ECLI:NL:RVS:2021:2580, Raad van State, 17-11-2021, 202002207/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2019 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om, voor zover van belang, de zeecontainers aan de voorzijde van het perceel de [locatie] in Zevenhuizen te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Zevenhuizen. [appellant] verhuurt vanuit zijn onderneming [bedrijf A] op dit perceel zeecontainers aan [bedrijf B], het bedrijf van zijn zoon. [bedrijf B] verhuurt op haar beurt de zeecontainers aan particulieren en bedrijven. Het perceel ligt in het plangebied van het bestemmingplan "Herziening Zuidplaspolder 1". Het perceel bestaat uit twee kadastrale percelen. Op het voorste gedeelte van het perceel, dat kadastraal wordt aangeduid met het nummer 854, rust de bestemming "Bedrijf". Op het achterste gedeelte van het perceel, dat kadastraal wordt aangeduid met het nummer 1067, rust de bestemming "Agrarisch".

202002207/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 20 februari 2020 in zaken nrs. 20/290 en 19/7784 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2019 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om, voor zover van belang, de zeecontainers aan de voorzijde van het perceel de [locatie] in Zevenhuizen te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden.
    Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 februari 2020 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. G. van der Wende, advocaat te Capelle aan den IJssel, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Kruk en mr. R. Oosterhuis, zijn verschenen.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend en het college op grond van artikel 8:45 van de Awb verzocht schriftelijke inlichtingen te geven en onder hem berustende stukken in te zenden. Het college heeft deze stukken toegezonden. De Afdeling heeft [appellant] vervolgens in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op deze stukken. [appellant] heeft gebruik gemaakt van deze gelegenheid.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft geen van de partijen verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Zevenhuizen (hierna: het perceel). [appellant] verhuurt vanuit zijn onderneming [bedrijf A] op dit perceel zeecontainers aan [bedrijf B], het bedrijf van zijn zoon. [bedrijf B] verhuurt op haar beurt de zeecontainers aan particulieren en bedrijven.
    Het perceel ligt in het plangebied van het bestemmingplan "Herziening Zuidplaspolder 1" (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel bestaat uit twee kadastrale percelen. Op het voorste gedeelte van het perceel, dat kadastraal wordt aangeduid met het nummer 854, rust de bestemming "Bedrijf". Op het achterste gedeelte van het perceel, dat kadastraal wordt aangeduid met het nummer 1067, rust de bestemming "Agrarisch".
    2.       Op 20 maart 2018 heeft een toezichthouder van het college op het perceel een controle uitgevoerd. Tijdens deze controle heeft de toezichthouder onder andere geconstateerd dat op het voorste gedeelte van het perceel een grote hoeveelheid zeecontainers staat die als opslagmogelijkheid worden verhuurd.
    3.       Bij brief van 3 januari 2019 heeft het college [appellant] ervan op de hoogte gesteld dat het voornemens was een last onder dwangsom op te leggen. Voor zover hier van belang, zou deze last onder dwangsom inhouden dat [appellant] de op het voorste gedeelte van het perceel aanwezige zeecontainers zou moeten (laten) verwijderen en verwijderd zou moeten (laten) houden. Volgens het college heeft [appellant] artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) overtreden, omdat de zeecontainers zonder omgevingsvergunning voor bouwen en in strijd met het bestemmingsplan zijn geplaatst, terwijl aan [appellant] geen omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is verleend.
    Het bestemmingsplan kent aan het voorste gedeelte van het perceel de aanduiding "maximum bebouwingspercentage 14%" toe.
    Artikel 5.2.2. van de planregels luidt:
    "Bedrijfsgebouwen en overkappingen
    Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    (…)
    b. het bouwvlak mag worden bebouwd:
    (…)
    1. tot maximaal het percentage zoals aangeduid ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage (%)'; met dien verstande dat de bouwvlakken zoals met elkaar verbonden via de figuur 'relatie', samen één bouwvlak vormen; of
    (…)".
    Dit betekent dat het bouwvlak op het perceel mag worden bebouwd tot maximaal 14%. Door het plaatsen van de zeecontainers wordt dit bebouwingspercentage volgens het college overschreden.
    [appellant] heeft over het voornemen een zienswijze naar voren gebracht.
