ECLI:NL:RBMNE:2022:3407, Rechtbank Midden-Nederland, 24-08-2022, UTR 21/2756
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming, handhaving. De rechtbank vernietigt de afwijzing om handhavend op te treden tegen het bemesten van gronden bij een melkveebedrijf. Toepassing van de eerder door de rechtbank uitgezette lijn over het bemesten van gronden. Onvoldoende onderzoek naar uitzonderingssituaties op het uitgangspunt dat de emissies van het bemesten sinds de referentiedatum over het algemeen lager zijn geworden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/2756 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 augustus 2022 in de zaak tussen
  
    
      Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
    (gemachtigde: mr. D. Delibes),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (verweerder)
    (gemachtigde: mr. M.M. Kaajan).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] , gevestigd in [vestigingsplaats] .
    
    
      
        Partijen worden hierna MOB, gedeputeerde staten en [derde-partij] genoemd.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over de afwijzing van het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen het uitrijden van mest op de percelen aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Op deze percelen exploiteert [derde-partij] een melkveebedrijf. Het bedrijf ligt op ongeveer 7,5 kilometer van het Natura 2000-gebied [naam] en op ongeveer 7,8 kilometer van het Natura 2000-gebied [naam] . Dit zijn gebieden die gevoelig zijn voor stikstof.
    
    2. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over het weiden van vee en het bemesten van landbouwgrond.Daarin is geoordeeld dat niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden dat in Nederland plaatsvindt voor enig Natura 2000-gebied significante gevolgen zal hebben, en dat een categorale uitzondering op de vergunningplicht in provinciale verordeningen daarom niet mogelijk is. De Afdeling oordeelde vervolgens dat agrarische bedrijven voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een natuurvergunning nodig hebben, als het bemesten een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. 
    
    3. Onder verwijzing naar deze uitspraak heeft MOB bij gedeputeerde staten een handhavingsverzoek ingediend, omdat [derde-partij] geen natuurvergunning heeft voor het bemesten van gronden. Bij besluit van 13 november 2020 heeft verweerder geweigerd handhavend op te treden. Gedeputeerde staten hebben het bezwaar van MOB bij besluit van 18 mei 2021 ongegrond verklaard. Dit is het bestreden besluit dat in deze zaak ter beoordeling voorligt. 
    
    4. De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van MOB, de gemachtigde van gedeputeerde staten, vergezeld van toezichthouder [A] , werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (RUD) en [B] .
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. Deze zaak draait om de vraag of gedeputeerde staten het verzoek om handhavend op te treden tegen uitrijden van mest door de [derde-partij] hebben kunnen afwijzen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
    
    
      
        Samenvatting standpunten van partijen
        
      
    
    6. MOB voert aan dat het bemesten vergunningplichtig is. Gedeputeerde staten hebben volgens haar ten onrechte niet onderzocht of voor het uitrijden van mest een natuurvergunning nodig is. Volgens MOB had op grond van rechtspraak op bedrijfsniveau onderzoek gedaan moeten worden naar de emissies van het bemesten. De verwijzing naar het rapport van de commissie Remkes en het ontbreken van beoordelingskaders is onvoldoende om de afwijzing van het handhavingsverzoek op te baseren. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd, zo stelt MOB. 
    
    7. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat voor het bemesten van de gronden geen natuurvergunning nodig is. In aanvulling op het advies van de Awb-adviescommissie wijzen gedeputeerde staten op de redeneerlijn uit het advies van de commissie Remkes. Deze lijn houdt in dat geen natuurvergunning nodig is als het perceel sinds de referentiedatum een agrarische bestemming heeft behouden, het aannemelijk is dat het perceel sinds de referentiedatum agrarisch in gebruik is en de toegestane emissie sindsdien niet is toegenomen. In het bestreden besluit staat dat niet is aangetoond dat de bestreden bemestingspraktijk op het bedrijf niet onder deze criteria van vergunningvrij bemesten valt. Daaraan is nog toegevoegd dat er geen aanwijzingen zijn dat de twee door de commissie Remkes genoemde uitzonderingen van toepassing zijn. 
    
    
      
        Oordeel van de rechtbank: onvoldoende onderzocht of het bemesten vergunningvrij is 
        
      
    
    8. De rechtbank oordeelt dat het standpunt van gedeputeerde staten dat het bemesten vergunningvrij is op onvoldoende onderzoek berust. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    9. De rechtbank heeft eerder een uitspraak gedaan waarin de vraag speelde of voor het bemesten van gronden en het weiden van vee een natuurvergunning nodig is. In deze uitspraak heeft de rechtbank uiteengezet dat het oordeel van de Afdeling over bemesten en weiden in de PAS-uitspraak, gelet op de uitspraak Logtsebaan, moet worden bijgesteld in die zin dat een natuurvergunning voor het bemesten van gronden sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof alleen nog nodig is als het bemesten een significant gevolg kan hebben op een Natura 2000-gebied. 
    
