ECLI:NL:CBB:2018:269, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-06-2018, 16/645
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2018-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag voor dierentuinvergunning voor een vogelpark. De vergunning is afgewezen omdat het beleidsprotocol niet voldoet aan de eisen van artikel 4.12 van het Besluit houders van dieren. Het bestreden besluit is niet op alle punten goed gemotiveerd. Het is echter wel duidelijk dat het beleidsprotocol niet voldoet aan alle in de wet gestelde eisen. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd, maar het College laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand.

Uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/645
      11350
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2018 in de zaak tussen
    
      
        [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2], appellante 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 9 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante van 28 mei 2011 voor een dierentuinvergunning afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 25 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2017. Appellante is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Luschen.
    
    
    
      Het onderzoek is ter zitting geschorst.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift en aanvullende stukken ingediend. Appellante heeft een nadere reactie en aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Het beroep is op 14 maart 2018 opnieuw ter zitting behandeld. Appellante is verschenen, vergezeld van [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 4] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      Op 28 mei 2011 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een dierentuinvergunning. Op 7 december 2011 heeft de visitatiecommissie dierentuinen (hierna: visitatiecommissie) een inspectie verricht in het vogelpark van appellante. De bevindingen zijn vastgelegd in een verslag. Daarna heeft een briefwisseling tussen appellante en verweerder plaatsgevonden, gevolgd door een gesprek van appellante met betrokken ambtenaren op 6 augustus 2012, waarna de briefwisseling tussen appellante en verweerder is hervat. Op 22 april 2013 heeft de visitatiecommissie een tweede inspectie verricht. Het verslag van deze inspectie is aan appellante toegezonden op 26 juni 2014, tegelijk met het voornemen tot afwijzing van de aanvraag. Appellante is daarbij de mogelijkheid geboden om binnen twee jaar aan te tonen dat zij aan de door de visitatiecommissie gestelde voorwaarden kan voldoen en hiertoe een plan van aanpak op te stellen en een volledig beleidsprotocol toe te zenden. Appellante heeft op deze brief schriftelijk gereageerd bij brieven van 12 augustus 2014 en 27 augustus 2014.
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat het beleidsprotocol niet voldoet aan de vereisten. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd.  Het noodplan mist volgens verweerder een beschrijving van instructies, taken en verantwoordelijkheden. Verder ontbreken voedingsinstructies en is onduidelijk of de beschrijving van de veterinaire zorg is opgesteld onder begeleiding van een dierenarts. Het onderwerp hygiëne is niet uitgewerkt en de gezondheid van mens en dier zijn onvoldoende gedocumenteerd. Het educatieve programma is bovendien onvoldoende uitgewerkt en een consistente invulling van het beleid, afgestemd op de diercollectie, ontbreekt. Hoe verantwoord kweken past binnen de activiteiten voor de instandhouding van de diersoorten blijft volgens verweerder ook onduidelijk en appellante neemt geen deel aan fokprogramma’s en/of onderzoek.
      
    
    
