ECLI:NL:RVS:2021:2441, Raad van State, 03-11-2021, 202003295/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2018 hebben gedeputeerde staten van Overijssel aan de maatschap, op grond van (paragraaf 9.4 van) het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2017, een subsidie verleend van € 221.476,62 voor het verplaatsen van haar landbouwbedrijfsgebouw(en) en dit bedrag tegelijkertijd (ongewijzigd) vastgesteld. De maatschap exploiteerde een melkveebedrijf aan de [locatie 1] in Mariënheem, gemeente Raalte. Dit bedrijf, waar ongeveer 340 melkkoeien met bijbehorend jongvee werden gehouden, was gelegen op slechts 550 meter van het Natura 2000-gebied Boetelerveld en op 200 meter van de rondom dat natuurgebied te realiseren bufferzone. Op 4 april 2016 is een zogeheten overeenkomst inzake bedrijfsverplaatsing tot stand gekomen tussen de maatschap en de provincie Overijssel. Daarbij zijn door de maatschap (onder andere) een aantal nabij het Boetelerveld gelegen cultuurgronden, die gebruikt werden voor de exploitatie van het bedrijf, aan de provincie Overijssel verkocht.

202003295/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: de maatschap), gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 april 2020 in zaak
    nr. 19/827 in het geding tussen:
    de maatschap
    en
    gedeputeerde staten van Overijssel (lees: het college van gedeputeerde staten van Overijssel; hierna: gedeputeerde staten).
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2018 hebben gedeputeerde staten aan de maatschap, op grond van (paragraaf 9.4 van) het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2017, een subsidie verleend van € 221.476,62 voor het verplaatsen van haar landbouwbedrijfsgebouw(en) en dit bedrag tegelijkertijd (ongewijzigd) vastgesteld.
    Bij besluit van 18 maart 2019 hebben gedeputeerde staten het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 april 2020 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    Gedeputeerde staten hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2021, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], vergezeld van [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.H. Vrielink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding en voorgeschiedenis
    2.       De maatschap exploiteerde een melkveebedrijf aan de [locatie 1] in Mariënheem, gemeente Raalte (hierna: oude locatie). Dit bedrijf, waar ongeveer 340 melkkoeien met bijbehorend jongvee werden gehouden, was gelegen op slechts 550 meter van het Natura 2000-gebied Boetelerveld en op 200 meter van de rondom dat natuurgebied te realiseren bufferzone. Op 4 april 2016 is een zogeheten overeenkomst inzake bedrijfsverplaatsing tot stand gekomen tussen de maatschap en de provincie Overijssel. Daarbij zijn door de maatschap (onder andere) een aantal nabij het Boetelerveld gelegen cultuurgronden, die gebruikt werden voor de exploitatie van het bedrijf, aan de provincie Overijssel verkocht. De provincie kan door het verwerven van die gronden (daar) maatregelen treffen die voor de instandhouding van het Boetelerveld noodzakelijk zijn.
    3.       De maatschap is tot deze verkoop overgegaan, omdat zij de wens had (een gedeelte van) haar melkveebedrijf te verplaatsen naar [locatie 2] in Tiendeveen, gemeente Hoogeveen (hierna: nieuwe locatie). Zij heeft voor die verplaatsing op 7 juli 2017, overeenkomstig paragraaf 9.4 van het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2017 (hierna: het Ubs 2017), een subsidie van € 759.104,00 aangevraagd. De maatschap heeft dit bedrag bij e-mailbericht van 4 augustus 2017 bijgesteld naar € 600.000,00. Deze aanvraag is door gedeputeerde staten bij het besluit van 20 juli 2018 gehonoreerd in zoverre dat aan de maatschap een subsidie is verleend van € 221.476,62, hetgeen € 378.523,38 lager is dan aangevraagd. In datzelfde besluit is die subsidie (ongewijzigd) vastgesteld. Volgens gedeputeerde staten zijn de kosten van de maatschap die zijn gemaakt vóór de ontvangst van de subsidieaanvraag op 7 juli 2017 niet subsidiabel. Ook de sloopkosten van de maatschap zijn, voor zover die zien op de oude locatie, niet subsidiabel. Sloop op die locatie was volgens gedeputeerde staten niet nodig, aangezien daarover niets is opgenomen in de overeenkomst over bedrijfsverplaatsing.
