ECLI:NL:RBOBR:2015:3913, Rechtbank Oost-Brabant, 10-07-2015, 15_1130
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2015-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Spoed bestuursdwang. Nieuwe overtreder in bezwaarfase. Ongewoon voorval
        Verweerder heeft aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd en daarin bepaald dat zij er zorg voor dient te dragen dat het taludbassin aan adres op vrijdag 12 september 2014 geledigd dient te zijn. Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft verweerder met toepassing van artikel 5:25 van de Awb de kosten van de bestuursdwang bij eiseres in rekening gebracht. Bij besluit van 31 maart 2015 (het eerste bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de last onder bestuursdwang ongegrond verklaard, waarbij tevens is bepaald dat de kring van overtreders is uitgebreid met eiser als natuurlijk persoon. Op 7 april 2015 (het tweede bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de kostenverhaalsbeschikking ongegrond verklaard en besloten eiser als overtreder aan te schrijven in het tweede bestreden besluit. 
        Gelet op de constatering dat vloeistof afkomstig uit het bassin op de bodem tussen het talud en de houtwal terecht was gekomen en, gelet op de geconstateerde voortdurende vloeistofstroom, is de rechtbank van oordeel dat er sprake was van een ongewoon voorval. Eisers hebben ter zitting ook aangegeven dat het niet de bedoeling is dat water van het bassin op het naastgelegen perceel komt, zodat het ervoor moet worden gehouden dat dit niet tot de normale bedrijfsactiviteiten van eiseres behoort.
        De rechtbank kwalificeert de in deze zaak opgelegde last onder bestuursdwang als een besluit in de zin van artikel 5:24 van de Awb: er wordt een last opgelegd met een daaraan verbonden begunstigingstermijn. De rechtbank acht voorstelbaar dat in de bezwaarfase een dergelijke last onder bestuursdwang wordt gericht aan overtreders, die niet zijn genoemd in het primaire besluit zolang deze overtreders in de gelegenheid zijn gesteld om te worden gehoord, de last inhoudelijk niet wordt gewijzigd en nog niet ten uitvoer is gelegd. Dat is hier echter niet het geval. Eiser is eerst als overtreder aangemerkt ten tijde van het eerste bestreden besluit, toen de bestuursdwang reeds door verweerder ten uitvoer was gelegd. Eiser was daardoor niet in de gelegenheid de last zelf te laten uitvoeren en was er evenmin van op de hoogte dat op hem persoonlijk de kosten zouden worden verhaald. Dit acht de rechtbank in strijd met artikel 7:11 van de Awb en de hieruit voortvloeiende grenzen aan een volledige heroverweging. Overigens is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 15/1130 en SHE 15/1134
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2015 in de zaak tussen
    
    Biogas Nistelrode B.V., te Nistelrode, eiseres
    
      
        
          [eiser]
        , te [woonplaats] , eiser
      (gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij),
    
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, verweerder
    (gemachtigden: ing. J. Broekmans, A. v.d. Pol, ing. R. Hendriks en mr. M. de Laat).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 september 2014 heeft verweerder aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd en daarin bepaald dat zij er zorg voor dient te dragen dat het taludbassin aan de [adres] op vrijdag 12 september 2014 om 15.00 uur geledigd dient te zijn. Tevens dient zij er zorg voor te dragen dat de betreffende vloeistoffen van de bodem tussen het talud en de houtwal worden verwijderd en verwijderd blijven (primaire besluit). Hierbij is eiseres aangezegd dat de door verweerder te maken kosten op basis van artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op haar zullen worden verhaald. 
    
    
    
      In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2014 (zaaknummer SHE 14/3132) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.   
    
    
    
      Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft verweerder met toepassing van artikel 5:25 van de Awb de kosten van de bestuursdwang ten bedrage van € 154.601,87 bij eiseres in rekening gebracht waarbij is bepaald dat het bedrag binnen zes weken na verzenddatum van het besluit volledig dient te zijn bijgeschreven op het rekeningnummer van verweerder.
    
