ECLI:NL:CBB:2020:1010, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-12-2020, 19/977
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De last onder dwangsom is in strijd met artikel 5:6 van de Awb opgelegd. De juridische grondslag van de last onder dwangsom overlapt de juridische grondslag van de last onder bestuursdwang. Dezelfde of vergelijkbare feitelijke handelingen liggen ten grondslag aan beide lasten. De last onder bestuursdwang was nog niet uitgewerkt ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom. Dat de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang was verstreken ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom, doet daaraan niet af. 
      
      
        Wetsbepaling: 
        Artikel 5:6 van de Aw. Artikel 1.7, 1.8 en 2.5 van het Besluit houders van dieren.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/977 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.F. Kabiri).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 25 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 27 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij afzonderlijk besluit van 27 mei 2019 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder vastgesteld dat appellante niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom en heeft hij appellante medegedeeld dat zij een dwangsom van € 2.500,- heeft verbeurd. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en het invorderingsbesluit betwist.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Appellante, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder [naam 4] verschenen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      1.2
      Op 6 september 2018 controleerden toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de rundvee- en varkenshouderij van appellante. Naar aanleiding van deze controle is aan appellante op 1 oktober 2018 een last onder bestuursdwang opgelegd om vóór 10 oktober 2018 onder meer de volgende maatregelen te treffen:
      
      
        “3. U moet ervoor zorgen dat de stallen waarin varkens worden gehouden op een zodanige wijze zijn ingericht dat de varkens toegang hebben tot een schone en comfortabele ruimte met een adequate waterafvoer, waar alle varkens tegelijk kunnen liggen.
        (…)
        4. U moet ervoor zorgen dat de huisvesting, inrichting en materialen in de directe omgeving van uw varkens schoon, droog en hygiënisch zijn.
        (…)
        5. U moet ervoor zorgen dat de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties in de omgeving van uw varkens niet schadelijk zijn voor het dier.
        (…)
        6. U moet ervoor zorgen dat op uw bedrijf overeenkomstig het bedrijfsgezondheidsplan en het bedrijfsbehandelplan, dat in overleg met u is opgesteld, wordt gehandeld.
        (…)
        9. Zorg dat de behuizing, waaronder begrepen de vloer, waarin uw varkens verblijven en inrichtingen voor de beschutting voor dieren op zodanige wijze zijn onderhouden dat bij de varkens geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en geen scherpe randen of uitsteeksels bevatten waaraan de dieren zich kunnen verwonden.”    
      
      
    
    
      1.3
      Een hercontrole op 23 oktober 2018 vormde voor verweerder aanleiding het primaire besluit te nemen, omdat appellante geen uitvoering had gegeven aan de last onder bestuursdwang van 1 oktober 2018. Het primaire besluit, inhoudende een last onder dwangsom met een looptijd van twee jaar, verplicht appellante per direct de volgende maatregel te treffen:
      
      
        “U moet ervoor zorgen dat nieuw op te leggen biggen worden gehouden in een toereikende behuizing, onder voldoende hygiënische omstandigheden en onder goede klimaatomstandigheden.
      
      
      
        	Dit houdt in uw geval in dat u voor het opleggen van biggen in de individuele afdelingen er zorg voor moet dragen dat die afdelingen zijn gereinigd en ontsmet, de behuizing en inrichting is onderhouden en de klimaatregeling door een deskundige is gecontroleerd.
      
      
      
        	Voor het opleggen van nieuwe biggen in individuele afdelingen moet u er voor zorg dragen dat sprake is van een toereikende huisvesting voor de dieren, dat de betreffende afdelingen/hokken hygiënisch zijn en dat het klimaat geschikt is voor de dieren.”
      
      
    
    
      1.4
      Verweerder heeft op 19 februari 2019 aan appellante medegedeeld dat de last onder bestuursdwang niet zal worden gehandhaafd.
      
    
    
      2.1
      Appellante voert onder meer aan dat verweerder haar, in strijd met artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zowel een last onder bestuursdwang als een last onder dwangsom heeft opgelegd voor dezelfde overtreding. De last onder bestuursdwang was op het moment van de bekendmaking van het primaire besluit namelijk nog niet uitgewerkt.
      
    
    
      2.2
      Volgens verweerder is geen sprake van strijd met artikel 5:6 van de Awb nu de met het primaire besluit opgelegde maatregel betrekking had op andere dieren, namelijk op nog op te leggen biggen, dan de last onder bestuursdwang, en de wettelijke grondslag van het primaire besluit gedeeltelijk anders is dan de wettelijke grondslag van de last onder bestuursdwang. Door het verstrijken van de begunstigingstermijn was de last onder bestuursdwang bovendien uitgewerkt. 
      
