ECLI:NL:RBOBR:2014:5234, Rechtbank Oost-Brabant, 03-09-2014, SHE 12/938 en 12/939
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2014-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Binnen Helmond ligt een horecaconcentratiegebied. Hierover is een beleidsnotitie vastgesteld door Burgemeester en wethouders. Deze omvat om ten aanzien van individuele horecagelegenheden maatwerkvoorschriften vast te stellen, zulks op basis van de uitgevoerde meting van het referentieniveau. Hierbij wordt een etmaalwaarde van 55 dB(A) voorgesteld. De rechtbank beschouwt de beleidsnotitie als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Weliswaar wordt in de beleidsnotitie het maximale toelaatbare geluidsniveau in de individuele horeca-inrichtingen aangegeven maar volgens de rechtbank bevat de beleidsnotitie géén rechtstreekse normstelling gericht tot individuele inrichtingen. De normstelling voor de individuele inrichtingen staat namelijk in artikel 6.16 van het Activiteitenbesluit of in maatwerkvoorschriften die aan individuele inrichtingen worden opgelegd op basis van de beleidsnotitie. Dit neemt overigens niet weg dat de juistheid van de vaststelling van het referentieniveau en het veronderstelde toegestane binnen niveau van een individuele inrichting door de betreffende inrichting in een handhavingsprocedure dan wel in een procedure naar aanleiding van het opleggen van maatwerkvoorschriften aan de orde kan worden gesteld.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
    
      zaaknummer: SHE 12/938 en 12/939
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2014 in de zaken tussen
    
    
      [eiseres], eiseres 1, te [vestigingsplaats], 
    
      
        
          [eiser]
        , eiser 2, te [vestigingsplaats],
      
        
          [eiser]
        , eiser 3, te [vestigingsplaats]
      gezamenlijk eisers
      (gemachtigde: mr. M.P.A. Oogjen),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, verweerder
    (gemachtigden: mr. M.C. Boelens-Horn, Th. M. Welten, ing. H.P.W.M. Janssen en ing. J.J. van den Borne).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 6 september 2011 heeft verweerder de beleidsnotitie “Eindrapportage geluidnormering in het horecaconcentratiegebied Helmond” vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 7 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eiseres 1 en eiser 2 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 12/938, dat van eiser 3 onder zaaknummer SHE 12/939.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2012, waar namens eisers [eiser 3] is verschenen in persoon, bijgestaan door eisers’gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen hebben desgevraagd ingestemd met afdoening zonder nadere zitting. Daarna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013. 
      
    
    
      2.
      
        	De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. 
        De horecagelegenheden van eisers zijn gelegen binnen het horecaconcentratiegebied in het centrum van Helmond. De SRE Milieudienst heeft in september 2010 het referentiegeluid van het omgevingsgeluid bepaald. Verder zijn in de meeste horecagelegenheden in het gebied metingen van horecalawaai gedaan. De beleidsnotitie is op deze onderzoeken gebaseerd en in concept opgesteld door SRE Milieudienst. Volgens de onderzoekers is in delen van het gebied het referentiegeluid zodanig hoog, dat een hogere normstelling gerechtvaardigd is. In de rapportage wordt verweerder voorgesteld een geluidbeleid voor het horecagebied vast te stellen waarin de begrenzing van het gebied wordt vastgesteld en wordt aangegeven in welk deel van het gebied een hogere normstelling moet worden gehanteerd. Op grond van het door verweerder vast te stellen beleid kunnen dan voor iedere inrichting aparte maatwerkvoorschriften worden gesteld op basis van het Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer, thans het Activiteitenbesluit milieubeheer (verder: het Activiteitenbesluit). 
      
      
    
    
      3.
      Voor de horecagelegenheden van eisers zijn maatwerkvoorschriften gesteld. In het geval van eiser 3 zijn de maatwerkvoorschriften onherroepelijk. In de uitspraak van deze rechtbank van 5 december 2012 (zaaknummers AWB 12/941 en 12/1066), heeft de rechtbank het beroep van eiser 3 tegen de beslissing op een op basis van deze maatwerkvoorschriften opgelegde last onder dwangsom gegrond verklaard, de last onder dwangsom gedeeltelijk herroepen en voor het overige in stand gelaten alsmede het beroep tegen een inmiddels genomen invorderingsbesluit deels gegrond en deels ongegrond verklaard. 
      
    
    
      4.
      In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers en anderen tegen de vaststelling van de beleidsnotitie niet-ontvankelijk verklaard in overeenstemming met het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de eindrapportage een beleidsstuk is en daarmee is aan te merken als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De vaststelling is bovendien geschied met inachtneming van de openbare voorbereidingsprocedure.
      
