ECLI:NL:RVS:2021:1408, Raad van State, 30-06-2021, 201907110/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand het verzoek van [appellant] afgewezen om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur documenten openbaar te maken. [appellant] heeft op 25 en 27 april 2017 op grond van de Wob gevraagd om: 1. documenten van het bestuur waaruit blijkt welke werkzaamheden door de advocaat moeten worden verricht in het kader van een lichte advies toevoeging en welke werkzaamheden door ondersteunend personeel mogen worden verricht; 2. documenten met betrekking tot alle correspondentie die tussen het bestuur en de deken is uitgewisseld; 3. documenten met betrekking tot alle interne correspondentie die met betrekking tot bepaalde onderzoeken is gevoerd; 4. alle documenten die betrekking hebben op dossiers vermeld op de lijst die per mail van 2 mei 2017 door het bestuur aan hem is verstuurd. De onderzoeken waar [appellant] naar heeft verwezen, hebben betrekking op de door hem gedane werkzaamheden in zaken waarin hij een toevoeging had gekregen.

201907110/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het bestuur het verzoek van [appellant] afgewezen om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op zijn bezwaar.
    Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft de Raad opnieuw besloten op het door [appellant] tegen het besluit van 23 mei 2017 gemaakte bezwaar en dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden ingediend.
    Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 25 en 27 april 2017 op grond van de Wob gevraagd om:
    1. documenten van het bestuur waaruit blijkt welke werkzaamheden door de advocaat moeten worden verricht in het kader van een lichte advies toevoeging en welke werkzaamheden door ondersteunend personeel mogen worden verricht;
    2. documenten met betrekking tot alle correspondentie die tussen het bestuur en de deken is uitgewisseld;
    3. documenten met betrekking tot alle interne correspondentie die met betrekking tot bepaalde onderzoeken is gevoerd;
    4. alle documenten die betrekking hebben op dossiers vermeld op de lijst die per mail van 2 mei 2017 door het bestuur aan hem is verstuurd.
    De onderzoeken waar [appellant] naar heeft verwezen, hebben betrekking op de door hem gedane werkzaamheden in zaken waarin hij een toevoeging had gekregen ten behoeve van rechtsbijstand. Het bestuur heeft die onderzoeken verricht in het kader van zijn taak om op aanvragen om een toevoeging te beslissen en de werkzaamheden van rechtsbijstandverleners te controleren.
    2.       Het bestuur heeft het verzoek van [appellant] bij besluit van 23 mei 2017 afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 21 september 2017 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard bij uitspraak van 15 mei 2018. Vervolgens heeft de Afdeling op het daartegen gerichte hoger beroep beslist bij uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1200.
    De uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019
    3.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 april 2019 onder 4 vastgesteld dat het bestuur niet heeft geïnventariseerd welke documenten onder verzoeken 2 en 3 vallen. Zonder dat dat duidelijk is en zonder deze documenten in te zien, kan de bestuursrechter niet beoordelen of het bestuur tot een juiste beslissing is gekomen. Daarom heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 21 september 2017 vernietigd voor zover daarbij de afwijzing van verzoeken 2 en 3 is gehandhaafd. Daarbij heeft de Afdeling onder 4 ook overwogen dat het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding en openbaarmaking van tuchtrechtelijke maatregelen van dien aard is dat het moet worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. De Afdeling heeft niet uitgesloten geacht dat documenten die vallen onder verzoeken 2 en 3 daarop deels of geheel betrekking hebben en dat de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet daarom van toepassing zou kunnen zijn.
    Het beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar
    4.       [appellant] heeft op 29 september 2019 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar na de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019. Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft het bestuur opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant]. Gelet hierop heeft [appellant] geen belang meer bij de beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Dit beroep is daarom niet-ontvankelijk.
