ECLI:NL:RBROT:2023:7380, Rechtbank Rotterdam, 14-08-2023, ROT 21/4294
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: DNB heeft aan eiseres (een bank) twee bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van artikel 3 lid 2 en artikel 8 lid 5, van de Wwft. Het beroep is gegrond. De rechtbank heeft de boetes gematigd, omdat DNB twee dossiers niet aan de overtreding van artikel 3 lid 2 d Wwft ten grondslag kon leggen, onvoldoende is gemotiveerd dat de aard en de ernst van de overgebleven overtredingen in redelijke verhouding staan tot de hoogte van de uiteindelijk opgelegde PEP-boete, daarnaast vanwege kosten van externe validatie en overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/4294 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 augustus 2023 in de zaak tussen
  
    
      [Eiseres], uit [plaats], eiseres (eiseres)
    (gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. L.B.G. Hillen),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB)
    (gemachtigden: mr. A.J. Boorsma, mr. C. de Rond en mr. W.J. Poot).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft DNB aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van artikel 3, tweede lid, en artikel 8, vijfde lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). 
    
    
    
      Bij besluit van 30 juni 2021 (bestreden besluit 1) heeft DNB het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. 
    
    
    
      DNB heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 14 december 2022 (bestreden besluit 2) heeft DNB bestreden besluit 1 gewijzigd en het bezwaar deels gegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft op 31 januari 2023 een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    
    
      DNB heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 26 april 2023 heeft DNB bestreden besluit 2 gewijzigd voor zover het de proceskostenvergoeding in bezwaar betreft.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023, met gesloten deuren, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], allen werkzaam bij eiseres, en de gemachtigden van DNB, vergezeld door [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8], allen werkzaam bij DNB.
    
    
    
  
  
    De totstandkoming van de besluiten
    
    1. Eiseres is een bank en beschikt sinds 17 september 2014 over een vergunning van DNB als bedoeld in artikel 2:11, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Eiseres biedt haar diensten uitsluitend mobiel via haar app aan. 
    
    2. DNB heeft onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de SIRA (systematische integriteitsrisicoanalyse) van financiële instellingen. In dat kader heeft zij bij eiseres in november 2018 een onderzoek verricht naar de naleving van de Wft, het Besluit prudentiële regels Wft (Bpr), de Wwft en de Sanctiewet 1977 (Sw). Daarbij heeft DNB onder meer 61 digitale cliëntendossiers onderzocht. Het betreft 31 particuliere cliënten en 30 zakelijke cliënten. Uit dit onderzoek is volgens de definitieve rapportage van DNB van 
    6 februari 2019 naar voren gekomen dat eiseres de zojuist genoemde wet- en regelgeving op essentiële onderdelen overtreedt.
    
    
      
        aanwijzing
      
    
    3. Bij besluit van 18 juli 2019 heeft DNB eiseres een aanwijzing gegeven tot het volgen van een bepaalde gedragslijn, strekkende tot beëindiging van de overtredingen van artikel 10, tweede lid, van het Bpr, artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, c en d, van de Wwft, en artikel 8, vijfde lid, van de Wwft. Bij beslissing op bezwaar van 11 februari 2020 heeft DNB het bezwaar van eiseres tegen de aanwijzing ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 5 februari 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:13638) heeft deze rechtbank het beroep van eiseres tegen de aanwijzing gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de validatie van de uitvoering van de aanwijzing. Verder heeft zij op dit punt zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit in zoverre te herroepen. 
    
    4. Bij uitspraak van 18 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:707) heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) het hoger beroep van eiseres tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard. Het CBb heeft die uitspraak op een aantal onderdelen vernietigd en heeft het beroep tegen het besluit van 11 februari 2020 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wwft wat betreft de vaststelling van het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie en de transactiemonitoring en artikel 10, tweede lid, van het Bpr en de managementverklaring en op deze punten zelf in de zaak voorzien door het besluit van 18 juli 2019 op deze onderdelen te herroepen.
    
    
      
        bestuurlijke boetes
      
    
    5. Op 13 december 2019 heeft DNB naar aanleiding van het onder 2 genoemde onderzoek een boeterapport opgesteld. Na bij brief van 18 februari 2020 een voornemen tot boeteoplegging kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de zienswijze van eiseres daarop, heeft DNB eiseres met het primaire besluit een bestuurlijk boete van € 500.000,- opgelegd wegens overtredingen van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, c en d, van de Wwft. Tevens heeft zij met het primaire besluit eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 375.000,- wegens overtredingen van artikel 8, vijfde lid, van de Wwft. Met bestreden besluit 1 heeft DNB de bestuurlijke boetes gehandhaafd en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    6. Met bestreden besluit 2 heeft DNB met betrekking tot de opgelegde bestuurlijke boetes een wijzigingsbesluit genomen. DNB heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal onderdelen van bestreden besluit 1 en het primaire besluit (gedeeltelijk) herroepen. DNB heeft de boete wegens de overtredingen van artikel 3, tweede lid, van de Wwft gematigd tot € 100.000,- en de boete voor de overtredingen van artikel 8, vijfde lid, van de Wwft gematigd tot € 275.000,-. De periode van de overtredingen van artikel 3, tweede lid, van de Wwft is 28 november 2015 tot en met 14 november 2018. De periode van overtredingen van artikel 8, vijfde lid, van de Wwft is 25 juli 2018 tot 14 november 2018. Tevens heeft DNB het verzoek tot vergoeding van de proceskosten toegewezen en daarbij wegingsfactor 1 gehanteerd. 
    
    7. Op 26 april 2023 heeft DNB een tweede wijzigingsbesluit genomen, waarbij DNB het bedrag aan toegekende proceskosten heeft verhoogd door wegingsfactor 2 te hanteren. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    8. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    9. Het tegen bestreden besluit 1 ingestelde beroep is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht tegen bestreden besluit 2. 
    Het tweede wijzigingsbesluit van 26 april 2023 wordt niet door eiseres betwist en zal door de rechtbank niet worden besproken omdat eiseres daarbij onvoldoende belang heeft. 
    
    10. Ter zitting heeft eiseres het beroep op het lex certa-beginsel ingetrokken. Deze beroepsgrond zal door de rechtbank dan ook niet worden besproken. 
    
