ECLI:NL:RVS:2024:1217, Raad van State, 26-03-2024, 202304367/1/V3 en 202304709/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 16 juni 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdelingen in bewaring gesteld.

202304367/1/V3 en 202304709/1/V3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [vreemdeling 1], [vreemdeling 2], mede voor hun minderjarige kinderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 6 juli 2023 in zaken nrs. NL23.18045, NL23.18040, NL23.18047, NL23.18048 en NL23.18049, en van 18 juli 2023 in zaken nrs. NL23.19786, NL23.19824, NL23.19787, NL23.9788 en NL23.19791, in de gedingen tussen:
    de vreemdelingen
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Zaak nr. 202304367/1/V3
    Bij besluiten van 16 juni 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdelingen in bewaring gesteld.
    Bij uitspraken van 6 juli 2023 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
    Zaak nr. 202304709/1/V3
    Bij besluiten van 6 juli 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdelingen opnieuw in bewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 18 juli 2023 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
    In beide zaken
    Tegen deze uitspraken hebben de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. S.J. Koolen, advocaat te Utrecht, hoger beroepen ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven, waarop de vreemdelingen hebben gereageerd.
    Gevoegde behandeling
    Gelet op de samenhang tussen de hoger beroepen, ziet de Afdeling aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:14 van de Awb. De hoger beroepen worden gevoegd behandeld.
    Overwegingen
    De eerste maatregelen van bewaring van 16 juni 2023
    1.       De vreemdelingen zijn een vader, moeder en drie minderjarige kinderen. Ten tijde van de inbewaringstelling waren de kinderen 6, 4 en 2 jaar oud. De vreemdelingen zijn op 16 juni 2023 in het azc waar zij verbleven staandegehouden, omdat zij onrechtmatig in Nederland verbleven en niet of onvoldoende medewerking hadden verleend aan terugkeer naar Nigeria. De staatssecretaris wilde hen in bewaring stellen met het oog op uitzetting naar Nigeria, waarvoor op 26 juni 2023 een vlucht stond gepland. Tijdens het gehoor voorafgaand aan de inbewaringstelling hebben zij echter herhaalde asielaanvragen ingediend. Zij zijn vervolgens alsnog in bewaring gesteld, maar dan in verband met de lopende asielaanvragen (artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000). De geplande vlucht is geannuleerd, omdat niet voor die tijd kon worden beslist op de asielaanvragen. Ten tijde van de zitting bij de rechtbank duurde de bewaring achttien dagen.
    De opvolgende maatregelen van bewaring van 6 juli 2023
    1.1.    Bij besluit van 5 juli 2023 zijn de asielaanvragen niet-ontvankelijk verklaard. Op 6 juli 2023 heeft de staatssecretaris de maatregelen van bewaring van 16 juni 2023 opgeheven en de vreemdelingen nieuwe maatregelen van bewaring opgelegd met het oog op uitzetting naar Nigeria (artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000). Daarvoor stond op 12 juli 2023 een nieuwe vlucht gepland. De vreemdelingen konden op het laatste moment wegens omstandigheden niet mee op deze vlucht. Er is daarom een opnieuw een vluchtaanvraag gedaan voor 19 juli 2023. Ten tijde van de zitting bij de rechtbank duurde de opvolgende bewaring twaalf dagen.
    Waar gaat het in hoger beroep over?
    2.       In beide hoger beroepen gaat het vooral om de vraag of de maatregelen van bewaring rechtmatig zijn en of de staatssecretaris voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de minderjarige kinderen.
    Het oordeel van de rechtbank over deze vraag
    3.       De rechtbank heeft over de eerste maatregelen van bewaring van 16 juni 2023 overwogen dat de staatssecretaris - mede gelet op het risico dat de vreemdelingen, en daardoor ook hun kinderen, zich zullen onttrekken aan het toezicht - deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien om te volstaan met een lichter middel dan bewaring. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris in de beoordeling voldoende rekening gehouden met de belangen van de kinderen en de omstandigheid dat de bewaring voor de kinderen extra belastend is. De rechtbank heeft bij haar oordeel van zwaarwegend belang geacht dat het in het belang van de kinderen is om bij hun ouders te zijn.
