ECLI:NL:CRVB:2021:3303, Centrale Raad van Beroep, 21-12-2021, 20/1783 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Ten onrechte geen dwangsom toegekend. Ingebrekestelling niet onredelijk laat. Gelet op de wetsgeschiedenis is het wachten met het indienen van een ingebrekestelling tot negen of tien weken na het verlopen van de beslistermijn, zoals hier aan de orde, niet zo lang dat moet worden geoordeeld dat de ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend. Er is geen aanleiding om te bepalen dat het college aan appellante drie dwangsommen verschuldigd is. De bezwaarschriften zijn nagenoeg gelijktijdig ingediend. De bezwaarschriften hangen voorts inhoudelijk zodanig samen dat het college voor het niet tijdig nemen van besluiten op die aanvragen één dwangsom is verschuldigd.

20 1783 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 april 2020, 19/5571 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Schiedam (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 21 december 2021
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellante heeft mr. K.J. Hoogerwerf, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Hoogerwerf. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.A. Kremer.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 november 2017 beëindigd (lees: ingetrokken). Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college de aanvraag van appellante van 30 november 2017 om bijstand afgewezen. Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 12 april 2015 tot en met 31 oktober 2017 ingetrokken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 34.427,90 van haar teruggevorderd. Aan deze besluiten ligt ten grondslag dat appellante een gezamenlijke huishouding voert en heeft gevoerd met X.
      
    
    
      1.2.
      Appellante heeft bij brief van 12 december 2017 en bij twee afzonderlijke brieven van 14 december 2017 bezwaar gemaakt tegen de onder 1.1 genoemde besluiten. Het college heeft bij brieven van 20 december 2017 mededeling gedaan van de verlenging van de beslistermijn met (maximaal) zes weken.
      
    
    
      1.3.
      Bij e-mailbericht van 1 augustus 2018 heeft appellante het college in gebreke gesteld in verband met het niet tijdig nemen van besluiten op de bezwaren tegen de onder 1.1 genoemde besluiten.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluiten van 14 januari 2019 heeft het college alsnog op de bezwaren beslist. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 14 maart 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 september 2019 (bestreden besluit), heeft het college geen dwangsom toegekend. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat appellante het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld, terwijl niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die een dergelijke lange termijn rechtvaardigen. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft onder meer aangevoerd dat de ingebrekestelling niet onredelijk laat is ingediend.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      4.1.
      In deze zaak is in geschil of het college terecht heeft beslist dat het geen dwangsom aan appellante verschuldigd is, omdat appellante het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het college een dwangsom verschuldigd met ingang van de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het college de schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. 
      
    
    
      4.3.
      Niet in geschil is dat de termijn waarbinnen het college op de in 1.2 genoemde bezwaren diende te beslissen op 22 mei 2018, 23 mei 2018 en 29 mei 2018 verstreek. Dit betekent dat het college vanaf 23 mei 2018, 24 mei 2018 en 30 mei 2018 in gebreke was en dat appellante het college vanaf die datum in gebreke kon stellen. Het college heeft de ingebrekestelling ontvangen op 1 augustus 2018. Er zijn dus negen of tien weken verstreken tussen het moment dat de beslistermijn is verlopen en het moment dat appellante het college in gebreke heeft gesteld. 
      
    
    
      4.4.
      Ingevolge artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Awb is geen dwangsom verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:17 van de Awb is over de vraag wanneer een ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend onder meer het volgende vermeld. 
      
      
        4.4.1.
        In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, blz. 8): “Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan.”
        
      
      
        4.4.2.
        In de Memorie van Toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het Advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5): “In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen. In zijn algemeenheid zal dit niet snel leiden tot meningsverschil over het onredelijk laat in gebreke stellen. Het  uitgangspunt is dat de burger er belang bij heeft dat het door hem gevraagde besluit zo snel mogelijk en in ieder geval binnen de wettelijke termijnen wordt genomen.”
        
      
      
        4.4.3.
        In de Memorie van Toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het Advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 13): “Ten eerste is geen dwangsom verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld (onderdeel a). Een overeenkomstige bepaling is opgenomen in artikel 6:12, derde lid, Awb voor het bezwaar of beroep tegen niet tijdig beslissen. Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan.”
        