    
    
      5.
      Eisers hebben in dit verband aangevoerd dat in de beleidsnotitie het omgevingsgeluid (referentieniveau) is bepaald alsmede het maximale binnen niveau voor 17 horeca-inrichtingen. In de notitie is aangegeven dat op basis van deze normen zal worden gehandhaafd. Daarmee is volgens eisers de beleidsnotitie gericht op een individueel rechtsgevolg. Zij beschouwen het besluit tot vaststelling daarvan als een beschikking.
      
    
    
      6.
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder ten tijde van de vaststelling van de beleidsnotitie, op basis van artikel 4 van de Inspraakverordening 2005 van de gemeente Helmond verplicht is om de openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb te doorlopen. Uit de bekendmaking van het primaire besluit blijkt dat dit ook is gebeurd. Uit de gedingstukken noch uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder op basis van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Inspraakverordening 2005 een andere procedure heeft vastgesteld of heeft besloten de openbare voorbereidingsprocedure niet te doorlopen. Nu verweerder zelf de vaststelling van de beleidsnotitie aanmerkt als een beleidsregel en daartoe de openbare voorbereidingsprocedure heeft gevoerd, staat tegen dit besluit, ingevolge artikel 7:1 van de Awb, géén bezwaar open en was verweerder niet bevoegd om het bestreden besluit te nemen. Reeds hierom is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank merkt de bezwaarschriften van eisers aan als beroepschriften tegen de vaststelling van de beleidsnotitie en overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      7.
      Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het vierde lid wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
      
    
    
      8.
      Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRS) van 3 april 2013 (ECLI:NL:RVS:BZ7533) blijkt dat het bevoegd gezag beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen en dient het daarbij een belangenafweging te maken. Indien wordt besloten tot het stellen daarvan, heeft verweerder een zekere beoordelingsvrijheid bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu. Er is slechts sprake van een beleidsregel als de betreffende regels vatbaar zijn voor herhaalde toepassing en betrekking hebben op een bevoegdheid van het bestuursorgaan, zie de uitspraak van de ABRS van 29 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ9675). 
      
    
    
      9.
      De rechtbank stelt vast dat de beleidsnotitie een plan van aanpak omvat om ten aanzien van individuele horecagelegenheden maatwerkvoorschriften te stellen, zulks op basis van de uitgevoerde meting van het referentieniveau. In de beleidsnotitie is in de conclusies aangegeven dat in het gebied rond de Havenweg, Kaststeellaan en Steenweg en op het zuidelijke gedeelte van de Zuid-Koninginnewal ter hoogte van de aansluiting met de Kasteeltraverse een normstelling van 55 dB(A), 50 dB(A) en 45 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode gerechtvaardigd is. Verder is aangegeven dat bij het gebruik van de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften voor individuele inrichtingen wordt bepaald dat een hogere grenswaarde van 55 dB(A) etmaalwaarde van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank is de beleidsnotitie aan te merken als een algemene regel omtrent de afweging van belangen die moet worden toegepast bij het gebruik van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen voor individuele inrichtingen. De uitkomst van de belangenafweging wordt immers reeds in de beleidsnotitie aangegeven in de vorm van een norm van 55 dB(A) etmaalwaarde. Het besluit tot vaststelling van de beleidsnotitie is daarom aan te merken als een beleidsregel. Hiertegen staat geen beroep open, gelet op artikel 8:3, aanhef en onder a, van de Awb.
      
    
    
      10.
      Anders dan eisers veronderstellen bevat de beleidsnotitie géén rechtstreekse normstelling gericht tot individuele inrichtingen. De normstelling voor de individuele inrichtingen staat namelijk in artikel 6.16 van het Activiteitenbesluit of in maatwerkvoorschriften die voor individuele inrichtingen worden gesteld op basis van de beleidsnotitie. Reeds daarom is de beleidsnotitie niet tevens aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking en is geen sprake van een beschikking waartegen bezwaar openstaat. Dit neemt overigens niet weg dat de juistheid van de vaststelling van het referentieniveau en het veronderstelde toegestane binnenniveau van een individuele inrichting door de desbetreffende inrichting in een handhavingsprocedure, of in een procedure naar aanleiding van het stellen van maatwerkvoorschriften, aan de orde kan worden gesteld. 
      
    
    
      11.
      De beroepen tegen de vaststelling van de beleidsnotitie zijn niet-ontvankelijk, gelet op artikel 8:3, aanhef en onder a, van de Awb. 
    
    
      12.
      Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Dat bedraagt € 310,- per zaak. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank beschouwt in dit verband beide procedures als één samenhangende zaak.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank,
    
    
    
       verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit;
       verklaart de beroepen tegen het besluit van 6 september 2011 niet-ontvankelijk;
       draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiseres 1 en eiser 2 te
    
    	vergoeden en het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiser 3 te vergoeden;
     veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974, te betalen aan eisers.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.M.H. Rijken-Lie, leden, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2014.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.