ECLI:NL:CRVB:2010:BO1055, Centrale Raad van Beroep, 29-09-2010, 09-1607 WMO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2010-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering financiële vergoeding voor hulp bij het huishouden afgewezen. Niet gebleken van toezeggingen. Gebruikelijke zorg. Beleidsregels. Het beleid strekt ertoe dat een huisgenoot, die AWBZ-zorg in de vorm van persoonlijke verzorging verleent aan zijn partner, het daartoe verstrekte persoonsgebonden budget dient aan te wenden voor het inkopen van hulp bij huishouding. Voor zover met inzet van deze middelen de huishoudelijke taken niet toereikend kunnen worden vervuld acht het College een indicatie op grond van de Wmo mogelijk. Dit beleid verdraagt zich niet met de Verordening. Dit beleid wordt buiten toepassing gelaten. Niet zonder onderzoek naar de individuele omstandigheden van de echtgenoot van appellante had het College kunnen concluderen dat de echtgenoot verplicht was tot het bieden van gebruikelijke zorg. Vernietiging wegens onzorgvuldige voorbereiding en ondeugdelijke motivering.

09/1607 WMO
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 10 februari 2009, 08/2324 (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgmeester en wethouders van de gemeente Oss (hierna: College).
    
    Datum uitspraak: 29 september 2010
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. L.J.M. van der Wielen, echtgenoot van appellante, hoger beroep ingesteld.
    
    Het College heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2010. Appellante is met bericht niet verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door C.M.F. van Geffen en mr. E.G.A. Keijzers, beiden werkzaam bij de gemeente Oss. 
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellante is bekend met een interne, een locomotore en een psychische aandoening. In verband met deze aandoeningen ondervindt zij beperkingen in haar mobiliteit, persoonlijke verzorging en bij het voeren van de huishouding.
     
    1.2. Op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) heeft appellante op 10 september 2007 een aanvraag ingediend voor een voorziening in de vorm van - een persoonsgebonden budget ter bekostiging van - hulp bij de huishouding.
    
    1.3. De indicatiesteller W. van Grinsven, werkzaam bij de gemeente Oss, heeft bij rapport van 6 december 2007 geconcludeerd dat er geen indicatie is voor hulp bij de huishouding, omdat de echtgenoot van appellante geacht wordt het huishoudelijk werk te kunnen verrichten. Daarbij is opgemerkt dat de echtgenoot te kennen heeft gegeven lichamelijk gezond te zijn, dat op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een persoonsgebonden budget is aangevraagd ten behoeve van de persoonlijke verzorging en verpleging van appellante en dat de echtgenoot activiteiten onderneemt gericht op het starten van een eigen bedrijf.
     
    1.4. Bij besluit van 27 december 2007 heeft het College op grond van artikel 10 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Oss 2008 (hierna: Verordening) een financiële vergoeding voor hulp bij het huishouden afgewezen, omdat de echtgenoot van appellante in staat is tot het verrichten van huishoudelijk werk. Daarbij is overwogen dat geen rekening wordt gehouden met de gevolgen van de keuze om een eigen bedrijf te starten. Evenmin wordt rekening gehouden met de keuze van de echtgenoot om zelf te voorzien in de persoonlijke verzorging en verpleging van appellante. 
    
    1.5. Bij besluit van 10 juni 2008 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2007 op grond van het advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: Commissie) van 28 april 2008 ongegrond verklaard. De Commissie heeft zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat appellante er uit vrije wil voor heeft gekozen haar echtgenoot de AWBZ-zorg te laten verrichten in plaats van deze zorg in te kopen bij derden. Bij de vaststelling van de aanspraak op huishoudelijke verzorging behoeft geen rekening te worden gehouden met de door appellante en haar echtgenoot gemaakte keuze. Van de echtgenoot van appellante wordt verwacht dat hij naast het verrichten van zijn eigen werkzaamheden de huishoudelijke taken van appellante overneemt. Voorts is opgemerkt dat niet gebleken is van een medisch onderbouwde dreigende overbelasting van de echtgenoot van appellante.
    
