ECLI:NL:CRVB:2016:3364, Centrale Raad van Beroep, 08-09-2016, 15-7839 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Straf opgelegd van een voorwaardelijke schorsing gedurende één maand, met een proeftijd van twee jaar. Plichtsverzuim. Het is noodzaak om in de functie van appellante in een penitentiaire inrichting met uiterste zorgvuldigheid en precisie te waken over sleutels en aanverwante zaken, dit vanwege het risico dat deze in handen vallen van gedetineerden. Dat dit laatste zich in dit geval niet heeft voorgedaan, betekent niet dat het in dit opzicht tekortschieten door appellante in het geheel geen plichtsverzuim inhoudt. Plichtsverzuim  toerekenbaar. De minister was dus bevoegd om appellante een disciplinaire straf op te leggen. De opgelegde voorwaardelijke schorsing is niet evenredig aan de verweten gedragingen. De door appellante achtergelaten portofoon behoorde niet tot haar vaste werkuitrusting, maar was haar tijdens de bewuste gebedsdienst, onverwacht, in bewaring gegeven. Appellante ondervindt daarbij aantoonbaar nadeel van het nog altijd boven haar hoofd hangen van de voorwaardelijke straf. Appellante is tijdens haar langdurige dienstverband niet eerder disciplinair bestraft. De straf van een schriftelijke berisping is wél evenredig te achten aan wat appellante wordt verweten.

15/7839 AW, 16/1447 AW 
  
    Datum uitspraak: 8 september 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
    21 oktober 2015, 15/1253 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. F.F. van Norel hoger beroep ingesteld.
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister op 10 december 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. 
  
  
    Appellante heeft daarop een reactie gegeven.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Norel. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. F.C. Carstens.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Appellante was werkzaam als penitentiair inrichtingswerker in de Penitentiaire Inrichting (PI) [locatie 1] . Na een ziekteperiode is zij met ingang van 30 juli 2014 gestart met haar re-integratie in de PI [locatie 2] .
      
    
    
      1.2.
      
        Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellante gelegenheid te hebben geboden daarop een reactie te geven, heeft de minister appellante bij besluit van 
        21 oktober 2014 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Dit besluit is gebaseerd op de volgende gedragingen:
      
      - op vrijdag 15 augustus 2014 is appellante tussen 13.00 en 14.00 uur vergeten de afdelingsportofoon mee te nemen na afloop van de gebedsdienst van de imam. Zij heeft de portofoon naast haar stoel laten staan. Zij is hier pas bij terugkeer op de [leefafdeling] achter gekomen. Inmiddels was haar portofoon gevonden door een complexbeveiliger;
      - op dinsdag 19 augustus 2014 is appellante omstreeks 12.00 uur haar sleutels kwijtgeraakt. Haar sleutels werden door een collega teruggevonden in de deur van het personeelskantoor van de [leefafdeling] . 
      
    
    
      1.3.
      Appellante heeft tegen het besluit van 21 oktober 2014 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 februari 2015 (bestreden besluit) is dit bezwaar gegrond verklaard en is het ontslag herroepen. In plaats daarvan is aan appellante voorwaardelijk strafontslag met een proeftijd van twee jaar opgelegd. 
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar gegeven. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de aan appellante verweten gedragingen zijn komen vast te staan en dat deze, in aanmerking genomen dat deze ernstige risico’s voor de orde en de veiligheid in de inrichting hebben opgeleverd, als plichtsverzuim zijn te beschouwen. Dat de bedoelde risico’s zich in dit geval niet hebben verwezenlijkt, doet daar niet aan af. De rechtbank achtte niet aannemelijk dat sprake is geweest van verminderde toerekenbaarheid. Wel heeft de rechtbank geoordeeld dat de straf van voorwaardelijk ontslag niet evenredig is te achten aan het daaraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim. Volgens de rechtbank had de minister moeten volstaan met het opleggen van een lichtere maatregel, zoals bijvoorbeeld de maatregel van een schriftelijke berisping. 
      
    
    
      2.2.
      Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister op 10 december 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. In plaats van het voorwaardelijk strafontslag zoals dat bij het vernietigde bestreden besluit was opgelegd, is bij dit nieuwe besluit, op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder k, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) in samenhang artikel 81, derde lid, van het ARAR, de straf opgelegd van een voorwaardelijke schorsing gedurende één maand, met een proeftijd van twee jaar. De Raad leest dit besluit aldus dat het ontslagbesluit van 21 oktober 2014, dat strikt genomen is herleefd als gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit door de rechtbank, daarbij wederom is herroepen. 
      
      
        3. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
      
        
          De aangevallen uitspraak
        
      
      
    
    
      3.1.
      Appellante heeft de onder 1.2 weergegeven feiten niet weersproken. Wel heeft zij in hoger beroep bestreden dat deze gedragingen als plichtsverzuim zijn te beschouwen. Daarnaast is zij van mening dat die gedragingen haar niet, dan wel verminderd vallen toe te rekenen. 
      
    
    
      3.2.
      Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat niet gezegd kan worden dat van plichtsverzuim in het geheel geen sprake is geweest. De rechtbank heeft met juistheid gewezen op de noodzaak om in functies als die van appellante met uiterste zorgvuldigheid en precisie te waken over sleutels en aanverwante zaken, dit vanwege het risico dat deze in handen vallen van gedetineerden. Dat dit laatste zich in dit geval niet heeft voorgedaan, betekent niet dat het in dit opzicht tekortschieten door appellante in het geheel geen plichtsverzuim inhoudt.
      
