ECLI:NL:HR:1986:AC9354, Hoge Raad, 16-05-1986, 12818
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1986-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige daad (wetgeving) van de (lagere) wetgever?

16 mei 1986
  Eerste Kamer
  Nr. 12.818
  MV/RV
  
  
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
  
  
    
      Arrest
    
    in de zaak van:
  
  
  
  
    De Staat der Nederlanden 
    (Ministerie van Landbouw en Visserij), 
    waarvan de zetel is gevestigd te 'sGravenhage, 
    EISER tot cassatie, incidenteel verweerder, 
    advocaat: Mr. E. Korthals Altes,
  
  
  
    t e g e n
  
  
  1. Vereniging van Nederlandse Landbouwluchtvaartbedrijven, 
  gevestigd te Zonnemaire, gemeente Brouwershaven,
  2. Nederlandse Landbouwvliegers Vereniging, 
  
    gevestigd te Biddinghuizen, gemeente Dronten, 
    VERWEERSTERS in cassatie, incidenteel eiseressen, 
    advocaat: Mr. E. J. Dommering.
  
  
  
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  Verweersters in cassatie — verder te noemen de belangenverenigingen — hebben bij exploot van 12 juli 1984 eiser tot cassatie — verder te noemen de Staat — in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd
  1. primair: het Besluit van 29 mei 1984, houdende regelen met betrekking tot het toepassen van bestrijdingsmiddelen met behulp van luchtvaartuigen (Besluit Luchtvaartuigtoepassingen Bestrijdingsmiddelen) althans artikel 4 lid 1e van dat Besluit en de daarop gebaseerde Beschikking van de staatssecretaris van 30 mei 1984 buiten werking te stellen;
  2. subsidiair: de Beschikking van de Staatssecretaris van 30 mei 1984 (nr. J. 6110), gepubliceerd in de Staatscourant van 6 juni 1984, buiten werking te stellen althans de Staat te verbieden die beschikking effect te doen sorteren met name middels daden van vervolging;
  3. meer subsidiair: de vordering, zoals onder 2 gevraagd, toe te wijzen voor zolang het hiervoor genoemde TNO-onderzoek niet is afgerond en geen rechtvaardiging kan geven voor de Beschikking van de Staatssecretaris van 30 mei 1984;
  4. nog meer subsidiair:
  
    de Beschikking van de Staatssecretaris buiten werking te stellen, althans geen effect te doen sorteren, voor zover het betreft artikel 1a— de afstand 50 meter, gemeten in bovenwindse richting althans zolang het hiervoor genoemde TNO-onderzoek niet zal zijn afgerond en voor die afstand een rechtvaardiging kan geven.
    Nadat de Staat tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de President bij vonnis van 31 juli 1984 artikel 1 onder b van de Beschikking van de Staatssecretaris van Landbouw en Visserij van 30 mei 1984 Nr. J 6110 Ned. Stscrt. 1984 no. 109 buiten werking gesteld.
    Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage, waarna de belangenverenigingen incidenteel hoger beroep hebben ingesteld.
    Bij arrest van 4 april 1985 heeft het Hof in het principaal en incidenteel appel het vonnis van de President bekrachtigd.
    Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
  
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld, waarna de belangenverenigingen incidenteel beroep hebben ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie houdende het incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
    Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van de beroepen.
    De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot verwerping van het incidenteel beroep en in het principaal beroep tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.
  
  
  
