ECLI:NL:RVS:2024:3175, Raad van State, 14-08-2024, 202300173/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen en haar ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend. De vreemdeling is geboren op [geboortedatum] 1983 en heeft de Syrische nationaliteit. Op 15 februari 2018 heeft de minister aan de vreemdeling en haar minderjarige kinderen een zogenoemde nareisvergunning verleend. In september 2019 heeft hij die vergunning ingetrokken, omdat de vreemdeling zich heeft laten uitschrijven uit de basisregistratie personen per 17 oktober 2018. Tegen deze intrekking heeft zij geen rechtsmiddelen aangewend. Nadat de vreemdeling Nederland had verlaten, is zij via Libanon naar Syrië gegaan om daar haar zieke moeder te bezoeken. In Syrië verbleef zij bij haar vader in de provincie Rif Damascus. Tijdens haar verblijf in Syrië is haar moeder overleden, is de vreemdeling bevallen en heeft zij haar been gebroken. Door deze gebeurtenissen stelt de vreemdeling langer in Syrië te zijn gebleven dan zij voor ogen had. Op 25 november 2020 is zij opnieuw naar Nederland gekomen en heeft zij asiel aangevraagd.

202300173/1/V2.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­-Hertogenbosch, van 7 november 2022 en haar uitspraak van 12 december 2022 in zaak nr. NL22.4895 in het geding tussen:
    [de vreemdeling], mede voor haar minderjarige kind,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 februari 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen en haar ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend.
    Bij tussenuitspraak van 7 november 2022 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om op de tussenuitspraak te reageren.
    Bij uitspraak van 12 december 2022 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 25 februari 2022 door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover dit betrekking heeft op de afwijzing van de asielaanvraag, en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op deze aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De staatssecretaris heeft de door de Afdeling gestelde vragen beantwoord, waarop de vreemdeling heeft gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2024, waar de staatssecretaris, nu de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. M.M. Favier, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Verder is M. Fayez als tolk verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling is geboren op [geboortedatum] 1983 en heeft de Syrische nationaliteit. Op 15 februari 2018 heeft de minister aan de vreemdeling en haar minderjarige kinderen een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend op grond van artikel 29, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000, een zogenoemde nareisvergunning. Op 12 september 2019 heeft hij die vergunning ingetrokken, omdat de vreemdeling zich heeft laten uitschrijven uit de basisregistratie personen per 17 oktober 2018. Tegen deze intrekking heeft zij geen rechtsmiddelen aangewend. Nadat de vreemdeling Nederland had verlaten, is zij via Libanon naar Syrië gegaan om daar haar zieke moeder te bezoeken. In Syrië verbleef zij bij haar vader in de provincie Rif Damascus. Tijdens haar verblijf in Syrië is haar moeder overleden, is de vreemdeling bevallen en heeft zij haar been gebroken. Door deze gebeurtenissen stelt de vreemdeling langer in Syrië te zijn gebleven dan zij voor ogen had. Op 25 november 2020 is zij opnieuw naar Nederland gekomen en heeft zij asiel aangevraagd. De minister heeft haar asielaanvraag afgewezen, omdat zij na een eerdere probleemloze terugkeer naar Syrië niet aannemelijk heeft gemaakt een reëel risico te lopen op ernstige schade in de zin van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.
