ECLI:NL:CRVB:2016:4118, Centrale Raad van Beroep, 27-10-2016, 15/7688 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Het strafontslag. Plichtsverzuim door over een langere periode geldbedragen en andere prestaties aan te nemen in ruil voor het zonder correctie accepteren van opzettelijk onjuist ingediende BPM-aangiften. Geen grond om aan te nemen dat appellant niet kan worden gehouden aan zijn verklaringen tegenover de opsporingsambtenaren. Er is sprake van aanvullend bewijs. Te hoge werkdruk en verouderde systemen kunnen geen rechtvaardiging zijn voor de gedragingen van appellant. 2) Volledige inhouding van de bezoldiging. Een concrete onderbouwing van onoverkomelijke financiële problemen als gevolg van de volledige inhouding van zijn bezoldiging heeft appellant niet gegeven. De staatssecretaris mocht in dit geval zijn beleid om over te gaan tot volledige inhouding van zijn bezoldiging toepassen. 3) Vaststelling van de door te betalen bezoldiging op € 0,-. Niet meer besproken gezien oordeel bij 2. 
        4) Onbevoegd genomen besluiten. Vernietiging met instandlating rechtsgevolgen.

15/7688 AW, 15/7689 AW, 15/7691 AW
  
    Datum uitspraak: 27 oktober 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 oktober 2015, 14/3534, 14/4077 en 14/3996 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. J.W. Brouwer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Brouwer. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Salden en J. Zwart.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Appellant was sinds 1 juli 1974 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in de functie van [naam functie] In die functie behandelde hij aangiftes inzake de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet BPM).
      
    
    
      1.2.
      
        In het kader van een strafrechtelijk onderzoek naar frauduleuze handelingen binnen de Belastingdienst is appellant op 11 november 2013 aangehouden en tot en met 
        25 november 2013 in voorlopige hechtenis gehouden. In dat tijdvak is appellant door opsporingsambtenaren tienmaal als verdachte verhoord. Deze verhoren vonden deels (tot en met 13 november 2013) plaats in het politiebureau te Groningen en anderdeels in het huis van bewaring te Almelo. Op 12 december 2013 is appellant (tweemaal) op het politiebureau in zijn woonplaats als verdachte gehoord. Appellant heeft tijdens deze verhoren bekend dat hij herhaaldelijk geld en brandstof heeft aangenomen van autohandelaar K en bewust onjuist BPM-aangiften van K heeft aanvaard.
      
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 21 februari 2014 heeft de staatssecretaris aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt om hem wegens zeer ernstig plichtsverzuim de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Bij besluit van dezelfde datum heeft de staatssecretaris appellant met ingang van 23 februari 2014 geschorst voor de tijd die nodig is om een besluit over het voornemen te nemen en op grond van artikel 92, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) gedurende deze schorsing de bezoldiging van appellant voor één derde deel ingehouden. Appellant heeft zijn zienswijze tegen het ontslagvoornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      1.4.
      Appellant heeft zich op 5 maart 2014 ziek gemeld.
      
    
    
      1.5.
      Nadat de staatssecretaris het voornemen daartoe kenbaar had gemaakt en appellant zijn zienswijze naar voren had gebracht, heeft de staatssecretaris bij besluit van 4 april 2014 op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR bepaald dat de bezoldiging van appellant met ingang van 7 april 2014 volledig wordt ingehouden. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 17 april 2014 heeft de staatssecretaris aan appellant wegens plichtsverzuim met ingang van 19 april 2014 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Aan appellant wordt verweten dat hij over een langere periode van K geldbedragen en andere prestaties heeft aangenomen in ruil voor het zonder correctie accepteren van door K opzettelijk onjuist ingediende BPM-aangiften. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 23 mei 2014 heeft de staatssecretaris de bezoldiging van appellant vanaf de datum van zijn ontslag vastgesteld op € 0,-. De staatssecretaris heeft hierbij tot uitgangspunt genomen dat de bezoldiging van appellant vanaf 7 april 2014 volledig was ingehouden, zodat hij feitelijk direct voorafgaand aan zijn ontslag geen bezoldiging meer ontving. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.8.
      