      1.4
      Op 17 januari 2016 heeft appellante bezwaar gemaakt. Bij brief van 18 februari 2016 heeft verweerder appellante in de gelegenheid gesteld om de registraties en het beleidsprotocol aan te passen. Bij brief van 25 maart 2016 heeft appellante een aangepast beleidsprotocol, register en voederschema’s aan verweerder toegezonden.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens verweerder voldoet het in bezwaar ingediende beleidsprotocol nog steeds niet aan de voorwaarden om de volgende redenen. Appellante heeft geen educatief programma toegevoegd en het is onduidelijk welke educatieve middelen appellante gebruikt om de educatieve doelstelling te bereiken. Verder ontbreekt een apart hoofdstuk over conservatie en worden geen middelen en manieren beschreven om bij te dragen aan conservatie. In het noodplan ontbreken volgens verweerder protocollen of instructies om te voorkomen dat dieren ontsnappen. In het protocol voor bijt- en krabincidenten worden geen concrete maatregelen genoemd om deze incidenten te voorkomen. De taken en verantwoordelijkheden, de controle van sloten, de afrastering van verblijven en veiligheidsmaatregelen worden niet beschreven in het noodplan. Wat betreft het onderwerp gezondheid is voor verweerder uit het beleidsprotocol niet duidelijk of de conditie van de vogels wordt vastgelegd. Voor wat betreft hygiëne acht verweerder niet duidelijk of het reinigen en ontsmetten van de hokken en de keuken wordt vastgelegd. Betreffende de diergeneeskundige verzorging is volgens verweerder niet duidelijk of het veterinair protocol is opgesteld onder begeleiding van een dierenarts. Ziektes van andere diersoorten dan de vogels (bijvoorbeeld de wasbeerhonden) worden niet weergegeven. In het beleidsprotocol heeft appellante ook niet vermeld of de dieren worden gevaccineerd en zo ja, tegen welke ziektes. Ten aanzien van de andere diersoorten (niet zijnde de vogels) is ook onduidelijk of zij worden ontwormd, hoe dit wordt vastgelegd en of er mestonderzoek plaatsvindt. Verder ontbreekt een voorbeeld van een behandeloverzicht.
      
      3. Het Besluit houders van dieren (Bhd) luidt, voor zover van belang, als volgt:
      
      
        “Artikel 4.2. Exploitatie dierentuin
        1 Het is verboden een dierentuin te exploiteren zonder een daartoe door Onze Minister verstrekte vergunning.
        (…)
      
      
      
        Artikel 4.3. Aanvraag
        (…)2. De vergunningaanvraag bevat in ieder geval de volgende gegevens:(…)e. een afschrift van het beleidsprotocol, bedoeld in artikel 4.12
      
      
      
        Artikel 4.4. Toetsing
        1 Alvorens op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, wordt beslist, wordt een dierentuin door Onze Minister geïnspecteerd.
        2 Een vergunning wordt verstrekt indien aan de navolgende eisen wordt voldaan:
        (…)
        c. het beleidsprotocol, bedoeld in artikel 4.12, voldoet aan de in dat artikel gestelde eisen;
        (…)
      
      
      
        Artikel 4.10. Instandhouding diersoorten en educatief programma
        1 De vergunninghouder bevordert de instandhouding van de diersoorten, waartoe de door hem gehouden dieren behoren, door het uitvoeren van ten minste een van de volgende activiteiten:
        a. de deelname aan onderzoek dat gunstige gevolgen heeft voor het behoud van de diersoorten, de opleiding van het personeel in voor het onderzoek relevante vaardigheden en de uitwisseling van de verkregen informatie met andere dierentuinen;
        b. zoveel mogelijk deelnemen aan programma’s met betrekking tot het fokken van dieren in gevangenschap, het herstel van de populatie of het herintroduceren van soorten in hun natuurlijke omgeving;
        c. het opvangen van dieren uit opvangcentra en in beslag genomen dieren.
        2 In de dierentuin wordt, in het kader van een informatief en educatief programma met betrekking tot de tentoongestelde diersoorten, onder meer informatie verstrekt over de tentoongestelde soorten en hun natuurlijke habitat.
      
      
      
        Artikel 4.12. Beleidsprotocol
        De vergunninghouder beschikt over een beleidsprotocol met daarin opgenomen:
        a. een noodplan met betrekking tot de ontsnapping van dieren;
        b. het beleid met betrekking tot de voeding en de preventieve en curatieve diergeneeskundige verzorging van de dieren dat is opgesteld onder begeleiding van een dierenarts;
        c. het doel van de activiteiten, bedoeld in artikel 4.10, eerste lid, en van het programma, bedoeld in artikel 4.10, tweede lid;
        d. een eenduidig beleid met betrekking tot de in artikel 4.10 genoemde onderwerpen,
        en handelt dienovereenkomstig.”
      
