ECLI:NL:GHSGR:2009:BK0912, Gerechtshof 's-Gravenhage, 13-10-2009, 105.007.521-01
Gerechtshof 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Aansprakelijkheid Staat na privatisering overheidsdienst. Art. 1 Eerste Protocol.

GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
      Sector handel
    
    
    
      Zaaknummer	: 105.007.521/01
      Rolnummer (oud)	: 08/111
    
    
    Rolnummer rechtbank	: 06-2919
    
    arrest van de eerste civiele kamer d.d. 13 oktober 2009
    
    inzake
    
    
      [Naam] B.V.,
      gevestigd te Zwolle,
      appellante,
      hierna te noemen: [appellante],
      advocaat: mr. W.P. den Hertog te ’s-Gravenhage,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
      zetelend te ’s-Gravenhage,
      geïntimeerde,
      hierna te noemen: de Staat,
      advocaat: mr. H.J.S.M. Langbroek te ’s-Gravenhage.
    
    
    
    Het geding
    
    Bij exploot van 21 september 2007 heeft [appellante] hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank van 4 juli 2007, gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met producties) heeft [appellante] haar eis vermeerderd en tegen het bestreden vonnis acht grieven aangevoerd die de Staat bij memorie van antwoord heeft bestreden. Ten slotte is arrest gevraagd.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    1.1	Aangezien geen grieven zijn gericht tegen de feiten die de rechtbank in rechtsoverweging 2.1 tot en met 2.8 heeft vastgesteld, zal het hof eveneens van deze feiten uitgaan.
    
    1.2	Het gaat in deze zaak om het volgende. [appellante] is eigenaar van een kantoorpand gelegen aan de [adres] te Apeldoorn. Zij had dit gebouw (hierna: het pand) met ingang van 1 september 1999 voor een periode van tien jaar verhuurd aan de Arbeidsvoorzieningorganisatie (hierna: Arbeidsvoorziening) tegen een huurprijs van laatstelijk € 58.351,50 exclusief BTW per drie maanden. Arbeidsvoorziening was een publiekrechtelijke rechtspersoon. Het gehuurde werd gebruikt door het reïntegratiebedrijf binnen Arbeidsvoorziening.
    
    1.3	Bij de Wet verzelfstandiging reïntegratiediensten Arbeidsvoorzieningsorganisatie (Stb. 2001, 690, verder: de Kliqwet) is het reïntegratiebedrijf van Arbeidsvoorziening verzelfstandigd. Ingevolge de Kliqwet, die op 1 januari 2002 in werking is getreden, is het vermogen van Arbeidsvoorziening, voor zover betrekking hebbend op reïntegratiediensten, onder algemene titel overgegaan op N.V. Kliq (later geheten K.G. Holding N.V., maar hierna aan te duiden als N.V. Kliq). Als gevolg van de Kliqwet zijn ook de rechten en verplichtingen voortvloeiend uit de huurovereenkomst met [appellante] op N.V. Kliq overgegaan. De Staat werd enig aandeelhouder van N.V. Kliq.
    
    1.4	Aan N.V. Kliq is op 20 januari 2005 voorlopige surséance van betaling verleend. Op 8 februari 2005 is zij failliet verklaard. De curator van N.V. Kliq heeft op 23 februari 2005 de huurovereenkomst aan [appellante] opgezegd, met inachtneming van een opzegtermijn van drie maanden.
    
    1.5	[appellante] stelt dat de Staat door het reïntegratiebedrijf te hebben geprivatiseerd op de wijze zoals hij dat gedaan heeft, een onrechtmatige daad jegens haar heeft gepleegd. [appellante] vordert in hoger beroep, samengevat, een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld alsmede een verklaring voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor de dientengevolge door [appellante] geleden schade, op te maken bij staat. [appellante] baseert haar vordering kort gezegd op drie grondslagen: (i) schending van art.1 Eerste Protocol EVRM, (ii) onzorgvuldig handelen door bij de privatisering geen voorzieningen te treffen die nakoming van [appellante]s vorderingsrecht zouden verzekeren en, voor het eerst in hoger beroep, (iii) schending van algemene rechtsbeginselen, waaronder het beginsel égalité devant les charges publiques (hierna: het égalité-beginsel).
    