    Het besluit van 9 oktober 2019
    5.       Het bestuur heeft het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 23 mei 2017 herroepen voor zover dat ziet op verzoeken 2 en 3, en als volgt op die verzoeken beslist. Naar aanleiding van verzoek 2 heeft het bestuur een overzicht verstrekt met de documenten die betrekking hebben op correspondentie tussen het bestuur en de Orde van Advocaten. De documenten zelf verstrekt het bestuur niet, omdat die onder de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet vallen (categorie 2). Ook van de documenten die onder verzoek 3 vallen heeft het bestuur een overzicht verstrekt. Deze documenten worden niet allemaal en niet volledig verstrekt. De onderbouwing valt uiteen in vier categorieën die in het overzicht zijn vermeld. Ten eerste verstrekt het bestuur niet de documenten die al in het bezit zijn van [appellant] (categorie 3.1). Ten tweede zijn enkele documenten niet verstrekt omdat het belang van openbaarmaking ervan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob (categorie 3.2). Ten derde worden bepaalde documenten niet verstrekt omdat deze betrekking hebben op intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen (categorie 3.3). Ten vierde zijn in de verstrekte documenten alle persoonsgegevens weggelakt van betrokken medewerkers van de Raad voor Rechtsbijstand, van medewerkers van de Orde van Advocaten en van [appellant] en zijn oud-collega’s en -medewerkers (categorie 3.4).
    Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 9 oktober 2019
    6.       [appellant] betoogt dat het bestuur ten onrechte de openbaarmakingsregels van de Advocatenwet van toepassing heeft geacht op de documenten in categorie 2. De gegevens die hij heeft opgevraagd hebben geen betrekking op een procedure waarbij een cliënt een klacht wil indienen. Ook is in die documenten geen sprake van informatie-uitwisseling tussen cliënt en advocaat. Het gaat namelijk om correspondentie tussen de deken en het bestuur die over hemzelf gaat. Het bestuur heeft onvoldoende onderbouwd dat de documenten naar hun aard onder de bijzondere openbaarmakingsregel vallen. [appellant] betwist niet dat hij al beschikt over de documenten in categorie 3.1. Wel voert hij aan dat de documenten in categorie 3.2 ten onrechte zijn geweigerd. [appellant] heeft zich als advocaat laten uitschrijven en valt dus niet meer onder het toezicht op grond van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb). Bovendien heeft het bestuur niet inzichtelijk gemaakt dat openbaarmaking ertoe zal leiden dat diens toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen worden uitgeoefend. Hierbij wijst [appellant] erop dat de afspraken over informatie-uitwisseling niet vertrouwelijk of geheim zijn. Verder betoogt hij dat niet zeker is dat de documenten in categorie 3.3 zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dat hangt af van het oogmerk van de opsteller en misschien had die wel een eigen belang bij dat beraad. Ook had het bestuur moeten bezien of er alinea’s in die stukken stonden die alleen feitelijke informatie bevatten en dus openbaar hadden moeten worden gemaakt. Over de weggelakte persoonsgegevens in categorie 3.4 betoogt [appellant] dat de medewerkers van de Raad voor Rechtsbijstand en de Orde van Advocaten uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, bijvoorbeeld als procesvertegenwoordiger of op hun LinkedIn-profiel. Hun namen mochten daarom niet worden geheimgehouden. Ook is er geen reden om zijn eigen naam te anonimiseren, aldus [appellant].
    Mocht de openbaarmaking van de documenten in categorie 2 worden geweigerd?
    7.       Niet in geschil is dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Ook is niet in geschil dat het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding van tuchtrechtelijke maatregelen van dien aard is, dat het dient te worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter. [appellant] betoogt echter dat de documenten in categorie 2 niet onder de Advocatenwet vallen omdat het niet om een klachtenprocedure gaat en dat dat zeker niet meer zo is sinds hij zichzelf van het tableau heeft laten schrappen.