      
      4. Het College overweegt allereerst dat aan de weigering van de dierentuinvergunning een lang traject vooraf is gegaan, waarin een door verweerder aangewezen visitatiecommissie op twee momenten een inspectie heeft verricht in het vogelpark en waarin veelvuldig contact is geweest tussen appellante en verweerder. In de verslagen van de door de visitatiecommissie verrichte inspecties, die aan appellante zijn toegezonden, zijn door de visitatiecommissie opmerkingen geplaatst en adviezen gegeven. De visitatiecommissie heeft zich daarbij niet beperkt tot het beleidsprotocol, maar ook opmerkingen geplaatst bij en adviezen gegeven over onder meer de algehele inrichting van het park, de afmetingen van de verblijven en de door appellante tussen de eerste en tweede inspectie doorgevoerde verbeteringen. Zoals verweerder in het verweerschrift ook heeft toegelicht is de aanvraag echter afgewezen omdat het beleidsprotocol niet voldoet aan de daaraan in artikel 4.12 van het Bhd gestelde eisen waarbij verweerder nog heeft opgemerkt dat in het bestreden besluit abusievelijk is vermeld dat het beleidsprotocol ook niet voldoet aan artikel 4.9 van het Bhd. Genoemde overige bevindingen van de visitatiecommissie hebben dus niet geleid tot het weigeren van de vergunning. De door appellante naar voren gebrachte beroepsgronden zal het College daarom bespreken in het licht van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond, namelijk dat het beleidsprotocol volgens verweerder niet voldoet aan de in het Bhd gestelde eisen en daarom in strijd is met artikel 4.12 van het Bhd.
      
      
        
          Rechtszekerheids- en evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      5.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Appellante heeft reeds in 2007 geïnformeerd of er bepaalde regels waren waar zij zich aan moest houden. Zij kreeg te horen dat pas na de bouw van het vogelpark kon worden beoordeeld of een dierentuinvergunning kon worden verleend. De open doelvoorschriften in het Bhd bieden volgens appellante onvoldoende houvast om te kunnen beoordelen waar een dierentuin aan moet voldoen om een vergunning te krijgen. Dat er eerst een dierentuin moet zijn, voordat door de visitatiecommissie kan worden beoordeeld of de dierentuin in aanmerking komt voor een vergunning, biedt geen enkele rechtszekerheid. Er wordt bovendien te veel geleund op de adviezen van de visitatiecommissie. De visitatiecommissie speelt een belangrijke rol bij de interpretatie van de doelvoorschriften. Uit het eindrapport ‘Evaluatie van het Dierentuinenbesluit’ van 20 november 2008, dat door Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is opgesteld, blijkt dat de meeste kennis berust bij twee ambtenaren die afwisselend de visitatiecommissie leiden. Hierdoor ligt de macht voor wat betreft de interpretatie van de doelvoorschriften feitelijk in handen van twee ambtenaren. Die interpretatie kan daardoor zeer persoonsgebonden zijn. Daar komt bij dat de ideeën over de invulling van de doelvoorschriften in de afgelopen jaren sterk zijn gewijzigd. Als nieuwe dierentuin is het onmogelijk om te voldoen aan voorschriften die zo aan wijziging onderhevig zijn.
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij zich mag baseren op bevindingen van de visitatiecommissie en heeft in dat verband gewezen op eerdere rechtspraak van het College. Verder betwist verweerder dat de gestelde voorwaarden ingrijpend zouden zijn gewijzigd. De manier waarop aanvragen voor een dierentuinvergunning worden beoordeeld is niet wezenlijk veranderd bij de transitie van het Dierentuinenbesluit naar het Bhd per 1 juli 2014.
      