    Het kader
    2.       In deze uitspraak gaat de Afdeling in op het beleid van de minister, zoals dat luidde ten tijde van belang, in paragraaf C7/33.4.4 van de Vc 2000 (hierna: het landenbeleid) over vreemdelingen met de Syrische nationaliteit die na een eerder vertrek uit Syrië opnieuw naar en van dat land zijn gereisd (hierna: teruggekeerde Syriërs), de toepassing daarvan en de gevolgen die het heeft voor de beoordeling van asielaanvragen van deze groep vreemdelingen. Dit beleid is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Grief van de minister over de bewijslastverdeling
    3.       In de eerste grief klaagt de minister over het oordeel van de rechtbank dat hij bij de toepassing van het landenbeleid van een verkeerde bewijslastverdeling uitgaat door te stellen dat het aan de vreemdeling is om aannemelijk te maken dat zij bij terugkeer naar Syrië een reëel risico loopt op ernstige schade. De minister voert aan dat hij bij teruggekeerde Syriërs niet langer uitgaat van de presumptie dat terugkeer naar Syrië leidt tot ernstige schade en dat de bewijslast om aannemelijk te maken dat dit wel het geval is op de vreemdeling rust. Dit komt volgens de minister overeen met de algemeen geldende bewijslastverdeling in het asielrecht. Daarbij kan de vreemdeling wijzen op alle omstandigheden over de terugkeer, zoals de aanleiding voor het eerdere vertrek uit Syrië, de reden voor terugkeer, de wijze van in- en uitreis, de duur van het verblijf, de verblijfsomstandigheden en de eventuele problemen bij of na terugkeer, aldus de minister. Al die omstandigheden worden in samenhang beoordeeld.
    3.1.    Verder klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij een andere beoordeling maakt in de gevallen waarin Syriërs eerder rechtmatig verblijf in Nederland hebben gehad dan in de gevallen waarin sprake is van een eerste asielaanvraag. Hij betoogt dat de beoordeling van deze gevallen hetzelfde is. De minister heeft in reactie op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting benadrukt dat er voor alle vreemdelingen met de Syrische nationaliteit (hierna: Syriërs) een individuele beoordeling wordt gemaakt in de zin van artikel 31 van de Vw 2000. Hij gaat voor deze vreemdelingen wel uit van de presumptie dat zij een reëel risico lopen op ernstige schade bij terugkeer naar Syrië, maar deze presumptie geldt niet voor teruggekeerde Syriërs.
    Plaatsbepaling en betekenis van het landenbeleid teruggekeerde Syriërs
    3.2.    Bij de beoordeling van een asielverzoek moet eerst worden onderzocht in hoeverre een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt in aanmerking te komen voor asiel. De Afdeling stelt voorop dat er een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van een vreemdeling en de minister. Een vreemdeling moet zijn eigen, persoonlijke omstandigheden naar voren brengen en aannemelijk maken. Daartegenover staat dat de minister de algemene situatie in het land van herkomst moet onderzoeken en zo nodig met een vreemdeling moet samenwerken om alle feiten te verzamelen. Het is vervolgens aan de minister om te beoordelen welke van deze feiten en omstandigheden aannemelijk zijn. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890, onder 8, en van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352, onder 5.3.
    3.3.    Op basis van de aannemelijk geachte feiten en omstandigheden moet vervolgens een individuele beoordeling worden gemaakt van het reële risico op ernstige schade dat een vreemdeling loopt bij terugkeer naar het land van herkomst. Deze individuele beoordeling houdt in dat de minister de beoordeling moet verrichten aan de hand van de persoonlijke kenmerken van een vreemdeling, diens individuele omstandigheden en wat die vreemdeling verder heeft aangevoerd. Die omstandigheden moeten worden bezien tegen de achtergrond van de algemene veiligheidssituatie in het land van herkomst. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:94, onder 12.2, en het arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2012, M. tegen Ierland, ECLI:EU:C:2012:744, punt 64 tot en met 68. Als uit de individuele beoordeling van wat een vreemdeling in het verleden is overkomen, de algemene situatie in het land van herkomst of een combinatie hiervan, blijkt dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat de vreemdeling een reëel risico loopt op ernstige schade, dan is het aan de minister om dat te weerleggen.
