ECLI:NL:RVS:2023:1241, Raad van State, 29-03-2023, 202103959/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede BEN als drijver van de inrichting aan de Knuttelweg 10 te Ede (hierna: de inrichting) gelast om binnen één week na de dagtekening van dat besluit herhaling van een overtreding van de meldingsplicht uit artikel 17.2 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) te voorkomen. Het college stelt dat zich op 26 juni 2019, 3 februari 2020 en 7 oktober 2020 ongewone voorvallen hebben voorgedaan. Daardoor werd de verbranding in de ketel van de inrichting onvolledig. Dit leidde tot een houtlucht in de omgeving van de inrichting. De inrichting ligt in de buurt van een woonwijk en het college heeft ten tijde van de voorvallen verschillende meldingen over een ervaren hout- en brandlucht ontvangen. Volgens het college heeft BEN bij voormelde voorvallen niet voldaan aan de meldingsplicht uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wm. Het college heeft BEN daarom gelast om binnen één week na 11 mei 2021 herhaling van die overtreding te voorkomen. In het geval BEN hieraan niet voldoet, moet zij een dwangsom betalen van € 3.000,00 per overtreding met een maximum van € 30.000,00.

202103959/2/R4.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Bio-Energie Ede Noord B.V. (hierna: BEN), gevestigd te Ede,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het college BEN als drijver van de inrichting aan de Knuttelweg 10 te Ede (hierna: de inrichting) gelast om binnen één week na de dagtekening van dat besluit herhaling van een overtreding van de meldingsplicht uit artikel 17.2 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) te voorkomen.
    Tegen dit besluit heeft BEN bezwaar gemaakt. Zij heeft daarbij op grond van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de Afdeling.
    Het college heeft met toepassing van artikel 7:1a, derde, vierde en vijfde lid, van de Awb voor het bezwaarschrift van BEN ingestemd met rechtstreeks beroep en het bezwaarschrift doorgezonden aan de Afdeling.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    BEN heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2023, waar BEN, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. drs. M. Woestenenk, advocaat te Nieuwerkerk aan den IJssel, en het college, vertegenwoordigd door L.J.C. van der Ham en R. Groot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De inrichting is een biomassacentrale. Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het college BEN als drijver van de inrichting gelast om herhaling van overtreding van artikel 17.2, eerste lid, van de Wm te voorkomen. Hieraan kan zij voldoen door ongewone voorvallen, als bedoeld in artikel 17.1, eerste lid, van de Wm, zo spoedig mogelijk aan het college te melden. Het college stelt dat zich op 26 juni 2019, 3 februari 2020 en 7 oktober 2020 ongewone voorvallen hebben voorgedaan. Daardoor werd de verbranding in de ketel van de inrichting onvolledig. Dit leidde tot een houtlucht in de omgeving van de inrichting. De inrichting ligt in de buurt van een woonwijk en het college heeft ten tijde van de voorvallen verschillende meldingen over een ervaren hout- en brandlucht ontvangen. Volgens het college heeft BEN bij voormelde voorvallen niet voldaan aan de meldingsplicht uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wm. Het college heeft BEN daarom gelast om binnen één week na 11 mei 2021 herhaling van die overtreding te voorkomen. In het geval BEN hieraan niet voldoet, moet zij een dwangsom betalen van € 3.000,00 per overtreding met een maximum van € 30.000,00.
    Overtredingen
    Ongewone voorvallen
    2.       Artikel 17.1, eerste lid, van de Wm luidt: "Indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft degene die de inrichting drijft, onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om herhaling of de gevolgen van dat voorval te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken."
    3.       Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 12 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3734) moet onder ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wm in ieder geval worden verstaan: elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. Dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen als ongelukken en calamiteiten.
    4.       BEN betoogt dat op 26 juni 2019 geen sprake was van een ongewoon voorval, omdat sprake was van proefdraaien van de energie-installatie. Hierover heeft zij uitgebreid gecommuniceerd met de Omgevingsdienst. Daarnaast is voldaan aan de voorwaarde van de Omgevingsdienst om uiterlijk 13 juli 2019 een melding van het voorval te doen. BEN stelt dat de Omgevingsdienst het destijds geen ongewoon voorval vond en dat dit haar twee jaar later niet alsnog kan worden tegengeworpen.
