ECLI:NL:RVS:2024:4384, Raad van State, 30-10-2024, 202103246/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om binnen zes weken de woning aan de [locatie 1](-[locatie 2]) in Kerkrade in de oorspronkelijke staat, zijnde één wooneenheid, terug te brengen, waarbij de woning niet bouwkundig en/of functioneel gesplitst mag zijn in twee wooneenheden. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] in Kerkrade. Hij heeft deze woning gesplitst in twee appartementen zonder omgevingsvergunning. De bouwwerkzaamheden voor het splitsen van de woning in twee appartementen zijn in 2014 aangevangen en in 2016 voltooid. [appellant] heeft op 22 september 2016, voordat de bouwwerkzaamheden waren voltooid, een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de woning in twee appartementen. Bij besluit van 20 oktober 2016 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de woning.

202103246/1/R4
    Datum uitspraak: 30 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Kerkrade,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 16 april 2021 in zaak nr. 19/1821 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om binnen zes weken de woning aan de [locatie 1](-[locatie 2]) in Kerkrade in de oorspronkelijke staat, zijnde één wooneenheid, terug te brengen, waarbij de woning niet bouwkundig en/of functioneel gesplitst mag zijn in twee wooneenheden.
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 9 juni 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist, het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de motivering van het besluit van 27 februari 2018 aangepast.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 9 juni 2021.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 augustus 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B. Jussen, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] in Kerkrade. Hij heeft deze woning gesplitst in twee appartementen zonder omgevingsvergunning. De bouwwerkzaamheden voor het splitsen van de woning in twee appartementen zijn in 2014 aangevangen en in 2016 voltooid.
    3.       [appellant] heeft op 22 september 2016, voordat de bouwwerkzaamheden waren voltooid, een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de woning in twee appartementen. Bij besluit van 20 oktober 2016 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de woning.
    4.       Volgens het college heeft [appellant] door de woning te splitsen in strijd gehandeld met het bestemmingsplan "Kerkrade Oost I" (hierna: het bestemmingsplan). Bij besluit van 27 februari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 9 juli 2018, heeft het college [appellant] gelast om de woningsplitsing ongedaan te maken en de woning terug te brengen in de oorspronkelijke staat, zijnde één wooneenheid, waarbij de woning niet bouwkundig en/of functioneel gesplitst mag zijn in twee wooneenheden. Als de overtreding niet binnen zes weken wordt beëindigd, verbeurt [appellant] een dwangsom van € 1.500,00 per week of een gedeelte van de week dat niet aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 9.000,00.
    5.       De rechtbank heeft bij uitspraak van 19 april 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:3667, het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 9 juli 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant]. Volgens de rechtbank is het splitsen van de woning in strijd met het bestemmingsplan, maar is er een aan het college toe te rekenen toezegging gedaan dat de woning in twee wooneenheden mocht worden gesplitst. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de belangen van [appellant] bij nakoming van de gewekte verwachtingen minder zwaar wegen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen waarbij in de belangenafweging om al dan niet handhavend op te treden ook het aspect van een eventuele schadevergoeding moet worden betrokken.
    Tegen deze uitspraak zijn geen rechtsmiddelen ingesteld, waardoor het oordeel van de rechtbank in rechte vast is komen te staan.
    6.       Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging. Wat betreft de belangenafweging is de rechtbank volgens het college op de stoel van het bestuur gaan zitten. Het college komt opnieuw tot de conclusie dat het algemeen belang dat gediend is met handhavend optreden zwaarder weegt.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college niet met in achtneming van de in rechte vaststaande uitspraak van 19 april 2019 heeft beslist door te concluderen dat geen sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging en dat de rechtbank in het kader van de belangenafweging op de stoel van het bestuur is gaan zitten. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in de belangenafweging of handhavend opgetreden wordt tegen de woningsplitsing ten onrechte niet is ingegaan op het aspect van een eventuele schadevergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank biedt het besluit van 27 mei 2019 geen grondslag om zelf de schade vast te stellen, omdat gebleken is dat er te veel variabelen bestaan en er eerst een nadere belangenafweging zal moeten worden gemaakt door het college. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college geen standpunt heeft ingenomen of het college wel of niet wil legaliseren en als dat niet zo is of het college [appellant] dan een schadevergoeding wil toekennen vanwege het gewekte vertrouwen. Naar het oordeel van de rechtbank is het in eerste instantie aan het college om daarover een standpunt in te nemen.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Volgens hem had de rechtbank zelf in de zaak moeten voorzien door het college op te dragen om de splitsing van de woning te legaliseren en door zelf de schade vast te stellen. Ter onderbouwing hiervan stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een nadere belangenafweging nodig is, omdat onduidelijk is of het college de splitsing van de woning wil legaliseren. Volgens [appellant] is duidelijk gebleken dat het college niet over wil gaan tot legalisatie. De rechtbank had daarom zelf een afweging van de belangen moeten maken waarbij zij het belang van [appellant] zwaarder had moeten laten wegen. Wat betreft het vaststellen van de schade stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat er nog te veel variabelen open staan. Hierbij heeft [appellant] er op gewezen dat hij een uitvoerige toelichting heeft gegeven over het schadeaspect.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat met de uitspraak van de rechtbank van 19 april 2019 in rechte vast is komen te staan dat [appellant] de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat de woning mocht worden gesplitst.