    1.6. Appellante heeft tegen het besluit 10 juni 2008 beroep ingesteld. Aangevoerd is dat het horen heeft plaatsgevonden door een lid van de Commissie en dat het advies is uitgebracht door een meervoudige kamer van de Commissie. Aan appellante was niet duidelijk gemaakt dat behandeling door een enkelvoudige kamer zou plaatsvinden, evenmin is gebleken dat verwijzing naar een meervoudige kamer heeft plaatsgevonden. Bovendien is niet gebleken dat benoeming van een meervoudige kamer heeft plaatsgevonden. Voorts heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat door vertegenwoordigers van de gemeente Oss tijdens een gesprek, dat medio augustus 2007 is gevoerd, is toegezegd dat een persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging zou worden toegekend.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 10 juni 2008 ongegrond verklaard. Met het College heeft de rechtbank geoordeeld dat van de echtgenoot van appellante kan worden verlangd dat hij, naast zijn werk, de huishoudelijke taken overneemt. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat niet gebleken is dat het College de toezegging heeft gedaan dat een persoonsgebonden budget voor huishoudelijke verzorging zou worden toegekend. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat niet gebleken is dat de behandeling van het bezwaarschrift door de Commissie in strijd is met het bepaalde in artikel 7:13, eerste lid en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan wel met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Verordening regelende de behandeling van bezwaarschriften. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellante op 15 april 2008 is gehoord door de voorzitter van de Commissie en dat het advies is uitgebracht door een meervoudige kamer van de Commissie.
    
    3. Appellante heeft in hoger beroep opnieuw aangevoerd dat de behandeling door de Commissie op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden en dat de weigering van een persoonsgebonden budget in strijd is met de gemaakte afspraken. Voorts heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat haar echtgenoot de huishoudelijke taken niet kan overnemen. Ten onrechte heeft het College nagelaten te onderzoeken of de echtgenoot van appellante zijn activiteiten met de huishoudelijke taken kan combineren. 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Wet- en regelgeving
    
    
      4.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: 
      “(…)
      g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
      5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
      6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”
    
    
    4.1.2. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren. 
    
    4.1.3. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
    
    4.1.4. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
    
    4.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Oss uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening en de Beleidsregels individuele voorzieningen WMO (hierna: Beleidsregels). 
    
    
      4.2.2. In artikel 8 van de Verordening is bepaald dat de door het college, ter compensatie van beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouden, te verstrekken voorziening kan bestaan uit:
      a. hulp bij het huishouden in natura;
      b. een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.
    
    
    
      4.2.3. In artikel 9, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder g, onderdeel 4, 5 en 6 van de Wmo voor de in artikel 8, aanhef en onder a vermelde voorziening in aanmerking worden gebracht indien
      a. aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek of
      b. problemen bij het uitvoeren van de mantelzorg
      het zelf uitvoeren van een of meer huishoudelijke taken onmogelijk maken. 
    
    
    4.2.4.1. In artikel 10, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat in afwijking van het gestelde in artikel 9 een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder g, onderdeel 4, 5 en 6 van de Wmo niet in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden als tot de leefeenheid waar deze persoon deel van uitmaakt een of meer huisgenoten behoren die wel in staat zijn het huishoudelijk werk te verrichten.
    
    4.2.4.2. In artikel 10, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat bij het indiceren van hulp bij het huishouden met betrekking tot het inschakelen van huisgenoten bij huishoudelijk werk eerst een toets zal plaatsvinden of deze taken door de betreffende huisgenoten adequaat kunnen worden uitgevoerd. Ter toelichting op deze bepaling is opgemerkt dat het tweede lid is opgenomen om te waarborgen dat eerst een onderzoek naar de geschiktheid van de huisgenoten (plaatsvindt) om huishoudelijke taken over te nemen. De verordening van Oss wijkt hierin af van de modelverordening van de VNG die en dergelijke bepaling niet heeft. De aanwezigheid van een partner houdt niet per definitie in dat deze alle taken kan overnemen.
    