  
    3. Bevoegdheid tot kennisneming van de brief van de raadsman van de belangenverenigingen van 18 februari 1986
  
  
    Nadat het Openbaar Ministerie had geconcludeerd, heeft de raadsman van de belangenverenigingen bij brief van 18 februari 1986 aan de President van de Hoge Raad met een beroep op art. 328 lid 2 Rv. een tot die raadsman gerichte brief van de belangenverenigingen toegezonden, waarin het oordeel wordt uitgesproken dat in de conclusie van het Openbaar Ministerie een aantal in die brief opgesomde, uit de gedingstukken blijkende feiten over het hoofd wordt gezien. De Staat heeft bestreden dat de Hoge Raad van deze brieven kan kennisnemen.
    Voorop moet worden gesteld dat — anders dan de Staat heeft betoogd — tegen de achtergrond van art. 324 lid 1 aanhef en onder 8°, waarin het horen van het openbaar ministerie in dagvaardingszaken in cassatie dwingend wordt voorgeschreven, moet worden aangenomen dat ook art. 328 lid 2 in zodanige zaken in cassatie van toepassing is. Het nadere voorschrift van art. 418 Rv. doet daaraan niet af.
    Ook het enkele feit dat de in art. 328 lid 2 bedoelde ‘’eenvoudige aantekeningen’’ aan de President van de Hoge Raad bij brief zijn toegezonden in plaats van ter terechtzitting onmiddellijk ter hand gesteld, staat aan kennisneming van die aantekeningen door de Hoge Raad niet in de weg. Een andere opvatting zou niet stroken met de huidige praktijk dat de conclusie niet ter terechtzitting van de Hoge Raad wordt voorgelezen, doch in schriftelijke vorm ter beschikking van partijen komt.
    Juist is evenwel het betoog van de Staat dat de onderhavige brief de grenzen te buiten gaat van wat nog als ‘’eenvoudige aantekeningen’’ in de zin van art. 328 lid 2 kan gelden. Mede tegen de achtergrond van de in lid 1 van dat artikel vervatte hoofdregel moet worden aangenomen dat door de wederpartij niet meer op deze aantekeningen kan worden gereageerd. Daarmee is niet verenigbaar dat die aantekeningen in iets anders zouden mogen bestaan dan in het aanwijzen van kennelijke vergissingen waarover in redelijkheid geen discussie meer mogelijk is. De onderhavige brieven kunnen niet als zodanig worden beschouwd.
  
  
  
  
    4. Uitgangspunten betreffende het principale en het incidentele beroep
  
  
    4.1 De belangenverenigingen hebben — voor zover thans nog van belang — de buitenwerkingstelling gevorderd van art. 4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen van 29 mei 1984, Stb. 233, of in ieder geval van het ter uitvoering van die bepaling vastgestelde besluit van de Staatssecretaris van Landbouw en Visserij van 30 mei 1984. Het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen is een algemene maatregel van bestuur die — voor zover in deze zaak van belang — blijkens zijn aanhef is gegrond op art. 13 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962.
    Het eerste lid van art. 13 luidt, voor zover hier van belang:
    ‘’Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voorschriften, onderscheidenlijk nadere voorschriften worden gegeven betreffende (…) het gebruiken van bestrijdingsmiddelen (…)’’.
    Art. 4 van het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen luidt, voor zover hier van belang:
    ‘’De toepassing van bestrijdingsmiddelen met behulp van een luchtvaartuig is verboden: 
    (…) 
  
  e. op geringere dan door Onze Minister van Landbouw en Visserij, in overeenstemming met Onze Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer te bepalen afstanden van beschermde natuurgebieden in de zin van de Natuurbeschermingswet (Stb. 1967, 572), bebouwde kommen, scholen, ziekenhuizen, bejaardentehuizen, alsmede van tuincomplexen, recreatieterreinen, met uitzondering van visplaatsen, zwembaden, kampeerplaatsen in de zin van de Kampeerwet (Stb. 1981, 372) en andere mensenverzamelingen’’.
  
    Art. 1 van voormeld uitvoeringsbesluit luidt:
    ‘’De afstanden, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder e van het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen, bedragen: 
  
  a. gemeten in benedenwindse richting van het te behandelen object: 100 meter; 
  b. gemeten in bovenwindse richting van het te behandelen object: 50 meter’’.
  
  
    4.2 De belangenverenigingen hebben aan hun vorderingen ten grondslag gelegd zowel dat de voorschriften die uit art. 4, eerste lid, aanhef en onder e en het daarop gebaseerde uitvoeringsbesluit voortvloeien, buiten de grenzen vallen van de bevoegdheid tot regeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, vervat in art. 13 lid 1 van de Bestrijdingsmiddelenwet, als dat die voorschriften rechtskracht missen op grond van algemene beginselen van ongeschreven recht. In cassatie komt de eerste grondslag aan de orde bij de beoordeling van het incidentele, de tweede bij de beoordeling van het principale beroep.
  