    10. In de eerder genoemde uitspraak van de rechtbank zijn voor de beoordeling van de vraag of voor het bemesten van gronden een natuurvergunning nodig is, de volgende uitgangspunten geformuleerd. Ten eerste moet onderzocht worden of bemesting op de referentiedatum aan de algemene regels voldeed. Dat onderzoek omvat zowel het planologische regime als de meststoffenwetgeving. De rechtbank heeft op basis van de bevindingen van het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiekkortgezegd geoordeeld dat de legale situatie op de referentiedatum nadien alleen maar beter is geworden. Dit vanwege de strenger geworden mestregelgeving. De rechtbank oordeelde dat dit algemene uitgangspunt niet van toepassing is als zich één van deze drie uitzonderingssituaties voordoet:- Het grondgebruik van de veehouderij is op enig moment na de referentiedatum gewijzigd van akkerland naar grasland. - Als gronden van de veehouderij pas na de referentiedatum in gebruik zijn genomen voor landbouw. 
    - Als er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij de aanwendingsnorm altijd maximaal heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna. 
    
    11. De rechtbank zal het hiervoor geschetste kader uit de uitspraak van 22 september 2021 toepassen in deze zaak. De eerste stap is dat onderzocht moet worden wat de planologische situatie op de referentiedatum was. De rechtbank stelt vast dat gedeputeerde staten dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet hadden onderzocht. Reeds hierom komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. De beroepsgrond van MOB dat onvoldoende is onderzocht of het bemesten vergunningplichtig is slaagt. 
    
    12. Dit betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De overige beroepsgronden van MOB hoeven daarom geen bespreking. 
    
    
      
        Rechtsgevolgen blijven niet in stand op basis van bevindingen toezichthouder
      
    
    
    13. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift met daarbij een verslag van een toezichthouder van 21 juni 2022 in het geding gebracht. In dit verslag staan de bevindingen van het onderzoek naar het feitelijk gebruik van de percelen en het toegestane landgebruik op basis van bestemmingsplannen. 
    
    14. Vanuit oogpunt van finalisering wil de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op basis van het verslag van de toezichthouder in stand kunnen blijven. MOB vindt echter dat dit verslag vanwege strijd met een goede procesorde buiten beschouwing moet blijven, omdat het in een laat stadium is ingediend. De rechtbank overweegt dat het verslag van 21 juni 2022 met het verweerschrift op 23 juni 2022 is ontvangen. Het verslag is daarmee drie weken voor de zitting ingediend, zodat het ruim voor de tiendagentermijn uit artikel 8:58 van de Awb is ingediend. Gelet op de aard en de omvang van het rapport ziet de rechtbank geen reden om dit verslag wegens strijd met een goede procesorde niet bij de verdere beoordeling te betrekken. 
    
    15. Uit het verslag blijkt dat de planologische situatie in kaart is gebracht voor de zestien percelen van [derde-partij] . Dertien van de zestien percelen hadden in 1994 in het toen geldende bestemmingsplan uit 1963 een agrarische bestemming en dat is zo gebleven na bestemmingsplanwijzigingen in 2006 en 2021. In 1994 hadden drie van de zestien percelen de bestemming ‘Buitenplaats 1’. Uiteengezet is dat het bestemmingsplan “ [naam] ” uit 1980 een overgangsbepaling bevat op grond waarvan het ten tijde van het onherroepelijk worden van het bestemmingplan bestaande gebruik van gronden en opstallen onder voorwaarden mag worden voortgezet. Verder staat in het rapport dat uit de stukken in het dossier over de vaststelling van dit bestemmingsplan uit 1980 blijkt dat de percelen in 1978 in gebruik waren als grasland. 
    
    16. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat bij het onderzoek voor de zekerheid is uitgegaan van de referentiedatum 10 juni 1994, omdat onduidelijk is op welke Natura 2000-gebieden stikstof wordt uitgestoten en dit de vroegste referentiedatum is. De rechtbank stelt evenwel vast dat voor de meest dichtbij de percelen gelegen Natura 2000-gebieden [naam] en [naam] een latere referentiedatum geldt. 
    
    17. Gelet op de in het rapport aangehaalde bestemmingsplanvoorschriften gaat de rechtbank ervan uit dat het bemesten op grond van de agrarische bestemming ten tijde van de referentiedatum was toegestaan op de percelen van [derde-partij] . Dat geldt zowel voor de referentiedatum 10 juni 1994 als voor latere referentiedata gelet op de agrarische bestemming. Voor de niet-agrarische bestemming was en is het bemesten blijkens het verslag op grond van de overgangsbepalingen toegestaan. 
    