    4.       Bij besluit van 1 juli 2019 heeft het college, voor zover van belang, onder aanzegging van bestuursdwang [appellant] gelast de zeecontainers te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden. [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] tegen dit besluit ingediende beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de zeecontainers, dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering en dat [appellant] niet met succes een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college het beroep van [appellant] op schending van het gelijkheidsbeginsel voldoende heeft weerlegd. Tot slot heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    [appellant] kan zich niet met deze uitspraak verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Heropening onderzoek
    5.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:68 van de Awb het onderzoek heropend om nadere schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van deze wet in te winnen over het volgende punt. Uit het dossier is gebleken dat het college rond het jaar 2000 handhavend heeft opgetreden op het perceel. De Afdeling heeft het college verzocht de documenten behorende bij deze handhavingsprocedure aan de Afdeling te doen toekomen. Na ontvangst van deze documenten heeft de Afdeling [appellant] in de gelegenheid gesteld op deze stukken te reageren. In zijn reactie heeft [appellant] mede gronden aangevoerd en stukken ingediend die gaan over een op 18 mei 2021 alsnog ingediende aanvraag voor het tijdelijk plaatsen van opslagcontainers op het voorste gedeelte van het perceel. Omdat deze gronden en stukken niet gaan over de hiervoor genoemde documenten en omdat in zoverre geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het onderzoek niet volledig is geweest, dienen deze gronden en stukken buiten bespreking te worden gelaten.
    Het hoger beroep
    Wijziging van last onder dwangsom naar last onder bestuursdwang
    6.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte gewisseld is van last onder dwangsom naar last onder bestuursdwang. In de vooraankondiging staat namelijk dat het college voornemens was om een last onder dwangsom op te leggen. Bij besluit van 1 juli 2019 heeft het college er echter zonder kenbare motivering voor gekozen een last onder bestuursdwang op te leggen. Het zonder kenbare motivering wijzigen van het voornemen een last onder dwangsom op te leggen naar het opleggen van een last onder bestuursdwang, leidt er volgens [appellant] toe dat het college het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. De motivering die het college in het voornemen had gegeven ten behoeve van de last onder dwangsom, kan niet integraal worden overgenomen om een last onder bestuursdwang op te leggen. Verder heeft [appellant] geen gelegenheid gekregen om een zienswijze naar voren te brengen over de last onder bestuursdwang. De naar voren gebrachte zienswijze ziet immers op de last onder dwangsom.
    6.1.    [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Dit betoog moet buiten beschouwing blijven, omdat het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog dat het college ten onrechte en zonder kenbare motivering het voornemen een last onder dwangsom op te leggen heeft gewijzigd naar het opleggen van een last onder bestuursdwang, niet al bij de rechtbank kon worden gehouden. [appellant] had dit uit het oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen wel moeten doen.
    Bevoegd?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de zeecontainers op het voorste gedeelte van het perceel. De zeecontainers zijn niet vergunningplichtig, omdat zij niet kunnen worden aangemerkt als bouwwerk. Een zeecontainer is weliswaar een constructie van enige omvang, maar voor het overige voldoet een zeecontainer niet aan het begrip "bouwwerk". Ten eerste staat namelijk niet vast dat de zeecontainers bedoeld zijn om op het perceel te functioneren. De rechtbank heeft ten onrechte aan het enkele feit dat de zeecontainers genummerd zijn, het gevolg verbonden dat de zeecontainers een plaatsgebonden karakter hebben. De zeecontainers zijn genummerd vanwege administratieve redenen en ter identificatie. [appellant] houdt aan de hand van de nummers bij welke zeecontainers verhuurd zijn en welke zeecontainers kunnen worden verhuurd.
