ECLI:NL:CBB:2020:123, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-03-2020, 18/2619
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep van appellant op artikel 23, zesde lid, van de Msw slaagt niet. Het beroep op schending van artikel 1 EP slaagt. Naar het oordeel van het College kan een causaal verband tussen de last en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel worden aangenomen en is vast komen te staan dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel fors is geraakt. In tegenstelling tot veel melkveehouders die hebben ingezet op groei van de veestapel na afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 en in aanloop daarnaartoe vanaf 2013 investeringen hebben gedaan, terwijl in 2013 al is gewaarschuwd voor productiebeperkende maatregelen, heeft appellant zijn plannen tot omschakeling en uitbreiding van de melkveehouderij nog onder het regiem van het melkquotum willen realiseren, zoals blijkt uit de investeringen in ligboxenstal, grond en melkquotum in 2010 en 2011. Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat een langdurig en sluimerend gezondheidsprobleem hem verhinderde de uitbreiding volgens plan in 2012-2013 gerealiseerd te hebben. 
        Gezien het moment van de investeringen, de oorzaak van de achterblijvende uitvoering van de plannen en mede in aanmerking genomen de omvang van de financiële last en de impact op de bedrijfsvoering, is het College van oordeel dat goede redenen aanwezig zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en dat de belangen van appellant zwaarder moeten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn).

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/2619
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. M.J.J. de Winter),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M. Krari).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 20 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019 en op 16 januari 2020.
    
    
    
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was aanwezig namens verweerder de heer [naam 4] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Op grond van het zesde lid van dit artikel geldt dat indien een landbouwer meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht wordt bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.	
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert nu een melkveehouderij in [plaats] . Op een zeker moment heeft appellant plannen gemaakt om zijn toenmalige varkensbedrijf af te bouwen en zijn melkveebedrijf te ontwikkelen. In 2008 waren er geen varkens meer op het bedrijf. Het voornemen was om uit te breiden van de in 2009/2010 aanwezige 75 melkkoeien en 65 stuks jongvee naar 115 melkkoeien en 75 stuks jongvee in 2012/2013 en om te investeren in de toename van de melkproductie.
      
    
    
      2.2
      Appellant heeft op 23 juli 2009 een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks vrouwelijk jongvee. In de melding wordt verwezen naar een op 5 september 1995 verleende milieuvergunning voor, onder meer, 76 melkkoeien en 48 stuks jongvee.
      
    
    
      2.3
      Op 28 oktober 2009 heeft de [naam 5] een financieringsvoorstel voorgelegd aan appellant voor € 340.000,-. Als voorwaarde is opgenomen dat de geldlening uitsluitend mag worden gebruikt voor de financiering van een nieuwe stal en melkquotum. Appellant heeft in 2010 investeringen gedaan in het vergroten van de ligboxenstal (€ 399.698,-) en in werktuigen (€ 54.700,-, waarvan € 46.000,- in een trekker, € 4.200,- in een fronthef en € 4.500,- in een ploeg). In totaal heeft appellant in 2010 voor ruim € 454.000,- aan investeringen gedaan. In 2011 heeft appellant geïnvesteerd in grond (€ 383.754,-) en de lease van 20.000 kg melkquotum op 10 februari 2011 voor € 4.718,70 (samen ruim € 388.000,-). Op 23 september 2012 heeft appellant een nieuwe financieringsovereenkomst gesloten met de [naam 5] te hoogte van € 75.000,- waarvan € 25.000,- betrekking had op werkkapitaal en € 50.000,- op de aankoop van melkquotum. De bank heeft bedongen dat de geldlening uitsluitend mag worden gebruikt voor de aankoop van melkquotum en bedrijfskapitaal. Op 14 februari 2012 heeft appellant 12.000 kg melkquotum geleased voor € 2.329,60 (excl. BTW) en 15.000 kg melkquotum voor € 3.112,20 (excl. BTW). Op 30 november 2012 heeft appellant nog eens 70.000 kg melkquotum aangekocht voor € 31.996,25 (excl. BTW). In 2017 is er geïnvesteerd in de aanschaf van 2 melkrobots ter waarde van € 182.000,- en aanpassingen van het gebouw ter waarde van € 49.000,-. Deze investering is gefinancierd uit grondverkoop.
      