    4.       De rechtbank heeft over de opvolgende maatregelen van bewaring van 6 juli 2023 overwogen dat de staatssecretaris na het afwijzende asielbesluit maximaal twee weken de tijd had om de vreemdelingen uit te zetten naar Nigeria (paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000). Ook de nieuwe vlucht die gepland was op 19 juli 2023 valt nog binnen die maximale termijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris door zich te houden aan dit beleid voldoende rekening gehouden met de belangen van de minderjarige kinderen en met de omstandigheden waaronder zij in bewaring zijn gesteld. Daarbij acht zij van belang dat de vreemdelingen verblijven in de Gesloten Gezinsvoorziening (GGV) in Zeist, die specifiek is ingericht voor gezinnen met minderjarige kinderen. Verder heeft zij bij de belangenafweging betrokken dat ten aanzien van de vreemdelingen sprake is van een risico op onttrekking aan het toezicht en dat de situatie van de minderjarige kinderen onlosmakelijk is verbonden met de situatie van hun ouders.
    De grieven
    5.       De vreemdelingen klagen in beide hoger beroepen over het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris voldoende rekening heeft gehouden met de minderjarige kinderen. Zij betogen onder verwijzing naar de rechtspraak van het EHRM (o.a. het arrest van 4 mei 2023, A.M. e.a. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2023:0504JUDD000753420) dat de maatregelen van bewaring te lang hebben geduurd. Over de eerste maatregelen van bewaring voeren zij in grief 1 in zaak nr. 202304367/1/V3 aan dat de staatssecretaris bij zijn motivering uitdrukkelijk had moeten betrekken hoelang de bewaring gelet op de asielaanvraag naar verwachting zou gaan duren. Verder voeren zij aan dat de staatssecretaris ten onrechte het gedrag van de ouders van groot belang heeft geacht en dat hij dit heeft toegerekend aan de kinderen. Tot slot voeren de vreemdelingen in hun enige grief in zaak nr. 202304709/1/V3 onder meer aan dat de staatssecretaris bij het opleggen van de opvolgende maatregelen rekening had moeten houden met de totale duur van de bewaring.
    Het toetsingskader en de uitvoeringspraktijk bij bewaring bij gezinnen met minderjarige kinderen
    6.       Bewaring bij gezinnen met minderjarige kinderen wordt alleen in uiterste gevallen toegepast en voor een zo kort mogelijke duur. Dit brengt met zich mee dat een deugdelijke verzwaarde belangenafweging is vereist. Uit het dossier moet blijken dat de staatssecretaris zich rekenschap heeft gegeven van de individuele omstandigheden van het geval door middel van een gedegen motivering. Hierbij worden in ieder geval de medische achtergrond, de leeftijd van de kinderen en de samenstelling van het gezin meegewogen (paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000).
    6.1.    Bewaring krachtens artikel 59 en 59a van de Vw 2000 wordt volgens het beleid in paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000 alleen proportioneel geacht als verwacht mag worden dat de uitzetting binnen twee weken kan worden gerealiseerd.
    6.2.    De staatssecretaris heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep toegelicht dat, als het gaat om het in bewaring stellen van gezinnen met minderjarige kinderen, er in alle gevallen voorafgaand aan het besluit tot inbewaringstelling gesprekken met medewerkers van de Dienst Terugkeer en Vertrek hebben plaatsgevonden over de mogelijkheden tot vrijwillig vertrek. De staatssecretaris vertrouwt erop dat eventuele (opvolgende) aanspraken op een verblijfsrecht tijdens die gesprekken voorafgaand aan de bewaring worden gesteld en konden worden beoordeeld.