    4.       Bij het besluit van 18 maart 2019 hebben gedeputeerde staten het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Ook het tegen dit besluit op bezwaar ingestelde beroep van de maatschap is door de rechtbank ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    5.       De maatschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat gedeputeerde staten haar subsidieaanvraag volledig, althans voor een hoger bedrag, hadden moeten honoreren. Daartoe stelt de maatschap voorop dat zij, voorafgaande aan de op 4 april 2016 tot stand gekomen overeenkomst over bedrijfsverplaatsing en nadien, regelmatig contact heeft gehad met [gemachtigde D], die toen als projectregisseur Grondzaken bij de provincie Overijssel werkzaam was en (onder meer) belast was met het verwerven van de nabij het Boetelerveld gelegen cultuurgronden. Tijdens die gesprekken is (ook) de vraag gerezen of de maatschap voor het verplaatsen van (een gedeelte van) haar bedrijf aanspraak zou kunnen maken op subsidie. Deze vraag is, aldus de maatschap, door [gemachtigde D] bevestigend beantwoord. Bij e-mailbericht van 5 februari 2016 heeft hij aangegeven dat de investeringskosten van de maatschap voor 40% en tot een bedrag van maximaal € 1.000.000,00 gesubsidieerd zullen worden. Ook heeft hij de maatschap medegedeeld dat de provincie Overijssel bekend is met haar situatie en dat zij een subsidiebedrag heeft gereserveerd voor de (gedeeltelijke) verplaatsing van haar bedrijf tot een bedrag van maximaal € 400.000,00 voor investeringen en € 100.000,00 voor verhuiskosten en advieskosten. Voorts heeft hij in zijn e-mailbericht van 24 augustus 2017 toegezegd dat de op de oude locatie betrekking hebbende sloopkosten van de maatschap gesubsidieerd zullen worden. Gezien het voorgaande, kon en mocht de maatschap erop vertrouwen dat haar subsidieaanvraag volledig, althans voor een hoger bedrag, gehonoreerd zou worden.
    Verder voert de maatschap aan dat gedeputeerde staten aanleiding hadden moeten zien om de subsidieperiode, ingevolge artikel 1.4.5, tweede lid, van het Ubs 2017, aan te passen in die zin dat de subsidieperiode eerder aanvangt of wordt verlengd. Daartoe voert de maatschap aan dat zij, ook als gevolg van de hiervoor beschreven toezeggingen van [gemachtigde D], in de (onjuiste) veronderstelling verkeerde dat zij met het indienen van een subsidieaanvraag geen haast hoefde te maken en dat zij kon en moest volstaan met het (later) indienen van een geheel onderbouwde subsidieaanvraag. De maatschap kon een zodanige aanvraag pas indienen nadat haar (investerings)kosten voor de verplaatsing van (een gedeelte van) haar melkveebedrijf duidelijk waren. Dit was echter pas het geval toen de aan haar op 19 december 2016 verleende vergunning, als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, voor het op de nieuwe locatie exploiteren van een melkveebedrijf in rechte onaantastbaar was geworden. De maatschap is door [gemachtigde D] niet gewezen op de onjuistheid van haar veronderstelling en de gevolgen daarvan, terwijl dat wel op zijn weg lag, gelet op zijn aanbod om de maatschap waar nodig te helpen met het indienen van de subsidieaanvraag en op artikel 4 van de overeenkomst inzake bedrijfsverplaatsing. Het aan haar toekennen van een subsidiebedrag van slechts € 221.476,62 voor het (deels) verplaatsen van haar melkveebedrijf, terwijl zij erop had gerekend daarvoor een subsidie van € 600.000,00 te ontvangen en op basis waarvan zij haar bedrijf verplaatst heeft, staat in geen verhouding tot het belang dat is geschaad door het te laat indienen van de subsidieaanvraag.
