ECLI:NL:RVS:2017:1378, Raad van State, 24-05-2017, 201605173/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het college geweigerd om omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een berging op het perceel [locatie] te Velserbroek (hierna: het perceel).

201605173/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Velserbroek, gemeente Velsen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 juni 2016 in zaak nr. 15/5125 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het college geweigerd om omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een berging op het perceel [locatie] te Velserbroek (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. B. Kochheim-Bossink, advocaat te Aerdenhout, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.J. de Jong, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het bouwplan voorziet in het legaliseren van de reeds in juni 2011 gerealiseerde berging in de voortuin van het perceel. De houten berging heeft een schuin dak en is gebouwd op de bestaande gemetselde U-vormige muur die gelijktijdig met de bouw van de woning is gerealiseerd ter afscheiding tussen het openbare trottoir en de voortuin van het perceel. Het dak is doorgetrokken tot aan de voorgevel van de woning en de zijkanten van de berging zijn tot aan de woning toe dichtgemaakt met geïmpregneerde vurenhouten delen met daarin een houten deur. De berging heeft een afmeting van 2,52 m breed, 3,30 m diep en een hoogte oplopend van 1,60 m bij de U- vormige muur tot 2,24 m bij de voorgevel van de woning.
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat er geen sprake is van een vaste gedragslijn maar van beleidsregels. Nu niet is voldaan aan de eisen voor het vaststellen van beleidsregels, zoals neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kon het college dat niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Indien, zoals de rechtbank heeft overwogen, sprake is van een vaste gedragslijn dan heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat toepassing daarvan in dit geval onredelijk is. In dit verband voert zij aan dat de gemeentelijke afdeling Stedenbouw en Planologie een schuin model met lessenaarsdak aanvaardbaar vond, dat in de straat verschillende min of meer vergelijkbare  bergingen zijn gerealiseerd en dat het college heeft aangegeven dat er ruimte is om af te wijken. Het college had gelet hierop moeten motiveren waarom de onderhavige berging niet is toegestaan, aldus [appellante]. Zij voert in dit verband verder aan dat zij niet op de hoogte was van de door het college gehanteerde gedragslijn en daar ook niet van op de hoogte kon zijn. Dit klemt temeer nu de vaste gedragslijn niet is opgenomen in de nadien vastgestelde beleidsregels over het afwijken van het bestemmingsplan. Ten slotte voert zij aan dat aan het besluit van 22 september 2009 waarin de vaste gedragslijn is geformuleerd geen welstandsadvies ten grondslag is gelegd.
    
    2.1.    Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan "Velserbroek". Voor het bouwplan is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vereist nu niet wordt voldaan aan artikel 2 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Voor het afwijken van het bestemmingsplan heeft het college weliswaar algemene beleidsregels opgesteld. Die beleidsregels hebben echter geen betrekking op bergingen aan de voorzijde van de woning. Het voorgaande is tussen partijen niet in geschil.
    
        Het college heeft bij besluit van 22 september 2009 een ruimtelijk kader vastgesteld met betrekking tot de mogelijke bouw van bergingen in de voortuinen van de percelen aan De Zeiler. Dat besluit is genomen naar aanleiding van een ingediend schetsplan voor het realiseren van bergingen in de voortuin van 3 woningen aan de Zeiler te Velserbroek. Volgens het aan het besluit van 22 september 2009 ten grondslag gelegde collegevoorstel bestond er dringende behoefte aan bergingen in de voortuin omdat de woningen in die straat geen achterom hebben. Dit heeft er toe geleid dat er verschillende bergingen zijn gerealiseerd zonder de daartoe vereiste vergunning. Er is een vergunning vereist omdat het bouwen voor de voorgevelrooilijn in strijd is met het bestemmingsplan. Om een eenheid te scheppen heeft het college besloten een standaardberging voor de hele straat toe te staan. De standaardberging heeft een vloeroppervlakte van 2,25 m bij 3,5 m met een hoogte van 2,35 m. De berging is voorzien van een plat dak en is direct gekoppeld aan de woning maar niet rechtstreeks daarmee verbonden.
    
