ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3349, Centrale Raad van Beroep, 14-04-2011, 09-5331 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Onvoldoende grond voor het geven van ongeschiktheidsontslag. 2) Met het nieuwe besluit is met de primaire grond geen uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Bij het nieuwe besluit is subsidiair ontslag gegeven “op andere gronden” waarbij een ontslagvergoeding van € 45.000,- wordt toegekend. Er is sprake van een impasse in de zin dat de verhoudingen dermate verstoord zijn dat van een normale samenwerking geen sprake meer kan zijn. Appellanten hebben een overwegend aandeel gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse. Alle omstandigheden in aanmerking genomen hebben appellanten naar het oordeel van de Raad niet kunnen volstaan met de toekenning van een financiële regeling ter hoogte van € 45.000,-. De Raad kent aan  betrokkene een aanvullende ontslaguitkering toe ten bedrage van € 50.000,- (in plaats van € 45.000,-).

09/5331 AW en 09/6558 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe (hierna: appellanten),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 27 augustus 2009, 08/543 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellanten
    
    
      Datum uitspraak: 14 april 2011
      I. PROCESVERLOOP
    
    
    Appellanten hebben hoger beroep ingesteld. 
    
    Betrokkene heeft verweerschriften ingediend.
    
    Desgevraagd hebben appellanten nog nadere stukken ingezonden. Betrokkene heeft hierop gereageerd.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak hebben appellanten op 12 oktober 2009 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Betrokkene heeft hierop gereageerd.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2011. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. C.C. Oberman, advocaat te Amsterdam, en door ing. S.J. Geerlings, werkzaam bij de provincie Drenthe. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door zijn [naam partner].
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    1.1. Betrokkene was sinds 1994 werkzaam bij de provincie Drenthe. Vanaf 1 juli 1998 was hij in vaste dienst werkzaam als [naam functie] (schaal 6, later schaal 7) bij de productgroep Milieubeheer. Sindsdien is het herhaaldelijk tot rechtspositionele geschillen gekomen tussen betrokkene en appellanten. 
    
    1.2. Bij brief van 11 januari 2002 heeft betrokkene gereageerd op het voornemen hem disciplinair te straffen vanwege plichtsverzuim. Inhoud en toonzetting van deze brief hebben appellanten doen besluiten betrokkene de toegang tot het provinciehuis te ontzeggen en hem in het belang van het onderzoek te schorsen. Nadat in maart 2002 het voornemen was kenbaar gemaakt betrokkene strafontslag te verlenen, hebben appellanten in augustus 2002 besloten af te zien van het opleggen van een disciplinaire maatregel. Wel is betrokkene wegens verstoorde verhoudingen ontheven van zijn functie en is hij per 2 september 2002 belast met de tijdelijke functie van [naam functie] bij de productgroep Wegen Kanalen/Civiele Techniek.
    
    1.3. In januari 2003 is betrokkene een outplacementtraject aangeboden. Dit heeft niet tot resultaat geleid.
    
    1.4. In augustus 2003 is het besluit om betrokkene te ontheffen uit zijn functie, na gemaakt bezwaar, ingetrokken en is betrokkene formeel weer geplaatst in deze functie. In afwachting van de op handen zijnde reorganisatie is hij vrijgesteld van werkzaamheden.
    
    1.5. Op grond van het in september 2003 vastgestelde reorganisatieplan is betrokkenes functie van [naam functie] bij de productgroep Milieubeheer komen te vervallen. In november 2003 is betrokkene als herplaatsingskandidaat aangewezen, omdat de nieuwe functie van medewerker applicatiebeheer (schaal 9) niet passend voor hem werd geacht. Na gemaakt bezwaar is dit besluit ingetrokken in afwachting van de uitkomsten van een assessment. Naar aanleiding van het assessment waarbij werd geconcludeerd dat betrokkene ongeschikt was voor de functie van medewerker applicatiebeheer, is hij in september 2004 definitief als herplaatsingskandidaat aangewezen. Betrokkene heeft hierin berust.
    
