ECLI:NL:CRVB:2006:AY0161, Centrale Raad van Beroep, 04-07-2006, 05-4005 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Langdurigheidstoeslag. Zeer geringe inkomsten uit arbeid van zeer geringe duur. Strijd met 26 IVBPR. Discriminatieverbod. Ongerechtvaardigd onderscheid.

05/4005 WWB
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 19 mei 2005, 05/205 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer (hierna: College)
    
    Datum uitspraak: 4 juli 2006
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. M.A. Smid, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
    
    Het College heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 mei 2006. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Smid. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.E. van Dijk, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    Appellante, geboren in 1959, ontvangt sedert 1996 een bijstandsuitkering, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. In augustus 2001 heeft zij vier maal op de kinderen van haar buurman gepast en daarvoor in totaal f 100,-- ontvangen. 
    
    Op 13 augustus 2004 heeft appellante bij het College een aanvraag ingediend voor een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de WWB.
    
    Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft het College deze aanvraag afgewezen op de grond dat appellante voorafgaand aan de aanvraag tijdens de in aanmerking te nemen periode (in augustus 2001) inkomsten uit oppaswerk heeft ontvangen.
    
    Bij besluit van 20 december 2004 heeft het College het tegen het besluit van 6 oktober 2004 gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, ongegrond verklaard.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 20 december 2004 ingestelde beroep ongegrond verklaard. 
    
    
      Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd. Daartoe heeft zij, samengevat, aangevoerd dat het door haar in augustus 2001 ontvangen bedrag van f 100,-- niet als inkomen in de zin van artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB kan worden beschouwd. Voorts heeft zij erop heeft gewezen dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid - blijkens een persbericht van 
      1 juli 2005 - thans kennelijk van mening is dat personen die korte tijd een klein inkomen ontvangen ook voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking moeten kunnen komen en gesteld dat in strijd is gehandeld met het in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) neergelegde discriminatieverbod nu het ook haar aan een reëel arbeidsmarktperspectief ontbreekt. 
    
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de WWB verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
      a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat  niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als    bedoeld in artikel 34 heeft;
      b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen;
      c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en;
      d. na een periode als bedoeld in onderdeel a binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.
    
    
    Artikel 36, derde lid, van de WWB bepaalt dat de langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop een periode als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is bereikt.
    
    Een en ander houdt in dat de ingangsdatum van de langdurigheidstoeslag de peildatum is waarop de periode van 60 maanden is bereikt (hierna: referteperiode).  Dit betekent dat artikel 36 van de WWB er niet toe dwingt om de datum, waarop de aanvraag is gedaan als peildatum aan te merken. Voor een in 2004 gedane aanvraag geldt 1 januari 2004 als eerst mogelijke peildatum. Nu het in de systematiek van de hier aan de orde zijnde wettelijke regeling gaat om een eenmalige, jaarlijks op aanvraag toe te kennen toeslag, is voor de toetsing van het besluit op bezwaar ter zake bepalend of gezegd kan worden dat de betrokkene op 1 januari 2004 dan wel (uiterlijk) ten tijde van het nemen van dat besluit gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden heeft voldaan aan de in artikel 36, eerste lid, van de WWB gestelde voorwaarden (zie ook de heden gedane uitspraak, reg. nr. 05/6648 WWB).
    
    Tussen partijen is niet in geschil en ook de Raad gaat er van uit dat appellante gedurende de periode van 1 januari 1999 tot en met 31 december 2003  heeft voldaan aan de in artikel 36, eerste lid, onderdeel a, van de WWB gestelde voorwaarde voor toekenning van de gevraagde langdurigheidstoeslag.
    
    Voorts is de Raad met de rechtbank van oordeel dat de door appellante tijdens de referteperiode verrichte oppaswerkzaamheden als op geld waardeerbare arbeid moeten worden beschouwd en dat de daarmee verworven verdiensten als inkomsten uit arbeid moeten worden aangemerkt. De eerste beroepsgrond van appellante slaagt niet. 
    
    De tweede beroepsgrond van appellante strekt ertoe, zo begrijpt de Raad, dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten omdat hiermee een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen arbeidsongeschikte bijstandsgerechtigden die tijdens de referteperiode in het geheel geen betaalde arbeid verricht hebben en bijstandsgerechtigden die, zoals appellante, slechts gedurende een zeer korte periode hebben gewerkt en daarvoor een zeer gering inkomen hebben ontvangen.   
        
    Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (zie onder meer zijn uitspraak van 3 juni 2003, LJN AI0636) is het ingevolge artikel 26 van het IVBPR niet alleen op de in dat artikel uitdrukkelijk genoemde gronden, maar op welke grond dan ook, verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, als met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken of niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. 
    