    1.6	De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen. Zij overwoog daartoe het volgende. Van ontneming van eigendom in de zin van art. 1 Eerste Protocol is geen sprake. Daartoe is onvoldoende dat de persoon van de debiteur is gewijzigd in een minder valide debiteur. Of  sprake is van regulering van eigendom in de zin van deze bepaling laat de rechtbank onbesproken, aangezien daarvan volgens [appellante] geen sprake zou zijn. Ten aanzien van het verwijt van onzorgvuldig handelen verwerpt de rechtbank het verweer van de Staat dat een dergelijk betoog afstuit op het toetsingsverbod van art. 120 Gw, aangezien de Kliqwet, afgezien van art. 2, geen inhoudelijke bepalingen kent omtrent de wijze waarop in het kader van de privatiseringsoperatie financiële voorzieningen getroffen zouden worden. De rechtbank is echter van oordeel dat de stelling van [appellante], die er in wezen op neerkomt dat de Staat in gevallen als de onderhavige het financiële risico moet dragen wanneer verplichtingen van de geprivatiseerde rechtspersoon niet worden nagekomen, niet kan worden aanvaard. Dat zou slechts anders kunnen zijn indien ten tijde van de privatisering zonder meer te verwachten was dat de privatisering tot een faillissement zou leiden. De rechtbank concludeert dat de omstandigheden waaronder de privatisering heeft plaatsgevonden deze conclusie niet rechtvaardigen.
    
    2.1	In grief 1 komt [appellante] op tegen het oordeel van de rechtbank dat de wettelijk bepaalde overgang onder algemene titel er niet toe heeft geleid dat de eigendom van [appellante] is ontnomen. Na privatisering had [appellante] nog slechts vorderingen op een debiteur die geenszins voldoende draagkrachtig was om de lopende huurovereenkomst (tot augustus 2009) deugdelijk na te komen. Haar vordering op Arbeidsvoorziening bestaat niet meer en is haar dus ontnomen, aldus [appellante].
    
    2.2	De grief faalt. De uit de huurovereenkomst voortvloeiende vorderingen tot betaling van de huurprijs zijn niet overgegaan op de Staat of op een ander publiekrechtelijk lichaam, zij zijn eigendom gebleven van [appellante]. Het feit dat de debiteur een andere is geworden betekent zonder meer niet dat deze vorderingen aan [appellante] zijn ontnomen, zij kan voldoening daarvan immers vorderen van haar nieuwe debiteur. Aldus doet zich niet de situatie voor dat [appellante] ieder beschikkingsrecht over haar vorderingen heeft verloren. 
    
    3.1	Met grief 2 betoogt [appellante] dat de rechtbank had moeten oordelen dat sprake is van een ontoelaatbare regulering van eigendom door de Staat. Tot aan de privatisering waren de verplichtingen van Arbeidsvoorziening steeds afgedekt door de Staat. [appellante] mocht er dan ook op vertrouwen dat de door Arbeidsvoorziening verschuldigde huurpenningen altijd zouden worden betaald via ter beschikking stellen van gelden door de Staat. Met de overgang onder algemene titel is ook geen algemeen belang gediend. Daarnaast is sprake van een individual and excessive burden, de huurschade bedraagt meer dan € 700.000,--.
    
    3.2	Het hof is van oordeel dat sprake kan zijn van regulering van eigendom in de zin van art. 1 Eerste Protocol indien, zoals in het onderhavige geval, een verhuurder als [appellante] als gevolg van een wettelijke maatregel een andere huurder – en dus: een andere debiteur voor de uit die huurverhouding voortvloeiende vorderingen –  als contractspartij krijgt aangewezen, zonder dat de verhuurder dit kan tegenhouden. Wie de verhuurder kan aanspreken voor betaling van de huurtermijnen is immers voor hem van essentieel belang en de gegoedheid van de debiteur is dan ook in het algemeen een kwestie die bij het aangaan van een huurovereenkomst uitgebreide aandacht heeft. Een verhuurder kan in het algemeen, en ook in dit geval, niet een andere huurder krijgen indien hij daar niet mee heeft ingestemd. 
    
