ECLI:NL:CRVB:2014:1117, Centrale Raad van Beroep, 25-03-2014, 12-583 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verschuldigdheid dwangsom. Verrekening en zesmaandenjurisprudentie.

12/583 WWB, 12/2188 WWB, 13/770 WWB 
  
    Datum uitspraak: 25 maart 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 
    19 december 2011, 11-5050 (aangevallen uitspraak 1) en tegen de uitspraak van de rechtbank 
    Noord-Holland van 15 januari 2013, 12-3554 (aangevallen uitspraak 2)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [adres] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellant heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat, hoger beroepen ingesteld. 
  
  
    Het college heeft verweerschriften ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J. Klaas, kantoorgenoot van mr. Kruseman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Dijkman Dulkes-Wan. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.
      De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
      
      
        1.1.
        Appellant ontvangt sinds 1 november 2009 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
        
      
      
        1.2.
        
          Naar aanleiding van een fraudemelding van de klantmanager van appellant heeft het college onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader is dossieronderzoek verricht, zijn bankafschriften opgevraagd en heeft op 
          16 mei 2011 een gesprek met appellant plaatsgevonden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 30 mei 2011. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat appellant een huur heeft van € 800,- per maand die appellant van zijn bijstand niet kan betalen. De vriendin van appellant, [S.] (S), vult het verschil van ongeveer € 100,- per maand aan. Omdat appellant, nadat de huur is betaald, geen geld meer overhoudt om eten van te kopen, doet S, als zij bij appellant komt, boodschappen voor hem voor de hele week. S is twee weekeinden per maand bij appellant. De andere twee weekeinden gaat appellant naar S in [T.]. S betaalt dan de treinkaartjes voor appellant.
        
        
      
      
        1.3.
        
          De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 
          14 juni 2011 (besluit 1) de bijstand van appellant over de periode van 1 november 2009 tot en met 31 januari 2011 te herzien en de kosten van de over die periode tot een te hoog bedrag verleende bijstand van appellant terug te vorderen tot een bedrag van € 3.772,10. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellant in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet heeft gemeld dat hij financieel wordt ondersteund door S. Omdat het om structurele en substantiële bijdragen gaat ter voorziening in de kosten van levensonderhoud worden de bijdragen aangemerkt als inkomsten. De inkomsten bedragen volgens het college € 180,- per maand. Het college heeft bij besluit 1 verder bepaald dat de inkomsten over de maanden februari, maart en april 2011 worden verrekend met de bijstand over mei 2011 en dat vanaf mei 2011 de inkomsten op de bijstand worden gekort.
        
        
      
      
        1.4.
        Bij besluit van 17 augustus 2011 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 14 juni 2011 ongegrond verklaard.
        
      
      
        2.1.
        Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
        
      
      
        2.2.
        
          Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant geen bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat de door S aan appellant overgemaakte gelden een lening waren waaraan een daadwerkelijke terugbetalingsverplichting verbonden was, zodat het college die gelden terecht als inkomsten heeft aangemerkt. De rechtbank heeft verder overwogen dat van schending van de inlichtingenverplichting geen sprake was omdat het college al in november 2009 op de hoogte was dan wel had kunnen zijn van het feit dat appellant naast de bijstand aanvullende inkomsten had om in zijn bestaan te voorzien en dat die mede door S werden verschaft. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat appellant heeft kunnen en moeten begrijpen dat hij teveel bijstand heeft ontvangen zodat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 54, derde lid, en onder b, van de WWB de bijstand met ingang van 1 november 2009 te herzien. Het college was echter niet bevoegd om over te gaan tot terugvordering van de teveel betaalde bijstand over de gehele periode, maar had de terugvordering met het oog op de zesmaandenjurisprudentie moeten beperken tot de periode van 1 november 2009 tot 
          1 mei 2010.
        
        
      
    
    
      3.
      Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak 1 gekeerd.
      
      
        4.1.
        Bij brief van 24 februari 2012 heeft appellant het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 1. 
        
      
      
        4.2.
        Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 1 heeft het college op 7 maart 2012 opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2011 beslist. Het college heeft de aanvankelijke periode waarover de bijstand van appellant wordt teruggevorderd gewijzigd in de periode van 1 november 2009 tot 1 mei 2010 en het teruggevorderde bedrag vastgesteld op € 1.348,87 bruto.
        
