ECLI:NL:CRVB:2019:1234, Centrale Raad van Beroep, 02-04-2019, 16/4682 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bijstand ten onrechte afgestemd op lager bedrag vanwege ontvangen levensmiddelen, mee-eten en tankgeld. Er is sprake van een gefaseerde wijze van besluitvorming. Bij het eerste besluit op bezwaar is ten aanzien van de terugvordering aangekondigd dat een aanvullend besluit op bezwaar zal worden genomen. Het laatste besluit op bezwaar is bepalend voor de vraag of tijdig op het bezwaar is beslist. College heeft maximale dwangsom verbeurd.

164682 PW 
    
    
      Datum uitspraak: 2 april 2019
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 juni 2016, 15/4715 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. V.Y. Jokhan, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Ook is verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Jokhan. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door C. van Bodegom en S. Bodt.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      In 2008 is het geregistreerd partnerschap tussen appellant en zijn ex-partner ontbonden. Over hun twee minderjarige kinderen hebben appellant en zijn ex‑partner beiden het ouderlijk gezag gekregen.
      
    
    
      1.2.
      Appellant ontvangt sinds 13 maart 2009 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW).
      
    
    
      1.3.
      Op grond van de bevindingen uit een heronderzoek heeft het college bij besluit van 31 maart 2015 de bijstand vanaf 31 maart 2015 beëindigd, over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 maart 2015 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 17.506,63 van appellant teruggevorderd. Op 22 april 2015 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
      
    
    
      1.4.
      Op 22 september 2015 heeft appellant het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 28 september 2015 (bestreden besluit 1) heeft het college, voor zover van belang, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2015 herroepen en de bijstand over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 maart 2015 herzien, in die zin dat de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW is afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellant. Omdat appellant in deze periode levensmiddelen kreeg van zijn familie en meeat met zijn vader of moeder heeft het college de bijstand ten opzichte van de norm met € 199,- per maand verlaagd. Bovendien heeft het college over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 de bijstand ten opzichte van de norm nog verlaagd met € 65,- per maand, omdat appellant van derden brandstof voor zijn auto ontving. Bij bestreden besluit 1 heeft het college verder meegedeeld dat de terugvordering is vervallen en dat daar een nieuwe vordering voor in de plaats komt, waarover het college nog een aanvullend besluit zal nemen. 
      
    
    
      1.6.
      Bij aanvullend besluit van 1 maart 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college de over de periode van 1 januari 2014 tot en met 1 april 2015 (lees: 31 maart 2015) gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.960,- netto van appellant teruggevorderd. Het college heeft geen dringende redenen gezien om van terugvordering af te zien, maar heeft wel afgezien van brutering van de vordering.
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft bestreden besluit 2 aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat het beroep van appellant mede betrekking heeft op dat besluit. Appellant heeft van de gelegenheid om aanvullende beroepsgronden aan te voeren gebruik gemaakt en heeft aangevoerd dat het college een volledige dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar van 22 april 2015. 
      
    
    
      1.8.
      Ter zitting van de rechtbank heeft het college onderkend dat de verlaging van € 65,- per maand te lang is doorgelopen en dat het terug te vorderen bedrag op € 3.630,- dient te worden vastgesteld. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd voor zover dit ziet op de hoogte van de terugvordering, deze vastgesteld op een bedrag van € 3.630,- en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 2. De rechtbank heeft verder bepaald dat de overige rechtsgevolgen van bestreden besluiten 1 en 2 in stand blijven, het college veroordeeld in de proceskosten en opgedragen het betaalde griffierecht aan appellant te vergoeden. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het college met bestreden besluit 1 tijdig heeft beslist als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb.
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover deze ziet op de afstemming van de bijstand, de terugvordering en de dwangsom.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        
          Afstemming
        
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705) is individuele afstemming in de vorm van een verlaging alleen mogelijk in zeer bijzondere situaties. 
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft aangevoerd dat afstemming in zijn situatie niet is gerechtvaardigd. Het onderzoek van het college naar zijn financiële situatie is gezien het individualiseringsbeginsel onvolledig. Het college heeft in het geheel geen rekening gehouden met de kostenverhogende omstandigheden van appellant. 
      
    
    
      4.3.
      De beroepsgrond slaagt. De omstandigheden dat appellant levensmiddelen van zijn vader kreeg, regelmatig bij een van zijn ouders meeat en dat zijn vader regelmatig voor hem tankte, zijn in dit specifieke geval onvoldoende om een zeer bijzondere situatie aan te nemen die afstemming in de vorm van verlaging van de bijstand rechtvaardigt. Van belang is hierbij dat bij appellant ook sprake is van kostenverhogende omstandigheden. Appellant heeft met zijn bankafschriften aangetoond dat hij relatief hoge kosten voor zijn kinderen heeft gehad in een periode dat zij stonden ingeschreven bij hun moeder en dat hij daarnaast te maken had met extra kosten in de vorm van juridische kosten. Appellant heeft verder ter zitting van de Raad onweersproken gesteld dat hij vanwege zijn psychiatrische aandoening niet met het openbaar vervoer kan reizen, om welke reden hij in de te beoordelen periode hogere autokosten heeft gemaakt voor diverse medische behandelingen.
      