    
    
      5.3
      Zoals uit eerdere rechtspraak van het College volgt, mag verweerder zich bij de beslissing over een aanvraag voor een dierentuinvergunning baseren op de bevindingen van de visitatiecommissie (uitspraken van 9 augustus 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BB4162 en van 22 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:199). Het College ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Artikel 4.4, eerste lid, van het Bhd schrijft voor dat een dierentuin wordt geïnspecteerd alvorens op een aanvraag wordt beslist. Het Bhd bevat geen specifieke voorwaarden ten aanzien van degenen die de inspectie uitvoeren en staat er dan ook niet aan in de weg dat deze wordt verricht door de visitatiecommissie. Het College volgt appellante ook niet in haar stelling dat de regelgeving onvoldoende duidelijkheid gaf over de voorwaarden waar zij aan moest voldoen. Verweerder heeft de aanvraag beoordeeld aan de hand van een lijst met beoordelingscriteria die aan appellante ter beschikking is gesteld en ook via de website van verweerder te raadplegen was. Het College gaat ervan uit dat dit de zich in het dossier bevindende lijst met beoordelingscriteria, die onderdeel is van het op 29 april 2011 aan appellante verstrekte aanvraagpakket, betreft. Deze beoordelingscriteria geven een nadere invulling van vereisten die in het Bhd zijn opgenomen. Naar het oordeel van het College was dan ook voldoende duidelijk op grond van welke criteria de aanvraag werd beoordeeld. Ter zitting bij het College is weliswaar gebleken dat de gestelde eisen in de tussentijd preciezer zijn uitgewerkt, onder meer in de Richtlijnen voor het beleidsprotocol die zijn vermeld op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (https://mijn.rvo.nl/dierentuin), maar dat maakt niet dat appellante ten tijde van de door haar ingediende aanvraag onvoldoende duidelijkheid had over de voorwaarden waaraan zij moest voldoen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Beleidsprotocol
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante heeft verder aangevoerd dat het aangepaste beleidsprotocol, dat op 25 maart 2016 aan verweerder is toegezonden, voldoet aan de gestelde eisen. Het educatieve programma is in hoofdstuk 3 uitgebreid opgesomd. Er wordt informatie verstrekt over de tentoongestelde soorten en hun natuurlijke habitat. Verder heeft appellante in hoofdstuk 3 vermeld dat de informatiekaarten nog worden aangevuld met informatie over de mate waarin de vogels in hun eigen habitat worden bedreigd en waardoor. In hoofdstuk 2 staan de afwegingen waarop appellante het collectieplan heeft gebaseerd. Daarbij gaat het onder meer over de vraag of een vogelsoort binnen de collectie educatieve waarde heeft, de visuele diversiteit en diversiteit binnen een bepaalde groep. Over conservatie voert appellante aan dat zij vogels opvangt, zodat zij heeft voldaan aan artikel 4.10, eerste lid, onderdeel c, van het Bhd. In de hoofdstukken 1, 2 en 6 van het beleidsprotocol staat volgens appellante bovendien voldoende informatie over conservatie. Inzake het noodplan brengt appellante naar voren dat er wel protocollen/instructies in het beleidsprotocol staan om te voorkomen dat dieren ontsnappen. Ook heeft zij daarin informatie vermeld over de controle op sloten en de afrastering van de verblijven. Deze informatie is te vinden in de hoofdstukken 6, 9 en 10. In het veiligheidsprotocol, dat onderdeel uitmaakt van het beleidsprotocol, staan de maatregelen om bijt- en krabincidenten te voorkomen. In de visie van appellante is het veiligheidsprotocol daarvoor de juiste plek. Wat betreft de taken en verantwoordelijkheden van het personeel voert appellante aan dat zij al meermalen heeft opgemerkt dat zij een eenmanszaak voert zonder personeel. Appellante is zodoende verantwoordelijk. Zij ontvangt weliswaar hulp van familieleden en vrijwilligers, maar aangezien zij op vrijwillige basis hulp verlenen kunnen er geen taken en verantwoordelijkheden in het beleidsprotocol worden omschreven. Wel is omschreven dat risicodieren enkel door appellante en haar echtgenoot worden verzorgd. Vrijwilligers en stagiaires helpen alleen in het restaurant, bij het onderhoud van de tuinen en incidenteel bij de verblijven waar geen vogels in zitten. Over het onderwerp gezondheid heeft appellante opgemerkt dat de conditie van de vogels pas wordt vastgelegd als behandeling nodig is. Hiervoor is het behandelschema, dat is toegezonden bij het beleidsprotocol, aanwezig. Het hoofdstuk over diergeneeskundige verzorging voldoet volgens appellante wel aan de voorwaarden. De verzorgers beoordelen de conditie van de vogels, het schema in het beleidsprotocol is vooral bedoeld om inzicht te geven in de professionele aanpak. Kleine problemen lost appellante  zelf op, voor alle andere zaken wordt de dierenarts ingeroepen. Appellante heeft de overeenkomst die zij met een dierenarts heeft afgesloten meegezonden. De dieren worden niet preventief gevaccineerd, daarom staat dit niet vermeld in het beleidsprotocol. Een gezond dier wordt alleen ontwormd. 
      
