ECLI:NL:CRVB:2023:173, Centrale Raad van Beroep, 24-01-2023, 20 / 3503 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering van bijstand. Boete. Inkomsten niet gemeld. Hoogte boete niet juist vastgesteld. Gelet op de start van de overtredingsperiode op 1 januari 2010 is het college ten onrechte uitgegaan van het maximumboetebedrag zoals dat gold in 2019. Bij een overtreding die een aanvang heeft genomen vóór 1 januari 2013 en na die datum is doorgelopen, moet voor wat betreft de maximumboete worden aangesloten bij het maximumboetebedrag zoals dat op 1 januari 2013 gold. In de situatie van appellanten dient de boete dus met toepassing van artikel 2, zevende lid, van het Boetebesluit te worden bepaald op € 5.200,-. Dat het college ervoor heeft gekozen om de periode voor 21 december 2014 niet te betrekken in de vaststelling van het benadelingsbedrag maakt niet dat van een hoger boetebedrag mag worden uitgegaan dan het maximumboetebedrag zoals dat gold op 1 januari 2013.

20 3503 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 oktober 2020, 20/2206 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 24 januari 2023
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellanten heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Küçükünal. Mr. Küçükünal heeft ook appellante vertegenwoordigd. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door I. Keric.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellanten ontvingen sinds 14 juni 2004 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden met één kostendeler. Vanaf in ieder geval januari 2010 is bij het college bekend dat appellant met een eigen bedrijf inkomsten verdient met het ophalen en wegbrengen van oud ijzer. De door appellanten opgegeven inkomsten zijn in mindering gebracht op de bijstand.
      
    
    
      1.2.
      Op 10 augustus 2017 heeft de Dienst Regionale Recherche van de politie, eenheid Rotterdam (DRR), bij een milieucontrole bij het bedrijfspand van appellant geconstateerd dat hij zijn werkzaamheden zonder het juiste certificaat heeft verricht. Tijdens het onderzoek is daarnaast gebleken dat appellant meer inkomsten ontving dan hij doorgaf aan het college. In het kader van de gemaakte samenwerkingsafspraken tussen het Openbaar Ministerie te Rotterdam, de gemeente Rotterdam en de DRR heeft de gemeente het proces-verbaal van het politieonderzoek in februari 2019 ontvangen. Een van de bijlagen bij dit proces-verbaal betreft een overzicht van de door de politie gevorderde administratie van het bedrijf aan wie appellant oud ijzer verkocht (X) over de periode van januari 2010 tot en met april 2018. Een sociaal rechercheur van de gemeente heeft naar aanleiding van deze bevindingen het onderzoek voortgezet. 
      
    
    
      1.3.
      De sociaal rechercheur heeft in dat kader systemen geraadpleegd en de bevindingen van het politieonderzoek daarbij betrokken. Daarnaast heeft de sociaal rechercheur gegevens gevorderd van X over de periode van 1 mei 2018 tot en met 30 juni 2019. Appellanten hebben op 9 juli 2019 met de sociaal rechercheur en een toezichthouder van de gemeente gesproken. In de uitnodiging voor dit gesprek is aan appellanten gevraagd om meerdere stukken, waaronder hun TC Kimlik-nummers, mee te nemen. Appellanten hebben onder andere bankafschriften en mappen met facturen van de verkoop van oud ijzer ingeleverd bij het gesprek. Appellant heeft tijdens het gesprek het volgende verklaard. Hij had met de gemeente afgesproken dat hij zijn kosten mocht aftrekken van zijn inkomsten. Hij heeft om die reden vanaf 2018 een aantal facturen niet ingeleverd bij de gemeente, tot het bedrag van zijn kosten. Dit zou in 2018 om € 4.000,- gaan. In 2019 zou appellant tot het moment van het gesprek de helft van de facturen hebben ingeleverd. Volgens appellant maakte hij voor 2018 niet veel kosten en betaalde hij deze zelf. Hij heeft dus alle facturen van vóór 2018 ingeleverd.
      