    
    
      4.4.
      Uit 4.1 tot en met 4.3 volgt dat het college in bestreden besluit 1 niet tot afstemming in de zin van verlaging van de bijstand mocht overgaan. Hierdoor komt ook de grondslag aan de terugvordering in bestreden besluit 2 te ontvallen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
      
      
        
          Dwangsom
        
      
    
    
      4.5.
      Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid, zoals dat ten tijde van belang luidde, bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
      
      
        Ingevolge artikel 4:18 van de Awb stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
      
      
      
        Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
      
      
      
        Uit artikel 7:14 van de Awb volgt dat afdeling 4.1.3.2 van de Awb ook van toepassing is op besluiten op bezwaar.
      
      
    
    
      4.6.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college de maximale dwangsom van € 1.260,- heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift. Bestreden besluit 1 is een onvoltooid besluit dat pas met het nemen van bestreden besluit 2 is afgerond. Nu laatstgenoemd besluit dateert van 1 maart 2016 heeft het college meer dan 42 dagen te laat beslist en daarmee de volledige dwangsom verbeurd. 
      
    
    
      4.7.
      Het college heeft zich, onder verwijzing naar de uitspraak van 3 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3382 achter het oordeel van de rechtbank geschaard.
      
    
    
      4.8.
      Het bezwaar van appellant was gericht tegen de beëindiging, intrekking en terugvordering van kosten van bijstand in het besluit van 31 maart 2015. Het college heeft bij bestreden besluit 1 wel de beëindiging, intrekking en terugvordering herroepen en in de plaats van de intrekking de bijstand herzien, maar heeft daarbij aangekondigd dat een aanvullend besluit zal worden genomen over de terugvordering. Het college heeft dus met bestreden besluit 1 niet volledig op het bezwaar van appellant beslist. Pas met bestreden besluit 2 is de besluitvorming in bezwaar voltooid, omdat appellant pas toen duidelijkheid heeft gekregen dat het college kosten van bijstand van hem terugvordert, wat de hoogte is van het teruggevorderde bedrag, dat het college afziet van bruto‑terugvordering en dat er volgens het college geen dringende redenen zijn om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Pas bij bestreden besluit 2 heeft dus besluitvorming over wezenlijke onderdelen van het bezwaarschrift tegen het besluit van 31 maart 2015 plaatsgevonden. Deze gefaseerde wijze van besluitvorming verdraagt zich niet met de in artikel 7:11 van de Awb neergelegde verplichtingen tot volledige heroverweging van het besluit en tot het nemen van een besluit op bezwaar in één besluit. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2133), is in dat geval het laatste besluit bepalend voor de vraag of tijdig op het bezwaar is beslist. De verwijzing van het college naar de uitspraak van 3 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3382 treft geen doel. In die uitspraak was geen sprake van gefaseerde besluitvorming maar van een nader besluit waarbij het bestuursorgaan onverplicht was terugkomen van een eerder (volledig) besluit.
      
    
    
      4.9.
      Omdat bij de voorbereiding van het besluit op bezwaar gebruik werd gemaakt van een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Awb, gold in dit geval ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, een beslistermijn van twaalf weken, die eindigde op 15 juli 2015. Het college heeft op 22 september 2015 de ingebrekestelling ontvangen. Het college heeft vervolgens tot twee weken na 22 september 2015, dus tot 7 oktober 2015, de gelegenheid gehad om alsnog volledig op de bezwaren van appellant te beslissen, zonder een dwangsom te verbeuren. Het college heeft pas op 1 maart 2016 volledig op het bezwaar beslist, zodat het de maximale dwangsom van € 1.260,- verschuldigd is aan appellant. 
      
    
    
      4.10.
      Bij bestreden besluit 2 heeft het college nagelaten een dwangsom aan appellante toe te kennen. Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 4:18 van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.4 en 4.10 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Uit 4.4 volgt dat in de bestreden besluiten had moeten worden volstaan met herroeping van de beëindiging, intrekking en terugvordering en dat er geen grond was voor het nemen van een nieuw besluit in de plaats van het besluit van 31 maart 2015. Verder had in bestreden besluit 2 een dwangsom moeten worden vastgesteld. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluiten 1 en 2 vernietigen, voor zover deze zien op de afstemming, terugvordering en dwangsom. Verder zal de Raad met betrekking tot de dwangsom zelf in de zaak voorzien en de op grond van artikel 4:17 van de Awb verbeurde dwangsom vaststellen op € 1.260,-.
      
      
        
          Wettelijke rente
        
      
    
    
      4.12.
      Het verzoek van appellant om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente zal worden afgewezen, nu niet is gebleken dat appellant heeft afgelost op de vordering of anderszins schade heeft geleden.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze worden begroot op € 27,86 aan reiskosten en op € 1.024,- voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 1.051,86.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
      
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 28 september 2015 voor zover dit ziet op de afstemming van de bijstand;
      
      
        vernietigt het besluit van 1 maart 2016;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant een dwangsom is verschuldigd ter hoogte van € 1.260,;
      
      
        wijst het verzoek om veroordeling van het college tot vergoeding van wettelijke rente af;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 1.051,86;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 124,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en J.N.A. Bootsma en C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2019.
    
    
    
    
    
      					(getekend) J.L. Boxum
    
    
    
    
    
      					(getekend) J. Tuit
    
    
    
    
  
  
    NW