    
    
      6.2
      Verweerder handhaaft zijn standpunt in beroep. Betreffende het onderwerp educatie bedoeld in artikel 4.10, tweede lid, van het Bhd heeft verweerder opgemerkt dat het ophangen van informatiekaarten niet gelijk is te stellen met het doel van het voorschrift. De gedachte achter de tentoongestelde dieren moet herkenbaar zijn. Bij appellante ontbreekt informatie over het geheel van de collectie en worden willekeurige dieren tentoongesteld zonder educatie over hun biologische en ecologische context. De gebreken in de huisvesting doen ook afbreuk aan de educatieve waarde van de collectie. Verder brengt verweerder naar voren dat op grond van artikel 4.10 van het Bhd aandacht moet worden besteed aan conservatie. Daarbij kan worden gekozen uit drie activiteiten, namelijk onderzoek, fokprogramma’s of opvang. Een apart hoofdstuk over conservatie ontbreekt in het beleidsprotocol en er worden geen middelen en manieren beschreven om bij te dragen aan conservatie. In het noodplan ontbreken maatregelen om te voorkomen dat dieren ontsnappen. Ontsnappingsincidenten kunnen leiden tot maatschappelijke onrust en als de beheersbaarheid van dat risico te betwijfelen valt, kan geen vergunning worden afgegeven. Daarnaast moet worden geanticipeerd op calamiteiten met een andere oorzaak (brand, ongevallen). Ook daarvan blijkt onvoldoende. Taken en verantwoordelijkheden van familieleden en vrijwilligers kunnen volgens verweerder wel degelijk worden beschreven. Ten aanzien van het onderwerp diergeneeskundige verzorging merkt verweerder op dat ook in beroep niet is gebleken dat het veterinaire protocol is opgesteld onder begeleiding van een dierenarts. Ook gaat appellante niet in op ziektes van de andere dieren (niet zijnde de vogels) die in het vogelpark verblijven, zoals de wasbeerhonden. Uit het veterinaire protocol blijkt niet of dieren worden gevaccineerd en zo ja, tegen welke ziektes. Verder is onduidelijk of de andere dieren (niet zijnde de vogels) worden ontwormd en ontbreekt volgens verweerder een voorbeeld van een behandeloverzicht.
      
    
    
      6.3
      In artikel 4.4, tweede lid, aanhef en sub c van het Bhd is bepaald dat een vergunning wordt verstrekt als het beleidsprotocol voldoet aan de in artikel 4.12 gestelde eisen. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder de vergunning terecht heeft geweigerd om de reden dat het beleidsprotocol niet voldoet aan de eisen van artikel 4.12 van het Bhd. Daartoe overweegt het College als volgt.
      
