ECLI:NL:RVS:2022:2384, Raad van State, 17-08-2022, 202103391/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2021 heeft de raad van de gemeente Dronten het bestemmingsplan "Nieuwe Natuur Oostkant Dronten (D5001)" vastgesteld. Met het bestemmingsplan wordt in totaal ruim 69 ha nieuwe natuur, inclusief recreatieve activiteiten, aan de oostkant van Dronten gerealiseerd. Het bestemmingsplan waarover deze zaak gaat, biedt een planologische basis voor het nieuwe beoogde gebruik van de gronden. [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen ondernemen uitsluitend of mede agrarische activiteiten nabij het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen en voeren onder meer aan dat zij ten onrechte niet mochten deelnemen aan het project Nieuwe Natuur, dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de doelstelling van het project en dat de belangen van de landbouwsector in het gebied onvoldoende zijn meegewogen.

202103391/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te Dronten,
    2.       [appellanten sub 2], wonend te Dronten en Biddinghuizen (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
    3.       [appellant sub 3], wonend te Dronten,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Dronten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwe Natuur Oostkant Dronten (D5001)" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2022, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.R. Bügel, advocaat te Dronten, [appellant sub 3], ook bijgestaan door mr. J.R. Bügel, en de raad, vertegenwoordigd door P.J.M. Tichelaar-Kuperus en mr. D. Pinxter, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In 2013 is de provincie Flevoland gestart met het programma Nieuwe Natuur waarbij iedereen plannen voor de realisatie van nieuwe natuur kon indienen. In 2014 heeft de gemeente Dronten in samenwerking met Staatsbosbeheer het projectvoorstel "Nieuwe Natuur Oostkant Dronten" ingediend en de provincie heeft dit project gehonoreerd. Daarbij zijn 80 grondeigenaren en -gebruikers geïnformeerd over de participatiemogelijkheden en uitgenodigd voor inventarisatiegesprekken. Met de grondeigenaren die volgens de gemeente aanknopingspunten boden voor de realisatie van concrete en haalbare plannen die bijdragen aan de doelstellingen van het project, zijn de gesprekken voortgezet en zijn afspraken vastgelegd in uitvoeringsovereenkomsten. De gemeente Dronten heeft samen met Staatsbosbeheer het voorstel geconcretiseerd en een complete planuitwerking inclusief "business case" opgesteld en aangeboden. De provincie heeft dit plan geaccepteerd waarna op 10 september 2018 een realisatieovereenkomst is getekend door de gemeente, Staatsbosbeheer en de provincie om het project ten uitvoer te brengen. Met het bestemmingsplan wordt in totaal ruim 69 ha nieuwe natuur, inclusief recreatieve activiteiten, aan de oostkant van Dronten gerealiseerd. Het bestemmingsplan waarover deze zaak gaat, biedt een planologische basis voor het nieuwe beoogde gebruik van de gronden.
    2.       Het plangebied van het bestemmingsplan is verdeeld in twee deelgebieden: de locatie Stobbenweg en de locatie Spijkweg. De locatie Stobbenweg omvat zeven percelen waarbij de bestemming is gewijzigd van "Agrarisch" naar "Natuur". De locatie Spijkweg omvat twee percelen waarbij de bestemmingen "Bos" en "Agrarisch" zijn gewijzigd in de bestemmingen "Natuur", "Bos", "Bedrijf" en "Agrarisch".
    3.       [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen ondernemen uitsluitend of mede agrarische activiteiten nabij het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen en voeren onder meer aan dat zij ten onrechte niet mochten deelnemen aan het project Nieuwe Natuur, dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de doelstelling van het project en dat de belangen van de landbouwsector in het gebied onvoldoende zijn meegewogen.