  
  
  5. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
  
    5.1 Het Hof heeft terecht aangenomen dat art. 4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit Luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen en het daarop gebaseerde uitvoeringsbesluit konden worden gegrond op art. 13, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962. Dit artikel geeft blijkens het onder 4.1 overwogene de bevoegdheid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften onderscheidenlijk nadere voorschriften te geven met betrekking tot onder meer het gebruiken van bestrijdingsmiddelen. Noch de bewoordingen of de strekking van deze bepaling, noch de parlementaire geschiedenis van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 — die blijkens de considerans mede ten doel heeft regels vast te stellen met betrekking tot het gebruik van bestrijdingsmiddelen ‘’uit het oogpunt van veiligheid en gezondheid van de mens en van dieren welker instandhouding gewenst is’’ — geven steun aan de opvatting dat art. 13, eerste lid, niet mede op regels als boven bedoeld ziet. Integendeel blijkt uit de ook uit de in de conclusie van het Openbaar Ministerie geciteerde Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer, p. 3, rechterkolom, dat bij art. 13 mede is gedacht aan voorschriften die nodig zouden kunnen worden in verband met een verdere ontwikkeling van de landbouwluchtvaart. Daargelaten of dit hier van belang is, kan — anders dan het middel aanvoert — ook niet worden aangenomen dat art. 13 zou uitsluiten bepaalde gebruiksvormen van op de voet van de wet toegelaten bestrijdingsmiddelen geheel te verbieden. Evenmin kan worden gezegd dat de voormelde voorschriften daarom geen basis in de Bestrijdingsmiddelenwet kunnen vinden, omdat zij allereerst zijn ingegeven door motieven van regeling van de luchtvaart of omdat zij bepaalde vormen van luchtvaart zouden verbieden. In de eerste plaats valt de bevoegdheid tot het geven van voorschriften als de onderhavige niet reeds daarom buiten artikel 13, eerste lid, omdat zij mede de luchtvaart betreffen en in zoverre wellicht ook in het kader van de luchtvaartwetgeving niet misplaatst waren geweest. In de tweede plaats strekken deze voorschriften blijkens de nota van toelichting, die bij het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen is gevoegd, er slechts toe om het toepassen van bestrijdingsmiddelen met behulp van luchtvaartuigen met het oog op de veiligheid van die toepassing aan bepaalde beperkingen te onderwerpen, terwijl daarbij tevens de bedoeling voorzat te voorkomen dat op dit punt versnippering zou ontstaan, doordat bij gebreke van een centrale regeling te dier zake uiteenlopende gemeenteverordeningen zouden kunnen worden tot stand gebracht. Dit wordt niet anders door de economische gevolgen die aan deze beperkingen voor de landbouwluchtvaart zijn verbonden.
    Alle in het middel vervatte klachten stuiten hierop af.
  
  
  
  
    6. Beoordeling van het middel in het principale beroep
  
  
    6.1 Het tweede onderdeel stelt de vraag aan de orde of naar Nederlands recht algemeen verbindende voorschriften (wetten in materiele zin) door de rechter kunnen worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen. Het hof heeft deze vraag, voor wat betreft voorschriften als de onderhavige, bevestigend beantwoord.
    Dit antwoord — voor zover in de onderhavige zaak van belang — is in zoverre juist dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de rechter een zodanig, niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moeten worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Voorts zullen gebreken in de motivering van het desbetreffende voorschrift of van de bepaling waarop het voorschrift is gegrond op zichzelf niet tot onverbindendheid leiden. Wel zal de motivering mede in aanmerking kunnen worden genomen bij de vraag of dit voorschrift de toetsing aan de boven weergegeven maatstaf kan doorstaan, zoals daarbij ook in aanmerking kan worden genomen of in verband met het voorschrift wellicht aan de daardoor in het gedrang komende belangen is tegemoet gekomen door aan eventuele benadeelden enigerlei vorm van vergoeding toe te kennen.
    In het voorgaande ligt besloten dat het tweede onderdeel faalt.
  
  
  
    6.2 De aard van vorenbedoelde toetsing brengt mede dat indien in cassatie wordt geklaagd dat de rechter die over de feiten oordeelt, daarbij niet tot een juist oordeel is gekomen, dit oordeel door de Hoge Raad op zijn juistheid kan worden getoetst, ook voor zover het is verweven met waarderingen van feitelijke aard.
    Een klacht als bovenbedoeld ligt in het vierde onderdeel van het middel besloten. Dit leidt ertoe dat de Staat bij de in het middel tegen 's Hofs arrest gerichte motiveringsklachten geen belang heeft, zodat deze buiten behandeling kunnen blijven.
    Aantekening verdient voorts dat eerst na een toetsing als voormeld aan de orde kan komen of sprake is van het geval dat het voorschrift ‘’onmiskenbaar’’ onverbindend is, zoals is vereist voor het buiten werking stellen daarvan in een uitspraak in kort geding (HR 1 juli 1983, NJ 1984, 360). Dit laatste punt speelt echter in de onderhavige zaak in cassatie geen rol.
  