    
    
      Bij besluit van 31 maart 2015 (het eerste bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, waarbij tevens is bepaald dat de kring van overtreders is uitgebreid met [eiser] als natuurlijk persoon. 
    
    
    
      Bij besluit van 7 april 2015 (het tweede bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en besloten eiser als overtreder aan te schrijven in het tweede bestreden besluit.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het eerste bestreden besluit beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 15/1130. Zij hebben ook tegen het tweede bestreden besluit beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 15/1134. 
      Eisers hebben een verzoek om voorlopige voorziening ingediend met betrekking tot het tweede bestreden besluit. Bij uitspraak van 18 mei 2015 (zaaknummer SHE 15/1133) heeft de voorzieningenrechter het tweede bestreden besluit alsmede het besluit van 17 oktober 2014 geschorst tot en met 16 juni 2015.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 16 juni 2016. De zaken zijn gelijktijdig behandeld samen met zaaknummer SHE 15/1248. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en [persoon 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ter zitting is het beroep in de zaak met zaaknummer SHE 15/1248 ingetrokken.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
      
    
    
      1.2
      De inrichting van eiseres is gevestigd aan de [adres] . In september 2014 was op het betreffende perceel een taludbassin aanwezig met een grote hoeveelheid vloeistof. Op 9 en 10 september 2014 hebben ter plaatse controles plaatsgevonden, uitgevoerd door de Omgevingsdienst Brabant Noord (hierna: de ODBN), waarvan een rapport van bevindingen is opgesteld. Ook op 11 en 12 september 2014 hebben controles plaatsgevonden, waarvan een rapport is gemaakt. Tevens heeft op die tijd een opname plaatsgevonden door een toezichthouder van het waterschap Aa en Maas (het waterschap) alsmede (in opdracht van eiseres) door Milieusystemen Tiel B.V. Op 12 september 2014 heeft verweerder bestuursdwang toegepast. Op 14 september heeft Fugro Geoservices BV in opdracht van de ODBN een inspectie uitgevoerd. In opdracht van eiseres heeft Tiel Milieusystemen een bezoek gebracht aan het perceel en geconstateerd dat sprake was van een overstroming en geadviseerd het niveau in het bassin direct te verlagen. 
      
    
    
      1.3
      Bij het verstrijken van de geboden begunstigingstermijn heeft verweerder vastgesteld dat niet aan de opgelegde last is voldaan en heeft verweerder de bestuursdwang direct daarna tenuitvoergelegd. 
      
    
    
      2.1
      Eisers stellen dat er geen sprake is van een overtreding en er geen reden was om over te gaan tot het toepassen van (spoed)bestuursdwang. Eisers betwisten dat er sprake was van doorsijpelen van de dijk, hooguit is er sprake geweest van oversijpelen van de dijk als gevolg van veel neerslag. Er was geen onmiddellijk gevaar. Eisers beklagen zich er in dit verband over dat verweerder de door eisers in dit kader overgelegde stukken niet bij de motivering van het bestreden besluit heeft betrokken. 
      
    
    
      2.2
      In het eerste bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies van de commissie overwogen dat niet bepalend is of sprake is van een overstroming of lekkage van het talud. Op basis van onder meer de rapportages van bevindingen van 11 en 12 september 2014, de analyserapporten van afvalwater en het rapport van Fugro, concludeert verweerder dat sprake is van een ongewoon voorval en dat snel handelen noodzakelijk was. Verweerder heeft alle stukken in het procesdossier meegewogen, met uitzondering van het aanvullend stuk van de door eisers ingeschakelde deskundige Tauw dat minder dan 10 dagen voor de hoorzitting was overgelegd. Verweerder heeft hierbij betrokken dat overtreder heeft aangekondigd geen maatregelen te zullen gaan nemen om het peil te verlagen, laat staan om het bassin te legen.
      
