ECLI:NL:RVS:2024:266, Raad van State, 24-01-2024, 202301344/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning aan de woonvoorraad onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. [appellant] is eigenaar van de woning aan [locatie A] in Amsterdam. Hij verhuurde de woning aan een broer en zus. De woning heeft vier etages. Op 10 juli 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht naar aanleiding van een leegstandsmelding. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen volgt dat in de woning in totaal vier toeristen zijn aangetroffen, verdeeld over twee groepen, die de gehele woning tot hun beschikking hadden. De eerste groep toeristen had voor de periode 9 juli 2019 - 12 juli 2019 via AirBnB geboekt. Het college stelt zich op het standpunt dat de woning is onttrokken aan de woonvoorraad ten behoeve van toeristische verhuur, terwijl daarvoor geen vergunning is verleend, en dat aan de voorwaarden die de toeristische verhuur van een woning vergunningvrij mogelijk maken niet is voldaan.

202301344/1/A2.Datum uitspraak: 24 januari 2024
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 januari 2023 in zaak nr. 20/1392 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 16 september 2019 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning aan de woonvoorraad onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam.
  
  
  
    Bij besluit van 27 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 16 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. appellant] is eigenaar van de woning aan [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). Hij verhuurde de woning aan een broer en zus. De woning heeft vier etages.
  
  2. Op 10 juli 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht naar aanleiding van een leegstandsmelding. Uit het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen volgt dat in de woning in totaal vier toeristen zijn aangetroffen, verdeeld over twee groepen, die de gehele woning tot hun beschikking hadden. De eerste groep toeristen had voor de periode 9 juli 2019 - 12 juli 2019 via AirBnB geboekt. Deze groep had de eerste en tweede etage geheel tot zijn beschikking. De tweede groep toeristen had voor de periode 8 juli 2019 - 12 juli 2019 via AirBnB geboekt. Deze groep had de derde en vierde etage geheel tot zijn beschikking.
  
  
    Op het adres van de woning stond niemand ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp).
  
  
  
    Bestreden besluitvorming en uitspraak rechtbank
  
  
  3. Het college stelt zich op het standpunt dat de woning is onttrokken aan de woonvoorraad ten behoeve van toeristische verhuur, terwijl daarvoor geen vergunning is verleend, en dat aan de voorwaarden die de toeristische verhuur van een woning vergunningvrij mogelijk maken niet is voldaan. In dit kader heeft het college uiteengezet dat het heeft getoetst aan de voorwaarden voor de exploitatie van een bed and breakfast (B&B), omdat [appellant] B&B-exploitatie contractueel had toegestaan.
  
  
    Volgens het college moet voorafgaand aan de start van een B&B een melding worden gedaan bij het college. De hoofdbewoner moet de woning als hoofdverblijf hebben en ook als zodanig in de brp ingeschreven staan. Daarnaast mag er niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak worden verleend en moet de bestemming tot wonen blijven overheersen. Een B&B in een afzonderlijke woning is niet mogelijk, aldus het college.
  
  
  
    Aan deze voorwaarden voor de exploitatie van een B&B is niet voldaan. De toeristen hebben verklaard dat zij de gehele woning tot hun beschikking hadden en dat alle aangetroffen persoonlijke spullen van hen waren. In de advertentie op AirBnB werd de gehele woning ter beschikking gesteld. Hieruit blijkt dat sprake is van een overtreding. Dat een van de huurders zich per abuis op de [locatie B] heeft ingeschreven in plaats van op de [locatie A], terwijl dit adres geen woonfunctie had, doet niet af aan de geconstateerde overtreding. Het niet ingeschreven staan op [locatie A] is immers niet de enige reden waarom de toeristische verhuur op dit adres niet volgens de regels gebeurde. Het niet duurzaam bewonen van dit adres geeft hierin wel de doorslag, aldus het college.
  