  
  
    6.3 De Hoge Raad is van oordeel dat de staatssecretaris, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid tot het voorschrift van art. 1 onder b van dit besluit is kunnen komen en dat hier derhalve geen sprake is van willekeur.
    Vooropgesteld moet worden dat het belang waarop de belangenverenigingen zich hebben beroepen, niet anders kan worden beschouwd dan als zwaarwegend van aard. Er kan van worden uitgegaan dat de landbouwluchtvaartbedrijven als gevolg van voormeld voorschrift 50 a 70% van hun omzet zullen verliezen en dat dit voor het voortbestaan van deze bedrijfstak ingrijpende gevolgen heeft. Niet kan echter worden aangenomen dat de Staatssecretaris met dit belang geen rekening heeft gehouden, doch slechts dat hij dit belang tegenover andere belangen niet doorslaggevend heeft geacht. Uit de nota van toelichting bij het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen kan worden afgeleid dat de krachtens dat besluit gestelde afstandseisen — in het bijzonder ook de eis van 50 meter, gemeten in bovenwindse richting, waarom het hier gaat — ten doel hadden om ieder risico van nadelige gevolgen voor mens, dier en milieu door spuiten in de nabijheid van daartoe niet geëigende plaatsen te vermijden en dat daarbij in het bijzonder is gedacht aan het risico van onjuist handelen of technische gebreken tijdens de uitvoering, zoals het te vroeg openen of het te laat sluiten van de vloeistofkraan of het spuiten van te grote hoogte. Niet kan worden gezegd dat de Staatssecretaris in redelijkheid niet tot de slotsom heeft kunnen komen dat het ook hierbij om een zwaarwegend belang gaat. Daarbij kan in het midden blijven in hoeverre in verband met het bepaalde in art. 21 Bestrijdingsmiddelenwet ook bij het bepalen van de onderhavige afstandseis de vrees dat deze anders bij uiteenlopende gemeenteverordeningen zou worden vastgesteld, een rol heeft gespeeld. Toetsing aan de onder 6.1 weergegeven maatstaf leidt tegen deze achtergrond in elk geval niet tot onverbindendheid van het voormelde voorschrift, ook niet nu aan degenen die door het voorschrift worden benadeeld, generlei vorm van vergoeding is toegekend.
  
  
  
