lex.europa.eu). Dit betekent dat ook de rechter vanaf 25 december 2010, mits aangevoerd, dient na te gaan of zich de situatie voordoet dat met een minder dwingend middel dan bewaring kan worden volstaan. Voor een terughoudende toets met betrekking tot de vraag of een lichter middel geïndiceerd is, is met ingang van 25 december 2010 dan ook geen plaats, aldus de rechtbank. 	
      In de enige grief klaagt de minister onder meer, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat uit richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de richtlijn) niet blijkt dat een terughoudende rechterlijke toetsing van een door de minister genomen beslissing geen lichter middel toe te passen, in strijd is met het doel en de strekking van die richtlijn. De richtlijn biedt slechts kaders voor wetgeving van een lidstaat en beoogt geen wijziging aan te brengen in de wijze waarop de rechterlijke toetsing van door de minister genomen besluiten plaatsvindt. Het is de keuze van de Europese Unie geweest om de normstelling door een richtlijn en niet door een verordening te garanderen, waardoor nationale uitvoeringsmodaliteiten worden gerespecteerd. Een rechterlijk oordeel over de vraag of de minister in redelijkheid mocht besluiten de vreemdeling in bewaring te stellen bevordert een uniforme rechtspraktijk meer dan de gedachte dat iedere individuele rechter, gegeven de omstandigheden van het geval, de vraag dient te beantwoorden of hij de vreemdeling in bewaring zou stellen. In dit geval heeft de rechtbank zich ten onrechte niet tot een terughoudende toets beperkt, maar haar eigen oordeel in plaats van dat van de minister gesteld. Reeds hierom komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking, aldus de minister.
    
    
    2.1.1. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister er, voor zover thans van belang, op gewezen dat de rechtbank, ter motivering van het door haar gehanteerde toetsingskader, heeft verwezen naar het in punt 16 van de considerans omschreven uitgangspunt dat de inbewaringstelling een ultimum remedium is. Volgens de minister is dit al jarenlang ook het uitgangspunt in Nederland. Aan dit uitgangspunt, dat verband houdt met de evenzeer in het Nederlandse bestuursrecht gehanteerde beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, kan geen argument worden ontleend om een wijziging van het toetsingskader te rechtvaardigen. Dit zou slechts anders zijn, indien de richtlijn een geheel ander uitgangspunt ten aanzien van illegaliteit en vreemdelingenbewaring zou hanteren dan naar Nederlands recht gebruikelijk is en de richtlijn niet zou worden uitgevoerd dan wel nationale maatregelen zodanig onjuist zouden worden uitgevoerd dat daardoor het met de richtlijn beoogde resultaat niet zou worden bereikt. Daarvan is geen sprake. Het nuttig effect van de richtlijn kan worden omschreven als het bieden van minimumnormen ter ondersteuning van reële nationale inspanningen tot verwijdering. Dit effect wordt niet aangetast door een systeem waarbij een volledige rechterlijke toets van de feitelijke en juridische gronden voor inbewaringstelling mogelijk is, maar waarbij de beoordeling van de mogelijkheid een lichter middel toe te passen, in het licht van deze gronden, in eerste instantie aan het bestuursorgaan wordt overgelaten en de rechter zich over de redelijkheid van deze beoordeling kan uitspreken, aldus de minister.
    
    
      2.1.2. In zijn verweerschrift betoogt de vreemdeling dat, samengevat weergegeven, uit de doelstellingen en bepalingen van de richtlijn blijkt dat inbewaringstelling met het oog op uitzetting slechts zeer beperkt is toegestaan en eerst nadat is gebleken dat toepassing van een lichter middel niet volstaat. Onder verwijzing naar de punten 72, 73 en 75 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna eveneens: het Hof) van 22 december 2010 in de zaken C-444/09 en C-456/09, Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Gavieiro Gavieiro), betoogt de vreemdeling voorts dat de volle werking van het beginsel dat bewaring alleen mag worden toegepast indien een lichter middel niet afdoende is, niet kan worden gewaarborgd indien de rechter slechts op terughoudende wijze toetst of in een concreet geval een minder dwingend middel dan bewaring afdoende is. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt niet dat bij de toetsing aan het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel een verschil kan bestaan tussen de autoriteiten van een lidstaat in die zin dat de uitvoerende autoriteiten de bevoegdheid zouden hebben om ten volle te bezien of in een concreet geval een minder ingrijpende maatregel afdoende is, terwijl de rechterlijke autoriteiten in hun beslissing omtrent de vraag of minder ingrijpende maatregelen afdoende zijn, zouden kunnen worden beperkt. Een zodanig verschil leidt er immers toe dat in die gevallen waarin de rechter tot de conclusie komt dat er afdoende alternatieven zijn voor een maatregel van bewaring, hij die maatregel niettemin in stand zou moeten laten, zolang de oplegging daarvan niet apert onredelijk is. Ook artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) wijst erop dat de rechter vol zou moeten toetsen of de minister met een lichter middel had moeten volstaan. Het beperken van de rechter in zijn beoordelingsruimte doet ernstig afbreuk aan de doeltreffendheid van zijn controle, aldus de vreemdeling.
      Zowel in zijn verweerschrift als ter zitting van de Afdeling heeft de vreemdeling de Afdeling verzocht om, indien zij zijn standpunt niet deelt, het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in hoger beroep voorliggende rechtsvraag.
    