    Tot slot voert de maatschap aan dat gedeputeerde staten, gezien de hiervoor door haar uiteengezette feiten en omstandigheden, in redelijkheid gehouden waren de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 6, derde lid, van de Algemene subsidieverordening Overijssel 2005, toe te passen. en de door haar buiten de subsidieperiode gemaakte kosten, alsmede de op de oude locatie door haar gemaakte sloopkosten, te subsidiëren.
    Beoordeling
    Vertrouwensbeginsel
    6.       Onder verwijzing naar rechtsoverweging 11 in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, overweegt de Afdeling dat drie stappen moeten worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de vraag of de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept kan worden aangemerkt als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of deze toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord volgt de derde stap. Bij die derde stap moet de vraag worden beantwoord of, bij afweging van alle betrokken belangen, het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    7.       Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    8.       De Afdeling stelt vast dat [gemachtigde D] de maatschap in zijn e-mailbericht van 5 februari 2016 een voorstel heeft gedaan tot het kopen van een aantal aan haar toebehorende gronden. Dit onder voorbehoud van de uitdrukkelijke goedkeuring door de provincie Overijssel. In dat voorstel heeft [gemachtigde D] (onder meer) een raming gemaakt van de hoogte van de investeringskosten van de maatschap voor het verplaatsen van (een gedeelte van) haar melkveebedrijf. Daarbij heeft hij geschreven: "Hiervan kan middels de subsidie 40% vergoed worden dit is € 259.104,=". De Afdeling leest daarin niet de onvoorwaardelijke toezegging dat dit (subsidie)bedrag aan de maatschap zal worden uitgekeerd. Het gaat om een voorstel waarbij een uitdrukkelijk voorbehoud is gemaakt en waarin uitsluitend, op basis van een raming, is gewezen op subsidiemogelijkheden. In de mededeling van [gemachtigde D] dat de provincie bekend is met de situatie van de maatschap en dat voor het (deels) verplaatsen van haar bedrijf een bedrag aan subsidie is gereserveerd, leest de Afdeling evenmin de toezegging dat de maatschap daarop onvoorwaardelijk  aanspraak heeft. De rechtbank heeft het beroep van de maatschap op het vertrouwensbeginsel in zoverre terecht ongegrond verklaard.
    9.       Voorts stelt de Afdeling vast dat [gemachtigde D] in zijn e-mailbericht van 24 augustus 2017 de maatschap (desgevraagd) heeft medegedeeld dat hij "navraag heeft gedaan inzake de sloopkosten" en dat de maatschap op de oude locatie "100% van de sloopkosten of afbreekkosten mag opvoeren". De Afdeling leest daarin de toezegging dat de op de oude locatie te maken sloopkosten van de maatschap zullen worden gesubsidieerd. De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat die toezegging aan gedeputeerde staten kan worden toegerekend, omdat [gemachtigde D] de maatschap medegedeeld heeft navraag te hebben gedaan. De maatschap mocht er, mede gezien de omstandigheid dat [gemachtigde D] hun vaste contactpersoon was, van uitgaan dat [gemachtigde D] hier de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Gelet op het voorgaande, had de maatschap de gerechtvaardigde verwachting dat haar sloopkosten gesubsidieerd zouden worden en, zoals zij ter zitting toegelicht heeft, is zij op basis daarvan overgegaan tot sloop op die locatie. Naar het oordeel van de Afdeling is geen sprake van zwaarder wegende belangen die in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen. De Afdeling acht daarbij van belang dat de maatschap de sloopkosten pas gemaakt heeft na de ontvangst door gedeputeerde staten op 7 juli 2017 van de aanvraag om subsidie. Het alsnog aan de maatschap toekennen van subsidie voor deze kosten is dus niet in strijd met artikel 16, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Verordening (EU) 702/2014 van de Commissie van 25 juni 2014 (Landbouwvrijstellingsverordening).
