ECLI:NL:RVS:2022:866, Raad van State, 23-03-2022, 202007076/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan Pets Place Boerenbond Retail B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een Boerenbond, Pets &amp; Vets Place-winkel en het bevestigen van reclameborden op het adres Bremweg 2a te Horst. Het gaat om een winkelruimte met een oppervlakte van ongeveer 1700 m² in het winkelcentrum "Inter Chalet", dat is gelegen op een bedrijventerrein aan de A73. Het bestemmingsplan "Inter Chalet" staat ter plaatse onder meer grootschalige detailhandel en een land- en tuinbouwcentrum toe. [appellante sub 3] exploiteert een dierenspeciaalzaak aan de [locatie] in Horst. Dit is op ongeveer 1.6 kilometer afstand van het winkelcentrum "Inter Chalet". [appellante sub 3] kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat een dierenspeciaalzaak op grond van het bestemmingsplan "Inter Chalet" ter plaatse niet is toegestaan.

202007076/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
    2.       Pets Place Boerenbond Retail B.V., gevestigd te Horst,
    3.       [appellante sub 3], gevestigd te Horst,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 november 2020 in zaak nr. 19/2170 in het geding tussen:
    [appellante sub 3],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 september 2019 heeft het college aan Pets Place Boerenbond Retail B.V. (hierna: Pets Place Boerenbond B.V.) een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel (hierna: de winkel) en het bevestigen van reclameborden op het adres Bremweg 2a te Horst.
    Bij uitspraak van 30 november 2020 heeft de rechtbank het door Dierenspeciaalzaak van [appellante sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 september 2019 vernietigd en opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag van Pets Place Boerenbond B.V. van 9 augustus 2018 te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Pets Place Boerenbond B.V.  hoger beroep ingesteld.
    [appellante sub 3] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en Pets Place Boerenbond B.V. hebben zienswijzen ingediend.
    Pets Place Boerenbond B.V. heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.C.H. Schrömbges, en Pets Place Boerenbond B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. van Oord, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Pets Place Boerenbond B.V. heeft het college gevraagd om een omgevingsvergunning voor de vestiging van een winkel waarin de producten en diensten van de merken Boerenbond, Pets Place en Vets Place worden verkocht aan de Bremweg 2a in Horst. Het gaat om een winkelruimte met een oppervlakte van ongeveer 1700 m² in het winkelcentrum "Inter Chalet", dat is gelegen op een bedrijventerrein aan de A73. Het bestemmingsplan "Inter Chalet" staat ter plaatse onder meer grootschalige detailhandel en een land- en tuinbouwcentrum toe. De verkoop van de producten en diensten van de merken Boerenbond, Pets Place en Vets Place, alsook het plaatsen van reclameborden voor deze producten en diensten op de gevel van de winkel, is vooral gericht op particulieren. Omdat dit volgens het college niet rechtstreeks is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, is op 16 september 2019 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan.
    [appellante sub 3] exploiteert een dierenspeciaalzaak aan de [locatie] in Horst. Dit is op ongeveer 1.6 kilometer afstand van het winkelcentrum "Inter Chalet". [appellante sub 3] kan zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat een dierenspeciaalzaak op grond van het bestemmingsplan "Inter Chalet" ter plaatse niet is toegestaan.
    Toetsingskader
    2.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Inter Chalet" (hierna: het bestemmingsplan). Bij dit plan zijn aan de Bremweg 2a de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - land- en tuinbouwcentrum" toegekend.