    6.3.    Indien toch vlak voor de overdracht of uitzetting een asielaanvraag wordt ingediend, kan een maatregel als bedoeld in artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000 worden opgelegd. De hiervoor genoemde termijn in de Vc 2000 van twee weken geldt dan niet rechtstreeks.
    6.4.    Om te zorgen dat de bewaring bij gezinnen met minderjarige kinderen zo kort mogelijk duurt, moet de staatssecretaris zich inspannen om de asielprocedure zo spoedig mogelijk af te wikkelen. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de asielaanvraag met inachtneming van de voor de AA-procedure geldende termijnen wordt behandeld. De AA-procedure wordt zo spoedig mogelijk na indiening van de aanvraag gestart en wordt zo kort mogelijk gehouden. Het plannen van de procedure geschiedt zo mogelijk in overleg met de advocaat. Daarbij wordt rekening gehouden met de beschikbaarheid van de advocaat en tolken.
    6.5.    De staatssecretaris heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting verder toegelicht dat, in het geval dat de asielaanvraag niet-ontvankelijk is verklaard op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, en daarbij is geoordeeld dat de behandeling van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening niet in Nederland mag worden afgewacht, de maatregel van bewaring wordt voortgezet op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Daarbij geldt, zoals hiervoor is toegelicht, dat het gezin met minderjarige kinderen dan in ieder geval binnen twee weken vanaf de datum dat het weer uitzetbaar is, moet kunnen worden uitgezet.
    6.6.    Als vreemdelingen voorafgaand hieraan al op een andere grondslag in bewaring hebben gezeten, betekent dit niet dat de staatssecretaris geen opvolgende maatregel op een andere wettelijke grondslag kan opleggen, zo lang de maximale termijn die wet en beleid stellen aan de duur van deze maatregel niet is overschreden. De maatregelen die op de verschillende grondslagen worden opgelegd, moeten zelfstandig van elkaar worden gezien. Voor een opvolgende maatregel die op een andere wettelijke grondslag is gebaseerd, gelden namelijk andere vereisten die beoordeeld moeten worden op grond van de omstandigheden die aan die specifieke maatregel ten grondslag liggen. Dit volgt uit de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2005, onder 3.1-3.3. Dit neemt echter niet weg dat de staatssecretaris altijd rekening moet houden met alle individuele omstandigheden, waaronder de totale duur van de inbewaringstelling, te meer als het gaat om inbewaringstelling van gezinnen met minderjarige kinderen.
    Toepassing op deze zaken
    Heeft de staatssecretaris zich voldoende rekenschap gegeven van de belangen van de minderjarige kinderen?
    7.       Uit zowel de eerste maatregelen van bewaring als de opvolgende maatregelen van bewaring volgt dat de staatssecretaris een verzwaarde belangenafweging heeft gemaakt ten aanzien van de kinderen. Daarbij heeft hij, in overeenstemming met paragraaf A5/2.4 van de Vc 2000, de leeftijd van de kinderen en de samenstelling van het gezin meegewogen. De medische achtergrond van de kinderen heeft hij onder het kopje "medisch" bij zijn beoordeling betrokken. De staatssecretaris heeft onder meer terecht van belang geacht dat de minderjarige kinderen nog niet voor zichzelf kunnen zorgen en dat zij nog volledig afhankelijk zijn van hun ouders. Hoewel bewaring vanzelfsprekend invloed heeft op kinderen, heeft de staatssecretaris bij de belangenafweging mogen betrekken dat het in het belang is van de kinderen om bij hun ouders te blijven.