    
    
      2.3
      In het rapport van bevindingen naar aanleiding van de controles op 9 en 10 september 2014 heeft de ODBN onder meer aangegeven dat zij op 9 september 2014 heeft geconstateerd dat zich tussen de zijkant van het taludbassin en de nabijgelegen houtwal een grote hoeveelheid vloeistof op de bodem bevond. Zij trof afgestorven vegetatie aan. Op 10 september 2014 heeft zij geconstateerd dat sprake is van een voortdurende vloeistofstroom afkomstig uit het talud. Op de bovenzijde van het talud is niet vastgesteld dat er vloeistof vanuit het taludbassin op en over het talud stroomde en dat de aanwezige folie droog was. Dit was voor de ODBN een indicatie dat sprake was van een lekkage in het talud onder het vloeistofniveau. Verder is geconstateerd dat in ieder geval de onderzijde van het talud verzadigd was en trok de ODBN de conclusie dat er een risico was van doorbraak van het talud. Ook op 11 en 12 september 2014 hebben controles plaatsgevonden, waarvan eveneens een rapport van bevindingen is gemaakt. In dit rapport is vermeld dat op 11 september nog steeds sprake was van een vloeistofstroom, een droge bovenzijde van het talud en geen zichtbare overstroming en zichtbare gaten in de zijkant van het talud. Dit is ook op 12 september 2014 geconstateerd. Hiervan zijn video-opnamen gemaakt, die aan de gedingstukken zijn toegevoegd. De toezichthouder van het waterschap heeft de inschatting gemaakt dat sprake is van een risicovolle situatie in de zin dat niet bekend is wat de stevigheid van het talud is en dat het risico bestaat dat het bassin zal overlopen of klappen waardoor de vloeistoffen in het bassin zouden komen in een aan het waterschap toebehorende waterloop. Milieusystemen Tiel B.V. heeft gezien dat het bassin overstroomt en de inschatting gemaakt dat er geen acuut gevaar van doorbreken bestond, mits direct het niveau in het bassin zou worden verlaagd en er geen uitspoeling van het talud aan de buitenzijde zou kunnen plaatsvinden.
      
    
    
      2.4
      
        Artikel 17.1 van de Wet milieubeheer luidt als volgt: “Indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft degene die de inrichting drijft, onmiddellijk de maatregelen, die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om de gevolgen van die gebeurtenis te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken."
        In een uitspraak van 18 juli 2000 (AB 2001/30) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat onder ongewoon voorval als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer (Wm) in elk geval moet worden verstaan elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van die gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. Dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting, alsook ongelukken en calamiteiten. 
      
      
    
    
      2.5
      Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een ongewoon voorval acht de rechtbank slechts van belang of de door verweerder geconstateerde lekkage afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. De oorzaak van de gebeurtenis acht zij niet relevant. Bij de beantwoording van die vraag neemt zij de informatie waarover verweerder beschikte op het moment van het primaire besluit tot uitgangspunt. Voor zover partijen hebben gewezen op de nadien door Fugro en Tauw opgemaakte rapporten in verband met de oorzaak van de lekkage, zijn deze niet van belang. De rapporten zijn slechts van belang voor zover ze zouden aantonen dat verweerder op basis van de informatie die hem bij het eerste primaire besluit ter beschikking stond, de lekkage niet als ongewoon voorval heeft mogen kwalificeren.
      
    
    
      2.6
      Met het door hen overgelegde rapport van Tauw zijn eisers daarin niet geslaagd. Gelet op de constatering dat vloeistof afkomstig uit het bassin op de bodem tussen het talud en de houtwal terecht was gekomen en, gelet op de geconstateerde voortdurende vloeistofstroom, is de rechtbank van oordeel dat er sprake was van een ongewoon voorval. Eisers hebben ter zitting ook aangegeven dat het niet de bedoeling is dat water van het bassin op het naastgelegen perceel komt, zodat het ervoor moet worden gehouden dat dit niet tot de normale bedrijfsactiviteiten van eiseres behoort. Verweerder heeft terecht overwogen dat hiervoor niet relevant is of de voortdurende overstroming het gevolg is van een overstroming van het talud of een lekkage van het talud. De oorzaak van het voorval is niet relevant om het als ongewoon aan te merken, terwijl een overstroming noch een lekkage tot de normale bedrijfsactiviteiten behoren. 
    