    
    
      3.3.
      Evenmin kan worden gezegd dat het bedoelde plichtsverzuim appellante niet of in verminderde mate valt toe te rekenen. Doorslaggevend in dit verband is of appellante ten tijde van de haar verweten gedragingen in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien en of zij in staat was overeenkomstig dit inzicht te handelen en de gedragingen achterwege te laten. Hoezeer ook geldt dat bij de verweten gedragingen geen opzet in het spel zal zijn geweest, niet gebleken is dat het op één van de genoemde punten schortte aan appellantes geestelijke vermogens. Voorafgaand aan haar werkhervatting op 30 juli 2014 heeft appellante een arbeidspsychiatrisch onderzoek ondergaan. Mede op basis van dit onderzoek is zij volledig geschikt bevonden voor de vervulling van haar functie. Dat de bedrijfsarts daarbij nog een time-out heeft geadviseerd om een gerezen arbeidsconflict op te lossen, welk advies de werkgever niet heeft overgenomen, kan dat niet anders maken. Dat appellante, zoals zij heeft gesteld, ten tijde van de verweten gedragingen kampte met concentratieproblemen als gevolg van een kort voordien door haar ondergane, intensieve EMDR-therapie, is, mede gelet op een door haar verstrekte verklaring van haar psycholoog, op zichzelf beschouwd wel aannemelijk te achten, en dit gegeven verklaart wellicht mede haar onachtzaamheid op de bewuste dagen, maar dat maakt nog niet dat sprake is geweest van de zojuist bedoelde situatie van het niet of verminderd inzien van de ontoelaatbaarheid van de verweten gedragingen, dan wel het daadwerkelijk niet of verminderd in staat zijn overeenkomstig dat inzicht te handelen. Ook uit appellantes eigen beschrijving van de gebeurtenissen komt in het geheel niet naar voren dat daarvan sprake is geweest. 
      
    
    
      3.4.
      De minister was dus bevoegd om appellante een disciplinaire straf op te leggen. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak komt, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking. 
      
      
        
          Het besluit van 10 december 2015
        
      
      
    
    
      3.5.
      Het besluit van 10 december 2015 wordt, gelet op artikel 6:19 in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, in de beoordeling betrokken.
      
    
    
      3.6.
      Appellante acht ook de bij dit besluit opgelegde voorwaardelijke schorsing niet evenredig aan de haar verweten gedragingen. De Raad volgt haar daarin. Van belang is allereerst dat appellante tijdens haar langdurige dienstverband bij de minister niet eerder disciplinair is bestraft. Dat het nu wel is gekomen tot gedragingen die tot bestraffing hebben geleid, schrijft zij als gezegd toe aan haar EMDR-behandeling direct voorafgaand aan die gedragingen. Zij heeft vóór haar werkhervatting al te kennen gegeven dat zij een behandelperiode bij een psycholoog doorliep die tot 14 augustus 2014 zou duren en die door haar als zwaar werd ervaren. In een e-mailbericht van 16 augustus 2014 heeft zij nog eens te kennen gegeven een intense periode te hebben doorgemaakt en vaak zeer vermoeid te zijn. Dat dit gegeven niet de toerekenbaarheid beïnvloedt, betekent niet dat de minister er ook in het kader van de vraag naar de evenredigheid tussen het plichtsverzuim en de bestraffing geen rekening mee behoefde te houden. Van belang is verder dat, naar door de minister niet is weersproken, de op 15 augustus 2014 door appellante achtergelaten portofoon niet tot haar vaste werkuitrusting behoorde, maar haar tijdens de bewuste gebedsdienst, onverwacht, in bewaring was gegeven. Ten slotte valt niet in te zien wat de toegevoegde waarde van de straf van een voorwaardelijke schorsing in dit geval nog zou kunnen zijn, nu deze niet als een directe reactie op het begaan van de gedragingen is opgelegd, maar pas na het als te zwaar van tafel gaan van twee eerdere straffen, en eventuele tenuitvoerlegging van de schorsing, mocht het zo ver komen, pas in een nóg later stadium aan de orde zal zijn. Appellante ondervindt daarbij aantoonbaar nadeel van het nog altijd boven haar hoofd hangen van de voorwaardelijke straf: in het kader van haar sollicitaties, die noodzakelijk zijn geworden vanwege haar aanwijzing als herplaatsingskandidaat, is die haar tegengeworpen. 
      
    
    
      3.7.
      Conclusie is dat de bij het besluit van 10 december 2015 opgelegde straf niet evenredig is te achten aan de gedragingen die daaraan ten grondslag zijn gelegd. Dit besluit komt dus voor vernietiging in aanmerking. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de straf van een schriftelijke berisping wél evenredig is te achten aan wat appellante wordt verweten. Hoewel er in theorie wellicht nog andere bestraffingsmogelijkheden resteren, ziet de Raad aanleiding thans zelf in de zaak te voorzien en deze straf aan appellante op te leggen. De minister is immers noch in de fase van de primaire besluitvorming, noch in de bezwaarfase, noch naar aanleiding van het beroep bij de rechtbank en niettegenstaande de suggestie die de rechtbank ter zake heeft gedaan, tot het opleggen van een passende straf in staat gebleken.  
      
    
    
      3.8.
      Het overwogene onder 3.7 geeft de Raad aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep, tot een bedrag van € 744,- voor verleende rechtsbijstand.
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
    - vernietigt het besluit van 10 december 2015;
    - herroept het ontslagbesluit van 21 oktober 2014, legt aan appellante de straf van een
    
        schriftelijke berisping op en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
        besluit van 10 december 2015;
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante, tot een bedrag van € 744,-. 	
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en E.J.M. Heijs en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 september 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) B.J. van de Griend
    
    
    
    
    
      (getekend) L.V. van Donk
    
    
    
    
  
  
    HD