ECLI:NL:CBB:2010:BM5026, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-05-2010, AWB 06/827 AWB 07/251 AWB 07/252
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2010-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffing; vakheffing bloembollen; Heffing Productschap Tuinbouw; de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 is onverbindend wegens strijd met het legaliteitsbeginsel;  de Verordening is inconsistent en de daaruit voortvloeiende rechten en plichten zijn niet exact omschreven of herleidbaar; de Verordening kan derhalve geen basis vormen voor de op te leggen heffingen; de in beroep bestreden beslissingen op bezwaar worden vernietigd en de primaire besluiten herroepen.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 06/827, 07/251 en 07/252				7 mei 2010
      4242 Heffing
                Vakheffing bloembollen
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      1. A B.V., te X,
      2. B B.V., te Y,
      3. C B.V., te Y,
      appellanten,
      gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
      tegen
      het Productschap Tuinbouw, verweerder, hierna aangeduid als PT, 
      gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. M.L. Batting, advocaten te Den Haag.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellante sub 1 heeft bij brief van 13 november 2006, bij het College binnengekomen op 14 november 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 oktober 2006. Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift tegen een op grond van de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 (hierna: de Verordening) aan appellante sub 1 opgelegde heffingnota van 23 november 2005.
      Appellanten sub 2 en 3 hebben bij brieven van 17 april 2007, bij het College binnengekomen op 18 april 2007, beroep ingesteld tegen de jegens elk van hen door verweerder genomen besluiten van 15 maart 2007. Bij die besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften tegen de op grond van de Verordening aan appellanten sub 2 en 3 opgelegde heffingnota’s van 30 maart 2006.
      Appellanten sub 2 en 3 hebben bij brieven van 18 mei 2007 de gronden van hun beroep aangevuld.
      Bij brief van 12 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend in de zaak van appellante sub 1 (AWB 06/827).
      Bij brieven van 2 juli 2007 heeft verweerder verweerschriften ingediend in de zaken van appellanten sub 2 en 3 (AWB 07/251 en 07/252).
      Op 8 april 2008 heeft met betrekking tot de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van artikel 128a van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) een onderzoek ter zitting plaatsgehad in het kader van de gevoegde behandeling van een aantal zaken, waaronder de onderhavige. Bij beschikking van 4 juni 2008 (LJN BD4081) heeft het College beslist dat de gevoegde zaken wederom worden gesplitst en dat het onderzoek in alle zaken, waaronder de onderhavige, wordt heropend.
      Bij brief van 20 januari 2009 hebben appellanten sub 1 en 3 een kopie overgelegd van hun brief van gelijke datum aan verweerder met betrekking tot onder meer het vaststellen van de in- en verkoopwaarde van bloembollen-leverbaar als bedoeld in de artikelen 11 en 13 van de Verordening.
      Bij brief van 29 januari 2009 hebben appellanten een aantal nadere stukken overgelegd.
      Bij brief van 5 februari 2009 hebben appellanten een kopie overgelegd van hun brief van gelijke datum aan verweerder met betrekking tot onder meer de totstandkoming van de Verordening.
      Op 11 februari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellanten zijn daarbij verschenen hun gemachtigde en drs. G. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden, alsmede D en E, werkzaam bij verweerder.
      Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Bij griffiersbrief van 23 februari 2009 zijn vervolgens aan verweerder vragen gesteld over onder meer de totstandkoming van de Verordening.
      Verweerder heeft daarop gereageerd bij brief van 6 maart 2009.
      Op 3 april 2009 heeft wederom een onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellanten zijn daarbij verschenen hun gemachtigde en drs. G. van Malkenhorst. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden en F, werkzaam bij verweerder.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	De Wbo luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
    
      “Artikel 71
      De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
    
    
    
      Artikel 93
      1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
      2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
      - die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
      - de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
      (…)
      e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
      (…)
      5. Geen verordening mag aan een gezonde mededinging in de weg staan.
    
    
    
      Artikel 95
      1. Aan het bestuur van een bedrijfslichaam behoren, met betrekking tot de vervulling van de in artikel 71 omschreven taak, alle bevoegdheden, die niet bij deze of een andere wet aan een ander orgaan van het lichaam zijn opgedragen.
      2. Het bestuur kan bij verordening zijn bevoegdheden delegeren aan een ander orgaan van het lichaam.
      3. Niet gedelegeerd wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, en artikel 126, eerste lid, noch die tot het vaststellen van nadere voorschriften omtrent bij zo’n verordening geregelde onderwerpen (…). Ten aanzien van het maken van verordeningen kan slechts worden gemandateerd de bevoegdheid tot het geven van nadere voorschriften terzake van bij een verordening daartoe uitdrukkelijk aangewezen onderwerpen.
    
    
    
      Artikel 126
      1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld. (…)
      3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
      4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)
      7. Verordeningen als bedoeld in het eerste (…) lid behoeven de goedkeuring van de Raad.”
    