      
      
        5.1.
        
          Naar aanleiding van het verzoek van appellant om de maandelijkse inhouding van € 180,- op de bijstand te staken heeft het college bij besluit van 13 februari 2012 (besluit 2) die inhouding met ingang van oktober 2011 laten vervallen. De ingehouden bedragen vanaf 
          1 oktober 2011 zullen aan appellant worden terugbetaald.
        
        
      
      
        5.2.
        Bij besluit van 21 juni 2012 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
        
      
    
    
      6.
      De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het bezwaar tegen besluit 2 ontvankelijk en ongegrond verklaard.
      
    
    
      7.
      Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak 2 gekeerd. 
      
    
    
      8.
      
        De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij het besluit van 7 maart 2012 gelet op de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling wordt betrokken.
        
          de aangevallen uitspraak 1
        
      
      
      
        8.1.
        Appellant heeft, zoals nader toegelicht ter zitting, betoogd dat het bedrag van € 180,- per maand waarmee het college als structurele en substantiële bijdrage rekening heeft gehouden bij de bepaling van de hoogte van de bijstand van appellant te hoog is vastgesteld. Ook zijn daarbij ten onrechte de kosten van de treinkaartjes betrokken. Aangezien het om per maand wisselende bedragen ging, is het college er verder ten onrechte aan voorbijgegaan dat de bijstand per maand moet worden vastgesteld.
        
      
      
        8.2.
        
          Uit het rapport van 30 mei 2011 blijkt dat appellant is uitgenodigd voor een gesprek op 16 mei 2011 en dat hem daarbij is verzocht om bankafschriften over de periode vanaf 
          1 juli 2010 mee te nemen. Vervolgens is aan de hand van de overgelegde bankafschriften met hem een gesprek gevoerd. Appellant heeft daarbij verklaard dat hij, naast de op de bankafschriften zichtbare betalingen van S, ook anderszins nog maandelijks van haar bijdragen ontvangt ter voorziening in de kosten van levensonderhoud. Hij heeft verklaard dat zij voor hem de boodschappen betaalt, waarbij het naar zijn inschatting om een totaalbedrag van € 10,- per week gaat. Voorts betaalt S de kosten van de trein in de twee weekeinden per maand dat hij naar haar in [T.] reist, ten bedrage van € 7,10 per kaartje. De rapporteur heeft vervolgens aan appellant resumerend de vraag voorgelegd of het kan kloppen dat S hem financieel ondersteunt met ongeveer € 150,- per maand voor de kosten van huur en boodschappen en appellant heeft dit bedrag bevestigd. 
        
        
      
      
        8.3.
        Aangezien een deel van de betalingen van S contant geschiedde, zodat deze betalingen niet op de bankrekening van appellant zichtbaar waren en overigens verifieerbare gegevens daarover ontbreken, kan niet worden gezegd dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door ter bepaling van de hoogte van de bijdragen uit te gaan van de door appellant daarover afgelegde verklaringen. Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat het college nog aanvullend de bankafschriften vanaf 1 november 2009 had moeten opvragen, maar onder de hiervoor aangegeven omstandigheden had dat geen verdere duidelijkheid opgeleverd. Omdat exacte en verifieerbare gegevens over de hoogte van de bijdrage van S ontbreken, faalt ook het betoog dat het college per maand concreet de bijdrage had moeten berekenen. Het college mocht bij het ontbreken van dergelijke gegevens de hoogte van het bedrag aan de hand van de onderzoeksgegevens schattenderwijs vaststellen en daarbij uitgaan van de door appellant afgelegde verklaring. Omdat de kosten voor treinkaartjes behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, is de betaling van deze kosten tot een gemiddeld bedrag van € 30,- per maand terecht daarbij in aanmerking genomen. 
        
      
      
        8.4.
        Uit 8.1 tot en met 8.3 volgt dat de aangevallen uitspraak 1 voor zover aangevochten voor bevestiging in aanmerking komt.
        
        
          
            het besluit van 7 maart 2012
          
        
        
      
      
        8.5.
        Appellant heeft tegen het besluit van 7 maart 2012 aangevoerd dat het college ten onrechte geen dwangsom heeft toegekend. Verder heeft appellant betoogd dat de zesmaandenjurisprudentie zich ook uitstrekt over de maanden waarin de inkomsten zijn verrekend. Het college heeft bij het besluit van 7 maart 2012 een te beperkte uitleg gehanteerd van de zesmaandenjurisprudentie.
        