    De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge kan, afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid en het beleidsterrein waarop het onderscheid betrekking heeft, verschillen. Naar het oordeel van de Raad komt - evenals het geval is onder de werking van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden - aan de staten die partij zijn bij het IVBPR een ruime beleidsvrijheid toe bij de implementatie van maatregelen op sociaal en economisch gebied. Deze aanzienlijke beleidsvrijheid op sociaal-economisch gebied brengt noodzakelijkerwijze met zich dat de rechter zowel bij de toetsing van de gerechtvaardigdheid van de door een staat in zijn stelsel van sociale zekerheid nagestreefde doelstellingen van sociaal beleid als bij de toetsing van de geschiktheid en de proportionaliteit van de hiertoe aangewende middelen terughoudendheid betracht, voorzover in de sociale wetgeving gemaakte onderscheidingen tenminste niet raken aan de in artikel 26 van het IVBPR expliciet genoemde, dan wel bij de huidige stand van het recht anderszins als verdacht aan te merken criteria. 
    
    Met betrekking tot het thans aan de orde zijnde onderscheid overweegt de Raad als volgt.
    
    Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 36 van de WWB is de langdurigheidstoeslag bedoeld als een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en die een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt. Daarbij is het begrip arbeidsmarktperspectief van wezenlijke betekenis. Het vooralsnog ontbreken van arbeidsmarktperspectief vormt in de kern de rechtvaardigingsgrond voor aanvullende inkomensondersteuning aan personen die gedurende vijf jaar ononderbroken aangewezen zijn geweest op een inkomen op minimumniveau. Bij de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief zou de langdurigheidstoeslag naar het oordeel van de wetgever een ongewenste bonus vormen op een langdurig verblijf in de uitkering en een onaanvaardbare bijdrage leveren aan de armoedeval (Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr.3, p. 11-12 en Kamerstukken I, 2003-2004, 28 870, B, p. 23-25).
    
    De Raad acht in het kader van de toetsing aan artikel 26 van het IVBPR de doelstelling van artikel 36 van de WWB, te voorzien in een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau zonder daarbij de arbeidsparticipatie te ontmoedigen of de armoedeval meer dan strikt noodzakelijk te vergroten, op zichzelf aanvaardbaar. In dat kader acht de Raad het tevens aanvaardbaar dat de wetgever een aanspraak op langdurigheidstoeslag uitsluitend in het leven heeft geroepen voor personen die kunnen worden geacht niet over arbeidsmarktperspectief te beschikken en dat de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief om uitvoeringstechnische redenen tot op zekere hoogte wordt geobjectiveerd aan de hand van enkele wettelijk vastgelegde criteria. Meer in het bijzonder acht de Raad het aan artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB te ontlenen uitgangspunt van het in de referteperiode ontvangen hebben van inkomsten uit arbeid in beginsel een geschikt en evenredig middel om vast te stellen dat op de peildatum arbeidsmarktperspectief aanwezig is.
    
    Het feit dat arbeidsmarktperspectief in beginsel aanwezig mag worden geacht als de betrokkene in de referteperiode inkomsten uit arbeid heeft ontvangen, neemt niet weg dat er situaties kunnen zijn waarin de onverkorte toepassing van dit criterium niet langer een evenredig middel kan worden geacht om de doelstelling van de regeling inzake de langdurigheidstoeslag te bereiken. Dit is met name het geval indien, zoals in het geval van appellante, in de referteperiode sprake is geweest van zeer geringe inkomsten uit arbeid en deze arbeid van zeer geringe duur is geweest. Onder dergelijke omstandigheden kan uit het hebben ontvangen van inkomsten uit arbeid in redelijkheid niet worden afgeleid dat er op de peildatum een reëel perspectief op het verrichten van reguliere arbeid aanwezig is. De thans van kracht zijnde regeling biedt geen enkele ruimte om met deze en eventuele andere voor de beoordeling van het arbeidsmarktperspectief relevante omstandigheden rekening te houden. Juist tegen die achtergrond heeft de regering een wetsvoorstel tot aanpassing van genoemd artikelonderdeel aanhangig gemaakt bij de Staten-Generaal (Kamerstukken 2005 -2006, 30 484).
    
    Het bovenstaande klemt te meer in het geval van appellante, nu ten aanzien van haar in 2003 na medisch en arbeidskundig onderzoek in opdracht van het College is vastgesteld dat wegens sedert 1991 bij haar bestaande beperkingen voor haar geen duurzaam benutbare arbeidsmogelijkheden bestaan en zij - naar ter zitting is gebleken - na nader onderzoek ook thans nog ongeschikt wordt geacht voor reguliere arbeid. 
    
    De Raad komt dan ook tot de conclusie dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB in het geval van appellante wegens strijd met artikel 26 van het IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten.
    
    De rechtbank heeft een en ander niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het besluit van 20 december 2004 vernietigen en bepalen dat het College een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, omdat in dit geding nog geen standpunt kenbaar is gemaakt met betrekking tot de nader door het College te beoordelen vraag of in dit geval in de referteperiode (ook) is voldaan aan de in artikel 36, eerste lid, onderdeel c, van de WWB gestelde voorwaarde voor toekenning van de gevraagde langdurigheidstoeslag.
    
    De Raad ziet, ten slotte, aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644, -- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het besluit van 20 december 2004;
      Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.288,--, te betalen door de gemeente Haarlemmermeer aan de griffier van de Raad; 
      Bepaalt dat de gemeente Haarlemmermeer aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal  € 140,--  vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en Th.C. van Sloten en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.W.H. Peeters als griffier, uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2006.
    
    
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    
    
    (get.) S.W.H. Peeters.
    
    
    
    
    GG030706