    
    Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna:  reparatiewet) is aan de Wbo een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidend als volgt:
    
    
      “1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel (…) 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel (…) 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
      2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
    
    
    
      Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de reparatiewet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
      Het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw (Stb. 2003, 567, hierna: Instellingsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang:
    
    
    
      “Artikel 1
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
      (…)
      c. het productschap: het Productschap Tuinbouw;
      (…)
    
    
    
      Artikel 12
      Het productschap is bevoegd tot de regeling of nadere regeling van de in artikel 93, tweede lid, van de wet vermelde onderwerpen of onderdelen daarvan met uitzondering van de onderdelen:
      (…)
      e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
      (…)
    
    
    
      Artikel 14
      1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor bepaalde in de heffingsverordening aangewezen ondernemingen of groepen van ondernemingen verschillend kunnen zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.” 
    
    
    De door het bestuur van PT op 4 mei 2004 vastgestelde Verordening, zoals gepubliceerd in het door de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER) uitgegeven Pbo-blad van 14 januari 2005, luidt, voor zover van belang: 
    
    
      “§ 1 Begripsbepalingen
      Artikel 1
      (…)
      2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      j. oogstjaar: de periode van 1 juni 2004 tot en met 31 mei 2005.
      (…)
    
    
    
      § 2 Heffingsplicht
      Artikel 2
      1. De koper en verkoper van bloembollen-leverbaar zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketingsactiviteiten.
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
    
    
    (…)
    
    
      § 4 Grondslag en hoogte
      Artikel 5
      1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen-leverbaar zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd.
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag.
      3. Het bestuur kan door middel van een besluit het percentage als bedoeld in het tweede lid, verlagen.
    
    
    (…)
    
    
      Artikel 11
      1. De handelskaarthouder is aan het productschap een heffing verschuldigd ter grootte van 4,2% over de door de (…) prijzencommissie vastgestelde inkoopwaarde van de bloembollen-leverbaar te verkrijgen van de door hem beteelde oppervlakte bloembollen.
      2. Bij de vaststelling van de inkoopwaarde van de bloembollen-leverbaar, worden buiten beschouwing gelaten de bloembollen-leverbaar, welke naar het oordeel van de Normen en prijzencommissie zullen worden aangewend om binnen het eigen bedrijf te worden opgeplant.
    
    
    
      Artikel 12
      Degene die, anders dan in de hoedanigheid van detaillist, zonder tussenkomst van een veiling bloembollen-leverbaar verkoopt aan niet-handelskaarthouders, is verplicht: 2,1% van het factuurbedrag van de door hem aldus verkochte bollen aan de desbetreffende kopers door te berekenen.
    
    
    
      Artikel 13
      1. Degene die bloembollen-leverbaar afkomstig uit eigen kraam aanwendt voor de teelt van bolbloemen is over die bloembollen-leverbaar aan het productschap een heffing verschuldigd.
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid bedraagt: 2,1% van de verkoopwaarde van de desbetreffende bloembollen.
      3. De verkoopwaarde van de bloembollen-leverbaar wordt vastgesteld door het bestuur, na advies van de Normen en prijzencommissie.
    
    
    (…)
    
    
      § 6 Slotbepalingen
      Artikel 26
      1. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 juni 2004.
      2. Deze verordening treedt in werking met ingang van de dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie.
    
    
    (…)
    
    Goedgekeurd door de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad bij besluit van 6 januari 2005, met uitzondering van artikel 26, tweede lid en door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij beschikking van 23 juli 2004 (…)”
    
    In de toelichting bij de Verordening is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
    
    
      “2.1	Doelstellingen en te verwachten (neven)effecten van de verordening
      De doelstelling van deze heffing is in zijn algemeenheid de afzet van bloembollen (…) te vergroten, waarvan elk bedrijf kan profiteren. Het gaat [om; toevoeging College] financiering van activiteiten die liggen op het gebied van promotie, kwaliteitsaangelegenheden, onderzoek, maatregelen die leiden tot het ontzien van het milieu (…) en organisatiekosten van het PT. (…)
      Met de heffingsverordeningen wordt de Nederlandse kweker en handelaar van/in bloembollen een heffing opgelegd over de omzet van de verkochte en gekochte bloembollen. Op deze wijze dragen teelt en handel hun aandeel in de heffing bij. De hoogte van de heffing is voor teelt en handel elk 2,1%, maar kan worden verlaagd (…)
    
    
    
      3.1	De structuur van de heffing
      De heffing is een bepaald percentage van de omzet. Op deze wijze draagt eenieder naar vermogen bij. Meer omzet betekent een hogere heffing, een lagere omzet betekent een lagere heffing. Omdat bloembollen veelal via veilingen worden afgezet, zijn deze ingeschakeld bij de inning. Op deze wijze wordt de administratieve last voor de betrokken bedrijven klein gehouden.
      Verkopen buiten de veiling om, worden door middel van aangiften, op evenredige wijze belast.
    
    
    
      3.2	De onderbouwing van de gekozen structuur
      Een omzetheffing heeft voor eenieder gelijke gevolgen. Anders dan bij de areaalheffing is er – bij nihil omzet – geen heffing verschuldigd. Bij een lage omzet past een lage heffing en omgekeerd.
    