    
    
      1.4.
      Appellanten zijn opnieuw uitgenodigd voor een gesprek en hen is opnieuw gevraagd meerdere stukken mee te nemen. Dit gesprek is uiteindelijk uitgesteld. Na het inleveren van diverse stukken heeft de dochter van appellanten telefonisch gemeld dat de TC Kimlik-nummers zijn kwijtgeraakt en dat zij verder geen stukken meer heeft om in te leveren. Omdat sommige stukken nog steeds ontbraken, is het recht op bijstand vanaf 7 augustus 2019 opgeschort en zijn appellanten uitgenodigd voor een gesprek op 4 september 2019 met het verzoek de ontbrekende stukken in te leveren. Appellanten zijn zonder bericht niet verschenen en hebben verder geen stukken ingeleverd.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 16 september 2019 is de bijstand van appellanten ingetrokken vanaf 7 augustus 2019 op de grond dat zij geen gebruik hebben gemaakt van de geboden hersteltermijn om alle gevraagde informatie te verstrekken, waardoor het recht op bijstand niet is vast te stellen. Appellanten hebben tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.6.
      De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 30 oktober 2019. In deze bevindingen heeft het college reden gezien om bij besluit van 7 november 2019 (besluit 1) de bijstand van appellanten te herzien over de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 juni 2019 en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand van appellanten terug te vorderen tot een bedrag van € 30.162,37. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat uit de facturen van de ijzerverkoop blijkt dat appellant in deze gehele periode niet al zijn inkomsten heeft doorgegeven, zodat te veel bijstand is uitbetaald.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 2 januari 2020 (besluit 2) heeft het college aan appellanten een boete opgelegd van € 5.533,- op de grond dat appellanten de inlichtingenplicht hebben geschonden door niet alle inkomsten over de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 juni 2019 te melden. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid en de maximale boete zoals deze kan worden opgelegd op grond van artikel 23, vierde lid, derde categorie, van het Wetboek van Strafrecht in combinatie met artikel 2, zevende lid, aanhef en onder a, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) zoals dat gold van 1 januari 2018 tot 1 januari 2020.
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 1 april 2020 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 1 januari 2010 tot en met 30 juni 2019.
      
      
        
          Herziening en terugvordering
        
      
      
    
    
      4.2.
      Herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
    
    
      4.4.
      Appellanten hebben aangevoerd dat het college niet direct bij X gegevens had mogen vorderen en dat deze gegevens om die reden niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de herziening en terugvordering. Dat appellant dezelfde gegevens ook zelf heeft ingeleverd tijdens het gesprek op 9 juli 2019 maakt dit volgens appellanten niet anders, aangezien deze gegevens onder druk zijn verstrekt, omdat deze gegevens ook gevorderd waren bij X. 
      
        4.4.1.
        Deze grond slaagt niet. De directe aanleiding voor het onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand is gelegen in de informatie van de DRR, inhoudend dat appellant in de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 april 2018 niet al zijn inkomsten verkregen van X heeft doorgegeven aan de gemeente. Gelet op deze informatie was er voldoende aanleiding om op 20 juni 2019 op grond van artikel 5:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inzage te vorderen in de gegevens van X over appellant in de periode van 1 mei 2018 tot en met 30 juni 2019. Juist omdat was gebleken dat appellant in de voorafgaande periode niet alle gegevens had doorgegeven, was het van belang om te beschikken over de gegevens van X om de opgave van appellant te controleren. Anders dan appellanten aanvoeren is de vordering dus niet gebaseerd op andere informatie van de politie die niet in verband kan worden gebracht met de inkomstenopgave van appellanten. Nog los daarvan bieden de stukken geen aanknopingspunten voor de door appellanten gestelde druk bij het opvragen van dezelfde gegevens bij appellant. In de uitnodiging voor het gesprek van 9 juli 2019 is namelijk geen melding gemaakt van het feit dat al inzage was gevorderd in de gegevens van X. Met de bevindingen heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellanten niet al hun inkomsten hebben doorgegeven in de te beoordelen periode en daarmee de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. 
      