    Intrekking beroepsgrond
    4.       Ter zitting heeft [appellant sub 3] zijn beroepsgrond over de reactie van de raad op zijn zienswijze ingetrokken.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De gronden van de beroepen en de beoordeling daarvan
    Niet kunnen deelnemen aan het project
    6.       [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat zij ten onrechte niet konden deelnemen aan het project "Nieuwe Natuur Oostkant Dronten". Zij voeren aan dat zij geen gelijke kansen hebben gekregen om deel te nemen omdat er geen openbare procedure voor de selectie is geweest en geen vooraf bekende selectiecriteria zijn gehanteerd. In dit verband betogen [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen dat het bestemmingsplan schaarse publieke rechten verdeelt. De reden daarvoor is dat het plan bestemmingen toekent aan locaties waarvoor meer gegadigden zijn dan er toegewezen kunnen worden. Ook zelf zijn zij gegadigden. Volgens [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen had de raad op grond van het gelijkheidsbeginsel daarom moeten motiveren waarom de bestemmingen op de aangegeven locaties zijn gelegd en niet op andere mogelijk geschikte locaties.
    6.1.    Dit bestemmingsplan gaat zoals onder 1 al gezegd over de ruimtelijke uitwerking van de keuzes die door de gemeente zijn gemaakt in het kader van het project "Nieuwe Natuur Oostkant Dronten". In deze procedure kan de vraag of [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen ten onrechte niet hebben mogen deelnemen aan het project, niet aan de orde komen. Voor zover zij daarover een oordeel wensen, moeten ze bij de civiele rechter zijn. De Afdeling overweegt in dat verband dat algemene planologische besluiten, zoals onder meer een bestemmingsplan, het gebruik van gronden weliswaar territoriaal of kwantitatief bindend kunnen beperken, maar zelf in beginsel geen besluiten zijn die schaarse rechten toedelen. De Afdeling verwijst naar de conclusie die staatsraad-advocaat generaal Widdershoven heeft uitgebracht op 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, paragrafen 4.4 en 4.24. Ook dit bestemmingsplan is niet een besluit dat zelf schaarse rechten toedeelt. Het plan creëert geen schaarste, anders dan de schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. Het plan staat er niet aan in de weg dat alsnog gronden in het plangebied kunnen worden verkregen. Het staat [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen verder vrij om bij de raad een verzoek in te dienen om een plan vast te stellen voor hun gronden voor het geval zij een wijziging van hun gebruik beogen.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met de doelstelling van het project
    7.       [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met het doel van het project "Nieuwe Natuur Oostkant Dronten" om agrarische structuurverbetering te laten plaatsvinden. Zij voeren aan dat het plan alleen voorziet in het realiseren van nieuwe natuur en dat daardoor geen agrarische structuurverbetering mogelijk wordt gemaakt, maar die verbetering hierdoor juist onmogelijk is geworden. Volgens hen zou op basis van het project, om de agrarische structuur te verbeteren ten minste één agrariër uit het gebied moeten worden verplaatst naar de kavel die de provincie beschikbaar heeft gesteld voor dat doel. In werkelijkheid is het beschikbare bedrijf aan de Tarpanweg geruild met het Rijksvastgoedbedrijf, zodat volgens hen de verplaatsing van een agrariër onmogelijk is geworden. Zij voeren aan dat door het bestemmingsplan 120 ha landbouwgrond van het Rijksvastgoedbedrijf is omgezet in natuur of recreatie en niet is gebruikt voor de doelstelling van agrarische structuurverbetering in het gebied.
    7.1.    In de plantoelichting staat in paragraaf 1.1 dat het projectvoorstel van de gemeente Dronten beoogt om via het programma Nieuwe Natuur een bottom-up-gebiedsontwikkeling aan de oostkant van Dronten te bewerkstelligen, waarbij nieuwe natuur wordt gerealiseerd, mogelijkheden voor recreatieve ontwikkelingen worden vergroot en agrarische structuurverbetering plaatsvindt. Anders dan appellanten betogen bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het hoofdaccent van het project op het verbeteren van de agrarische structuur had moeten liggen. De raad heeft toegelicht dat hoewel het verbeteren van de agrarische structuur inderdaad één van de doelstellingen van het project was, de doelstelling van het realiseren van nieuwe natuur voorop stond. De Afdeling overweegt dat de raad ervoor heeft mogen kiezen om binnen het plangebied het accent te leggen op het voorzien in nieuwe natuur.