    
    
      2.4
      In november 2010 heeft de behandelend psycholoog bij appellant de diagnose Post Traumatische Stress Stoornis (PTSS) gesteld. Appellant heeft in de periode november 2010 - juni 2011 medische behandelingen ondergaan. In verband hiermee heeft hij bij verweerder een melding bijzondere omstandigheden gedaan op 26 maart 2018 en daarbij 1 november 2010 als ingangsdatum opgegeven. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van  appellant vastgesteld op 3.373 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 62 melk- en kalfkoeien (categorie 100) en 28 stuks jongvee jonger dan één jaar (categorie 101) en 43 stuks jongvee één jaar en ouder (categorie 102) op 2 juli 2015 (de peildatum). De gemiddelde melkproductie over 2015 is vastgesteld op 7.740 kg op grond van gegevens van door het bedrijf aan de zuivelfabriek geleverde melk. Het excretieforfait is vastgesteld op 39,8. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en daarbij het beroep op bijzondere omstandigheden afgewezen en het primaire besluit gehandhaafd. 
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Het fosfaatrechtenstelsel is in strijd met artikel 1 EP en Artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. De inbreuk op het eigendomsrecht is niet rechtmatig, er is geen sprake van een gerechtvaardigd algemeen belang en er is geen sprake van een fair balance op het niveau van de regeling.
      
    
    
      4.2
      De regeling is in strijd met het legaliteitsbeginsel en de algemene maatregelen van bestuur, met name het zorgvuldigheids-, evenredigheids- en het rechtszekerheidsbeginsel vanwege het ontbreken van een onderzoek naar de mate waarop de regeling ingrijpt in de belangen van appellant, de last van de maatregel niet in redelijke verhouding tot het doel staat en vanwege het ontbreken van voorspelbaarheid van het overheidsoptreden op het vlak van de regulering van de melkveehouderij. Ook is sprake van strijd met het égalité-beginsel, de schade behoort niet tot het normale bedrijfsrisico.
      
    
    
      4.3
      Er is sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellant is in de periode november 2010- juni 2011 behandeld vanwege PTSS, heeft in 2014 problemen in de privésfeer gehad en is pas vanaf medio 2015 met steun van de dierenarts is staat gebleken de nieuwe stal te gaan exploiteren. Appellant stelt dat de nieuwe stal en de uitbreiding vanaf 2010 nodig was om in een normaal gezinsinkomen te voorzien. 
      
    
    
      4.4
      De melkproductie was niet op niveau op de peildatum ten gevolge van de bijzondere omstandigheden. Het ligt in de rede om uit te gaan van een excretieforfait van 42,0. Er dient ook nog rekening gehouden te worden met vervoederde melk en privégebruik van melk. Dat levert 16.500 kg melk extra op. 
      
    
    
      4.5
      Er is sprake van een individuele, buitensporige last en daarom geen fair balance. Er is een bedrijfsplan opgesteld en er zijn investeringen gedaan in 2010 en 2011 maar ten gevolge van problemen in de privésfeer is het bedrijfsplan niet voor de peildatum verwezenlijkt. Vanaf 2015 heeft de dierenarts ( [naam 6] ) appellant ondersteund om weer focus op zijn bedrijf te krijgen. Er is toen een opgaande lijn ingezet tot 2018. De continuïteit van het bedrijf is nu ernstig in gevaar, gedwongen verkoop of een faillissementsaanvraag dreigt. Het aantal fosfaatrechten zou gebaseerd moeten worden op 115 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie van 8.500 kg.
      
      
      
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
          5.1	Ten aanzien van de melkproductie komt verweerder tot de conclusie dat hij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met vervoederde melk en melk voor privégebruik. Het fosfaatrecht wordt daarom verhoogd tot 3.419 kg op basis van een excretieforfait van 40,6.
      
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat uit de jurisprudentie van het College blijkt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
      
    
    
      5.3
      Volgens verweerder is het besluit voldoende zorgvuldig voorbereid met de servicemelding fosfaatrechten en de mogelijkheid daarop te reageren. De gestelde bijzondere omstandigheden zijn voldoende betrokken bij het bestreden besluit. Het evenredigheidsbeginsel is volgens verweerder niet geschonden omdat de bijzondere omstandigheden niet meegewogen konden worden bij het primaire besluit aangezien de knelgevallenregeling pas per 1 januari 2018 van kracht werd. Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel faalt vanwege de voorzienbaarheid van de fosfaatrechtenregeling op algemeen niveau. 
      
    
    
      5.4
      Het beroep op artikel 23, zesde lid, van de Msw slaagt niet. Er is weliswaar sprake van ziekte, maar direct voorafgaand aan het intreden van de ziekte was het aantal dieren (en daarmee het fosfaatrecht) hoger. Verweerder kan geen rekening houden met beoogde groei.
      