    
    (…)
    
    
      4.	Artikelsgewijze toelichting
      Artikelen 2 en 3
      In de bollensector wordt niet over hetgeen in een bepaald (kalender)jaar is aangekocht of verkocht geheven, maar over hetgeen tijdens het koopseizoen (oogst) is verhandeld. (…)
      Artikel 26
      De verordening geldt voor het oogstjaar 2004.”
    
    
    Het besluit van het bestuur van PT d.d. 4 mei 2004, houdende een verlaging van de vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004 (hierna: besluit 2004/1 PT), gepubliceerd in het Pbo-blad van 25 februari 2005, luidt, voor zover van belang:
    
    
      “Artikel 1
      Voor de inkoper en voor de verkoper van bloembollen wordt in de periode 1 juni 2004 tot en met 31 mei 2005 de heffing verlaagd.
      In plaats van: 2,1%, wordt: 1,6%, aan heffing opgelegd.
    
    
    
      Artikel 2
      Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie.”
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Bij nota van 23 november 2005 is aan appellante sub 1 een heffing opgelegd ad € 3.047,13. Appellante sub 1 heeft bij brief van 18 december 2005 hiertegen bezwaar gemaakt.
      - Bij nota van 30 maart 2006 is aan appellante sub 2 een heffing opgelegd ad € 62.305,45, waarmee een bedrag ad 
      € 7.675,78 is verrekend, zodat een bedrag ad € 54.629,67 aan heffing is verschuldigd. Appellante sub 2 heeft bij brief van 28 april 2006 hiertegen bezwaar gemaakt.
      - Bij nota van 30 maart 2006 is aan appellante sub 3 een heffing opgelegd ad € 88.765,29, waarmee een bedrag ad 
      € 89.168,12 is verrekend, zodat een creditbedrag ad € 402,83 resteert. Appellante sub 3 heeft bij brief van 28 april 2006 hiertegen bezwaar gemaakt.
      - Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
    
    
    