    Ten tweede heeft de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in het standpunt dat de zeecontainers direct met de grond verbonden zijn, aangezien deze op de grond geplaatst zijn. De zeecontainers kunnen op de grond worden geplaatst, zodat huurders deze kunnen bezichtigen en eventueel aanwezige materialen kunnen ophalen. De zeecontainers zijn echter niet bedoeld om ter plaatse te functioneren en staan op wielen, zodat zij snel kunnen worden verplaatst. Voor zover de rechtbank aan de hand van door het college overgelegde luchtfoto’s van 2016, 2017, 2018 en 2019 heeft geconcludeerd dat dezelfde zeecontainers stelselmatig aanwezig zijn op het perceel, betoogt [appellant] dat dat niet zo vreemd is. Als de zeecontainers worden teruggeplaatst, worden deze aan de hand van de nummering in dezelfde volgorde geplaatst. Uit foto’s van één dag van de hiervoor genoemde jaren, kan niet de conclusie worden getrokken dat de zeecontainers stelselmatig op het perceel van [appellant] staan. Ook de verkleuring van de zeecontainers kan niet leiden tot dit oordeel, aangezien zeecontainers die buiten in de lucht staan altijd lichter worden van kleur. Het is daarvoor niet vereist dat deze op zijn perceel staan, aldus [appellant].
    7.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van totstandkoming (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92), bij het begrip "bouwwerk" aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:223), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat een zeecontainer een constructie is van enige omvang. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de zeecontainers in dit geval bedoeld zijn om ter plaatse te functioneren. De stelling van [appellant] dat de zeecontainers op wielen staan en eenvoudig te verplaatsen zijn, is onvoldoende voor het oordeel dat alleen al daarom geen sprake is van een bouwwerk. Ook verplaatsbare, mobiele constructies kunnen als plaatsgebonden worden beschouwd, zodra de bedoeling aanwezig is om de constructie permanent of gedurende een lange tijd op één plaats aanwezig te laten zijn. Hoewel de Afdeling de uitleg van [appellant] dat de nummering van de zeecontainers dient ter administratie op zichzelf niet onaannemelijk acht, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling in ieder geval terecht overwogen dat uit de door het college overgelegde luchtfoto’s van de jaren 2016 tot en met 2019 kan worden opgemaakt dat de zeecontainers bedoeld zijn om ter plaatse te functioneren. Op al deze luchtfoto’s staan telkens dezelfde zeecontainers in dezelfde rij, zodat aannemelijk is dat de zeecontainers gedurende deze jaren op de desbetreffende plaatsen zijn gebleven. De stelling van [appellant] dat dit toeval is doordat de luchtfoto’s op die ene dag in het jaar zijn genomen dat alle zeecontainers weer op het voorste gedeelte van zijn perceel stonden, acht de Afdeling niet aannemelijk. Bovendien heeft [appellant] zijn stelling dat de zeecontainers regelmatig naar een huurder elders worden gebracht en later op dezelfde plaats op het perceel weer worden teruggeplaatst, niet met stukken onderbouwd. Door de aannemelijk te achten langdurige aanwezigheid van de zeecontainers op het voorste gedeelte van het perceel hebben deze een plaatsgebonden karakter. Dit betekent dat de zeecontainers moeten worden aangemerkt als bouwwerken en dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat deze vergunningplichtig zijn. Aangezien [appellant] niet over de benodigde omgevingsvergunning beschikt, was het college bevoegd handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsingskader
    8.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisering
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhaving af had moeten zien, omdat sprake is van concreet zicht op legalisering.
    Op 4 februari 2020 heeft [appellant] namelijk een omgevingsvergunning aangevraagd voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van zeecontainers op het achterste gedeelte van het perceel, zodat deze niet meer op het voorste gedeelte zullen staan. Hoewel het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het niet van de agrarische bestemming wil afwijken, verwacht [appellant] dat de ruimtelijke onderbouwing daar verandering in zal brengen. [appellant] voert verder aan dat het aldus legaliseren van zijn bedrijf in overeenstemming is met de "Structuurvisie Zuidplas 2030" (hierna: de Structuurvisie). Uit de Structuurvisie blijkt namelijk dat de mogelijkheden voor akkerbouw en veeteelt afnemen. [appellant] vraagt zich daarom af of de agrarische bestemming die rust op het achterste gedeelte van zijn perceel nog wel in lijn is met de Structuurvisie.
    [appellant] wijst er verder op dat het gebied waarbinnen zijn perceel ligt, volop in ontwikkeling is. Daarom zal hij voor het voorste gedeelte van het perceel primair gaan verzoeken het bestemmingsplan te wijzigen voor wat betreft het maximum bebouwingspercentage. Subsidiair zal [appellant] een aanvraag voor een tijdelijke omgevingsvergunning indienen. Hierover heeft ook al vooroverleg met het college plaatsgevonden. [appellant] stelt dat deze aanvragen, gelet op de planologische ontwikkelingen die plaatsvinden in het gebied, niet kunnen worden afgewezen.