  
  
    Voor zover [appellant] stelt dat er sprake zou zijn van vakantieverhuur, is ook niet aan de voorwaarden voldaan, omdat er geen inschrijving is in de brp, terwijl dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling wel een zelfstandige voorwaarde is om van vakantieverhuur te spreken, aldus het college.
  
  
  
    Volgens het college dient [appellant] als functioneel dader te worden aangemerkt, omdat niet is gebleken dat hij in voldoende mate concreet toezicht heeft gehouden op het rechtmatig gebruik van de woning. Uit zijn eigen verklaring blijkt dat hij niet op de hoogte was van de situatie in de woning. Daarnaast heeft hij toeristische verhuur op het adres toegestaan. Het opnemen in het huurcontract dat die verhuur overeenkomstig de regels moet gebeuren, is niet voldoende om van toereikend toezicht te spreken. Evenmin is het voldoende de huurder te laten verklaren dat hij/zij op de hoogte is van de Amsterdamse regelgeving. Volgens het college heeft [appellant] de overtredingen niet voorkomen, maar de huurders zodanig veel ruimte gegeven dat zij erin geslaagd waren om de woning als een illegaal hotel te gebruiken.
  
  
  4. De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
  
  5.	[ appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Hoger beroep
  
  
  
    Functioneel daderschap
  
  
  
    Standpunt van [appellant]
  
  
  6.	[ appellant] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, dat hij als eigenaar van de woning weliswaar beschikkingsmacht had over het gebruik van de woning, maar dat niet is voldaan aan het aanvaardingsvereiste, ook niet indien aanvaarden wordt opgevat in de betekenis van het niet betrachten van zorg die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding. Hij is dan ook ten onrechte aangemerkt als functioneel dader.
  
  
    In dit kader voert hij aan dat in de huurovereenkomst uitdrukkelijk was bepaald dat het verboden was de woning onder te verhuren. Verder was daarin bepaald dat een exploitatie van een B&B, shortstay, AirBnB of een andere wijze van verhuur slechts was toegestaan zolang de regelgeving van de gemeente Amsterdam wordt nageleefd. Door het verbod om te handelen in strijd met de wet- en regelgeving expliciet op te nemen in de huurovereenkomst, heeft hij voldaan aan een belangrijke voorwaarde. De rechtbank miskent dat met het overeengekomen beding wel degelijk feitelijk een preventieve waarschuwing aan de huurder wordt gegeven. Als een eigenaar wordt tegengeworpen dit niet in de overeenkomst op te nemen, dan zou het ten voordele van de eigenaar moeten strekken als dit wél in de overeenkomst is opgenomen, aldus [appellant].
  
  
  
    Verder is de rechtbank er aan voorbijgegaan dat een eigenaar slechts beperkte middelen heeft om toezicht te houden. Het opnemen in de huurovereenkomst dat overeenkomstig wet- en regelgeving moet worden gehandeld, is één van die beperkte middelen. Dat heeft hij gedaan. Een andere is het houden van internetcontrole. Echter, los van het feit dat hij een digibeet is, was de woning niet vindbaar op boekingssites, nu daar geen adressen worden vermeld. Een internetcontrole had dus niets opgeleverd. Datzelfde geldt voor de recensies op die sites, waaruit blijkt dat de woning meerdere keren was verhuurd. Een ander middel is feitelijke controle uitvoeren. Daaraan heeft hij voldaan, aangezien hij een zekere mate van toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning. Uit door hem overgelegde foto’s en parkeerbonnen blijkt dat hij regelmatig ter plaatse was. Hij is ook in de woning geweest en heeft daar niets vreemds aangetroffen. De woon- en slaapkamers waren gewoon ingericht en er werden persoonlijke spullen van de huurder aangetroffen. Bovendien hielden medewerkers van [appellant] ook toezicht als zij langsgingen voor een reparatie. Het college heeft nagelaten deze medewerkers zelf te benaderen en te vragen wat zij hebben gezien, aldus [appellant].
  