    6.4 Hetgeen onder 6.3 is overwogen, vindt bevestiging in de voorgeschiedenis van het voorschrift, waarbij in het bijzonder het volgende aandacht verdient.
    Uit de in de conclusie van het Openbaar Ministerie geciteerde schriftelijke vragen van leden van de Tweede Kamer en de antwoorden daarop (aanhangsel handelingen II, 1980–1981, nrs. 367 en 470, en 1981, nr. 207) komt naar voren dat op grond van incidenten bij het verspuiten van bestrijdingsmiddelen met vliegtuigen in het verleden reeds langere tijd behoefte werd gevoeld aan wettelijke voorschriften ten aanzien van dergelijke toepassingen, mede voor wat betreft factoren als de afstand tot de woonomgeving. Kennelijk wordt hieraan ook in de nota van toelichting bij het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen onder Algemeen, derde en vijfde alinea, gerefereerd.
    Verder is van belang dat het Besluit luchtvaartuigtoepassingen bestrijdingsmiddelen is voorafgegaan door een in november 1982 opgesteld ontwerp, waarvan art. 3 de bij het spuiten in acht te nemen afstanden regelde. In dat artikel werden die afstanden, gemeten in benedenwindse, onderscheidenlijk bovenwindse richting, gesteld op 150, onderscheidenlijk 100 meter. In de eindtekst van het besluit is deze regeling vervangen door de delegatiebepaling van art. 4, eerste lid, onder e, die het vaststellen van die afstanden aan een ministerieel uitvoeringsbesluit overlaat. Dit is blijkens de voormelde nota van toelichting geschied om, zo een toen lopend onderzoek daartoe aanleiding mocht geven, de vastgestelde afstanden op eenvoudige wijze te kunnen wijzigen. Die afstanden zijn in dit uitvoeringsbesluit vervolgens op 100, onderscheidenlijk 50 meter gesteld, maar mag worden aangenomen ter tegemoetkoming aan de bezwaren die van de zijde van de belangenverenigingen naar voren waren gebracht.
    Bij de afstand van 50 meter verdient voorts opmerking dat een afstand van deze grootte als mogelijk compromis is vermeld in het advies dat over het ontwerp van november 1982 is uitgebracht door de Bestrijdingsmiddelencommissie. Uit dit advies blijkt onder meer het volgende. De Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten, de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Milieudefensie merkten op dat het afstandscriterium ten aanzien van alle natuurgebieden moet gelden en dat ten aanzien van die gebieden bovendien een veilige afstand van 200 a 250 meter in acht zou moeten worden genomen. Het Landbouwschap en de Bond voor agrarische loonbedrijven in Nederland (Boval), gesteund door een grote meerderheid van de Commissie, hadden geen enkele behoefte aan afstandscriteria. Zij waren van mening dat deze op niets berusten, zeker niet nu de toepassing aan zoveel voorwaarden is gebonden. Bij deze wijze van toepassing was er naar hun mening geen drift en zeker niet tegen de wind in. Indien er niettemin, bij wijze van extra-zekerheid in verband met calamiteiten, afstanden genoemd zouden moeten worden, dan zou dat volgens deze meerderheid geen andere moeten zijn dan die op basis van de Luchtvaartwet, te weten een afstand van 50 meter.
    Het ontwerp, naar mag worden aangenomen in dezelfde tekst, is eveneens onderwerp geweest van mondeling overleg met de vaste Commissie voor Landbouw uit de Tweede Kamer op 24 febr. 1983. Daarbij werd over de inhoud van het ontwerp verschillend gedacht, doch de leden Boois (PvdA) en Lambers (D’66) gaven blijk van twijfel of de in art. 3 vervatte afstanden wel ruim genoeg waren genomen.
    Dit een en ander bevestigt dat de staatssecretaris bij de totstandbrenging van het onderhavige uitvoeringsbesluit voor de noodzaak stond het belang waarvoor de belangenverenigingen opkwamen, af te wegen tegen het belang van het vermijden van elk risico van nadelige gevolgen voor mens, dier en milieu door de toepassing van bestrijdingsmiddelen met behulp van luchtvaartuigen in de nabijheid van daartoe niet geëigende plaatsen, terwijl hij er daarbij tevens rekening mee had te houden dat het standpunt dat het laatste belang zwaar behoort te wegen in de Tweede Kamer kennelijk niet zonder steun was gebleven en dat uit de Bestrijdingsmiddelencommissie ondanks de kritiek van een grote meerderheid als mogelijk compromis met het oog op eventuele calamiteiten een afstand van 50 meter naar voren was gekomen. In het licht van hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, kan in deze omstandigheden bij het onderhavige voorschrift van willekeur in de daar bedoelde zin geen sprake zijn.
  
  
  
    6.5 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat 's Hofs arrest niet in stand kan blijven en dat de Hoge Raad, zelf rechtdoende, het vonnis van de President dient te vernietigen en de in eerste aanleg gevraagde voorzieningen alsnog dient af te wijzen.
  
  
  
  
    7. Beslissing
  
  
    De Hoge Raad:
    
      in het incidentele beroep:
    verwerpt het beroep;
  
  
  
    
      in het principale beroep:
    vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 4 april 1985;
    vernietigt het vonnis van de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage van 31 juli 1984;
    Wijst de in eerste aanleg gevraagde voorzieningen af;
  
  
  
    
      in beide beroepen:
    veroordeelt de belangenverenigingen in de kosten van het geding, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep als in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op in eerste aanleg ƒ. 315,-- aan verschotten en ƒ. 1.500,-- voor salaris, in hoger beroep op ƒ. 3.900,--, met dien verstande dat de kostenveroordeling door het Hof in het incidentele appel in stand blijft, en in cassatie op ƒ. 644,65 aan verschotten en ƒ. 3.000,-- voor salaris.
  
  
  
  
    Dit arrest is gewezen door de vice-president Ras als voorzitter en de raadsheren Snijders, Martens, De Groot en Bloembergen, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president Ras op 16 mei 1986.