        Het college heeft onder verwijzing naar hetgeen is opgenomen in het besluit van 22 september 2009 geweigerd omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Volgens het college wijkt de gerealiseerde berging af van de standaard berging. De berging doet ruimtelijk gezien afbreuk aan het door het college gewenste straat- en gevelbeeld van de Zeiler qua materiaalgebruik, hoogte en vormgeving. Het college heeft voorts in aanmerking genomen dat geen omgevingsvergunning wordt verleend voor getimmerde bergingen en de voorkeur uitgaat naar de standaardberging om verrommeling tegen te gaan.
    
    2.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is hetgeen in de Awb is opgenomen over beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb in dit geval niet van belang reeds omdat het besluit van 22 september 2009 niet bekend is gemaakt zodat geen sprake is van beleidsregels als bedoeld in die artikellid. Dit betekent echter niet dat het college het besluit van 22 september 2009 niet aan de weigering ten grondslag heeft mogen leggen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college hetgeen daarin is neergelegd als vaste gedragslijn gehanteerd nu het college meerdere vergunningen heeft verleend voor het realiseren van een berging die voldoet aan de vereisten zoals neergelegd in het besluit van 22 september 2009. Deze door het college gehanteerde gedragslijn strekt ertoe om, gelet op de gebleken behoefte aan een berging aan de voorzijde van de woningen aan De Zeiler, medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan voor bergingen die overeenkomen met de in ruimtelijk opzicht aanvaard geachte standaardberging. Een bestuursorgaan mag een gedragslijn die niet is neergelegd in een beleidsregel, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb volgen, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert, hetgeen het college hier heeft gedaan. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7321. In dit verband is niet van belang of [appellante] bekend was met de inhoud van het besluit van 22 september 2009 en evenmin of er inspraakmogelijkheden waren.
    
    2.3.    Vaststaat dat de berging waarin het bouwplan voorziet niet voldoet aan de standaardberging zoals omschreven in het besluit van 22 september 2009. Tussen partijen is in geschil of toepassing van de vaste gedragslijn onredelijk is. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat toepassing van de gedragslijn in dit geval onredelijk is. Dat in de straat verschillende soorten bergingen zijn gerealiseerd, maakt niet dat het college in dit geval had moeten afwijken van zijn vaste gedragslijn. Daartoe overweegt de Afdeling dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor realisering van die bergingen een vergunning is verleend. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat het college met de vaste gedragslijn beoogt de ruimtelijke kwaliteit van het straatbeeld te bevorderen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat De Zeiler een lange straat is die wat betreft straatbeeld kan worden verdeeld in verschillende delen. Hetgeen is neergelegd in het besluit van 22 september 2009 geldt alleen voor het gedeelte van de straat waartoe het perceel behoort. Voorts heeft het college ter zitting toegelicht dat de standaardberging past in de voorziene regeling in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Verder heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat uiteindelijk handhavend zal worden opgetreden tegen de zonder vergunning gerealiseerde bergingen en dat lopende procedures zijn aangehouden in afwachting van de uitspraak van de Afdeling in de onderhavige zaak. Dat de gemeentelijke afdeling Stedenbouw en Planologie in haar aan de besluitvorming door het college over de te hanteren vaste gedragslijn voorafgaande advisering een andere standaardberging voor ogen had met een lessenaarsdak, leidt evenmin tot het oordeel dat toepassing van de vaste gedragslijn in dit geval onredelijk is. Uit het collegevoorstel volgt dat er is gekozen voor een ontwerp dat is goedgekeurd door de commissie Stedelijk Schoon. Het door de afdeling Stedenbouw en Planologie voorgestane ontwerp bood blijkens het collegebesluit niet de gewenste oplossing omdat het onvoldoende gebruiksmogelijkheden geeft.
    
        Ten aanzien van hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over het ontbreken van een welstandsadvies overweegt de Afdeling dat volgens het collegebesluit van 22 september 2009 de commissie Stedelijk Schoon de standaardberging passend en aanvaardbaar heeft geacht. De commissie Stedelijk Schoon is de welstandscommissie. Derhalve mist de stelling dat er geen welstandsoordeel aan het besluit van 22 september 2009 ten grondslag is gelegd feitelijke grondslag.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college onder verwijzing naar het besluit van 22 september 2009 in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. De Koning
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
    
    712.