    4.2.4.3. In artikel 10, derde lid, van de Verordening is bepaald dat bij het uitvoeren van de in tweede lid genoemde toets met name individuele omstandigheden, reële mogelijkheden en beperkingen van de huisgenoot zullen worden meegewogen. Ter toelichting op deze bepaling is opgemerkt dat het derde lid stelt met welke factoren rekening dient te worden gehouden. In de door het College te stellen beleidsregels wordt nader uitgewerkt hoe er rekening wordt gehouden met gebruikelijke zorg bij het vaststellen van een aanspraak op een voorziening voor hulp bij het huishouden.
    
    4.3. Onrechtmatig handelen door de Commissie
    
    4.3.1. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat niet gebleken is dat het horen door de voorzitter van de Commissie en het uitbrengen van het advies door een meervoudige kamer van de Commissie in strijd is met artikel 7:13 van de Awb dan wel met het bepaalde in de Verordening regelende de behandeling van bezwaarschriften. De Raad verwijst naar de overwegingen van de rechtbank ter zake en maakt die tot de zijne.
    
    4.4. Toezegging
    
    4.4.1. Ook waar het betreft de stelling van appellante dat door vertegenwoordigers van het College zou zijn toegezegd dat de aanvraag voor een persoonsgebonden budget voor hulp bij huishouding zou worden gehonoreerd, oordeelt de Raad met de rechtbank dat van een toezegging niet is gebleken. Ook voor dit oordeel verwijst de Raad naar de overwegingen van de rechtbank en maakt die tot de zijne.
    
    4.5. Gebruikelijke zorg
    
    4.5.1. Ter nadere invulling van de in de Verordening opgenomen voorzieningen is beleid ontwikkeld dat is neergelegd in de Beleidsregels.
    
    4.5.2. Onder 3.4.4 van de Beleidsregels is onder meer opgenomen dat het beleid van Oss op het terrein van de gebruikelijke zorg afwijkt van de indicatiemethodiek van het CIZ en van de modelverordening VNG, omdat uit signalen van onder andere cliëntenorganisaties bleek dat CIZ bij het stellen van indicaties vrij rigide met het begrip gebruikelijke zorg omging, waarbij bijvoorbeeld de partner en kinderen vanaf 12 jaar vrijwel als automatisme werden ingeschakeld in de huishouding. Omdat dit niet strookt met het Osse beleid, is artikel 10 van de verordening (…) aangevuld met twee extra leden. Door het toevoegen van deze bepalingen is een waarborg ingebouwd dat een toetsing plaatsvindt naar de persoonlijke omstandigheden van de zorgaanvrager en de huisgenoten alvorens een indicatie wordt gesteld.
    
    
      4.5.3. Onder 3.4.5 van de Beleidsregels is onder meer opgenomen dat er situaties te bedenken zijn waarbij er, ondanks het gegeven dat sprake is van huisgenoten binnen de leefeenheid aan wie in principe een deel van de huishoudelijke taken kan worden toebedeeld, toch een indicatie voor huishoudelijke hulp bestaat. Daarbij is gedacht aan de volgende - niet limitatief opgenomen - situaties:
      “(…)
      - Er is sprake van dreigende overbelasting waardoor de huisgenoot niet alle huishoudelijke taken over kan nemen. Als de huisgenoot overbelast is of dreigt te raken door een combinatie van werk of opleiding en het voeren van het huishouden dan kan hulp bij huishouden worden toegekend. Wel zal deze (dreigende) overbelasting medisch onderbouwd moeten worden.
      - De partner verleent zowel persoonlijke verzorging als huishoudelijke hulp. Bijzondere aandacht dient gegeven te worden aan cliënten die naast huishoudelijke hulp ook nog AWBZ-functies als persoonlijke verzorging nodig hebben. In deze situaties wordt de aanvrager geadviseerd voor het deel persoonlijke verzorging een persoonsgebonden budget bij de AWBZ aan te vragen voor persoonlijke verzorging (vanzelfsprekend alleen indien men deze taak ook wil uitvoeren). De financiële ruimte die met dit PGB ontstaat (een inkomensstijging) kan eventueel worden ingezet om huishoudelijke taken uit te besteden. Voor een eventueel resterend deel kan huishoudelijke hulp van de gemeente worden ingezet afhankelijk van de belasting van de partner.”
    