        
        
          
            Dwangsom
          
        
        
      
      
        8.6.
        Gelet op artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, was het college gehouden, nu voor de behandeling van het bezwaar geen commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb was ingesteld, om binnen zes weken een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant. De aangevallen uitspraak 1 is bekendgemaakt op 19 december 2011. De beslistermijn liep dus af op 30 januari 2012. Dit is tussen partijen ook niet langer in geschil.
        
      
      
        8.7.
        Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
        
      
      
        8.8.
        In artikel 4:18 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover een dwangsom verschuldigd was.
        
      
      
        8.9.
        Uit artikel 7:14 van de Awb volgt dat de artikelen 4:17 en 4:18 van de Awb ook van toepassing zijn op beslissingen op bezwaar.
        
      
      
        8.10.
        Appellant heeft het college bij brief van 24 februari 2012 in gebreke gesteld. Omdat een ontvangststempel ontbreekt en niet uit de gedingstukken kan worden opgemaakt dat de brief op 24 februari 2012 naar het college is gefaxt zoals de gemachtigde ter zitting heeft betoogd, moet het ervoor worden gehouden dat het college de ingebrekestelling op 25 februari 2012 heeft ontvangen. Na ontvangst van de ingebrekestelling op 25 februari 2012 had het college, gelet op het bepaalde in het derde lid van artikel 4:17 van de Awb, tot 11 maart 2012 de gelegenheid om alsnog op het bezwaar van appellant te beslissen.
        
      
      
        8.11.
        Op 7 maart 2012 heeft het college het besluit genomen. Op die datum was de in artikel 4:17, derde lid, van de Awb genoemde termijn van twee weken na de ingebrekestelling nog niet overschreden.
        
      
      
        8.12.
        Appellant heeft betoogd dat, omdat het besluit van 7 maart 2012 pas op 12 maart 2012 is verzonden, de termijn van twee weken is overschreden zodat een dwangsom is verschuldigd. Deze beroepsgrond slaagt.
        
      
      
        8.13.
        
          In paragraaf 4.1.3.2 van de Awb is geen bepaling opgenomen waarin is geregeld wat de laatste dag is waarop het bestuursorgaan een dwangsom is verschuldigd. In de Memorie van Toelichting bij artikel 4:17, eerste en tweede lid, van de Awb (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr 6, blz. 12) staat vermeld dat het maximaal verschuldigde bedrag is gesteld op duizend euro, wat overeenkomt met vijftig dagen na afloop van de ingebrekestellingstermijn. Indien het bestuursorgaan binnen die periode beslist, dan is de dag waarop de beschikking is verzonden, de laatste dag waarover nog betaald moet worden. Dit betekent dat het college aan appellant een dwangsom is verschuldigd van twee dagen. Het college heeft nagelaten uit eigen beweging een dwangsom aan appellant toe te kennen. Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 4:18 van de Awb. De Raad zal het besluit van 7 maart 2012 in zoverre vernietigen. De Raad zal zelf in de zaak voorzien en de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen op 
          € 40,-.
        
        
        
          
            Verrekening
          
        
        
      
      
        8.14.
        De zesmaandenjurisprudentie houdt in dat de bevoegdheid van een bestuursorgaan om onverschuldigd betaalde uitkeringen terug te vorderen in de tijd wordt beperkt indien het bestuursorgaan geen, onvoldoende of niet tijdig actie heeft ondernomen op een verkregen, voldoende concreet signaal dat (mogelijk) te veel of ten onrechte uitkering wordt verstrekt en het bedrag van de ten onrechte verleende uitkering onnodig is opgelopen. Na een dergelijk signaal heeft het bestuursorgaan nog zes maanden om tot deze actie over te gaan. Over de periode gelegen na die zes maanden kan dan geen gebruik meer worden gemaakt van de bevoegdheid tot terugvorderen zonder in strijd te komen met het zorgvuldigheidsbeginsel.
      
      
        
          8.15. Artikel 58 van de WWB regelt de bevoegdheid van het college om bijstand in bepaalde gevallen terug te vorderen. In artikel 58, derde lid, van de WWB zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, is bepaald dat het college bevoegd is tot verrekening van in de voorafgaande drie maanden ontvangen middelen met de algemene bijstand.
        
