ECLI:NL:RVS:2006:AV2229, Raad van State, 22-02-2006, 200505730/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2005 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd ter zake van het in werking hebben van een inrichting zonder milieuvergunning op het perceel [locatie] te [plaats]. De dwangsom is vastgesteld op € 500.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 5.000.000,00.

200505730/1.
      Datum uitspraak: 22 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2005 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd ter zake van het in werking hebben van een inrichting zonder milieuvergunning op het perceel [locatie] te [plaats]. De dwangsom is vastgesteld op € 500.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 5.000.000,00.
    
    Bij besluit van 17 mei 2005, verzonden op 20 mei 2005, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 8 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door M.M. Keltering-Schothuis en A.W. Adriaansen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De activiteiten, waarop de last onder dwangsom zag, behelsden het assembleren van opslagtanks en werden uitgevoerd op een gehuurd gedeelte van een terrein dat toebehoort aan [belanghebbende]. Niet in geschil is dat [belanghebbende] op het gedeelte van het terrein dat niet aan appellante was verhuurd, zelf een inrichting exploiteert waarop het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit) van toepassing is.
    
    2.2.    Appellante voert aan dat verweerder niet bevoegd was om handhavend op te treden. Zij betoogt dat verweerder in de eerste plaats ten onrechte heeft gemeend dat appellante een afzonderlijke, zelfstandige inrichting drijft op het terrein van [belanghebbende]. Volgens appellante vormen haar activiteiten met die van [belanghebbende] één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Zij wijst er in dit verband op dat het door haar gehuurde gedeelte van het terrein uitsluitend via de toegangspoort van [belanghebbende] bereikbaar was en dat alleen [belanghebbende] de sleutel van die poort had. Verder werd door beide bedrijven gebruik gemaakt van dezelfde opslagfaciliteiten, energievoorzieningen en transportmiddelen. Nu het Besluit op de inrichting van [belanghebbende] van toepassing is en het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk in dit geval het bevoegd gezag is om toe te zien op de naleving van dit Besluit, was verweerder niet bevoegd tot handhaving over te gaan, aldus appellante.
    
        In de tweede plaats voert appellante aan dat, gezien categorie 12.1 en categorie 12.2, aanhef en onder b, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), verweerder eerst het bevoegd gezag zou zijn indien het productieoppervlak meer dan 2.000 m2 bedraagt. Volgens haar was het gedeelte van het terrein waarop daadwerkelijk productiewerkzaamheden plaatsvonden, kleiner dan 2.000 m2.
    
    2.2.1.    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting moet worden aangenomen dat appellante op het door haar gehuurde perceel zelfstandig een inrichting dreef waarover [belanghebbende] geen zeggenschap had. De activiteiten van appellante hielden evenmin verband met de activiteiten van [belanghebbende]. Reeds daarom kan niet worden gesproken van één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid van de Wet milieubeheer. Dat het gehuurde terrein louter via de toegangspoort van [belanghebbende] kon worden bereikt en dat enkele faciliteiten werden gedeeld, doet hier niet aan af.
    
        Met betrekking tot de omvang van het productieoppervlak heeft verweerder betoogd dat tijdens een controlebezoek ter plaatse de bedrijfsleider van appellante heeft opgegeven dat in ieder geval meer dan 2.000 m2 aan gehuurd terreinoppervlak werd gebruikt voor de assemblage opslagtanks. Appellante heeft dit in de stukken noch ter zitting gemotiveerd bestreden. Naar het oordeel van de Afdeling is het aannemelijk dat de inrichting van appellante onder categorie 12.1 en categorie 12.2, aanhef en onder b, van het Ivb viel, zodat verweerder het bevoegde gezag was om vergunning te verlenen voor de onderhavige inrichting.
    
    2.3.    Niet in geschil is dat appellante geen vergunning had voor de door haar verrichte activiteiten. Appellante heeft derhalve gehandeld in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer. Gelet op artikel 18.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer was verweerder degene die terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.    Appellante voert aan dat verweerder had moeten afzien van handhaving. Zij betoogt dat verweerder niet aan zijn besluit van 25 januari 2005 ten grondslag had mogen leggen dat al gedurende twee jaar overtredingen worden begaan binnen de inrichting van appellante te Geertruidenberg. Verder wijst zij er op dat de activiteiten werden uitgevoerd op een industrieterrein waar bedrijven zijn toegestaan van de zwaarste milieucategorie. Legalisatie was naar haar mening daarom zonder meer mogelijk. Bovendien was de gehuurde grond van [belanghebbende] slechts tijdelijk beschikbaar en konden de assemblageactiviteiten ook slechts tijdelijk plaatsvinden, aldus appellante.
    
    2.4.1.    De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat van het opleggen van een last onder dwangsom diende te worden afgezien. De Afdeling betrekt hierbij onder meer dat appellante voor de activiteiten waarop de last zag nimmer een aanvraag om een vergunning is ingediend, zodat in zoverre ten tijde van het besluit van 25 januari 2005 geen concreet zicht op legalisatie bestond. Verder heeft verweerder op goede gronden gemeend dat de omstandigheid dat een overtreding slechts een bepaalde tijd zal duren en dat voor de inrichting van appellante in Geertruidenberg nog geen vergunning was verleend, geen reden is om ten aanzien van de onderhavige situatie niet handhavend op te treden. Voorts was de situatie in Geertruidenberg voor verweerder niet de directe aanleiding om handhavend op te treden. Uit dit besluit blijkt dat verweerder in die situatie slechts reden heeft gezien om zonder vooraankondiging een last onder dwangsom op te leggen.
    
        Verder is de Afdeling niet gebleken dat de gevolgen van handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan had behoren af te zien.
    
    2.5.    Appellante betoogt tot slot dat de dwangsom te hoog is. Zij meent dat de hoogte niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Verder voert appellante aan dat verweerder van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan bij het relateren van de hoogte van de dwangsom aan het economisch voordeel, dat kan worden behaald bij het laten voortduren van de overtreding.
    
    2.5.1.    Verweerder heeft betoogd dat hij bij het vaststellen van de dwangsom per geconstateerde overtreding is uitgegaan van zogeheten "DACE-prijzenboekje, kostengegevens ten behoeve van ramingen van opslagtanks" uit 1997. Hierin is voor een standaardtank een bedrag van 400.000 tot 700.000 gulden wordt genoemd. Gezien de inflatie sinds die tijd konden volgens verweerder deze bedragen ook in euro's worden aangehouden. De opgelegde dwangsom van 500.000 euro is daarmee volgens hem aan de lage kant. Verder heeft verweerder betoogd dat appellante zelf heeft aangegeven dat een opslagtank tot 1,2 miljoen euro kan opbrengen. Appellante heeft dit alles niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.6.    Uit het vorenstaande volgt dat verweerder het bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2005 terecht ongegrond heeft verklaard en het verzoek om schadevergoeding daarbij terecht heeft afgewezen. Het beroep is daarom ongegrond. Het verzoek van appellante om verweerder met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door haar geleden schade moet worden afgewezen reeds omdat deze bepaling daarvoor geen grondslag biedt in geval het beroep ongegrond is.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Van Helvoort
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2006
    
    361.