    10.     Gezien het hiervoor, onder 9, overwogene, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel. De sloopkosten van de maatschap, die zien op de oude locatie, moeten door gedeputeerde staten alsnog worden gesubsidieerd.
    Aanpassing subsidieperiode
    11.     De Afdeling stelt voorop dat de subsidieperiode volgens artikel 1.1.1. van het Ubs 2017, aanvangt op de datum van de ontvangst van de aanvraag en eindigt op de datum, opgenomen in de beschikking tot subsidieverlening of subsidievaststelling, waarop de subsidiabele activiteit uitgevoerd is. Hieruit volgt dat de subsidieperiode is aangevangen op 7 juli 2017. Dat, zoals de maatschap betoogt, gedeputeerde staten die periode eerder hadden moeten laten aanvangen ingevolge artikel 1.4.5, tweede lid, van het Ubs 2017, wordt niet gevolgd. De maatschap, die zich heeft laten bijstaan door een op het gebied van subsidies deskundig te achten adviseur, [gemachtigde C], wist of behoorde te weten dat de subsidieperiode aanvangt op de datum van de ontvangst van de aanvraag en dat de daarvóór gemaakte kosten niet subsidiabel zijn. Dit laatste is uitdrukkelijk bepaald in artikel 1.1.6, derde lid, van het Ubs 2017. Dat, zoals de maatschap stelt, gedeputeerde staten haar daarop ten onrechte niet hebben gewezen, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, nu het de verantwoordelijkheid is van de maatschap om zich te vergewissen van de toepasselijke subsidieregels.
    12.     Wat betreft het betoog van de maatschap dat gedeputeerde staten aanleiding hadden moeten zien om de subsidieperiode overeenkomstig artikel 1.4.5, tweede lid, van het Ubs 2017 te verlengen, stelt de Afdeling voorop dat gedeputeerde staten ter zitting hebben toegelicht dat de subsidieperiode in beginsel twee jaren bedraagt. De subsidieperiode is in dit geval echter op 1 april 2018 geëindigd, omdat [gemachtigde C] aan gedeputeerde staten zou hebben medegedeeld dat de subsidiabele activiteiten zijn uitgevoerd. Ter zitting heeft [gemachtigde C] dit bevestigd en toegelicht dat hij ten onrechte veronderstelde dat de subsidieperiode was aangevangen op 1 april 2016, de datum waarop de overeenkomst over bedrijfsverplaatsing door de maatschap is ondertekend, en waardoor de maatschap op 1 april 2018 reeds het maximum bedrag aan te ontvangen subsidie had bereikt. De Afdeling is van oordeel dat, nu tussen de partijen niet in geschil is dat zij in het subsidietraject regelmatig contact met elkaar hebben gehad en waardoor het voor gedeputeerde staten kenbaar was of had moeten zijn dat de maatschap ook na 1 april 2018 nog (hoge) kosten gemaakt heeft in verband met de (gedeeltelijke) verplaatsing van haar bedrijf, gedeputeerde staten de subsidieperiode niet louter op basis van de (onjuiste) mededeling van [gemachtigde C] als geëindigd hadden mogen beschouwen.
    Gezien het hiervoor overwogene, is de Afdeling van oordeel dat door gedeputeerde staten opnieuw moet worden bezien wanneer de hier aan de orde zijnde subsidieperiode is geëindigd, waarbij in aanmerking behoort te worden genomen dat gedeputeerde staten een subsidieperiode van in beginsel twee jaren hanteren. De Afdeling komt, gelet hierop, niet meer toe aan de vraag of gedeputeerde staten de subsidieperiode hadden moeten verlengen op grond van artikel 1.4.5, tweede lid, van het Ubs 2017. Bij verlenging van de subsidieperiode met een jaar zou de termijn van in beginsel twee jaren overigens niet worden overschreden.
    Hardheidsclausule
    13.     Het beroep van de maatschap op de hardheidsclausule behoeft, gelet op het hiervoor onder 10 en 12 overwogene, uitsluitend nog te worden besproken voor zover de maatschap daarmee beoogt te bereiken dat de door haar vóór 7 juli 2017 gemaakte kosten alsnog worden gesubsidieerd. De Afdeling is van oordeel dat dat beroep faalt om dezelfde redenen als genoemd onder 11.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 maart 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat gedeputeerde staten een nieuw besluit op het door de maatschap gemaakte bezwaar dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is  overwogen.
    15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door gedeputeerde staten te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    16.     Gedeputeerde staten moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 april 2020 in zaak nr. 19/827;
    III.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 18 maart 2019, kenmerk 2019/0064428;
    IV.      bepaalt dat tegen het met inachtneming van deze uitspraak te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de maatschap in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de maatschap het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 892,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter      
    w.g. Meyer-de Beer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021
    854.
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Algemene subsidieverordening Overijssel 2005
    Artikel 6. Afwijkingsmogelijkheden en hardheidsclausule
    "[…]
    3. Gedeputeerde Staten kunnen de bepalingen gesteld bij of krachtens deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voorzover toepassing gelet op het belang van een doelgerichte of evenwichtige subsidieverstrekking leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard."
    Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2017
    Artikel 1.1.1. Begripsomschrijvingen
    "In dit Uitvoeringsbesluit 2017 wordt verstaan onder:
    […]
    - subsidieperiode: de periode vanaf de datum van de ontvangst van de aanvraag tot en met de in de verleningsbeschikking of vaststellingsbeschikking opgenomen datum waarop de subsidiabele activiteit is uitgevoerd;
    […]."
    Artikel 1.1.6 Niet subsidiabele kosten
    "[…]
    3. Kosten van activiteiten die buiten de subsidieperiode zijn uitgevoerd, zijn niet subsidiabel.
    […]."
    Artikel 1.4.5 Subsidieperiode
    "1. Gedeputeerde Staten kunnen de verplichting opleggen om de activiteiten voor een in de verleningsbeschikking genoemde datum te starten dan wel binnen een in de verleningsbeschikking genoemde subsidieperiode af te ronden.
    2. Gedeputeerde Staten kunnen op verzoek van de subsidieontvanger de subsidieperiode aanpassen of verlengen indien sprake is van feiten en omstandigheden waarvan de subsidieaanvrager op het moment van de aanvraag niet op de hoogte kon zijn.
    3. Gedeputeerde Staten verlenen geen uitstel indien de verlening in strijd is met het beoogde beleidsdoel van de provincie of de activiteiten naar verwachting niet meer gerealiseerd gaan worden."
    Artikel 9.4.2. Subsidiabele activiteiten
    "Gedeputeerde Staten kunnen subsidie verstrekken voor de verplaatsing van een landbouwbedrijfsgebouw ter bevordering van de grondverwerving ten behoeve van de Ontwikkelopgave EHS/Natura 2000."
    Artikel 9.4.3 criteria
    "1. Een aanvraag voor subsidie moet voldoen aan de volgende criteria:
    […]
    e. demontage is alleen subsidiabel indien uit de overeenkomst inzake bedrijfsverplaatsing blijkt dat de provincie sloop wenselijk acht van het binnen het Uitwerkingsgebied Ontwikkelopgave Natura 2000 gelegen landbouwbedrijfsgebouw;
    […]."
    Verordening (EU) nr. 702/2014 van de Commissie van 25 juni 2014
    Artikel 6
    Stimulerend effect
    "1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft.
    2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben als de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden in het kader van het project of de activiteit zijn gestart, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend. […].
    […]."
    Artikel 16
    Steun voor investeringen in verband met de verplaatsing van landbouwbedrijfsgebouwen
    "1. Steun voor investeringen in verband met de verplaatsing van landbouwbedrijfsgebouwen is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder (c), van het Verdrag en vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag als hij voldoet aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de leden 2 tot en met 5 van dit artikel en in hoofdstuk 1.
    […]."