    4.1.    Op het meldingsformulier van het voorval heeft BEN een storing in het productieproces vermeld. Zoals het college in het bestreden besluit terecht stelt, blijkt uit de melding dat sprake was van een volledige benutting van de buffercapaciteit door zeer warm weer, waardoor er diverse veiligheden inschakelden ter voorkoming van oververhitting van de installatie. Als gevolg hiervan was sprake van een niet optimale verbranding van de nog aanwezige biomassa. Uit de brief van de Omgevingsdienst van 5 juli 2019 blijkt dat de Omgevingsdienst het voorval destijds al als een ongewoon voorval aanmerkte. In het bestreden besluit stelt het college dat onder normale omstandigheden een lage warmtevraag kan worden opgevangen door een buffersilo. In dit geval is volgens het college sprake van een ongewoon voorval, omdat de buffercapaciteit op een gegeven moment volledig werd benut en de installatie - volgens het meldingsformulier van BEN - automatisch uitschakelde, omdat de installatie de warmte niet kwijt kon. In dit licht is de Afdeling het met het college eens dat de situatie moet worden aangemerkt als een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wm.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       BEN betoogt dat het college ten onrechte stelt dat op 3 februari 2020 een ongewoon voorval heeft plaatsgevonden. Volgens haar bevond de installatie zich op dat moment in de opstartfase en was de temperatuur in de ketel lager door een combinatie van vocht in de houtsnippers en in de stenen van het metselwerk van de oven. De daarna bestelde partij droge houtsnippers werd binnen een uur geleverd, waarna de temperatuur 1,5 uur later weer op 850 graden Celsius was. Dit is volgens BEN een voor de normale bedrijfssituatie typerende situatie.
    5.1.    Het college stelt dat sprake was van het onbedoeld stoken van te natte biomassa met een onvolledige verbranding tot gevolg. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat bij ‘te’ natte biomassa sprake is van een onvolledige verbranding, terwijl de beoogde werking juist is gericht op een volledige verbranding. Daarom merkt het college de situatie aan als een ongewoon voorval. Het college ziet bevestiging van zijn standpunt in het feit dat BEN zo snel mogelijk droge biomassa heeft laten aanleveren om de ketel weer op de gewenste temperatuur te krijgen. In het verweerschrift stelt het college dat wat er ook zij van het gestelde vocht in de stenen van het metselwerk van de oven, feit blijft dat de ketel een brandstof vraagt met een bepaald minimaal en maximaal vochtpercentage en dat op 3 februari 2020 brandstof met een te hoog vochtpercentage de ketel is ingegaan met temperatuurdaling en rookontwikkeling als gevolg.
    5.2.    Volgens de melding van BEN heeft het stoken met biomassa met een te hoog vochtpercentage geleid tot een temperatuurdaling in de ketels tot 400 graden Celsius. Op de zitting heeft BEN bevestigd dat de gewenste temperatuur rond de 850 graden Celcius ligt. Weliswaar is het opstarten van de biomassacentrale op zichzelf geen ongewoon voorval, maar wel de aanwezigheid van (te) natte biomassa in de ketel tijdens die opstartfase met een temperatuurdaling en onvolledige verbranding tot gevolg. Deze situatie wijkt af van de normale bedrijfsactiviteiten. Gelet op de door het college gegeven motivering heeft het college het voorval terecht aangemerkt als een ongewoon voorval zoals bedoeld in artikel 17.1 van de Wm. Dat de temperatuur in de ketel, zoals BEN stelt, binnen 1,5 uur weer goed was, maakt dit niet anders.
    Het betoog faalt.
    6.       BEN stelt dat op 7 oktober 2020 geen ongewoon voorval plaatsvond, omdat sprake was van een geplande herstart van de installatie die zij op 6 oktober 2020 aan de Omgevingsdienst heeft gemeld. Zij stelt dat de aard van de brandstof de geconstateerde storing kon veroorzaken, die vervolgens snel verholpen kon worden. Ook deze storing, een storing in de zogenoemde feeder-ram, is volgens BEN onderdeel van de normale bedrijfsvoering. Op de zitting heeft BEN toegelicht dat een onderdeel van de feeder-ram was vastgelopen en stuk was gegaan. Dat onderdeel is vervolgens vervangen.