    
      
        De nog in geding zijnde overtredingen
      
    
    11. DNB handhaaft in bestreden besluit 2 haar standpunt dat eiseres de hierna volgende overtredingen heeft begaan. 
    
    a. Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wwft (identificeren en verifiëren Ultimate Beneficial Owners (UBO's)), voor zover deze overtreding is vastgesteld in de volgende 10 cliëntendossiers:
    
      [cliëntdossier 1] (530528).
      [cliëntdossier 2] (579199) 
      [cliëntdossier 3] (622523) 
      [cliëntdossier 4] (618030)
      [cliëntdossier 5] (545171)
      [cliëntdossier 6] (285149)
      [cliëntdossier 7] (419816)
      [cliëntdossier 8] (80081)
      [cliëntdossier 9] (391850)
      [cliëntdossier 10] (372425)
    
    
    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft (het verrichten van een voortdurende controle), voor zover DNB deze overtreding heeft gebaseerd op de door eiseres gehanteerde risicoclassificatie en deze overtreding is vastgesteld in de volgende vijf cliëntendossiers:
    
      [cliëntdossier 11] (577620)
      [cliëntdossier 12] (177833)
      [cliëntdossier 13] (563384)
      [cliëntdossier 14] (431786)
      [cliëntdossier 15] (416150)
    
    
    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft (het verrichten van een voortdurende controle), voor zover DNB deze overtreding heeft gebaseerd op het door eiseres verrichte onderzoek naar de bron van de middelen en deze overtreding is vastgesteld in de volgende vier cliëntendossiers:
    
      [cliëntdossier 11](577620)
      [cliëntdossier 12] (177833)
      [cliëntdossier 13]  (563384)
      [cliëntdossier 14] (431786)
    
    
    Artikel 8, vijfde lid, van de Wwft (Politically Exposed Person (PEP)), voor zover DNB deze overtreding heeft vastgesteld op grond van 
    
      
        i) het ontbreken van toestemming van een persoon die deel uitmaakt van het hoger leidinggevend personeel voor het aangaan of voortzetten van de relatie of het verrichten van de transactie (artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, sub 1°, van de Wwft) en 
      
      
        ii) het niet nemen van passende maatregelen om de bron van het vermogen en de bij de zakelijke relatie of transactie gebruikte middelen vast te stellen (artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, sub 2°, van de Wwft). 
      
    
    
      DNB heeft deze overtredingen onderbouwd aan de hand van het ontbreken van beleid of procedures en de bevindingen ten aanzien van alle drie van de cliëntendossiers waarin sprake is van een PEP:
      [PEP 1] (PEP 1) (618757)
      [PEP 2] (PEP 2) (639497)
      [PEP 3] (PEP 3) (672463)
    
    
    
      
        Bewijslast
      
    
    12. Eiseres betoogt dat DNB in haar besluiten de bewijslast heeft omgekeerd. Zij stelt dat het aan DNB is om aan te tonen dat eiseres wetsovertredingen heeft begaan en niet aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij de wet heeft nageleefd.
    
    13. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 5 februari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:48) op DNB de bewijslast rust om aan te tonen dat een overtreding is begaan als zij een bestuurlijke boete wil opleggen wegens overtreding van bepalingen van de Wwft. Als DNB op basis van zorgvuldig onderzoek en een deugdelijke motivering concludeert dat eiseres in overtreding is en eiseres het daar niet mee eens is, dan ligt het op de weg van eiseres om haar standpunt met argumenten te onderbouwen. Dit betekent niet dat de bewijslast wordt omgekeerd, maar dat een deugdelijk gemotiveerd standpunt van DNB voldoende gemotiveerd moet worden betwist door eiseres als eiseres meent dat de rechtbank het standpunt van DNB niet moet volgen.
    
    14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB de bewijslast in haar besluitvorming in onderhavige zaak niet omgekeerd, ook al moet aan eiseres worden toegegeven dat DNB in bestreden besluit 1 soms een wat minder gelukkige formulering heeft gekozen. Dit neemt niet weg dat DNB aan de hand van het door haar uitgevoerde onderzoek, waarvan de resultaten in het boeterapport zijn neergelegd en die zij aan haar (gewijzigde) besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, deugdelijk heeft gemotiveerd waarom zij meent dat buiten redelijke twijfel vaststaat dat eiseres overtredingen heeft begaan. Daarmee heeft DNB aan de op haar rustende bewijslast voldaan. Het betoog slaagt niet. 
    
    
      
        Overtreding a) identificatie en verificatie van de UBO (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wwft)
      
      
        Stichtingen
      
    
    15. Eiseres betoogt dat de Wwft niet voorschrijft hoe de identiteit van een UBO moet worden geverifieerd. Zij mocht de identiteit van de bestuurders die niet betrokken waren bij het openen van de bankrekening aan de hand van een uittreksel uit het Handelsregister verifiëren. Eiseres wijst daarbij op artikel 11, tweede lid, van de Wwft, artikel 4, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling Wwft, de Algemene leidraad Wwft en Sw van het Ministerie van Financiën DNB (versie 2014) en de DNB Leidraad Wwft en Sw uit 2015. 
    
    16. DNB stelt zich op het standpunt dat de identificatie en verificatie van de UBO in de overtredingsperiode niet adequaat plaatsvond. In 10 van de 30 beoordeelde zakelijke cliëntdossiers is er onvoldoende inzicht in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van de cliënt en heeft eiseres nagelaten op risico gebaseerde en adequate maatregelen te nemen om de identiteit van de UBO te verifiëren. Eiseres heeft in al deze tien dossiers de bestuurders aangemerkt als UBO op basis van de gegevens uit een uittreksel uit het Handelsregister. Hiermee is slechts gekeken naar de zeggenschapsstructuur van de stichting en is voorbijgegaan aan de vraag wie de UBO van de stichting is. Voorts bleek in het dossier van  [cliëntdossier 1] (530528) de naam van één van de bestuurders niet te zijn vastgelegd in het systeem van eiseres. Daarnaast is bij meerdere stichtingen slechts de identiteit van één van de bestuurders geverifieerd, onder meer bij [cliëntdossier 2] (579199), [cliëntdossier 3] (622523), [cliëntdossier 4] (618030) en [cliëntdossier 5] (545171).
    
    17. In 10 van de 30 onderzochte dossiers is sprake van een stichting en is enkel gebruik gemaakt van een uittreksel uit het Handelsregister om de UBO te identificeren. De rechtbank is van oordeel dat DNB zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres hiermee onvoldoende heeft onderzocht wie de begunstigde(n) is of zijn van de stichtingen waarvan DNB de dossiers heeft onderzocht. Weliswaar schrijft de Wwft niet dwingend voor welke informatiebronnen geschikt zijn voor de identificatie en verificatie van UBO’s, maar de gebruikte informatiebronnen moeten wel toereikend zijn voor het bereiken van het beoogde doel. De verwijzing van eiseres naar de leidraden van het ministerie van Financiën en DNB kan haar niet baten. Daaruit volgt juist dat voor cliënten die stichting zijn de informatie wordt ontleend aan de voor oprichting vereiste notariële akte. DNB heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat enkel op basis van een kopie van een uittreksel uit het Handelsregister niet afdoende kan worden vastgesteld wie de UBO is. De bestuurders van een stichting zijn niet altijd ook de UBO. Eiseres had onderzoek moeten doen, bijvoorbeeld naar de oprichtingsakte en de statuten van de stichting, om vast te stellen wie de UBO is en vervolgens diens identiteit moeten verifiëren. Het onder 15 samengevatte betoog van eiseres slaagt niet. 
    
    
      
        Buitenlandse relaties
      
    
    18. Met betrekking tot buitenlandse zakelijke relaties maakt eiseres ten behoeve van het vaststellen van de UBO veelal gebruik van MINT-rapportages van Bureau van Dijk, een online tool die bedrijfs- en financiële informatie bevat over een groot aantal bedrijven. Eiseres betoogt dat, als in het cliëntdossier de UBO afwijkt van de UBO genoemd in de MINT-rapportage, dit nog niet betekent dat zij tekort is geschoten in haar wettelijke verplichting om de UBO te identificeren en verifiëren. Eiseres heeft aanvullend onderzoek gedaan naar de eventuele UBO’s van haar buitenlandse relaties en daarmee mogelijke onvolkomenheden in de MINT-rapportage ondervangen. 
    