    
      2.7
      
        Gelet op de aanwezigheid van de vloeistof op de bodem tussen het talud en de houtwal in de nabijheid van een waterloop van het waterschap heeft verweerder terecht de inschatting gemaakt dat nadelige gevolgen voor het milieu reeds zijn ontstaan. Voorts heeft verweerder op basis van de constateringen kunnen vaststellen dat er sprake was van een reëel risico op nog grotere nadelige gevolgen voor het milieu als er niet onmiddellijk zou worden ingegrepen ongeacht of sprake was van een overstroming of lekkage. 
        Voorts heeft verweerder kunnen beslissen eiseres te gelasten om onmiddellijk in te grijpen. Dit volgt uit de hierboven genoemde constateringen van de OBDN, alsmede de inschatting van de toezichthouder van het Waterschap Aa en Maas. Een van de toezichthoudende ambtenaren, te weten J. Broekmans, heeft aangegeven dat hij regelmatig mestbassins inspecteert en de rechtbank merkt hem daarom aan als deskundige, in tegenstelling tot de door eiseres ingeschakelde gerechtsdeurwaarder. Ook uit de constatering van Milieusystemen Tiel B.V. valt af te leiden dat direct ingrijpen noodzakelijk was. 
      
      
    
    
      2.8
      De rechtbank neemt voorts in aanmerking dat ten tijde van het primaire besluit eiseres niet bereid was op dat moment de door verweerder noodzakelijk geachte maatregelen te nemen. De omstandigheid dat eiseres op een later moment wel maatregelen had willen treffen, acht de rechtbank niet van belang, omdat uit alle hierboven genoemde constateringen blijkt dat direct ingrijpen noodzakelijk was. 
      
    
    
      2.8
      Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, concludeert de rechtbank dat sprake is van een overtreding van artikel 17.1 van de Wm. Voor zover eisers dit betwisten, faalt deze beroepsgrond. De vraag of verweerder eiseres heeft kunnen gelasten tot het geheel leegmaken van het bassin in plaats van het gedeeltelijk leegmaken van het bassin heeft betrekking op de proportionaliteit van de opgelegde last en zal hieronder worden beoordeeld. 
      
    
    
      3.1
      Eiser stelt dat hij ten onrechte is aangemerkt als overtreder in de bestreden besluiten. Voorts is hij van mening dat hij ten onrechte in persoon wordt aangeschreven de kosten van bestuursdwang te voldoen.
      
    
    
      3.2
      Verweerder is onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 27 februari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC5249)) van mening dat de kring van overtreders ook in de bezwaarfase kan worden uitgebreid mits de nieuw aangeschrevene in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord en de grondslag van het oorspronkelijke besluit niet wordt verlaten. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat eiser in persoon is aangeschreven, omdat verweerder vreest dat eiseres failliet zal gaan.
      
    
    