    Dat door het plan hoofdzakelijk wordt voorzien in nieuwe natuur, betekent niet dat agrarische structuurverbetering in of rondom het plangebied onmogelijk is geworden. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de doelstellingen van het project.
    Het betoog slaagt niet.
    Ongewenst effect op landbouwsector
    8.       [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het plan door het omzetten van aanzienlijke hoeveelheden landbouwgrond in natuur voor de landbouwsector in het gebied onwenselijke  gevolgen heeft. Volgens hen wordt daarmee de ruimte voor groei en stabiliteit van huidige agrarische bedrijven op het spel gezet. Dit strookt volgens hen niet met het projectvoorstel waarin is opgenomen dat de gemeente zich tot doel heeft gesteld om het economisch rendement van ondernemers in het gebied te verbeteren. Zij voeren aan dat de raad hier te weinig belang aan heeft gehecht.
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de belangen van [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen, op het punt dat het hen te doen is om vergroting van hun agrarische bedrijven, door het plan niet onevenredig worden geraakt. Niet in geschil is dat de gronden waarvan de bestemming door het plan wijzigt niet bij [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] en anderen in eigendom zijn. Voor zover zij vergroting van hun percelen wensen voor agrarische bedrijfsactiviteiten of voor het realiseren van nieuwe natuur, maakt het plan het voor hen niet onmogelijk om daarvoor gronden te verwerven. In de omgeving van het plangebied zijn verder veel gronden met een agrarische bestemming aanwezig. Dat zij de gronden in het plangebied zouden kunnen verwerven en dat dan de op de gronden rustende bestemming "Natuur" beperkend zou kunnen zijn voor hun agrarische uitbreidingsmogelijkheden, is afhankelijk van een onzekere, toekomstige gebeurtenis waarmee de raad geen rekening heeft hoeven houden.
    Het betoog slaagt niet.
    Overlast als gevolg van recreatief gebruik
    9.       [appellant sub 3] betoogt dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de bestemming van de gronden rondom zijn perceel is gewijzigd van "Agrarisch" naar "Natuur". Volgens hem zal hij hinder en overlast ondervinden van het ondergeschikte dagrecreatief en educatief medegebruik dat op grond van artikel 6.1, onder g, van de planregels is toegestaan op de omliggende gronden met de bestemming "Natuur". Hij voert aan dat de dagrecreatie vrij toegankelijk is, niet is gelimiteerd aan tijden of seizoenen en dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt hoeveel dagrecreatie wordt verwacht. Omdat hij vanaf zijn erf met grote landbouwvoertuigen de weg op moet, zal dit volgens hem risico’s met zich brengen als de verkeersintensiteit als gevolg van de dagrecreatie toeneemt.
    Hij voert verder aan dat het plan een beheerschuur mogelijk maakt ten noorden van zijn woning en dat ter plaatse geen parkeervoorziening aanwezig is voor de bezoekers daarvan. Gelet hierop zullen volgens hem bezoekers hun auto’s in de nabijheid van zijn erf langs de rand van de weg parkeren met overlast voor hem tot gevolg. Volgens hem heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt of bezoekers de parkeerplaats zullen gebruiken die is gelegen op een afstand 500 m ten zuiden van de beheerschuur.