      3.	De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
      3.1	Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de opgelegde heffingen gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder, voorzover thans nog van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
      3.1.1	De Verordening is goedgekeurd door de SER en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: minister). Op grond van gemaakte werkafspraken volstond de goedkeuring door de minister.
      3.1.2	Het financieren van diverse onderzoeksprojecten uit de opbrengst van de heffing is niet in strijd met artikel 12 van het Instellingsbesluit. Het uitbetalen van subsidies op het terrein van onderzoek is niet gelijk te stellen aan het “regelen van onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein”.
      3.1.3	De heffingssystematiek is niet willekeurig, onduidelijk of onbegrijpelijk.
      Er is geen sprake van dat kopers soms onterecht heffingsplichtig zijn. Consumenten zijn geen heffing aan verweerder verschuldigd. Een buitenlandse afnemer, die op een Nederlandse veiling bloembollen koopt, is heffing verschuldigd wanneer hij als handelaar inkoopt.
      Het bepaalde in de Verordening is voldoende duidelijk. Het gaat om een heffing aan de bron en in de artikelen 5 tot en met 16 van de Verordening zijn de situaties beschreven waarin heffing is verschuldigd.
      Gelet op het bepaalde in artikel 5, derde lid, van de Verordening, waaraan de SER en de minister goedkeuring hebben verleend, is het toegestaan om tijdens het oogstjaar het tarief van de heffing te verlagen.
      Er vindt geen delegatie van heffingsbevoegdheid aan de verkoper plaats. Appellanten doelen kennelijk op de transactie waarbij een verkoper bloembollen verkoopt buiten de veiling om. De verkoper moet dan 3,2% over het factuurbedrag aan heffing aan verweerder afdragen. Op grond van het bepaalde in artikel 12 van de Verordening dient 1,6% van het factuurbedrag aan de koper te worden doorberekend. Dat is wat anders dan delegatie van heffingsbevoegdheid.
      3.1.4	Ook de bedrijfsgenoten die zelf bloembollen telen en afbroeien zijn heffingsplichtig. Daarom zijn voor de zelftelende broeier en de handelskaarthouder speciale regelingen in de Verordening opgenomen. De heffingsverordening dient in zijn geheel te worden bekeken.
      3.1.5	De heffingssystematiek is niet strijdig met het legaliteitsbeginsel. Het bestuur van het productschap stelt jaarlijks de heffingsverordeningen vast. 
      In artikel 13 van de Verordening is bepaald dat de verkoopwaarde van de bloembollen-leverbaar wordt vastgesteld door het bestuur, na advies van de Normen en prijzencommissie. In de praktijk wordt deze bepaling zodanig uitgevoerd dat bij het opleggen van de heffingnota de door de Normen en prijzencommissie gegeven waardebepaling wordt gevolgd. Het bestuur van verweerder laat het waarderen van de verkoopwaarde van de bloembollenkraam van de zelftelende broeier of de handelskaarthouder over aan de leden van de Normen en prijzencommissie.
      3.1.6	De heffing staat niet aan een gezonde mededinging in de weg. Er is geen sprake van dat Poolse bloembollen worden gekeurd door de Bloembollen Keurings Dienst. Deze dienst beoordeelt louter en alleen de kwaliteit van het Nederlandse bloembollenplantgoed. Worden uit Polen afkomstige bloembollen als plantgoed gepoot in Nederlandse grond, dan worden die bloembollen daarmee Nederlandse bloembollen.
      3.1.7	Bij de berekening van de restitutie ex artikel 16 van de Verordening is terecht uitgegaan van een percentage van 3,2% van het factuurbedrag. De heffing is immers bij besluit 2004/1 PT verlaagd naar 3,2%.
      3.2	Verweerder heeft voorts in aanvulling op het voorgaande het volgende verweer gevoerd.
      3.2.1	Bij wet van 8 november 2007 is artikel 128a in de Wbo gevoegd. Dit artikel bewerkstelligt met terugwerkende kracht dat, voor zover de goedkeuring van verordeningen niet overeenkomstig artikel 126, vierde lid, van de Wbo heeft plaatsgevonden, de betreffende verordeningen niet enkel op die grond onverbindend zijn. In de beschikking van 4 juni 2008 heeft het College beslist dat artikel 128a van de Wbo niet in strijd is met artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en/of artikel 1 van het Eerste Protocol bij dat verdrag en dat er daarom geen reden is waarom van toepassing van artikel 128a van de Wbo zou moeten worden afgezien.
      3.2.2	De goedkeuring van de Verordening door de SER dient te worden aangemerkt als een goedkeuring in de zin van titel 10.2 van de Awb. Ingevolge artikel 10:29, eerste lid, Awb is gedeeltelijke goedkeuring mogelijk, indien gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met de aard en inhoud van het besluit. De SER heeft goedkeuring onthouden aan het tweede lid van artikel 26 van de Verordening, dat ziet op de inwerkingtreding van de Verordening. Reden voor het onthouden van goedkeuring is dat in het eerste lid ook een bepaling omtrent de inwerkingtreding van de Verordening is opgenomen. Het naast elkaar bestaan van twee bepalingen van inwerkingtreding zou ongewenst zijn. Het is aannemelijk dat het bestuur van verweerder per abuis het tweede lid van artikel 26 in de Verordening heeft opgenomen. Dit wordt bevestigd in de toelichting bij artikel 26 van de Verordening. Daarin is aangegeven dat de Verordening geldt voor het oogstjaar 2004. Aangezien een daartoe strekkende bepaling in het eerste lid van artikel 26 van de Verordening is opgenomen, heeft de SER hieraan zijn goedkeuring gegeven en goedkeuring onthouden aan het tweede lid. Deze gedeeltelijke goedkeuring is toegestaan, aangezien de daardoor ontstane gedeeltelijke inwerkingtreding van de Verordening strookt met de aard en inhoud daarvan. Nu de bedoeling van het bestuur van verweerder met betrekking tot de inwerkingtreding van de Verordening duidelijk was, mocht de SER overgaan tot gedeeltelijke goedkeuring en was expliciet overleg met het bestuur van verweerder niet nodig.
