ECLI:NL:RVS:2024:2701, Raad van State, 03-07-2024, 202103635/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 15 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvragen van Electric Tours voor exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers voor twaalf vaartuigen afgewezen. Op 8 januari 2019 heeft het college de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart (hierna: Regeling 2022) vastgesteld, die op 17 januari 2019 in werking is getreden. In artikel 1, eerste lid, van die regeling is bepaald dat een exploitatievergunning voor passagiersvaart slechts wordt verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020. In het tweede lid is bepaald dat aanvragen die zijn ingediend in een andere periode worden afgewezen.

202103635/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Electric Tours B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 april 2021 in zaak nr. 19/4651 in het geding tussen:
    Electric Tours
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 15 februari 2019 heeft het college de aanvragen van Electric Tours voor exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers voor twaalf vaartuigen afgewezen.
    Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college de door Electric Tours daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 april 2021 heeft de rechtbank het door Electric Tours daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Electric Tours hoger beroep ingesteld.
    Electric Tours heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2024, waar Electric Tours, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.A. Willemsen, advocaat te Gorinchem, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak maakt.
    Inleiding
    2.       Op 8 januari 2019 heeft het college de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart (hierna: Regeling 2022) vastgesteld, die op 17 januari 2019 in werking is getreden. In artikel 1, eerste lid, van die regeling is bepaald dat een exploitatievergunning voor passagiersvaart slechts wordt verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020. In het tweede lid is bepaald dat aanvragen die zijn ingediend in een andere periode worden afgewezen.
    3.       Op 14 januari 2019 heeft Electric Tours aanvragen gedaan voor exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers met de vaartuigen [namen van de vaartuigen]. Bij besluit op bezwaar van 23 juli 2019 heeft het college de afwijzing van de aanvragen gehandhaafd. Het college heeft daarbij de Regeling 2022 toegepast en vastgesteld dat de aanvragen niet in de periode tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020 zijn ingediend. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    4.       Electric Tours betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Regeling 2022 ten tijde van het besluit op bezwaar van toepassing was. Volgens Electric Tours moet een uitzondering worden gemaakt op het in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast dat ten tijde van dat besluit geldt. De aanvragen zijn op 14 januari 2019 ingediend en de Regeling 2022 trad pas daarna op 17 januari 2019 in werking. Daarom had getoetst moeten worden aan het recht ten tijde van de aanvragen. Dat volgt volgens Electric Tours uit artikel 13 van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn). Daarin zijn volgens Electric Tours regels opgenomen over de rechterlijke toetsing of de wijze waarop een lidstaat zijn bestuurlijke procedures heeft ingericht. Dat artikel vereist namelijk dat de criteria voor vergunningverlening vooraf openbaar bekend zijn gemaakt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat toepassing van artikel 7:11 van de Awb geen schending oplevert van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel. De toepassing van dit artikel maakt volgens
    Electric Tours de uitoefening van het door het Unierecht verleende recht onmogelijk. Zij kan de rechten die zij mogelijk aan de Dienstenrichtlijn ontleent niet effectueren.
    Beoordeling
    4.1.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt geldt daarbij dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zodat dat ten tijde van het besluit op bezwaar geldt. De Afdeling is van oordeel dat er in dit geval geen aanleiding is om van dit uitgangspunt af te wijken. Daartoe is het volgende van belang.
    4.2.    In artikel 13 van de Dienstenrichtlijn worden inhoudelijke eisen gesteld aan vergunningstelsels- en procedures. Die bepalingen bevatten geen regels over de rechterlijke toetsing of de wijze waarop een lidstaat zijn bestuursrechtelijke procedure heeft ingericht (zie overweging 8.1 van de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958). Het betoog van Electric Tours kan daarom niet leiden tot de conclusie dat uit artikel 13 van de Dienstenrichtlijn volgt dat de aanvragen hadden moeten worden getoetst aan het recht ten tijde van de aanvragen.