    1.6. In 2004 en 2005 heeft betrokkene intern gesolliciteerd naar een aantal functies. Hij is hiervoor afgewezen. Vanaf eind 2004 zijn aan betrokkene verscheidene studie- en sollicitatiefaciliteiten verleend.
    
    1.7. Van november 2005 tot juni 2007 is betrokkene bovenformatief en op projectbasis werkzaam geweest bij de productgroep Bodem en Milieubeheer. In november 2006 en in september 2007 zijn de werkzaamheden van betrokkene negatief beoordeeld. De beroepen van betrokkene tegen deze beoordelingsbesluiten zijn gegrond verklaard, onderscheidenlijk door de rechtbank Assen bij uitspraak van 25 februari 2008, 07/417 AW, bevestigd door de Raad bij uitspraak van 29 april 2009, 08/2069 AW, LJN BI4408, en door de rechtbank Assen bij uitspraak van 27 augustus 2009, 08/251 AW, tegen welke uitspraak geen hoger beroep is ingesteld.
    
    1.8. Bij besluit van 5 maart 2007 is aan betrokkene meegedeeld dat hij voortaan onder werktijd geen bezwaarschriften meer mag schrijven.
    
    1.9. Bij brieven van 19 maart 2007 en 3 augustus 2007 is betrokkene uitgenodigd om een integriteitsbijeenkomst bij te wonen, waarbij hij aansluitend de ambtseed of -gelofte zou dienen af te leggen. Betrokkene heeft dit geweigerd, met als motivering dat bepaalde personen, waaronder zijn manager, ondanks het bijwonen van zo’n bijeenkomst de regels nog steeds op grove wijze overtreden.
    
    1.10. Bij besluit van 18 december 2007 hebben appellanten betrokkene met ingang van 1 januari 2008 ontslag verleend, primair wegens ongeschiktheid anders dan door ziekte, subsidiair wegens reorganisatie. Het hiertegen gemaakte bezwaar hebben appellanten bij besluit van 19 mei 2008 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellanten opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. 
    
    2.1. Wat betreft het ongeschiktheidsontslag heeft de rechtbank overwogen dat de beide vernietigde beoordelingen niet aan dat ontslag ten grondslag konden worden gelegd. Ook kan betrokkene niet worden tegengeworpen veel bezwaarschriften te hebben ingediend, en evenmin dat hij de bezwaarschriften onder werktijd schreef, nu appellanten dat laatste pas op 5 maart 2007 aan betrokkene hebben verboden en niet gebleken is dat deze zich niet aan dat verbod heeft gehouden. Voorts kunnen vijf schriftelijke verklaringen van leidinggevenden en collega’s waarin kritiek op betrokkene wordt geuit, niet aan het ontslag ten grondslag worden gelegd. Voor de verklaring van leidinggevende K geldt dat deze de periode 1999 tot 2002 betreft, en dat appellanten betrokkene na het intrekken van het voorgenomen strafontslag in 2002 met een schone lei hebben willen laten beginnen. Over de andere vier verklaringen heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat deze vooral waardeoordelen bevatten en maar weinig - en dan nog betwiste - voorbeelden die de ongeschiktheid van betrokkene zouden kunnen aantonen. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat betrokkene begeleiding is geboden ter verbetering van de punten van kritiek. Ook de gestelde impasse in de arbeidsverhouding kan volgens de rechtbank niet als basis dienen voor ongeschiktheidsontslag; zij zou slechts reden kunnen zijn voor een ontslag op andere gronden.
    