    
    
      2.1.3. Ingevolge artikel 47 van het Handvest, voor zover thans van belang, heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
      Volgens punt 16 van de considerans van de richtlijn moet inbewaringstelling met het oog op verwijdering worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn.
      Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de richtlijn kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
      a) er risico op onderduiken bestaat, of
      b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
      De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
      Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt de inbewaringstelling door een administratieve of rechterlijke autoriteit gelast. De inbewaringstelling wordt schriftelijk gelast met opgave van de feitelijke en juridische gronden. Indien de inbewaringstelling door een administratieve autoriteit is gelast:
      a) voorzien de lidstaten erin dat een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan plaatsvindt;
      b) of bieden de lidstaten de betrokken onderdaan van een derde land het recht voorziening te vragen bij het gerecht zodat de rechtmatigheid van de bewaring aan een spoedige rechterlijke toetsing wordt onderworpen, die zo spoedig mogelijk na het instellen van deze procedure tot een beslissing leidt.
      Ingevolge artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, met het oog op de uitzetting, in bewaring worden gesteld.
      Volgens paragraaf A6/1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) dient de toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel vanwege het ingrijpende karakter beperkt te blijven tot het strikt noodzakelijke. Steeds zal nagegaan moeten worden of met een lichter middel kan worden volstaan. De beginselen van proportionaliteit (doelmatigheid) en subsidiariteit (toepassen lichter middel indien mogelijk) dienen voortdurend in acht te worden genomen.
      Volgens paragraaf A6/5.3.3.3 kunnen gronden om de vreemdelingenbewaring niet of niet langer toe te passen zijn:
      - betrouwbaar te achten particulieren of instanties stellen zich schriftelijk garant voor de onderbrenging van de vreemdeling gedurende de tijd dat nog over diens uitzetting moet worden beslist of verwijdering nog niet kan worden geëffectueerd;
      - er bestaat geen uitzicht op dat de vreemdeling verwijderd kan worden;
      - de vreemdeling heeft aantoonbaar een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland;
      - er kan een lichter middel toegepast worden (bijvoorbeeld meldingsplicht).
      Bewaring mag bovendien niet worden toegepast uitsluitend op basis van overwegingen van algemene aard. De bewaring moet gerelateerd zijn aan feiten en/of omstandigheden die betrekking hebben op de persoon van de vreemdeling. Steeds zal een zorgvuldige afweging moeten plaatsvinden tussen het belang van de openbare orde of van de nationale veiligheid en het individuele belang van de vreemdeling.
    
    
    
    
      2.1.4. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de richtlijn, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen. 
      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een particulier indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, een rechtstreeks beroep doen op de bepalingen van die richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd (arrest van 19 januari 1982 in zaak 8/81, Becker, www.eur-lex.europa.eu).	
      Niet in geschil is dat de Nederlandse wetgever de richtlijn niet heeft geïmplementeerd. Artikel 15, eerste lid, van de richtlijn is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd, zodat de vreemdeling zich met ingang van 25 december 2010 rechtstreeks op deze bepaling kan beroepen.
    