    
    
      6.4
      Het College overweegt allereerst dat uit het bestreden besluit niet duidelijk blijkt aan welke beoordelingscriteria het beleidsprotocol niet voldoet. Naar het oordeel van het College kunnen in ieder geval een aantal van de in het bestreden besluit vermelde redenen de door verweerder getrokken conclusie dat het beleidsprotocol niet aan de eisen voldoet, niet dragen. In het bestreden besluit is vermeld dat in het noodplan geen maatregelen zijn opgenomen om bijt- en krabincidenten te voorkomen. In het Bhd en de gehanteerde lijst van beoordelingscriteria is echter niet als vereiste vermeld dat een plan voor de preventie van bijt- en krabincidenten deel uit dient te maken van het beleidsprotocol. In het als hoofdstuk 10 van het beleidsprotocol van appellante opgenomen Veiligheidsprotocol is bovendien aandacht gewijd aan de handelwijze met betrekking tot bijt- en krabincidenten als deze zich voordoen. Onduidelijk is waarom verweerder desondanks van appellante verlangt dat in het beleidsprotocol wordt vermeld wat wordt gedaan om dit soort incidenten te voorkomen. Dat het beleidsprotocol op dit punt niet voldoet aan de eisen is dan ook onvoldoende gebleken. Verder is appellante in het bestreden besluit tegengeworpen dat een voorbeeld van een behandeloverzicht ontbreekt. Appellante heeft echter wel een voorbeeld van een behandeloverzicht meegestuurd met het beleidsprotocol. Dat verweerder doelde op een ingevuld behandeloverzicht, zoals verweerder heeft gesteld tijdens de tweede zitting van het College, blijkt noch uit het bestreden besluit, noch uit het primaire besluit en de andere gedingstukken. Evenmin is in het Bhd en de lijst met beoordelingscriteria de eis gesteld dat een voorbeeld van een ingevuld behandeloverzicht moet worden overgelegd in het kader van het beleidsprotocol. Verweerder had derhalve vóór het nemen van het bestreden besluit aan appelante duidelijk moeten maken dat van haar werd verwacht dat zij een voorbeeld van een ingevuld behandeloverzicht zou indienen. Nu dit niet is gebeurd, kan appellante niet worden tegengeworpen dat zij een dergelijk voorbeeld niet aan verweerder ter beschikking heeft gesteld. Ook op dit punt is dan ook onvoldoende gebleken dat het beleidsprotocol niet aan de eisen voldoet. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met het motiveringsbeginsel.
      
    
    
      6.5
      Het voorgaande laat onverlet dat naar het oordeel van het College duidelijk is dat het beleidsprotocol in ieder geval ten aanzien van twee andere punten niet voldoet aan de eisen van het Bhd. Dat geldt ten aanzien van de in artikel 4.12, aanhef en onder c, van het Bhd vermelde voorwaarde dat de vergunninghouder beschikt over een beleidsprotocol met daarin opgenomen het beleid met betrekking tot de voeding en de preventieve en curatieve diergeneeskundige verzorging van de dieren dat is opgesteld onder begeleiding van een dierenarts. Zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit heeft verweerder opgenomen dat niet duidelijk is of het door appellante overgelegde veterinaire protocol is opgesteld onder begeleiding van een dierenarts. Ter zitting bij het College heeft appellante desgevraagd bevestigd dat dit niet is gebeurd. Verweerder heeft dan ook met juistheid vastgesteld dat het beleidsprotocol niet voldoet aan genoemde voorwaarde van artikel 4.12, aanhef en onder c, van het Bhd. Reeds om die reden mocht verweerder de vergunning weigeren. Dat appellante een overeenkomst heeft gesloten met een dierenarts die altijd opgeroepen kan worden als dat nodig is, doet daar niet aan af, aangezien het Bhd expliciet voorschrijft dat het veterinaire protocol onder begeleiding van een dierenarts dient te worden opgesteld. Daarnaast is gebleken dat appellante haar beleid ten aanzien van een aantal aspecten ook niet expliciet heeft gemaakt in het beleidsprotocol. Als voorbeeld noemt het College het door appellante gehanteerde beleid dat vogels niet preventief worden gevaccineerd. Appellante was, zo bleek tijdens de zitting bij het College, in de veronderstelling dat het niet nodig was om te vermelden dat zij de dieren niet preventief vaccineert. Informatie over het al of niet vaccineren kon verweerder naar het oordeel van het College in redelijkheid relevant achten in het kader van het beleid met betrekking tot de preventieve diergeneeskundige verzorging van de dieren. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat appellante in het beleidsprotocol duidelijkheid had moeten verschaffen op dit punt.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      7.1
      Appellante voert aan dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Tijdens het tweede bezoek van de visitatiecommissie werden er allerlei adviezen gegeven, waren er positieve reacties en ontving appellante een pluim voor de zes fazantenverblijven. De houding en de adviezen van de visitatiecommissie hebben bij appellante het vertrouwen gewekt dat er geen reden was om te verwachten dat zij niet in aanmerking zou kunnen komen voor een vergunning. Dit klemt te meer aangezien appellante al veel meer verblijven had aangepakt dan was afgesproken in het gesprek op 6 augustus 2012. Dat het 14 maanden duurde voordat appellante het verslag van de het tweede bezoek van de visitatiecommissie ontving versterkte haar vertrouwen in de uitkomst. Ook de inhoud van het verslag van de visitatiecommissie is niet zodanig dat appellante op basis daarvan had moeten denken dat zij geen vergunning zou krijgen.
      