    7.1.    De staatssecretaris heeft verder terecht van belang geacht dat de vreemdelingen nog nooit een verblijfstitel hebben gehad gedurende hun verblijf van drie en een half jaar in Nederland, en dat aan hen na ieder afwijzend besluit is medegedeeld dat zij uit Nederland moeten vertrekken. Volgens de staatssecretaris hebben de vreemdelingen tot op heden geen enkele medewerking willen verlenen aan het vertrek uit Nederland en starten zij procedures om dit vertrek te dwarsbomen. Zo heeft de staatssecretaris er in de maatregelen op gewezen dat de vreemdelingen tussen 2016 en maart 2023 vier asielaanvragen hebben ingediend in de Europese Unie, waaronder twee in Nederland, en dat zij direct voorafgaand aan de eerste maatregelen nogmaals een asielaanvraag hebben ingediend. De vreemdelingen hebben dit niet weersproken. De staatssecretaris heeft het gedrag van de ouders bij zijn beoordeling mogen betrekken, om te voorkomen dat de positie van de kinderen door de ouders wordt gebruikt voor een betere verblijfsrechtelijke status. De vreemdelingen betogen weliswaar terecht dat de staatssecretaris het gedrag van de ouders niet doorslaggevend mag achten in de belangenafweging om de vreemdelingen in bewaring te stellen (vgl. paragraaf 15 van het arrest A.M. e.a. tegen Frankrijk). Maar dit betekent niet dat aan het gedrag van de ouders geen enkele betekenis toekomt.
    7.2.    Daarnaast is van belang dat de staatssecretaris zich in de maatregelen van bewaring er voldoende rekenschap van heeft gegeven dat de bewaring in het belang van de kinderen van een zo kort mogelijke duur moet zijn, met daarbij inachtneming van voldoende voorbereidingstijd voor de vlucht zodat hun uitzetting humaan en zorgvuldig kan verlopen.
    7.3.    Daarbij heeft de staatssecretaris verder terecht betrokken dat de vreemdelingen zullen verblijven op de GGV in Zeist. Dit is een locatie waar de gezinnen op een afgesloten terrein bewegingsvrijheid en eigen woonruimte hebben. De omstandigheden in dit detentiecentrum zijn aangepast aan kinderen (uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1378, onder 3.5). Dit is een relevant verschil ten opzichte van de situatie in het Franse detentiecentrum waar het arrest van het EHRM, A.M. e.a. tegen Frankrijk, over gaat. Uit paragrafen 11 en 12 van dit arrest volgt onder meer dat daar sprake was van ernstige geluidsoverlast en opvangvoorzieningen die niet geschikt waren voor jonge kinderen (zie ook het arrest van 22 juli 2021, M.D. en A.D. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2021:0722JUD005703518, onder paragrafen 67 en 68). Gelet op de geschikte voorzieningen in het detentiecentrum in Zeist is in dit geval daarom een langere duur niet in strijd met artikel 3 van het EVRM.
    Heeft de staatssecretaris bij de eerste maatregelen van bewaring van 16 juni 2023 voldoende rekening gehouden met de herhaalde asielaanvragen en de te verwachte duur?
    7.4.    Omdat het in dit geval gaat om een gezin met minderjarige kinderen, betogen de vreemdelingen terecht dat de staatssecretaris bij het opleggen van de eerste maatregelen van bewaring van 16 juni 2023, moest betrekken dat de bewaring waarschijnlijk langer zou gaan duren door de asielaanvragen. Dat heeft hij echter, anders dan de vreemdelingen betogen, ook gedaan. In de maatregelen van bewaring heeft de staatssecretaris kenbaar een belangenafweging gemaakt met betrekking tot de herhaalde asielaanvragen.
    7.5.    De staatssecretaris heeft bij die belangenafweging terecht betrokken dat het gehoor voorafgaand aan de inbewaringstelling tijdelijk is onderbroken nadat de vreemdelingen te kennen hebben gegeven herhaalde asielaanvragen in te willen dienen. Vervolgens is besproken of de asielprocedure in bewaring kon worden afgewacht. Daarnaast heeft de staatssecretaris terecht van belang geacht dat de vreemdelingen pas tijdens het gehoor kenbaar hebben gemaakt dat zij asielaanvragen willen indienen, terwijl zij al vanaf 13 februari 2023 gelegenheid hebben gehad om dat te doen. Aangenomen kan worden dat de vreemdelingen de asielaanvragen hebben ingediend om de uitzetting te frustreren.