      3.2.3	De Verordening is niet in strijd met artikel 93, tweede lid, Wbo en artikel 12 van het Instellingsbesluit.
      De verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 93, eerste lid, van de Wbo tot regeling of nadere regeling van de in het tweede lid van dat artikel genoemde onderwerpen dient te worden onderscheiden van de bevoegdheid om bij verordening heffingen op te leggen, als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de Wbo.
      Verweerder heeft een autonome bevoegdheid die is neergelegd in artikel 126, eerste lid, Wbo om de heffingen op te leggen die hij met het oog op de taakstelling in artikel 71 Wbo nodig acht. Uit artikel 126 Wbo blijkt geenszins dat de heffingsbevoegdheid enkel kan worden aangewend ten behoeve van onderwerpen waarvoor verordenende bevoegdheid bestaat.
      Verweerder heeft geen regels of nadere regels gesteld als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo. Het verstrekken van subsidies ten behoeve van onderzoek in het gemeenschappelijk belang van de sector geldt als een vrije bestuursdaad.
      3.2.4	Besluit PT 2004/1 behoeft geen afzonderlijke goedkeuring, aangezien het tweede lid van artikel 5, waarin het hogere percentage is vastgelegd, en het derde lid van artikel 5, waarin aan het bestuur van verweerder de bevoegdheid is toegekend om door middel van een besluit het heffingspercentage te verlagen, zijn goedgekeurd overeenkomstig het bepaalde in artikel 126, vierde lid, juncto artikel 128a, eerste lid, van de Wbo. Verweerder begrijpt niet welk belang appellanten hebben bij hun beroepsgrond met betrekking tot de verlaging van het heffingspercentage bij besluit PT 2004/1. Gegrondverklaring zou er immers toe leiden dat de door hen verplicht af te dragen heffing op grond van de Verordening alleen maar hoger zou worden.
      3.2.5	Appellanten hebben geen belang bij hun grief dat op basis van de Verordening soms ten onrechte niet-bedrijfsgenoten worden belast. Gesteld noch gebleken is immers dat appellanten zelf geen ondernemingen zijn waarvoor het PT is ingesteld.
      3.2.6	De in artikel 12 van de Verordening neergelegde verplichting om een deel van de heffing door te berekenen houdt geen delegatie van bevoegdheden in. De bepaling is ingegeven door overwegingen van efficiency. Daarmee wordt voorkomen dat verweerder rechtstreeks aan de koper als bedoeld in artikel 12 van de Verordening heffing dient op te leggen. Dit neemt niet weg dat de koper de mogelijkheid heeft om bij verweerder bezwaar te maken tegen een aan hem op grond van artikel 12 doorberekende heffing.
      3.2.7	Onder de zelftelende broeier dient te worden verstaan degene die zelf bloembollen teelt en deze bloembollen vervolgens afbroeit. De zelftelende broeier is een bedrijfsgenoot in de zin van artikel 126, eerste lid, van de Wbo, zodat verweerder bevoegd is aan hem bij verordening heffing op te leggen. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat verweerder, naast de heffingsplichtigen in paragraaf 2 van de Verordening, elders in de Verordening ook de zelftelende broeier als heffingsplichtige aanwijst.
      Voor de berekening van de aan de zelftelende broeier op te leggen heffing geldt het volgende. Aangezien feitelijk geen sprake is van verkoop van bloembollen, dient een fictieve verkoopwaarde van de bloembollen vastgesteld te worden. Daartoe wint verweerder het advies in van de Normen en prijzencommissie. De commissie geeft per bollensoort een advies over de aan te houden verkoopwaarde. In de praktijk neemt verweerder – zoals gezegd – de door de commissie geadviseerde verkoopwaarde over. Verweerder stelt de verkoopwaarde vast in de nota waarbij aan de betreffende zelftelende broeier heffing wordt opgelegd.
      3.2.8	De grief van appellante sub 1 betreffende de ongelijke behandeling van de zelftelende broeiers ten opzichte van aankopende broeiers dient te worden verworpen. Een onderneming die bloembollen-leverbaar aankoopt ten behoeve van de afbroei, ook genoemd een “aankopende broeier”, dient bij die aankoop heffing af te dragen. Wanneer de aankopende broeier de bloembollen verkoopt, dient hij wederom heffing af te dragen. De aankopende broeier krijgt een deel van de heffing gerestitueerd indien hij de bloembollen niet verkoopt, maar aanwendt om daarvan bloemen te verkrijgen. Over die bloemen zal hij immers tevens vakheffing bloemkwekerijproducten dienen te betalen.
      De zelftelende broeier dient alleen over de fictieve verkoopwaarde heffing af te dragen. Door dit systeem wordt voorkomen dat de aankopende broeier onevenredig wordt belast ten opzichte van de zelftelende broeier. Van gelijke gevallen is geen sprake.