    19. DNB is van opvatting dat in 6 van 7 onderzochte cliëntdossiers waarin sprake is van een buitenlandse relatie, artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wwft is overtreden door eiseres. Zij heeft in een aantal gevallen de bestuurders als UBO aangemerkt, terwijl uit de stukken blijkt dat de UBO (ook) iemand anders is. In een aantal gevallen week de naam van de UBO in de MINT-rapportage af van de UBO zoals in het cliëntendossier vermeld. Hiervan is volgens DNB sprake in de dossiers [cliëntdossier 6] (285149) en [cliëntdossier 7] (419816). De dossiers bevatten geen verklaring voor deze discrepantie. Eiseres had steeds aanvullend onderzoek moeten doen als zij de MINT-rapportages om haar moverende redenen niet correct of volledig achtte. Dat onderzoek en de uitkomsten daarvan had eiseres moeten vastleggen in het cliëntdossier, zodat dit voor DNB was te controleren. De rechtbank onderschrijft dit standpunt van DNB en ziet in wat eiseres op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Eiseres merkt terecht op dat het mogelijk is dat Bureau van Dijk een fout maakt en dat het eigen onderzoek van eiseres wel deugdelijk is, maar eiseres heeft niet met controleerbare gegevens onderbouwd dat die situatie hier aan de orde is en dat blijkt ook niet uit de betreffende dossiers. Daarmee heeft eiseres de gemotiveerde conclusie van DNB dat sprake is van overtredingen onvoldoende gemotiveerd betwist. Het betoog onder 18 slaagt niet. 
    
    
      
        Crypto- en trustbedrijven 
      
    
    20. Eiseres betoogt dat zij van de bestuurder die de betaalrekening opent altijd een kopie van het identiteitsbewijs heeft opgenomen in het cliëntdossier. Ten aanzien van de overige UBO's maakt zij gebruik van een uittreksel uit het Handelsregister om de identiteit van de UBO's te verifiëren. Eiseres meent dat deze handelswijze in lijn is met de Wwft en vindt daarvoor bevestiging in de eerder genoemde leidraden. 
    
    21. Met betrekking tot crypto- en trustbedrijven, waaraan eiseres gezien de aard van hun dienstverlening een hogere risicoclassificatie heeft toegekend, heeft zij in een aantal door DNB onderzochte dossiers onvoldoende vastgesteld wie de UBO is. DNB heeft in dit verband verwezen naar de dossiers [cliëntdossier 8] (80081), [cliëntdossier 9] (391850) en [cliëntdossier 10](372425). De eigen werkinstructie van eiseres vermeldt terecht dat zij de identiteit van UBO’s moet identificeren aan de hand van een kopie van het identiteitsbewijs. Dat heeft eiseres niet gedaan. Zoals hiervoor bij de stichtingen reeds is geoordeeld, bevat een uittreksel uit het Handelsregister niet in alle gevallen genoeg informatie om te kunnen vaststellen dat alle UBO’s van de cliënt zijn geïdentificeerd, laat staan dat daarmee ook hun identiteit is geverifieerd. Het betoog onder 20 slaagt daarom niet. 
    
    
      
        Overtreding b) risicoclassificatie in het kader van het verrichten van een voortdurende controle (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, Wwft)
      
    
    22. Eiseres betwist dat de (destijds toegepaste) werkwijze ten aanzien van de risicoclassificatie tekortkomingen oplevert. Dat uit de onderzochte dossiers niet zou blijken op grond van welke indicatoren de risicoclassificatie van de betreffende cliënt tot stand is gekomen, maakt op zichzelf niet dat de voortdurende controle onvoldoende is afgestemd op de kenmerken en risico’s van de specifieke cliënt. Vastlegging in het cliëntdossier van de opbouw van elke individuele risicoclassificatie is niet nodig voor een adequate doorlopende controle van een cliënt en uit de wet volgt ook niet dat eiseres daartoe verplicht is. Destijds werd een overzichtelijke scorecard gebruikt. Voor een analist was het relatief eenvoudig om aan de hand daarvan te achterhalen welke factoren relevant waren voor de cliënt. DNB miskent dat eiseres de bij aanvang toegekende risicoscore en de up-to-date cliëntinformatie als toegevoegde labels/notities als input meenam in haar continue transactiemonitoring. Hierdoor leidt een transactie van een hoog-risicoklant eerder tot een melding in de systemen. De analist beoordeelt deze vervolgens aan de hand van alle beschikbare informatie over de cliënt. Dat de risicoscore destijds gedurende de relatie niet zou kunnen worden aangepast, betekent evenmin dat de voortdurende controle onvoldoende is afgestemd op de cliënt. Haar geavanceerde transactiemonitoringsysteem (machine learning model) was in staat om continu de laatste stand van zaken van een (particuliere) klant te betrekken bij de controle van de transacties en de analist nam zowel de oorspronkelijke risicoscore als nadien toegevoegde opmerkingen en labels mee in de besluitvorming over de klant en diens transacties. 
    
    23. DNB stelt dat de voortdurende controle gebrekkig was, nu uit de cliëntdossiers niet duidelijk wordt hoe het risicoprofiel van een cliënt tot stand is gekomen. De door eiseres gehanteerde risicoclassificatie (low, medium, high), aan de hand waarvan eiseres met betrekking tot al haar cliënten een risicoprofiel opstelt, vindt plaats op basis van (de som van) risicoscores die worden toegekend aan de hand van (een lijst van) indicatoren die naar het oordeel van DNB ontoereikend (is/)zijn. Zo neemt eiseres met betrekking tot particuliere cliënten het doel en de beoogde aard van de relatie, de status als mogelijke PEP en het verwachte transactieprofiel niet in aanmerking als indicator. Met betrekking tot zakelijke cliënten neemt eiseres indicatoren zoals het doel en de beoogde aard van de relatie, de PEP-status van de UBO, het verwachte transactieprofiel, de complexiteit van de structuur en de sector niet in aanmerking. Daarnaast werden de risicoscores en classificatie en daarmee het risicoprofiel van de cliënt gedurende de relatie niet aangepast. Het is daardoor niet mogelijk om te controleren of een cliënt gedurende de relatie nog steeds voldoet aan het vastgestelde risicoprofiel. De doorlopende controle moet de instelling in staat stellen zich ervan te verzekeren dat de tijdens de relatie verrichte transacties overeenkomen met de kennis die de instelling heeft van de cliënt en diens risicoprofiel. Bij een cliënt die als low risk was geclassificeerd kon worden volstaan met minder zware maatregelen en procedures dan bij een cliënt die als high risk was aangemerkt. Deze werkwijze functioneert alleen als de risicoclassificatie zo nodig gedurende de relatie wordt bijgewerkt. Daaraan doet niet af dat een analist eventuele notities en labels bekijkt bij een review. 
    