    2.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    2.2.    Voor zover de wettelijke bepalingen en de planregels niet in de uitspraak zijn geciteerd, is de relevante regelgeving opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank is van oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen. Daartoe overweegt de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de winkel voldoet aan de voorwaarden in de Regionale detailhandelsvisie Noord-Limburg (hierna: de detailhandelsvisie) en de Structuurvisie Horst aan de Maas (hierna: de structuurvisie). Naar het oordeel van de rechtbank is een "tuincentrum met dierbenodigdheden" in de detailhandelsvisie weliswaar genoemd als een branche die zich vaak perifeer vestigt, maar het college heeft onvoldoende onderbouwd in hoeverre een dergelijke vorm van detailhandel ter plaatse wenselijk is. Volgens de rechtbank is niet elke winkel, ongeacht de vorm en omvang, waarin dierbenodigdheden worden verkocht perifere detailhandel. Ook heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat de winkel een aanvullende functie heeft en niet bedreigend is voor de detailhandel in bestaande hoofdwinkelgebieden, zoals het beleid vraagt van detailhandel op perifere locaties. Het assortiment van de winkel bestaat vrijwel overwegend uit producten van het merk Pets Place, die voornamelijk van niet-volumineuze aard zijn. Daarnaast zijn er geen beperkingen of voorwaarden over de ondergeschiktheid van het assortiment van het merk Pets Place gesteld. Hierdoor is niet uitgesloten dat Pets Place Boerenbond B.V. een winkel vestigt waarin overwegend niet-volumineuze goederen worden verkocht, wat op grond van het beleid niet is toegestaan op perifere locaties. Ook kan niet worden vastgesteld of de winkel een tuincentrum of boerenbondwinkel is en/of een aanvullende functie heeft en niet bedreigend is voor de winkels in het hoofdwinkelgebied.
    Gelet op het voorgaande, is de ontwikkeling niet concreet in een visie afgekaderd, zoals vereist is op grond van het besluit van de gemeenteraad van 20 oktober 2015 waarbij categorieën van gevallen zijn aangewezen waarin geen verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) is benodigd. De rechtbank heeft daarom ook geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen vvgb aan de gemeenteraad is gevraagd.
    De rechtbank heeft het relativiteitsvereiste aan [appellante sub 3] tegengeworpen, voor zover diens beroepsgronden zijn gericht tegen de diensten van Vets Place, omdat ten aanzien van dit deel van de winkel een concurrentiebelang ontbreekt. Daarnaast acht de rechtbank de afstand tussen de vestiging van [appellante sub 3] in het stadscentrum van Horst te groot om ruimtelijke effecten te ondervinden van de winkel.
    Beoordeling van het incidenteel hoger beroep
    Relativiteitsvereiste
    4.       [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank haar ten onrechte het relativiteitsvereiste wat betreft de vestiging van het onderdeel Vets Place heeft tegengeworpen. Volgens [appellante sub 3] heeft de rechtbank daarmee niet onderkend dat zij naast een concurrentiebelang ook een belang heeft bij het behoud van een goed ondernemers- en detailhandelsklimaat in het centrum van Horst. Doordat het gaat om één winkel waarin producten en diensten van drie merken worden aangeboden, betoogt [appellante sub 3] dat niet is uitgesloten dat de diensten van het onderdeel Vets Place publieksaantrekkende werking hebben voor de winkel als geheel en waardoor het ondernemersklimaat in het centrum mogelijk ook ontwricht door de vestiging van de winkel in de perifeer.
    4.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    4.2.    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en onder 3˚, van de Wabo bepaalt dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, die in strijd is met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in het bijzonder in de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overwegingen 10.7-10.9 en 10.33) strekt artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, evenals artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, tot bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening. De norm van een goede ruimtelijke ordening ziet onder meer op het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk- en ondernemersklimaat. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op de norm beroept als aannemelijk is dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat. Het belang van een bedrijf om zich te vrijwaren tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment is echter geen ruimtelijk belang.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo de strekking heeft om het belang van een goede ruimtelijke ordening te beschermen. Het behoud van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat in het centrum van Horst valt onder dit belang. De omgevingsvergunning is verleend voor de vestiging van een winkel waarin de producten en diensten van de merken Boerenbond, Pets Place en Vets Place onder één dak en op een perifere locatie worden verkocht en aangeboden. Ook is het nieuwe winkelconcept met alle drie de merken en diensten gericht op een particuliere doelgroep. Hierdoor acht de Afdeling het niet uitgesloten dat de vestiging van de winkel een publieksaantrekkende werking en invloed op het ondernemersklimaat in het centrum van Horst heeft. De winkel zal zich weliswaar op een perifere locatie vestigen, maar de Bremweg 2a ligt niet op zodanig grote afstand van het centrum van Horst dat op voorhand valt in te zien dat de nieuwe ontwikkeling geen invloed heeft op de bestaande detailhandelsstructuur daar.