    3.3	[appellante] bestrijdt vervolgens dat de Staat had mogen kiezen voor overgang van vermogensbestanddelen onder algemene titel. [appellante] betwist niet dat de privatisering van Arbeidsvoorziening het algemeen belang dient, zij stelt slechts dat geen rechtvaardiging te vinden is voor de wijze waarop deze privatisering heeft plaatsgevonden, namelijk door overgang onder algemene titel. [appellante] is van mening, zo leidt het hof uit de memorie van grieven onder 20 af, dat de Staat zich jegens de crediteuren van N.V. Kliq garant had moeten stellen. Het hof is van oordeel dat voor dit laatste hoogstens aanleiding had kunnen zijn indien privatisering zonder een dergelijke garantstelling, tot een individual and excessive burden voor [appellante] zou hebben geleid. Buiten die situatie komt de Staat een wide margin of appreciation toe ten aanzien van de wijze waarop hij een privatisering vorm mag geven. De overgang onder algemene titel zonder garantstelling van de Staat kan op zichzelf niet als een ongebruikelijke of op voorhand voor de crediteuren onevenredig nadelige methode worden beschouwd.
    
    3.4	De vraag of de Staat meer had moeten doen voor de crediteuren van N.V. Kliq, meer in het bijzonder voor [appellante], hangt dus af van de vraag of  zonder dat meerdere sprake is van een individual and excessive burden voor [appellante]. Daarvan is naar het oordeel van het hof in deze zaak geen sprake. Het enkele feit dat de nieuwe debiteur financieel niet geheel gelijkwaardig is, of na verloop van een aantal jaren niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen, is daartoe onvoldoende. Van een excessive burden zou slechts dan kunnen worden gesproken indien (op zijn minst) op het tijdstip van privatisering (1 januari 2002) de positie van N.V. Kliq zo zwak was dat [appellante], althans crediteuren als [appellante], voor een substantieel deel van hun (toekomstige) vorderingen geen verhaal zouden vinden. [appellante] heeft onvoldoende gesteld om tot de conclusie te leiden dat hiervan sprake was. Uit de wetsgeschiedenis van de Kliq-wet blijkt dat bovenop de vermogensbestanddelen van de reïntegratietak van Arbeidsvoorziening, substantiële middelen ter beschikking zijn gesteld om zoveel mogelijk te verzekeren dat N.V. Kliq een levensvatbare onderneming zou zijn en een vermogensverhouding zou krijgen die bij vergelijkbare bedrijven gebruikelijk kan worden geacht (zie met name Tweede Kamer, 2000-2001, 27549 en 27296, nr. 6 pag. 5-6). Dat de Staat deze uit de wetsgeschiedenis blijkende voornemens niet heeft uitgevoerd heeft [appellante] niet aangevoerd. Voorts staat vast dat N.V. Kliq gedurende de eerste drie jaar van haar bestaan haar verplichtingen jegens [appellante] volledig is nagekomen. Tegen deze achtergrond heeft [appellante] onvoldoende gesteld om te kunnen concluderen dat reeds op 1 januari 2002 de positie van N.V. Kliq zo zwak was dat [appellante], althans crediteuren als [appellante], voor een substantieel deel van hun (toekomstige) vorderingen geen verhaal zouden vinden. Hetgeen [appellante] stelt houdt niet veel meer in dan dat uit de slechte gang van zaken ná de privatisering moet worden afgeleid dat N.V. Kliq vanaf het begin geen levensvatbaar bedrijf was. Dat is echter onvoldoende, omdat die slechte gang van zaken ook andere oorzaken kan hebben, zoals een tegenvallende conjunctuur.
    