    6.1.    Het college stelt dat tijdens het opstartproces een storing aan de feeder-ram optrad. Daardoor moest dit opstartproces worden gestaakt en bleven de temperaturen in de ketel te laag. Volgens het college ligt het voor de hand dat een machine zodanig is ontworpen dat een bepaalde storing snel en adequaat verholpen kan worden, maar betekent dat niet dat die storing onderdeel is van de normale bedrijfsactiviteiten. Het college verwijst in dit verband naar r.o. 2.3.2 van de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2006, zoals hierboven weergegeven onder 3. Verder stelt het college dat blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2009-2010, 32 445, nr. 3, blz. 1) ook kleine incidenten, zoals lichte bedrijfsstoringen met verwaarloosbare gevolgen, als ongewoon voorval worden aangemerkt.
    6.2.    De Afdeling is het met het college eens dat de storing in de feeder-ram moet worden aangemerkt als een ongewoon voorval als bedoeld in artikel 17.1 van de Wm, nu de temperaturen in de ketel daardoor te laag bleven. Dit is ook namens BEN bevestigd in een brief van 4 november 2020. BEN stelt in die brief echter dat geen sprake was van nadelige gevolgen voor het milieu, zodat zij geen melding hoefde te doen. De vraag er nadelige gevolgen waren, zal de Afdeling hierna onder 7 bespreken.
    Het betoog slaagt niet.
    Nadelige gevolgen voor het milieu
    7.       BEN betoogt dat er geen nadelige gevolgen voor het milieu waren, zodat om die reden niet volledig aan artikel 17.1, eerste lid, van de Wm is voldaan. Volgens de Omgevingsdienst was er een houtlucht, maar BEN stelt dat dat alleen waterdamp met CO2 was die beter zichtbaar is naarmate de buitentemperatuur lager is. Volgens BEN is op geen enkel moment enig risico of gevaar voor het milieu ontstaan, omdat alle filters en overige voorzieningen naar behoren functioneerden. Ook betoogt BEN dat het college ten onrechte geen eigen onderzoek heeft gedaan naar de vraag of er  nadelige milieugevolgen waren en dat het geen causaal verband heeft vastgesteld tussen de geconstateerde houtgeur en de gestelde ongewone voorvallen. Op de zitting heeft BEN gesteld dat in de woonwijk naast de inrichting veel woningen een open haard hebben en dat niet is vastgesteld dat de houtlucht niet daarvan afkomstig was.
    7.1.    Zoals onder 2 is overwogen, volgt uit artikel 17.1, eerste lid, van Wm dat sprake moet zijn van een ongewoon voorval, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan. Anders dan BEN blijkens de zitting veronderstelt, eist artikel 17.1 van de Wm voor de vraag of er een ongewoon voorval is niet dat sprake is van (blijvende) schade voor mens of milieu. Volgens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2009-2010, 32 445, nr. 3, blz. 3) gaat het om bedrijfsstoringen die het milieu nadelig beïnvloeden of een onmiddellijk merkbaar effect hebben op de bewoonde omgeving (bijvoorbeeld stankhinder) of werkomgeving van het bedrijf. Dat er een onmiddellijk merkbaar effect was op de omgeving blijkt uit de door het college overgelegde melding van stankhinder door een hout- of brandlucht en verslagen van de toezichthouder. Bovendien heeft BEN in de door haar ingevulde meldingsformulieren van de voorvallen op 26 juni 2019 en 3 februari 2020, alsook in de brief van 4 november 2020 over het voorval op 7 oktober 2020 (die namens BEN is opgesteld) bevestigd dat tijdens de voorvallen een lagere temperatuur in de ketel ontstond waardoor een houtlucht werd veroorzaakt. De enkele, door BEN op de zitting naar voren gebrachte, stelling dat in de woonwijk veel huishoudens met een open haard zijn, leidt niet tot het oordeel dat de waargenomen houtlucht niet (mede) van haar afkomstig zou zijn. Gelet op het vorenstaande kan niet worden gesteld dat er geen nadelige gevolgen voor het milieu waren of dat er geen causaal verband was tussen de houtlucht en de ongewone voorvallen bij BEN.
    Het betoog slaagt niet.
