ECLI:NL:CBB:2023:595, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-10-2023, 22/816
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting 1%, verboden ingreep, oormerken, eigen bedrijfsmerken, goedgekeurde identificatiemiddelen, geen waarschuwing want niet een geringe niet-naleving, 30 lammeren en onherstelbare situatie.
        Aanleiding voor vergoeding proceskosten en griffierecht omdat de minister tot twee keer toe een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, waarbij grondslag van randvoorwaardenkorting is veranderd.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/816 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2023 in de zaak tussen
    v.o.f. [naam 1] , te [plaats] , (de veehouderij)
    (gemachtigde: mr. S. Oord),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 februari 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op al de door de veehouderij aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) voor het jaar 2021.
    
    
    
      Met het besluit van 4 april 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de veehouderij ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De veehouderij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Met het besluit van 16 mei 2023 (het vervangingsbesluit I) heeft de minister het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit I en het bezwaar van de veehouderij wederom ongegrond verklaard. Bij brief van 25 mei 2022 heeft de veehouderij daarop gereageerd.  
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 20 juni 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door [naam 4] , en de gemachtigde van de minister. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op wat ter zitting is besproken. 
    
    
    
      Bij brief van 14 juli 2023 heeft de minister gereageerd en een nieuw besluit van 14 juli 2023 toegezonden. Met dat besluit (het vervangingsbesluit II) heeft de minister het vervangingsbesluit I ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit II, het bezwaar van de veehouderij gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2022 herroepen en een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 1% op al de door de veehouderij aangevraagde subsidies uit het GLB voor het jaar 2021. Bij brief van 10 augustus 2023 heeft de veehouderij daarop gereageerd. 
    
    
    
      Met toestemming van partijen is geen nadere zitting gehouden. Het College heeft het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      De veehouderij heeft met de Gecombineerde opgave 2021 uitbetaling van betalingsrechten en de vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Op 21 april 2021 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit het bedrijf van de veehouderij gecontroleerd. Bij die controle is vastgesteld dat de veehouderij bij een gedeelte van de lammeren eigen bedrijfsmerken gebruikt om de lammeren te merken. De lammeren krijgen dan een klein bedrijfsmerkje dat later wordt vervangen door een groter en zwaarder I&R-merk.  
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 15 februari 2022 heeft de minister een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3%, omdat de veehouderij niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat zij geen verboden lichamelijke ingrepen bij dieren uitvoert. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de veehouderij ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.4
      Met het vervangingsbesluit I heeft de minister het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit I en het bezwaar van de veehouderij wederom ongegrond verklaard. Aan dat vervangingsbesluit I heeft de minister ten grondslag gelegd dat de randvoorwaardenkorting van 3% is vastgesteld, omdat de veehouderij niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat zij alleen toegelaten identificatiemiddelen voor lammeren mag gebruiken en deze lammeren daarmee binnen een bepaalde termijn te voorzien. 
      
    
    
      1.5
      Met het vervangingsbesluit II heeft de minister het vervangingsbesluit I vervangen door het vervangingsbesluit II en het bezwaar van de veehouderij gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2022 herroepen en een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 1%. Aan dat vervangingsbesluit II heeft de minister ten grondslag gelegd dat de randvoorwaardenkorting van 1% is vastgesteld, omdat de veehouderij niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat zij geen verboden lichamelijke ingrepen bij dieren uitvoert. 
      
    
    
      2.1
      De veehouderij voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. Van een overtreding van artikel 2.8 van de Wet Dieren is geen sprake, omdat het aanbrengen van een oormerk ter identificatie is van een deel van zijn lammeren overeenkomstig artikel 2.6, aanhef en onder c, van de Wet Dieren. De minister heeft ook niet aangetoond dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet Dieren, omdat het verwijderen van een oormerk niet als een verboden lichamelijke ingreep kwalificeert, terwijl evenmin sprake is van meer dan twee lichamelijke ingrepen door het verwijderen van het eigen oormerk en het plaatsen van een ander oormerk. Als er al een overtreding heeft plaatsgevonden, dan had de minister moeten volstaan met een waarschuwing. 
    