    7.6.    De staatssecretaris heeft vervolgens voldoende gedaan om te voorkomen dat de bewaring krachtens artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000 onnodig lang heeft voortgeduurd. Ten tijde van de zitting bij de rechtbank duurde de bewaring achttien dagen. Dat is dus langer dan de termijn van twee weken die de staatssecretaris aanvaardbaar acht bij een bewaring op grond van artikel 59 of 59a van de Vw 2000. Zoals onder 6.3 is weergegeven, geldt de termijn in de Vc 2000 hier niet rechtstreeks. Maar dit kan naar het oordeel van de Afdeling wel als uitgangspunt dienen. In dit verband is van belang dat de staatssecretaris zich heeft ingespannen om de asielprocedure zo spoedig mogelijk af te wikkelen. Van belang is dat ten tijde van de zitting al een voornemen was uitgebracht en dat het besluit gepland stond op 5 juli 2023.
    7.7.    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris de vreemdelingen ondanks de zwaarwegende belangen van de kinderen, terecht de maatregelen van bewaring krachtens artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000 heeft opgelegd. De Afdeling concludeert dat het tijdsverloop in het geheel ook niet tot het oordeel leidt dat het voortduren van de maatregelen van bewaring niet gerechtvaardigd is.
    Heeft de staatssecretaris bij het opleggen van de opvolgende maatregelen van bewaring van 6 juli 2023 voldoende rekening gehouden met de totale duur van de inbewaringstelling?
    7.8.    De staatssecretaris heeft de maatregelen van bewaring na het afwijzende asielbesluit terecht voortgezet krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Zoals de Afdeling onder 6.6 heeft overwogen, moest de staatssecretaris bij het opleggen van deze maatregelen de totale duur van de bewaring betrekken, omdat het gaat het om bewaring van minderjarige kinderen die alleen in uiterste gevallen mag worden toegepast en voor een zo kort mogelijk duur.
    7.9.    Anders dan de vreemdelingen betogen, leidt de omstandigheid dat zij voorafgaand aan deze maatregelen al in bewaring hebben gezeten niet tot het oordeel dat deze maatregelen onrechtmatig zijn. In dit geval kan het standpunt van de staatssecretaris gevolgd worden dat de vreemdelingen op 5 juli 2023 weer uitzetbaar zijn geworden en dat, gelet op het risico op onttrekking en het frustreren van de uitzetting, hem een termijn moest worden gegund waarin hij de vreemdelingen in bewaring mocht houden om hun uitzetting te regelen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is daarbij van belang dat er al op het moment van inbewaringstelling een vlucht gepland stond voor 12 juli 2023. Dat deze vlucht niet is doorgegaan, maakt dit niet anders. Er stond namelijk weer een nieuwe vlucht gepland voor 19 juli 2023. Ook deze vlucht valt binnen de termijn van twee weken vanaf de datum dat de vreemdelingen weer uitzetbaar zijn geworden. Gelet op wat onder 7.2 en 7.3 is overwogen, is deze bewaring ook binnen de kaders van het EVRM nog gerechtvaardigd.
    7.10.  De grieven falen.
    De overige grieven
    8.       Wat de vreemdelingen verder in hun grieven hebben aangevoerd, leidt ook niet tot vernietiging van de uitspraken van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat de grieven geen vragen bevatten die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    Conclusie
    9.       De Afdeling ziet ook ambtshalve geen reden om de bewaring onrechtmatig te achten. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraken van de rechtbank worden met verbetering van de gronden bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    10.    
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. Schipper, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2024
    872