ECLI:NL:RVS:2024:3482, Raad van State, 28-08-2024, 202305326/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland. een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in schade die ganzen hebben toegebracht aan de door hem gepachte gronden gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen. [appellant] exploiteert een veehouderij en pacht op basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst gronden van de Stichting Landschap Noord-Holland. De gronden (50 hectare) liggen in de natuurgebieden Middelpolder en Alverna in Noord-Holland. Verder pacht [appellant] ook 15 hectare aan percelen die in het bezit zijn van particulieren. Op de gepachte percelen teelt [appellant] gras dat hij als voer gebruikt voor zijn vleesrunderen. [appellant] heeft op 20 april 2021 het college verzocht hem op grond van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming tegemoet te komen in de schade die grauwe ganzen hebben toegebracht aan het gras op de gronden die hij pacht. Het college heeft het verzoek beoordeeld aan de hand van de Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent de uitvoering en invulling van tegemoetkoming bij schade.

202305326/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 juli 2023 in zaak nr. 22/4264 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in schade die ganzen hebben toegebracht aan de door hem gepachte gronden gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.
    Bij besluit van 4 augustus 2022 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de gedeeltelijke afwijzing ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 augustus 2022 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Reijnders en R. Schuitemaker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] exploiteert een veehouderij en pacht op basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst gronden van de Stichting Landschap Noord-Holland (hierna: de stichting). De gronden (50 hectare) liggen in de natuurgebieden Middelpolder en Alverna in Noord-Holland. Verder pacht [appellant] ook 15 hectare aan percelen die in het bezit zijn van particulieren. Op de gepachte percelen teelt [appellant] gras dat hij als voer gebruikt voor zijn vleesrunderen.
    2.       [appellant] heeft op 20 april 2021 het college verzocht hem op grond van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming tegemoet te komen in de schade die grauwe ganzen hebben toegebracht aan het gras op de gronden die hij pacht.
    3.       Het college heeft het verzoek beoordeeld aan de hand van de Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent de uitvoering en invulling van tegemoetkoming bij schade (Beleidsregel tegemoetkomingschade Noord-Holland) (hierna: de beleidsregel).
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Op een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming, die is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold op het moment van de aanvraag van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    5.       [appellant] heeft het verzoek gedaan op 20 april 2021. Dit betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Besluitvorming
    6.       Bij besluit van 29 september 2021 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming van € 4.849,95 toegekend onder verwijzing naar een taxatierapport van Van Ameyde Faunus. In dit taxatierapport is alleen de schade aan de percelen getaxeerd die hij pacht van particulieren. Het college heeft geen tegemoetkoming toegekend voor de schade aan de percelen die hij pacht van de stichting.
    7.       [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 september 2021 voor zover geen tegemoetkoming is toegekend voor schade aan de percelen die hij pacht van de stichting. Hij wijst op het taxatierapport van D.J. Roos van Wiberg Taxaties B.V. waaruit blijkt dat de faunaschade voor deze percelen is getaxeerd op € 13.500,66.
    8.       Bij besluit van 4 augustus 2022 heeft het college de afwijzing van het verzoek gehandhaafd onder verwijzing naar artikel 6, aanhef en onder l, sub i, van de beleidsregel. Het college kent geen tegemoetkoming toe voor schade aangericht aan gewassen op gronden waarvoor met de stichting een pachtovereenkomst tot verpachting binnen reservaten (zie artikel 7:388 van het Burgerlijk Wetboek) is afgesloten. Voorts volgt uit de pachtovereenkomst dat er beperkingen gelden ten aanzien van landbouwkundig gebruik en dat dit gebruik ondergeschikt is aan natuur- en landschapsbehoud. Hiervoor is een lage pachtprijs (€ 80,69 per hectare per jaar) overeengekomen.
    Wettelijk kader
    9.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    10.     De rechtbank heeft het besluit van 4 augustus 2022 vernietigd, omdat aan de afwijzing van de tegemoetkoming een onjuiste afwijzingsgrond ten grondslag is gelegd. [appellant] heeft geen pachtovereenkomst voor gronden binnen reservaten afgesloten als bedoeld in artikel 6, aanhef en onder l, sub i, van de beleidsregel.
    11.     De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 4 augustus 2022 in stand te laten. Het college mocht de afwijzing van de tegemoetkoming baseren op artikel 6, aanhef en onder x, van de beleidsregel. Uit twee pachtovereenkomsten volgt dat er diverse beperkingen gelden in het landbouwkundig gebruik ter bescherming van landschappelijke waarden en natuurwaarden. Door het afsluiten van pachtovereenkomsten met deze beperkingen heeft [appellant] gekozen voor een beperkt agrarisch beheersregime. Het is volgens de rechtbank onredelijk als [appellant], ondanks die voorziene landbouwkundige beperkingen die ook terug te zien zijn in de lage pachtprijs die hij betaalt, ook nog recht heeft op een tegemoetkoming in faunaschade.