    7.1.    Op grond van artikel 46f van de Advocatenwet kan, indien de deken buiten het geval van een klacht op de hoogte is gebracht van bezwaren tegen een advocaat, hij deze ter kennis van de raad van discipline brengen. Hierdoor kunnen ook dossiers die niet voortvloeien uit een klacht van een cliënt onder het tuchtrecht zoals geregeld in de Advocatenwet vallen. Het bestuur heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat daarvan in dit geval sprake is. Indien dossiers op basis waarvan al dan niet een tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd onder de Wob zouden vallen, zou afbreuk worden gedaan aan de Advocatenwet nu de wetgever daarin de belangen die bij openbaarmaking zijn gediend en het belang van de advocaat bij geheimhouding uitdrukkelijk heeft afgewogen (vergelijk de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:715). Dat [appellant] zichzelf als advocaat heeft laten uitschrijven, maakt niet dat geen sprake meer is van een tuchtrechtelijk dossier in het kader van het toezicht. Het betoog van [appellant] over de documenten in categorie 2 slaagt niet.
    7.2.    Het bestuur heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de documenten in categorie 2 onder de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet vallen en dat op die documenten daarom niet de Wob van toepassing is.
    Mocht de openbaarmaking van de stukken in categorieën 3.2 en 3.3 worden geweigerd?
    De documenten uit  bijlage B met de nummers 9, 22 en 30 (categorie 3.2; hierna: de documenten B9, B22 en B30)
    8.       Het bestuur heeft deze documenten niet verstrekt omdat het belang van openbaarmaking ervan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door het bestuur. Het betreft uitwisseling van informatie met de deken van de Orde van Advocaten, die plaatsvindt met het oog op de uitvoering van de taak van het bestuur om zorg te dragen voor de organisatie van alsmede de verlening van rechtsbijstand en in het kader van de controle door het bestuur op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en mediators.
    8.1.    Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
    8.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2601, moet indien als gevolg van de verzochte openbaarmaking het bestuursorgaan zijn toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen, worden geoordeeld dat het bestuursorgaan in redelijkheid met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren. In het besluit heeft het bestuur vermeld dat de geweigerde stukken zien op uitwisseling van informatie met de deken van de Orde van Advocaten die plaatsvindt met het oog op de uitvoering van de taak van het bestuur om zorg te dragen voor de organisatie van alsmede de verlening van rechtsbijstand en in het kader van de controle door het bestuur op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en mediators. Het bestuur heeft met deze enkele stelling onvoldoende gemotiveerd dat zijn controletaak in gevaar komt door openbaarmaking van de door [appellant] verzochte gegevens.
    8.3.    Het bestuur heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat de stukken vallen onder de bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet en om die reden niet op grond van de Wob kunnen worden verstrekt. De Afdeling is na kennisneming van de aan haar vertrouwelijk overgelegde documenten van oordeel dat het bestuur zich terecht op dit standpunt heeft gesteld ten aanzien van document B9. Dit geldt echter niet voor de documenten B22 en B30. Het bestuur heeft voor deze documenten dan ook onvoldoende gemotiveerd dat deze, eventueel na anonimiseren ervan, niet openbaar kunnen worden gemaakt. Het betoog van [appellant] slaagt op dit punt en het besluit moet in zoverre worden vernietigd.
    De documenten met nummers B12, B13, B15, B26 met bijlage, B28 met bijlage, B33 en B36
    9.       Het bestuur heeft deze documenten niet verstrekt omdat deze betrekking hebben op intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
    9.1.    Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    9.2.    Het betoog van [appellant] dat onzeker is dat deze documenten ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld, slaagt niet. Na inzage in deze documenten is de Afdeling van oordeel dat het bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Er is geen sprake van advisering door externen die daarbij een eigen belang hebben. De stukken zijn van beperkte omvang en de in deze stukken aanwezige feitelijke informatie is dermate verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is deze te scheiden en specifieke alinea’s wel te verstrekken. Gelet hierop mocht het bestuur weigeren deze documenten te verstrekken.