    18. MOB betoogt dat de referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een planologische situatie, omdat daarbij nooit een individuele beoordeling heeft plaatsgevonden. Volgens MOB kan de referentiesituatie alleen ontleend worden aan een milieutoestemming. De rechtbank volgt MOB hierin niet. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij de beoordeling van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied rekening mag worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 22 september 2021 al geoordeeld dat daaraan ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan en dat hiervoor gekeken kan worden naar de planologische situatie op de relevante referentiedatum. De rechtbank ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. 
    
    19. De rechtbank volgt gedeputeerde staten niet in hun standpunt dat feitelijke wijzigingen in het grondgebruik sinds de referentiedatum niet relevant zijn. Onder verwijzing naar overweging 10 overweegt de rechtbank dat dit van belang is bij de vraag of een uitzonderingssituatie aan de orde is. 
    
    20. In het verslag is aan de hand van de zogenoemde Gecombineerde Opgaven vastgesteld dat bij [derde-partij] in de jaren 2020 en 2021 geen wijzigingen hebben plaatsgevonden in het gebruik van de percelen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee niet afdoende onderzocht of zich één van de uitzonderingssituaties voordoet. Het onderzoek ziet slechts op twee jaren. Gedeputeerde staten stellen dat zij gegevens van eerdere jaren over de feitelijke bemestingsactiviteiten niet boven water kunnen krijgen, omdat RVO noch de maatschap over deze gegevens beschikt, maar dit maakt niet dat deze gegevens niet nodig zijn om te beoordelen of een uitzonderingssituatie aan de orde is en daarmee of voor het bemesten een natuurvergunning nodig is. De rechtbank gaat niet mee in het standpunt van gedeputeerde staten dat het op basis van de huidige dossierstukken aannemelijk is dat het bemesten niet in strijd is met de Wet natuurbescherming. Op dit moment kan nog niet vastgesteld worden of er een overtreding is. De rechtbank vindt dat nog niet al het mogelijke is gedaan is om te beoordelen of sprake is geweest van één van de uitzonderingssituaties. Daarbij betrekt zij dat het op de zitting duidelijk is geworden dat de percelen al langere tijd in het bezit van de familie [familie] zijn, zodat aannemelijk is dat meer informatie boven water te krijgen moet zijn dan de jaren 2020 en 2021. Het vaststellen van de feitelijke situatie van het grondgebruik van de percelen kan aan de hand van Gecombineerde Opgaven, zoals de toezichthouder heeft gedaan, maar kan, bij ontbreken daarvan, wellicht ook op andere wijze, bijvoorbeeld door middel van verklaringen van vorige eigenaren of (oude) luchtfoto’s. Het is in eerste instantie aan gedeputeerde staten om te beoordelen welke gegevens voldoende zijn om te kunnen beoordelen dat zich geen uitzonderingssituatie voordoet. 
    
    21. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag welke gevolgen het moet hebben als (uiteindelijk) niet vastgesteld kan worden of het bemesten van de percelen een overtreding oplevert, maar aan de beantwoording van deze vraag komt de rechtbank in deze uitspraak niet toe, omdat zij het onderzoek naar de uitzonderingssituaties nog niet volledig vindt.
    
    22. Gelet op het voorgaande is nog steeds onvoldoende onderzocht of sprake is van een overtreding. Het verslag van de toezichthouder is onvoldoende om de afwijzing van het handhavingsverzoek alsnog te kunnen dragen. Om deze reden kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand blijven. 
    
    
      
        Geen tussenuitspraak 
      
    
    
    23. De rechtbank ziet geen reden om een tussenuitspraak te doen waarbij gedeputeerde staten de gelegenheid krijgen om het gebrek te herstellen. Dit is volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen, gelet op de lopende hoger beroepsprocedures in vergelijkbare kwesties en het standpunt van gedeputeerde staten over de bewijsnood. 
    
    
      
        Gedeputeerde staten moeten opnieuw op bezwaar beslissen 
      
    
    
    24. Het voorgaande betekent dat gedeputeerde staten opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van MOB tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek. 
    
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten 
        
      
    
    25. Omdat het beroep gegrond is moeten gedeputeerde staten het griffierecht aan MOB vergoeden en krijgt MOB ook een vergoeding voor haar proceskosten. Gedeputeerde staten moeten deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 18 mei 2021;
    - bepaalt dat gedeputeerde staten het griffierecht van € 360,- aan MOB moeten vergoeden;
    - veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan MOB.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1604
  
  
     Uitspraak van 21 september 2021, ECLI:NL RBMNE:2021:4522.
  
  
    Uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan).
  
  
    Rapport ‘Bemesten en beweiden 2020, aanbevelingen voor de korte termijn’, tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 19 december 2019.