    
    
      7.2
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtspraak verbindt stringente voorwaarden aan het slagen van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarvoor is het nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie de uitspraak van het College van 4 augustus 2016, ECLI:NL:CBB:2016:240). In dit geval is geen sprake van een concrete ondubbelzinnige toezegging. Het uitblijven van het verslag van de tweede inspectie van de visitatiecommissie en een in de visie van appellante positief verlopen inspectie acht het College onvoldoende om te kunnen concluderen tot een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
        
      
      
    
    
      8.1
      Appellante stelt voorts dat verweerder het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel heeft geschonden en voert daartoe het volgende aan. Uit het verslag van de visitatiecommissie blijkt dat deze commissie niet op de hoogte was van het plan van aanpak dat door appellante was ingediend. Dat het plan van aanpak en de naar aanleiding daarvan aangepaste verblijven zijn beoordeeld blijkt niet. Dit is in strijd met de eerder gemaakte afspraak. In het verslag is bovendien vermeld dat er nog steeds geen veterinair protocol is. Aangezien dit de belangrijkste aanpassing van het nieuwe beleidsprotocol was, lijkt het erop dat dit beleidsprotocol evenmin is meegenomen. In het verslag wordt niet onderbouwd waarom bepaalde verblijven niet voldoen aan de regelgeving, er wordt slechts vermeld dat bijna alle verblijven vervangen dienen te worden. Appellante vindt het voorts niet redelijk dat verweerder in zijn brief van 26 juni 2014 opnieuw heeft gevraagd om een nieuw plan van aanpak en een beleidsprotocol. Ook voelt zij zich niet serieus genomen door de in deze brief daarvoor gestelde termijn van 4 weken. In haar brief van  12 augustus 2014 heeft appellante nogmaals uitgelegd welke wijzigingen allemaal hebben plaatsgevonden. In het primaire besluit wordt in het geheel niet gereageerd op de brief van 12 augustus 2014. Appellante vraagt zich bovendien af in hoeverre de visitatiecommissie betrokken is geweest bij het uiteindelijke advies. 
      
    
    
      8.2
      Gelet op hetgeen is overwogen onder punt 4 van deze uitspraak beoordeelt het College het betoog van appellante in het licht van de gehanteerde weigeringsgrond dat het beleidsprotocol niet voldoet aan de eisen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd over onder meer het plan aanpak, de beoordeelde verblijven en het al of niet vervangen daarvan zal het College daarom onbesproken laten. 
      