    2.2. Enkele elementen die appellanten ten grondslag hebben gelegd aan het ongeschiktheidsontslag heeft de rechtbank wel van betekenis geacht. Zij heeft geconstateerd dat het een en ander valt aan te merken op de toonzetting van de brieven en bezwaarschriften van betrokkene en dat ook zeker gezegd kan worden dat deze door mateloosheid gekenmerkt worden. Wellicht zou gezegd kunnen worden dat betrokkene op dit punt niet beschikt over de vereiste eigenschappen, mentaliteit en instelling. Echter, ook wat betreft deze tekortkoming blijkt nergens dat betrokkene erop is gewezen en een verbeterkans heeft gehad, zodat niet gezegd kan worden dat de ongeschiktheid voldoende is gebleken. Dat betrokkene aanvankelijk heeft geweigerd en ambtseed of -belofte af te leggen, acht de rechtbank wel in strijd met de eisen van goed werknemerschap, maar van onvoldoende gewicht om tot ongeschiktheid te concluderen.
    
    2.3. Uit een en ander heeft de rechtbank geconcludeerd dat appellanten niet bevoegd waren tot ongeschiktheidsontslag. Ook het subsidiair gegeven reorganisatieontslag kan volgens de rechtbank geen stand houden vanwege een tweetal gebreken.
    
    3. Het ongeschiktheidsontslag
    
    3.1. Appellanten hebben in hoger beroep slechts het oordeel van de rechtbank met betrekking tot het ongeschiktheidsontslag aangevochten. De Raad kan hetgeen de rechtbank over dat ontslag heeft overwogen in hoofdlijn onderschrijven. Naar aanleiding van hetgeen partijen hierover in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad nog het volgende. 
    
    3.1.1. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat betrokkene niet verweten kan worden dat hij bezwaarschriften in werktijd schreef, nu dat pas op 5 maart 2007 aan hem werd verboden, en niet aannemelijk is gemaakt dat hij hiermee na dat verbod is doorgegaan. De Raad merkt hierbij nog op dat, zoals hij in zijn in overweging 1.7 genoemde uitspraak van 29 april 2009 heeft overwogen, de leidinggevende destijds ter zitting van de Raad heeft erkend dat (tot 5 maart 2007) onduidelijk is gebleven hoeveel tijd betrokkene aan zijn bezwaarschriften mocht besteden.
    
    3.1.2. Wat betreft de waarde die aan de schriftelijke verklaringen van leidinggevenden en collega’s kan worden gehecht, ziet de Raad geen grond voor het oordeel van de rechtbank dat de verklaring van leidinggevende K. een afgesloten periode betrof, en dat het in die verklaring beschreven gedrag van betrokkene daarom niet aan het ontslag ten grondslag mocht worden gelegd. De Raad is echter om een andere reden tot dezelfde conclusie gekomen als de rechtbank: de verklaring van K. bevat, evenals de overige vier verklaringen, in hoofdzaak waardeoordelen en niet of nauwelijks concrete voorbeelden die de ongeschiktheid van betrokkene zouden aantonen.
    
    3.1.3. Anders dan appellanten hebben gesteld, kan de Raad in de gedingstukken niet ontwaren dat betrokkene door zijn leidinggevenden op de mateloosheid van zijn geschriften, dan wel op de toonzetting daarvan is gewezen. Een uitzondering vormt de brief van 11 januari 2002, die de directe aanleiding vormde voor het - later teruggenomen - voornemen tot strafontslag. Wat die brief betreft - waarvan betrokkene ook ter zitting van de Raad heeft erkend dat deze te ver ging - is de Raad echter van oordeel dat deze onvoldoende grondslag vormt voor het oordeel dat betrokkene op 18 december 2007 ongeschikt was voor zijn functie. 
    
    3.1.4. De Raad kan appellanten evenmin volgen in hun stelling, dat uit de verklaringen van collega’s blijkt dat betrokkene door hen veelvuldig op zijn gedrag is aangesproken. De Raad merkt hierbij nog op dat, zoals hij eerder heeft overwogen (CRvB 15 april 2010, LJN BM2249), het aangesproken worden op zijn gedrag door collega’s niet gelijk kan worden gesteld met het bieden van een verbeterkans, zoals volgens de rechtspraak van de Raad is vereist voordat ongeschiktheidsontslag verleend kan worden. De betrokkene moet worden aangesproken en die verbeterkans moet worden geboden door het bevoegd gezag. 
    