  
  
    Volgens [appellant] was er voor hem geen reden om meer toezicht te houden dan hij heeft gedaan, omdat hij geen aanwijzing had dat de woning niet werd gebruikt om in te wonen. Hij ontving maandelijks huur en de woning werd, net als in de uitspraak van 31 mei 2023, niet als volledig te huren woning aangeboden op verhuurwebsites, aldus [appellant]. Bovendien is volstrekt onduidelijk hoe ver het toezicht op het gebruik van de woning zou moeten gaan. Immers, zonder toestemming van de huurder mag de eigenaar de woning niet betreden. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 oktober 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:7771. Er moeten dus afspraken worden gemaakt tussen huurder en eigenaar over het betreden van de woning. Omdat de huurder dan zal willen afspreken op een moment dat er niet verhuurd wordt aan toeristen, zijn dergelijke inspecties een wassen neus. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan en stelt ten onrechte dat er automatisch vanuit mag worden gegaan dat er bij de constatering van een overtreding onvoldoende is gecontroleerd door de eigenaar. En ook de jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6504) dat met de huurder afspraken kunnen worden gemaakt, is een duidelijk voorbeeld van de discrepantie tussen theorie en praktijk, aldus [appellant].
  
  
  
    Standpunt van het college
  
  
  7. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college het standpunt dat [appellant] als functioneel dader moet worden aangemerkt nader toegelicht. Volgens het college was er voor [appellant] aanleiding om meer toezicht te houden en zich door de huurders beter te laten informeren over het feitelijk gebruik van de woning dan hij heeft gedaan. Zo had [appellant], nu hem bij aanvang van de huurovereenkomst al duidelijk was dat de huurders een B&B zouden gaan exploiteren, de reactie van de gemeente op de B&B-melding van de huurders moeten opvragen. Door dat niet te doen heeft [appellant] mede aanvaard dat de overtreding zou plaatsvinden. Verder had [appellant] ook een bewijs van de brp-inschrijving van de huurders op het adres [locatie A] moeten vragen. In dat geval zou hij hebben ontdekt dat de huurders de B&B wel op 18-1 hadden gemeld, maar zich niet op dat adres hadden ingeschreven. Het had verder op de weg van [appellant] gelegen om met zijn huurders in gesprek te gaan over de wijze van exploiteren van de B&B, om erop toe te zien dat zij zich aan de voorwaarden zouden gaan houden. Hij had extra alert moeten zijn, omdat hij wist dat er een B&B geëxploiteerd zou gaan worden. Dat hij de woning regelmatig controleerde op rechtmatig gebruik en dat zijn werklieden op de begane grond een oogje in het zeil hielden, onderbouwt [appellant] niet, nog daargelaten dat dit onvoldoende is om te voldoen aan de zorgplicht. Uit niets blijkt ook dat hij de werklieden instructies had gegeven. Aan de door [appellant] overgelegde parkeerbonnen kan geen waarde worden gehecht, want in de buurt van de parkeermeter liggen 28 woningen waar [appellant] ook eigenaar van is. Verder had [appellant] vragen aan de huurders moeten stellen over het sleutelkastje bij de toegangsdeur tot de woning en over hoe en waar zij adverteerden over de B&B. Bovendien had hij zelf op www.airbnb.nl kunnen ontdekken dat de gehele woning te huur werd aangeboden, aldus het college.
  
  
    Beoordeling door de Afdeling
  
  
  8. In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
  
  
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
  
  
  9. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] de overtreding heeft aanvaard.
  