    
      2.2
      In reactie op het vervangingsbesluit II voert de veehouderij nog het volgende aan. In plaats van te reageren op dat wat op de zitting is besproken heeft de minister weer een nieuw besluit genomen. Daarmee voldoet de minister niet aan de op de zitting gegeven opdracht. Om die reden moeten de besluiten worden vernietigd en dient het besluit van 15 februari 2022 te worden herroepen. Verder hebben partijen geen belang bij een beoordeling van het vervangingsbesluit II in deze lopende procedure. Daarnaast is het vervangingsbesluit II inmiddels het derde besluit en keert de minister terug naar een grondslag die hij met het vervangingsbesluit I zonder voorbehoud heeft verlaten. Het is in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel om de randvoorwaardenkorting opnieuw op die grondslag te baseren.
      
      
        3.	Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen het bestreden besluit ook betrekking op het vervangingsbesluit I en het vervangingsbesluit II. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit I en het vervangingsbesluit I is vervangen door het vervangingsbesluit II en gesteld noch gebleken is dat de veehouderij nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit en het vervangingsbesluit I, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In bijlage II wordt onder meer verwezen naar artikel 4 van Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren. Deze beheerseis is in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling en bijlage 3, punt 13.23 bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 2.8, eerste lid, onderdeel a, in samenhang met tweede lid, onderdelen a, b en c, van de Wet dieren en Hoofdstuk 2 van het Besluit diergeneeskundigen. Deze bepalingen, in samenhang gelezen, zien op het verbod lichamelijke ingrepen bij een dier met uitzondering van varkens te verrichten, tenzij dit onder voorwaarden is toegestaan.
      
    
    
      4.2
      Op grond van de hiervoor weergegeven Unierechtelijke bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. 
      
    
    
      4.3
      Het behoeft geen betoog dat de handelwijze van de minister in deze procedure en meer in het bijzonder het andermaal wisselen van de grondslag waarop de randvoorwaardenkorting is gebaseerd, niet getuigt van zorgvuldige besluitvorming. Om die reden zal het College de minister ook veroordelen in de proceskosten van de veehouderij. Aan die handelwijze zal het College geen verdere gevolgen voor het vervangingsbesluit II verbinden, omdat, zoals overwogen in 4.2, bij niet-naleving van randvoorwaarden het steunbedrag moet worden gekort of ingetrokken. Het betoog van de veehouderij dat het vervangingsbesluit II moet worden vernietigd en de randvoorwaardenkorting moet worden herroepen wegens strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.  
      
    
    
      4.4
      Vaststaat dat de veehouderij in 2021 bij een gedeelte van haar lammeren kleine eigen bedrijfsoormerkjes in de oren van die lammeren heeft aangebracht. Met de minister is het College van oordeel dat het aanbrengen van die eigen bedrijfsoormerkjes een verboden lichamelijke ingreep is. Van een ingreep die op grond van artikel 2.8, tweede lid, van de Wet Dieren toch mag worden verricht is hier geen sprake. Meer in het bijzonder is geen sprake van een bij artikel 2.6., aanhef en onder c, van het Besluit diergeneeskundigen aangewezen ingreep, omdat die oormerkjes geen door de minister goedgekeurde identificatie middelen zijn die ertoe strekken de lammeren te traceren. De veehouderij brengt die eigen oormerken aan om de lammeren te selecteren voor foklijnen. Dat die eigen bedrijfsoormerken later worden vervangen door de minister goedgekeurde oormerken waarvoor hetzelfde gat in het oor wordt gebruikt, maakt niet dat de eerste ingreep – met de niet goedgekeurde oormerken – geen verboden ingreep is. De minister heeft dan ook terecht vastgesteld dat de veehouderij artikel 2.8, eerste lid, onderdeel a, van de Wet dieren heeft overtreden. 
      
    
    
      4.5
      Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, in het geheel geen verlagingen op te leggen. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet‑naleving. De minister heeft in dit geval aanleiding gezien om de korting op 1% vast te stellen. In wat de veehouderij aanvoert ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de minister hier had moeten volstaan met een waarschuwing. Terecht merkt de minister op dat de situatie niet als een geringe niet-naleving kan worden gezien, omdat de veehouderij bij ongeveer 30 lammeren haar eigen bedrijfsoormerkjes heeft aangebracht en in zoverre sprake is van een onherstelbare situatie. 
      
      5. Het beroep tegen het vervangingsbesluit II is ongegrond. 
      
      6. Het College zal de minister veroordelen in de door de veehouderij gemaakte proceskosten. Het College stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op het vervangingsbesluit I met een waarde per punt van € 837,-).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en het vervangingsbesluit I niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit II ongegrond; 
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de veehouderij te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de veehouderij tot een bedrag van € 2.092,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      A. Venekamp	P.M. Beishuizen