ECLI:NL:RVS:2022:81, Raad van State, 12-01-2022, 202100306/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalre vier lasten onder bestuursdwang opgelegd aan [appellant A] en [appellant B] vanwege een plaatsgevonden hebbende bodemverontreiniging. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [appellant A] en [appellant B]. Aan de Broekweg te Waalre ligt een woonwagencentrum met 16 percelen. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie 1]. Op 3 september 2019 hebben toezichthouders van de gemeente, ondersteund door de politie, in het centrum een bestuurlijke controle verricht. De bevindingen van die controle, ook over het perceel, zijn neergelegd in bestuurlijke rapportages van de politie van 9 en 20 september 2019. Volgens het college blijkt uit deze rapportages dat op het perceel voorwerpen zijn aangetroffen die bedoeld waren voor de productie van drugs.

202100306/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Waalre,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalre,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college vier lasten onder bestuursdwang opgelegd aan [appellant A] en [appellant B] vanwege een plaatsgevonden hebbende bodemverontreiniging. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [appellant A] en [appellant B].
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld, samen met het zaak nr. 202100690/1, op 20 oktober 2021, waar [appellant A] en [appellant B], beiden bijgestaan door mr. M.J. van de Laar, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.A. Roelse en C. van de Laar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de Broekweg te Waalre ligt een woonwagencentrum met 16 percelen. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel). Op 3 september 2019 hebben toezichthouders van de gemeente, ondersteund door de politie, in het centrum een bestuurlijke controle verricht. De bevindingen van die controle, ook over het perceel, zijn neergelegd in bestuurlijke rapportages van de politie van 9 en 20 september 2019. Volgens het college blijkt uit deze rapportages dat op het perceel voorwerpen zijn aangetroffen die bedoeld waren voor de productie van drugs. Verder zijn er op het nabijgelegen perceel [locatie 2] handschoenen aangetroffen met aan de binnenzijde een DNA-mengprofiel van onder meer [appellant A], tezamen met aan de buitenzijde ervan een chemische stof die wordt gebruikt bij de fabricage van drugs. Ook heeft de politie op het bosperceel, nabij de muur die rondom het woonwagencentrum staat, voorwerpen en stoffen gevonden die te maken hebben met de productie van synthetische drugs. Uit bodemonderzoeken is gebleken dat de bodem en het grondwater van het bosperceel achter de percelen Broekweg 6 tot en met 36 is verontreinigd, althans is aangetast, met drugsafval.
    Naar aanleiding hiervan heeft het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 juli 2020 vier lasten onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb), artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De eerste, tweede en derde last houden, kort gezegd, in dat op basis van de uitgevoerde bodemonderzoeken een plan van aanpak ten behoeve van de sanering van de bodem en het grondwater van het bosperceel moet worden opgesteld, na goedkeuring van dat plan tot sanering moet worden overgegaan en binnen zes maanden de verontreiniging van het bosperceel overeenkomstig het plan van aanpak moet zijn verwijderd. De vierde last heeft betrekking op het overleggen van een evaluatierapport van de uitgevoerde sanering.
    [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet verenigen met deze lasten onder bestuursdwang en de beslissing om de kosten van de bestuursdwang voor hun rekening te laten komen.
    Wet- en regelgeving
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
    Wie kan als overtreder worden aangemerkt?
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat zij niet kunnen worden aangemerkt als overtreders van artikel 13 van de Wbb, artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, omdat zij niets van doen hebben gehad met de productie van drugs. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat er op het perceel geen voorwerpen zijn aangetroffen die bestemd waren voor het vervaardigen van drugs. De twee kunststof reactieketels waren aangeschaft om een verdelgingsmiddel tegen onkruid te bewaren. De jerrycans waren nieuw en gekocht voor het opslaan van petroleum, die wordt gekocht in België en waarmee de kachel in de woonwagen wordt gestookt. [appellant A] en [appellant B] stellen dat er ook geen andere feiten of omstandigheden zijn die erop wijzen dat zij bezig waren met het vervaardigen van drugs, temeer nu er geen druggerelateerde stoffen op het perceel zijn gevonden. Zij betwisten verder dat de handschoenen met een chemische stof aan de buitenzijde, die op het perceel [locatie 2] zijn aangetroffen, van hen afkomstig zijn. Die handschoenen zijn slechts gebruikt voor het opruimen van dat perceel. Verder voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat geen enkel bewijs is gevonden dat zij de voorwerpen en stoffen op het bosperceel hebben gestort. Zij zijn geen eigenaar van het bosperceel, het bosperceel is voor iedereen toegankelijk en zij hebben daar geen zicht op, omdat tussen hun perceel en het bosperceel een muur van 2 m hoog staat. Volgens [appellant A] en [appellant B] is het besluit alleen gebaseerd op de discriminerende aanname dat woonwagenbewoners betrokken zij bij de productie van drugs.