    3.4.    Ter invulling van zijn onderzoeksplicht heeft de minister onderzoek gedaan naar de algemene situatie in Syrië. Uit de door partijen overgelegde landeninformatie, waaronder de algemene ambtsberichten over Syrië van mei 2022 en augustus 2023, blijkt dat het beeld van en de informatie over het risico dat Syriërs lopen bij terugkeer naar Syrië, niet eenduidig is. De algemene ambtsberichten hebben de minister geen aanleiding gegeven om voor iedere Syriër een reëel risico op ernstige schade aan te nemen. In het beleid, neergelegd in paragraaf C7/33.4.1 van de Vc 2000 ten tijde van belang, staat namelijk dat de minister geen uitzonderlijke situatie in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn aanneemt ten aanzien van Syrië. In paragraaf C7/33.4.2 en C7/33.4.3 van de Vc 2000, zoals die luidden ten tijde van belang, staat ook dat hij ten aanzien van Syrië geen groepen aanmerkt die systematisch worden blootgesteld aan een reëel risico op ernstige schade of als een kwetsbare minderheidsgroep. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister uitgelegd dat hij het onduidelijke beeld van de veiligheidssituatie in Syrië en de willekeurige opstelling van de Syrische autoriteiten wel bij de individuele beoordeling van asielaanvragen van Syriërs betrekt. Dat doet de minister door in het landenbeleid uit te gaan van de presumptie dat Syriërs bij of na terugkeer een reëel risico lopen op ernstige schade.
    Beoordeling landenbeleid teruggekeerde Syriërs
    3.5.    Het landenbeleid over teruggekeerde Syriërs heeft dus geen betrekking op wie wat moet bewijzen en op de aannemelijkheid van het asielrelaas, maar op de vraag wanneer het bewijs voldoende is om aan te nemen dat er sprake is van een reëel risico op ernstige schade. Het landenbeleid wijkt dus niet af van de onder 3.2 beschreven bewijslastverdeling. Ook past dit beleid in de onder 3.3 beschreven beoordeling van een asielverzoek die uitgaat van een individuele beoordeling. Uit dit beleid volgt enkel dat de minister bij de beoordeling van asielverzoeken van teruggekeerde Syriërs niet uitgaat van de presumptie dat zij bij terugkeer een reëel risico lopen op ernstige schade, in tegenstelling tot Syriërs die niet eerder zijn teruggekeerd.
    3.6.    De door de vreemdeling genoemde arresten van het EHRM van 29 april 2022, Khasanov en Rakhmanov tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2022:0429JUD002849215, en 23 maart 2016, F.G. tegen Zweden, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, maken het bovenstaande niet anders. Uit die arresten, en de daarin genoemde arresten van 23 februari 2012, Hirsi Jamaa en anderen tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, en 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, volgt onder meer dat de minister bij een algemeen bekend risico niet aan dat risico voorbij kan gaan, enkel omdat diegene zelf niet heeft aangevoerd dat hij wegens dat risico niet veilig kan terugkeren. Uit het voorgaande volgt dat de minister dit algemene risico juist bij zijn beoordeling betrekt.
    3.7.    De Afdeling oordeelt dan ook dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat het landenbeleid, neergelegd in paragraaf C7/33.4.4 van de Vc 2000 ten tijde van belang, niet afwijkt van de gebruikelijke bewijslastverdeling en wijze van beoordeling van het reële risico op ernstige schade en dat het beleid in overeenstemming is met de onder 3.2 genoemde rechtspraak. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen door te overwegen dat de minister in zaken over teruggekeerde Syriërs de bewijslast draagt of zou moeten dragen.
    3.8.    De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister voor de bewijslastverdeling in zijn landenbeleid een onderscheid maakt tussen Syriërs die niet en Syriërs die, zoals de vreemdeling, wel eerder rechtmatig verblijf in Nederland hebben gehad. De minister betoogt terecht dat hij dat onderscheid niet maakt, omdat er geen verschil in de bewijslastverdeling zit.
    3.9.    De klacht in de eerste grief is terecht voorgedragen, maar de grief kan gelet op het oordeel van de Afdeling over de tweede grief onder 4.4 tot en met 4.7 hierna, niet leiden tot vernietiging van de uitspraken van de rechtbank.
    Grief van de minister over toepassing van het landenbeleid en de individuele beoordeling
    4.       In de tweede grief klaagt de minister over het oordeel van de rechtbank dat hij ten onrechte de vreemdeling heeft tegengeworpen dat zij Syrië legaal is in- en uitgereisd, waarbij zij door de Syrische autoriteiten is gecontroleerd, en dat zij geen documenten heeft overgelegd van het overlijden van haar moeder, de geboorte van haar kind en haar eigen medische problemen. De minister betoogt dat hij aan de hand van de verklaringen van de vreemdeling, met name over haar terugkeer naar Syrië, heeft geconcludeerd dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade. Verder betoogt hij dat de vreemdeling, door geen documenten te overleggen, hem de mogelijkheid heeft onthouden om na te gaan of de verklaringen over haar terugkeer juist zijn. Daardoor heeft de vreemdeling onvoldoende inzicht gegeven in haar verblijf en de omstandigheden in Syrië, aldus de minister.
