ECLI:NL:RVS:2021:2030, Raad van State, 08-09-2021, 202005480/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Langedijk zijn beslissing van eerder die dag tot toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang vanwege het niet in werking zijn van de brandmeld- en ontruimingsinstallatie in het pand van [appellante], op schrift gesteld. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang voor rekening komen van [appellante]. In het pand exploiteert [appellante] onder meer sport- en recreatievoorzieningen. Op 4 december 2018 is bij een controle in het pand door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de vereiste brandmeld- en ontruimingsinstallatie niet in werking was. Bij herhaalde controles door de toezichthouder op 5 en 6 december 2018 was de installatie evenmin in werking.

202005480/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Broek op Langedijk, gemeente Langedijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 31 augustus 2020 in zaak nr. 19/5095 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Langedijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 december 2018 heeft het college zijn beslissing van eerder die dag tot toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang vanwege het niet in werking zijn van de brandmeld- en ontruimingsinstallatie in het pand van [appellante], op schrift gesteld. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang voor rekening komen van [appellante].
    Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op €10.617,22 inclusief BTW.
    Bij besluit van 25 september 2019 heeft het college de door [appellante]  gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 7 december 2018 en 5 februari 2019 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.D. Voulon en T.W. Wijte, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van het pand op het perceel [locatie] in Broek op Langedijk (hierna: het pand). In het pand exploiteert [appellante] onder meer sport- en recreatievoorzieningen. Op 4 december 2018 is bij een controle in het pand door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de vereiste brandmeld- en ontruimingsinstallatie niet in werking was. Bij herhaalde controles door de toezichthouder op 5 en 6 december 2018 was de installatie evenmin in werking. In de middag van 7 december 2018 heeft het college [appellante] zeer spoedeisende bestuursdwang aangezegd en per die datum Rijksgediplomeerde brandwachten ingehuurd ter vervanging van de brand- en ontruimingsinstallatie. Dit besluit is in de avond van 7 december 2018 op schrift gesteld. Aan het besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellante] in overtreding is van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 1.16, eerste lid, 6.20, eerste lid, en 6.23, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Op 14 december 2018 is de installatie geactiveerd. Op 5 februari 2019 heeft het college de kosten van de bestuursdwang op [appellante] verhaald. Tegen de besluiten van 7 december 2018 en 5 februari 2019 heeft [appellante] bezwaar gemaakt.
    2.       In afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college op 25 september 2019 de bezwaren ongegrond verklaard met aanpassing van de motivering van het besluit van 7 december 2018. Anders dan de bezwaarschriftencommissie, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de situatie zodanig spoedeisend was dat geen begunstigingstermijn kon worden gegeven, de inzet van bedrijfshulpverleners (hierna: BHV-ers) geen adequate tijdelijke oplossing was en dat alleen de inzet van Rijksgediplomeerde brandwachten voldoende brandveiligheid kon garanderen. Volgens het college stonden in het weekend van 8 en 9 december 2018 meerdere kinderfeestjes en activiteiten gepland in het pand. Bij het ontbreken van een werkende brandmeld- en ontruimingsinstallatie kan een brand in zo’n groot pand grote consequenties kan hebben. Door de grootte van het pand en het ontbreken van een brandmeld- en ontruimingsinstallatie kunnen personen niet tijdig worden gealarmeerd. Dit vindt het college een onaanvaardbaar risico. Door het inzetten van twee Rijksgediplomeerde brandwachten kunnen de activiteiten in het pand worden voortgezet en kan de veiligheid voor personen in het pand wel worden gewaarborgd.
    [appellante] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 25 september 2019 in stand gelaten.
    Spoedeisende bestuursdwang
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 5:31, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) handhavend op te treden middels spoedeisende bestuursdwang. Op het moment van aanzegging van bestuursdwang op 7 december 2018 stond volgens [appellante] nog niet vast dat zij niet zelf kon voorzien in de aanwezigheid van voldoende BHV-ers om de veiligheid in het pand te garanderen. Volgens [appellante] heeft het college na de constatering op 4 december 2018 steeds de indruk laten bestaan dat de inzet van BHV-ers door [appellante] voldoende zou zijn en dat het inschakelen van brandwachten kon worden voorkomen. Om die reden had de leidinggevende van [appellante] al op 6 december 2018 grotendeels de gevraagde informatie over de aanwezigheid en geoefendheid van de BHV-ers aan de toezichthouder verstrekt. [appellante] wijst daarbij op een e-mail van de toezichthouder in de ochtend van 7 december 2018, waarin de toezichthouder volgens haar suggereert dat kan worden volstaan met één of meer BHV-ers wanneer voldoende BHV-ers in het pand aanwezig zijn, zij gecertificeerd zijn en zij met portofoons met elkaar kunnen communiceren in het geval van een calamiteit. In het geval dat het college van mening was dat niet met de inzet van BHV-ers kon worden volstaan, had hij [appellante] de keuze moeten bieden om ofwel het pand geheel of gedeeltelijk te sluiten, ofwel de kosten te accepteren voor het inschakelen van één of meer brandwachten. Daarnaast stelt [appellante] dat het in het weekend van 8 en 9 december 2018 niet druk zou zijn in het pand. In het weekend is standaard twee-derde van het pand gesloten. Het fitnesscentrum is dan wel geopend, maar dat wordt in december niet druk bezocht. In tegenstelling tot waar het college vanuit is gegaan, was van kinderfeestjes of andere evenementen in het pand dat weekend geen sprake, volgens [appellante]. De situatie was daarom, gelet op de hiervoor geschetste gang van zaken, volgens [appellante] niet zodanig spoedeisend dat op 7 december 2018 geen begunstigingstermijn meer kon worden gesteld om aan de last te voldoen. Bovendien, zo stelt [appellante], heeft het college de situatie op 4 december 2018 kennelijk niet zodanig spoedeisend geacht dat de noodzaak bestond tot onmiddellijk optreden, zodat ook daarom het college een last onder bestuursdwang met een korte begunstigingstermijn had kunnen opleggen. Zij verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 11 april 2007, ECLI:NL:RVS:BA2669, en 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1044.