    [appellant] merkt verder op dat voor meer percelen met een bedrijfsbestemming bij hem in de buurt is afgeweken van de regel in het bestemmingsplan dat een maximaal bebouwingspercentage van 14% geldt, waaruit blijkt dat het niet onmogelijk is om uitbreiding van het maximale bebouwingspercentage te krijgen.
    9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering. De ingediende aanvraag om omgevingsvergunning is door [appellant] op 4 mei 2020 ingetrokken. Op 29 juni 2020 heeft [appellant] vervolgens inderdaad een verzoek tot vooroverleg ingediend. Dit gaat over de mogelijkheid het bestemmingsplan te wijzigen voor het voorste gedeelte van het perceel, zodat de zeecontainers daar structureel zouden kunnen worden geplaatst. Hierbij heeft [appellant] ook verzocht om een tijdelijke omgevingsvergunning om te voorzien in een overbruggingsperiode tussen de huidige situatie en een nieuw bestemmingsplan. Het vooroverleg is echter nog gaande, waardoor het college hierover nog geen standpunt kan innemen. Op het moment dat het besluit tot last onder bestuursdwang is genomen, was het standpunt van het college echter dat het niet bereid is om mee te werken aan de legalisering van zeecontainers op het voorste gedeelte van het perceel.
    9.2.    De Afdeling stelt vast dat om de zeecontainers te legaliseren een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig is voor het bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. In een dergelijk geval is voor het bestaan van concreet zicht op legalisering ten minste vereist dat een aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend. Niet is gebleken dat [appellant] een dergelijke aanvraag heeft ingediend. Voor zover [appellant] heeft gewezen op de aanvraag om omgevingsvergunning van 4 februari 2020, merkt de Afdeling op dat, nog daargelaten dat die aanvraag dateerde van na het besluit op bezwaar, [appellant] op de zitting heeft bevestigd dat hij deze aanvraag heeft ingetrokken. De Afdeling stelt verder vast dat de ingetrokken aanvraag ook geen betrekking had op het voorste gedeelte van het perceel, maar alleen zag op het plaatsen van zeecontainers op het achterste gedeelte van het perceel. Naar het oordeel van de Afdeling kan op grond van deze aanvraag daarom hoe dan ook geen concreet zicht op legalisering worden aangenomen voor de zeecontainers die in strijd met het bestemmingsplan op het voorste gedeelte van het perceel zijn geplaatst.
    Ook het door [appellant] genoemde vooroverleg ten aanzien van het wijzigen van het bestemmingsplan, biedt naar het oordeel van de Afdeling, nog daargelaten dat ook het desbetreffende verzoek dateert van na het besluit op bezwaar, onvoldoende aanknopingspunten om een concreet zicht op legalisering aan te kunnen nemen. De Afdeling merkt op dat voor legalisering door herziening van het bestemmingsplan ten minste is vereist dat een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Daarvan is in dit geval geen sprake.
    Ten aanzien van de verwijzing van [appellant] naar de Structuurvisie en zijn stelling dat voor meerdere percelen met een bedrijfsbestemming bij hem in de buurt is afgeweken het bestemmingsplan, waaruit zou blijken dat het niet onmogelijk is om uitbreiding van het maximale bebouwingspercentage te krijgen, overweegt de Afdeling dat dit onvoldoende is om op basis daarvan een concreet zicht op legalisering aan te kunnen nemen.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van een concreet zicht op legalisering.
    Het betoog slaagt niet.
    Onevenredig
    10.     [appellant] betoogt dat het handhavend optreden door het college onevenredig is. Vooralsnog halen [appellant] en [bedrijf B] inkomsten uit de verhuur van de zeecontainers. Als dit wegvalt, verliezen [appellant] en zijn zoon een aanzienlijk deel van hun inkomsten. Door de wereldwijde coronapandemie, verwachten [appellant] en zijn zoon niet dat zij dit op korte termijn elders kunnen opvangen.