      3.2.9	Aangezien het heffingspercentage bij besluit PT 2004/1 is verlaagd van 2,1% naar 1,6%, wordt door de verkoper, indien hij ook het deel van de koper afdraagt, maximaal 3,2% over het factuurbedrag afgedragen. Dat brengt met zich dat ook het percentage over het factuurbedrag dat gerestitueerd wordt niet meer kan bedragen dan 3,2%.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellanten
      Appellanten hebben – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.
      4.1	Appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd dat de Verordening – in strijd met artikel 126, vierde lid Wbo – niet is goedgekeurd door alle betrokken ministers. 
      4.2	Appellanten hebben verder betoogd dat de gedeeltelijke goedkeuring van de Verordening door de SER in strijd is met artikel 10:29, eerste lid, Awb, aangezien gedeeltelijke inwerkingtreding van de Verordening niet strookt met aard en inhoud daarvan. Appellanten betwisten dat aannemelijk zou zijn dat het algemeen bestuur van verweerder inwerkingtreding met ingang van 1 juni 2004 heeft beoogd, in plaats van inwerkingtreding na publicatie in het Pbo-blad. Voorts bestrijden appellanten dat is voldaan aan de in artikel 10:30 Awb aan gedeeltelijke goedkeuring gestelde eisen. Nu de Verordening niet op de juiste wijze is goedgekeurd, is deze onverbindend.
      4.3	Bij besluit 2004/1 PT heeft het bestuur van verweerder de heffing voor de periode van 
      1 juni 2004 tot en met 31 mei 2005 verlaagd van 2,1% naar 1,6%. Dit besluit is niet ter goedkeuring aan de SER en de betrokken ministers voorgelegd en is derhalve in strijd met artikel 126, eerste, vierde en zevende lid Wbo genomen.
      4.4	Op grond van artikel 2 van de Verordening wordt de opbrengst van de heffing mede aangewend voor onderzoek. In de praktijk gaat het om een aanzienlijk deel van de heffingsopbrengst. Uit de bij brief van 29 januari 2009 toegezonden stukken blijkt immers dat in 2004 ongeveer 20% van de totale heffingsinkomsten aan technisch onderzoek werd besteed. Verweerder verleent subsidies voor een groot aantal onderzoeksprojecten en is hiervan steeds een zeer belangrijke, zo niet de enige financier. Verweerder houdt zich dus op indringende wijze met technisch onderzoek bezig. De activiteiten van verweerder op het gebied van sturing, stimulering en subsidiëring van onderzoek dienen te worden aangemerkt als de “regeling of nadere regeling” als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo. 
      Dat onderwerp is echter bij artikel 12 van het Instellingsbesluit aan de bevoegdheid van verweerder onttrokken. De Verordening is wegens strijd met artikel 93, tweede lid, Wbo gelezen in samenhang met artikel 12 van het Instellingsbesluit onverbindend.
      4.5	De systematiek van de Verordening is zo willekeurig, onduidelijk en onbegrijpelijk dat verweerder geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad en die in strijd is met het legaliteitsbeginsel. In dit verband wijzen appellanten onder meer op het volgende.
      Ingevolge de Verordening worden alle transacties aan heffing onderworpen. Formeel is dus geen sprake van een bronwaardesysteem. Aangezien het stelsel van restituties ondoorzichtig is – zo blijken er ook restituties informeel buiten de Verordening om te worden verstrekt – is niet duidelijk of in materiële zin wel sprake is van een bronwaardesysteem. Het systeem heeft tot gevolg dat kopers –bijvoorbeeld in het buitenland gevestigde bedrijven die in Nederland bloemen kopen – soms ten onrechte heffing moeten afdragen. De restituties leiden ertoe dat een aantal bedrijfsgenoten niet of nauwelijks aan een heffing wordt onderworpen. Het systeem leidt dus tot een oneerlijke en willekeurige lastenverdeling. Appellanten betwisten dat de verkoper, die ingevolge artikel 12 van de Verordening verplicht is om bij verkooptransacties buiten de veiling 2,1% van het factuurbedrag aan de koper door te berekenen, uit het besluit 2004/1 PT kan afleiden dat hij slechts 1,6% van het factuurbedrag moet doorberekenen. Daarbij komt dat het besluit 2004/1 PT pas tegen het einde van het oogstjaar, in het Pbo-blad van 25 februari 2005, bekend is gemaakt.
      Tenslotte hebben appellanten betoogd dat de aan de verkoper opgelegde verplichting om heffing door te berekenen aan de koper een verboden delegatie inhoudt van de bevoegdheid om heffing op te leggen.
      4.6	De aan appellante sub 3 opgelegde heffing is grotendeels gebaseerd op artikel 11 van de Verordening, terwijl de aan appellante sub 1 oplegde heffing is gebaseerd op artikel 13.
      De in- respectievelijk verkoopwaarden dienen te worden vastgesteld door het bestuur na advies van de Normen en prijzencommissie. Een dergelijk vaststellingsbesluit is door het bestuur echter niet genomen. Het vaststellen van de waarde van de bloembollen door de Normen en prijzencommissie is in strijd met artikel 95, derde lid, Wbo. Genoemd artikel verbiedt immers delegatie van het stellen van nadere regels aan een ander orgaan van het productschap. Daarbij komt dat de vastgestelde in- en verkoopwaarden niet worden gepubliceerd. Dit is in strijd met het legaliteitsbeginsel. Uit het arrest van de Hoge Raad van 15 juli 1986 (BNB 1986/260) volgt dat uit de wettelijke bepalingen tenminste de heffingsmaatstaf of -grondslag en het tarief kenbaar moeten zijn. Artikelen 11 en 13 van de Verordening zijn dan ook onverbindend.