    Deze mogelijke gevolgen zijn verbonden met de winkel als geheel en niet met delen van de winkel. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de gronden die [appellante sub 3] in beroep tegen het besluit van 16 september 2019 naar voren heeft gebracht over het onderdeel Vets Place afstuiten op het relativiteitsvereiste.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie incidenteel hoger beroep
    5.       Het incidenteel hoger beroep is gegrond. Anders dan de rechtbank, zal de Afdeling in de beoordeling van de hoger beroepsgronden daarom het totale winkelconcept, dus met het onderdeel Vets Place, betrekken.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Regionaal en gemeentelijk beleid
    6.       Volgens het college en Pets Place Boerenbond B.V. heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat onvoldoende is gemotiveerd waarom de vestiging van een Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel binnen het regionaal en gemeentelijk beleid past.
    Daartoe voeren zij allereerst aan dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat de ontwikkeling ziet op de vestiging van drie afzonderlijke winkels, dan wel drie winkelconcepten in hetzelfde pand. Hoewel het onderscheid tussen de drie onderdelen van de winkelketen relevant wordt geacht voor toetsing aan het relativiteitsvereiste, stellen het college en Pets Place Boerenbond B.V. zich op het standpunt dat de producten en diensten van de drie specifieke merken in één winkel worden verkocht die passend is op deze locatie.
    Verder voeren het college en Pets Place Boerenbond B.V. aan dat de rechtbank heeft miskend dat de winkel een voortzetting is van de boerenbondwinkel die voorheen aan de Bremweg 2a was gevestigd. Doordat het assortiment uit tuin- en dierartikelen bestaat, kan de winkel volgens het college en Pets Place Boerenbond B.V. worden aangemerkt als volumineuze detailhandel en een "tuincentrum met dierbenodigdheden". Er is door de toevoeging van de onderdelen Pets Place en Vets Place weliswaar sprake van een functiewijziging, omdat de winkel daardoor op een particuliere doelgroep is gericht en over een dierenarts/dierenkliniek beschikt, maar het college acht dit passend als onderdeel van het totaalconcept. Daarnaast wijzen het college en Pets Place Boerenbond B.V. erop dat deze vorm van detailhandel expliciet in de detailhandelsvisie en structuurvisie is genoemd als voorbeeld van branches die zich op een bedrijventerrein mogen vestigen. Daarbij hoeven er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen eisen te worden gesteld aan de ondergeschiktheid of nevengeschiktheid van de verkoop van het assortiment dierproducten. Hierdoor is de vestiging van de winkel volgens het college en Pets Place Boerenbond B.V. passend binnen het beleid en moet dit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening worden geacht. Onder verwijzing naar het distributie-planologisch onderzoek "Horst aan de Maas, functionele verkenning Inter Chalet" van BRO van 12 mei 2012 stelt het college dat de ontwikkeling ook niet leidt tot een duurzame verstoring van de detailhandelsstructuur. De ontwikkeling is door de functiewijziging weliswaar deels in strijd met het bestemmingsplan, maar volgens het college blijkt uit het onderzoek dat de aanwezige dierenwinkels in de gemeente niet worden bedreigd door de vestiging van de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel, omdat binnen de woongemeenten voldoende dierenwinkels voor de inwoners zijn.
    Nu de vestiging van een tuincentrum met dierbenodigdheden en een boerenbondwinkel op een bedrijventerrein expliciet in de detailhandelsvisie en de structuurvisie is toegestaan, hoefde volgens het college en Pets Place Boerenbond B.V. geen vvgb aan de gemeenteraad te worden gevraagd.