    4.3.    Als er geen Unierechtelijke procedurevoorschriften zijn, is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat het op grond van het beginsel van procedurele autonomie een zaak van interne rechtsorde van de lidstaten is om procedurevoorschriften vast te stellen. Deze voorschriften mogen niet ongunstiger zijn dan de voorschriften die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel); zie aldus onder meer de arresten van het Hof van Justitie van 27 juni 2018 Diallo, ECLI:EU:2018:499, punt 59 en van 7 november 2018, K. en B., ECLI:EU:C:2018:877, punt 56. De toepassing van artikel 7:11 van de Awb levert geen schending op van deze beginselen. Dit artikel geldt voor zowel nationale als Unierechtelijke beroepen en maakt de effectuering van de rechten die Electric Tours aan de Dienstenrichtlijn ontleent niet onmogelijk of uiterst moeilijk, zie aldus overweging 8.1 van voormelde uitspraak van 12 september 2018.
    4.4.    Ook als het recht zou moeten worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de aanvragen zou Electric Tours overigens geen aanspraak maken op exploitatievergunningen. Electric Tours heeft de aanvragen op 14 januari 2019 ingediend. Op dat moment gold artikel 1.3 van de RPA 2013, dat op 13 juni 2017 in werking was getreden. In dat artikel was bepaald dat tot een nader door het college te bepalen tijdstip geen exploitatievergunningen voor vaartuigen worden verleend (vergunningstop). Op 14 januari 2019, de datum van de aanvragen, gold deze vergunningstop nog.
    4.5.   De Afdeling volgt niet de stelling van Electric Tours dat de vergunningstop, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, niet op haar aanvragen van toepassing zou zijn. De Afdeling heeft in die uitspraak artikel 1.3 van de RPA 2013 niet onverbindend verklaard. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college een vergunningstop mocht invoeren om de tijd te kunnen nemen om nieuw beleid te formuleren met het oog op de met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie. Een vergunningstop vond de Afdeling in dat kader in beginsel redelijk, maar die vergunningstop moest wel een tijdelijk karakter hebben. Uit die uitspraak volgt dat een vergunningstop slechts onredelijk is voor zover de duur onbepaald is en de vergunningstop daardoor te lang voortduurt. In dit geval had de vergunningstop ten tijde van de aanvragen van 14 januari 2019 en de beslissingen daarop van 14 februari 2019 en 23 juli 2019 nog niet te lang geduurd. Zie: uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2911 waarin op vergelijkbare wijze is geoordeeld over aanvragen van 16 februari 2019 en besluiten van 8 februari 2019 en 5 juli 2019.
    4.6.    De Afdeling volgt ook niet de stelling van Electric Tours dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2018:2918, een uitzondering moet worden gemaakt op het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat ten tijde van het besluit op bezwaar geldt. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat bij aanvragen die zijn ingediend vóór de vergunningstop, het recht moet worden toegepast dat gold op het moment van de aanvraag. Voor aanvragen die zijn ingediend op het moment dat de vergunningstop al gold, zoals de aanvragen van appellante, geldt deze uitzondering niet. De Afdeling ziet geen reden om in deze zaak anders te oordelen. Vergelijk in dit verband overweging 8 van de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2509. Dit betekent dat het college terecht aan de Regeling 2022 heeft getoetst. Het oordeel van de rechtbank is juist.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    978
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 13
    1. De vergunningsprocedures en -formaliteiten zijn duidelijk, worden vooraf openbaar gemaakt en bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld.
    […]
    Wijziging Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (zoals bekend gemaakt op 13 juni 2017)
    Artikel 1.3 komt als volgt te luiden:
    1. Tot een nader door het college van burgemeester en wethouder te bepalen tijdstip worden er geen exploitatievergunningen en vervangings- en verbouwingsvergunningen voor vaartuigen verleend.
    2. Vervalt
    3. Vervalt
    4. Vervalt
    5. Vervalt
    6. Vervalt
    7. Vervalt
    […].
    Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart
    Artikel 1
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 wordt slechts verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 om 8:00 en 31 maart 2020 om 18:00.
    2. Aanvragen die zijn ingediend in een andere dan de in het eerste lid genoemde periode worden afgewezen.
    Artikel 2
    Een vergunning als bedoeld in artikel 1 wordt verleend met ingang van 1 maart 2022.