    3.1.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 november 2020, dat onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, staat dat de volgende voorwerpen op het perceel zijn aangetroffen:
    - 2 schone en ongebruikte reactieketels van kunststof,
    - 2 rollen slang van kunststof,
    - 1 nieuwe en ongebruikte koolstoffilter,
    - 11 schone en ongebruikte witte jerrycans van 20 liter,
    - 18 schone en ongebruikte witte jerrycans van 10 liter,
    - 15 schone en ongebruikte witte jerrycans van 5 liter.
    Verder zijn op het perceel [locatie 2] twee handschoenen aangetroffen met aan de binnenzijde een DNA-mengprofiel van onder meer [appellant A] en aan de buitenzijde ervan de chemische stof MAPA, een stof die wordt gebruikt voor de productie van BMK, een grondstof voor synthetische drugs. Deze handschoenen zijn tezamen met andere druggerelateerde voorwerpen en stoffen, waaronder BMK, in een bijgebouw op dat perceel aangetroffen. In de bodem en het grondwater van het bosperceel zijn BMK en BMK-gerelateerde verbindingen - vergelijkbaar met de stof op de handschoenen - aangetroffen, alsmede vergelijkbare voorwerpen die ook op het perceel van [appellant A] en [appellant B] zijn aangetroffen.
    Op grond van voornoemde constateringen stelt het college zich op het standpunt dat het aannemelijk is dat [appellant A] en [appellant B] betrokken waren bij de stort van de voorwerpen en stoffen op het bosperceel in een mate die hen (mede) verantwoordelijk maakt voor die stort. De bodemverontreiniging op het bosperceel en de gevolgen daarvan dienen volgens het college daarom door [appellant A] en [appellant B] te worden beperkt en zoveel mogelijk ongedaan te worden gemaakt, hetgeen mede de aanleiding vormt voor het opleggen van de vier lasten onder bestuursdwang.
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat sprake is van een overtreding van artikel 13 van de Wbb, artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer door het storten van druggerelateerde stoffen en voorwerpen op het bosperceel. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college [appellant A] en [appellant B] terecht heeft aangemerkt als overtreders van deze bepalingen.
    3.3.    Het is aan het college om aannemelijk te maken dat de overtreding van artikel 13 van de Wbb aan [appellant A] en [appellant B] kan worden toegerekend. Om in dit geval als overtreder van artikel 13 Wbb te kunnen worden aangemerkt, is vereist dat [appellant A] en [appellant B] zelf druggerelateerde stoffen en voorwerpen op het bosperceel hebben gestort en daarmee handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 hebben verricht, dan wel dat dergelijke handelingen, verricht door anderen, aan hen kunnen worden toegerekend. Het college dient daartoe aannemelijk te maken dat [appellant A] en [appellant B] betrokken zijn geweest bij het produceren van drugs dat tot de storting van daaraan gerelateerde voorwerpen en stoffen op het bosperceel heeft geleid.