    
    4.5.4. De Raad stelt vast dat ingevolge het bepaalde in artikel 10, tweede en derde lid, van de Verordening het College ter beoordeling van de vraag of een huisgenoot huishoudelijke taken kan overnemen een onderzoek moet instellen naar de individuele omstandigheden, reële mogelijkheden en beperkingen van deze huisgenoot. De Raad stelt verder vast dat het bepaalde onder 3.4.5 van de Beleidsregels ertoe strekt dat een huisgenoot, die AWBZ-zorg in de vorm van persoonlijke verzorging verleent aan zijn partner, het daartoe verstrekte persoonsgebonden budget dient aan te wenden voor het inkopen van hulp bij huishouding. Voor zover met inzet van deze middelen de huishoudelijke taken niet toereikend kunnen worden vervuld acht het College een indicatie op grond van de Wmo mogelijk. 
    
    4.5.5. Naar het oordeel van de Raad verdraagt dit beleid, zoals weergegeven onder 3.4.5 van de Beleidsregels, zich niet met het bepaalde in artikel 10, tweede en derde lid, van de Verordening en met het bepaalde onder 3.4.4 van de Beleidsregels. De in artikel 10, tweede en derde lid, van de Verordening voorziene beoordeling van de individuele omstandigheden van de huisgenoot, met als strekking het bieden van een waarborg tegen een rigide toepassing van de verplichting tot het bieden van gebruikelijke zorg, wordt met het bepaalde onder 3.4.5 van de Beleidsregels beperkt tot de vraag of huishoudelijk hulp kan worden bekostigd met middelen verkregen uit een persoonsgebonden budget op grond van AWBZ, verstrekt ten behoeve van persoonlijke verzorging. De Raad ziet dan ook aanleiding het bepaalde onder 3.4.5 van de Beleidsregels buiten toepassing te laten.
    
    4.6.1. De Raad stelt vast dat het bij besluit van 10 juni 2008 gehandhaafde besluit van 27 december 2007 berust op het bepaalde onder 3.4.5 van de Beleidsregels. De afwijzing van de aanvraag van appellante is namelijk (mede) gemotiveerd met de overweging ‘dat u voor persoonlijke verzorging en verpleging een PGB ontvangt, die u inzet voor zorg die door uw partner wordt geleverd. Ook hier is sprake van een eigen keuze waarmee geen rekening wordt gehouden. Als de uitvoering van beide taken te belastend is dient de gebruikelijke zorg altijd voorrang te krijgen.’ 
    
    4.6.2. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 4.5.5 oordeelt de Raad dat de afwijzing van de aanvraag van appellante in strijd is met het bepaalde in artikel 10, tweede en derde lid, van de Verordening. Niet zonder onderzoek naar de individuele omstandigheden van de echtgenoot van appellante had het College kunnen concluderen dat de echtgenoot verplicht was tot het bieden van gebruikelijke zorg. 
    
    4.7. Uit hetgeen onder 4.6.2 is overwogen vloeit voort dat het besluit van 10 juni 2008 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. De Raad vernietigt om die redenen het besluit van 10 juni 2008. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat ook de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het College opdragen met in achtneming van de uitspraak van de Raad een nieuw besluit op bezwaar te nemen. 
    
    5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. Ingevolge vaste rechtspraak is geen sprake van door een derde beroepsmatig verleende rechtshulp in de zin van artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Stb. 1993, 763) als tussen degene aan wie de rechtsbijstand wordt verleend en de rechtsbijstandverlener een nauwe familierelatie bestaat. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 10 juni 2008 gegrond;
      Vernietigt het besluit van 10 juni 2008;
      Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met in acht neming van deze uitspraak;
      Bepaalt dat het College aan appellante het betaalde griffierecht van in totaal 
      € 149,-- vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.J. de Mooij en H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010.
    					
    (get.) R.M. van Male.
    					
    (get.) J. Waasdorp.
    
    HD