    Melding
    8.       BEN betoogt dat zij de voorvallen bij de Omgevingsdienst heeft gemeld, hoewel het volgens haar geen ongewone voorvallen waren. De situatie op 26 juni 2019 is, overeenkomstig het verzoek van de Omgevingsdienst in haar brief van 5 juli 2019, gemeld op 12 juli 2019. Die brief verwijst volgens BEN niet naar artikel 17.2 van de Wm. De situatie van 3 februari 2020 heeft BEN gemeld op 4 februari 2020 om 16:00 uur. Verder is de herstart van de installatie al op 6 oktober 2020 gemeld en is de storing in de feeder-ram onmiddellijk na de gebeurtenis gemeld. Volgens BEN stelt het college daarom ten onrechte dat niet is voldaan aan de meldingsplicht uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wm.
    8.1.    Artikel 17.2, eerste lid, van de Wm luidt: "Degene die een inrichting drijft, waarin zich een voorval, als bedoeld in artikel 17.1, voordoet of heeft voorgedaan, meldt dat voorval zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een omgevingsvergunning voor een inrichting te verlenen, dan wel ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt gericht dan wel, in andere gevallen, aan burgemeester en wethouders."
    Het tweede lid luidt: "Hij verstrekt dat bestuursorgaan tevens, zodra zij bekend zijn, de gegevens met betrekking tot:
    a. de oorzaken van het voorval en de omstandigheden waaronder het voorval zich heeft voorgedaan;
    b. de ten gevolge van het voorval vrijgekomen stoffen, alsmede hun eigenschappen;
    c. andere gegevens die van belang zijn om de aard en de ernst van de gevolgen voor het milieu van het voorval te kunnen beoordelen;
    d. de maatregelen die zijn genomen of worden overwogen om de gevolgen van het voorval te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken;
    e. de maatregelen die zijn genomen of worden overwogen om te voorkomen dat een zodanig voorval zich nogmaals kan voordoen."
    8.2.    Hiervoor is overwogen dat in alle drie de gevallen sprake was van een ongewoon voorval. Op grond van artikel 17.2 van de Wm moesten die voorvallen daarom zo spoedig mogelijk bij het college worden gemeld. Dat BEN hieraan niet heeft voldaan, blijkt uit de door het college overgelegde meldingen, verslagen van de toezichthouder en brieven.
    8.2.1. Het college heeft BEN bij brief van 5 juli 2019 verzocht een melding te doen van het ongewone voorval op 26 juni 2019, omdat de melding daarvan uitbleef. Anders dan BEN betoogt, staat in die brief dat het voorval op 26 juni 2019 een ongewoon voorval is, waarvan op grond van hoofdstuk 17 van de Wm een melding moet worden gedaan. Het college heeft daarbij verwezen naar zowel artikel 17.1 als artikel 17.2 van de Wm. Aangezien de melding pas op 12 juli 2019, dus ruim twee weken na het voorval, is gedaan, is niet voldaan aan artikel 17.2 van de Wm.
    8.2.2. Het ongewoon voorval op 3 februari 2020 deed zich voor aan het einde van de middag/begin van de avond. BEN heeft gesteld dat het probleem na 1,5 uur was opgelost en dat de temperatuur in de ketel toen weer goed was. Volgens het verslag van de toezichthouder van 4 februari 2020 is er in de ochtend van 4 februari 2020 contact geweest tussen de Omgevingsdienst en de plantmanager van BEN, maar is het voorval van 3 februari 2020 toen niet gemeld. Op de zitting heeft BEN bevestigd dat de gewenste temperatuur in de ketel 850 graden Celcius is en dat een temperatuurdaling naar 400 een onvolledige verbranding met houtlucht tot gevolg kan hebben. Ook heeft BEN bevestigd dat haar plantmanager, en dus BEN, tijdens het contact met de toezichthouder in de ochtend al op de hoogte was van het voorval. Pas nadat de toezichthouder in de middag van 4 februari 2020 naar aanleiding van klachten van omwonenden contact opnam met de plantmanager, is om 15:55 uur een melding van BEN ontvangen. De Afdeling is het met het college eens dat BEN onder deze omstandigheden niet heeft voldaan aan artikel 17.2 van de Wm.