      
      
        8.16.
        In zijn uitspraak van 18 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7667, heeft de Raad over de strekking van de verrekeningsbepaling van artikel 58, derde lid, van de WWB (oud) het volgende overwogen: 
        
        
          “Naar het oordeel van de Raad houdt deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 19, tweede lid, van de WWB, een in tijdsduur beperkte verruiming in van de mogelijkheid om ontvangen inkomsten in mindering te brengen op de lopende maanduitkering. Daarbij is de wetgever er kennelijk van uitgegaan dat, gegeven het feit dat de betrokkene kort tevoren (naast de lopende bijstandsuitkering) over deze middelen de beschikking heeft gekregen, hij er rekening mee diende te houden dat deze op korte termijn zouden worden verrekend.”
        
        
        
          In deze uitspraak van 18 augustus 2009 heeft de Raad voorts geoordeeld dat de in artikel 58, derde lid, van de WWB (oud) bedoelde verrekening door de wetgever uitdrukkelijk niet als terugvordering wordt beschouwd. De Raad ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. 
        
        
      
      
        8.17.
        Anders dan appellant heeft betoogd, volgt uit de omstandigheid dat de rechtbank het beroep op de zesmaandenjurisprudentie heeft gehonoreerd en de terugvordering in tijd heeft beperkt tot 1 mei 2010, niet dat het college niet bevoegd zou zijn om de inkomsten over de maanden februari, maart en april 2011, en vanaf mei 2011 te verrekenen met de bijstand. De zesmaandenjurisprudentie ziet uitdrukkelijk op de bevoegdheid tot terugvordering. De ratio van de zesmaandenjurisprudentie is dat door het stilzitten van het bestuursorgaan de ten onrechte verleende bijstand onnodig hoog is opgelopen. In het geval van verrekening is er, anders dan in het geval van terugvordering, geen sprake van een onnodig hoog oplopen van ten onrechte verleende bijstand.
        
      
      
        8.18.
        Uit hetgeen is overwogen in 8.14 tot en met 8.17 volgt dat er geen grond is voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot verrekening. Dit betekent dat het besluit van 7 maart 2012 in zoverre in rechte stand houdt.
        
        
          
            de aangevallen uitspraak 2
          
        
        
      
      
        8.19.
        Appellant kan zich niet vinden in de aangevallen uitspraak 2 voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat appellant onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij eerder dan oktober 2011 geen (huur)bijdragen meer ontving van S. Appellant heeft betoogd dat het college al met ingang van september 2011 de inhouding van € 180,- had moeten staken in plaats van met ingang van oktober 2011.
        
      
      
        8.20.
        Uit de bankafschriften van appellant blijkt dat appellant op 20 september 2011 huurtoeslag heeft ontvangen over de maanden januari tot oktober 2011. Ter zitting is van de zijde van appellant bevestigd dat de door hem vervolgens op 28 september 2011 gedane betaling aan de verhuurder ziet op de betaling van de huur over de maand oktober 2011. Ook uit het huurcontract van appellant blijkt dat de huur bij vooruitbetaling is verschuldigd. Gelet hierop heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat al per 1 september 2011 een wijziging in de omstandigheden was ingetreden in die zin dat hij niet langer de onder 8.2 bedoelde bijdragen van S ontving. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
      
        8.21.
        Uit 8.19 en 8.20 volgt dat de aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten voor bevestiging in aanmerking komt. 
        
      
    
    
      9.
      
        In het geding 12/583 WWB en 12/2188 WWB bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze worden begroot op 
        € 974,- voor verleende rechtsbijstand. In het geding 13/770 WWB bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        in het geding 12/583 WWB en 12/2188 WWB
      
    
    
    - bevestigt aangevallen uitspraak 1 voor zover aangevochten;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 7 maart 2012 gegrond en vernietigt dat besluit,   voor zover daarbij is nagelaten een dwangsom toe te kennen aan appellant;
    - bepaalt dat het college aan appellant een dwangsom verbeurt van € 40,-;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 974,-;
    - bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,-  vergoedt.
    
    
      
        in het geding 13/770 WWB
      
    
    
    - bevestigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en Y.J. Klik en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2014.
    
    
    
    
    
    
      (getekend) J.J.A. Kooijman
    
    
    
    
    
      (getekend) O.P.L. Hovens
    
    
    
  
  IJ