ECLI:NL:RVS:2023:502, Raad van State, 08-02-2023, 202203243/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorst het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de opslag van kuilgrasbalen op het Landgoed Matanze aan de [locatie 1] in Terwolde afgewezen.  [appellant] woont in de woning op het perceel [locatie 2] in Terwolde. Zijn perceel grenst aan het Landgoed Matanze, waarvan [partij A] mede-eigenaar is. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de opslag van kuilgrasbalen op de gronden aan de noordzijde van het landgoed. Dat verzoek heeft het college afgewezen, omdat de opslag volgens hem in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Terwolde 2012".

202203243/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Terwolde, gemeente Voorst,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 april 2022 in zaak nr. 20/4859 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de opslag van kuilgrasbalen op het Landgoed Matanze aan de [locatie 1] in Terwolde afgewezen.
    Bij brief van 21 november 2019 heeft het college de termijn voor het indienen van de gronden van het bezwaar verlengd tot 31 december 2019.
    Bij brief van 10 januari 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de ingebrekestelling van [appellant] wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar prematuur is, omdat de beslistermijn nog niet is verstreken.
    Bij besluit van 19 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 21 oktober 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 20 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 21 november 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door H. Oussoren, zijn verschenen. Ook is [partij A], vergezeld door [partij B], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont in de woning op het perceel [locatie 2] in Terwolde. Zijn perceel grenst aan het Landgoed Matanze, waarvan [partij A] mede-eigenaar is. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de opslag van kuilgrasbalen op de gronden aan de noordzijde van het landgoed. Dat verzoek heeft het college afgewezen, omdat de opslag volgens hem in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Terwolde 2012".
    Functieaanduiding "landschapswaarden"
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opslag van kuilgrasbalen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat uit artikel 3.1 van de planregels volgt dat gebruik van gronden met de bestemming "Agrarisch" en de functieaanduiding "landschapswaarden" alleen is toegestaan als het gebruik ook dient ter bescherming, behoud en ontwikkeling van aanwezige landschapswaarden. In dat kader wijst hij ook naar de plantoelichting. De opslag van in groen plastic verpakte kuilgrasbalen doet volgens hem afbreuk aan de landschappelijke waarden en is daarom in strijd met deze functieaanduiding. Het oordeel van de rechtbank, waarin geen aanvullende betekenis is toegekend aan de functieaanduiding, maakt deze volgens [appellant] betekenisloos.
    2.1.    Het gedeelte van de gronden aan de noordzijde van het landgoed waar de opslag van kuilgrasbalen zich bevindt (hierna: de opslaglocatie), heeft gelet op het bestemmingsplan de enkelbestemming "Agrarisch" met de functieaanduidingen "landschapswaarden" en "specifieke vorm van agrarisch - hertenpark".
    2.2.    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'landschapswaarden': bescherming, behoud en ontwikkeling van aanwezige landschapswaarden;
    c. recreatief medegebruik, met uitzondering van paardenbakken;
    d. water, waterberging en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    e. openbare nutsvoorzieningen;
    f. hobbymatig agrarisch gebruik;
    g. bij deze bestemming horende voorzieningen zoals groen, paden en verhardingen."
    Artikel 3.3 van de planregels luidt:
    "a. Omgevingsvergunningplicht
    Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op en in de gronden ter plaatse van de aanduiding 'landschapswaarden', de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    1. het aanleggen van waterlopen of het vergraven, verruimen of dempen van reeds bestaande waterlopen;
    2. het aanleggen van dammen en/of duikers en/of stuwen;
    3. het vellen, rooien of beschadigen van houtopstanden, voor zover de Boswet of krachtens die wet vastgestelde voorschriften niet van toepassing zijn: onder rooien en beschadigen wordt hier tevens verstaan het verrichten van handelingen welke de dood of ernstige beschadiging van de houtopstanden ten gevolge kunnen hebben;
    4. het bebossen of anderszins beplanten met diepwortelende en/of hoogopgaande beplanting, waaronder rietbeplanting en het kweken en telen van bomen, struiken en heesters;
    5. het aanleggen, verbreden en verharden van wegen, paden en parkeergelegenheden en het aanleggen van andere oppervlakteverhardingen, uitgezonderd ten aanzien van agrarische bouwvlakken;
    6. het tot stand brengen van ontploffingen in de bodem (seismologisch onderzoek);
    7. het verrichten van proefboringen.".