      3.3
      De rechtbank overweegt allereerst dat de door verweerder genoemde uitspraak betrekking heeft op het in de bezwaarfase wijzigen van een last onder dwangsom naar een last onder bestuursdwang. In die zaak waren beide lasten gericht tot dezelfde persoon. De rechtbank kwalificeert de in deze zaak opgelegde last onder bestuursdwang als een besluit in de zin van artikel 5:24 van de Awb: er wordt een last opgelegd met een daaraan verbonden begunstigingstermijn. De rechtbank acht voorstelbaar dat in de bezwaarfase een dergelijke last onder bestuursdwang wordt gericht aan overtreders, die niet zijn genoemd in het primaire besluit zolang deze overtreders in de gelegenheid zijn gesteld om te worden gehoord, de last inhoudelijk niet wordt gewijzigd en nog niet ten uitvoer is gelegd. Dat is hier echter niet het geval. Eiser is eerst als overtreder aangemerkt ten tijde van het eerste bestreden besluit, toen de bestuursdwang reeds door verweerder ten uitvoer was gelegd. Eiser was daardoor niet in de gelegenheid de last zelf te laten uitvoeren en was er evenmin van op de hoogte dat op hem persoonlijk de kosten zouden worden verhaald. Dit acht de rechtbank in strijd met artikel 7:11 van de Awb en de hieruit voortvloeiende grenzen aan een volledige heroverweging. De rechtbank is daarom van oordeel dat het eerste bestreden besluit, voor zover hierbij eiser als overtreder is aangemerkt, is genomen in strijd met artikel 7:11, gelezen in samenhang met artikel 5:25, tweede lid, van de Awb. Bovendien heeft verweerder niet voldaan aan de in 5:31, tweede lid, van de Awb genoemde verplichting om na de tenuitvoerlegging van de last zo spoedig mogelijk een besluit bekend te maken aan eiser, omdat na het tenuitvoerleggen van de bestuursdwang ongeveer zeven maanden zijn verstreken. Gelet op het bovenstaande kan in het midden blijven of eiser kan worden vereenzelvigd met eiseres. Overigens is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      3.5
      Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiser ten onrechte in persoon heeft aangeschreven de kosten van bestuursdwang te voldoen. Daargelaten dat eiser geen overtreder is, heeft verweerder in het primaire besluit tot oplegging van de last onder bestuursdwang niet vermeld dat de kosten van bestuursdwang ten laste van eiser zullen worden gebracht. Het tweede bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 5:24, tweede lid, van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      4.1
      Volgens eisers kon worden volstaan met het gedeeltelijk leeghalen van het bassin en het vervolgens versterken op bepaalde punten door het aanbrengen van extra zand. De last was derhalve in strijd met de beginselen van proportionaliteit. Eisers betwisten dat er sprake was van doorsijpelen van de dijk, hooguit is er sprake geweest van oversijpelen van de dijk als gevolg van veel neerslag. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank acht de opgelegde last onder bestuursdwang niet disproportioneel. Op basis van de bevindingen waarover de ODBN ten tijde van het primaire besluit beschikte, kon verweerder tot het geheel leegmaken van het bassin gelasten In de gegeven omstandigheden en gelet op de aanwezige risico’s heeft verweerder in redelijkheid een verdergaande maatregel kunnen gelasten dan eiseres kennelijk voorstond. Dat achteraf geen lek is aangetroffen in het betreffende talud leidt niet tot een ander oordeel. Doorslaggevend is of de opgelegde last door verweerder in redelijkheid kon worden opgelegd op basis van de op dat moment beschikbare informatie. Deze beroepsgrond faalt.
      5. De beroepen van eisers zijn gegrond. De rechtbank vernietigt het eerste bestreden besluit voor zover daarbij eiser als overtreder is aangemerkt en vernietigt het tweede bestreden besluit voor zover daarbij eiser is aangeschreven de kosten van het tenuitvoerleggen van de bestuursdwang te voldoen. De bestreden besluiten, voor zover deze gericht zijn aan eiseres, blijven in stand. Omdat er geen primaire besluiten aan eiser zijn gericht, hoeft verweerder ook geen nieuw besluit te nemen. 
      
      6. Omdat de rechtbank de beroepen van eisers gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 980,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,00 en een wegingsfactor 1). De rechtbank beschouwt de zaken als samenhangende zaken.Beslissing
      
      
        De rechtbank 
      
      
        
          verklaart de beroepen van eisers gegrond;
        
        
          vernietigt het eerste bestreden besluit voor zover daarbij eiser als overtreder is aangemerkt en vernietigt het tweede bestreden besluit voor zover daarbij eiser is aangeschreven de kosten van het tenuitvoerleggen van de bestuursdwang te voldoen en laat de bestreden besluiten voor zover deze zijn gericht tot eiseres in stand; 
        
      
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 662,00 aan eisers te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 980,00.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2015.
      
      
      
      
      
      
      
        griffier											voorzitter		
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.