    3.1.5. Wat betreft het in gebreke blijven van betrokkene om de ambtseed af te leggen, deelt de Raad het oordeel van de rechtbank dat betrokkene daarmee niet als een goed werknemer heeft gehandeld. Dat appellanten zich nadien alsnog bereid hebben getoond de ambtseed af te leggen, zoals hij ter verdediging heeft aangevoerd, doet aan dit oordeel niet af. De Raad ziet in deze weigering - ook indien deze wordt bezien in combinatie met de ongepaste brief van 11 januari 2002 - echter onvoldoende grond voor het gegeven ongeschiktheidsontslag.
    
    3.2. Het vorenstaande brengt de Raad tot de slotsom dat het hoger beroep van appellanten tegen de aangevallen uitspraak geen doel treft. De aangevallen uitspraak moet, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
    
    4. De nieuwe beslissing van 12 oktober 2009
    
    4.1. De Raad stelt vast dat het geding in hoger beroep zich op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uitstrekt tot de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak gegeven nieuwe beslissing op bezwaar. Bij deze beslissing hebben appellanten het ontslagbesluit van 18 december 2007 wederom gehandhaafd, onder aanpassing van de gronden en de motivering van dat besluit. Als primaire ontslaggrond hebben appellanten wederom “ongeschiktheid anders dan door ziekte” gehanteerd, waarbij nu coulancehalve een eenmalige ontslagvergoeding van € 45.000,- wordt toegekend. Subsidiair hebben appellanten het ontslag gebaseerd op “andere gronden” als bedoeld in artikel B9, aanhef en onder p, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies.
    
    4.2. Wat betreft de primaire ontslaggrond stelt de Raad vast dat daarmee - zonder dat er sprake is van enig nieuw gegeven waarop de ongeschiktheid van betrokkene alsnog kon worden gebaseerd - geheel wordt voorbijgegaan aan het negatieve oordeel dat de rechtbank over die ontslaggrond heeft gegeven. De Raad stelt vast dat appellanten daarmee geen uitvoering hebben gegeven aan de aangevallen uitspraak. Reeds hierom dient dit deel van het besluit van 12 oktober 2009 te worden vernietigd. Voor het in stand laten van de rechtgevolgen is, gelet op al hetgeen onder overweging 3 is vastgesteld, geen plaats.
    
    4.3. Wat betreft de subsidiaire ontslaggrond, is de Raad met appellanten van oordeel dat sprake is van een impasse in de zin dat de verhoudingen dermate verstoord zijn dat van een normale samenwerking geen sprake meer kan zijn. Betrokkene heeft blijkens het aanvullend proces-verbaal ter zitting van de rechtbank aangegeven dat hij nu wel inziet dat terugkeer er niet meer inzit en dat hij dit ook niet meer wil. Ofschoon betrokkene ter zitting van de Raad heeft verklaard dat hij daar thans anders over denkt, ziet de Raad daarin geen reden om hem niet aan zijn eerdere verklaring te houden, nu betrokkene deze nieuwe verklaring niet heeft onderbouwd met een veranderde analyse van de verstoorde verhoudingen.
    
    4.4. De Raad staat vervolgens voor de vraag of de door appellanten aan betrokkene aangeboden ontslagregeling adequaat is te achten. Desgevraagd hebben appellanten bij brief van 13 oktober 2010 aan de Raad een berekening doen toekomen van de loongerelateerde uitkering, de aanvullende uitkering en de aansluitende uitkering waarvoor betrokkene op basis van de subsidiaire ontslaggrond in aanmerking zou komen. Betrokkene heeft er in zijn reactie van 13 januari 2011 op gewezen dat bij de berekening van een te laag salaris is uitgegaan, omdat hij inmiddels ter uitvoering van een eerdere rechterlijke uitspraak met ingang van 1 oktober 2005 in de uitloopschaal is geplaatst, en dat bij de berekening geen aandacht is besteed aan de in de regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid geregelde verhoogde pensioenopbouw. De Raad stelt vast dat ter zitting namens appellanten is aangegeven dat niet beoogd is van de geldende regeling af te wijken en dat de bereidheid bestaat de berekening voor zover nodig te herzien.
    
