ECLI:NL:RBOBR:2022:5232, Rechtbank Oost-Brabant, 01-12-2022, 21/1874
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Rechtskarakter positieve weigering. De weigering een natuurvergunning te verlenen omdat geen natuurvergunning nodig is, kan niet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Het is een bestuurlijk rechtsoordeel dat uitgaat van de huidige aanvraag, het ten tijde van het rechtsoordeel geldende recht en het op dat moment toegepaste programma voor de berekening van stikstofdepositie. Als sprake is van relevante wijzigingen op één van die punten, kan het zijn dat wel een natuurvergunning nodig is.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 21/1874
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2022 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eisers]
        , te [plaats] , eisers
      (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (het college)
      (gemachtigde: mr. L.M.C. Cloodt).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gemachtigde [gemachtigde] .
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering om een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (een natuurvergunning) te verlenen voor de wijziging van een veehouderij. Het college heeft dit met het bestreden besluit van 12 juli 2021 geweigerd omdat er vanwege intern salderen geen natuurvergunning nodig is. Dit is een zogenoemde positieve weigering. Het college heeft in het bestreden besluit een disclaimer opgenomen. Die houdt in dat aan de positieve weigering geen rechten meer kunnen worden ontleend als de plannen in vorm of omvang veranderen of het recht, het beleid of de berekeningsmethodiek wijzigen. In dat geval moeten eisers volgens het college opnieuw toetsen of er een vergunningplicht is. Eisers zijn het niet eens met deze disclaimer. Zij willen dat de disclaimer wordt verwijderd uit het besluit en de positieve weigering wordt omgezet in een toestemmingsbesluit.
    
      1.1
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2
      De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [naam] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van de derde-partij.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
      2.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. De positieve weigering kan niet gelijk worden gesteld met een natuurvergunning. De disclaimer die bij de positieve weigering staat, hoeft niet te worden verwijderd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      2.1
      De voor de beoordeling belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      3. Eisers voeren aan dat zij een natuurvergunning hebben aangevraagd, zodat hun bedrijfsvoering wordt gedekt door correcte toestemmingsbesluiten. Met de positieve weigering hebben zij nog niet de maximale zekerheid voor hun bedrijf. Het college heeft in het besluit een disclaimer opgenomen die eisers in een onzekere rechtssituatie brengt. Een wijziging van de regels of van het rekenprogramma kan er in het uiterste geval toe leiden dat hun pluimveebedrijf niet meer legaal in werking is. De overheid is verantwoordelijk voor het wijzigen en uitvoeren van de regels. Het toevoegen van een disclaimer is onverantwoord en onrechtmatig. De positieve weigering moet voor wat betreft de rechtskracht gelijkgesteld worden met een verleende vergunning. Eisers willen graag een onherroepelijk toestemmingsbesluit zonder disclaimer.
      
      4. Het college en de derde-partij stellen zich op het standpunt dat de rechtsgevolgen van een positieve weigering niet gelijk zijn aan die van een vergunning. Als het aangevraagde project (direct) wordt uitgevoerd, heeft nieuw beleid of nieuwe wetgeving daar geen invloed op. Als er geen uitvoering is gegeven aan het project, heeft het besluit bij wijzigingen van het beleid of de wetgeving geen waarde meer. Het project moet dan opnieuw getoetst worden om te bezien of er bij de uitvoering niet alsnog sprake is van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. De disclaimer verandert de rechtsgevolgen van het besluit niet. Het college stelt de disclaimer alleen te hebben toegevoegd om duidelijkheid te geven over die rechtsgevolgen. 
      
      5. De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming alleen een vergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Tot 1 januari 2020 bestond ook een vergunningplicht voor projecten die wel enige verslechterende, maar geen significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor die projecten is echter door een wetswijziging komen te vervallen. Sinds die datum is geen vergunning meer nodig als sprake is van een wijziging of uitbreiding van een project die niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen).
      
      6. Eisers hebben een natuurvergunning aangevraagd voor het exploiteren van een pluimveehouderij met 68.000 vleeskuikens. Er is gebruik gemaakt van intern salderen. Vaststaat dat ten opzichte van de referentiesituatie geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Het is uitgesloten dat de gevraagde activiteiten, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat betekent dat eisers geen natuurvergunning nodig hebben voor deze activiteiten. Het college heeft daarom terecht geweigerd om een natuurvergunning te verlenen.
      