    4.1.    De minister benadrukt dat de factoren uit het externe informatiebericht 2023/19 (hierna: het IB 2023/19), p. 3 en 4, geen uitputtende beoordelingscriteria zijn, maar als handvatten gelden voor hoor- en beslismedewerkers bij de individuele beoordeling van het reële risico op ernstige schade voor teruggekeerde Syriërs. Daarnaast voert hij aan dat hij gewicht toe mag kennen aan de in het IB 2023/19 opgenomen factoren over de omstandigheden van in- en uitreis en de ondervonden bejegening bij of na terugkeer van de zijde van de Syrische autoriteiten.
    Beoordeling toepassing van het landenbeleid
    4.2.    Zoals onder 3.5 en 3.7 uiteengezet, gaat de minister voor teruggekeerde Syriërs niet uit van de presumptie dat zij bij terugkeer een reëel risico lopen op ernstige schade. De minister betoogt terecht dat hij bij teruggekeerde Syriërs van deze presumptie niet hoeft uit te gaan. Bij teruggekeerde Syriërs beschikt hij namelijk over meer informatie over de omstandigheden van hun terugkeer, waaronder de al dan niet door hen ondervonden problemen en de bejegening door de Syrische autoriteiten. De factoren uit het IB 2023/19 zien op de periode waarin een vreemdeling na terugkeer in Syrië heeft verbleven. Als de minister zich op het standpunt stelt dat sprake is van een teruggekeerde Syriër en niet uitgaat van de presumptie dat diegene een reëel risico loopt bij terugkeer, dan moet hij beoordelen of deze vreemdeling, aan de hand van zijn of haar persoonlijke kenmerken, diens individuele omstandigheden en wat diegene verder heeft aangevoerd, bezien tegen de achtergrond van de algemene veiligheidssituatie in Syrië, te vrezen heeft voor een reëel risico op ernstige schade. Zie het onder 3.3 uiteengezette beoordelingskader.
    4.3.    Omdat alle omstandigheden moeten worden betrokken in de individuele beoordeling, ook die rondom de terugkeer, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verklaringen van de vreemdeling over haar terugkeer naar Syrië niet relevant zijn. Ook die verklaringen kunnen immers een beeld geven over de veiligheidssituatie in Syrië en de opstelling van de autoriteiten jegens de vreemdeling, te meer omdat uit de landeninformatie geen eenduidig beeld naar voren komt. Daarom zijn de feiten en omstandigheden rondom een eerdere terugkeer naar Syrië relevant voor de beoordeling of een teruggekeerde Syriër een reëel risico op ernstige schade loopt als hij of zij opnieuw naar Syrië zou gaan.
    Beoordeling in dit geval
    4.4.    Anders dan de minister betoogt, heeft hij niet deugdelijk gemotiveerd dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij bij terugkeer naar Syrië een reëel risico op ernstige schade loopt. De minister heeft zich in zijn besluit van 25 februari 2022 op het standpunt gesteld dat de vreemdeling vrijwillig is teruggekeerd naar Syrië en daar langere tijd, tussen eind 2018 en eind 2020, zonder veiligheidsproblemen heeft verbleven. Zij kon voorzien in haar levensonderhoud en had toegang tot medische zorg. Ook heeft de vreemdeling volgens de minister niet aannemelijk gemaakt waarom zij niet eerder kon terugkeren naar Nederland.