    
      4.5. Betrokkene heeft voorts gesteld dat - indien al van een impasse kan worden gesproken - ten onrechte is nagelaten hem een extra tegemoetkoming toe te kennen vanwege het overwegend aandeel dat appellanten hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse. Appellanten hebben ontkend dat van een zodanig overwegend aandeel sprake is. De Raad stelt vast dat de ontstane impasse een lange voorgeschiedenis kent, waarin beide partijen een onmiskenbaar aandeel hebben gehad. Betrokkene heeft zich door zijn zeer kritische en soms onverzoenlijke opstelling geen gemakkelijke werknemer en collega betoond; zijn leidinggevenden hebben deze opstelling soms zelfs als grievend ervaren. Voor zover aan betrokkene een verwijt kan worden gemaakt over de geharnaste opstelling die hij in zijn brieven en bezwaarschriften koos, merkt de Raad daarbij overigens wel op dat betrokkene geregeld in het gelijk is gesteld en dat betrokkene over zijn opstelling - althans voor zover blijkt uit de gedingstukken - nauwelijks door zijn leidinggevenden is aangesproken.
      Uit de gedingstukken rijst voor de Raad echter ook het beeld op dat het van de zijde van appellanten geregeld aan een professionele en proportionele aanpak heeft ontbroken, waardoor het optreden van de leiding eerder escalerend dan de-escalerend heeft gewerkt, en de ontluikende verstoring van de arbeidsverhouding van meet af aan niet in goede banen is geleid. Weliswaar zijn appellanten, nadat betrokkene rechtsmiddelen had ingesteld, enige malen op zijn schreden teruggekeerd, waardoor de positie van betrokkene formeel werd hersteld, maar materieel was van een herstel van positie geen sprake. Een en ander heeft er onder meer in geresulteerd dat betrokkene lange tijd werkloos thuis heeft gezeten, en vervolgens met tijdelijke projectwerkzaamheden is belast, zonder dat daadwerkelijke bereidheid werd getoond betrokkene op een passende functie te herplaatsen. Voorts is de begeleiding van betrokkene - zoals blijkt uit de gedingstukken over de vernietigde beoordelingen - zeker in de laatste jaren met name gericht geweest op de productie van betrokkene, en te weinig op verbetering van zijn gedrag en competenties.
    
    
    4.6. Het vorenstaande brengt de Raad tot de slotsom dat het appellanten zijn die een overwegend aandeel hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse. Alle omstandigheden in aanmerking genomen hebben appellanten naar het oordeel van de Raad niet kunnen volstaan met de toekenning van een financiële regeling ter hoogte en op de grondslag als in overweging 4.1 beschreven. Ook in zoverre kan de nieuwe beslissing op bezwaar dan ook niet in stand blijven. De Raad zal dit besluit in zoverre vernietigen en zelf in de zaak voorzien, door aan betrokkene, in aanvulling op de uitkering die nog zal worden herberekend, een bedrag van € 50.000,- (in plaats van € 45.000,-) toe te kennen. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat het bij een vaststelling van een vergoeding als hier aan de orde niet om een volledige schadevergoeding gaat, maar om compensatie voor het aandeel van het betrokken bestuursorgaan. 
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding appellanten op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 38,26 aan reiskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten; 
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2009 gegrond en vernietigt dat besluit, behoudens voor zover daarbij aan betrokkene ontslag op andere gronden is verleend;
      Bepaalt dat appellanten voor betrokkene overeenkomstig het in rechtsoverweging 4.3 bepaalde, een herziene ontslaguitkering vaststellen;
      Kent betrokkene een aanvullende ontslaguitkering toe ten bedrage van € 50.000,-;
      Veroordeelt appellanten in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 38,26;
      Bepaalt dat van appellanten een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en R. Kooper en K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van B. Bekkers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2011.
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    (get.) B. Bekkers.
    	
    HD