ECLI:NL:CBB:2019:394, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-09-2019, 18/1907
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Appellante exploiteert een gemengd biologisch bedrijf. Op peildatum 2 juli 2015 was zij aan het omschakelen naar een volledig biologisch bedrijf. Gezien de eigenheid van een biologisch bedrijf, is volgens appellante sprake van een nieuw gestart bedrijf. Verder betoogt appellante dat zij als gemengd biologisch bedrijf, anders dan reguliere melkveehouders, juist een positieve bijdrage levert aan de milieudoelstellingen van de Nitraatrichtlijn en dat het fosfaatrechtenstelsel mede daarom in haar geval leidt tot strijd met artikel 1 van het EP. Het College is van oordeel dat appellante niet kan worden aangemerkt als starter en dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Zoals het College eerder heeft geoordeeld dient het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel en worden (biologische) grondgebonden bedrijven tegemoetgekomen doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Biologische melkveehouders komt zodoende geen uitzonderingspositie toe. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante is namelijk met haar uitbreidingsplannen vooruitgelopen op de voor uitbreiding benodigde vergunning. Daarnaast is de na de peildatum aangegane financieringslast overwegend het gevolg van afspraken die zijn gemaakt in verband met het uittreden van een van de vennoten. Het beroep is ongegrond. Omdat het standpunt van verweerder pas in de beroepsprocedure toereikend is gemotiveerd, heeft het College aanleiding gezien voor een proceskostenvergoeding.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1907
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] v.o.f., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. M.J.J. de Winter),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. Y. Groen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.728 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 26 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en geweigerd om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en nadien aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een gemengd biologisch bedrijf. Aanvankelijk had zij drie vennoten, zij zijn hun samenwerking gestart in 2003. In 2014 trad [naam 3] toe en bracht zijn melkveehouderij in. Appellante heeft 270 hectare (ha) landbouwgrond, die zij afwisselend voor grasland en akkerbouw gebruikt. De vennootschapsakte is getekend op 22 mei 2014, de financiering vond plaats met een bankkrediet, waarbij het bestaande bedrijfskrediet werd uitgebreid naar ruim € 2,5 miljoen. Op 21 september 2016 heeft [naam 3] de samenwerking opgezegd, de andere vennoten hebben hem op 31 maart 2017 uitgekocht en het bedrijf voortgezet. Met die uitkoop was bijna € 2,5 miljoen gemoeid. Het bedrijfskrediet is toen opgehoogd naar bijna € 5 miljoen.
      
    
    
      1.2
      
        [naam 3] bracht een niet biologische veehouderij in en appellante was op 2 juli 2015 aan het omschakelen naar een volledig biologisch bedrijf. Op 6 oktober 2016 verkreeg appellante een GlobalG.A.P. certificaat, op 4 november 2016 een certificaat van Bio Suisse, op 9 november 2016 een EU biocertificaat voor 262,9 ha biologische gewassen en 7,61 ha in omschakeling en op 15 december 2016 een certificaat van Naturland voor 48 ha uien, 30 ha aardappelen en 14 ha wortelen.
      
    
    
      1.3
      Voor haar akkerbouw heeft appellante behoefte aan biologische mest. Wil zij deze mest uit haar eigen bedrijf kunnen betrekken (en de kringloop sluiten) zijn 313 melkkoeien nodig met bijbehorend jongvee. Zij had op 2 juli 2015 184 melkkoeien. De in 2005 aan appellante verleende vergunning bood haar ruimte voor het houden van 217 stuks melkkoeien en 152 stuks jongvee. De omgevingsvergunning voor uitbreiding van de stal is op 22 augustus 2016 aangevraagd en op 14 februari 2017 verleend. Op grond van die vergunning mag appellante 287 melkkoeien houden en 152 stuks jongvee.  
      
    
    
      2.1
      Appellante voert aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtstelsel vormt voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau mist een fair balance. De invoering van het stelsel van fosfaatrechten was ten tijde van de uitbreidingen voor haar niet voorzienbaar. Appellante heeft € 1,5 miljoen geïnvesteerd in het melkveebedrijf van [naam 3] en daarnaast € 400.000 in dieren, voer, achterstallig onderhoud, uitbreiding automatisering en exploitatieverlies. Appellante heeft door haar accountant en door het Louis Bolk Instituut de financiële consequenties laten doorrekenen als zij niet tot 313 melkkoeien kan uitbreiden. Daarbij is gerekend uitgaande van de bestaande grootvee eenheden (GVE) op 2 juli 2015 (236) en een streef GVE van 236 + 133 = 369 GVE. Volgens het Louis Bolk Instituut heeft appellante door de fosfaatreductieregeling een tekort aan biomest, wat tot lagere opbrengsten in akkerbouw- en voedergewassen leidt, heeft zij door het houden van minder vee een overschot aan ruwvoer, heeft zij een lagere melkproductie en dreigt zij het Naturland certificaat kwijt te raken. Het Louis Bolk Instituut schetst 3 scenario’s met tekorten van tussen de € 270.830 en € 452.630 per jaar. Appellante verwijst in dit verband ook naar de verklaring van haar accountant van 6 juli 2017, die bij het opleggen van de maximale heffing op grond van de fosfaatreductieregeling een tekort aan cashflow voorziet van € 91.500 tot € 139.000. Hij voorspelt liquiditeitsproblemen met gedwongen verkoop of faillissement tot gevolg. 
      
