ECLI:NL:CRVB:2019:2181, Centrale Raad van Beroep, 04-07-2019, 17/7539 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Er is sprake van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) of een impasse (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198). Voortzetting van het dienstverband kan in redelijkheid niet van het bestuursorgaan worden verlangd. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat in deze zaak het aandeel van het bestuursorgaan binnen de bandbreedte van 80-100% valt. bij een maximale verwijtbaarheid van 80-100% behoort, zoals gezegd en volgens de systematiek van de uitspraak van 28 februari 2013, factor 1. Op het punt van de berekening van de ontslagvergoeding kan de aangevallen uitspraak daarom niet in stand blijven. Vernietiging uitspraak. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door de ontslagvergoeding te bepalen op het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1.

17/7539 AW, 18/2537 AW 
  
    Datum uitspraak: 4 juli 2019
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
    13 oktober 2017, 17/2311 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Renkum (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellante heeft mr. J. de Waard, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens het college heeft mr. H.J.M. Richters, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens appellante heeft mr. De Waard een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Waard. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
    mr. Richters, drs. J.F.M. van Hulten, R.S.M. Heintjes en A.E.J. Steverink.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante is in 1975 in dienst getreden bij [naam werkgever]. Vanaf mei 2009 heeft zij de functie van [naam functie 1] vervuld. In juni 2015 heeft het directieteam besloten om appellante niet meer als leidinggevende te laten functioneren, maar als [naam functie 2]. Appellante is gevraagd om deze nieuwe functie te vervullen, waarin zij direct door de gemeentesecretaris, S, zou worden aangestuurd. Appellante heeft hiermee ingestemd en is op 1 september 2015 in haar nieuwe functie begonnen.
      
    
    
      1.2.
      Op 9 oktober 2015 heeft S met appellante gesproken over de recente beëindiging van de inhuur van een externe kracht en de wijze waarop appellante hierop heeft gereageerd. S heeft tijdens dit gesprek aan appellante te kennen gegeven dat hij niet verder wil met appellante binnen de gemeente. Door haar opstelling is sprake van samenwerkingsproblemen en verdere samenwerking wordt niet meer mogelijk geacht. Voor een laatste kans is het te laat. Wel is S bereid te onderzoeken of er binnen de externe schil van de gemeente werkzaamheden voor appellante zijn. 
      
    
    
      1.3.
      Tijdens een gesprek op 13 oktober 2015 heeft S appellante meegedeeld dat hij haar toch een laatste kans wil geven als adviseur en dat hij de voorwaarden wil bespreken waaronder dat mogelijk zou kunnen zijn. Afgesproken is om tijdens een vervolggesprek verder te praten. Tijdens dat gesprek op 20 oktober 2015 heeft S aan appellante meegedeeld dat hij definitief heeft besloten dat zij niet langer voor de gemeente kan werken. Hij wil zich ervoor inzetten dat een functie buiten de gemeente wordt gevonden. Nog op dezelfde dag heeft S aan de leidinggevenden bekendgemaakt dat appellante wegens een onoverbrugbaar verschil van inzicht de organisatie zal verlaten. Op 22 oktober 2015 zijn alle medewerkers hierover geïnformeerd.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 21 oktober 2015 is aan appellante met ingang van 22 oktober 2015 buitengewoon verlof verleend tot een nader te bepalen datum. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante geen blijk heeft gegeven van commitment aan de organisatie, dat er tussen appellante en de overige leidinggevenden een onoverbrugbaar verschil van inzicht bestaat en dat het van belang wordt geacht dat voor beide partijen ruimte wordt gecreëerd. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 6 juni 2016 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank Gelderland heeft het beroep van appellante tegen dit besluit bij uitspraak van 18 april 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 21 oktober 2015 herroepen. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      1.5.
      
        In de periode na het besluit van 21 oktober 2015 heeft mediation plaatsgevonden. Dit heeft niet tot een oplossing geleid. Tijdens een laatste gesprek tussen appellante en S op
        11 april 2016 is evenmin een oplossing bereikt. Vervolgens heeft een advocaat van Capra Advocaten onderzoek gedaan naar de aard, omvang en feitelijke grondslag van de samenwerkingsproblematiek met appellante. Daartoe is met een aantal leidinggevende collega’s, onder wie S, gesproken. Op 22 juni 2016 is naar aanleiding van dit onderzoek een rapport uitgebracht. 
      
      
    
    
      1.6.
      
        Na het voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt en appellante gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft het college appellante bij besluit van
        27 september 2016 met ingang van 1 oktober 2016 ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Daarbij zijn op grond van artikel 10d:4 van de CAR/UWO een bovenwettelijke en
        na-wettelijke uitkering toegekend. Naar aanleiding van het bezwaar tegen dit besluit heeft het college bij besluit van 27 maart 2017 (bestreden besluit) het ontslag gehandhaafd. In aanvulling op het besluit van 27 september 2016 is appellante een eenmalige outplacementvergoeding toegekend van maximaal € 15.000,- bruto. Daarnaast is aan appellante uit coulanceoverwegingen een eenmalige en volgens het college onverplichte vergoeding toegekend van € 59.368,41. Aan het ontslag is ten grondslag gelegd dat appellante vanwege haar opstelling al het in haar te stellen vertrouwen heeft verspeeld. Er is sprake van een zeer moeilijke werkverhouding met appellante. Zij bepaalde haar eigen koers en hield vast aan haar eigen ideeën. Daarmee gaf zij onvoldoende blijk van het uitdragen van de kernwaarden van integraliteit, verbinden en samenwerken van de huidige organisatie. Het, ondanks diverse verzoeken, niet overleggen van een werkplan in het kader van de nieuwe functie, het niet van werkplek wisselen en de reactie van appellante op het beëindigen van de inhuur van een externe kracht, zijn hierbij de spreekwoordelijke laatste druppel geweest. Herplaatsing binnen de gemeentelijke organisatie in een passende functie is niet mogelijk, aangezien steeds sprake zou blijven van directe contacten tussen appellante en S, terwijl externe plaatsing voor appellante onbespreekbaar is.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij een ontslagvergoeding van 
      
        € 59.368,41 is toegekend, het besluit van 27 september 2016 herroepen voor zover daarbij geen ontslagvergoeding is toegekend en een ontslagvergoeding aan appellante toegekend ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1,5. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat het door Capra verrichte onderzoek niet met de vereiste zorgvuldigheid en objectiviteit heeft plaatsgevonden. Het college heeft het rapport van 22 juni 2016 daarom aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Op basis van de bevindingen van het onderzoek, tegen de achtergrond van de overige gedingstukken, is volgens de rechtbank de conclusie gerechtvaardigd dat op 1 oktober 2016 sprake was van onherstelbaar verstoorde verhoudingen tussen met name S en appellante, maar ook tussen appellante en andere leidinggevenden. Met het college was de rechtbank van oordeel dat herplaatsing binnen de gemeentelijke organisatie niet tot de mogelijkheden behoorde. Geen van de in het kader van het onderzoek gehoorde leidinggevenden achtte terugkeer mogelijk. Verder was de rechtbank van oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid; dit aandeel heeft rechtbank vastgesteld op ten minste 80%. Volgens de rechtbank kan het college worden verweten dat appellante geen verbetertraject is aangeboden. Het heeft appellante pas op 9 oktober 2015 duidelijk moeten zijn dat haar houding en gedrag onaanvaardbaar waren. Zij heeft echter door het verlenen van buitengewoon verlof met ingang van 22 oktober 2015 niet meer de kans gehad om haar houding en gedrag aan te passen. Op 20 oktober 2015 is intern bekendgemaakt dat appellante de organisatie zal verlaten wegens een onoverbrugbaar verschil van inzicht. Hierdoor is een terugkeer van appellante in de organisatie uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk gemaakt. Volgens het college heeft de mediation in het voorjaar van 2016 niet tot een oplossing geleid, maar niet is gebleken dat de mediation gericht was op herstel van vertrouwen en terugkeer van appellante in de organisatie. De rechtbank heeft aanleiding gezien om in dit concrete geval af te wijken van de door de Raad vastgestelde uitgangspunten die in beginsel worden gehanteerd bij de bepaling van de hoogte van de toe te kennen ontslagvergoeding bij een ontslag op andere gronden, en achtte een ontslagvergoeding gebaseerd op factor 1,5 gerechtvaardigd. Door de rechtbank is vooropgesteld dat appellante in het geheel niet in de gelegenheid is gesteld om haar functioneren te verbeteren. Toen de arbeidsverhoudingen begin oktober 2015 ontspoorden, was zij nog niet of nauwelijks aan haar nieuwe functie begonnen. Zij is 41 jaar in dienst geweest van [naam werkgever]. Zij heeft nooit een onvoldoende beoordeling gekregen en verslagen van functioneringsgesprekken waaruit blijkt dat zij tekortkomingen in haar functioneren vertoonde en daaraan moest werken ontbreken, aangezien functioneringsgesprekken met haar al jaren niet meer hebben plaatsgevonden. Anderzijds heeft appellante juist gratificaties wegens goed functioneren ontvangen en bij haar 40-jarig dienstverband op 18 augustus 2015 is zij geprezen voor haar verdiensten en is uitgesproken dat het college zich verheugt op haar nieuwe rol vanaf 
        1 september 2015 en op voortzetting van de prettige samenwerking.
      
      
      3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Het ontslag op andere gronden
        
      
      
    
    
      3.1.
      
        Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 
        22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) of een impasse (uitspraak van
        28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Appellante heeft in hoger beroep primair aangevoerd dat in dit geval geen sprake was van een situatie als in de genoemde rechtspraak bedoeld en dat het ontslag daarom geen stand kan houden. Daarin kan zij niet worden gevolgd. In dat verband is het volgende van belang. Op zichzelf heeft appellante met juistheid naar voren gebracht dat zij in de loop der jaren meerdere blijken van waardering voor haar functioneren heeft ontvangen. Bovendien is, zoals ook door de rechtbank is benadrukt, aan de gesprekken die S in oktober 2015 met appellante heeft gevoerd geen naar behoren gedocumenteerd functioneringstraject voorafgegaan. Daarbij komt nog dat S, zoals naar voren is gekomen uit de stukken en uit het besprokene ter zitting van de Raad, er met name tijdens het gesprek op 9 oktober 2015 blijk van heeft gegeven zich mede te hebben laten leiden door zijn gemoedstoestand van dat moment, die kennelijk deels was ingegeven door (niet geverifieerde) mededelingen van derden. Het is dan ook invoelbaar dat appellante zich overvallen heeft gevoeld door de gang van zaken tijdens de bedoelde gesprekken. Dat alles doet er echter niet aan af dat aan die gesprekken blijkens de gedingstukken wel degelijk langduriger samenwerkingsproblemen, met meerdere leidinggevenden, vooraf zijn gegaan. Al in 2013 was hiervan in een gesprek tussen S en een collega-leidinggevende uitdrukkelijk sprake, terwijl ook het vanaf 1 september 2015 niet langer inzetten van appellante op een leidinggevende functie kennelijk door die  samenwerkingsproblemen was ingegeven. De gebeurtenissen in oktober 2015 zijn dus te beschouwen als een escalatie van eerder al sluimerende verschillen van inzicht. Blijkens de stukken en het besprokene ter zitting van de Raad, heeft het conflict zich in de periode nadien bovendien alleen maar verdiept. Het mediationtraject dat begin 2016 heeft plaatsgevonden, was niet succesvol. Blijkens het verslag van het gesprek dat appellante en S na afloop van dat traject op 11 april 2016 hebben gevoerd, was de verhouding tussen hen beiden op dat moment nog verder verslechterd. Appellante heeft toen te kennen gegeven dat wat haar betreft de bijl al in oktober 2015 was gevallen en dat het nu aan de gemeente was om verdere besluiten te nemen. Ook al is die opstelling op zichzelf beschouwd niet onbegrijpelijk, al met al valt niet in te zien dat er ten tijde van het ontslagbesluit, op welk moment er vanuit, zoals gezegd, al eerder bestaande samenwerkingsproblemen met meerdere collega’s, een ernstige verstoring in de verhouding met in ieder geval S was ontstaan en een mediationtraject niet tot een oplossing had geleid, nog mogelijkheden tot een vruchtbare samenwerking binnen de gemeente aanwezig waren, ook niet in een andere functie dan die welke appellante laatstelijk had vervuld. De Raad kan daarom niet anders concluderen dan dat in dit geval van een situatie  zoals bedoeld in de genoemde rechtspraak sprake was en dat voorzetting van het dienstverband daarom in redelijkheid niet van het college kon worden verlangd. 
      
      
    
    
      3.2.
      Aan het overwogene onder 3.1 doet niet af dat het onderzoek door Capra Advocaten niet heeft plaatsgevonden conform het eigen “Protocol feitenonderzoek”. Vooropgesteld wordt in dat verband dat de Raad zijn onder 3.1 weergegeven oordeel heeft gebaseerd op het gehele dossier alsmede op het verhandelde ter zitting, en dus zeker niet alleen op het bedoelde onderzoek. Appellante is in het kader van dat onderzoek, in strijd met het genoemde protocol, de mogelijkheid onthouden om zelf personen voor te dragen om gehoord te worden. Die personen hadden mogelijk een positiever beeld van de samenwerking met appellante kunnen schetsen dan nu uit het onderzoek naar voren komt. Daar heeft de Raad goede nota van genomen. Wat onder 3.1 is overwogen over de situatie ten tijde van het ontslagbesluit en met name over het op dat moment niet meer aanwezig zijn van een toereikende basis voor een vruchtbare samenwerking, wordt daardoor echter niet anders. Het hoger beroep van appellante slaagt in zoverre dus niet. 
      
      
        
          De ontslagvergoeding 
        
      
      
    
    
      3.3.
      Appellante heeft subsidiair aangevoerd dat de ontslagvergoeding zoals die is vastgesteld door de rechtbank, te laag is. Zij heeft een vergoeding berekend die neerkomt op een volledige schadevergoeding, als ware zij na 1 oktober 2016 in dienst gebleven. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak gaat het bij een ontslagvergoeding als hier aan de orde niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. In zijn uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044, heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van die compensatie. Gelet op deze uitgangspunten bestaat geen aanspraak op een volledige schadevergoeding. Het hoger beroep van appellante slaagt ook in zoverre dus niet.
      
    
    
      3.4.
      
        Het college heeft in zijn incidenteel hoger beroep in de eerste plaats aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het aandeel van het college in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, heeft bepaald binnen de bandbreedte van 80-100%. Het college heeft vastgehouden aan de ontslagvergoeding die bij het bestreden besluit is toegekend. Die vergoeding van 
        € 59.368,41 komt overeen met een bandbreedte van 51 tot 65%. 
      
      
    
    
      3.5.
      De Raad volgt het college hierin niet. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat in deze zaak het aandeel van het bestuursorgaan binnen de bandbreedte van 80-100% valt. Net als de rechtbank wijst de Raad in dat verband op het onder 3.1 al genoemde, rauwelijks en zonder voorafgaand functioneringstraject opzeggen van het vertrouwen in appellante, dit terwijl zij nog maar net in een nieuwe functie was gestart, op het direct en overhaast bekend maken van haar vertrek binnen de gemeentelijke organisatie waarmee in feite iedere weg terug werd afgesneden, en op het ook overigens van meet af aan inzetten op het vertrek van appellante. Wat er ook zij van de vraag aan wie de onder 3.1 genoemde, initiële samenwerkingsproblemen te wijten zijn geweest, het college is in ieder geval bepaald tekortgeschoten in het oplossen van die problemen. Daarom past het aandeel van het college in het ontstaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid binnen de hoogste bandbreedte.  
      
    
    
      3.6.
      Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt wel voor zover dit de toepassing door de rechtbank van factor 1,5 betreft. Volgens de uitgangspunten in de onder 3.3 genoemde uitspraak van 28 februari 2013 behoort bij de hoogste bandbreedte, en dus bij een maximale verwijtbaarheid aan de zijde van het bestuursorgaan, factor 1. Appellante heeft in haar verweer tegen het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat het college in dit geval in een veelheid van opzichten tekort is geschoten. Wat daar verder ook van zij, een aandeel van meer dan 100% is niet mogelijk en bij een maximale verwijtbaarheid van 80-100% behoort, zoals gezegd en volgens de systematiek van de uitspraak van 28 februari 2013, factor 1. Op het punt van de berekening van de ontslagvergoeding kan de aangevallen uitspraak daarom niet in stand blijven. De Raad zal de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen en zelf in de zaak voorzien door de ontslagvergoeding te bepalen op het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1.
      
    
    
      3.7.
      Naar aanleiding van het meer subsidiair door appellante in hoger beroep aangedragen argument dat ook de eindejaarsuitkering in de berekening van de ontslagvergoeding had moeten worden meegenomen, wordt tot slot nog overwogen dat de berekeningswijze zoals uiteengezet in de uitspraak van 28 februari 2013 daar niet in voorziet, zodat het hoger beroep van appellante ook in zoverre niet slaagt.  
      
      
        4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin een ontslagvergoeding is toegekend ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1,5;
      
      
        kent aan appellante een ontslagvergoeding toe ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 
      
    
    27 maart 2017;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en C.H. Bangma en 
      J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Daman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) B.J. van de Griend 
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.R. Daman 
    
    
    
    
    
    
    
      lh