    9.3.    Dat geldt evenwel niet voor de bijlagen bij de documenten B26 en B28. Deze bijlagen bevatten overzichten van feitelijke bevindingen van de Raad naar aanleiding van uitgevoerde controles in dossiers van appellant. De Afdeling sluit, nu in deze stukken veel gegevens van cliënten van het voormalige kantoor van appellant voorkomen, niet uit dat andere weigeringsgronden zich tegen openbaarmaking van deze informatie verzetten. Dat betekent dat het besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd.
    Mochten de documenten geanonimiseerd worden verstrekt?
    10.     Het bestuur heeft in de verstrekte documenten gegevens weggelakt. Het gaat daarbij om de namen, functies, telefoonnummers en emailadressen van de medewerkers van de Raad voor Rechtsbijstand en de Orde van Advocaten. Daarnaast zijn, voor zover hier van belang, de in de documenten voorkomende gegevens van [appellant] weggelakt.
    De gegevens van medewerkers
    10.1.  Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    10.1.1.         Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. [appellant] heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3633, waaruit volgens hem blijkt dat een specifieke medewerker van de Raad voor Rechtsbijstand uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid treedt. Dit betoog slaagt niet. Uit deze uitspraak volgt dat het bestuur in de desbetreffende zaak werd vertegenwoordigd door een advocaat en dat de betrokken medewerker alleen ter ondersteuning aanwezig was. Verder overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3253, dat het feit dat een aantal namen van medewerkers en hun werkzaamheden op LinkedIn in het openbaar worden gedeeld, niet maakt dat zij ook wegens hun functie in de openbaarheid treden. Deze informatie is op LinkedIn geplaatst door de medewerker zelf, als privépersoon, en niet namens of onder de verantwoordelijkheid van het bestuur. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat onder deze omstandigheden het belang van openbaarheid toch zwaarder moet wegen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze medewerkers.
    De gegevens van [appellant] zelf.
    10.2.  Op grond van artikel 10, derde lid, van de Wob is het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
    10.2.1.         [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten die gaan over het onderzoek van het bestuur naar zijn administratie. In zijn verzoek heeft [appellant] niet gesteld dat hij geen bezwaar heeft tegen openbaarmaking van zijn persoonsgegevens. Verder blijkt uit zijn beroepschrift dat hij tegen openbaarmaking van zijn eigen persoonsgegevens geen bezwaar heeft. Niettemin is de Afdeling van oordeel dat het mede gelet op de aard van de informatie  op de weg van het bestuur had gelegen om bij de voorbereiding van het besluit [appellant] te informeren over de voorgenomen weigering zijn persoonsgegevens openbaar te maken en hem in staat te stellen om desgewenst expliciet toestemming te geven voor openbaarmaking van zijn persoonsgegevens. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.3.  Het bestuur heeft in redelijkheid de persoonsgegevens van de medewerkers van de Raad voor Rechtsbijstand en de Orde van Advocaten kunnen weglakken. Het bestuur heeft ten onrechte de persoonsgegevens van [appellant] weggelakt en het besluit moet ook in zoverre worden vernietigd.
    Slotoverwegingen
    11.     Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 9 oktober 2019 is gegrond. Het besluit moet worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek voor zover het ziet op de documenten B22 en B30 en de bijlagen bij de documenten B26 en B28. Verder moet het besluit worden vernietigd voor zover daarbij de persoonsgegevens van [appellant] in de documenten in categorie 3 niet openbaar zijn gemaakt.
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het verzoek van [appellant], slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep dat is ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van 9 oktober 2019 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van de Raad voor Rechtsbijstand van 9 oktober 2019, voor zover dat ziet op de documenten B22 en B30 en de bijlagen bij de documenten B26 en B28 en voor zover de persoonsgegevens van [appellant] in de documenten in categorie 3 niet openbaar zijn gemaakt;
    IV.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       gelast dat de Raad voor Rechtsbijstand aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    545.