    
    
      3.1
      Artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
      
      
        “Het bestuursorgaan legt geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.”
      
      
    
    
      3.2
      Het Besluit houders van dieren luidt als volgt:
      
      
        “Artikel 1.7 Verzorgen van dieren
        	Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
        	(…)
        	d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
        	(…)
      
      
      
        	Artikel 1.8 Behuizing
        	(…)
        2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.
        (…)
      
      
      
        	Artikel 2.5 Verlichting en ventilatie
        	(…)
        4. De luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties in de omgeving van het dier zijn niet schadelijk voor het dier.
        5. Indien de gezondheid en het welzijn van een dier afhankelijk is van een kunstmatig ventilatiesysteem, is dat voorzien van een passend noodsysteem waarmee voldoende verse lucht kan worden aangevoerd om de gezondheid en het welzijn van het dier te waarborgen als het hoofdsysteem uitvalt.
        6. Indien het ventilatiesysteem, bedoeld in het vijfde lid, uitvalt, treedt een alarmsysteem in werking, dat regelmatig wordt getest.
        7. (…) 
        8. De in dit artikel bedoelde apparatuur die noodzakelijk is voor de gezondheid en het welzijn van een dier wordt ten minste eenmaal per dag gecontroleerd.
        9. Indien bij de controle, bedoeld in het achtste lid, defecten worden geconstateerd, worden deze onmiddellijk hersteld of, indien herstel niet mogelijk is, worden de nodige maatregelen getroffen om de gezondheid en het welzijn van het dier veilig te stellen.”
      
      
      
        
          Het bestreden besluit 
        
      
    
    
      4.1
      Het College ziet zich voor de vraag gesteld of het primaire besluit in strijd met artikel 5:6 van de Awb is opgelegd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. 
      
      
        4.2.1
        De last onder bestuursdwang van 1 oktober 2018 verplicht appellante tot verbetering van de huisvesting, de hygiënische omstandigheden en de klimaatbeheersing in de stallen waar appellante haar varkens houdt. De in het primaire besluit vervatte maatregel is opgelegd vanwege soortgelijke overtredingen en overlapt daarmee vergaand de juridische grondslag van de last onder bestuursdwang. Verweerder heeft ter zitting overigens erkend dat sprake is van een gedeeltelijke overlap. Appellante heeft naar het oordeel van het College terecht naar voren gebracht dat dezelfde of vergelijkbare feitelijke handelingen ten grondslag liggen aan de last onder bestuursdwang van 1 oktober 2018 en het primaire besluit. Anders dan verweerder stelt, ziet het primaire besluit niet op andere dieren dan de last onder bestuursdwang. In haar exploitatie voert appellante in een doorlopend cyclisch proces biggen aan en af en uit geen van de lasten blijkt dat zij zich beperken tot bepaalde in die cyclus opgelegde dieren.
        
      
      
        4.2.2
        Het College is voorts van oordeel dat op 25 oktober 2018 de last onder bestuursdwang van 1 oktober 2018 nog niet was uitgewerkt. Die last heeft namelijk geen gelimiteerde geldigheidsduur en was naar verweerders eigen stellingen ook niet uitgevoerd. Dat de begunstigingstermijn op 25 oktober 2018 was verstreken doet daaraan niet af. Immers pas op 19 februari 2019, een aantal maanden na het nemen van het primaire besluit, is aan appellante medegedeeld dat de last onder bestuursdwang niet zal worden gehandhaafd. Op dat moment was de last onder bestuursdwang pas uitgewerkt.
        
      
      
        4.2.3
        Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder het primaire besluit in strijd met artikel 5:6 van de Awb heeft genomen. Verweerder heeft het primaire besluit dan ook dan ook ten onrechte gehandhaafd bij het bestreden besluit. De overige beroepsgronden behoeven daarmee geen bespreking.
        
        
          
            Het invorderingsbesluit 
          
        
        5. Nu appellante het invorderingsbesluit betwist, strekt het beroep zich ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb mede uit tot dat besluit. De onrechtmatigheid van het primaire besluit brengt mee dat verweerder niet op basis van dit besluit mocht beslissen tot het invorderen van een dwangsom. Het beroep tegen het invorderingsbesluit is daarom gegrond en dit besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
        
        
          
            Conclusie
          
        
        6. Het beroep tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit is gegrond en het College zal deze besluiten vernietigen. Het College zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 
        
        7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op 
        € 1.575,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit gegrond; 
      
      
        vernietigt deze besluiten;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 1.575,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.C. Stam en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek				De griffier is verhinderd 
      deze uitspraak te ondertekenen