    8.2.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachting in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek belangen van derden. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van die besluitvorming.
    8.3.    De Afdeling stelt voorop dat het aan het college is om de hiervoor beschreven belangenafweging te maken. Hangende de procedure bij de rechtbank zijn door [appellant] en het college stukken overgelegd waarin hun standpunten over de belangenafweging en het aspect van de schadevergoeding zijn weergegeven. Op de zitting bij de rechtbank is vervolgens nogmaals gesproken over de mogelijkheid om de woningsplitsing te legaliseren. Daar is gebleken dat het college de mogelijkheid van legalisatie nog niet volledig had uitgesloten. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat nog steeds niet duidelijk was of het college wel of niet wilde legaliseren en dat daarom een nadere belangenafweging van het college nodig was. Gelet hierop kon de rechtbank eventuele schade ook nog niet zelf vaststellen. De rechtbank heeft daarom terecht het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beroep van rechtswege tegen het besluit van 9 juni 2021
    11.     Het besluit van 9 juni 2021 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    12.     Het college heeft in het besluit van 9 juni 2021 de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat het algemeen belang en de belangen van derden bij handhaving zwaarder wegen dan het belang van [appellant] bij nakoming van het gewekte vertrouwen. Het college heeft een schadevergoeding aan [appellant] toegekend ter hoogte van € 5.000,00 voor de kosten die hij heeft gemaakt voor de woningsplitsing en voor de kosten die hij moet maken om die splitsing weer ongedaan te maken.
    13.     [appellant] betoogt dat het college zijn belang bij nakoming van het gewekte vertrouwen zwaarder had moeten laten wegen, omdat er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis kunnen worden aangewezen die zwaarder wegen. [appellant] wijst er op dat er slechts één woning bijkomt en dat dit niet leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Hij betwist daarnaast dat de bevolkingsafname en leegstand in Kerkrade toenemen en wijst hierbij op de beleidsregel "Woningsplitsing gemeente Kerkrade" (hierna: de beleidsregel) waarmee woningsplitsing wordt toegestaan, op verschillende woningbouwprojecten en op het feit dat hij als verhuurder geregeld benaderd wordt door woningzoekenden. [appellant] heeft verder nog gewezen op het tijdsverloop van ruim een jaar tussen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen en het opleggen van de last onder dwangsom. Ook betwist hij de stelling van het college dat in vergelijkbare gevallen handhavend wordt opgetreden. Hij voert ten slotte aan dat het college hem schadevergoeding moet toekennen wegens derving van huurinkomsten.
    13.1.  Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar wat zij heeft overwogen in 8.2 van deze uitspraak.
    13.2.  Het college heeft toegelicht dat het vasthoudt aan het bestemmingsplan, omdat de belangen van derden anders in het geding komen. Volgens het college is de regel in het bestemmingsplan die woningsplitsing verbiedt bewust opgesteld met het doel om het belang dat derden hebben bij een goede leefomgeving, te beschermen. Het splitsen van een woning in meerdere wooneenheden leidt volgens het college tot een grotere ruimtelijke uitstraling op de omgeving en zorgt in zijn algemeenheid vanuit leefbaarheids- en veiligheidsoverwegingen voor meer negatieve gevolgen. Het college heeft aan dit belang daarom een zwaarwegend gewicht toegekend. Daarbij is betrokken dat het in dit geval gaat om een kleine tussenwoning die feitelijk ook niet geschikt is voor woningsplitsing. Hierbij heeft het college gewezen op de ouderdom van de woning en de bouwkundige situatie ter plaatse.
    Gelet op deze toelichting is de Afdeling van oordeel dat het college een zwaarder gewicht mocht toekennen aan de handhaving van het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het verbieden van woningsplitsing, vanwege de bescherming van de belangen van derden, in lijn is met bestendig gemeentelijk beleid inzake woningsplitsing waar het college op heeft gewezen.