    Betoog in hoger beroep
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 4 augustus 2022 in stand heeft gelaten. Volgens [appellant] is het beleid, waarin hij als erfpachter van gronden waarvan het landbouwkundig gebruik ondergeschikt is aan natuurdoelstellingen en beperkingen voor het gebruik van de gronden gelden geen recht heeft op een tegemoetkoming in faunaschade, onredelijk. Ten onrechte wordt in dat beleid geen rekening gehouden met de mate waarin er landbouwkundige beperkingen gelden. Daarbij komt dat er voor biologische boeren ook allerlei (landbouwkundige) beperkingen gelden, maar zij kunnen wel in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in faunaschade. [appellant] verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 augustus 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:4471). Het college had zijn aanvraag daarom niet kunnen afwijzen op grond van artikel 6, aanhef en onder x, van de beleidsregel.
    Beoordeling door de Afdeling
    Landbouwkundige beperkingen
    13.     In deze zaak staat de vraag centraal of een verzoek om tegemoetkoming in faunaschade op grond van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming kan worden afgewezen omdat in de erfpachtovereenkomst, op grond waarvan de aanvrager zijn bedrijf exploiteert, landbouwkundige beperkingen zijn opgenomen vanwege de natuurdoelstelling die op de gepachte gronden rust.
    14.     In het tweede lid van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming heeft de wetgever het uitgangspunt opgenomen dat een tegemoetkoming slechts wordt verleend voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de belanghebbende behoort te blijven. Dit uitgangspunt heeft het college expliciet vastgelegd in artikel 6, aanhef en onder x, van de beleidsregel. Het college heeft beoordelingsruimte bij het bepalen wanneer schade (geheel) voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het bestuursorgaan van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
    15.     Er is volgens het college redelijkerwijs geen recht op een tegemoetkoming in gevallen waarin het landbouwkundig gebruik ondergeschikt is aan natuurdoelstellingen en beperkingen voor het gebruik van de gronden gelden. In de pachtovereenkomst van [appellant] zijn beperkingen opgenomen over de wijze van bemesting en het maaien van de percelen. Daardoor ontwikkelt het gras zich anders en groeien tussen het gras ook meer kruiden en onkruid. Door deze beperkingen kunnen daarom geen normale/optimale opbrengsten worden gegenereerd met de percelen. Dit is aanvaard door het sluiten van een pachtovereenkomst en de daarmee samenhangende bedrijfskeuze.
    16.     [appellant] betwist niet dat hij met het aangaan van een pachtovereenkomst met deze landbouwkundige beperkingen heeft geaccepteerd dat hij een lagere grasopbrengst genereert, maar hij stelt dat hij daarmee niet het risico op faunaschade heeft aanvaard. Hij wijst in dit verband op de bedrijfsvoering van biologische boeren, waarvoor ook landbouwkundige beperkingen gelden. Biologische boeren (zonder pacht- of erfpachtovereenkomst) kunnen daarentegen wel aanspraak maken op een tegemoetkoming in faunaschade.
    17.     Het college heeft hier tegenover gesteld dat bij biologische landbouw sprake is van volwaardige bedrijfsmatige landbouw. [appellant] oefent op zijn percelen geen volwaardige bedrijfsmatige landbouw uit, omdat landbouw op deze percelen ondergeschikt is aan de natuurbestemming.
    18.     De Afdeling volgt [appellant] in zijn betoog dat hij met het sluiten van een pachtovereenkomst waarin landbouwkundige beperkingen zijn opgenomen over de wijze van bemesting en het maaien van de percelen weliswaar lagere opbrengsten als gevolg van deze beperkingen heeft aanvaard, maar dat dit niet betekent dat hij daarmee ook het risico op faunaschade heeft aanvaard.
    19.     De Afdeling stelt vast, dat het betoog van het college onverlet laat dat [appellant] zowel op grond van de pachtovereenkomst als op grond van de publiekrechtelijke bestemming landbouw mag bedrijven op deze gronden. Deze gronden zijn ook een wezenlijk onderdeel van zijn bedrijfsvoering, omdat het gras van de percelen is bestemd voor zijn vleesrunderen. Niet valt in te zien waarom de enkele aanwezigheid van landbouwkundige beperkingen, betekent dat hij geen recht heeft op een tegemoetkoming in faunaschade. Dit is anders wanneer landbouwkundige beperkingen invloed zouden hebben op de bestrijding van schadeveroorzakende diersoorten. Als de pachtovereenkomst beperkingen kent voor de bestrijding van schadeveroorzakende diersoorten, dan kan hiervan in beginsel in redelijkheid worden gezegd dat hiermee het risico op faunaschade is aanvaard. Op de zitting heeft het college desgevraagd niet bestreden dat zowel de landbouwkundige beperkingen als de natuurdoelstelling in dit geval niet aan bestrijding van schadeveroorzakende diersoorten in de weg staan en dat bestrijding ook feitelijk heeft plaatsgevonden.