    9.1.    Artikel 1.30 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "extensief dagrecreatief medegebruik:
    extensieve vorm van dagrecreatie, zoals wandelen, fietsen, vissen, picknicken en paardrijden, inclusief naar de aard en omvang daartoe behorende voorzieningen, zoals picknicktafels en informatieborden, waarbij de recreatievorm geen specifiek beslag legt op de ruimte;"
    Artikel 6.1 van de planregels luidt: "De voor ‘Natuur’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en de landschappelijke waarden;
    b. het behoud van kavelsloten, indien het gronden betreft ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - kavelsloot';
    c. verblijfsrecreatie, ter plaatse van de aanduiding 'verblijfsrecreatie';
    d. waterhuishoudkundige doeleinden;
    e. sloten, poelen, en daarmee gelijk te stellen water;
    met daaraan ondergeschikt:
    f. extensief agrarisch medegebruik;
    g. dagrecreatief medegebruik en educatief medegebruik;
    […]"
    Artikel 6.4 van de planregels luidt: "Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 6.2.1, onder a, in die zin dat er één beheerschuur inclusief bijenstal wordt gebouwd, mits:
    a. de beheerschuur en bijenstal worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - beheerschuur inclusief bijenstal', met dien verstande dat voor de specifieke locatie van de beheerschuur en bijenstal afstemming met het bevoegd gezag is vereist;
    b. de beheerschuur en bijenstal landschappelijk worden ingepast door middel van een landschappelijk inpassingsplan;
    c. de goot- en bouwhoogte van de beheerschuur en bijenstal niet meer mag bedragen dan 3,00 m respectievelijk 9,00 m;
    d. het gezamenlijk oppervlak van de beheerschuur en bijenstal niet meer bedraagt dan 150 m²."
    9.2.    In de plantoelichting is in 4.9 over "Verkeer en parkeren" het volgende opgenomen: "Deze ontwikkeling zal in een minimaal extra aantal verkeersbewegingen voorzien. De ontsluitende wegen kunnen deze extra verkeersdruk goed aan. Parkeergelegenheid wordt op eigen terrein gerealiseerd. Een uitzondering hierop vormt een eventuele parkeergelegenheid voor de beheerschuur. Voor het parkeren kunnen bezoekers van het nieuwe natuurgebied en informatiepunt in de beheerschuur gebruikmaken van het reeds bestaande ca. vijfhonderd meter zuidelijker gelegen grote parkeerplaats aan de Stobbenweg. Vanaf de Stobbenweg is er voor motorvoertuigen geen vrije doorgang naar de beheerschuur. Dit wordt belemmerd door een toegangshek (met vrije doorgang voor voetgangers)."
    9.3.    De raad heeft verder toegelicht dat het gebruik van de gronden voor dagrecreatief medegebruik beperkt is, omdat dat alleen is toegestaan wanneer dat gebruik ondergeschikt is aan het in artikel 6.1, onder a tot en met e, van de planregels bedoelde gebruik van de gronden. Hierdoor zijn volgens de raad geen overlast gevende of verkeersonveilige situaties te verwachten als gevolg van een toename in verkeersbewegingen. Daarbij komt volgens de raad dat gelet op de definitie van extensief dagrecreatief medegebruik in artikel 1.30 van de planregels ter plaatse slechts mag worden gefietst, gewandeld, paardgereden, gevist en gepicknickt. Ook heeft de raad gesteld dat extensief dagrecreatief medegebruik op grond van het vorige bestemmingsplan ter plaatse ook al was toegestaan. [appellant sub 3] heeft deze feiten en omstandigheden niet dan wel onvoldoende onderbouwd weersproken. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de raad voldoende heeft onderbouwd dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat [appellant sub 3] als gevolg van het dagrecreatief medegebruik op de omliggende gronden onaanvaardbare overlast zal ervaren of dat sprake zal zijn van verkeersonveilige situaties.
    Op het punt dat [appellant sub 3] onaanvaardbare overlast vreest als gevolg van het parkeren door bezoekers van de beheerschuur, overweegt de Afdeling het navolgende. De raad heeft toegelicht dat de maximale oppervlakte van de beheerschuur 150 m² is en dat daarin een beperkt aantal mensen kan worden ontvangen voor workshops, educatie en voor het informatiepunt, zodat daarvan geen grote verkeersaantrekkende werking wordt verwacht. Het parkeerterrein aan de Stobbenweg, op ongeveer 500 m afstand van de beheerschuur, biedt voldoende plaats aan de bezoekers. [appellant sub 3] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze door de raad gehanteerde uitgangspunten feitelijk onjuist zijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de raad daarmee ook deugdelijk heeft onderbouwd dat de door [appellant sub 3] gestelde vrees voor onaanvaardbare parkeeroverlast ongegrond is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     De beroepen zijn ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Zwemstra
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    91-970