    De Afdeling oordeelt verder dat het college in zijn belangenafweging gewicht mocht toekennen aan het algemeen belang bij een goede woningmarkt die zowel kwalitatief als kwantitatief in balans is. Door het college is onder verwijzing naar verschillende beleidsstukken en aan de hand van concrete cijfers over de woningvoorraad en leegstand in Kerkrade deugdelijk toegelicht dat ten tijde van de besluitvorming voor de gemeente een opgave bestond om de woningvoorraad drastisch terug te dringen. Daarom wil het college geen uitzondering maken voor slechts één woning. De enkele stelling van [appellant] dat hij regelmatig wordt benaderd door woningzoekenden, biedt geen aanleiding om aan de juistheid van deze opgave of de door het college genoemde cijfers te twijfelen. Uit de beleidsregel en de verschillende woningbouwprojecten waar [appellant] op heeft gewezen, volgt ook niet dat deze opgave niet bestond. Het college heeft deugdelijk toegelicht dat de beleidsregel alleen van toepassing is op bijzondere gevallen waarbij onder strenge voorwaarden woningsplitsing wordt toegestaan. Ook ten aanzien van de woningbouwprojecten waar [appellant] op heeft gewezen heeft het college deugdelijk toegelicht dat deze niet vergelijkbaar zijn met de woningsplitsing van [appellant], omdat die projecten voorzien in nieuwbouw waarmee wordt ingespeeld op de kwalitatieve woningvoorraad in Kerkrade en de vraag naar dit type woningen.
    De Afdeling is van oordeel dat het college alle betrokken belangen deugdelijk heeft afgewogen en dat het zich na afweging hiervan op het standpunt mocht stellen dat aan het belang van [appellant] minder gewicht toekomt. Daarbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat [appellant] enkel een financieel belang heeft en dat hij een schadevergoeding krijgt van € 5.000,00 voor de verbouwkosten en voor het terugbrengen van de woning in de oorspronkelijke staat. [appellant] heeft de hoogte van dit bedrag niet bestreden.
    Ook het tijdsverloop van ruim een jaar tussen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen en het opleggen van de last onder dwangsom is niet zodanig lang dat dit moet leiden tot een ander oordeel. [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er gelijke gevallen bestaan waarin het college het belang van nakoming van het gewekte vertrouwen wel zwaarder heeft laten wegen, zodat ook dit niet tot een ander oordeel leidt.
    Het college mocht verder afzien van het toekennen van schadevergoeding voor het mislopen van huurinkomsten. [appellant] heeft alleen aanspraak op vergoeding van de dispositieschade die hij heeft geleden doordat hij op grond van het gewekte vertrouwen heeft gehandeld. In dit geval heeft hij naar aanleiding van het gewekte vertrouwen verbouwingskosten gemaakt die hij zonder de toezegging niet zou hebben gemaakt. Misgelopen inkomsten kunnen niet worden aangemerkt als dispositieschade. De gestelde misgelopen inkomsten zou hij zonder het gewekte vertrouwen immers ook niet hebben gehad omdat op grond van het bestemmingsplan woningsplitsing niet is toegestaan. Hij had de woning daarom in de situatie waarin geen toezegging zou zijn gedaan, ook niet kunnen verhuren als twee wooneenheden. De Afdeling merkt nog op dat de last er niet aan in de weg stond om het pand als één wooneenheid te verhuren.
    De conclusie is dan ook dat het college de last onder dwangsom om de woning in de oorspronkelijke staat terug te brengen in stand mocht laten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep van rechtswege tegen het besluit van 9 juni 2021
    14.     Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 9 juni 2021 is ongegrond. Dat betekent dat de woningsplitsing ongedaan moet worden gemaakt.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    16.     [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding ter hoogte van een bedrag van € 500,00 wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    17.     De Afdeling stelt vast dat de redelijke termijn is overschreden. Het verzoek komt voor toewijzing in aanmerking. De Afdeling zal de Staat daarom veroordelen tot schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn ter hoogte van het door [appellant] verzochte bedrag van € 500,00. De Afdeling zal de Staat daarnaast veroordelen tot vergoeding van de proceskosten. De Afdeling ziet aanleiding om de proceskosten vast te stellen met toepassing van een wegingsfactor 0,5 (licht) als bedoeld in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, onder C. Dit betekent dat [appellant] recht heeft op een vergoeding van de proceskosten van in totaal € 437,50.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade van 9 juni 2021 ongegrond;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024
    457-1070