    2.3.    Partijen zijn het erover eens dat de opslag van kuilgrasbalen op zich past binnen de bestemming "Agrarisch". In geschil is of de opslag vanwege de functieaanduiding "landschapswaarden" toch in strijd is met het bestemmingsplan.
    2.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld onder 4.1 van de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2000), zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels beslissend voor het antwoord op de vraag of bepaald gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf en in hun samenhang niet duidelijk zijn. Hierbij geldt dat de bedoeling van de planwetgever niet kan afdoen aan wat in de planregels duidelijk is bepaald.
    Artikel 3.1 van de planregels omschrijft de verschillende vormen van gebruik dat is toegestaan op gronden met de bestemming "Agrarisch". Uit artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels volgt niet dat het gebruik van gronden die ook de functieaanduiding "landschapswaarden" hebben, is beperkt tot gebruik dat ook strekt tot het beschermen, behoud en de ontwikkeling van aanwezige landschapswaarden. Uit de tekst van artikel 3.1 volgt dat alle daarin genoemde vormen van gebruik zijn toegestaan en dat daarbij niet van belang is of dit gebruik ook strekt tot het beschermen, behoud en de ontwikkeling van aanwezige landschapswaarden. Dit betekent dat de opslag van kuilgrasbalen is toegestaan, ook als daardoor mogelijk de landschapswaarden worden aangetast. Of de kuilgrasbalen in groen of zwart plastic zijn verpakt, is dus ook niet relevant. Aangezien de tekst van artikel 3.1 van de planregels duidelijk is, komt aan de plantoelichting verder geen betekenis toe.
    Anders dan [appellant] stelt, maakt deze lezing van artikel 3.1 niet dat de functieaanduiding "landschapswaarden" betekenisloos wordt. In artikel 3.3 van de planregels is ter bescherming van de landschapswaarden een verbodsstelstel opgenomen. Daarin zijn activiteiten aangewezen die verboden zijn op gronden met de functieaanduiding "landschapswaarden", tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. De opslag van kuilgrasbalen is echter geen verboden activiteit die in artikel 3.3 van de planregels wordt genoemd.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de opslag van kuilgrasbalen niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Dwangsom niet tijdig beslissen?
    3.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het college te vroeg in gebreke heeft gesteld voor het niet op tijd nemen van een besluit op zijn bezwaar. Daartoe voert hij aan dat hij in zijn pro forma bezwaar van 10 november 2019 duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen de daarin genoemde besluiten. Hieruit blijkt volgens hem ook duidelijk dat het verzoek om uitstel voor het indienen van bezwaargronden niet ziet op het besluit van 21 oktober 2019 over de opslag van kuilgrasbalen op de opslaglocatie.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de ingebrekestelling van 1 januari 2020 prematuur was. [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift van 10 november 2019 eerst vermeld dat hij bezwaar maakt tegen drie besluiten, waaronder het besluit van 21 oktober 2019 over de opslag van kuilgrasbalen op de opslaglocatie. Vervolgens heeft hij het college verzocht een redelijke termijn te stellen waarbinnen nadere gronden van het bezwaar moeten worden ingediend. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het verzoek om een nadere termijn voor het indienen van gronden op alle genoemde besluiten zag. Alleen de omstandigheid dat [appellant] verderop in zijn bezwaarschrift het verzoek om uitstel alleen heeft herhaald voor de andere twee besluiten, maakt niet dat het voor het college duidelijk had moeten zijn dat het uitstelverzoek in afwijking van wat eerder in het bezwaarschrift stond, niet ook zag op het besluit over de opslag van kuilgrasbalen op de opslaglocatie. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat er over dat besluit al enkele gronden naar voren zijn gebracht in het bezwaarschrift.
    Bij brief van 21 november 2019 heeft het college de termijn voor het indienen van de gronden van het bezwaar naar aanleiding van het verzoek van [appellant] verlengd tot 31 december 2019. Zoals de rechtbank heeft overwogen, betekent dit dat de resterende termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar weer zou gaan lopen na indiening van de aanvullende gronden of het ongebruikt verstrijken van de daarvoor geboden termijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de beslistermijn nog niet was verlopen op 1 januari 2020, zodat de ingebrekestelling van [appellant] van 1 januari 2020 prematuur was.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023
    457-947