ECLI:NL:RVS:2024:2443, Raad van State, 14-06-2024, 202403080/1/R2 en 202403080/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 16 april 2024 heeft het Centraal Orgaan opvang asielzoekers beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck op haar aanvraag om omgevingsvergunning voor het voortzetten van de opvang van asielzoekers in de voormalige Nassau-Dietzkazerne te Budel. Uit de ruimtelijke onderbouwing van ingenieursbureau Witteveen en Bos van 9 april 2024 blijkt over de huidige situatie op het asielzoekerscentrum het volgende. Het azc is sinds 2014 gevestigd in de voormalige Nassau-Dietzkazerne aan de Randweg-Oost 32 in Budel. Het biedt opvang aan 1500 bewoners. Het is een gemeenschappelijke Vreemdelingenlocatie. Asielzoekers melden zich eerst bij het aanmeldcentrum van de IND in het azc, waar een aanmeldgehoor plaatsvindt. Zij verblijven op dat moment in de zogenoemde centrale ontvangstlocatie (col), ook aangeduid als de ‘aanmeldstraat’. Hier worden de asielzoekers geïdentificeerd, geregistreerd en door de GGD medisch gescreend.

202403080/1/R2 en 202403080/2/R2.
    Datum uitspraak: 14 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 15 mei 2024 in zaak nr. 24/1979 in het geding tussen:
    het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA)
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck.
    Procesverloop
    Bij brief van 16 april 2024 heeft het COA beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van het college op haar aanvraag om omgevingsvergunning voor het voortzetten van de opvang van asielzoekers in de voormalige Nassau-Dietzkazerne te Budel.
    Bij mondelinge uitspraak van 15 mei 2024 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd, en het college opgedragen om binnen drie weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit bekend te maken. Daarnaast heeft de rechtbank bepaald dat het college een dwangsom van € 500,- verbeurt voor elke dag waarmee het de genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Ook heeft het college de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het COA heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 juni 2024 op een zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door drs. K.J.P.A. Boonen, wethouder, en S.M.W. Stultiens, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. O.E. de Vries, advocaat te Rotterdam, en het COA, vertegenwoordigd door A.H.M. van der Werf en mr. R. van Duffelen, bijgestaan door mr. J. Zweers en mr. D.S.P. Roelands-Fransen, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht inwerkingtreding omgevingsrecht
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Uit de ruimtelijke onderbouwing van ingenieursbureau Witteveen en Bos van 9 april 2024 blijkt over de huidige situatie op het asielzoekerscentrum (hierna: het azc) het volgende. Het azc is sinds 2014 gevestigd in de voormalige Nassau-Dietzkazerne aan de Randweg-Oost 32 in Budel. Het biedt opvang aan 1500 bewoners. Het is een gemeenschappelijke Vreemdelingenlocatie. Asielzoekers melden zich eerst bij het aanmeldcentrum van de IND in het azc, waar een aanmeldgehoor plaatsvindt. Zij verblijven op dat moment in de zogenoemde centrale ontvangstlocatie (col), ook aangeduid als de ‘aanmeldstraat’. Hier worden de asielzoekers geïdentificeerd, geregistreerd en door de GGD medisch gescreend. Ter zitting is door het COA toegelicht dat deze eerste fase van de afhandeling van de asielaanvraag bij elkaar enkele dagen duurt. Na het verblijf in de centrale opvanglocatie, gaan zij naar een procesopvanglocatie (pol). Hier verblijven zij tijdens de behandeling van de algemene asielprocedure. Het verblijf in een col en een pol samen, duurt in de regel maximaal enkele weken. Daarna gaan de asielzoekers naar een regulier azc waar ze verblijven in afwachting van het besluit van de IND op hun asielaanvraag. Ook kan het zijn dat in de algemene asielprocedure al een besluit wordt genomen en de asielzoekers doorgaan naar een azc voor huisvesting in een gemeente (statushouders) of dat zij moeten terugkeren (asielzoekers met een afwijzend besluit op hun aanvraag).
    Op het terrein van het asielzoekerscentrum in Budel zijn naast de col en de pol, tien woongebouwen en ondersteunende faciliteiten aanwezig zoals een receptie, een wachtruimte, een school, een recreatieruimte, een sporthal, winkelvoorzieningen en opslagruimtes, kantoren en opleidingsruimtes voor personeel, en gebouwen voor medische zorg.
    4.       De huidige omgevingsvergunning van 10 november 2020, die het met het bestemmingsplan strijdige gebruik als azc al toestaat, loopt af op 30 juni 2024.
