ECLI:NL:RBROT:2010:BL0119, Rechtbank Rotterdam, 21-01-2010, 10/692117-08
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Promis. Bevelsbevoegdheid van politie op grond van de APV in geval van verstoring openbare orde verbindend geacht. Voldoende uitdrukkelijke bevoegdheidsbepaling. Geoorloofde attributie door gemeenteraad aan politieambtenaren. Niet opvolgen bevel levert misdrijf van artikel 184, eerste lid, Wetboek van Strafrecht op.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    Sector strafrecht
    
    
      Parketnummer: 10/692117-08
      Datum uitspraak: 21 januari 2010
      Tegenspraak 
    
    
    
    Vonnis van de rechtbank Rotterdam, meervoudige kamer voor strafzaken, in de zaak tegen de verdachte:
    
    
      [verdachte],
      geboren op [geboortedatum] te Rotterdam,
      ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie op het adres 
      [adres],
      raadsman mr. F.G.L. van Ardenne, advocaat te Rotterdam.
    
    
    
    ONDERZOEK OP DE TERECHTZITTING
    
    
      Dit vonnis is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzittingen van 
      22 oktober 2008 (zulks op de voet van artikel 377, tweede lid van het Wetboek van Strafvordering) en van 7 januari 2010.
    
    
    
    TENLASTELEGGING
    
    Aan de verdachte is ten laste gelegd hetgeen is vermeld in de dagvaarding. De tekst van de tenlastelegging is als bijlage aan dit vonnis gehecht. Deze bijlage maakt deel uit van dit vonnis.
    
    
    EIS OFFICIER VAN JUSTITIE
    
    
      De officier van justitie mr. Pols heeft gerekwireerd tot: 
      - bewezenverklaring van het ten laste gelegde;
      - veroordeling van de verdachte tot een geldboete van € 110,= , subsidiair 2 dagen hechtenis.
    
    
    
    BEWIJSMOTIVERING EN BEWEZENVERKLARING
    
    De officier van justitie heeft zich -voor zover hier van belang- op het standpunt gesteld dat het door de politie gegeven bevel of vordering (hierna: bevel) is gegeven krachtens wettelijk voorschrift in de zin van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). Voorts heeft hij betoogd dat dit wettelijk voorschrift, artikel 2.1.1.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Ridderkerk (hierna: de APV), verbindend is. Daarnaast heeft de officier van justitie aangevoerd dat op grond van het dossier bewezen kan worden verklaard dat zich een situatie heeft voorgedaan als omschreven is in artikel 2.1.1.1 van de APV én dat de verdachte zich niet heeft gehouden aan een op grond van dat voorschrift gegeven bevel.
    
    De raadsman van de verdachte heeft -voor zover hier van belang- daar tegenover gemotiveerd gesteld dat artikel 2.1.1.1 van de APV niet kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 184 Sr. Subsidiair is de raadsman van mening dat het bevel onbevoegd is gegeven.
    
    
      Krachtens wettelijk voorschrift
      Aan de verdachte is op grond van artikel 184 Sr -kort gezegd- ten laste gelegd dat hij niet heeft voldaan aan een door een politieambtenaar gegeven bevel om zich te verwijderen. Eén van de in artikel 184 Sr opgenomen bestanddelen van de delictsomschrijving is dat een dergelijk bevel dient te zijn gegeven ‘krachtens wettelijk voorschrift’. 
    
    
    
      Artikel 2 Politiewet als basis
      Het wettelijk voorschrift waar het gegeven bevel in het onderhavige geval volgens de tenlastelegging primair op is gegrond, is artikel 2.1.1.1 van de APV.
    
    
    Voor zover hier van belang luidt dat artikel als volgt:
    
    Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden 
     	
    
      2.
      Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, waardoor wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen. 
    
    	
    In de toelichting op dit artikel is -voor zover hier van belang- het volgende opgenomen.
    
    Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. (…) Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.
    
    Uit het artikel noch uit de daarop gegeven toelichting volgt dat het de gemeentelijke wetgever bij de totstandkoming van 2.1.1.1 van de APV voor ogen heeft gestaan om expliciet een nieuwe bevelsbevoegdheid voor de politie te creëren. De tekst van de bepaling geeft aan dat onder bepaalde omstandigheden voor een burger de rechtsplicht bestaat zich te verwijderen dan wel zijn weg te vervolgen. Volgens de toelichting gaat het om een bestaande bevelsbevoegdheid van de politie die haar grondslag -met name- vindt in artikel 2 Politiewet (hierna: Pw) zodat in genoemd artikel van de APV slechts op deze bepaling wordt voortgeborduurd. 
    