    20.     De Afdeling is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd hoe en waarom het op grond van de inhoud van de pachtovereenkomst tot het oordeel is gekomen dat de daarin opgenomen landbouwkundige beperkingen met zich brengen dat [appellant] het risico op faunaschade heeft aanvaard. Dat deze percelen niet dezelfde opbrengst genereren als percelen die geen beperkingen kennen, betekent nog niet dat [appellant] het risico op faunaschade heeft aanvaard bij het aangaan van de pachtovereenkomst. Eventuele gevolgen die deze beperkingen hebben voor de opbrengst kunnen van betekenis zijn voor de vaststelling van de omvang van de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming. Dit betekent echter niet zonder meer dat deze beperkingen ook gevolgen hebben voor de beantwoording van de vraag, of deze schade redelijkerwijs ten laste van de aanvrager behoort te blijven.
    21.     Het betoog slaagt.
    Pachtprijs
    22.     De Afdeling ziet, anders dan het college betoogt, in de lage pachtprijs geen aanleiding voor het oordeel dat de faunaschade op voorhand geheel voor rekening van [appellant] zou moeten blijven.
    23.     De lage pachtprijs voor deze percelen is ingegeven door de landbouwkundige beperkingen die in de pachtovereenkomst zijn opgenomen. Door deze beperkingen is de opbrengst van deze percelen niet vergelijkbaar met die van 'reguliere' landbouwpercelen, die doorgaans een (veel) hogere pachtprijs kennen. Dit betekent dat verminderde opbrengst is verdisconteerd in de pachtprijs. Het college heeft niet gemotiveerd waarom aangenomen zou mogen worden dat het eventuele risico op faunaschade eveneens in de pachtprijs verdisconteerd zou zijn. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom het (mede) hierin aanleiding ziet om de aanvraag op voorhand af te wijzen.
    24.     Het betoog slaagt
    Taxatie
    25.     Het college heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat toekenning van een tegemoetkoming in gevallen zoals hier aan de orde is, in praktische zin niet mogelijk is, omdat bij de taxatie van de schade geen rekening kan worden gehouden met de verminderde opbrengst per hectare. Dit wordt aanvullend bemoeilijkt doordat verschillende landbouwkundige beperkingen van invloed zijn op de kwaliteit van de opbrengst. Het gras van natuurpercelen is volgens het college een ander type gras (minder eiwitrijk), waardoor niet dezelfde prijs kan worden gehanteerd als voor gras afkomstig van 'reguliere' landbouwpercelen.
    26.     De Afdeling ziet ook hierin geen grond voor het oordeel dat het college de aanvraag kon afwijzen onder verwijzing naar de landbouwkundige beperkingen in de pachtovereenkomst. Het college heeft niet toereikend gemotiveerd waarom het niet mogelijk is om de omvang van de schade aan gras van natuurpercelen te berekenen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college op de zitting heeft toegelicht dat het mogelijk is om qua prijs te differentiëren tussen verschillende soorten gras, zoals 'gangbaar gras' en 'biologisch gras'.
    Conclusie
    27.     Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep gegrond is. Het college heeft de aanvraag van [appellant] voor tegemoetkoming in faunaschade op de door hem gepachte natuurpercelen ten onrechte afgewezen onder verwijzing naar de landbouwkundige beperkingen uit de pachtovereenkomst. Het besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 4 augustus 2022 in stand zijn gelaten. Het college moet binnen 12 weken een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar nemen.
    Judiciële lus
    28.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    29.     Het college moet de proceskosten van [appellant] op de hierna vermelde wijze vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 juli 2023 in zaak nr. 22/4264 voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 4 augustus 2022 in stand blijven;
    III.      draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat hierin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    IV.      bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 te vergoeden.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Planken
    Griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    299-1064
     
    Bijlage
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 6.1
    1. Gedeputeerde staten verlenen in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade, geleden in hun provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende:
    a.       vogels van vogelsoorten als bedoeld in artikel 1 van Vogelrichtlijn, of
    b.       dieren die worden genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern, bijlage I bij het Verdrag van Bonn of de bijlage, onderdeel a, bij deze wet.
    2. Een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren als bedoeld in het eerste lid, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.
    (…)
    Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent de uitvoering en invulling van tegemoetkoming bij schade
    Artikel 6
    In de volgende gevallen wordt geen tegemoetkoming verleend:
    (…)
    l.        Indien schade is aangericht aan gewassen op gronden:
    i)        waarvoor met een publiekrechtelijke rechtspersoon of een bij koninklijk besluit aangewezen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisatie een pachtovereenkomst ingevolge artikel 7:388 BW tot verpachting binnen reservaten is afgesloten;
    ii)        waarvoor een erfpachtovereenkomst of pachtovereenkomst is gesloten en aan deze gronden beperkingen ten aanzien van het bestrijden van schadeveroorzakende diersoorten;
    (…)
    x.       In andere gevallen waarin Gedeputeerde Staten oordelen dat de schade redelijkerwijs ten laste van de grondgebruiker behoort te blijven.