    5.       Het COA heeft op 10 juli 2023 een aanvraag bij het college ingediend om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen voor voortzetting van het gebruik van de Nassau-Dietzkazerne als azc.
    6.       Het college heeft het COA in eerste instantie medegedeeld dat de aanvraag wordt behandeld met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Later heeft het college het COA medegedeeld dat de aanvraag toch met toepassing van de uitgebreide voorbereidings-procedure wordt behandeld, omdat volgens het college geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    7.       Vanwege het uitblijven van een besluit van het college op deze aanvraag, ook na het sturen van een ingebrekestelling, heeft het COA op 16 april 2024 beroep ingesteld.
    Het verzoek en het hoger beroep
    8.       Het verzoek om een voorlopige voorziening van het college is gericht op schorsing van de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor op de aanvraag van toepassing is en zij heeft geoordeeld dat het college alsnog binnen drie weken na de dag van verzending van de uitspraak een besluit op de aanvraag bekend moet maken.
    Het college heeft in het hoger beroepschrift expliciet vermeld dat het hoger beroep zich niet richt tegen de vaststelling van de rechtbank dat te laat is beslist. Ook betwist het college de hoogte van de door rechtbank vastgestelde dwangsom niet.      
    Het COA heeft in deze procedure niet verzocht om het (gewijzigd) vaststellen van de hoogte van mogelijk al verbeurde dwangsommen. De voorzieningenrechter zal daar dan ook niet toe overgaan.
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op de aanvraag van het COA de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het betwist verder het gevolg dat de rechtbank daaraan heeft verbonden, namelijk dat het college nog slechts een zeer korte termijn is gegeven om alsnog een besluit op de aanvraag te nemen.
    Het college voert daartoe aan dat de feitelijke situatie ter plaatse, waarin sprake is van een zeer groot azc met veel bijbehorende faciliteiten en bijzondere modaliteiten (col en pol), niet onder het begrip "opvang van asielzoekers" kan worden gebracht, zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het wijst daarbij op de hiervoor onder 3 genoemde faciliteiten, zoals de school en met name de aanmeldstraat, die volgens het college een eigen ruimtelijke impact hebben. Daarmee onderscheidt dit azc zich volgens het college van andere azc’s met een meer gemiddelde grootte. Als de wetgever een dergelijke ruime uitleg van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II had bedoeld, dan had dit volgens het college uit de tekst van de wet moeten blijken.
    Het college verwijst ter onderbouwing naar de Nota van Toelichting bij het Besluit van 14 augustus 2015 tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II bij de Crisis- en herstelwet (tiende tranche) en tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Stb. 2015, 323, p. 32 en 33). Ook daaruit volgt, naar het college stelt, een beperkte reikwijdte van artikel 4, onderdeel 9. Blijkens de Nota van Toelichting wordt aangesloten bij de bestaande regeling voor logies van werknemers. Volgens het college moet het dus om een soortgelijke activiteit als het bieden van logies aan werknemers gaan, met een soortgelijke ruimtelijke impact. Daaraan voldoet deze grootschalige opvang, met de daarbij aanwezige faciliteiten, niet.
    Volgens het college is dan ook de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: de uov) van toepassing. Dat brengt met zich dat de raad een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven, voordat op de aanvraag kan worden beslist.
    9.1.    Tussen partijen is de te volgen procedure in geschil. Hoewel niet in geschil is dat, of nu de reguliere procedure of de uov van toepassing is, de beslistermijn is overschreden, is het, zoals het college in het verzoek heeft gesteld en op de zitting is bevestigd, voor partijen in verband met het verdere verloop van de procedure van belang om uitsluitsel te krijgen over welke procedure de Afdeling op de aanvraag van toepassing oordeelt. Dit ook in verband met de termijn die het college op grond van de uitspraak van de rechtbank nog beschikbaar heeft voor het alsnog nemen van het besluit.
    9.2.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat op de behandeling van de aanvraag van het COA artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, en dus de reguliere procedure, van toepassing is. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de opvang van asielzoekers zoals genoemd in die bepaling niet alleen ziet op opvang in de strikte zin van het woord, namelijk het bieden van huisvesting, maar zich uitstrekt tot opvang in meer brede zin, dus inclusief ondersteunende voorzieningen zoals onderwijs, medische zorg, winkelvoorzieningen, sport- en recreatieruimten en kantoren ten behoeve van de organisatie van die opvang.