    
    
      2.1.5. In de punten 47 tot en met 49 van het arrest van 18 maart 2010 in de zaken C 317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08, Alassini e.a. (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Alassini) heeft het Hof overwogen dat het volgens vaste rechtspraak bij gebreke van Unieregelgeving ter zake in de eerste plaats een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij de lidstaten evenwel gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren. Uit dien hoofde mogen volgens vaste rechtspraak de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Deze vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Zij gelden zowel voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op dat recht zijn gebaseerd als voor de vaststelling van de procedurevoorschriften, aldus het Hof.
      In punt 72 van het arrest Gavieiro Gavieiro heeft het Hof overwogen dat de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting van de lidstaten om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting van de lidstaten om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties. Volgens punt 73 van dit arrest zijn de nationale rechters en de overheidsinstanties, wanneer zij de nationale regeling niet in overeenstemming met de eisen van het Unierecht kunnen uitleggen en toepassen, gehouden dit Unierecht in volle omvang toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, waarbij zij zo nodig elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing dienen te laten. Uit punt 75 volgt dat het, bij het ontbreken van een maatregel waarmee de richtlijn naar behoren in nationaal recht is omgezet, aan de nationale rechterlijke instanties is om de rechtsbescherming die voor de justitiabelen uit het Unierecht voortvloeit, te verzekeren en de volle werking daarvan te waarborgen, aangezien het beginsel van effectieve rechtsbescherming een algemeen beginsel van Unierecht vormt, dat overigens in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is erkend.
    
    
    2.1.6. Voor zover de minister ter zitting van de Afdeling heeft betoogd dat het in punt 16 van de considerans omschreven uitgangspunt dat de inbewaringstelling een ultimum remedium is, ook aan het door hem gevoerde beleid ten grondslag ligt, kan hij daarin worden gevolgd. Uit paragraaf A6/1 van de Vc 2000 volgt immers dat de minister ervan uitgaat dat toepassing van een vrijheidsontnemende maatregel beperkt dient te blijven tot het strikt noodzakelijke en dat hij, met het oog op de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit, het beleid voert dat steeds nagegaan moet worden of met een lichter middel kan worden volstaan. Bovendien heeft de minister geen grieven gericht tegen de overweging van de rechtbank dat uit het bepaalde in de artikelen 6 en 8 van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 15, eerste lid, aanhef, van de richtlijn, volgt dat, alvorens tot bewaring kan worden overgegaan, onderzocht dient te worden of een minder dwingende maatregel dan bewaring doeltreffend kan worden toegepast om de verwijdering van een illegaal verblijvende vreemdeling te verzekeren. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat de minister deze rechtsopvatting deelt.
    
    
      2.1.7. De richtlijn bevat geen uitdrukkelijke bepaling over de mate van indringendheid waarmee de rechter dient te toetsen of, in gevallen waarin een daartoe bevoegde administratieve autoriteit een maatregel van bewaring heeft opgelegd, met de toepassing van een minder dwingende maatregel had kunnen worden volstaan. Uit het arrest Alassini volgt dat het, bij gebreke van Unieregelgeving ter zake, in de eerste plaats een aangelegenheid van de interne rechtsorde van een lidstaat is om de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, op voorwaarde dat in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten is verzekerd. De door het Hof in dit arrest genoemde uitgangspunten, zoals weergegeven in overweging 2.1.5., zijn naar hun aard evenzeer van toepassing op de mate van indringendheid waarmee de rechter toetst of besluiten van organen van de lidstaten ten aanzien van individuele justitiabelen in overeenstemming zijn met het Unierecht. 
      In artikel 15, eerste lid, aanhef, van de richtlijn is met betrekking tot de toepassing van minder dwingende maatregelen geen beoordelingsvrijheid toegekend, maar de bewoordingen "afdoende", "doeltreffend" en "kunnen worden toegepast" impliceren naar hun aard wel enige beoordelingsruimte. Dit brengt met zich dat ook de toetsing door de rechter in zoverre enigszins terughoudend dient te zijn. Deze wijze van toetsing is niet ongunstiger dan de wijze waarop de Nederlandse rechter soortgelijke bestuursrechtelijke normen met een zekere beoordelingsruimte toetst en is derhalve in overeenstemming met het gelijkwaardigheidsbeginsel. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat deze wijze van toetsing niet in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel.
      Anders dan de vreemdeling betoogt, is ter verzekering van de volle werking van de richtlijn niet vereist dat de bevoegdheden van het tot inbewaringstelling bevoegde bestuursorgaan en de rechter die de rechtmatigheid van de inbewaringstelling toetst, in alle opzichten gelijk zijn. Zoals het Hof in punt 72 van het arrest Gavieiro Gavieiro overweegt, gelden de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen voor rechterlijke instanties "binnen het kader van hun bevoegdheden", zodat deze verplichtingen niet nopen tot een zodanige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring, dat de rechter ook op die onderdelen van het besluit waarop het tot inbewaringstelling bevoegde bestuursorgaan beoordelingsruimte toekomt, zijn eigen oordeel in de plaats van dat van het bestuursorgaan dient te stellen.
      De rechtbank heeft in zoverre dan ook ten onrechte overwogen dat voor een terughoudende toets met betrekking tot de vraag of een lichter middel geïndiceerd is, met ingang van 25 december 2010 geen plaats is. Bij de beantwoording van de vraag of in het geval van de vreemdeling met toepassing van een lichter middel had kunnen worden volstaan, had de rechtbank enige terughoudendheid in acht dienen te nemen en had zij moeten beoordelen of de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen andere afdoende maar minder dwingende maatregelen dan de inbewaringstelling doeltreffend konden worden toegepast.
      In het licht van het voorgaande is, anders dan de vreemdeling ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, geen sprake van tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel.
      De grief slaagt reeds hierom.
    