    24. De rechtbank volgt DNB in haar standpunt dat uit het cliëntdossier voldoende moet blijken hoe het risicoprofiel tot stand is gekomen en dat dit profiel gedurende de relatie moet worden aangepast als daar aanleiding voor bestaat. Een op juiste gronden vastgesteld risicoprofiel en het periodiek bijwerken daarvan is relevant voor het verrichten van de wettelijk vereiste voortdurende controle. In de door DNB genoemde dossiers was geen sprake van een op inzichtelijke wijze vastgesteld risicoprofiel, zij het dat dit in het dossier [cliëntdossier 15] niet leidt tot de door DNB getrokken conclusie. Het argument van eiseres dat mede aan de hand van een scorekaart eenvoudig is na te gaan hoe de risicoscore tot stand is gekomen, gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. Deze scorekaart heeft eiseres pas later in gebruik genomen en de aan [cliëntdossier 11] toegekende score is hoe dan ook niet eenvoudig reproduceerbaar. De opmerking van eiseres dat het ook zonder inzichtelijke risicoclassificatie mogelijk is om voortdurende controle uit te oefenen, kan haar niet baten, omdat zij onvoldoende duidelijk heeft gemaakt hoe die voortdurende controle in de betreffende vier dossiers ondanks het ontbreken van een inzichtelijke risicoclassificatie feitelijk heeft plaatsgevonden. Hiermee heeft DNB deugdelijk gemotiveerd en heeft eiseres onvoldoende gemotiveerd betwist dat van een adequate doorlopende controle in de betreffende dossiers geen sprake is geweest. In zoverre slaagt het onder 22 samengevatte betoog van eiseres niet.
    
    25. Met betrekking tot het dossier [cliëntdossier 15] heeft DNB eiseres tegengeworpen dat zij het dossier als ‘low risk’ heeft aangemerkt, maar dit profiel niet heeft aangepast nadat is vastgesteld dat [cliëntdossier 15] is aangemerkt als verdachte in een fraudezaak. Eiseres betwist op zichzelf niet dat het risicoprofiel in dit dossier niet is aangepast, maar ter zitting heeft zij aan de hand van de weergave van de user notes en labels in dit dossier toegelicht dat zij direct na de fraudemelding wel de nodige andere maatregelen heeft getroffen. Zij heeft het label ‘User monitored for fraud’ toegevoegd, de rekening bevroren en op 6 juli 2018 geblokkeerd. Dat er enkele overboekingen in september 2018 zijn gedaan, laat zich verklaren doordat nog wel geld op de rekening kon worden gestort en doordat geld van mogelijke benadeelden veilig is gesteld op een andere eiseres-rekening. De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft met betrekking tot dit dossier niet is bewezen. In zoverre slaagt dit betoog van eiseres. Nu dit dossier niet aan de overtreding ten grondslag kon worden gelegd is dit aanleiding tot (verdere) matiging van het boetebedrag. Dit wordt later in de uitspraak besproken bij de hoogte van de boete. 
    
    
      
        Overtreding c) onderzoek naar de bron van de middelen in het kader van het verrichten van een voortdurende controle (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft)
      
    
    26. Eiseres voert aan dat onderzoek naar de bron van de middelen enkel dient te worden gedaan als daartoe (naar het inzicht van de instelling) aanleiding bestaat. Zij heeft in alle vier door DNB genoemde dossiers onderzoek verricht. Zij wijst op bijlage 8 bij haar aanvullend bezwaarschrift. Hierin is een overzicht opgenomen van de acties die eiseres destijds in het kader van de doorlopende controle in de vier dossiers heeft ondernomen. 
    Deze informatie komt uit de systemen van eiseres, waarin is opgezocht welke hits een cliënt heeft gegenereerd als gevolg van het doen van transacties. In drie dossiers zijn alerts afgegaan die door de analist zijn onderzocht. In het vierde dossier zijn de inkomende transacties handmatig goedgekeurd door een medewerker van eiseres.
    
    27. DNB heeft eiseres tegengeworpen dat zij in geen van de betreffende vier dossiers zichtbaar en toereikend onderzoek heeft gedaan naar de bron van de middelen die worden gebruikt, terwijl dit op grond van een op risico gebaseerde aanpak wel nodig was geweest, zeker in de dossiers waarin volgens eiseres zelf sprake is van een hoger cliëntrisico. Op basis van de dossiers is niet verifieerbaar of er alerts zijn afgegaan ten aanzien van de betreffende transacties en of er een eventueel (vervolg)onderzoek heeft plaatsgevonden, terwijl er verschillende transacties zijn verricht van grote omvang, met grote ronde bedragen of met verschillende overboekingen zeer kort na elkaar. Uit bijlage 8 bij het aanvullend bezwaarschrift volgt volgens DNB niet, althans daarin is niet onderbouwd, dat en hoe eiseres in de vier genoemde dossiers indertijd, naar aanleiding van de risicosignalen beschreven in het boeterapport, onderzoek heeft gedaan naar de bron van de middelen.
    
    28. De rechtbank is van oordeel dat DNB eiseres terecht en deugdelijk gemotiveerd heeft tegengeworpen dat zij in de dossiers [cliëntdossier 11] (577620), [cliëntdossier 12] (177833) en [cliëntdossier 14] (431786) ten onrechte geen toereikend onderzoek naar de bron van middelen heeft gedaan. De informatie in bijlage 8 is ten aanzien van deze dossiers onvoldoende om als onderbouwing te dienen, omdat deze informatie niet uit de dossiers zelf naar voren kwam en onduidelijk is gebleven wat het door eiseres gestelde eigen onderzoek concreet heeft ingehouden. 
    DNB heeft de overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft wat betreft het onderzoek naar de bron van de middelen in deze drie onderzochte dossiers terecht vastgesteld. In zoverre slaagt het onder 26 samengevatte betoog van eiseres niet.
    
    29. Ten aanzien van het dossier [cliëntdossier 13] (563384) heeft eiseres uitgelegd dat de door DNB genoemde inkomende transacties allemaal handmatig door een van haar medewerkers zijn goedgekeurd en dat er op deze wijze toezicht werd gehouden en onderzoek werd gedaan. Er was volgens eiseres geen nader onderzoek nodig, omdat er geen aanleiding was om te veronderstellen dat het transactiegedrag ongebruikelijk of verdacht was. De rechtbank acht de gegeven toelichting van eiseres, mede gelet op wat in bijlage 8 bij het aanvullend bezwaarschrift is weergegeven, voldoende specifiek en plausibel. Ook in het dossier staat de naam van de medewerker en de interne doorstroomrekening van eiseres bij de transacties genoemd. DNB heeft zich daarom ten onrechte zonder nadere motivering, die ontbreekt, op het standpunt gesteld dat er in dit dossier onvoldoende zichtbaar en toereikend onderzoek is gedaan naar de bron van de middelen. 
    