    8.2.3. In verband met het voorval op 7 oktober 2020 stelt BEN terecht dat de inbedrijfname van de ketel op 6 oktober 2020 is gemeld bij de Omgevingsdienst. De storing aan de feeder-ram ontstond evenwel op 7 oktober 2020. In een e-mail van 7 oktober 2020 om 08:15 uur heeft BEN in het algemeen en zonder nadere toelichting gemeld dat er een storing was in een onderdeel van de installatie. Naar aanleiding van klachten uit de omgeving heeft de Omgevingsdienst BEN per e-mail van 9 oktober 2020 laten weten de storing tijdens de opstartfase als een ongewoon voorval aan te merken. Pas bij brief van 4 november 2020 is namens BEN gemeld dat het een storing aan de feeder-ram betrof. Daarnaast heeft BEN in de brief een nadere toelichting op het voorval gegeven en zijn de door de Omgevingsdienst gestelde vragen naar aanleiding van de melding op 7 oktober 2020 beantwoord. Ook in dit geval heeft BEN niet voldaan aan artikel 17.2 van de Wm. Dat BEN, zoals zij ter zitting heeft gesteld, onderzoek en navraag moest doen naar de oorzaak van de storing, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals onder 8.1 is weergegeven, moet een melding van een ongewoon voorval op grond van artikel 17.2, eerste lid, van de Wm zo spoedig mogelijk worden gedaan. Op grond van het tweede lid kunnen de gegevens over onder meer de oorzaak van de storing worden verstrekt zodra die gegevens bekend zijn. Met de enkele melding dat sprake was van een storing in een onderdeel van de installatie is niet aan de meldingsplicht van artikel 17.2, eerste lid, van de Wm voldaan.
    8.3.    Het betoog slaagt niet.
    Bevoegdheid handhavend optreden
    9.       Hiervoor is vastgesteld dat op de onder 1 vermelde data sprake was van ongewone voorvallen met nadelige gevolgen voor het milieu. Ook is vastgesteld dat BEN niet heeft voldaan aan het vereiste uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wm om die voorvallen zo spoedig mogelijk aan het college te melden. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. De Afdeling zal hierna bespreken of bijzondere omstandigheden bestonden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Bijzondere omstandigheden
    10.     BEN betoogt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In dit verband betoogt BEN dat dagelijkse, kleine storingen inherent zijn aan het bedrijfsproces en dat er slechts lichte overtredingen waren met beperkte nadelige gevolgen voor het milieu. Hierom had het college volgens haar van handhavend optreden kunnen afzien en op grond van artikel 17.2, vierde lid, van de Wm voorschriften kunnen stellen op grond waarvan zij dit soort kleine storingen niet hoeft te melden. Ook betoogt BEN dat handhaving voor het slechts enkele uren te laat melden van een ongewoon voorval disproportioneel is. In dit verband stelt zij onder meer dat niet aantoonbaar sprake is van een veelvuldig herhalend patroon. Bovendien had het college op grond van het geldende handhavingsbeleid eerst een waarschuwing moeten geven alvorens een last op te leggen, aldus BEN. Verder stelt zij dat voor haar onduidelijk is wat zij moet melden en hoe snel.
    10.1.  Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    10.2.  Voor de vraag of handhavend kan worden opgetreden wordt geen onderscheid gemaakt tussen lichte en zware overtredingen. Het college heeft overtredingen vastgesteld. Het college heeft aan de omgevingsvergunning geen vrijstellingen van de meldingsplicht als bedoeld in artikel 17.2, vierde lid, van de Wm verbonden en op de zitting gesteld van die bevoegdheid geen gebruik te willen maken. Anders dan BEN heeft betoogd, bestond in zoverre geen aanleiding om van handhavend optreden af te zien. Verder volgt uit de wettekst en jurisprudentie wanneer een voorval ongewoon is. Ter zitting is besproken dat de installatie van BEN vaak om bijstelling vraagt, maar dat niet iedere schommeling hoeft te worden gemeld. Het college heeft op de zitting verduidelijkt dat voor situaties zoals in deze procedure aan de orde zijn, geldt dat melding moet plaatsvinden als door een ongewoon voorval buiten de inrichting effecten kunnen optreden door een onvolledige verbranding. BEN heeft onweersproken gesteld dat een houtlucht naar de omgeving mogelijk is als de temperatuur in de ketel onder 400 graden Celcius zakt. Het college heeft gesteld dat in die gevallen melding noodzakelijk is. Op de zitting heeft BEN gesteld dat zij vorig jaar 54 keer contact heeft gezocht met het college over verschillende voorvallen. De Afdeling acht dit aantal niet zodanig veel dat dit leidt tot een onwerkbare situatie en gaat er daarnaast, op basis van het door BEN op de zitting gestelde, vanuit dat er niet in al die gevallen een ongewoon voorval was dat gemeld moest worden. Naar het oordeel van de Afdeling geeft het vorenstaande geen grond voor het oordeel dat het handhavend optreden onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    10.3.  