    
    
      4.5.
      Ter zitting hebben appellanten toegelicht dat de overige gronden over de herziening en terugvordering geplaatst moeten worden in het kader van het standpunt dat het bedrag dat herzien en teruggevorderd wordt te hoog is vastgesteld en het standpunt dat na het bepalen van dit bedrag op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW een vermindering met 25% van de niet opgegeven inkomsten had moeten plaatsvinden. Deze gronden slagen niet. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
      
      
        4.5.1.
        Volgens appellanten zou de herziening en terugvordering beperkt moeten worden tot het niet doorgegeven bedrag aan inkomsten, namelijk € 23.581,38. De grondslag voor de herziening en terugvordering is echter het bedrag aan ten onrechte betaalde bijstand en niet de inkomsten die appellant daadwerkelijk heeft ontvangen. Bovendien blijkt uit het rapport van 30 oktober 2019 dat het bedrag dat appellanten noemen uitsluitend ziet op de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 april 2018 en dus niet op de gehele te beoordelen periode, zodat het bedrag aan niet doorgegeven inkomsten hoger is dan € 23.581,38. Appellanten hebben verder niet onderbouwd waarom de gemotiveerde berekening van het college tot een bedrag van € 30.162,37 aan te veel betaalde bijstand niet zou kloppen.
        
      
      
        4.5.2.
        Over de mogelijke toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW heeft de Raad eerder overwogen (uitspraak van 18 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4312) dat deze bepaling is bedoeld als stimulans voor personen in de bijstand om naar betaalde arbeid uit te stromen. De vraag of de vrijlating van de inkomsten uit arbeid bijdraagt aan arbeidsinschakeling vergt een individuele beoordeling die vooraf of bij aanvang van de werkzaamheden plaatsvindt. Hierbij komt dat het college onder II van de Beleidsregels opschorting, intrekking en terug- en invordering Participatiewet, IOAW en IOAZ Rotterdam 2017 heeft bepaald dat de inkomensvrijlating niet wordt toegepast op inkomen dat, zoals in dit geval, niet of niet tijdig is opgegeven. Het college heeft bij zijn besluitvorming dan ook geen toepassing hoeven te geven aan de inkomensvrijlating van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW. De stelling van appellanten dat zij altijd overleg hebben gehad met hun klantmanagers en dezen op de hoogte waren van de werkzaamheden van appellant, is geen reden voor een ander oordeel. 
        
      
    
    
      4.6.
      Gelet op 4.2 tot en met 4.5.2 heeft het college terecht de bijstand van appellanten over de te beoordelen periode herzien en de te veel betaalde bijstand tot een bedrag van € 30.162,37 teruggevorderd. 
      
      
        
          Boete
          
        
      
    
    
      4.7.
      Met de onderzoeksbevindingen heeft het college ook aangetoond dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden, omdat zij geen melding hebben gemaakt van een deel van hun inkomsten. Daarom was het college in beginsel verplicht een boete op te leggen. Appellanten hebben met betrekking tot de boete aangevoerd dat verwijtbaarheid van deze schending ontbreekt, omdat er geen grondslag was voor het opvragen van de gegevens bij X. Deze grond slaagt niet. Uit 4.4.1 volgt immers dat de vordering tot inzage in de gegevens niet onrechtmatig was en dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat deze gegevens niet ten grondslag zouden mogen worden gelegd aan de besluitvorming. 
      
    
    
      4.8.
      De boete opleggende instantie moet een boete opleggen die evenredig is aan de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening is gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de boete opleggende instantie over de boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754).
      
    
    
      4.9.
      Bij het bepalen van de hoogte van de boete is het college bij de mate waarin de gedraging aan appellanten kan worden verweten uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Er bestaat geen aanleiding de boete te matigen wegens het ontbreken van of verminderde verwijtbaarheid. Appellanten hebben niet gesteld dat zij ten tijde van de schending van de inlichtingenverplichting vanwege medische, psychische en persoonlijke omstandigheden niet in staat waren melding te doen van de inkomsten. 
      