      Hoewel DNB heeft aangeboden om een nadere onderbouwing te verstrekken, ziet de rechtbank geen aanleiding DNB die gelegenheid te geven. Bijlage 8 is reeds bij het aanvullend bezwaarschrift overgelegd en ook in het nader aanvullend beroepschrift van 31 januari 2023 heeft eiseres naar deze bijlage 8 verwezen. DNB heeft voldoende gelegenheid gehad om hierop te reageren in bestreden besluit 2 en haar verweerschriften. 
      Overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft wat betreft het onderzoek naar de bron van de middelen wordt in dit dossier dan ook niet bewezen geacht. In zoverre slaagt het onder 26 samengevatte betoog. Nu dit dossier niet aan de overtreding ten grondslag kon worden gelegd is dit aanleiding tot (verdere) matiging van het boetebedrag. Dit wordt later in de uitspraak besproken bij de hoogte van de boete.
    
    
    
      
        Overtreding d) PEP (artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, sub 1° en 2°, van de Wwft)
      
    
    30. Eiseres betoogt dat artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wwft niet is overtreden.
    
    
      
        Toestemming hoger leidinggevend personeel
      
    
    31. Eiseres heeft gewezen op screenshots van de drie overgebleven PEP-dossiers, waarop in de user notes aan de rechterzijde is vermeld wie de PEP’s heeft goedgekeurd. 
    
      [PEP 1] (618757) is door [naam 9] goedgekeurd. Zij was destijds team lead Onboarding Operations bij eiseres. Zij bekleedde daarmee een leidinggevende functie en bevond zich hiërarchisch gezien direct onder de dagelijkse beleidsbepalers van eiseres. Zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 1 van de Wwft. Ook voldoet zij wat betreft ervarings-, kennis- en functieniveau aan de definitie van artikel 3, twaalfde lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn. [Naam 10] heeft op 10 oktober 2018 een review uitgevoerd en het voortzetten van de cliëntrelatie goedgekeurd. Als [naam 9] geen hoger leidinggevend personeel was, dan is deze tekortkoming op 10 oktober 2018 dus gerepareerd. 
      [PEP 2] (639497) is goedgekeurd door [naam 11], destijds team lead Compliance Operations. [naam 11] kwalificeert volgens eiseres als hoger leidinggevend personeel, omdat hij een leidinggevende functie binnen de Compliance afdeling van eiseres heeft en zich hiërarchisch gezien direct onder de dagelijkse beleidsbepalers bevond. Hij was verantwoordelijk voor personen wier werkzaamheden van invloed zijn op de blootstelling van een instelling aan de risico’s van witwassen en financieren van terrorisme. Hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 1 van de Wwft. In de parlementaire geschiedenis heeft de wetgever onder andere de hoogste leidinggevenden van de compliance, risk en auditfunctie als voorbeelden aangehaald. Ook voldoet [naam 11] wat betreft ervarings-, kennis- en functieniveau aan de definitie van artikel 3, twaalfde lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn. 
      [PEP 3] (672463) is volgens eiseres goedgekeurd door [naam 12] met machtiging van [naam 11]. Zij was destijds senior compliance agent bij eiseres en fungeerde als team lead als [naam 11] afwezig was. Haar overname bij afwezigheid van [naam 11] was volkomen logisch. 
      De team lead User Onboarding Operations, de team lead Compliance Operations en de senior compliance agent moeten als hoger leidinggevend personeel worden aangemerkt. Eiseres was een kleine bank met nog geen 100 werknemers. Het was een platte organisatie en de team leads rapporteerden rechtstreeks aan het bestuur van eiseres, namelijk aan de heren Niknam (CEO) en [naam 10] (COO). Zij zijn gelijkwaardig aan divisiedirecteuren of afdelingshoofden van grotere organisaties. [naam 10] maakte onderdeel uit van het eerste echelon en is dus onbetwist hoger leidinggevend personeel. 
      De afbeelding uit het door DNB aangehaalde document Knowledge base Onboarding user person zegt niets over de formele rapportagelijnen en interne gezagsverhoudingen. Eiseres verwijst daarvoor naar het door haar overgelegde organogram. 
    
    
    32. DNB heeft zich primair op het standpunt gesteld dat in geen van deze dossiers hoger leidinggevend personeel van eiseres goedkeuring heeft gegeven voor het aangaan of voortzetten van de zakelijke relatie met de PEP’s of voor het verrichten van een transactie door de PEP. De screenshots waarnaar eiseres verwijst, staven deze stelling volgens DNB niet, omdat daarin slechts het volgende is vermeld:
    
      
        [PEP 1]  (618757) heeft een PEP-label toegekend gekregen door "[voornaam naam 9]" ([naam 9]) op grond van een Dow Jones-hit op 27 juli 2018; dit label is door "[voornaam naam 10]" ([naam 10]) bevestigd op 10 oktober 2018;
      
      
        [PEP 2]  (639497) heeft een PEP-label toegekend gekregen door "[voornaam naam 11]" ([naam 11]) op grond van een Dow Jones-hit op 10 oktober 2018;
      
      
        [PEP 3]  (672463) heeft op 12 oktober 2018 een PEP-label toegekend gekregen door "[voornaam]" op grond van een Dow Jones-hit. Dit is op 17 oktober 2018 door "[voornaam naam 12]" ([naam 12]) bevestigd. 
      
    
    Eiseres heeft niet aangetoond dat [naam 11], [naam 12], [naam 9] of [naam 10] daadwerkelijk goedkeuring hebben gegeven. Subsidiair heeft DNB zich op het standpunt gesteld dat van hoger leidinggevend personeel als bedoeld in de Wwft geen sprake is. 
    
    33. Artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wwft schrijft voor dat voor het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie dan wel een transactie met een PEP de toestemming is vereist van een persoon die deel uitmaakt van het hoger leidinggevend personeel. Bij hoger leidinggevend personeel is, gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwft, sprake van personen die het dagelijks beleid van een instelling bepalen of personen werkzaam onder verantwoordelijkheid van een instelling, die een leidinggevende functie vervullen direct onder het echelon van de dagelijks beleidsbepalers en die verantwoordelijk zijn voor natuurlijke personen wier werkzaamheden van invloed zijn op de blootstelling van een instelling aan de risico’s op witwassen en het financieren van terrorisme. 
    
      Met DNB is de rechtbank van oordeel dat uit (de screenshots van) de dossiers van [PEP 1], [PEP 2] en [PEP 3] onvoldoende duidelijk blijkt dat hoger leidinggevend personeel van eiseres toestemming heeft verleend voor het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie dan wel voor een transactie met een PEP. Op de screenshots zijn immers slechts summiere aantekeningen vermeld met de voornaam van de medewerker, waaruit hooguit blijkt dat is onderkend dat de cliënt een PEP was. 
      Indien ervan moet worden uitgegaan dat de toestemming daadwerkelijk is verleend, is niet gebleken of die toestemming is verleend door hoger leidinggevend personeel. [Naam 12] was destijds senior compliance agent en [naam 11] team lead van Compliance Operations. Van [naam 9] is de functie niet bekend. Uit de documenten “Knowledge base Onboarding user person” en “Ongoing due Diligence” van eiseres blijkt dat de team lead niet direct rapporteerde aan het bestuur. Dit betekent dat de team lead binnen eiseres niet behoorde tot het echelon direct onder de dagelijks beleidsbepalers. Aan deze documenten komt meer gewicht toe dan aan het organogram waarnaar eiseres verwijst. Deze documenten zijn specifiek opgesteld met het oog op het voldoen aan de toepasselijke wet- en regelgeving, terwijl het door eiseres bedoelde organogram veel algemener van aard is. Evenmin is gebleken dat [naam 12] en [naam 9] behoorden tot het direct onder de dagelijks beleidsbepalers. Hieruit volgt dat niet is voldaan aan artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, sub 1°, van de Wwft. 
    