    
    
      8.3
      Op basis van de gedingstukken en hetgeen is besproken tijdens de zitting bij het College op 14 maart 2018 acht het College voldoende aannemelijk dat de visitatiecommissie ten tijde van de tweede inspectie het meest recente beleidsprotocol als uitgangspunt heeft genomen. In het verslag van de inspectie is ten aanzien van het beleidsprotocol vermeld dat een veterinair protocol wat voldoet aan de eisen van het Dierentuinenbesluit ontbreekt. Het College acht aannemelijk dat de visitatiecommissie hiermee niet heeft bedoeld dat een veterinair protocol in zijn geheel ontbrak, maar dat het overgelegde veterinaire protocol niet aan de eisen voldeed. Dat appellante in het voornemen tot afwijzing van de aanvraag in de gelegenheid is gesteld een volledig beleidsprotocol in te dienen acht het College niet in strijd met het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Verweerder was niet gehouden om appellante nog een herstelmogelijkheid te bieden en door dit wel te doen heeft verweerder gehandeld in het belang van appellante. In dat licht acht het College de gestelde termijn niet onredelijk. Het College heeft tot slot onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de betrokkenheid van de visitatiecommissie bij het advies dat heeft geleid tot afwijzing van de aanvraag. Het betoog van appellante slaagt niet.
      
      
      
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      9.1
      Tot slot beroept appellante zich op het gelijkheidsbeginsel. Voordat appellante aan de bouw van het vogelpark begon, is zij gaan kijken bij  dierentuinen waarvoor een vergunning is verleend. Veel verblijven van appellante zijn groter, ruimer en beter ingericht dan de verblijven in die dierentuinen. Appellante kon in 2007 niet weten dat de verblijven op de parken waar zij is gaan kijken voor een deel gedateerde presentaties waren. Ook is het appellante niet duidelijk hoe het kan dat een aantal dierentuinen sinds de aanvraag in 2011 wel een vergunning heeft gekregen, terwijl ook daar zeer gedateerde presentaties aanwezig zijn. Er wordt volgens appellante met twee maten gemeten.
      
    
    
      9.2
      Ook deze beroepsgrond beoordeelt het College in het licht van het beleidsprotocol. De aanvraag is immers niet afgewezen vanwege te kleine verblijven dan wel gedateerde presentaties, maar vanwege het niet voldoen van het beleidsprotocol aan de gestelde eisen in het Bhd. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de beleidsprotocollen van de dierentuinen die beschikken over een dierentuinvergunning zonder uitzondering voldoen aan de eisen van artikel 4.12 van het Bhd. Hetgeen appellante over de door haar genoemde andere dierentuinen heeft gesteld, geeft het College geen aanleiding om aan de juistheid van deze verklaring te twijfelen. Aangezien het beleidsprotocol van appellante, anders dan bij de dierentuinen waarvoor wel een vergunning is verleend, niet voldoet aan de eisen van artikel 4.12 van het Bhd is geen sprake van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      10. Gelet op de hiervoor onder punt 6.4 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, omdat het beleidsprotocol van appellante niet voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 4.12 van het Bhd en de overige beroepsgronden van appellante niet slagen. Dit betekent dat verweerder de aangevraagde dierentuinvergunning terecht heeft geweigerd.
      
      11. Verweerder dient het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden. 
      
      12. Appellante heeft verzocht om vergoeding van reiskosten voor het bijwonen van de zittingen en kopieerkosten. Alleen kosten die worden genoemd in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen voor vergoeding in aanmerking komen. Kopieerkosten vallen daar niet onder, zodat het College voor die kosten geen vergoeding toekent. Wel ziet het College aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de reiskosten van appellante. Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb worden reiskosten van een partij vergoed op voet van de kosten van het openbaar vervoer, laagste klasse. Gelet hierop komen voor vergoeding in aanmerking de gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zittingen van 30 maart 2017 en 14 maart 2018 door appellante van € 108,68 (4 x € 27,17 enkele reis). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 108,68.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. S.C. Stuldreher en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. L.N. Foppen