    
    
      5.5
      Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt evenmin. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Dat investeringsverplichtingen zijn aangegaan onderscheidt appellant niet van andere melkveehouders. De hoogte van de financiële gevolgen is evenmin een reden om een buitensporige last aan te nemen, gelet op het ondernemersrisico. De bijzondere omstandigheid “ziekte” moet ook betrokken worden in de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP, zie ECLI:NL:CBB:2019:5. Echter, er bestond geen bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding, ingegeven door de persoonlijke omstandigheden, zoals in de aangehaalde uitspraak. Voor het overige volgt uit de jurisprudentie van het College dat geen rekening behoeft te worden gehouden met de vergunde situatie en niet gerealiseerde groei. Het bedrijf zit weliswaar financieel in de knel maar er is niet gebleken van zodanige omstandigheden dat sprake is van een buitengewone last.
      
    
    
      5.6
      In het verweerschrift merkt verweerder aanvullend op dat een milieuvergunning is verleend in 1995 aan [naam 7] (dus niet appellant) voor, onder meer, 76 melkkoeien, 48 stuks vrouwelijk jongvee en 320 vleesvarkens. De op het formulier “melding bijzondere omstandigheden” ingevulde dieraantallen zijn niet de feitelijke aantallen maar de aantallen die zijn aangegeven in de melding milieubeheer die appellant heeft gedaan op 23 juli 2009. Bij die melding is ook aangegeven dat het gaat om een uitbreiding met 42 zoogkoeien. 
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      6.1
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de alternatieve peildatum, zodat appellant niet voldoet aan de voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. 
    
    
      6.2
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
      
        6.3.1
        Ten aanzien van de beroepsgrond dat geen sprake is van een fair balance op individueel niveau omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellant legt, geldt dat op appellant de plicht rust om voldoende te stellen waaruit blijkt dat zulks het geval is. Bij de betwisting door verweerder van de aan die stelling ten grondslag liggende feiten, rust de bewijslast op appellant (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.3.1). Naar het oordeel van het College is appellant erin geslaagd bewijs te leveren dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        6.3.2
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen, in dit geval ook de omstandigheid van de ziekte van appellant. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 
        
      
      
        6.3.3
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7.) bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Deze last ontstaat op 1 januari 2018, het moment dat het stelsel in werking is getreden en verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vaststelt. In geld uitgedrukt gaat het om het product van dat tekort en de openingskoers per kg. Het gaat aldus om een financiële last. Bij dit alles is van belang dat het hier geen ontneming, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders betreft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.3).
        
      
      
        6.3.4
        In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen. 
        
      
      
        6.3.5
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
        
      
      
        6.3.6
        Ten aanzien van de betekenis van financiële rapportages in verband met procedures zoals hier aan de orde is, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 onder 6.13 overwogen dat het College daaraan slechts beperkte waarde toekent. Verweerder heeft in zijn aanwijzingen voor het opstellen van die rapportages zoals opgenomen op de website van RVO ( aangehaald in 5.3 van de uitspraak van 25 februari 2020) teveel het accent gelegd op bedrijfscontinuïteit en te weinig rekening gehouden met andere van belang zijnde factoren. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval: scenario 1 van het rapport van [naam 9] van 8 februari 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.5 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.3.7
        Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.3 weergegeven vergelijking neer op (6.005 - 3.419 =) 2.586 kg fosfaatrecht. Met het rapport van [naam 9] van 8 februari 2019 heeft appellant onderbouwd dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is. Verweerder heeft dit niet betwist, maar gesteld dat een causaal verband tussen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de last ontbreekt, omdat de plannen van appellant op zich al niet haalbaar waren (vanwege onrealistische uitgangspunten). Het College overweegt hierover als volgt. Aan appellant zijn in de periode 2009-2012 twee leningen verstrekt door de [naam 5] met een totale hoogte van € 415.000.-. De bank heeft kaders gesteld voor de besteding van de leningen en een optimaliseringsopdracht gegeven. Dat kan weliswaar worden opgevat als een teken dat appellant voor een bedrijfsmatige uitdaging stond die door de bank onderkend werd, maar een teken dat de plannen niet haalbaar waren, zoals verweerder stelt, ziet het College daarin niet. Evenmin is vast komen te staan dat het realiseren van de oorspronkelijke plannen binnen het kader van het fosfaatrechtenstelsel (dus met een generieke korting van 8,3%) niet haalbaar zouden zijn. De stelling van verweerder in dit verband dat indien wordt gerekend met de 8,3% generieke korting, appellant onder vereiste bedrijfseconomische niveau van minimaal 6,5 cent per kg melk reserveringscapaciteit komt (namelijk op 4,3 cent per kg melk) en daarom op termijn niet zou kunnen renderen, is niet houdbaar. Appellant heeft aangetoond dat is gerekend met een lagere melkprijs dan nu daadwerkelijk wordt betaald en dat de reserveringscapaciteit ruim boven 6,5 cent per kg melk uitkomt indien met de werkelijke prijs wordt gerekend. Het College merkt op dat dat nog wel gecorrigeerd dient te worden voor de niet verrekende 8,3% generieke korting. Gezien het karakter van de reserveringscapaciteit (een bedrijfseconomisch uitgangspunt dat aan de specifieke situatie moet worden aangepast) en de omstandigheid dat appellant overtuigend heeft aangevoerd dat er nog voldoende mogelijkheden voor optimalisatie zijn, lijkt perspectief voor een renderende bedrijfsvoering te bestaan. Naar het oordeel van het College kan een causaal verband tussen de last en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel worden aangenomen en is vast komen te staan dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel fors is geraakt. 
        