      4.7	Appellanten sub 1 en 3 hebben aangevoerd dat aan hen ten onrechte heffingen zijn opgelegd in verband met de aanwending van de door hen zelf geteelde bloembollen. Ingevolge artikel 2 van de Verordening zijn (slechts) de koper en verkoper van bloembollen-leverbaar heffing verschuldigd. Appellanten sub 1 en 3 treden echter voor wat betreft de aanwending van de door hen zelf geteelde bloembollen niet op als koper of verkoper. Omdat appellanten sub 1 en 3 geen koper of verkoper van bloembollen zijn, kunnen de artikelen 11 en/of 13 niet op hen van toepassing zijn.
      4.8	Appellante sub 1 heeft voorts aangevoerd dat zij ongelijk wordt behandeld ten opzichte van collega-bedrijven die bloembollen ten behoeve van de afbroei bij derden aankopen, nu die collega-bedrijven een restitutie van 0,65% over de inkoopwaarde ontvangen.
      4.9	Appellante sub 2 heeft voorts aangevoerd dat de Verordening aan een gezonde mededinging in de weg staat, nu de heffingsopbrengst mede wordt aangewend voor het keuren van uit Polen afkomstige bloembollen, die vervolgens worden doorverkocht aan derde landen.
      4.10	Appellanten sub 2 en 3 hebben aangevoerd dat bij de berekening, in de door hen bestreden heffingnota’s van 30 maart 2006, van de aan hen verleende restitutie ex artikel 16 van de Verordening ten onrechte is uitgegaan van een percentage van 3,2% over het factuurbedrag, terwijl de restitutie ingevolge het bepaalde in artikel 16 voornoemd dient te worden bepaald op 4,2% van het factuurbedrag. In het besluit 2004/1 PT is wel het heffingspercentage maar niet het restitutiepercentage verlaagd.
      4.11	Appellanten sub 2 en 3 hebben tenslotte aangevoerd dat in de door hen bestreden heffingnota’s van 30 maart 2006 een heffing en een restitutie zijn gecombineerd. Om die reden dienen bij vernietiging van de heffingnota’s de door verweerder aan hen terug te betalen bedragen te worden vastgesteld op € 58.467,56 respectievelijk € 44.181,23.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1.1	Appellanten hebben onder andere grieven aangevoerd die naar hun opvatting de conclusie rechtvaardigen dat de Verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen niet op het oog kan hebben gehad. 
      5.1.2 	Het College zal eerst op deze grieven ingaan. 
      Volgens vaste jurisprudentie van het College kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. 
      Bij zijn beoordeling of aan dit criterium voldaan wordt neemt het College mede in aanmerking de jurisprudentie van de belastingrechter. Deze toetst belastingverordeningen, die vergelijkbaar zijn met de Verordening, aan het door appellanten genoemde criterium of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad. 
      5.2.	In dit verband stelt het College vast, dat appellanten terecht erop wijzen dat de Verordening en het daarop gebaseerde uitvoeringsbesluit 2004/1 PT ernstige gebreken vertoont. 
      5.2.1 	Zo vloeit uit het bepaalde in § 2 ‘Heffingsplicht’ van de Verordening voort dat (slechts) de koper en verkoper van bloembollen-leverbaar een heffing verschuldigd zijn. Dat het de bedoeling is dat alleen over de omzet van gekochte en verkochte bloembollen heffing is verschuldigd, volgt ook uit de punten 2.1, 3.1, 3.2 en 4 van de toelichting bij de Verordening.
      Uit § 4 ‘Grondslag en hoogte’ van de Verordening blijkt echter, dat ook een persoon, die geen koper of verkoper is, namelijk de in artikel 13 genoemde persoon die bloembollen-leverbaar uit eigen kraam aanwendt voor de teelt van bolbloemen, de heffing verschuldigd is. De – zelftelende – handelskaarthouder is daarentegen, blijkens artikel 11, tweede lid, van de Verordening geen heffing verschuldigd voor de door hem geteelde bloembollen die zullen worden aangewend om binnen het eigen bedrijf te worden opgeplant. Hij is kennelijk slechts heffing verschuldigd voor de door hem geteelde bloembollen voorzover deze zullen worden verkocht.
      Aangezien het blijkens de bij de Verordening behorende toelichting de bedoeling is om de heffing te relateren aan de omzet en in artikel 2 van de Verordening uitdrukkelijk slechts de koper en de verkoper van bloembollen als heffingsplichtigen zijn aangewezen, is de Verordening innerlijk tegenstrijdig, nu in artikel 13 de zelftelende broeier, die geen bloembollen verhandelt, niettemin als heffingsplichtige wordt aangemerkt. 
      5.2.2	De Verordening biedt in een aantal gevallen de mogelijkheid om restitutie van een betaald bedrag te ontvangen. Daarnaast is het College gebleken dat voor een zogenaamde aankopende broeier – dus een persoon die aangekochte bollen voor de teelt van bolbloemen aanwendt – nog een niet in de Verordening neergelegde mogelijkheid bestaat om restitutie van door hem betaalde heffing te ontvangen. Daaruit maakt het College op dat de Verordening – hoewel deze jaarlijks wordt vastgesteld  en in de praktijk geconstateerde onvolkomenheden dus op korte termijn verholpen kunnen worden – de heffingsplichtige geen compleet inzicht geeft in de omvang van de voor hem bestaande betalingsverplichtingen en restitutiemogelijkheden.