    
    
      
        Bron van vermogen en de middelen
      
    
    34. Eiseres betwijfelt of de door DNB gegeven uitleg dat zij ongeacht de situatie bij iedere PEP standaard een uitvraag naar de bron van de middelen moet doen een juiste uitleg is van artikel 8, vijfde lid, van de Wwft. Onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting stelt eiseres dat de wetgever ruimte heeft willen laten aan instellingen om de PEP-controle op risicogebaseerde en evenredige wijze in te richten. Daarbij acht eiseres van belang dat de drie PEP’s ten tijde van de audit weinig of helemaal niet van hun eiseres betaalrekening gebruik hadden gemaakt. Eiseres betoogt dat zij de norm destijds zo heeft geïnterpreteerd dat – indachtig de risicogebaseerde benadering – het passend was om een PEP te vragen naar de bron van zijn/haar vermogen/middelen indien daar concreet aanleiding voor bestaat, bijvoorbeeld naar aanleiding van een monitoring hit. Die aanleiding was er niet in de drie PEP-dossiers, reden waarom er ten tijde van de audit geen uitvraag naar de bron van de middelen heeft plaatsgevonden. Er zijn volgens eiseres geen aanwijzingen dat zich in de drie dossiers risico’s hebben gemanifesteerd.
    
    35. DNB stelt zich op het standpunt dat eiseres in geen van de drie PEP dossiers onderzoek heeft gedaan naar de herkomst van het vermogen en de middelen en dat het beleid van eiseres dit ook niet voorschreef. 
    
    36. In artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, sub 2°, van de Wwft is sinds 25 juli 2018 bepaald dat door een instelling passende maatregelen worden getroffen bij het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met of het verrichten van een transactie door een PEP om de bron van het vermogen en van de middelen die bij deze zakelijke relatie of deze transactie gebruikt worden, vast te stellen. Eiseres voldeed met haar handelswijze niet aan dit vereiste. Eiseres betwist niet dat er in het geheel geen onderzoek is gedaan naar de bron van het vermogen en de middelen die bij de zakelijke relatie of de transactie gebruikt zullen worden in de drie PEP-dossiers. Ook schreef haar beleid dergelijk onderzoek niet voor. Met DNB is de rechtbank van oordeel dat, gelet op de wettekst en de toelichting daarop (Kamerstukken II 2017/18, 34 808, nr. 3. blz. 55; Kamerstukken II 2011/12, 33 238, nr. 3, blz. 16 en Kamerstukken II 2007/08, 31 238, nr. 3, blz. 22), het woord ‘passende’ uit de wettekst betekent dat eiseres risicogebaseerde maatregelen mag treffen, maar niet dat zij ervoor mag kiezen om maatregelen geheel achterwege te laten. De verscherpte maatregel moet op iedere PEP worden toegepast. Eiseres dient over de bron van het vermogen en middelen vragen te stellen aan de PEP of een verklaring op te vragen over de eigendommen van de PEP om de herkomst van het vermogen vast te stellen. De stelling dat weinig of geen transacties plaatsvonden doet er niet aan af dat doorlopend, bij aanvang van de cliëntrelatie, maar ook daarna en bij het verrichten van een transactie, verscherpt cliëntenonderzoek dient plaats te vinden. Bij aanvang van de cliëntrelatie wist eiseres bovendien nog niet hoe vaak de betreffende PEP’s hun rekening zouden gaan gebruiken. Het beperken van het doen van onderzoek tot situaties waarin sprake is van een monitoring hit van een PEP is in strijd met artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, sub 2° van de Wwft. Door op dit punt in het geheel geen onderzoek te doen, ontbrak het zicht op de bron van het vermogen en middelen en kon eiseres de eventuele risico’s niet goed mitigeren en beheersen. In hoeverre de mogelijke risico’s zich hebben verwezenlijkt, is hierbij niet doorslaggevend. DNB heeft deze overtreding dus terecht aan eiseres tegengeworpen. Het betoog zoals samengevat onder 34  slaagt niet.
    
    
      
        Tussenconclusie
      
    
    37. Gelet op het voorgaande stelt DNB zich terecht op het standpunt dat eiseres artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b en d, en 8, vijfde lid, van de Wwft in verschillende dossiers heeft overtreden en dat DNB bevoegd was om eiseres in verband daarmee te beboeten. 
    
    
      
        Opportuniteit van de boetes
      
    
    38. Eiseres meent dat het niet opportuun is om haar twee boetes op te leggen en die boetes te handhaven, bovenop een maatregel (de aanwijzing) waarvan inmiddels in rechte is komen vast te staan dat deze grotendeels onrechtmatig is. 
    
    39. DNB heeft zich - ook na het laten vallen van een groot aantal verwijten aan eiseres - deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het opleggen en handhaven van de bestuurlijke boetes opportuun is. De aanwijzing en het boetebesluit zijn twee afzonderlijke besluiten met een verschillende strekking, die zien op verschillende periodes. Weliswaar heeft de gedeeltelijke herroeping van de aanwijzing geleid tot voortschrijdende inzichten bij DNB, maar eiseres is tekortgeschoten in de naleving van de genoemde artikelen van de Wwft. Eiseres heeft haar poortwachtersrol in zoverre ontoereikend vervuld, waardoor er een verhoogd risico bestond om betrokken te raken bij witwassen en terrorismefinanciering. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat DNB niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid om de boetes op te leggen.  
    
    
      
        Evenredigheid van de boetes
      
    
    40. Eiseres meent dat de hoogte van de boetes niet evenredig is. De tegenworpen overtredingen en het aantal onderliggende dossiers zijn in het gewijzigde besluit (bestreden besluit 2) zodanig verminderd dat dit moet resulteren in een veel grotere matiging van de boetes. Zij doelt dan met name op de PEP-boete. 
    
    41. Zoals het CBb heeft overwogen in zijn uitspraak van 2 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:967) toetst de rechter zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:46, tweede lid, van de Awb) en aldus een evenredige sanctie vormt. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Ook de draagkracht van de overtreder kan een in aanmerking te nemen omstandigheid zijn. Het CBb gebruikt als criterium of de bestuurlijke boete “passend en geboden is”. Een afzonderlijke evenredigheidstoetsing op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voegt daaraan naar het oordeel van het CBb niets toe.
    
    42. Uit wat de rechtbank heeft geconcludeerd in overwegingen 25 en 29 volgt dat DNB twee dossiers ([cliëntdossier 15] en [cliëntdossier 13]) ten onrechte aan de overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft ten grondslag heeft gelegd.
    