    10.1.  Dat [appellant] en [bedrijf B] inkomsten zullen verliezen door het handhavend optreden, geeft onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling weegt hier mee dat bouwen zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning op eigen risico geschiedt. De Afdeling weegt verder mee dat het hier niet gaat om een overtreding van geringe aard en ernst. De zeecontainers zijn immers zonder omgevingsvergunning voor lange tijd geplaatst op een perceel waar dat niet is toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat handhaving onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft genomen. Het perceel wordt volgens hem al twintig jaar lang gebruikt voor de verhuur van de zeecontainers. Het college heeft dit gedurende deze tijd impliciet gedoogd, aldus [appellant]. Zo’n vijftien jaar geleden is er een inspectie geweest, waarbij het gemeentebestuur niet heeft gemaand tot beëindiging van de opslag van zeecontainers op het voorste gedeelte van het perceel. [appellant] is van mening dat bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de aanwezigheid en het bedrijfsmatig gebruik van zeecontainers ter plaatse was toegestaan. Daarbij is het volgens [appellant] onevenredig om na zo’n lange periode nog handhavend op te treden.
    11.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    11.2.  Uit het dossier blijkt dat het college rond het jaar 2000 ook handhavend heeft opgetreden ten aanzien van diverse overtredingen op het perceel. Omdat uit het dossier niet kon worden opgemaakt of toentertijd ook al zeecontainers op het perceel aanwezig waren en nadere informatie over de handhavingsprocedure ontbrak, heeft de Afdeling het college op grond van artikel 8:45 van de Awb verzocht de documenten behorende bij deze handhavingsprocedure aan de Afdeling te doen toekomen. Op 6 september 2021 heeft de Afdeling deze stukken van het college ontvangen. Deze stukken bestaan uit foto’s van het perceel uit 1997, luchtfoto’s van het perceel uit 1997, een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom van 3 november 1998, een tweede besluit tot oplegging van een last onder dwangsom van 4 mei 1999, een controlerapport van 6 april 2000, een controlerapport van 31 mei 2000 en een schriftelijke bevestiging dat de handhavingsprocedure wordt beëindigd van 26 oktober 2000.
    11.3.  [appellant] voert in zijn reactie aan dat uit deze stukken blijkt dat rond het jaar 2000 al vele containers aanwezig waren op het perceel. Het college heeft hier toen en nadien niet handhavend tegen opgetreden. Ook heeft [appellant] een drietal verklaringen overgelegd. In deze verklaringen staat dat het opslagterrein aan de [locatie] te Zevenhuizen al ruim 20 jaar in gebruik is geweest als opslagterrein. Verder staat in deze verklaringen dat op die locatie ook altijd tientallen 20ft en 40ft zeecontainers hebben gestaan die in gebruik waren voor de opslag van kasmaterialen.
    11.4.  De Afdeling stelt op grond van de door het college overgelegde stukken vast dat het college omstreeks het jaar 2000 inderdaad handhavend heeft opgetreden op het perceel. Deze handhavingsprocedure zag op het verwijderen van de aangebrachte verharding op het weiland en het verwijderen van opgeslagen materialen op het perceel. Uit deze stukken blijkt echter niet dat het college toentertijd ook zou hebben geconstateerd dat er een groot aantal zeecontainers op het perceel stonden. Volgens de Afdeling is ook niet aannemelijk dat het college dit zou kunnen hebben geconstateerd. Op de foto’s uit deze stukken zijn namelijk niet meer dan twee zeecontainers zichtbaar. Naar het oordeel van de Afdeling is op grond hiervan niet aannemelijk dat omstreeks het jaar 2000 zeecontainers op het perceel van [appellant] stonden in de omvang zoals deze er ten tijde van het besluit op bezwaar stonden. De door [appellant] overgelegde verklaringen kunnen deze informatie uit de documenten behorende bij de handhavingsprocedure van omstreeks het jaar 2000 niet weerleggen. [appellant] heeft zijn standpunt dat het college ingestemd zou hebben met de aanwezige hoeveelheid zeecontainers op het perceel ook niet verder onderbouwd.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college een gedraging heeft verricht waaruit [appellant] redelijkerwijs kon afleiden dat het college niet handhavend op zou treden tegen de in 2018 geconstateerde zeecontainers. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellant] niet met succes een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Omdat niet aannemelijk is geworden dat de zeecontainers al 20 jaar aanwezig waren op het perceel, ziet de Afdeling ook in dit opzicht geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft genomen. Nadat het agrarische bedrijf op het perceel aan de Knibbelweg 73-75 is beëindigd, is de bedrijfsbebouwing op dat perceel in gebruik genomen als opslag. Voor dit perceel heeft de raad op 26 november 2013 het bestemmingsplan "Knibbelweg 73-75 te Zevenhuizen" vastgesteld, dat voorziet in een planologisch kader op basis van het huidige gebruik. Op dit perceel staat ook een flink aantal zeecontainers. [appellant] acht het onbegrijpelijk dat deze situatie met opslag van spullen in zeecontainers dan wel in bedrijfsgebouwen zowel is gedoogd als gelegaliseerd. Er is sprake van ongelijke behandeling van twee rechtens vergelijkbare gevallen. Voor zover het college stelt dat de bestemmingsplannen en de bestemmingen van de percelen verschillen, wijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:694, onder 4.5, waaruit volgt dat het enkele feit dat sprake is van een andere bestemming en/of het perceel in een ander bestemmingsplan is gelegen, niet wil zeggen dat er in het kader van een handhavingsbesluit geen geslaagd beroep kan worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
    12.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in wat [appellant] naar voren heeft gebracht over het perceel aan de Knibbelweg terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. De Afdeling overweegt daartoe dat er te veel verschillen zijn tussen de situatie aan de Knibbelweg en de situatie op het perceel van [appellant]. Het uitgangspunt van het perceel aan de Knibbelweg was namelijk het bestemmingsplan "Het nieuwe midden", terwijl het uitgangspunt voor het perceel van [appellant] het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1" is. Op grond van het bestemmingsplan "Het nieuwe midden" gold voor de gronden aan de Knibbelweg 73-75 een aanzienlijk hoger maximaal bebouwingspercentage dan het maximaal bebouwingspercentage dat op grond van het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1" voor het perceel van [appellant] geldt. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook geen sprake van rechtens vergelijkbare gevallen. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:694, kan niet leiden tot een ander oordeel, omdat het in die zaak ging om handhaving in verband met beleid dat niet was beperkt tot een bepaald bestemmingsplan, maar gold voor de gehele gemeente. De Afdeling heeft in die situatie overwogen dat de enkele omstandigheid dat er sprake was van verschillende bestemmingsplannen niet maakt dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Dat betekent niet dat in dit geval, waar geen sprake is van gemeentelijk beleid, geen gewicht mag worden toegekend aan het feit dat sprake is van verschillende bestemmingsplannen.
    Het betoog slaagt niet.
    Verlenging begunstigingstermijn
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank het ten onrechte niet onredelijk heeft geacht dat het college niet bereid was om de begunstigingstermijn te verlengen. Een noodgedwongen en abrupt einde van de verhuur van de zeecontainers is absoluut onwenselijk, niet alleen voor [appellant], maar ook voor de zoon van [appellant] als eigenaar van [bedrijf B] Ook de belangen van meer dan 100 huurders spelen hier een rol. De huurcontracten zijn niet maandelijks opzegbaar. Verder is geen sprake van overlast door de bedrijfsmatige activiteiten. Een redelijke afbouwperiode is gerechtvaardigd. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met de coronacrisis, aangezien er minder middelen en mensen beschikbaar zijn om de zeecontainers van het terrein te verwijderen.
    13.1.  De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet onredelijk is dat het college niet bereid is om de begunstigingstermijn, zoals door [appellant] gewenst, te verlengen met een termijn van 5 jaar. De Afdeling merkt op dat als de overtreder zich erop beroept dat een verleende begunstigingstermijn te kort is, het aan hem is om dat aannemelijk te maken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was de zeecontainers binnen de geboden termijn te verwijderen. Zo heeft [appellant] geen huurcontracten overgelegd waaruit blijkt dat deze niet op korte termijn konden worden opgezegd.
    De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat de door het college gegeven begunstigingstermijn te kort was om de overtreding te beëindigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep is ongegrond.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    271-952.