      
      
        6.3.8
        Bij de beoordeling of deze last buitensporig is, is, zoals in 6.3.5 is overwogen, het uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van de risico’s van zijn ondernemersbeslissingen draagt. In dit geval ziet het College in de omstandigheden van het geval aanleiding om daarvan af te wijken. In tegenstelling tot veel melkveehouders die hebben ingezet op groei van de veestapel na afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 en in aanloop daarnaartoe vanaf 2013 investeringen hebben gedaan, terwijl in 2013 al is gewaarschuwd voor productiebeperkende maatregelen, heeft appellant zijn plannen tot omschakeling en uitbreiding van de melkveehouderij nog onder het regiem van het melkquotum willen realiseren, zoals blijkt uit de investeringen in ligboxenstal, grond en melkquotum in 2010 en 2011. Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat een langdurig en sluimerend gezondheidsprobleem hem verhinderde de uitbreiding volgens plan in 2012-2013 gerealiseerd te hebben. Daarbij beschouwt het College de omstandigheid dat appellant in de betreffende periode wel handelingen heeft verricht die aan de beoogde uitbreiding gerelateerd waren (het aangaan van een financieringsovereenkomsten en de uitbreiding van de stal), niet, zoals verweerder, een aanwijzing was dat de uitbreiding gerealiseerd had kunnen worden. Het College acht aannemelijk dat dergelijke handelingen in de toestand waarin appellant verkeerde wel verricht konden worden, maar daadwerkelijk effectief een bedrijf voeren niet. Dit blijkt ook uit de conclusie die is getrokken naar aanleiding van het kengetallenoverzicht 2009/2010-2016-2017 van 19 oktober 2018 door [naam 8] van [naam 9] : “Het diermanagement is in de periode 2009-2016 flink tekort geschoten. De kengetallen (tussenkalftijd, sterfte, afkalfleeftijd vaarzen) wijken in negatieve zin erg af van de sectorgemiddelden en laten zien dat dit bedrijf en deze ondernemer niet in “normale doen” moeten zijn geweest” . De gevolgen van de risico’s die kleven aan de investeringsbeslissingen die appellant na de peildatum (in 2017) heeft gedaan, moeten voor zijn rekening blijven. Deze zijn wellicht bedrijfsmatig begrijpelijk, maar niet navolgbaar in het licht van de toen kenbare introductie van het fosfaatrechtenstelsel (zie de uitspraak van 23 juni 2019 onder 6.7.5.5). Dit kan, naar het oordeel van het College, zonder gevolg blijven voor de beoordeling van de buitensporigheid van de last. Appellant heeft de investeringen uit eigen middelen gefinancierd. Dat appellant hiermee zijn financiële armslag op de langere termijn heeft beperkt, onderkent het College, maar verweerder heeft de stelling van appellant dat op dat moment in de tijd moest worden geïnvesteerd in een melksysteem vanwege de afgenomen betrouwbaarheid van de aanwezige systeem niet overtuigend weerlegd. 
        
      
      
        6.3.9
        Gezien het moment van de investeringen, de oorzaak van de achterblijvende uitvoering van de plannen en mede in aanmerking genomen de omvang van de financiële last en de impact op de bedrijfsvoering, is het College van oordeel dat goede redenen aanwezig zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en dat de belangen van appellant zwaarder moeten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Het beroep op schending van artikel 1 EP slaagt.
        
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gelet op 6.3.6 gegrond, het bestreden besluit zal worden vernietigd vanwege strijd met artikel 1 EP van het EVRM. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en daarbij te betrekken dat het fosfaatrecht op de peildatum 3.419 kg bedraagt. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen. 
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
      Het College: 
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2100,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren w.g. F. Willems