      Daarnaast heeft DNB oorspronkelijk acht PEP-dossiers met elk drie overtredingen aan eiseres tegengeworpen, terwijl zij uiteindelijk in bestreden besluit 2 drie PEP-dossiers met twee overtredingen per dossier heeft tegengeworpen. Daarbij is de PEP-boete met € 100.000,- verminderd tot € 275.000,-. In bestreden besluit 2 noch ter zitting heeft DNB voldoende gemotiveerd toegelicht dat de aard en de ernst van de overgebleven overtredingen in redelijke verhouding staan tot de hoogte van de uiteindelijk opgelegde PEP-boete, mede bezien in het licht van de hoogte van de eerder opgelegde boete en het aantal toen aan eiseres verweten overtredingen. Zoals het CBb heeft overwogen in zijn uitspraak van 4 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:172) ligt het, wanneer het aantal overtredingen vermindert, in de rede dat de boete lager uitvalt. Die hoofdregel kent weliswaar uitzonderingen, zoals het schrappen van een overtreding waarvan de ernst sterk achter blijft bij de andere of een enkele overtreding uit een groot aantal, maar gesteld noch gebleken is dat zich hier een dergelijke uitzondering voordoet. Daarbij komt nog dat DNB de andere boete zeer fors (met 80%) heeft gematigd ten opzichte van de aanvankelijk opgelegde boete en niet duidelijk heeft toegelicht waarom de PEP-boete veel minder sterk is gematigd.
      Het argument van DNB dat zij voor iedere individuele overtreding een boete ter hoogte van het basisbedrag had kunnen opleggen, zodat eiseres met de bij bestreden besluit 2 opgelegde boetes allerminst tekort is gedaan, gaat niet op. DNB heeft er zelf voor gekozen om niet iedere overtreding afzonderlijk te beboeten met een boete ter hoogte van het basisbedrag en dat zou ook niet evenredig zijn geweest.
    
    
    43. DNB heeft de hoogte van de boetes gebaseerd op het Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB (Stcrt. 2020, 63846). Het basisbedrag van € 500.000,- voor de boete voor overtreding van artikel 3, tweede lid, van de Wwft heeft DNB met 80% gematigd tot € 100.000,- vanwege de bijzondere omstandigheden dat meerdere onderliggende omstandigheden zijn herroepen in een relatief laat stadium van de procedure. Deze boete verlaagt de rechtbank verder met 2 maal € 10.000,-, omdat zij de gestelde overtreding in de dossiers [cliëntdossier 15] en [cliëntdossier 13]  niet bewezen acht. Dit leidt tot een boete van € 80.000,-. 
    Gelet op de hierboven genoemde bijzondere omstandigheden had DNB de PEP-boete eveneens met 80% moeten matigen ten opzichte van het basisbedrag van € 500.000,-, dus tot € 100.000,-.  
    
    
      
        Validatie
      
    
    44. Eiseres meent dat DNB bij de beboeting rekening had moeten houden met de kosten die zij heeft moeten maken voor de in de aanwijzing ten onrechte opgenomen verplichting om een externe validatie te laten plaatsvinden.
    
    45. De rechtbank ziet geen aanleiding om de totale kosten van de validatie, een bedrag van € 290.400,-, op de boete in mindering te brengen, nu deze kosten niet in de procedure van de boeteoplegging zijn gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat tussen de aanwijzing en de onderhavige boetes, mede gelet op bestreden besluit 2, wel de nodige samenhang bestaat, zodat er aanleiding bestaat de boetes elk met 25% te matigen vanwege de ten onrechte voorgeschreven validatie en kosten die voor eiseres uit het instellen van de validatie zijn voortgevloeid. Dit betekent dat de boete wegens overtreding van artikel 3, tweede lid, van de Wwft wordt gematigd tot € 60.000,- en de PEP-boete tot € 75.000,-.  
    
    
      
        Overige omstandigheden
      
    
    46. De rechtbank ziet in de overschrijding van de termijn die gesteld wordt in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb geen aanleiding om de boetes verder te matigen. De in deze bepaling genoemde termijn van dertien weken na dagtekening van een rapport van bevindingen, waarbinnen een bestuursorgaan moet beslissen of een boete wordt opgelegd, is een termijn van orde. In tegenstelling tot wat eiseres stelt, is de termijn niet op 6 februari 2019 aangevangen. Het boeterapport als bedoeld in artikel 5:48 Awb dateert van 13 december 2019. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:51, eerste lid, Awb volgt dat overschrijding van de termijn geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. De rechter kan de overschrijding van de beslistermijn wel verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150). Daarvoor bestaat in dit geval onvoldoende aanleiding, omdat het geen zeer forse termijnoverschrijding betreft (vijf maanden) en omdat op verzoek van eiseres langere termijnen gegund zijn voor het indienen van een zienswijze. 
    
    47. Gelet op de omstandigheid dat de boetes inmiddels flink gematigd zijn en gelet op het eigen vermogen van eiseres acht de rechtbank niet aannemelijk dat haar financiële positie thans zodanig is dat zij niet in staat is, zo nodig met een betalingsregeling, de boetes te betalen. De rechtbank ziet ook in de overige door eiseres aangevoerde omstandigheden, met uitzondering van de hierna te bespreken overschrijding van de redelijke termijn, evenmin aanleiding voor verdere matiging van de boetebedragen. De rechtbank acht boetes van € 60.000,- en € 75.000,- passend en geboden.
    
    
      
        Redelijke termijn
      
    
    48. Eiseres betoogt dat de redelijke termijn is overschreden en vraagt de rechtbank daaraan gevolgen te verbinden.
    
    49. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 26 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:961) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) behoudens bijzondere omstandigheden is overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat DNB een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In dit geval dateert het voornemen van DNB om de boetes op te leggen van 18 februari 2020. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de ingewikkeldheid van de onderhavige procedure en gelet op de omvang van de bezwaar- en beroepschriften en de overige gedingstukken, in dit geval van een langere termijn dan twee jaar moet worden uitgegaan. Die ingewikkeldheid is hier gelegen in de aard en omvang van de aan de orde zijnde problematiek, waaronder in het bijzonder het aantal vermeende overtredingen, en de samenhang met en gevolgen van de aanwijzing voor onderhavige procedure. De rechtbank acht daarom een termijn van drie jaar redelijk. 
    
    48. De rechtbank stelt vast dat met de uitspraak van heden de totale procedure bijna 3 jaar en 6 maanden heeft geduurd. Dat betekent dat de redelijke termijn met zes maanden is overschreden. Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond). De rechtbank zal om die reden beide boetes met 5% matigen en de boetes derhalve vaststellen op € 57.000,- (artikel 3, tweede lid, Wwft) en € 71.250,- (PEP).
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    49. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal bestreden besluit 2 vernietigen voor zover DNB daarbij overtredingen heeft vastgesteld in de dossiers [cliëntdossier 15] en [cliëntdossier 13] (zie 25 en 29) en voor zover het de hoogte van de boetes betreft. De rechtbank zal zelf in de zaak voorziend het primaire besluit in zoverre herroepen en de hoogte van de boetes vaststellen op € 57.000,- en € 71.250,-. Omdat bestreden besluit 1 door DNB niet expliciet is ingetrokken, zal de rechtbank dat besluit voor alle duidelijkheid vernietigen.
    