    4.5.    De rechtbank heeft terecht het besluit vernietigd. Dat de vreemdeling tijdens haar terugkeer naar Syrië geen substantiële problemen heeft ondervonden, betekent, door het onduidelijke algemene beeld van de veiligheidssituatie in Syrië en de willekeurige opstelling van de Syrische autoriteiten, namelijk niet zonder meer dat zij bij een terugkeer naar Syrië niet alsnog problemen zal ondervinden. De omstandigheden rondom de terugkeer kunnen wellicht aanwijzingen geven op grond waarvan de minister bij deze vreemdeling niet van de presumptie uitgaat dat zij bij terugkeer een reëel risico op ernstige schade loopt, maar dat betekent nog niet dat alleen al daarom de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij dat risico niet loopt. Daarbij betrekt de Afdeling dat de minister de vreemdeling kan tegenwerpen dat zij geen documenten heeft overgelegd over haar verblijf in Syrië nadat zij daarnaartoe was teruggekeerd, maar dan moet hij wel duidelijk maken welke gevolgen dat heeft. Te meer, omdat hij op de zitting bij de rechtbank de tegenwerping dat de vreemdeling vaag en tegenstrijdig heeft verklaard, heeft ingetrokken. Het is daarom onvoldoende duidelijk welke verklaringen van de vreemdeling over haar verblijf in Syrië de minister wel en niet geloofwaardig acht.
    4.6.    Het is aan de minister om, aan de hand van de aannemelijk gemaakte verklaringen van de vreemdeling, alsnog een deugdelijke en inzichtelijke beoordeling van het reële risico op ernstige schade te maken. Dat heeft hij niet gedaan. Hij is in het besluit weliswaar ingegaan op sommige omstandigheden rondom de terugkeer, maar niet op alle omstandigheden en het gehele asielrelaas, waaronder ook de aanleiding voor het eerste vertrek uit Syrië, de reden voor terugkeer, de wijze van in- en uitreis, de verblijfsomstandigheden en de plek waarnaartoe is teruggekeerd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de minister zijn besluit van 25 februari 2022 niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
    4.7.    De tweede grief faalt.
    Wat betekent het oordeel van de Afdeling?
    5.       Wat de Afdeling onder 3.2 tot en met 3.9 heeft overwogen, betekent dat de beoordeling van de minister van het reële risico op ernstige schade voor teruggekeerde Syriërs in het algemeen, zoals neergelegd in paragraaf C7/33.4.4 van de Vc 2000 ten tijde van belang, niet afwijkt van de gebruikelijke bewijslastverdeling en past in de gebruikelijke beoordeling van een asielverzoek.
    5.1.    Wat de Afdeling onder 4.4 tot en met 4.7 heeft overwogen, betekent dat de minister in een nieuw besluit zijn beoordeling of deze vreemdeling een reëel risico op ernstige schade loopt bij terugkeer naar Syrië deugdelijk moet motiveren. De minister moet deze beoordeling verrichten aan de hand van de individuele feiten en omstandigheden van de vreemdeling, bezien in het licht van de actuele veiligheidssituatie in Syrië en de opstelling van de Syrische autoriteiten.
    Conclusie
    6.       De klacht in de eerste grief is terecht voorgedragen, maar de grief leidt niet tot het beoogde doel en de tweede grief faalt. Daarom is het hoger beroep ongegrond. De uitspraken van de rechtbank worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rusten. De minister zal opnieuw op de aanvraag moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak en het IB 2024/13. Dit staat los van de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    6.1.   
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.       veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Toonen, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Toonen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
    853-979
     
    BIJLAGE
     
    Relevant beleid uit de Vreemdelingencirculaire 2000 (C)
    33. Het asielbeleid ten aanzien van Syrië
    33.4.4. Vreemdelingen die vanuit het buitenland terugkeren
    De IND neemt aan dat een vreemdeling uit Syrië bij of na terugkeer vanuit het buitenland in beginsel een reëel risico loopt op ernstige schade. Op grond hiervan komt een vreemdeling uit Syrië in aanmerking voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw.
    Dit algemene uitgangspunt geldt niet in de volgende gevallen:
    -         De vreemdeling is een actieve aanhanger van het regime; of
    -         Uit de individuele feiten en omstandigheden is gebleken dat de vreemdeling bij of na terugkeer naar Syrië geen risico (meer) loopt op ernstige schade. Hiervan is in het bijzonder sprake indien betrokkene na een eerder vertrek uit Syrië is teruggereisd naar Syrië.