Ook de stelling van BEN dat handhaving voor het slechts enkele uren te laat melden disproportioneel is, slaagt niet. Het college heeft in het verweerschrift terecht gesteld dat BEN twee voorvallen niet op eigen initiatief heeft gemeld en dat de gegevens van het derde voorval pas na een maand zijn overgelegd. Hierdoor is van het enkele uren te laat melden, zoals BEN betoogt, geen sprake. Om herhaling van het uitblijven van een melding of een te late melding te voorkomen, heeft het college de last onder dwangsom kunnen opleggen. Zoals onder 10.2 is overwogen, is voldoende duidelijk welke voorvallen moeten worden gemeld. Op grond van artikel 17.2, eerste lid, van de Wm moet de melding zo spoedig mogelijk worden gedaan. Hoe snel dat is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Op grond van het tweede lid kunnen verdere gegevens over bijvoorbeeld de oorzaak van het ongewone voorval worden verstrekt, zodra deze bekend zijn. De gegevens die moeten worden verstrekt, staan vermeld in artikel 17.2, tweede lid, van de Wm, zoals weergegeven onder 8.1. Verder heeft het college in het verweerschrift gesteld dat dit ook blijkt uit het meldingsformulier dat BEN voor de meldingen (heeft) gebruikt.
    10.4.  Voor zover BEN betoogt dat het college eerst een waarschuwing had moeten sturen, overweegt de Afdeling dat de geconstateerde overtredingen zich naar hun aard niet lenen voor een waarschuwing met een hersteltermijn. Het is namelijk de vraag of zich binnen de hersteltermijn een ongewoon voorval voordoet met nadelige gevolgen voor het milieu. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom handhavend kunnen optreden zonder eerst een waarschuwing te geven met een hersteltermijn.
    10.5.  Gelet op wat onder 10.2 tot en met 10.4 is overwogen, ziet de Afdeling in het betoog van BEN geen grond voor het oordeel dat sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    11.     BEN betoogt dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm. De dwangsom bedraagt € 3.000,- per te laat gedane melding, maar de motivering daarvan ontbreekt volgens haar. BEN betoogt dat er een groot risico bestaat dat naar het oordeel van de Omgevingsdienst veel kleine bijsturingen in de bedrijfsvoering of vervangingen in de installaties te laat gemeld worden, waardoor zij dwangsommen zal verbeuren.
    11.1.  Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb luidt: "De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    11.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    11.3.  Zoals onder 1 is overwogen, staat in het bestreden besluit dat indien BEN niet aan de last voldoet, zij een dwangsom moet betalen van € 3.000,00 per overtreding met een maximum van € 30.000,00. In de reactie op de zienswijzen, bijlage 2 van het bestreden besluit, heeft het college gesteld dat ongewone voorvallen overlast veroorzaken of voor onrust zorgen in de omgeving. In dit geval ligt de inrichting in de nabijheid van een woonwijk. Hierdoor zijn de gevolgen van een ongewoon voorval snel merkbaar voor omwonenden en de drie voormelde voorvallen hebben ook geleid tot meldingen van overlast in de omgeving. Om adequaat te kunnen reageren op een ongewoon voorval, wil het college zo spoedig mogelijk op de hoogte zijn van een dergelijk voorval, de oorzaak en omstandigheden daarvan, de eventueel vrijgekomen stoffen en de oplossing en maatregelen ter voorkoming van een herhaling. Het college stelt dat het algemeen belang sterk is gediend met het naleven van de meldingsplicht van artikel 17.2 van de Wm. Gelet op deze motivering ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten. Zoals onder 10.2 is overwogen, hoeft niet iedere schommeling in de temperatuur van de ketel te worden gemeld. Anders dan BEN betoogt, bestaat daarom geen risico dat veel kleine bijsturingen als een ongewoon voorval moeten worden gemeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer,
    in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    628