    6.1.    Anders dan het college en Pets Place Boerenbond B.V. betogen, heeft de rechtbank de onderdelen Boerenbond, Pets Place en Vets Place naar het oordeel van de Afdeling niet aangemerkt als drie aparte winkels. De rechtbank spreekt immers van een winkelformule. De Afdeling begrijpt overwegingen 11.2-11.4 van de aangevallen uitspraak zo dat de rechtbank van oordeel is dat in dezelfde winkel producten en diensten van drie verschillende merken worden verkocht. Doordat sprake is van één winkelconcept zal beoordeeld moeten worden of de winkel als geheel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. De beoordeling door de rechtbank of sprake is van de voortzetting van een bestaande situatie of van een nieuwe ontwikkeling, is dan ook niet afhankelijk van een opvatting dat sprake zou zijn van drie winkels.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het college aan de vergunningverlening ten grondslag heeft gelegd dat het assortiment van het merk Pets Place en de diensten van Vets Place zodanig overheersen in verhouding tot het assortiment van het merk Boerenbond dat het winkelconcept in strijd is met het bestemmingsplan. Aan de hand van het regionaal en gemeentelijk beleid heeft het college beoordeeld of de winkel in zijn geheel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Uit hoofdstuk 2 van de detailhandelsvisie, waarin het doel en de reikwijdte van de visie is uiteengezet, blijkt dat het uitgangspunt is dat winkels niet thuishoren op bedrijventerreinen, tenzij het gaat om de verkoop van volumineuze goederen die zich lenen voor vestiging op een bedrijventerrein. Het bedrijventerrein "Inter Chalet" waar de winkel is voorzien, wordt in de detailhandelsvisie getypeerd als een regionaal cluster met volumineuze detailhandel. Een tuincentrum (inclusief dierbenodigdheden) wordt hierbij tot volumineuze detailhandel gerekend. Een ander uitgangspunt van de detailhandelsvisie is dat nieuwe ontwikkelingen alleen mogen plaatsvinden in, of direct aansluitend aan, bestaande winkelgebieden. Van een nieuwe ontwikkeling is sprake als nog geen bestemmingsplan is vastgesteld, het bestemmingsplan niet in de ontwikkeling voorziet, of als het gaat om de vestiging van een winkel op een perifere locatie. Bij nieuwe ontwikkelingen die binnen de reikwijdte van de detailhandelsvisie vallen en waarbij het gaat om een nieuwe formule die zich onderscheid door kwaliteit, specialisatie of is gericht op één of meer bepaalde doelgroepen, wordt in beginsel beleidsmatig meegewerkt. Dat laat echter onverlet dat volumineuze en grootschalige detailhandel aanvullend (en niet bedreigend) moet zijn voor de detailhandel in bestaande hoofdwinkelgebieden. Voor bestaande boerenbondwinkels is in de structuurvisie een uitzondering gemaakt op het uitgangspunt dat (nieuwe) winkels zich niet mogen vestigen op lokale bedrijventerreinen.
    6.3.    De detailhandelsvisie bevat onder meer een beleidskader voor nieuwe ontwikkelingen. Bij de beoordeling of en in hoeverre het college een omgevingsvergunning voor een nieuwe ontwikkeling heeft verleend, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld wat hiervoor feitelijk aan de Bremweg 2a was gevestigd en welke ontwikkelingen rechtstreeks mogelijk zijn op grond van het bestemmingsplan. Deze aspecten zijn van belang, omdat zo kan worden vastgesteld of al dan niet sprake is van voortzetting van de bestaande legale situatie en beoordeeld kan worden of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de vestiging van de winkel in zijn geheel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Anders dan [appellante sub 3] ter zitting heeft gesteld, treedt de Afdeling met de vaststelling daarvan niet in strijd met artikel 8:69 van de Awb buiten de omvang van het geding.
    6.4.    Op grond van de aanvraag van Pets Place Boerenbond B.V. van 9 augustus 2018, de omgevingsvergunning die op 16 september 2019 is verleend en wat ter zitting is besproken, stelt de Afdeling vast hoe de winkel is ingedeeld. Vanaf de ingang van de winkel bezien, is in het linkerdeel van de winkel een tuinafdeling waar het assortiment van Boerenbond wordt verkocht, terwijl aan de rechterkant een dierenafdeling is waar onder meer de producten van Pets Place en levende dieren worden verkocht. Er is geen strikte scheiding tussen de tuin- en dierenafdeling, maar het assortiment van beide merken is met verschillende kleuren aangegeven. Ter zitting heeft Pets Place Boerenbond B.V. aangegeven dat de verhouding tussen het tuin- en dierenassortiment seizoensgebonden is en gedurende het jaar dus meermaals kan veranderen. De dierenkliniek van Vets Place ligt recht tegenover de ingang, achter de tuin- en dierenafdeling en tegen de achterwand van de winkel en heeft een oppervlakte van 83 m². Hoewel de indeling van de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel wat betreft de tuin- en dierenafdeling vergelijkbaar is met de winkel van Vitelia die voorheen aan de Bremweg 2a was gevestigd, is de Boerenbond, Pets & Vets-Place winkel gericht op de particulier, terwijl de winkel van Vitelia hoofdzakelijk gericht was op de hobby- en bedrijfsmatige land- en tuinbouwsector en geen dierenkliniek had.