    Het wettelijk voorschrift krachtens welke het in de tenlastelegging omschreven bevel is gegeven is derhalve weliswaar strikt genomen artikel 2.1.1.1 van de APV maar materieel artikel 2 Pw. 
    
    Inmiddels is het vaste jurisprudentie (zie o.m. Hoge Raad 29 januari 2008, NJ 2008, 206 met noot P.A.M. Mevis en AB 2008, 147 met noot Brouwer, LJN BB4108) dat artikel 2 Pw niet kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven die bij het niet daaraan voldoen een misdrijf als bedoeld in art. 184, eerste lid, Sr opleveren. Het taakomschrijvende artikel 2 Pw houdt volgens de Hoge Raad niet uitdrukkelijk in dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het geven van het bevel. 
    
    Aldus lijkt in casu géén sprake van een bevel krachtens wettelijk voorschrift in de zin van artikel 184 Sr en zou daarom een vrijspraak moeten volgen.
    
    
      Andere grondslag
      Deze conclusie zou anders kunnen zijn indien zou komen vast te staan dat de gemeentelijke wetgever -zonder dit zelf voor ogen te hebben gehad- met de invoering van artikel 2.1.1.1 van de APV a) een nieuwe bevelsbevoegdheid voor ambtenaren van politie heeft gecreëerd die b) verbindend is en c) uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaren gerechtigd zijn tot het geven van een bevel. 
    
    
    
      Ad a) bevelsbevoegdheid
      Als gezegd biedt de tekst van de bepaling geen aanknopingspunten voor de vaststelling van een expliciete bevoegdheidstoedeling. Wel is de in artikel 2.1.1.1 van de APV neergelegde rechtsplicht onmiskenbaar te zien als een impliciete bevoegdheidstoedeling aan de politie. Uit het gegeven dat men op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie verplicht is zich te verwijderen of zijn weg te vervolgen kan immers niet anders worden geconcludeerd dan dat ambtenaren van politie bevoegd zijn die bevelen te geven.
    
     
    
      Ad b) verbindendheid
      De bevelsbevoegdheid die aan de politie wordt geattribueerd komt er -voor zover van belang- op neer dat de politie in een beperkt aantal gevallen van (dreigende) schending van de openbare orde de bewegingsvrijheid van personen mag beperken. Die beperking kan er uit bestaan dat de politie eenieder kan bevelen zich in een bepaalde richting te verwijderen of zijn weg te vervolgen. 
    
    
    De gemeentelijke wetgever heeft aldus voor de politie een bevelsbevoegdheid gecreëerd, die beperkt is tot de genoemde gevallen van (dreiging) van openbare orde schendingen, waarin voor de politie slechts een kleine (zelfstandige) beoordelingsruimte is gelaten en die in zijn algemeenheid slechts tot beperkte inbreuken op de bewegingsvrijheid zal leiden.
    
    De rechtbank heeft onder ogen gezien dat het niet vanzelfsprekend is dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is een dergelijke nieuwe bevoegdheid te scheppen (attributie). Dit betreft in het bijzonder twee aspecten, te weten in de eerste plaats de omstandigheid dat het primaat van handhaving van de openbare orde door de Gemeentewet bij de Burgemeester is gelegd en in de tweede plaats dat een dergelijke attributie complicaties kan opleveren in verband met de gezagsverhoudingen waarbinnen politieambtenaren werken.
    
    Wat betreft deze aspecten stelt de rechtbank vast dat de Burgemeester op grond van artikel 172 van de Gemeentewet (waarin is bepaald dat de Burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde en zich daarbij kan bedienen van de onder zijn gezag staande politie) bevoegd is en blijft tot het geven van instructies aan politieambtenaren. Zulks vloeit rechtstreeks voort uit artikel 12 Pw, dat voor zover hier van belang luidt dat indien de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde, zij onder gezag van de burgemeester staat. Zou er al twijfel bestaan over de vraag of dit ook geldt indien opsporingsambtenaren handelen op grond van een hen door de gemeenteraad toegekende bevoegdheid, dan wordt deze weggenomen door het bepaalde in artikel 10:22 in verbinding met artikel 10:23 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het volgende is bepaald.
    
