ECLI:NL:CBB:2013:329, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2013, AWB 12/150
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Incidentele subsidie; beschikbaar gestelde middelen na indienen van de aanvraag uitgeput; deze enkele omstandigheid is in dit specifieke geval onvoldoende voor afwijzing van de subsidieaanvraag.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 12/150 
      27300
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2013 in de zaak tussen
    
      [naam 1], te [vestigingsplaats], appellante
    (gemachtigde: mr. M.R. Broekema),
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. K.H. Klaver).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 29 april 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 30 september 2011 (het primair besluit), heeft verweerder de aanvraag van appellante om subsidie voor het Programma Standaard Digitale Nota 2.0 (hierna: SDN) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 22 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2013. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2], werkzaam bij appellante.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      Ter beoordeling staat of verweerder de afwijzing van de aanvraag van appellante om subsidie voor SDN in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd.
      
      
        2.1.
        
          Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert zij – samengevat – aan dat uit verschillende documenten blijkt dat het innovatieprogramma “Service Innovation & ICT” (hierna: SII) in 2010 is gestart en is uitgevoerd. Ook op de begroting van 2011 was geld gereserveerd voor SII. De conclusie is dan ook dat verweerder voornemens was SII voort te zetten. De begroting laat verweerder de ruimte om voor SDN subsidie te verlenen. De brief van 4 februari 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, waarin verweerder het nieuwe bedrijfslevenbeleid aankondigt, kan daar niet aan afdoen. Deze plotselinge koerswijziging van verweerder is in strijd met artikel 2 Kaderwet EZ-subsidies, aldus appellante.
          Voorts is appellante van mening dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Vanaf de totstandkoming van het project tot het primaire besluit heeft verweerder door zijn handelen het vertrouwen gewekt dat de subsidie zou worden verleend. In zijn brief van 8 december 2009 heeft verweerder meegedeeld dat budget wordt gereserveerd voor pilot-innovatieprogramma’s. Verweerder heeft zijn goedkeuring verleend aan het op basis daarvan opgestelde pilot-innovatieprogramma SII en daarvoor tot en met 2011 12,5 miljoen euro beschikbaar gesteld. Daarnaast is verweerder vanaf het begin nauw betrokken geweest bij SDN en de inhoudelijke invulling daarvan. Appellante verwijst onder meer naar het verslag van het Tripartiet Overleg van 20 juli 2010 en naar de correspondentie tussen appellante en (medewerkers van) verweerder. Verweerder was er ook van op de hoogte dat appellante, in afwachting van de subsidieverlening, al met SDN was begonnen en derhalve kosten had gemaakt. Door continu de indruk te wekken dat de subsidieverlening slechts een formaliteit was, heeft verweerder het vertrouwen gewekt dat appellante in aanmerking zou komen voor subsidie voor SDN. Verder wijst appellante op de Voortgangsrapportage Innovatieprogramma’s 2010 (“Werken aan de innovaties van de toekomst”), die op 19 januari 2011 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Daarin wordt bevestigd dat SII één van de innovatieprogramma’s is, is het budget van 12,5 miljoen euro voor 2010 en 2011 opgenomen en is SDN ook genoemd. Appellante merkt voorts op dat haar aanvraag deel uitmaakte van een groep van drie aanvragen in hetzelfde deelprogramma binnen SII, waarvan de andere twee wel zijn toegekend.
          Tot slot is appellante van mening dat verweerder het fair play-beginsel heeft geschonden. Verweerder heeft 23 weken gedaan over de beoordeling van de subsidieaanvraag, en zich daarmee niet gehouden aan de wettelijke beslistermijnen. Daardoor heeft verweerder niet – zoals de bedoeling was – in 2010, maar pas in 2011 op de subsidieaanvraag beslist. Daardoor is appellante benadeeld, omdat anders de subsidie wel zou zijn verleend.
        
        
      
      
        2.2.
        
          Verweerder stelt dat de subsidieaanvraag van appellante voor SDN terecht is afgewezen. Op grond van artikel 2, tweede lid, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder a, van de Kaderwet EZ-subsidies, is hij bevoegd een incidentele subsidie te verstrekken voor activiteiten op het gebied van de onderwerpen die zijn genoemd in de begrotingsstaat. De beleidsvrijheid die artikel 2, tweede lid, biedt, houdt tevens de bevoegdheid in om, binnen de grenzen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de subsidieaanvraag af te wijzen. Vanaf het begin zijn de omstandigheden toegelicht waaronder subsidie zou worden verleend voor de innovatieprogramma’s. