ECLI:NL:HR:2021:833, Hoge Raad, 04-06-2021, 20/02961
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2021-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Prejudiciële procedure (art. 392 Rv). Faillissementsrecht. Zijn schulden die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten die aan de curator zijn opgelegd wegens de niet-naleving van milieuwetgeving, aan te merken als boedelschulden, verifieerbare concurrente faillissementsschulden of niet-verifieerbare faillissementsschulden? Rechtspraak ABRvS; curator aangewezen als ‘overtreder’ in bestuursrechtelijke zin; formele rechtskracht?

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
  
  
    CIVIELE KAMER
  
  
    
      Nummer	20/02961
    
      Datum   	4 juni 2021
  
  
    PREJUDICIËLE BESLISSING
  
  
    In de zaak van
  
  
    GEMEENTE RIDDERKERK,zetelende te Ridderkerk, 
    eiseres in conventie en verweerster in reconventie in eerste aanleg,
    hierna: de Gemeente,
    advocaat in de prejudiciële procedure: G.C. Nieuwland,
  
  
    tegen
  
  
    MR. E.J. HEIJNEN, in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van de besloten
    vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RIDDERKERKSE TAXI CENTRALE B.V.,kantoorhoudende te Rotterdam, 
    gedaagde in conventie en eiser in reconventie in eerste aanleg,
    hierna: de Curator,
    advocaat in de prejudiciële procedure: T.T. van Zanten.
    
      1.	De prejudiciële procedure
    
    Bij tussenvonnis in de zaak C/10/578643/HA ZA 19-673 van 23 september 2020 heeft de rechtbank Rotterdam op de voet van art. 392 Rv prejudiciële vragen aan de Hoge Raad gesteld.
    Beide partijen hebben schriftelijke opmerkingen als bedoeld in art. 393 lid 1 Rv ingediend. 
    Na daartoe desgevraagd in de gelegenheid te zijn gesteld, hebben R.J. van Galen en              R.R. Verkerk, advocaten bij de Hoge Raad, namens Vereniging Insolventierecht Advocaten INSOLAD op de voet van art. 393 lid 2 Rv schriftelijke opmerkingen gemaakt. 
    De conclusie van de Advocaat-Generaal W.L. Valk strekt tot beantwoording van de prejudiciële vragen in de zin als onder 4 in de conclusie aangegeven.
    De advocaat van de curator heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
  
  
    
      2Beantwoording van de prejudiciële vragen
    
      2.1
      Deze zaak gaat over de vraag of geldschulden die voortvloeien uit de bestuursrechtelijke handhaving jegens de curator van milieurechtelijke verplichtingen ten aanzien van een tot de boedel behorende inrichting, zijn aan te merken als boedelschulden, als verifieerbare concurrente faillissementsschulden, of als niet-verifieerbare faillissementsschulden. 
      
    
    
      2.2
      
        Bij de beantwoording van de prejudiciële vragen gaat de Hoge Raad uit van de volgende feiten:
        (i) Ridderkerkse Taxi Centrale B.V. (hierna: RTC) dreef een taxidienst vanuit een door haar gehuurd bedrijfspand op een terrein in Ridderkerk (verder: het terrein). De activiteiten van RTC bestonden onder meer uit het wassen van taxi’s in een wasstraat op het terrein.
        (ii) In mei 2014 heeft de Gemeente geconstateerd dat RTC geen verplichte vloeistofdichte coating had aangebracht ter plaatse van de wasstraat op het terrein. De Gemeente heeft RTC erop gewezen dat sprake was van een overtreding van wet- en regelgeving en bij RTC erop aangedrongen alsnog een vloeistofdichte coating aan te brengen. RTC heeft dat niet gedaan.
        (iii) Op 25 november 2014 is RTC in staat van faillissement verklaard, met aanstelling van de Curator als zodanig.
        (iv) De Curator heeft de activiteiten van RTC gedurende één week voortgezet. Per 3 december 2014 heeft de Curator de activa en activiteiten van RTC verkocht en overgedragen aan een derde, die de activiteiten vanaf een andere locatie heeft voortgezet.
        (v) Bij brief van 12 december 2014 heeft DCMR Milieudienst Rijnmond (de gezamenlijke milieudienst van de provincie Zuid-Holland en vijftien gemeenten, waaronder de Gemeente, hierna: DCMR) de Curator gewezen op de verplichting dat indien in een inrichting een bodembedreigende activiteit is verricht, uiterlijk binnen zes maanden na beëindiging van die inrichting een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit moet worden toegezonden aan het bevoegd gezag (art. 2.11 lid 3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer).
        (vi) Op 10 mei 2016 heeft de Curator een onderzoeksrapport van Milieutechnisch adviesbureau RSK Netherlands toegezonden aan DCMR. In dat rapport is het volgende vermeld:
      
      
      
        “De onderzoeksresultaten van het eindsituatie bodemonderzoek vormen aanleiding tot nader bodemonderzoek nabij de deellocatie ‘wasplaats’ naar de sterke verontreiniging met minerale olie. Vooralsnog kan geen uitspraak worden gemaakt of dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging met minerale olie.
      
      
      
        De aangetoonde bodemverontreiniging met minerale olie is mogelijk te relateren aan de ondernomen bedrijfsactiviteiten van de Ridderkerkse Taxicentrale B.V. of eerder ondernomen bedrijvigheid op de onderzoekslocatie.”
      
      
      
        (vii) DCMR heeft de Curator meermaals verzocht om nader onderzoek te laten doen naar de bodemverontreiniging en een plan van aanpak voor de verwijdering van de verontreiniging ter beoordeling aan DCMR toe te sturen. De Curator heeft DCMR herhaaldelijk bericht niet voornemens te zijn daartoe over te gaan.
        (viii) Op 22 oktober 2018 heeft de Gemeente twee handhavingsbesluiten aan de Curator toegezonden, te weten (a) een last onder bestuursdwang ten aanzien van het nadere bodemonderzoek en (b) een last onder dwangsom ten aanzien van het herstel van de bodemkwaliteit.
        (ix) Bij brief van 5 december 2018 heeft DCMR (namens de Gemeente) aan de Curator bericht dat, omdat niet aan de last onder bestuursdwang is voldaan, de Gemeente de in de last vermelde maatregelen zelf zal (laten) nemen en de kosten daarvan zal verhalen op de Curator.
        (x) Bij kostenbeschikking van 8 februari 2019 heeft de Gemeente de verschuldigde kosten wegens de bestuursdwang (voor plaatsing van een peilbuis) vastgesteld op € 1.028,50 en deze bij de Curator in rekening gebracht.
        (xi) Bij brief van 24 januari 2019 heeft DCMR aan de Curator bericht dat, omdat niet aan de last onder dwangsom is voldaan, dwangsommen zijn verbeurd.
        (xii) Bij invorderingsbeschikking van 3 april 2019 heeft de Gemeente besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 5.000,-- bij de Curator.
        (xiii) Bij brief van 7 maart 2019 heeft de Curator aan de Gemeente meegedeeld dat geen rechtsmiddelen zijn of zullen worden aangewend tegen de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom, de kostenbeschikking en de invorderingsbeschikking. 
      
      
    
    
      2.3
      
        In deze procedure vordert de Gemeente in conventie (i) een verklaring voor recht dat de vorderingen van de Gemeente die voortvloeien uit de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang van 22 oktober 2018, de kostenbeschikking van 8 februari 2019 en de invorderingsbeschikking van 3 april 2019 boedelschulden opleveren in het faillissement van RTC en (ii) veroordeling van de Curator tot betaling aan de Gemeente van € 6.028,50 (het totaalbedrag van de verbeurde dwangsommen en de verschuldigde kosten van bestuursdwang). 
        In reconventie vordert de Curator, samengevat, verklaringen voor recht die ertoe strekken dat noch de verschuldigde kosten van bestuursdwang, noch de verbeurde dwangsommen boedelschulden zijn, behalve voor zover zij een bodemverontreiniging betreffen die na de faillissementsdatum heeft plaatsgevonden.
      
      
    
    
      2.4
      De rechtbank heeft – op verzoek van beide partijen – aanleiding gezien de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen, waarbij de rechtbank in navolging van partijen tot uitgangspunt neemt dat bij de beoordeling van de hiervoor in 2.3 vermelde vorderingen buiten beschouwing dient te blijven dat de Curator de activiteiten van RTC na haar faillissement gedurende één week heeft voortgezet:
      
      
        “1)	 Kwalificeren schulden aan (de rechtspersoon tot wie) een bestuursorgaan (behoort) die voortvloeien uit:
        i. verbeurde dwangsommen uit hoofde van een aan een faillissementscurator opgelegde last onder dwangsom, en/of
        ii. een aan een faillissementscurator opgelegde kostenbeschikking die is gevolgd op een aan die faillissementscurator opgelegde last onder bestuursdwang, 
        welke lasten aan de faillissementscurator zijn opgelegd vanwege de niet-naleving van milieuwetgeving:
        a. als boedelschulden, of
        b. als verifieerbare concurrente faillissementsschulden, of
        c. als niet-verifieerbare faillissementsschulden?
      
      
      
        2) Kwalificeren de bij vraag 1) genoemde schulden reeds als boedelschuld in het faillissement om de enkele reden dat de faillissementscurator in de last onder dwangsom en/of de last onder bestuursdwang – en de daarmee samenhangende invorderings- en kostenbeschikking – is aangewezen als “overtreder” in bestuursrechtelijke zin en die kwalificatie in rechte is komen vast te staan, met als gevolg dat ten aanzien van de daaruit voortvloeiende schulden van de curator q.q. vanwege de formele rechtskracht niet daarna in een civielrechtelijke procedure kan worden geoordeeld dat die schulden niét kwalificeren als boedelschulden in het faillissement?

        3) Is het voor het wel of niet kwalificeren van de bij vraag 1) genoemde schulden als boedelschuld of als (niet-)verifieerbare schuld van belang:
        a. of die schulden zijn ontstaan als gevolg van gebeurtenissen die volledig vóór het faillissement hebben plaatsgevonden (zoals verontreiniging van de bodem met olie door het omvallen van een niet afgesloten olievat);
        b. of de onder 3) sub a. genoemde gebeurtenissen eenmalige gebeurtenissen betreffen (zoals eenmalige verontreiniging van de bodem met olie door het omvallen van een niet afgesloten olievat), of voortdurende gebeurtenissen die vóór het faillissement een aanvang hebben genomen en daarna voortduren (zoals het voortdurend in de grond vloeien van olie uit een ondergrondse lekkende olietank);
        c. of die schulden zijn ontstaan als gevolg van een verplichting die na faillissement is ontstaan, maar voortvloeit uit vóór het faillissement verrichte activiteiten (zoals de verplichting tot het doen van milieuonderzoek na het beëindigen van de milieubedreigende activiteiten);
        d. wat voor soort milieuverplichting aan de orde is (moet onderscheid worden gemaakt tussen verplichtingen die voortvloeien uit in de wet opgenomen (algemene) zorgplichten en verplichtingen die voortvloeien uit verleende (specifieke) vergunningen?);
        e. in het geval van een dwangsom (vraag 1) onder i.): of de kosten die het bevoegd gezag zou kunnen verhalen (op grond van een last onder bestuursdwang in plaats van een last onder dwangsom) wegens het niet nakomen van de milieuverplichting géén boedelschulden zouden zijn, maar verifieerbare faillissementsschulden?”

      
      
      
      
      
        
          De tweede prejudiciële vraag
        
      
      
      
        2.5.1
        De Hoge Raad zal eerst de tweede prejudiciële vraag beantwoorden.
        
      
      
        2.5.2
        De tweede prejudiciële vraag luidt of de in de eerste vraag bedoelde schulden reeds als boedelschuld zijn aan te merken op de enkele grond dat de bestuursrechter heeft geoordeeld dat de curator geldt als ‘overtreder’ in bestuursrechtelijke zin.
        
      
      
        2.5.3
        Dat de bestuursrechter heeft geoordeeld dat de curator geldt als ‘overtreder’ in bestuursrechtelijke zin, brengt op zichzelf niet mee dat de in de eerste vraag bedoelde schulden als boedelschulden zijn aan te merken. Of die schulden als boedelschulden zijn aan te merken is een civielrechtelijke vraag die hierna in 2.6.1-2.6.5 zal worden besproken. 
        
      
      
        2.5.4
        Indien de bestuursrechter in een concrete zaak de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde schulden als boedelschulden heeft aangemerkt, brengt het beginsel van de formele rechtskracht niet mee dat de burgerlijke rechter daaraan is gebonden. Het beginsel van de formele rechtskracht brengt immers niet mee dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van een besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit.
        
      
      
        2.5.5
        De tweede prejudiciële vraag moet dan ook ontkennend worden beantwoord.
        
        
          
            De eerste prejudiciële vraag
          
        
        
      
      
        2.6.1
        De eerste prejudiciële vraag stelt – kort gezegd – aan de orde of schulden die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten die aan de curator zijn opgelegd wegens de niet-naleving van milieuwetgeving, zijn aan te merken als boedelschulden, als verifieerbare concurrente faillissementsschulden, of als niet-verifieerbare faillissementsschulden.
        
      
      
        2.6.2
        Boedelschulden zijn volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad die schulden die een onmiddellijke aanspraak geven jegens de faillissementsboedel hetzij ingevolge de wet, hetzij omdat zij door de curator in zijn hoedanigheid zijn aangegaan, hetzij omdat zij een gevolg zijn van een handelen of nalaten van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verbintenis of verplichting.
        
      
      
        2.6.3
        Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zijn uit milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van een tot de boedel behorende inrichting, na de faillietverklaring verplichtingen van de curator in zijn hoedanigheid van beheerder van de boedel en niet van de failliete (rechts)persoon. Ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) heeft in deze zin geoordeeld.
        
      
      
        2.6.4
        De hiervoor in 2.6.3 genoemde rechtspraak van de Afdeling en het CBb brengt mee dat op de curator in zijn hoedanigheid een eigen, zelfstandige verplichting rust tot naleving van de milieuwetgeving ten aanzien van een tot de boedel behorende inrichting, en dat als de curator die verplichting niet naleeft, aan hem in zijn hoedanigheid bestuursrechtelijke lasten (zoals een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom) kunnen worden opgelegd. In zodanig geval volgt uit de hiervoor in 2.6.2 genoemde rechtspraak van de Hoge Raad dat schulden die voortvloeien uit zodanige bestuursrechtelijke lasten, boedelschulden zijn. Deze schulden zijn immers een gevolg van een handelen of nalaten van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verplichting. 
        
      
      
        2.6.5
        Uit het vorenstaande volgt dat de eerste prejudiciële vraag aldus moet worden beantwoord dat schulden als bedoeld in die vraag zijn aan te merken als boedelschulden.
        
        
          
            De derde prejudiciële vraag
          
        
        
      
    
    
      2.7
      Uit hetgeen hiervoor bij de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag is overwogen, volgt dat voor de kwalificatie van de in die vraag bedoelde schulden als boedelschulden, de omstandigheden zoals genoemd in de derde prejudiciële vraag (onder a tot en met e) niet van belang zijn. De derde prejudiciële vraag moet dus in al zijn onderdelen ontkennend worden beantwoord.
      
      
    
  
  
    
      3Beslissing
    De Hoge Raad:
    - beantwoordt de vragen op de hiervoor in 2.5.5, 2.6.5 en 2.7 weergegeven wijze;
    - begroot de kosten van deze procedure op de voet van art. 393 lid 10 Rv op € 1.800,-- aan de zijde van de Gemeente en € 1.800,-- aan de zijde van de Curator.
    
    
    
    
    
      Deze beslissing is gegeven door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren M.J. Kroeze, H.M. Wattendorff, F.J.P. Lock en A.E.B. ter Heide, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.J. Kroeze op 4 juni 2021.
    
  
  
    Besluit van 19 oktober 2007, houdende algemene regels voor inrichtingen (Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer), Stb. 2007, 415.
  
  
    Rechtbank Rotterdam 23 september 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:8544.
  
  
    HR 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:661 (Onteigening SNS), rov. 4.5.2.
  
  
    vgl. HR 19 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY6108 (Koot Beheer/Tideman q.q.), rov. 3.7.1 en HR 15 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3149 (Roeffen q.q./Ontvanger), rov. 3.3.5.
  
  
    ABRvS 11 juli 1997, ECLI:NL:RVS:1997:ZF2839; ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261, rov. 4.2; ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728, rov. 5.1; ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:598, rov. 9.3; ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1063, rov. 3.
  
  
    CBb 7 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:405.