    
      Artikel 10:22
      1. Indien een bevoegdheid tot het nemen van besluiten bij wettelijk voorschrift is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, kan dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid.
    
    
    
      Artikel 10:23
      Artikel 10:22 is van overeenkomstige toepassing indien bij wettelijk voorschrift een bevoegdheid tot het verrichten van andere handelingen dan besluiten is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan.
    
    
    Daarnaast heeft de rechtbank als gezegd onderkend dat artikel 2.1.1.1 van de APV een beperking van het recht op bewegingsvrijheid meebrengt, welk recht is vast gelegd in artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten en in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Deze verdragsbepalingen staan op dit recht beperkingen toe, mits die zijn voorzien van een wettelijke basis, voldoen aan het bepaaldheidsgebod, een legitieme doelstelling hebben en noodzakelijk zijn. 
    
    De APV als zodanig biedt een voldoende wettelijke basis voor een beperking van de bewegingsvrijheid. De legitieme doelstelling van de beperking kan gevonden worden in de tekst van het artikel en de plaatsing daarvan in het hoofdstuk "Openbare orde en veiligheid" en is de handhaving van de openbare orde, waaronder ook het voorkomen van een schending van de openbare orde te brengen is. De noodzakelijkheid van de beperking van de bewegingsvrijheid is erin gelegen dat de politie in de genoemde gevallen van dreigende openbare ordeschendingen een instrument voorhanden moet hebben ter (voorkoming of) bestrijding van die (dreigende) schending van de openbare orde. Hiervoor is reeds aan de orde gekomen dat in de artikel 2.1.1.1 van de APV neergelegde bepaling voldoende duidelijk is. Daarmee is voldaan aan de laatstgenoemde eis van het bepaaldheidsgebod.
    
    Alles afwegende is de rechtbank van oordeel dat van een ongeoorloofde beperking van het recht op bewegingsvrijheid geen sprake is. 
    
    Tegen de achtergrond van het voorgaande is de gemeentelijke wetgever binnen de haar toekomende verordenende bevoegdheden gebleven en concludeert de rechtbank dat sprake is van een verbindend voorschrift.
    
    
      Ad c) voldoende uitdrukkelijk 
      Zoals hiervoor reeds is aangegeven eist de Hoge Raad voor een wettelijk voorschrift als omschreven in artikel 184 Sr dat dat voorschrift uitdrukkelijk moet inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van de vordering. Hoe uitdrukkelijk dat dient te zijn wordt in voornoemd arrest niet nader uitgewerkt. Daarvoor moet aansluiting worden gezocht bij een beschikking die een klein jaar eerder door de Hoge Raad werd gewezen (Hoge Raad 24 april 2007, NJ 2007, 266 en AB 2008, 327 met noot Brouwer, LJN AZ3309). In die beschikking stond in een soortgelijk geval ter beoordeling of artikel 7 van het Algemeen Reglement Vervoer (hierna: ARV) voldoende uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het geven van een aanwijzing. 
    
    
    Artikel 7 van het ARV luidt:
    
    Een ieder is verplicht de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang op te volgen, die door of vanwege de spoorweg duidelijk kenbaar zijn gemaakt.
    
    De Hoge Raad overwoog:
    
    Deze bepaling zelf houdt niet in dat en welke (rechts)personen zijn belast met de wettelijke taak van het toezicht op de naleving van dit voorschrift, terwijl zij evenmin inhoudt dat opsporingsambtenaren dergelijke aanwijzingen mogen geven. 
    
    Op het eerste gezicht lijkt ook artikel 2.1.1.1 van de APV niet te voldoen aan alle eisen die de Hoge Raad stelt. In het artikel wordt in tegenstelling tot de bepaling uit het ARV wel de politieambtenaar uitdrukkelijk genoemd en wordt aan hem impliciet een bevelsbevoegdheid vergeven, maar niet wordt aangegeven dat de opsporingsambtenaar belast is met de wettelijke taak van toezicht. 
    
    Deze wettelijke taak tot toezicht heeft de gemeentelijke wetgever geregeld in een ander artikel van de APV, te weten artikel 6.2 dat -voor zover hier van belang- luidt als volgt:
    
    
      1. 	
      Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast de opsporingsambtenaren genoemd in artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering en de personen die op grond van artikel 142, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering met een buitengewone opsporingsbevoegdheid zijn belast.
    