    6.5.    Om te kunnen beoordelen in hoeverre de vergunde winkel, zoals beschreven onder 6.4, al dan niet een nieuwe ontwikkeling is als bedoeld in de detailhandelsvisie, is van belang in hoeverre de winkel rechtstreeks is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Zo kan worden vastgesteld of de winkel een voortzetting is van de bestaande legale situatie en voor welke delen een afwijkingsvergunning is verleend. De Afdeling zal in het hiernavolgende daarom eerst beoordelen of de winkel kan worden aangemerkt als tuincentrum. In dat geval zou de winkel onder perifere detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan kunnen vallen. Daarna wordt beoordeeld of de winkel een land- en tuinbouwcentrum en geen dierenspeciaalzaak is als bedoeld in het bestemmingsplan.
    Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder d, van de planregels is aan de Bremweg 2a perifere detailhandel toegestaan. Een tuincentrum dat is gericht op de verkoop van onder meer tuinartikelen, dierenbenodigdheden- en voeding aan particulieren, als bedoeld in artikel 1.53 van de planregels, valt ingevolge artikel 1.51 van de planregels onder perifere detailhandel. Gelet op wat ter zitting is besproken over de indeling van de winkel en de verhoudingen in het assortiment van de winkel kunnen de tuin- en een deel van de dierenafdeling van de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel naar het oordeel van de Afdeling in beginsel worden aangemerkt als een tuincentrum, als bedoeld in artikel 1.53 van de planregels. Hoewel de verkoop van producten door Vets Place ook hoofdzakelijk is gericht op particulieren, kunnen de daarmee samenhangende diensten, zoals de verkoop van medicijnen en het behandelen van dieren, niet worden aangemerkt als dierenbenodigdheden of -voeding. Naast de dierenkliniek valt ook de verkoop van levende dieren op de dierenafdeling van de winkel niet onder een tuincentrum. De winkel kan dus niet worden aangemerkt als perifere detailhandel, als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder d, van de planregels.
    Daarnaast is aan de Bremweg 2a de aanduiding "land- en tuinbouwcentrum" toegekend. Ingevolge artikel 1.40 van de planregels is een land- en tuinbouwcentrum hoofdzakelijk gericht op de verkoop van artikelen voor de land- en tuinbouwsector en de hobby-agrariër. Het assortiment van een land- en tuinbouwcentrum bestaat onder meer uit landbouwwerktuigen, tuinonderhoud- en tuininrichtingsartikelen, dieren, dierbenodigdheden en diervoerders. De winkel van Vitelia die voorheen aan de Bremweg 2a was gevestigd voldeed aan deze begripsbepaling in de planregels, omdat deze winkel was gericht op de zakelijke en semi-zakelijke agrarische sector. Het assortiment van de tuinafdeling van Vitelia bestond onder meer uit grote land- en tuinbouwmachines, terwijl op de dierafdeling onder meer grootverpakkingen diervoerders voor boerderijdieren en levende dieren werden verkocht. Het assortiment van Boerenbond en Pets Place bestaat weliswaar ook uit producten voor tuin en dier, maar de winkel is gericht op de particuliere koper. Ook een dierenkliniek, en daaraan gerelateerde diensten, valt niet onder de activiteiten die rechtstreeks zijn toegestaan op grond van artikel 3.1, aanhef en onder g, gelezen in samenhang artikel 1.40, van de planregels. De winkel is dus geen land- en tuinbouwcentrum.