    
    
      2.2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 20 december 2010 van de minister beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
      Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, voor zover de rechtbank een oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van de bewaring tot en met 24 december 2010, tegen dit oordeel niet is opgekomen in hoger beroep. Overweging 2.3.1. heeft daarom slechts betrekking op de periode vanaf 25 december 2010.
    
    
    
      2.3. In beroep heeft de vreemdeling aangevoerd dat, samengevat weergegeven, uit artikel 3, zevende lid, van de richtlijn volgt dat de redenen voor het aannemen van een risico op onderduiken slechts kunnen worden gebaseerd op objectieve criteria die in wetgeving zijn vastgelegd. Omdat de richtlijn tot op heden niet is geïmplementeerd, ontbreken deze criteria in de huidige wetgeving. De minister voert alleen het beleid alsof die criteria er zijn. De bewaring duurt derhalve onrechtmatig voort, aldus de vreemdeling.
      Voorts heeft de vreemdeling in beroep geklaagd dat, samengevat weergegeven, de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in het geval van de vreemdeling niet met een lichter middel dan bewaring kon worden volstaan.
    
    
    
      2.3.1. Het bestaan van een risico op onderduiken wordt in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de richtlijn genoemd als een omstandigheid waaronder een maatregel van vreemdelingenbewaring met name mag worden opgelegd. De beroepsgrond van de vreemdeling laat evenwel onverlet dat ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn onderdanen van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, onder de daaraan in de richtlijn gestelde voorwaarden, ook in bewaring mogen worden gehouden indien zij de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijken of belemmeren.
      De vreemdeling heeft niet betwist dat hij na binnenkomst in Nederland niet heeft voldaan aan zijn verplichting ingevolge artikel 4.39 van het Vreemdelingenbesluit 2000 om zich te melden bij de korpschef en dat hij sindsdien acht jaar zonder verblijfstitel in Nederland heeft verbleven. Ook heeft de vreemdeling niet bestreden dat hij geen vaste woon- of verblijfplaats heeft. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 21 maart 2011 in zaak nr. 201100555/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, bestaat onder deze omstandigheden in beginsel aanleiding aan te nemen dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt.
      De vreemdeling heeft er terecht op gewezen dat hij tijdens de gehoren vóór en na zijn inbewaringstelling en tijdens het vertrekgesprek op 23 december 2010 gegevens heeft verstrekt over zijn identiteit en nationaliteit en dat hij heeft meegewerkt aan het invullen van een aanvraag om afgifte van een laissez passer. Dit is echter onvoldoende om aan te nemen dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure thans niet langer zal ontwijken, reeds omdat hij heeft erkend dat hij heeft verklaard niet naar Benin te willen terugkeren.
      Nu de vreemdeling bij zijn gehoren voorts geen bijzondere feiten of omstandigheden heeft aangevoerd met betrekking tot zijn persoonlijke belangen die de maatregel onevenredig maken, heeft de minister zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat in het geval van de vreemdeling geen andere afdoende maar minder dwingende maatregelen dan de inbewaringstelling doeltreffend konden worden toegepast. De minister behoefde de maatregel van bewaring, gelet op de hiervoor weergegeven feiten en omstandigheden, op dit punt niet nader te motiveren. 
      De beroepsgrond faalt.
    
    
    2.4. Gelet op overweging 2.3.1. zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 20 december 2010 van de minister ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I. verklaart het hoger beroep gegrond;
      II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 30 december 2010 in zaak nr. 10/43727;
      III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
      IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins de Vin, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.
    
    
    
      w.g. Parkins-de Vin
      voorzitter
      w.g. Van Dokkum
      ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2011
    
    
      551.
      Verzonden: 28 april 2011
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de secretaris van de Raad van State,
    
     
    mr. H.H.C. Visser