    3.5	[appellante] heeft zich nog wel beroepen op het feit dat de gedwongen winkelnering is vervallen. [appellante] doelt hiermee op de omstandigheid dat oorspronkelijk was voorzien in een verplichting van met name de gemeenten om gedurende een aantal jaren en in afnemende gedeelten, de reïntegratiediensten bij N.V. Kliq in te kopen. Het is juist dat reeds voor 1 januari 2002 duidelijk was dat die verplichting, waarin aanvankelijk wel was voorzien, er niet zou komen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt evenwel dat in samenspraak met het beoogde management van N.V. Kliq is besloten dat de positie van de onderneming in plaats daarvan zou worden versterkt door het aangaan van allianties en samenwerkingsverbanden en dat de Staat aanvullende financiering heeft toegezegd voor het aangaan van acquisities (Tweede Kamer, 2001-2002, 27549 en 27296, nr. 9 pag. 4). Waarom dit ertoe zou leiden dat reeds voor 1 januari 2002 een situatie ontstond waarin voor voldoening van [appellante]s vorderingen zou moeten worden gevreesd heeft [appellante] niet duidelijk gemaakt. Dat kan evenmin worden afgeleid uit de omstandigheid dat een deskundige de financiële startpositie als ‘aan de krappe kant’ zou hebben gekwalificeerd.
    
    3.6	Het hof is ten slotte van oordeel dat [appellante] aan het feit dat de Staat Arbeidsvoorziening van middelen voorzag om haar taken uit te oefenen, geen vertrouwen mocht ontlenen dat de Staat dit ook in de toekomst, te weten na privatisering, zou doen. [appellante] heeft er geen aanspraak op dat wetgeving onveranderd blijft en meer in het bijzonder niet dat overheidstaken niet op enig moment worden geprivatiseerd.
    
    3.7	De conclusie is dat grief 2 faalt.
    
    4.1	In de grieven 3, 4 en 5 voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte haar betoog ontleend aan concernaansprakelijkheid heeft verworpen. Het hof zal deze grieven gezamenlijk behandelen.
    
    4.2	Het hof is van oordeel dat de normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld voor concernaansprakelijkheid niet zonder meer toepasbaar zijn in de, volledig andere, situatie waarin de Staat door middel van specifieke wettelijke bepalingen een deel van zijn taken privatiseert. Waar het bij privatisering om gaat is dat de Staat gehouden is redelijke zorg te betrachten om te bereiken dat met name bestaande crediteuren, die in plaats van een overheidsinstantie een privaatrechtelijke debiteur krijgen toegewezen, een redelijk vooruitzicht hebben dat de nieuwe schuldenaar hun vorderingen zal voldoen. Uit hetgeen het hof hiervoor heeft overwogen volgt dat onvoldoende is gesteld om tot de conclusie te kunnen leiden dat de Staat in dat opzicht tekort is geschoten. 
    
    4.3	Grieven 3, 4 en 5 slagen niet.
    
    5.1	In de grieven 6 en 7 voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vraag of de Staat na effectuering van de privatisering meer had moeten doen om een faillissement te voorkomen in het midden kan blijven, en ten onrechte de vraag of de Staat jegens [appellante] onrechtmatig heeft gehandeld alleen beoordeeld heeft aan de hand van de rechtspraak over concernaansprakelijkheid.
    
    5.2 	[appellante] onderbouwt deze grieven in de eerste plaats met een uiteenzetting over het geldende huurrecht, uitmondend in de stelling dat de Staat het op de privaatrechtelijke huurverhouding toepasselijke recht opzij heeft gezet omdat hem dat beter uitkwam en dat daarmee de normaliter aan de verhuurder toekomende middelen om zijn gerechtvaardigde belangen te behartigen hem uit handen zijn geslagen. [appellante] bestempelt dit als een daad van willekeur, hetgeen een schending van de algemene beginselen van bestuur oplevert en dus jegens haar onrechtmatig is. Dit betoog kan reeds niet slagen aangezien de rechter een wet als de Kliqwet, waarin de wetgever er voor heeft gekozen de overgang van lopende huurovereenkomsten te bewerkstelligen langs andere weg dan de in het huurrecht gegeven mogelijkheden, niet kan toetsen aan algemene rechtsbeginselen. 
    
