ECLI:NL:RVS:2023:2506, Raad van State, 28-06-2023, 202103244/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 31 maart 2021 heeft de rechtbank een verzoek van [appellant] om het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te veroordelen tot schadevergoeding afgewezen. Bij besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college aanvragen van [appellant] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen [vaartuig A], [vaartuig B] en [vaartuig C] afgewezen. Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 oktober 2016 vernietigd en het college opgedragen om binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Bij besluiten van 15 en 21 november 2017 heeft het college de gevraagde exploitatievergunningen voor de vaartuigen alsnog verleend.

202103244/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 maart 2021 in zaak nr. 20/1086 op een verzoek van [appellant] om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 31 maart 2021 heeft de rechtbank een verzoek van [appellant] om het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) te veroordelen tot schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 juni 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Monster, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.I. Wisman, advocaat te Den Haag, en P.J. de Weerd, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In hoger beroep is in geschil of de rechtbank het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
    achtergrond van het geschil
    2.       Bij besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college aanvragen van [appellant] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen [vaartuig A], [vaartuig B] en [vaartuig C] (hierna: de vaartuigen) afgewezen. Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 oktober 2016 vernietigd en het college opgedragen om binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Bij besluiten van 15 en 21 november 2017 heeft het college de gevraagde exploitatievergunningen voor de vaartuigen alsnog verleend.
    verzoek om schadevergoeding
    3.       Bij brief van 14 februari 2020 heeft [appellant] de rechtbank verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten van 29 juni 2016. Volgens [appellant] bestaat de schade uit gemiste omzet uit de exploitatie van de vaartuigen voor de duur van een periode die gelijk is aan het aantal dagen tussen 29 juni 2016 en 27 november 2017. Indien het college de gevraagde vergunningen zonder beletselen zou hebben verleend, zou [appellant] deze vergunningen binnen de in het beleid gestelde termijn van een jaar hebben gebruikt door de vaartuigen in de vaart te nemen, waardoor hij de gemiste omzet had kunnen realiseren. [appellant] kon destijds beschikken over de financiële middelen om de vaartuigen te bouwen. [appellant] acht het aannemelijk dat zowel banken als investeerders vertrouwen in de investering zouden hebben gesteld. Het rendement over de exploitatie van rondvaartvergunningen was in de periode van 2016 tot 2018 zeer positief. Dit blijkt ook uit de omzetgegevens van zijn bedrijf. [appellant] had in het vaarseizoen 2016 al vier andere vaartuigen in de vaart. Indien het college op 29 juni 2016 de vergunningen zou hebben verleend, zou eerst een vijfde vaartuig, de [vaartuig D], zijn gebouwd. De bouw van dit schip zou vóór het vaarseizoen 2017 zijn afgerond. De bouw van een volledig nieuw casco is immers sneller en eenvoudiger dan de restauratie van een antiek schip. Daarna had [appellant] ook de vaartuigen in de vaart kunnen nemen. Dit had niet lang hoeven duren, waardoor de in het beleid gestelde termijn niet zou niet zijn overschreden, aldus [appellant].
    oordeel rechtbank
    4.       Volgens de rechtbank heeft [appellant] het oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluiten en de gestelde schade niet op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk gemaakt en komt het verzoek om vergoeding van die schade alleen al daarom niet voor toewijzing in aanmerking. Aan dat oordeel heeft zij de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling ligt de bewijslast van de schade, de omvang daarvan en het oorzakelijk verband in beginsel bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden, in dit geval [appellant]. Dit oorzakelijk verband wordt vastgesteld door het maken van een vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als het college rechtmatige besluiten had genomen op de aanvragen van [appellant].
    De vaartuigen bestonden niet ten tijde van het nemen van de onrechtmatige besluiten. [appellant] had de vaartuigen dus niet direct in de vaart kunnen nemen wanneer het college de exploitatievergunningen op 28 juni 2016 zou hebben verleend.
    [appellant] heeft wisselende verklaringen afgelegd over de financiering van de vaartuigen. Enerzijds heeft hij in het verzoek en in de beroepsgronden gesteld dat hij de vaartuigen had willen financieren met de omzet van vijf boten uit het vaarseizoen 2017/2018. Anderzijds heeft hij in de aanvullende beroepsgronden en op de zitting gesteld dat hij de vaartuigen had willen financieren met investeringen van vrienden of met een kredietovereenkomst van de bank.
    De rechtbank acht het niet aannemelijk dat [appellant] de vaartuigen tijdig met de omzet van vijf andere boten had kunnen financieren. Ten tijde van het nemen van de onrechtmatige besluiten had hij twee boten in de vaart en was het exploiteren van drie andere boten een onzekere toekomstige gebeurtenis. [appellant] had ook voor die drie andere boten immers nog geen exploitatievergunning. Daarnaast is niet voldoende onderbouwd dat hij met de omzet van vijf boten de vaartuigen had kunnen financieren en deze binnen een jaar, dan wel binnen een jaar en twee tot drie maanden, in de vaart had kunnen nemen. Vast beleid van het college is namelijk dat een exploitatievergunning wordt ingetrokken wanneer deze niet binnen een jaar wordt gebruikt. Op de zitting heeft het college te kennen gegeven dat het mogelijk was om die termijn met twee tot drie maanden te verlengen wanneer sprake was van voldoende voorbereidingshandelingen voor het in gebruik nemen van de vergunning.