      5.2.3	De Verordening kent daarnaast ook de verplichting voor een verkoper om bij een koper een bedrag ter grootte van de heffing in rekening te brengen. Gekozen is voor een constructie waarbij enerzijds aan de verkoper, die zonder tussenkomst van een veiling bloembollen-leverbaar verkoopt aan een niet-handelskaarthouder, het dubbele heffingspercentage wordt opgelegd (4,2 dan wel 3,2% van het factuurbedrag) en anderzijds aan de verkoper de verplichting is opgelegd om de helft daarvan (2,1 dan wel 1,6% van het factuurbedrag) door te berekenen aan de koper. Verweerder heeft uiteengezet dat door deze bepaling uit efficiency-overwegingen wordt voorkomen, dat hijzelf de koper een dergelijke heffing zou moeten opleggen. Dat neemt echter niet weg, dat niet duidelijk wordt of en zo ja, op welke grond de koper ook verplicht is het in rekening gebrachte bedrag te betalen en welke rechtsgevolgen aan een eventuele weigering of in gebreke blijven om aan die verplichting te voldoen verbonden zouden kunnen zijn. Uit de gekozen constructie vloeit voort dat de verkoper in een dergelijk geval niettemin het dubbele heffingspercentage verschuldigd blijft.
      5.2.4	Ten slotte stelt het College vast, dat verweerder op 4 mei 2004 de Verordening in ontwerpvorm heeft vastgesteld, waarbij in artikel 5, tweede lid, is bepaald dat de heffing 2,1% van het factuurbedrag bedraagt. Op dezelfde dag heeft hij bij uitvoeringsbesluit 2004/1 PT op grond van artikel 5, derde lid, bepaald dat in plaats van genoemde 2,1% de heffing in de periode van 1 juni 2004 tot en met 31 mei 2005 slechts 1,6% zou bedragen. Terwijl de Verordening op 2 april 2004 in concept bekend is gemaakt en vanaf 1 juni 2004 anticiperend door kopers en verkopers is gevolgd, is zij vervolgens op 14 januari 2005 in het Verordeningenblad gepubliceerd en met terugwerkende kracht tot 1 juni 2004 in werking getreden. Het besluit 2004/1 PT werd op 25 februari 2005 in het Verordeningenblad gepubliceerd en is twee dagen daarna in werking getreden. Verweerder heeft niet weersproken dat de verlaging van het heffingspercentage niet op andere wijze 
      – eerder dan de publicatie van het besluit 2004/1 PT in het Verordeningenblad – is aangekondigd. Aldus konden, juist omdat de kopers en verkopers de heffing in de kooptransactie moeten betrekken, geheel onnodig, feitelijk onoplosbare verrekeningsproblemen ontstaan.
      5.3	In het voorgaande vindt het College grond voor het oordeel dat de Verordening met het daarbij behorende besluit 2004/1 PT de heffingsplichtigen onvoldoende houvast biedt bij het bepalen van de aard en omvang van de aan hen ter zake van de vakheffing bloembollen leverbaar over het oogstjaar 2004/2005 toegekende rechten en plichten. De Verordening is inconsistent en de daaruit voortvloeiende rechten en plichten zijn niet exact omschreven of herleidbaar. De Verordening is vastgesteld in strijd met het legaliteitsbeginsel. 
      Op die grond acht het College de Verordening onverbindend en kan zij aldus geen basis vormen voor de op te leggen heffingen. 
      5.4	Gelet daarop kunnen de grieven van appellanten, die hiervoor niet aan de orde gekomen zijn, verder buiten beschouwing blijven.
      5.5	Het beroep is gegrond en de bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking, 
      Nu uit het voorgaande voortvloeit, dat ook de primaire besluiten niet hadden kunnen worden vastgesteld, zal het College zelf op de daartegen ingediende bezwaren beslissen en de primaire besluiten herroepen. 
      Appellanten hebben het College verzocht om bij vernietiging van de bestreden heffingnota’s tevens de bedragen vast te stellen die verweerder aan hen dient terug te betalen. Nu partijen het College geen inzicht hebben verschaft in de bedragen die in verband met de onderhavige heffingnota’s zijn betaald dan wel gerestitueerd, zal het College volstaan met een bepaling, inhoudend dat verweerder de als gevolg van de vernietiging van de bestreden besluiten als onverschuldigd aan verweerder betaald aan te merken bedragen (daaronder begrepen de op de nota’s van 30 maart 2006 vermelde bedragen die ten laste van appellanten sub 2 en 3 reeds door de veiling waren ingehouden) dient te restitueren.
      5.6	Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Dit zijn de kosten van de door hun gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 1.288,--  (één punt voor het indienen van de (aanvullende) beroepschriften en drie punten voor de zittingen die hebben plaatsgevonden, tegen een waarde van 
      € 322,-- per punt, betreffende drie samenhangende zaken van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
      Het College vindt tevens aanleiding te bepalen dat het door appellanten betaalde griffierecht aan ieder van hen moet worden vergoed.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College:
      - verklaart de beroepen gegrond;
      - vernietigt de bestreden besluiten;
      - herroept de primaire besluiten van 23 november 2005 en 30 maart 2006;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten;
      - bepaalt voorts dat verweerder de door appellanten  in verband met de vernietiging van deze besluiten als onverschuldigd
        betaald aan te merken bedragen (daaronder begrepen de op de nota’s van 30 maart 2006 vermelde bedragen die ten laste
        van appellanten sub 2 en 3 reeds door de veiling waren ingehouden) aan appellanten dient te restitueren;
      - veroordeelt verweerder in de door appellanten gezamenlijk gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,-- (zegge:
        twaalfhonderdachtentachtig euro);
      - bepaalt dat verweerder het door appellante sub 1 betaalde griffierecht ad € 281,-- en het door (elk van) appellanten sub 2
        en 3 betaalde griffierecht ad € 285,--, zijnde in totaal een bedrag ad € 851,-- (zegge: achthonderdeenenvijftig euro) vergoedt. 
      Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2010.
    
    
    w.g. W.E. Doolaard				w.g. J.M.M. Bancken