    De rechtbank heeft bij haar oordeel terecht in aanmerking genomen dat, hoewel uit de Nota van Toelichting niet eenduidig kan worden afgeleid wat de zinsnede "de opvang van asielzoekers" precies omvat, daaruit wel kan worden afgeleid dat is bedoeld om de verlening van omgevingsvergunningen voor de opvang van asielzoekers te vergemakkelijken en dat de opvang ook betrekking heeft op grootschalige locaties zoals recreatieparken als opvanglocatie. De Nota van Toelichting wijst er dan ook niet op dat is bedoeld artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor zo beperkt uit te leggen als het college voorstaat. Daarbij betrekt de Afdeling dat met name grotere opvanglocaties niet zonder deze ondersteunende voorzieningen kunnen functioneren. In de specifieke aanwezigheid van de aanmeldstraat in het azc heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien voor een ander oordeel. Ook die activiteiten, zoals hiervoor onder 3 beschreven, zijn dusdanig verbonden met de opvang van asielzoekers, dat deze kunnen worden gebracht onder opvang als bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II. Daaraan doet niet af dat, zoals ook op de zitting is toegelicht, niet alle asielzoekers die zich in Budel aanmelden, daar voor langere tijd blijven.
    De Afdeling ziet verder in de door partijen naar voren gebrachte rechtspraak geen aanleiding voor een ander oordeel, nu die rechtspraak geen antwoord geeft op de hier voorliggende vraag.
    Dat, zoals het college heeft gesteld, het in andere gevallen veel voorkomt dat ondersteunende voorzieningen bij azc’s, zoals medische zorg of onderwijs, niet op het terrein van het azc zelf maar elders beschikbaar zijn, leidt tenslotte ook niet tot een ander oordeel. Die omstandigheid is niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de desbetreffende voorzieningen onder de reikwijdte van het begrip opvang vallen zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat op de aanvraag van het COA het bepaalde in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor van toepassing is en dat dit betekent dat, op grond van artikel 3.9 van de Wabo, de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het betoog slaagt niet.
    10.     Het college heeft ook de termijn van 3 weken betwist, die de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb heeft bepaald om alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken.
    Hoewel, zoals uit het voorgaande volgt, de Afdeling het oordeel van de rechtbank bevestigt dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, is de Afdeling ook van oordeel dat de door de rechtbank bepaalde termijn van 3 weken voor deze ontwikkeling te kort is, wat voor het college problematisch is. Dit betoog slaagt.
    Conclusie en gevolgen
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, uitsluitend voor zover de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, een termijn van drie weken na de dag van verzending van de uitspraak heeft bepaald om alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken.
    De Afdeling zal een nieuwe termijn bepalen. Het college moet het besluit op de aanvraag van het COA van 10 juli 2023 alsnog uiterlijk voor 1 juli 2024 op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maken.
    De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Gelet op het voorgaande, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening van het college afgewezen.
    12.     De Afdeling begrijpt dat ook een beslistermijn tot 1 juli 2024 kort is, maar daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college, wellicht meer dan ten tijde van de uitspraak van de rechtbank, rekening kon houden met een korte beslistermijn en daarop kon anticiperen in de tijd die sinds de rechtbankuitspraak is verstreken. Het college heeft op de zitting bevestigd dat dit ook is gebeurd en dat het in beginsel mogelijk is om voor 1 juli 2024 een besluit op de aanvraag bekend te maken. De Afdeling hecht bij het bepalen van deze termijn groot belang aan de looptijd van de huidige vergunning. Immers, zou na 1 juli 2024 worden beslist op de aanvraag, dan zal het azc zonder geldige omgevingsvergunning functioneren, wat, gezien de maatschappelijke discussie over het azc, al snel zal leiden tot verzoeken om handhaving. Op de zitting heeft het college bevestigd dat dit niet in het belang is van het COA, maar ook niet van het college.
    13.     De Afdeling wijst er volledigheidshalve op dat, uit wat hiervoor onder 11 is geoordeeld, volgt dat de door de rechtbank bepaalde dwangsom en de hoogte daarvan, in stand blijft. De Afdeling bepaalt enkel een nieuwe termijn waarop moet zijn beslist op de aanvraag. Dit betekent dat het college onverminderd een dwangsom verbeurt van € 500,- per dag, voor iedere dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn van 1 juli 2024 overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-, zoals bepaald door de rechtbank.
    Proceskosten
    14.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, een termijn van drie weken na de dag van verzending van de uitspraak heeft bepaald om alsnog een besluit op de aanvraag van het COA van 10 juli 2023 bekend te maken;
    III.      bepaalt dat het college het besluit op de aanvraag van het COA van 10 juli 2023 alsnog uiterlijk voor 1 juli 2024 op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaakt;
    IV.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
    V.       wijst het verzoek om een voorlopige voorziening van het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. Bolleboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2024
    641
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a:
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a Indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II:
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.