      
      
        4.4.4.
        In de Nota naar aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 8, blz. 3): “De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers waarom is niet gekozen voor een termijn voor het indienen van de ingebrekestelling? Zij stellen een termijn van bijvoorbeeld twee of drie weken voor, om een discussie over wanneer er sprake is van «onredelijk laat» in gebreke stellen te vermijden. Hoewel wij inzien dat een dergelijke discussie mogelijk kan ontstaan, willen wij toch geen vaste termijn waarbinnen een ingebrekestelling moet worden verstuurd vastleggen. Een dergelijke termijn wordt een fatale termijn waarna de burger indien hij alsnog een ingebrekestelling wenst te versturen, niet ontvankelijk zal worden verklaard. Dit voert te ver. Het is immers de burger die recht heeft op een tijdige beslissing. Het feit dat die beslissing niet op tijd komt – er vanuit gaande dat dit niet aan de burger zelf te wijten valt – mag niet aan de burger worden toegerekend. Het invoeren van een vaste termijn voor een ingebrekestelling zou kunnen betekenen dat een coulante burger die het bestuursorgaan meer tijd gunt om een beslissing te nemen of door dat bestuursorgaan aan het lijntje wordt gehouden, gestraft wordt in die zin dat hij zijn recht op een dwangsom daarmee verspeelt. Als er sprake zou zijn van een termijn voor een ingebrekestelling, zou daarmee de burger worden geconfronteerd met een niet gewenste inperking van zijn recht op een tijdige beslissing. Bovendien achten wij het risico dat een bestuursorgaan pas na lange tijd zal worden geconfronteerd met een ingebrekestelling niet zo groot, aangezien het vrijwel altijd in het belang van de burger zelf zal zijn om zo snel mogelijk een ingebrekestelling te sturen. Het stellen van een termijn van twee of drie weken waarbinnen een ingebrekestelling zou moeten zijn gestuurd, levert ook praktische problemen op. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een burger vanwege vakantie, zakenreis, ziekte en dergelijke niet in staat is om binnen die termijn een ingebrekestelling te sturen. Om het bestuursorgaan toch niet al te lang in het ongewisse te laten over de verschuldigdheid van een dwangsom hebben wij in ons voorstel wel de bepaling opgenomen dat een ingebrekestelling niet onredelijk laat mag worden ingediend. Wij willen er graag op wijzen dat de grond «onredelijk laat» reeds in de Awb wordt gebruikt (artikel 6:12, derde lid). Bovendien bestaat hierover, zoals wij in de Memorie van Toelichting bij artikel 4:17 vijfde lid hebben aangestipt, de nodige rechtspraak over dit begrip. Daar is er onder andere op gewezen dat wat onredelijk laat is, niet in zijn algemeenheid kan worden bepaald. Het is niet per se van doorslaggevend belang wanneer de oorspronkelijke aanvraag of bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en zo ja, hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan.”
        
      
      
        4.4.5.
        In de Handelingen van de Tweede Kamer (Handelingen II 2005/06, nr. 76, blz. 4726): “In het algemeen is (…) zelfs een termijn van vijf of zes maanden nog niet onredelijk laat. We praten dus echt over een periode van een jaar of twee jaar waarin men helemaal niets laat horen. Dan is het raar om opeens in gebreke te gaan stellen en heel snel een beslissing te willen. Het is echt bedoeld voor dat soort uitzonderingsgevallen.”
        
      
      
        4.4.6.
        In de Memorie van Antwoord (Kamerstukken I 2006/07, 29 934, D, blz. 6): “De leden van de CDA-fractie halen de opvatting van de indieners van het voorstel aan dat het ongewenst is om een termijn te noemen bij overschrijding waarvan een ingebrekestelling onredelijk laat moet heten. Zijn zij van mening – zo vragen de leden van de CDA-fractie – dat een termijn die langer is dan die welke voor het bestuursorgaan gold in ieder geval (het vermoeden van) onredelijkheid schept? De indieners zijn dit niet per se van mening. Een dergelijke door de leden van de CDA-fractie gesuggereerde termijn wordt een fatale termijn waarna de burger indien hij alsnog een ingebrekestelling wenst te versturen, niet ontvankelijk zal worden verklaard. Zoals de indieners in antwoord op vragen vanuit de Tweede Kamer hebben aangevoerd vinden zij dit te ver voeren. Het is immers de burger die recht heeft op een tijdige beslissing.”
        