    Niettemin zou de winkel als tuincentrum of land- en tuinbouwcentrum kunnen worden aangemerkt als het hierboven genoemde assortiment ondergeschikt is aan het hoofdassortiment van een tuincentrum of land- en tuinbouwcentrum. In dat geval is namelijk geen sprake van een speciaalzaak, wat op grond van artikel 3.4.1, aanhef en onder b, van de planregels ter plaatse niet is toegestaan. Daarvoor is in dit geval vereist dat de diensten van Vets Place en het deel van Pets Place waar levende dieren worden verkocht onderdeel uitmaken van een tuincentrum of land- en tuinbouwcentrum, en of de bedrijfsactiviteiten zodanig met elkaar zijn verweven dat de winkel als geheel kan worden aangemerkt als een tuincentrum of land- en tuinbouwcentrum en het deel waarin producten en diensten van Vets Place worden aangeboden een ondergeschikt bestanddeel is van de totale bedrijfsvoering (hoofdactiviteit) van Pets Place Boerenbond B.V. Hoewel de verhouding tussen de assortimenten van Boerenbond en Pets Place afhankelijk van het seizoen kan veranderen, beschikt de winkel het hele jaar over een tuin- en dierenafdeling met daarbij een kleine dierenkliniek. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de verhouding tussen assortimenten van Boerenbond en Pets Place echter niet in de planregels of de omgevingsvergunning geregeld, terwijl Pets Place Boerenbond B.V. ter zitting heeft toegelicht dat deze verhouding kan wijzigen. Ook de ondergeschiktheid van de producten en diensten van Vets Place is niet in de planregels of de omgevingsvergunning geregeld. Hierdoor is niet uitgesloten dat de winkel een speciaalzaak wordt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat niet is uitgesloten dat in de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel overwegend niet-volumineuze goederen kunnen worden verkocht en dat de winkel niet meer kan worden aangemerkt als tuincentrum of land- en tuinbouwcentrum.
    6.6.    Gelet op het voorgaande, zijn de assortimenten van Boerenbond en Pets Place gedeeltelijk rechtstreeks toegestaan op grond van het bestemmingsplan, maar kan de winkel door de toevoeging van Vets Place en het ontbreken van een begrenzing van het assortiment van Pets Place dat niet bestaat uit volumineuze goederen niet worden aangemerkt als tuincentrum of land- en tuinbouwcentrum. Anders dan het college en Pets Place Boerenbond B.V. stellen, heeft de rechtbank hierdoor terecht geoordeeld dat sprake is van een nieuwe ontwikkeling, zodat moet worden getoetst of de vestiging van de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel voldoet aan de in de detailhandelsvisie gestelde voorwaarden.
    6.7.    In hetgeen het college en Pets Place Boerenbond B.V. aanvoeren, ziet de Afdeling, net als de rechtbank, onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de ontwikkeling als wenselijk is voorzien bedoeld in de detailhandelsvisie. Een tuincentrum met dierbenodigdheden is concreet in de detailhandelsvisie als voorbeeld van perifere detailhandel genoemd. Zoals de rechtbank echter terecht heeft overwogen, is niet elke winkel waar dierbenodigdheden, in welke vorm en omvang dan ook, worden verkocht perifere detailhandel. Anders dan de reeds aan de Bremweg 2a gevestigde winkel van Vitelia, is de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel gericht op de particulier. Het assortiment van de winkel is daarmee slechts gedeeltelijk vergelijkbaar met dat van de Vitelia-winkel. Hierdoor is het winkelconcept, zoals hierboven beschreven, niet in de detailhandelsvisie genoemd als een voorbeeld van perifere detailhandel, zodat het college voor de winkel als geheel een eigen afweging had moeten maken. Met een enkele verwijzing naar de voorbeelden in de detailhandelsvisie heeft het college naar het oordeel van de Afdeling dan ook onvoldoende gemotiveerd dat de omgevingsvergunning voor dit specifieke winkelconcept niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is verleend. Het college heeft daarnaast het oordeel van de rechtbank dat niet zonder meer kan worden gesteld dat de Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel aanvullend en niet bedreigend is voor de dierenwinkel van [appellante sub 3], onvoldoende weerlegd.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    6.8.    Daarnaast heeft de Afdeling onder 6.5 vastgesteld dat het specifieke winkelconcept geen land- en tuinbouwcentrum is, waardoor de vestiging van een Boerenbond, Pets & Vets Place-winkel geen voortzetting van een bestaande boerenbondwinkel, als bedoeld in de structuurvisie, is. Het gaat in dit geval echter om een winkel die niet alleen een assortiment boerenbond- en dierenartikelen, maar ook een dierenkliniek heeft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd waarom het winkelconcept past binnen de structuurvisie en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht.