    
    
      4.10.
      Het college heeft ter zitting toegelicht dat verder is aangesloten bij het maximumboetebedrag van € 5.533,- op grond van artikel 23, vierde lid, derde categorie, van het Wetboek van Strafrecht in combinatie met artikel 2, zevende lid, aanhef en onder a, van het Boetebesluit, zoals dat luidde ten tijde van de besluitvorming in 2019. Aangezien besluit 2 is genomen op 2 januari 2020, toen een hoger maximumboetebedrag gold, gaat de Raad ervan uit dat het college bedoelt dat is aangesloten bij het bedrag dat gold ten tijde van het voornemen om een boete op te leggen, namelijk 11 november 2019. Dit bedrag is te hoog vastgesteld. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
      
      
        4.10.1.
        Volgens vaste rechtspraak moet bij het maximeren van de hoogte van de boete, gelet op artikel 5:46, vierde lid, van de Awb, bij een voortdurende overtreding worden aangesloten bij het maximumboetebedrag dat gold bij de start van de overtreding en dus niet het moment van het opleggen van de boete. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2149. Gelet op de start van de overtredingsperiode op 1 januari 2010 is het college dan ook ten onrechte uitgegaan van het maximumboetebedrag zoals dat gold in 2019.
        
      
      
        4.10.2.
        Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, als niet moet worden aangesloten bij het maximumboetebedrag van 2019, dan moet worden aangesloten bij het geldende bedrag in 2014, omdat het benadelingsbedrag over de periode voor 21 december 2014 in verband met verjaring niet ten grondslag is gelegd aan de boete. Dit standpunt is niet juist. De boete is opgelegd vanwege een schending van de inlichtingenverplichting in de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 juni 2019. Gelet op artikel 5:45, eerste lid, van de Awb is er in dit geval geen sprake van verjaring. Zoals uit de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, volgt, is er in het geval van schending van een inlichtingenverplichting in het sociale zekerheidsrecht sprake van een voortdurende overtreding. Volgens de uitspraak van 28 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4614, blijft de verplichting om relevante inlichtingen te verstrekken bestaan zolang die relevante informatie nog niet is gemeld. De aan appellanten verweten schending van de inlichtingenverplichting heeft in dit geval tot en met 30 juni 2019 voortgeduurd. Het is dan ook niet zo dat de verjaringsbepaling van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb aan het opleggen van een boete over de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 juni 2019 in de weg stond. 
        
      
      
        4.10.3.
        Zoals de Raad al heeft overwogen in de uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2149, moet bij een overtreding die een aanvang heeft genomen vóór 1 januari 2013 en na die datum is doorgelopen, voor wat betreft de maximumboete worden aangesloten bij het maximumboetebedrag zoals dat op 1 januari 2013 gold. In de situatie van appellanten dient de boete dus met toepassing van artikel 2, zevende lid, van het Boetebesluit te worden bepaald op € 5.200,-, te weten 50/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie zoals dat gold op 1 januari 2013 (€ 7.800,-). Dat het college ervoor heeft gekozen om de periode voor 21 december 2014 niet te betrekken in de vaststelling van het benadelingsbedrag maakt niet dat van een hoger boetebedrag mag worden uitgegaan dan het maximumboetebedrag zoals dat gold op 1 januari 2013.
        
      
      
        4.10.4.
        Appellanten hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om stukken over hun inkomen in te leveren. Ter zitting is toegelicht dat in ieder geval appellant een AOW-uitkering en een pensioen ontvangt en dat hij daarnaast wisselende inkomsten heeft uit zijn ijzerhandel. Van die laatste inkomsten heeft appellant gemeld dat hij daarover geen stukken kan inleveren. Het is daarom niet vast te stellen wat de draagkracht van appellanten is en of de boete gelet op de draagkracht dient te worden gematigd. Een boete van € 5.200,- is hier dus passend en geboden.
        
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.7 tot en met 4.10.4 volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Daarom slaagt het hoger beroep en zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boete. De Raad zal het beroep alsnog gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete. Aangezien aan besluit 2 dezelfde gebreken kleven, zal de Raad dit besluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb stelt de Raad de boete vast op € 5.200,-. 
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.194,- in bezwaar (2 punten), € 1.674 in beroep (2 punten) en € 1.674,- in hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand, voor in totaal een bedrag van € 4.542,-.
      
      
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boete;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 april 2020 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het besluit van 2 januari 2020 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        stelt het bedrag van de boete vast op € 5.200,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 april 2020;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 4.542,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 179,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en A.J. Schaap en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van E.A.J. Westra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.A.J. Westra