    3.1.    Artikel 5:21 van de Awb luidt:
    "Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en:
    b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd."
    Artikel 5:31 luidt:
    "1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt."
    3.2.    Niet in geschil is dat de vereiste brandmeld- en ontruimingsinstallatie op 7 december 2018 niet in werking was en dat [appellante] daardoor in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 1.16, eerste lid, 6.20, eerste lid, en 6:23, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 heeft gehandeld. Het college was daarom bevoegd handhavend op te treden.
    3.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat op 7 december 2018 sprake was van een zodanige spoedeisende situatie die het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang, als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, rechtvaardigde. De volgende omstandigheden zijn van belang. Op 4 december 2018 is geconstateerd dat de brandmeld- en ontruimingsinstallatie was uitgeschakeld. Het college is toen niet tot handhavend optreden overgegaan, omdat hij ervan uitging dat de installatie op korte termijn zou worden gereactiveerd. In zijn mail van 4 december 2018 naar aanleiding van de constatering, heeft de toezichthouder vermeld dat mogelijk zou worden gehandhaafd als de installatie bij de controle op de volgende dag nog niet was gereactiveerd. Toen reactivering op korte termijn niet mogelijk bleek, hebben de toezichthouder en de leidinggevende van [appellante] op de daarop volgende dagen elke dag telefonisch dan wel in persoon, in ieder geval mondeling, contact gehad over de te treffen maatregelen om een brandonveilige situatie te voorkomen. Ter zitting is door het college bevestigd dat de inzet van BHV-ers om de brandveiligheid te garanderen totdat de brandmeld- en ontruimingsinstallatie gereactiveerd zou zijn, in de gesprekken tussen de toezichthouder en de leidinggevende van [appellante] aan de orde is gesteld. Ter zitting heeft het college ook erkend dat die communicatie met [appellante] over de te treffen maatregelen niet dan wel onvoldoende op schrift is gesteld.
    Uit het bovenstaande volgt dat het college [appellante] vanaf 4 december 2018 een aantal dagen heeft gegund om ervoor te zorgen dat de veiligheid in het pand gewaarborgd zou zijn. Het college heeft gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks dat het een aantal dagen heeft laten verstrijken, de situatie op 7 december 2018 niet meer toeliet dat [appellante] een korte begunstigingstermijn zou worden gegund om de veiligheid in het pand te waarborgen. Onder de gegeven omstandigheden had het college op 7 december 2018 een last onder bestuursdwang op moeten leggen met een korte begunstigingstermijn om aan de last te voldoen, temeer omdat een korte begunstigingstermijn van een beperkt aantal uur in dit geval voldoende was geweest om maatregelen te treffen. Bovendien waren dan de verschillende maatregelen die [appellante] kon treffen om aan haar zorgplicht te voldoen, op schrift gesteld, zodat daarover geen onduidelijkheid kon bestaan. Dit betekent dat op 7 december 2018 ten onrechte is overgegaan tot de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang op grond van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb.
    Het betoog slaagt.
    3.4.    Dit betekent dat de overige beroepsgronden geen bespreking behoeven. Dit betekent verder ook dat de kosten voor het inhuren van de brandwachten niet op [appellante] kunnen worden verhaald.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van het college van 25 september 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien.  Omdat vast is komen te staan dat het college ter zake niet bevoegd was over te gaan tot het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang, bestaat naar het oordeel van de Afdeling aanleiding het besluit van 7 december 2018 te herroepen. Dat betekent dat ook het besluit van 5 februari 2019 moet worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    5.       Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. De Afdeling stelt vast dat [appellante] eerst in hoger beroep heeft verzocht om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt. Nu zij eerst na het besluit op bezwaar een verzoek om vergoeding van deze kosten heeft gedaan, komen deze kosten gelet op artikel 7:15, derde lid, van de Awb al daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 augustus 2020 in zaak nr. 19/5095;
    III.      verklaart het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Langedijk van 25 september 2019, kenmerk CTR-18-382;
    V.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Langedijk van 7 december 2018 en 5 februari 2019;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Langedijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €2.992,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Langedijk aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht van €877,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
    374-974