        Bij besluit van 3 juli 2014 (bestreden besluit 1) is het bezwaar tegen het besluit van 
        4 april 2014 ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke besluiten van 23 juli 2014 is het bezwaar tegen het besluit van 17 april 2014 ongegrond verklaard (bestreden besluit 2) en het bezwaar tegen het besluit van 23 mei 2014 ongegrond verklaard (bestreden besluit 3).
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. 
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De mandaatregelingen die de staatssecretaris in hoger beroep heeft ingezonden voorzien niet in een mandaat aan het lid van het managementteam Belastingdienst om namens de staatssecretaris beslissingen op bezwaar te nemen. De conclusie moet daarom zijn dat de drie bestreden besluiten onbevoegd zijn genomen. Hieruit volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad - met gegrondverklaring van het beroep - de bestreden besluiten 1, 2 en 3 vernietigen. Omdat de staatssecretaris de drie bestreden besluiten ter zitting alsnog voor zijn rekening heeft genomen, zal de Raad bezien of de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand kunnen worden gelaten.
      
      
        
          Het strafontslag
        
      
      
      
        4.2.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat hij, net als in het strafrecht, niet disciplinair gestraft mag worden alleen op basis van zijn eigen bekentenis. De door hem ten overstaan van de opsporingsambtenaren afgelegde verklaringen zijn onjuist. Hij heeft deze onder druk afgelegd. Uit het rapport van psychiater Mutsaers blijkt dat hij tijdens zijn detentie en de maand daarna “niet of slechts ten dele toerekeningsvatbaar is geweest om de verhoren te ondergaan”. Tegenover de notaris heeft hij wel een juiste verklaring afgelegd. Voor zover er al sprake is geweest van de acceptatie van onjuiste BPM-aangiften, dan is dit veroorzaakt door oude systemen en een te hoge werkdruk.
        
      
      
        4.2.2.
        
          De Raad constateert met de rechtbank dat bestreden besluit 2 berust op uitgebreide, door de opsporingsambtenaren op ambtseed opgemaakte processen-verbaal van 
          op 11, 12, 13, 18, 21 en 22 november 2013 en 12 december 2013 gehouden verhoren. 
          Op 12, 13, 21 en 22 november 2013 en op 12 december 2013 is appellant tweemaal per dag verhoord. In enkele verhoren zijn (tap)verslagen van door appellant met K gevoerde telefoongesprekken aan de orde gekomen en uit de processen-verbaal blijkt de zakelijke inhoud van die telefoongesprekken. Bovendien blijkt uit die processen-verbaal dat de woning van appellant is doorzocht en dat daarbij een aanzienlijke hoeveelheid contanten is aangetroffen. Appellant erkent dat hij de verklaringen heeft afgelegd zoals deze in de processen-verbaal zijn weergegeven. De bekentenissen zijn uitvoerig, gedetailleerd en consistent en daaruit blijkt niet dat op appellant ongeoorloofde druk is uitgeoefend, hem suggestieve vragen zijn gesteld of dat hem woorden in de mond zijn gelegd. Appellant heeft niet aanstonds een bekentenis afgelegd, maar heeft dat eerst op 13 november 2013 gedaan en hij heeft deze in het verhoor op 21 november 2013 uitgebreid. De Raad voegt hieraan toe dat appellant in latere verhoren niet van deze bekentenissen is teruggekomen, ook niet in het verhoor op 12 december 2013, dat is gehouden na zijn vrijlating en waarvoor hij vrijwillig is verschenen op het politiebureau van zijn woonplaats. Uit de processen-verbaal komt naar voren dat appellant stelselmatig is gevraagd of hij in staat is het verhoor te ondergaan, hoe hij zich voelt en of hij nog iets wil opmerken of toevoegen aan een vorig verhoor. Uit de antwoorden van appellant op deze vragen blijkt niet dat hij niet kan of wil meewerken aan de verhoren. Met de rechtbank concludeert de Raad dat de processen-verbaal geen reden geven om appellant niet te houden aan zijn daarin opgenomen verklaringen.
        
        
      
      
        4.2.3.
        