    50. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, veroordeelt de rechtbank DNB in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.185,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van repliek na gewijzigde besluitvorming en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 2 vanwege de complexiteit van de zaak).
    
    51. DNB zal tevens het door eiseres in beroep betaalde griffierecht dienen te vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt bestreden besluit 1;
    - vernietigt bestreden besluit 2 voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boetes betreft, verklaart het bezwaar in zoverre gegrond en herroept het primaire besluit in zoverre;
    - stelt de hoogte van de bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 3, tweede lid, van de Wwft vast op € 57.000,-;
    - stelt de hoogte van de bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 8, vijfde lid, van de Wwft vast op € 71.250,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van bestreden besluit 2;
    - draagt DNB op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt DNB in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 4.185,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. B. van Velzen en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving en beleidsregels
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
      “Artikel 5:4
    
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
      Artikel 5:51
    
    1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.”
    
    
      
        Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) 
      
      “Artikel 1
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder hoger leidinggevend personeel:
    
    a.	personen die het dagelijks beleid van een instelling bepalen; of
    b.	personen werkzaam onder verantwoordelijkheid van een instelling, die een leidinggevende functie vervullen direct onder het echelon van de dagelijks beleidsbepalers en die verantwoordelijk zijn voor natuurlijke personen wier werkzaamheden van invloed zijn op de blootstelling van een instelling aan de risico’s op witwassen en het financieren van terrorisme.
    
    
      Artikel 3 luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    1. Een instelling verricht ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme cliëntenonderzoek.
    2. Het cliëntenonderzoek stelt de instelling in staat om:
    a. 	(…)
    b.	de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt te identificeren en op risico gebaseerde en adequate maatregelen te nemen om zijn identiteit te verifiëren, en indien de cliënt een rechtspersoon is, op risico gebaseerde en adequate maatregelen te nemen om inzicht te verwerven in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van de cliënt;
    c. 	(…)
    d. 	een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, teneinde te verzekeren dat deze overeenkomen met de kennis die de instelling heeft van de cliënt en diens risicoprofiel, met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de transactie gebruikt worden;
    (…)
    5. Een instelling verricht het cliëntenonderzoek in de volgende gevallen:
    a. 	indien zij in of vanuit Nederland een zakelijke relatie aangaat.
    (…).
    
    
      Artikel 5 luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    1. Onverminderd artikel 4 is het een instelling verboden een zakelijke relatie aan te gaan met of een transactie uit te voeren voor een cliënt, tenzij:
    a.	zij zelf ten aanzien van die cliënt onderzoek heeft verricht conform artikel 3, of ten aanzien van die cliënt onderzoek is verricht conform artikel 3 of op daarmee overeenkomende wijze door:
    
      1°. een instelling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, onder 11° tot en met 13° of 23°, met zetel in Nederland of een andere lidstaat;
      (…)
    
    b.	dit onderzoek heeft geleid tot het in artikel 3, tweede lid, aanhef en onderdelen a, b, c, e, f en g, derde lid, aanhef en onderdelen a, b, c en e, en vierde lid, aanhef, onderdelen a, b, c, d, f en g bedoelde resultaat.
    
    
      Artikel 8, zoals dit artikel luidt sinds 25 juli 2018:
      (…)
    
    5. In aanvulling op de cliëntenonderzoeksmaatregelen, bedoeld in artikel 3:
    a.	beschikt een instelling over passende risicobeheersystemen, waaronder op risico gebaseerde procedures, om te bepalen of de cliënt of de uiteindelijk belanghebbende een politiek prominente persoon is;
    b.	past een instelling de volgende maatregelen toe bij het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met of het verrichten van een transactie voor een politiek prominente persoon:
    
      1°.voor het aangaan of voortzetten van deze zakelijke relatie of het verrichten van deze transactie, is de toestemming vereist van een persoon die deel uitmaakt van het hoger leidinggevend personeel;
      2°.passende maatregelen worden getroffen om de bron van het vermogen en van de middelen die bij deze zakelijke relatie of deze transactie gebruikt worden, vast te stellen;
      3°.de zakelijke relatie wordt doorlopend aan verscherpte controle onderworpen.
    
    
    
      Artikel 11
      (…)
    
    2. Indien de cliënt, de insteller van een trust, de trustee van een trust, de vennoot van een personenvennootschap of de persoon bevoegd inzake het beheer van de personenvennootschap een rechtspersoon is opgericht naar Nederlands recht en in Nederland zijn zetel heeft of een buitenlandse rechtspersoon is die in Nederland is gevestigd, wordt diens identiteit geverifieerd aan de hand van documenten, gegevens of inlichtingen uit betrouwbare en onafhankelijke bron. Bij ministeriële regeling kunnen documenten, gegevens of inlichtingen worden aangewezen op basis waarvan kan worden voldaan aan het in de vorige zin bepaalde.”
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Wwft
      
      “Artikel 4
      (…)
    
    2. Als documenten op basis waarvan kan worden voldaan aan artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de wet, worden aangewezen:
    a.	een uittreksel uit het handelsregister;
    b.	een akte of verklaring, opgemaakt onderscheidenlijk afgegeven door een in Nederland of in een andere lidstaat gevestigde advocaat, notaris, kandidaat-notaris of een hiermee vergelijkbare, onafhankelijke beoefenaar van een juridisch beroep;
    (…).”
    
    
    
    
    
    
      
        Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB (Stcrt. 2020, 63846) 
      
      “Artikel 3.1
      In het kader van dit boeteregime hanteert DNB onderstaand stappenplan voor het vaststellen van boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2 en 3.
    
    
    
      Artikel 3.3
      Bij toepassing van dit stappenplan neemt DNB de bij wet vastgestelde boetemaxima in acht.
      
        Stap 1 
        : basisbedrag
      
      (…)
      
        Stap 5
        : omvang
      
    
    a. Bij de toepassing van deze stap neemt DNB de omvang van de overtreder in acht. Daarbij hanteert DNB de omvangtabellen I en II die in bijlage 1 zijn opgenomen. Omvangtabel I ziet op boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2; omvangtabel II ziet op boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 3. Het boetepercentage dat op grond van omvangtabel I dan wel II wordt vastgesteld, wordt toegepast op het op basis van de stappen 1 tot en met 4 berekende boetebedrag.
    (…)
    d.	Als het boetepercentage dat op basis van de toepasselijke omvangtabel is berekend in een specifiek geval niet passend is, kan DNB een afwijkend boetepercentage hanteren.” 
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              Omvangtabel I (boetecategorie 2)
            
          
          
            
              
                Instelling
              
            
            
              
                Omvang-criterium
              
            
            
              
                Boetepercentage 5%
              
            
            
              
                Boetepercentage tussen 5% en 100%
              
            
            
              
                Boetepercentage 100%
              
            
          
          
            
              Bank
            
            
              Balanstotaal
            
            
              ≤ € 50 miljoen
            
            
              (balanstotaal - 50 miljoen) / 200 miljoen x 95 + 5 = boetepercentage
            
            
              ≥ € 250 miljoen