  10. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat [appellant] de overtreding zou hebben aanvaard. In dit kader is allereerst van belang dat in de huurovereenkomst die [appellant] met de huurders heeft gesloten een bepaling was opgenomen dat toeristische verhuur van de woning weliswaar was toegestaan, maar alleen als dit binnen de daarvoor geldende regels zou plaatsvinden. Daarnaast heeft [appellant] van één van de huurders kort na het ingaan van de huurovereenkomst desgevraagd een bewijs van inschrijving in de brp ontvangen en hebben de huurders de B&B die zij zouden gaan exploiteren bij de gemeente gemeld. Dat die inschrijving betrekking had op het verkeerde huisnummer ([locatie B] in plaats van [locatie A]), maakt niet dat [appellant] zou hebben aanvaard dat een overtreding zou plaatsvinden of zelfs een vermoeden zou moeten hebben gehad dat de woning in strijd met de regels aan toeristen werd verhuurd. Nu de [locatie B] een garage betreft, en geen woning, en tussen [appellant] en de huurders geen enkele onduidelijkheid bestond over het verhuurde, betreft de inschrijving op het verkeerde huisnummer enkel een administratieve omissie. Dit geldt temeer nu de B&B-melding wel op het juiste huisnummer betrekking had. Ten slotte waren er geen klachten of andere indicaties dat er een overtreding plaatsvond en is gebleken dat [appellant] nadat hij bekend is geworden met de overtreding actie heeft ondernomen om de huurder uit de woning te krijgen. Dat [appellant] niet op internet heeft gezocht om te kijken of, en zo ja hoe de woning werd aangeboden op websites voor toeristische verhuur, betekent onder deze omstandigheden niet dat hij heeft aanvaard dat die verhuur in strijd met de regels plaatsvond.
  
  
    10.1.	Het betoog van [appellant] slaagt.
  
  
  11. Gelet op het voorgaande heeft het college [appellant] ten onrechte als functioneel dader aangemerkt en hem ten onrechte een boete opgelegd. Dit betekent dat de overige gronden van [appellant] geen bespreking meer behoeven.
  
  
    Overschrijding van de redelijke termijn
  
  
  12.	[ appellant] heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Aangezien de boete, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal worden herroepen, vat de Afdeling dit betoog op als een verzoek om schadevergoeding.
  
  13. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
  
  14. Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 26 juli 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure ruim vier jaar en vijf maanden, en daarmee ruim vijf maanden te lang heeft geduurd. Dit betekent dat [appellant] in aanmerking komt voor vergoeding van de door hem geleden immateriële schade. Daarbij wordt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:604) uitgegaan van een tarief van € 500,00 per zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond. [appellant] heeft derhalve recht op een schadevergoeding van € 500,00.
  
  15. Bij de toerekening van de termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding heeft als uitgangspunt te gelden dat de beroepsfase onredelijk lang heeft geduurd als de duur daarvan meer dan een jaar in beslag heeft genomen (zie onder meer voormelde uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020). Voor de behandeling in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat de hoger beroepsfase onredelijk lang heeft geduurd als de duur daarvan meer dan twee jaar in beslag heeft genomen.
  
  
    De rechtbank heeft het beroepschrift ontvangen op 5 maart 2020. Zij heeft op 16 januari 2023 uitspraak gedaan. Dat betekent dat de procedure bij de rechtbank bijna drie jaar heeft geduurd.
  
  
  
    De Afdeling heeft het hoger beroepschrift ontvangen op 1 maart 2023. Dit betekent dat op het moment van deze uitspraak minder dan twee jaar zijn verstreken.
  
  
  16. Het voorgaande betekent dat de termijnoverschrijding geheel kan worden toegerekend aan de rechtbank. De Afdeling zal de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellant] als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
  
  
    Conclusie
  
  
  17. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 januari 2020 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. Het besluit van 16 september 2019 moet worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
  
  18. Het college moet de proceskosten vergoeden.
  
  19. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.	verklaart het hoger beroep gegrond;
  
  
  
    II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 januari 2023 in zaak nr. 20/1392;
  
  
  
    III.	verklaart het beroep gegrond;
  
  
  
    IV.	vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 27 januari 2020, met kenmerk W0.19.015833.001;
  
  
  
    V.	herroept het besluit van 16 september 2019, met kenmerk 1011 BB 18-1;
  
  
  
    VI.	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
  
  
  
    VII.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
  
    VIII.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
  
    IX.	gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt;
  
  
  
    X.	wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
  
  
  
    XI.	veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
  
  
  
    w.g. Bormanvoorzitter
  
  
  
    w.g. Ouwehandgriffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
  
  
  
    752