    De rechtbank acht het evenmin aannemelijk dat [appellant] de vaartuigen tijdig had kunnen financieren met investeringen van vrienden of met een kredietovereenkomst van de bank. In de aanvullende beroepsgronden heeft hij verklaringen overgelegd van vrienden die verklaren dat zij in 2016 geld aan hem hadden willen lenen. De verklaringen zijn opgesteld in februari 2021. [appellant] heeft geen stukken overgelegd van bijvoorbeeld afspraken en correspondentie uit 2016 over deze mogelijke investeringen. Uit de verklaringen valt dan ook niet af te leiden dat de vrienden destijds daadwerkelijk hadden kunnen en willen investeren. Aan de verklaringen komt daarom niet de waarde toe die [appellant] daaraan wenst te hechten. Verder heeft [appellant] branchegegevens en jaarrekeningen van 2015, 2016 en 2017 overgelegd ter onderbouwing van zijn betoog dat de financiële markt ten aanzien van rondvaartboten in 2016 zo goed was, dat iedereen had willen investeren in zijn bedrijf. De enkele stelling dat in de jaarrekeningen een groei van het bedrijf is te zien, is echter onvoldoende om aan te nemen dat [appellant] in 2016 kredieten had kunnen krijgen om daarmee de vaartuigen te financieren. Dat is niet te beoordelen aan de hand van enkel overgelegde jaarrekeningen. De gestelde groei is niet nader onderbouwd met verwijzingen naar bepaalde cijfers of onderdelen van de jaarrekeningen. De onderbouwing met branchegegevens in combinatie met de jaarrekeningen is daarvoor onvoldoende. De branchegegevens zeggen immers niets over de onderneming van [appellant] en de financieringsmogelijkheden voor de vaartuigen. Verder wordt aan de kredietovereenkomst van de Triodos Bank niet de waarde gehecht die [appellant] daaraan wenst toe te kennen. De overeenkomst zegt niets over de financieringsmogelijkheden voor de vaartuigen in 2016 en begin 2017, omdat het een overeenkomst van 2018 is voor de verbouwing en renovatie van een ander vaartuig, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluiten en de gestelde inkomensschade ontbreekt. Hij stelt zich op het standpunt dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel degelijk aannemelijk heeft gemaakt dat hij in de zomer van 2016 over voldoende financiering had kunnen beschikken om de vaartuigen tijdig te bouwen en in gebruik te nemen. Ter toelichting hiervan voert hij   het volgende aan.
    Bij het verzoekschrift is een accountantsverklaring overlegd met gegevens over de gemiddelde omzet per jaar op grond van vergelijkbare vergunningen. Omdat de daarin gepresenteerde omzet strookt met recente marktrapporten, is het aannemelijk dat [appellant] ook met de niet-verleende vergunningen een vergelijkbare omzet had kunnen behalen.
    Het oorzakelijk verband wordt niet doorbroken door het feit dat er ten tijde van het nemen van de besluiten van 29 juni 2016 nog geen concreet financieringsplan of ondernemingsplan was opgesteld. Gezien de volharding in het toenmalige volumebeleid enerzijds en de omzetten die werden behaald in de rondvaart anderzijds, is het begrijpelijk dat [appellant] zijn plannen niet uitgebreid op schrift heeft gezet. [appellant] maakte zich immers alleen zorgen over de haalbaarheid van vergunningverlening en niet over de haalbaarheid van zijn plannen na vergunningverlening. De mogelijkheid om goede winsten te behalen was destijds buiten twijfel.
    Dat [appellant] destijds verscheidene opties had om de financiering van zijn plannen te regelen, betekent niet dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, hij hierover tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd. [appellant] heeft gesteld dat door de realisatie en het in gebruik nemen van ieder vaartuig de prognoses van de rederij verbeteren, omdat de omzet groeit en, door dit toenemende vermogen, ook de leencapaciteit steeds groter wordt.
    In aanvulling daarop had hij ook andere opties tot financiering. Zo had hij in 2016 de wetenschap van de bereidheid van zijn vader en zijn jaarclubgenoten tot het geven van leningen. Om deze wetenschap te bevestigen, hebben zijn vader en zijn jaarclubgenoten in 2021 naar eer en geweten verklaard tot welk bedrag zij zouden hebben willen financieren, indien [appellant] zijn plannen had kunnen uitvoeren. Daarnaast had [appellant] geen twijfel over de mogelijkheden van een lening bij de bank. In dezelfde periode kreeg hij immers op basis van de prognose van de rederij ook een hypothecaire lening voor de aankoop van een woning. Ook heeft hij later van de bank een lening gekregen voor de kostbare restauratie van het historische vaartuig Pax.
    [appellant] heeft achteraf aannemelijk gemaakt dat hij de vaartuigen had kunnen financieren als het college de gevraagde vergunningen op aanvraag zou hebben verleend. Dat hij niet kan bewijzen dat hij de financiering in 2016 had geregeld, doet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet af aan deze aannemelijkheid. Het college heeft immers tussen 2009 en 2019 onrechtmatig beleid gevoerd. Het is in deze context kennelijk onredelijk om het ontbreken van bewijzen van voorbereidingshandelingen om vergunningen in 2016 in gebruik te nemen, op te voeren als bewijs van de onmogelijkheid daarvan, aldus [appellant].
    oordeel van de Afdeling
    5.1.    Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wordt aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    5.2.    Uit artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek vloeit voort dat voor vergoeding van de door [appellant] gestelde schade onder meer is vereist dat er een oorzakelijk verband is tussen de door [appellant] als schadeoorzaak gestelde onrechtmatige besluiten en de door hem gestelde schade. Dit oorzakelijk verband (het condicio sine qua non-verband) moet in dit geval worden vastgesteld door het maken van een vergelijking tussen de situatie waarin [appellant] in werkelijkheid na de weigering van de door hem gevraagde vergunningen verkeerde en de hypothetische situatie waarin hij zich zou hebben bevonden, indien de gevraagde vergunningen niet waren geweigerd, maar waren verleend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1669, rechtsoverweging 33.1 en rechtsoverweging 33.2, en het arrest van de Hoge Raad van 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334, rechtsoverweging 3.2.).
    5.3.    De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, rechtsoverweging 3.4, en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, rechtsoverweging 68. Dit betekent dat ook het bewijsrisico voor het ontbreken van het oorzakelijk verband bij de belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de gestelde schade het gevolg is van de gestelde oorzaak van de schade.
    5.4.    Uit het verweerschrift van 18 december 2020 blijkt van een gemotiveerde betwisting door het college van het oorzakelijk verband tussen de besluiten van 29 juni 2016 en de gestelde schade.
    5.5.    [appellant] moet, overeenkomstig de hiervoor vermelde hoofdregel, aannemelijk maken dat in de hypothetische situatie, waarin het college de door hem gevraagde vergunningen niet zou hebben geweigerd, maar zou hebben verleend, hij de vaartuigen waarvoor vergunning was verleend, tijdig in gebruik had genomen. Daarin is hij, ook volgens de Afdeling, niet geslaagd. Ter toelichting hiervan wijst zij op het volgende.
    5.6.    Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] desgevraagd medegedeeld dat de kostprijs van de vaartuigen in 2016 ongeveer € 150.000,00 per stuk was en dat hij in dat jaar uit zijn bedrijf een winst van ongeveer € 26.000,00 had. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de vaartuigen destijds binnen de door de rechtbank bedoelde termijn had kunnen financieren en in de vaart nemen met de winst uit zijn bedrijf.
    5.7.    Verder zijn de door [appellant] overgelegde schriftelijke verklaringen van zijn vader en zijn jaarclubgenoten niet afkomstig uit een objectieve en onpartijdige bron. Bovendien zijn de verklaringen in 2021 opgesteld. [appellant] heeft niet met stukken uit 2016 aangetoond dat zijn vader en zijn jaarclubgenoten destijds daadwerkelijk bereid zijn geweest om de in de verklaringen vermelde geldbedragen uit te lenen ten behoeve van de financiering van de vaartuigen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de door [appellant] overgelegde schriftelijke verklaringen niet de betekenis toekomt die hij daaraan wenst te hechten.
    5.8.    Tevens heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door [appellant] overgelegde financiële informatie (branchegegevens, de jaarrekeningen van 2015, 2016 en 2017 en de kredietovereenkomst van 2018 voor de verbouwing en renovatie van de Pax) onvoldoende is om aan te nemen dat hij in 2016 kredieten van de bank had kunnen krijgen om de aankoop van de vaartuigen te financieren. [appellant] heeft niet met een verklaring van de bank aangetoond dat de bank in 2016 daadwerkelijk bereid zou zijn geweest om op grond van de destijds bekende gegevens een lening te verstrekken.
    5.9.    In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat hij het voor toekenning van schadevergoeding vereiste oorzakelijke verband tussen de onrechtmatige besluiten en de gestelde schade aannemelijk heeft gemaakt en de rechtbank het verzoek om schadevergoeding daarom ten onrechte heeft afgewezen. Daaraan kan de door [appellant] gestelde bewijsnood niet afdoen. Onder 5.3 is overwogen dat de partij op wie de bewijslast rust, ook het bewijsrisico draagt, indien de gestelde feiten niet komen vast te staan. Omdat [appellant] er niet in is geslaagd het oorzakelijk verband te bewijzen, heeft hij geen recht op schadevergoeding. Niet is gebleken dat bijzondere omstandigheden aanleiding geven om in dit geval van dit uitgangspunt af te wijken.
    Het betoog slaagt niet.
    slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    452