    
    Wanneer artikel 2.1.1.1 van de APV in samenhang wordt gelezen met artikel 6.2 van de APV is daarmee aan de eis van uitdrukkelijkheid die de Hoge Raad aan een wettelijk voorschrift in de zin van 184 Sr stelt voldaan. Kort en goed regelen beide artikelen gezamenlijk uitdrukkelijk dat een opsporingsambtenaar bevoegd is in bepaalde situaties bevelen te geven en zijn deze opsporingsambtenaren belast met het toezicht op de naleving daarvan belast. 
    
    Het wettelijk voorschrift waar het in casu gegeven bevel zijn grondslag vindt is derhalve artikel 2.1.1.1 juncto 6.2 van de APV. Nu subsidiair ten laste is gelegd ‘krachtens enig wettelijk voorschrift’ kan dat bestanddeel op die wijze worden bewezenverklaard.
    
    
      Bewijsmotivering in enge zin
      Op 1 januari 2008 zijn de verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2] als (hoofd)agent van politie Rotterdam-Rijnmond ter handhaving van de openbare orde werkzaam geweest bij sporthal “de Fakkel” te Ridderkerk alwaar een Oud en Nieuw feest gaande was. Bij het einde van het feest waren veel mensen onder invloed van (vermoedelijk) alcohol. De verdachte is op grond van artikel 2.1.1.1 onder 2 van de APV een aantal keer gevorderd zich in een bepaalde richting van het “feestterrein” te verwijderen. De verdachte heeft hieraan geen gevolg gegeven. 
    
    
    De kern van het verweer van de raadsman van de verdachte is dat de openbare orde niet in het geding is geweest en dat de verbalisanten daarom niet de bevoegdheid hadden een verwijderingbevel te geven.
    
    De rechtbank is van oordeel dat een groot aantal dronken mensen tijdens een (groot) Oud en Nieuw feest welhaast per definitie een voorval/gebeurtenis oplevert waaraan de dreiging tot wanordelijkheden inherent is. In casu is daarvan zeker sprake nu de ervaring van de politie Ridderkerk uit voorgaande jaren was dat het Oud en Nieuw feest bij de Fakkel uitmondt in schendingen van de openbare orde, zoals dit door beide verbalisanten ter terechtzitting van 7 januari 2010 is verklaard.
    
    
      Bewezenverklaring
      Gelet op het bovenstaande is wettig en overtuigend bewezen dat de verdachte het ten laste gelegde heeft begaan op die wijze dat:
    
    
    
      hij op of omstreeks 01 januari 2008 te Ridderkerk
      opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens
      artikel 2.1.1.1 onder 2 juncto 6.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de
      gemeente Ridderkerk, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift gedaan
      door [verbalisant 2], hoofdagent van politie Rotterdam-Rijnmond en/of 
      [verbalisant 1], agent van politie Rotterdam-Rijnmond, die was/waren belast met de
      uitoefening van enig toezicht en/of die was/waren belast met en/of bevoegd
      verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers
      heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze/die ambtena(a)r(en) hem
      had(den) bevolen, althans van hem had(den) gevorderd zich te verwijderen van
      de ingang/uitgang van sporthal "De Fakkel", gelegen op of aan de Fakkel, geen
      gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering.
    
    
    Hetgeen meer of anders is ten laste gelegd is niet bewezen. De verdachte moet daarvan worden vrijgesproken.
    
    
    STRAFBAARHEID FEIT
    
    De rechtbank heeft ambtshalve de vraag aan de orde gesteld in hoeverre er sprake is van een (systematische) specialis verhouding tussen de strafbepaling van de artikelen 2.1.1.1 juncto 6.2 van de APV en artikel 184 Sr.
    
    Het openbaar ministerie heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen reden is om aan te nemen dat er een systematische specialiteitsverhouding bestaat tussen artikel 2.1.1.1 van de APV en artikel 184 Sr. 
    
    In deze zaak is door het openbaar ministerie bewust gekozen voor het vervolgen van de verdachte langs de weg van artikel 184 Sr. Niet alleen omdat het opzettelijk niet voldoen aan artikel 2.1.1.1 van de APV wordt gezien als een directe aantasting van het openbaar gezag, maar ook omdat bij eventuele recidive in de toekomst gebruik kan worden gemaakt van de strafverhogende regeling in het vierde lid van artikel 184 Sr.
    