    6.9.    Op grond van artikel artikel 2.27 van de Wabo en artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht, kan de raad bepalen in welke gevallen een vvgb moet worden gevraagd. In het besluit van 20 oktober 2015 heeft de raad besloten dat slechts een vvgb hoeft te worden gevraagd als de gevraagde omgevingsvergunning betrekking heeft op:
    Ontwikkelingen die niet concreet in een visie zijn afgekaderd (structuurvisies en beleidsnota’s waaronder ook de onder de oude WRO vastgestelde gebieds- en structuurvisies zoals de Structuurvisie Centrum Horst en de Gebiedsvisie LOG Witveldweg).
    6.10.  Omdat de Afdeling heeft vastgesteld dat de winkel door de toevoeging van een dierenarts/dierenkliniek niet valt onder de voorbeelden in die het beleid zijn genoemd, is geen sprake van een ontwikkeling die concreet in een visie is afgekaderd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een vvgb van de raad was vereist.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.       Het college moet de proceskosten van [appellante sub 3] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas en Pets Place Boerenbond B.V. ongegrond;
    III.      verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] gegrond;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas tot vergoeding van bij [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.255,57, waarvan € 1.897,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas een griffierecht van € 532,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
    723-975
     
    Bijlage
     
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    Artikel 8:69 luidt:
    "1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting;
    2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan;
    3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet."
    Artikel 2.10, eerste en tweede lid, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]
    […]
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:
    […]
    3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. "
    Artikel 2.27 luidt:
    "1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieen gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin het voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist;
    2. In afwijking van artikel 10:32 van de Awb is afdeling 10.2.1 van die wet, met uitzondering van artikel 10:28, niet van toepassing met betrekking tot de verklaring;
    3. De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of de algemene maatregel van bestuur is aangegeven;
    4. Het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, bepaalt daarbij dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang, bedoeld in het derde lid, worden verbonden;
    5. De verklaring wordt vermeld in de beschikking op de aanvraag. Een exemplaar ervan wordt bij ieder exemplaar van die beschikking gevoegd."
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 6.5, derde lid, luidt:
    "De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist."
    Het bestemmingsplan "Inter Chalet"
    Artikel 1.40 van de planregels luidt:
    "Land- en tuinbouwcentrum: een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op de verkoop van artikelen gericht op de land- en tuinbouwsector alsmede de hobby-agrariër, zoals landbouwwerktuigen, tuinonderhoud- en tuininrichtingsartikelen, dieren, dierbenodigdheden en diervoeders, plan- en zaaigoed en dergelijke".
    Artikel 1.51 van de planregels luidt, voor zover in dit geval relevant:
    "Perifere detailhandel:
    f. tuincentra;
    g. (zeer) volumineuze artikelen, zoals zonwering, tuinhuisjes, buitenspeeltoestellen, zwembaden, tuinbeelden, haarden en kachels, grafzerken, (paarden)trailers, aanhangwagens etc".
    Artikel 1.53 van de planregels luidt:
    "Tuincentrum: een bedrijf dat is gericht op de verkoop van bloemen, planten, bomen, heesters, tuinartikelen, dierenbenodigdheden en -voeding, woondecoratie en gelegenheidsassortiment voor Pasen en Kerst, alsmede daarmee rechtstreeks samenhangende artikelen zoals tuinmeubelen, tuinverlichting, bouwmaterialen voor tuinhuisjes en erfafscheiding, serres en vijvers".
    Artikel 3.1, aanhef en onder d en g, onder 1, van de planregels luidt:
    "De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    d. perifere detailhandel;
    […]
    g. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van
    detailhandel - land- en tuinbouwcentrum", tevens:
    1. een land- en tuinbouwcentrum".
    Artikel 3.4.1, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
    "Onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met de bestemming wordt in ieder geval verstaan:
    b. detailhandel in de vorm van speciaalzaken. De gevoerde detailhandel dient deel te maken van het totaalconcept van een van de onderdelen "bouwen en wonen", "tuin" en "land- en tuinbouwcentrum".