    De Afdeling is van oordeel dat het college hier niet in is geslaagd. Het college heeft volstaan met een enkele gestelde constatering dat op het perceel voorwerpen als jerrycans, reactieketels en slangen zijn aangetroffen. Weliswaar volgt uit het in het bestreden besluit geïncorporeerde advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 november 2020 dat soortgelijke ketels vaker worden aangetroffen op productielocaties voor synthetische drugs en bekend is dat voor de productie van synthetische drugs vaak zeer grote hoeveelheden chemicaliën worden overgeschonken in kleine jerrycans die gemakkelijker te vervoeren zijn, maar dit laat onverlet dat - naar ook niet in geschil is - op het perceel géén druggerelateerde stoffen zijn aangetroffen en een deel van de op het perceel aangetroffen voorwerpen nieuw, schoon en/of niet gebruikt waren. Het college heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat [appellant A] en [appellant B] handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb hebben verricht of laten verrichten, reeds omdat wat er is aangetroffen op het perceel niet voldoende is om aan te nemen dat op dat perceel enige productie van drugs heeft plaatsgevonden. Dat dezelfde aangetroffen voorwerpen op het perceel blijkens de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2638, hebben geleid tot sluiting van het bijgebouw op het perceel, maakt het voorgaande niet anders, omdat verschillende toetsingskaders van toepassing zijn voor enerzijds artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in verband met artikel 10a van de Opiumwet, als in die zaak aan de orde en anderzijds artikel 13 van de Wbb in de hier voorliggende zaak. Het vraagt in deze zaak om een andere beoordeling van dezelfde feitelijke gegevens. En daarbij komt ook dat in die andere zaak politierapportages van het dossier hebben deel uitgemaakt, die in deze zaak kennelijk niet zijn betrokken.
    Het gegeven dat op het perceel [locatie 2] - de standplaats waarop [persoon] woont - twee handschoenen zijn gevonden heeft het college, zoals het desgevraagd ter zitting ook heeft bevestigd, van doorslaggevend belang geacht in de besluitvorming. Vast staat dat aan de binnenzijde van de handschoenen het DNA-mengprofielen van minimaal drie personen, waaronder die van [appellant A], tezamen met aan de buitenzijde de chemische stof MAPA is vastgesteld. Hoewel op zichzelf niet is uitgesloten dat met de handschoenen door een van deze personen handelingen als bedoeld in artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb zijn (laten) verricht, gelet ook op de overige in het bijgebouw op het perceel [locatie 2] aangetroffen druggerelateerde voorwerpen en stoffen, is in dit geval echter door het college niet duidelijk gemaakt door wie en op welk moment. Ook met deze constatering heeft het college daarom niet aannemelijk gemaakt dat [appellant A] en [appellant B] artikel 13 van de Wbb hebben overtreden. Ook anderszins heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellant A] en [appellant B] betrokkenheid hadden bij de aangetroffen druggerelateerde voorwerpen en stoffen op het perceel [locatie 2] dan wel op het bosperceel waardoor de daarmee verrichtte handelingen aan hen zouden moeten worden toegerekend.
    Gelet op het voorgaande kunnen [appellant A] en [appellant B] niet als overtreders van dat artikel worden aangemerkt. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant A] en [appellant B] artikel 13 van de Wbb hebben overtreden.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    4.       Wat de gestelde overtreding van artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling als volgt.
    In het besluit van 14 juli 2020, dat bij besluit van 15 december 2020 in stand is gelaten, heeft het college in dit verband volstaan met enkele, gedeeltelijk in algemene bewoordingen gestelde constateringen. Gelet hierop, en in aanmerking genomen hetgeen [appellant A] en [appellant B] hierover naar voren hebben gebracht, kan niet worden geconcludeerd dat [appellant A] en [appellant B] handelingen met betrekking tot afvalstoffen hebben verricht of nagelaten als bedoeld in artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer of zij degenen zijn geweest die afvalstoffen in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer op of in de bodem hebben gebracht. Ook anderszins heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat zich door [appellant A] en [appellant B] een overtreding van deze artikelen heeft voorgedaan.
    Gelet op het voorgaande kunnen [appellant A] en [appellant B] niet als overtreders van artikel 10.1, eerste en tweede lid, en artikel 10.2, eerste lid van de Wet milieubeheer worden aangemerkt. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant A] en [appellant B] die artikelonderdelen hebben overtreden.
    Het betoog slaagt ook in zoverre.
    5.       Gelet op de voorgaande overwegingen heeft het college [appellant A] en [appellant B] ten onrechte aangemerkt als overtreders op wie de kosten van de toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 15 december 2020 dient te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling zal het primaire besluit van 14 juli 2020 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waalre van 15 december 2020, kenmerk 97537;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waalre van 14 juli 2020, kenmerk 41219;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalre tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalre tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waalre aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 181,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022
    187-890
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    […]
    Artikel 13
    Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    […]
    Wet milieubeheer
    […]
    Artikel 10.1
    1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    2. Het is een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    […]
    Artikel 10.2
    1. Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
    […]