    De rechtbank neemt evenmin een specialis-verhouding aan tussen beide genoemde bepalingen.
    
    De bepaling van artikel 2.1.1.1 van de APV (de specialis) bevat niet alle bestanddelen van artikel 184 Sr (de generalis) terwijl er in de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de opvatting dat artikel 2.1.1.1 van de APV niettemin moet worden beschouwd als een bijzondere strafbepaling. 
    
    Het ligt ook niet voor de hand dat een misdrijf door een overtreding zou worden verdrongen. De twee bepalingen bestaan dus naast elkaar. De keus is daarom telkens aan de officier van justitie om gelet op alle omstandigheden van het geval het feit hetzij als overtreding te vervolgen hetzij als misdrijf. 
    
    Het bewezen feit levert op:
    
    
      Opzettelijk niet voldoen aan een vordering krachtens wettelijk voorschrift gedaan 
      door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast.
    
    
    Het feit is strafbaar.
    
    
    STRAFBAARHEID VERDACHTE
    
    De verdachte is strafbaar.
    
    
    STRAFMOTIVERING 
    
    De straf die aan de verdachte wordt opgelegd, is gegrond op de ernst van het feit, de omstandigheden waaronder het feit is begaan en de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Daarbij wordt in het bijzonder het volgende in aanmerking genomen. 
    
    De verdachte heeft geen gehoor gegeven aan een vordering zich direct bij de uitgang van de sporthal te verwijderen. Hij is daarbij verschillende keren door de politieagenten weggestuurd maar bleef telkens terugkomen.
    
    Bij het bepalen van de hoogte van de op te leggen geldboete is in het voordeel van de verdachte in aanmerking genomen dat hij blijkens het op zijn naam gesteld uittreksel uit de Justitiële Documentatie van 3 december 2009 niet eerder is veroordeeld. 
    
    Tevens is acht geslagen op de omstandigheid dat de verdachte langer dan wenselijk op de berechting van de zaak heeft moeten wachten. Hierin wordt aanleiding gezien de geldboete stevig te matigen.
    
    Alles afwegend wordt na te noemen geldboete passend en geboden geacht.
    
     
    
    BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    verklaart bewezen, dat de verdachte het ten laste gelegde feit, zoals hiervoor omschreven, heeft begaan;
    
    verklaart niet bewezen hetgeen aan de verdachte meer of anders ten laste is gelegd dan hiervoor bewezen is verklaard en spreekt de verdachte daarvan vrij;
    
    
      stelt vast dat het bewezen verklaarde oplevert het hiervoor vermelde strafbare feit;
      verklaart de verdachte strafbaar;
    
    
    veroordeelt de verdachte tot een geldboete van € 50,-- (zegge: vijftig euro), bij gebreke van volledige betaling en volledig verhaal te vervangen door 1 dag hechtenis.
    
    
    
    
    
      Dit vonnis is gewezen door:
      mr. Van den Hurk, voorzitter,
      en mrs. Janssen en Trotman, rechters,
      in tegenwoordigheid van Wilsing, griffier,
      en uitgesproken op de openbare terechtzitting van deze rechtbank op 21 januari 2010.
    
    
     
    
    Bijlage bij vonnis van 21 januari 2010:
    
    
    TEKST TENLASTELEGGING
    
    Aan de verdachte wordt ten laste gelegd dat 
    
    
      hij op of omstreeks 01 januari 2008 te Ridderkerk
      opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens
      artikel 2.1.1.1 onder 2 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de
      gemeente Ridderkerk, in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift gedaan
      door W. [verbalisant 2], hoofdagent van politie Rotterdam-Rijnmond en/of A.R.
      [verbalisant 1], agent van politie Rotterdam-Rijnmond, die was/waren belast met de
      uitoefening van enig toezicht en/of die was/waren belast met en/of bevoegd
      verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers
      heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze/die ambtena(a)r(en) hem
      had(den) bevolen, althans van hem had(den) gevorderd zich te verwijderen van
      de ingang/uitgang van sporthal "De Fakkel", gelegen op of aan de Fakkel, geen
      gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering.
    
    
    (Artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht)      (pnr. 692117-08)