          Appellant heeft een psychiatrisch rapport overgelegd, opgesteld door psychiater Mutsaers, aan wie de gemachtigde van appellant heeft verzocht om te onderzoeken of appellant “niet toerekeningsvatbaar was om de verhoren te ondergaan”. Mutsaers heeft op 
          21 mei 2014 een onderzoeksgesprek gevoerd met appellant. In zijn rapport van 27 mei 2014 beantwoordt hij de gestelde vraag bevestigend: de aanhouding van appellant en de daaropvolgende periode van detentie hebben bij hem een acute stressstoornis veroorzaakt als gevolg waarvan hij tijdens zijn detentie en de maand daarna “niet of slechts ten dele toerekeningsvatbaar is geweest om de verhoren te ondergaan”. Uit het rapport blijkt niet dat Mutsaers kennis heeft kunnen nemen van de processen-verbaal van de verhoren in november en december 2013. Hij heeft alleen kennis genomen van de verklaring die appellant tegenover een notaris heeft afgelegd op 11 april 2014. Evenmin blijkt dat Mutsaers verdere medische informatie over appellant bij zijn onderzoek heeft betrokken. Hiertoe was alle reden aangezien appellant ter zitting van de Raad heeft beweerd dat hij de eerste dag van zijn detentie last heeft gehad van hyperventilatie en om medische hulp heeft gevraagd, dat hij tijdens zijn detentie in Almelo (de Raad begrijpt:) de dienstdoende verpleegkundige heeft geconsulteerd en na zijn detentie zijn huisarts heeft geraadpleegd. Nu Mutsaers zonder kennis van de processen-verbaal en verdere medische informatie over appellant tot zijn conclusie is gekomen, is deze conclusie gebaseerd op onvolledige gegevens. Net als de rechtbank ziet de Raad in het rapport van Mutsaers dan ook geen grond om aan te nemen dat appellant niet kan worden gehouden aan zijn verklaringen tegenover de opsporingsambtenaren.
        
        
      
      
        4.2.4.
        Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2591) geldt als uitgangspunt dat een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, mag worden gehouden aan de aanvankelijk tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring. De verklaring die appellant op 11 april 2014 heeft afgelegd tegenover een notaris, inhoudende dat wat in de processen-verbaal van de verhoren in november en december 2013 staat niet is zoals het feitelijk is gegaan en dat het pertinent onjuist is dat hij voor welke service dan ook in de uitoefening van zijn functie enig geldbedrag heeft aangenomen van K, geeft geen reden van dit uitgangspunt af te wijken. Dat de betalingen die appellant van K ontving alleen betrekking hadden op privétransacties, zoals hij in die verklaring stelt, heeft hij op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt.
        
      
      
        4.2.5.
        Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) gelden in het ambtenarentuchtrecht niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Voor de constatering van plichtsverzuim is noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Een beroep op het strafrechtelijk bewijsrecht kan dus reeds om die reden niet slagen.  
        
      
      
        4.2.6.
        
          Het betoog van appellant dat enkel op grond van zijn eigen bekentenis is aangenomen dat hij de verweten gedraging heeft begaan, mist feitelijke grondslag. De Raad wijst erop dat K tegenover de opsporingsambtenaren heeft bevestigd dat appellant wist dat K onjuiste 
          BPM-aangiften deed en dat hij appellant geld en goederen gaf voor de acceptatie van die aangiften. In K’s herroeping van die verklaringen tegenover de notaris op 11 april 2014 ziet de Raad net zo min en om vergelijkbare redenen als bij appellant aanleiding om niet uit te gaan van de juistheid van die verklaringen. Verder blijkt uit de afgetapte telefoongesprekken (zoals kenbaar uit de processen-verbaal) tussen appellant en K van de samenwerking tussen beiden bij het doen van en de acceptatie van te lage aangiften BPM. Appellant heeft ter zitting van de rechtbank verklaard dat aan K een naheffingsaanslag BPM is opgelegd. Daaruit kan worden afgeleid dat daadwerkelijk sprake is geweest van onjuiste aangiften. In de woning van appellant zijn aanzienlijke geldbedragen aangetroffen. Appellant heeft verklaard het geld van K contant te hebben ontvangen. Er is dus, anders dan hij heeft betoogd, wel degelijk sprake van aanvullend bewijs. Met de staatssecretaris en de rechtbank deelt de Raad de overtuiging dat appellant de hem verweten gedragingen heeft begaan.
        
        
      
      
        4.2.7.
        Wat betreft de door appellant gestelde te hoge werkdruk en verouderde systemen geldt dat, ook indien daadwerkelijk sprake is geweest van die omstandigheden, deze noch voor het bewust accepteren van onjuiste aangiften van K noch voor het aannemen van geld en goederen om dit laatste te doen een rechtvaardiging kunnen zijn.
        
      
      
        4.2.8.
        De rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 2 kunnen daarom in stand blijven.
        
        
          
            De volledige inhouding van de bezoldiging met ingang van 7 april 2014
          
        
        
      
      
        4.3.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat hij door de volledige inhouding van zijn bezoldiging in de financiële problemen is gekomen en dat ten onrechte niet is onderzocht of die inhouding gerechtvaardigd was.
        
      
      
        4.3.2.
        Op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR kan tijdens de schorsing de bezoldiging voor één derde gedeelte worden ingehouden; na verloop van zes weken kan een verdere inhouding van de bezoldiging plaatsvinden. De staatssecretaris hanteert het beleid om de bezoldiging maximaal te verminderen als de schorsing het gevolg is van een geheel of grotendeels aan de betrokken ambtenaar toe te rekenen verstoring van de interne orde. Per geval wordt bezien of het geheel of gedeeltelijk inhouden van de bezoldiging zal leiden tot onoverkomelijke financiële problemen. De rechtbank heeft terecht verwezen naar het al eerder gegeven oordeel van de Raad (uitspraak van 21 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR3185) dat dit beleid blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Wel dienen de concrete financiële verplichtingen van de betrokken ambtenaar te worden meegewogen, waarbij niet louter op de gegevens uit het personeelsdossier mag worden afgegaan.
        
      
      
        4.3.3.
        In de brief van 19 maart 2014, waarin de staatssecretaris heeft meegedeeld dat hij het voornemen heeft de bezoldiging van appellant vanaf 7 april 2014 geheel in te houden, heeft hij ook meegedeeld hiervan slechts af te zien indien appellant aannemelijk maakt dat hij door een gehele inhouding in onoverkomelijke financiële problemen raakt. Daarbij heeft hij appellant een termijn gegeven voor het indienen van een zienswijze en het geven van een mondelinge toelichting. Hiermee heeft de staatssecretaris een adequaat onderzoek ingesteld naar mogelijke financiële problemen bij appellant. Het was aan appellant om daarvoor verdere gegevens te verstrekken.
        
      
      
        4.3.4.
        
          Appellant heeft gewezen op zijn betalingsverplichtingen en de onmogelijkheid daaraan te voldoen bij gebrek aan inkomsten, terwijl ook beslag was gelegd op zijn vermogensbestanddelen. Een concrete onderbouwing van onoverkomelijke financiële problemen als gevolg van de volledige inhouding van zijn bezoldiging over de periode van 
          7 april 2014 tot zijn ontslag per 19 april 2014 heeft hij echter niet gegeven.
        
        
      
      
        4.3.5.
        Ter zitting van de Raad heeft appellant nog aangevoerd dat de staatssecretaris van (verdere) inhouding van zijn bezoldiging had moeten afzien omdat hij vanaf 5 maart 2014 ziek was. Uit artikel 92, vierde lid, van het ARAR - waarin is bepaald dat in geval van schorsing tijdens ziekte van de ambtenaar onder bezoldiging wordt verstaan hetgeen daaronder voor de toepassing van hoofdstuk VI (over onder meer aanspraken tijdens ziekte) wordt verstaan - blijkt echter dat de wetgever de inhouding van bezoldiging bij schorsing evenzeer mogelijk heeft willen maken tijdens ziekte van de ambtenaar. Dat zijn ziekte als zodanig onoverkomelijke financiële problemen meebracht, heeft appellant niet onderbouwd. De conclusie is dat de staatssecretaris in dit geval zijn beleid om over te gaan tot volledige inhouding van zijn bezoldiging mocht toepassen. 
        
      
      
        4.3.6.
        Ook de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 1 kunnen daarom in stand blijven.
        
        
          
            De vaststelling van de door te betalen bezoldiging op € 0,-
          
        
        
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft ter zitting verklaard dat in het geval de Raad tot het oordeel zou komen dat de staatssecretaris zijn bezoldiging vanaf 7 april 2014 volledig mocht inhouden, de vraag of de door te betalen bezoldiging terecht is vastgesteld op € 0,- niet meer besproken hoeft te worden. Nu de Raad tot dat oordeel is gekomen, kunnen dus ook de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 3 in stand blijven.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        5. Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.984,- in beroep (voor drie beroepschriften en het verschijnen ter zitting) en op € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.976,-.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het besluit van 3 juli 2014 en de twee
      afzonderlijke besluiten van 23 juli 2014;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
    - bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde
      griffierecht van in totaal € 413,- vergoedt;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.976,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en M. Kraefft en 
      R.C. Stam als leden, in tegenwoordigheid van L.L. van den IJssel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      (getekend) L.L. van den IJssel
    
    
    
  
  HD