      7. Eisers stellen terecht dat het project in de aanvraag duidelijk is omschreven, dat zij alle informatie hebben aangeleverd die van hen verwacht mocht worden en dat het besluit is voorzien van tekeningen en berekeningen. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat de positieve weigering kan worden omgezet in een toestemmingsbesluit. Het is niet mogelijk om toestemming te geven voor een project dat op grond van de wet zonder toestemmingsbesluit mag worden uitgevoerd. Als volgens de wet geen toestemming nodig is, is er voor het college geen enkele aanleiding om een toestemmingsbesluit te geven. Dan moet het college de toestemming weigeren. 
      8. De rechtbank volgt eisers ook niet in de stelling dat de positieve weigering moet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Zoals gezegd mag het project op grond van de wet worden uitgevoerd. Het college is dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 5.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming voorschriften aan de positieve weigering te verbinden. Het college is evenmin bevoegd om de positieve weigering op grond van artikel 5.3, tweede lid, van de Wet natuurbescherming onder beperkingen te verlenen. Deze bepalingen bieden niet de mogelijkheid om voorschriften of beperkingen te verbinden aan een project dat op grond van de wet mag worden uitgevoerd. Daarbij komt nog dat een natuurvergunning tot een nieuwe referentiesituatie zou leiden. Een positieve weigering doet dat niet. Er zijn dus belangrijke verschillen tussen een natuurvergunning en een positieve weigering.
      
    
    
      8.1
      Gelet op wat hiervoor is overwogen, leiden de door eisers genoemde uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juni 2021 en de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022 de rechtbank niet tot een ander oordeel. 
      
      
        9.	Eisers willen ook dat de disclaimer wordt verwijderd. De disclaimer heeft echter geen rechtsgevolgen. Daarin wordt alleen uitleg gegeven over de rechtsgevolgen van de positieve weigering. De uitleg van het college brengt geen verandering in die rechtsgevolgen. Alleen daarom al kan de beroepsgrond tegen de disclaimer niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. 
      
      
    
    
      9.1
      Bovendien is wat in de disclaimer is vermeld over de gevolgen van wijzigingen van het recht, het beleid of het rekenprogramma juist. Het bestuurlijke rechtsoordeel dat geen natuurvergunning nodig is, betekent dat het aangevraagde project op grond van de wet mag worden uitgevoerd. Als eisers echter wachten met de uitvoering van het project, kan het rechtsoordeel zijn waarde verliezen. Het rechtsoordeel gaat namelijk uit van de huidige aanvraag, het ten tijde van het rechtsoordeel geldende recht en het op dat moment toegepaste programma voor de berekening van stikstofdepositie. Als sprake is van relevante wijzigingen op één van die punten, kan het zijn dat wel een natuurvergunning nodig is.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de positieve weigering in stand blijft. De disclaimer hoeft niet te worden verwijderd. Eisers weten dat zij ten tijde van de positieve weigering geen natuurvergunning nodig hadden voor het aangevraagde project. De houdbaarheid van dat bestuurlijke rechtsoordeel is beperkt tot het moment waarop zich relevante wijzigingen voordoen. De rechtbank is zich ervan bewust dat dit eisers minder rechtszekerheid biedt dan zij wensen. Dat is echter een gevolg van de keuze die de wetgever heeft gemaakt om de vergunningplicht voor intern salderen af te schaffen. 
    
    
    
      10.1
      Omdat het beroep ongegrond is, krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank, 
    
    
    
      verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      BIJLAGE
    
    
  
  
    Disclaimer in het bestreden besluit: “Dit besluit (de positieve weigering) bevat een beoordeling op grond van de huidige plannen, het huidige recht (de huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie) en het huidige beleid. Indien de plannen in vorm, of omvang veranderen of het recht, het beleid of de berekeningsmethodiek wijzigen, kan dat tot gevolg hebben dat een dit besluit (de positieve weigering) geen rechten meer kunnen worden ontleend.
    
    
      Voorgaande betekent dat wanneer het recht of het beleid verandert of wanneer er een nieuwe berekeningsmethodiek (een nieuwe AERIUS-versie) is vóórdat de bouw-voorbereidende werkzaamheden aanvangen, u opnieuw zult moeten toetsen of er een vergunningplicht is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.Wanneer u de werkzaamheden op een andere wijze dan in de aanvraag en de aanvullende informatie door u is aangegeven uitvoert, dient u opnieuw te toetsen of er een vergunningplicht is. Ook als de in dit besluit opgenomen uitgangspunten (beperkingen) en/of (rand)voorwaarden niet worden nageleefd of veranderen, kan sprake zijn van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.”
    
    
  
  
    
      Wet natuurbescherming
    
    
      Artikel 2.7(…)2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.(…)
    
    
    
      Artikel 5.31. Aan een vrijstelling, vergunning of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
      2. Een vrijstelling, vergunning of ontheffing kan onder beperkingen worden verleend.
      (…)
    
  
  
     De volledige tekst van de disclaimer is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
  
  
     Zie de Spoedwet aanpak stikstof van 18 december 2019, Staatsblad 2019, 517.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan).
  
  
     ECLI:NL:RBNHO:2021:4342.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2022:5829.