      
      
        4.4.7.
        
          In de Handelingen van de Eerste Kamer (Handelingen I 2007/08, nr. 8, blz. 278): “Mevrouw Strik stelde vragen over de precieze werking van de tijdige ingebrekestelling. Die ingebrekestelling is op zich niet aan termijnen gebonden; die is op elk moment mogelijk. Er zit wel een negatieve termijn aan: zij mag niet onredelijk laat worden gedaan. Calculerend
          gebruik van de burger, die de zaak bijvoorbeeld even laat lopen om later extra te kunnen incasseren, is niet toegestaan. Over wat onredelijk laat is, bestaat enige jurisprudentie; vijf à zes maanden is niet op voorhand of in alle gevallen te laat, maar dat zou wel kunnen. Het
          gaat hier dus om maatwerk en het is niet aan termijnen gebonden, mits het niet onredelijk laat gebeurt.”
        
        
      
    
    
      4.5.
      Gelet op de hierboven weergegeven wetsgeschiedenis is het wachten met het indienen van een ingebrekestelling tot negen of tien weken na het verlopen van de beslistermijn, zoals hier aan de orde, niet zo lang dat moet worden geoordeeld dat de ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend. Vergelijk ook de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4081 en 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4377.
      
    
    
      4.6.
      Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. 
      
    
    
      4.7.
      Nu niet in geschil is dat het college de beslissingen op de in 1.2 vermelde bezwaren heeft genomen nadat meer dan twee weken en 42 dagen zijn verstreken sinds hij de ingebrekestelling heeft ontvangen, is het college de dwangsom verschuldigd over de maximumtermijn van 42 dagen. Deze bedroeg ten tijde van belang € 1.260,- (14 x € 20,- ,14 x € 30,- en 14 x € 40,-). 
      
      
        4.8.1.
        Er is geen aanleiding om te bepalen dat het college aan appellante drie dwangsommen verschuldigd is. In de uitspraak van 4 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1815, heeft de Raad overwogen dat een uitzondering op het beginsel, dat per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd is, behoort te gelden in de situatie waarin aanvragen - inclusief bezwaarschriften - (nagenoeg) gelijktijdig zijn gedaan en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Voorts heeft voor ieder besluit te gelden dat sprake moet zijn geweest van een desbetreffende schriftelijke ingebrekestelling.
        
      
      
        4.8.2.
        De in 4.8.1 genoemde uitzondering doet zich hier voor. De bezwaarschriften zijn op 12 december 2017 en op 14 december 2017, dus nagenoeg gelijktijdig, ingediend. De bezwaarschriften hangen voorts inhoudelijk zodanig samen dat het college voor het niet tijdig nemen van besluiten op die aanvragen één dwangsom is verschuldigd. Het gaat immers in alle drie de zaken om de vraag of appellante een gezamenlijke huishouding voert of heeft gevoerd met X. 
        
      
    
    
      4.9.
      Uit 4.7 tot en met 4.8.2 volgt dat de Raad zal bepalen dat het college aan appellante een dwangsom van € 1.260,- is verschuldigd. De Raad zal verder, met herroeping van het besluit van 14 maart 2019, bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in bezwaar, € 748,- in beroep en € 1.496,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, en op € 24,- voor reiskosten in hoger beroep, in totaal 
        € 3.336,-. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 23 september 2019;
    - herroept het besluit van 14 maart 2019;
    - stelt de hoogte van de door het college aan appellante verschuldigde dwangsom vast op € 1.260,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 september 2019;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.336,-;
    - bepaalt dat het college het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en K.M.P. Jacobs en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2021.
    
    
    
    
    
      		(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
      						(getekend) R. de Haas