    5.3	Het betoog van [appellante] (memorie van grieven onder 56) dat de huurovereenkomst met Arbeidsvoorziening in verband met het bepaalde in art. 3.5 van die overeenkomst ‘in feitelijke zin’ tussentijds geëindigd is, gaat niet op, aangezien de huurovereenkomst van rechtswege is overgegaan op N.V. Kliq en geen van de gevallen voorzien in art. 3.5 zich hier voordoet. Ook indien dit laatste anders zou zijn betekent dat nog niet dat de Staat, die nooit huurder van [appellante] is geweest en ook overigens geen contractuele relatie (uit garantstelling of anderszins) met [appellante] heeft, gehouden zou zijn eventuele schade te vergoeden. [appellante] voert nog aan dat indien een overheidsorgaan (niet duidelijk is of [appellante] hiermee doelt op de Staat of op Arbeidsvoorziening) besluit een eerder gesloten overeenkomst niet langer gestand te doen, de schade die daaruit voor de burger voortvloeit moet worden vergoed. Ook dit betoog kan niet slagen. Noch de Staat noch Arbeidsvoorziening hebben besloten de huurovereenkomst niet langer gestand te doen, de huurverhouding is onder algemene titel overgegaan op een andere rechtspersoon.
    
    5.4	[appellante] voert voorts aan dat een deugdelijke grondslag voor haar vorderingen kan worden gevonden in het égalité-beginsel. Het niet vergoeden van schade als gevolg van overigens rechtmatig overheidshandelen kan onrechtmatig zijn, aldus [appellante]. Ook dit betoog faalt, omdat van onevenredige schade geen sprake is. Als gevolg van de privatisering verkreeg [appellante] voortaan vorderingen tot betaling van huur op een andere rechtspersoon, waarvan ten tijde van de privatisering niet reeds op voorhand kon worden gezegd dat deze de huurtermijnen niet zou kunnen voldoen en die ook daadwerkelijk enige jaren huur heeft betaald. Het behoort tot het normale maatschappelijk risico dat een overheidstaak wordt geprivatiseerd en dat een verhuurder dientengevolge niet langer een overheidslichaam maar een private rechtspersoon als huurder krijgt.  
    
    5.5	Het beroep op het égalité-beginsel faalt ook omdat niet duidelijk is dat [appellante] als gevolg van de privatisering harder wordt getroffen dan anderen die zich in een vergelijkbare positie bevinden. Weliswaar voert Spoorenberg aan dat zij deel uitmaakt van een kleine groep schuldeisers die met Arbeidsvoorziening een duurrelatie hadden, maar over de samenstelling van deze groep of over het nadeel dat door de leden van deze groep is geleden in vergelijking met het nadeel van niet tot die groep behorende crediteuren, heeft [appellante] niets gesteld. Er kan dan ook niet worden vastgesteld dat [appellante] onevenredig zwaar is getroffen.
    
    5.5	Tot slot doet [appellante] wederom een beroep op beginselen van behoorlijk bestuur en andere algemene rechtsbeginselen. Deze stellingen zijn voor het grootste deel reeds hiervoor besproken en ongegrond bevonden. Voor het overige zijn zij niet of nauwelijks onderbouwd en voldoen zij niet aan de eis dat de rechter en de wederpartij daaruit kunnen opmaken waarover in hoger beroep wordt geklaagd en op welke gronden. Het hof gaat dan ook aan dit betoog voorbij. 
    
    5.6	De grieven 6 en 7 falen. 
    
    5.7	Grief 8, die voortbouwt op de voorafgaande grieven, moet het lot daarvan delen.
    
    5.8	De slotsom is dat aangezien alle grieven falen, het vonnis van de rechtbank moet worden bekrachtigd, met veroordeling van [appellante] in de kosten van het geding in hoger beroep.
    
    
    Beslissing
    
    Het hof:
    
    -	bekrachtigt het vonnis waarvan hoger beroep;
    
    -	wijst de in hoger beroep gewijzigde eis af;
    
    -	veroordeelt [appellante] in de kosten van het geding, tot heden begroot op € 300,--      voor verschotten en € 894,-- voor salaris van de advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
    
    -	verklaart dit arrest wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en G. Dulek-Schermers en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 13 oktober 2009, in aanwezigheid van de griffier.