    
    
      2.2
      Biologische boeren, zoals appellante, hebben geen mestoverschot; de biologische sector levert juist een positieve bijdrage aan de milieudoelstellingen van de Nitraatrichtlijn. Het fosfaatrechtenstelsel zorgt voor een ongelijk speelveld van Nederlandse bio-veehouders ten opzichte van andere Europese (bio-)veehouders. Ook druist het fosfaatrechtenstelsel in tegen het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid dat juist gericht is op biodiversiteit, waterbeheer en omgaan met klimaatverandering. Gelet hierop moet het fosfaatrechtenstelsel verbindende kracht worden ontzegd.
      
    
    
      2.3
      Appellante is een startend bedrijf. Op zich is juist dat zij al in 2013 melk heeft geleverd, maar zij is een biologisch melkveebedrijf gestart. De bio-markt is strikt gescheiden van de gangbare markt. Gezien de eigenheid van een bio-bedrijf, is sprake van een nieuw gestart bedrijf.
      
    
    
      2.4
      Volgens verweerder voldoet appellante niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voor starters zoals neergelegd in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit). Verder is geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP, noch van een individuele en buitensporige last. Van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, is niet gebleken. Dat appellante een biologisch bedrijf heeft, leidt niet tot een andere conclusie. Bovendien beschikte appellante op 2 juli 2015 nog niet over de vergunningen die nodig waren voor haar uitbreidingsplannen. 
      
      
        3.	Het College komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt verweerder op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht. In het tweede lid van dat artikel is bepaald wat een nieuw gestart bedrijf is. Een van de voorwaarden, neergelegd onder c, is dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
      
    
    
      4.2
      Appellante betoogt dat zij weliswaar al in 2013 melk heeft geleverd, maar dat voor het eerst in april 2015 biologische melk is geleverd en dat daarom, gelet op de eigenheid van een bio-bedrijf, sprake is van een nieuw gestart bedrijf. Het College volgt appellante hierin niet. Artikel 72, tweede lid, onder c, van het Uitvoeringsbesluit maakt geen onderscheid tussen de productie van ‘gewone’ en biologische melk. Nu vast staat dat al in 2013 sprake was van melkproductie op het door appellante aangekochte melkveebedrijf, voldoet appellante reeds daarom niet aan de voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit en komt zij op grond daarvan niet in aanmerking voor verhoging van het fosfaatrecht. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      5.1
      Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
    
    
      5.2
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en in de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 
      
    
    
      5.3
      Het College heeft daarin geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP en overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Zie specifiek de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 en de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7). Biologische melkveehouders komt zodoende niet de door appellante bepleite uitzonderingspositie toe. Zij vallen ook onder het fosfaatrechtenstelsel. De wetgever heeft grondgebonden bedrijven bij de generieke korting ontzien met als nevendoel om in het kader van voorgestane verduurzaming biologische bedrijven, die onder de groep grondgebonden bedrijven vallen, te ontzien bij de korting. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      5.4
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen in de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele en buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder mede van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan. 
      
    
    
      5.5
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Op 2 juli 2015 beschikte appellante niet over de vereiste vergunning voor de beoogde uitbreiding van haar veestapel. De omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de stal is haar pas op 14 februari 2017 verleend. Appellante is dus met haar investeringen vooruitgelopen op de voor de uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. [naam 3] is na 2 juli 2015, en dus op een moment dat de gevolgen van het fosfaatrechtstelsel bekend waren, uitgekocht. De daaruit voortvloeiende financieringslast is overwegend het gevolg van de tussen de vennoten over de uittreding gemaakte afspraken. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      6.1.
      Het bestreden besluit is pas in beroep voorzien van een toereikende motivering en in overeenstemming gebracht met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Daarom zal hij het beroep ongegrond verklaren. 
      
    
    
      6.2.
      Gelet op het voorgaande ziet het College wel aanleiding verweerder te veroordelen in de in beroep door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. D. de Vries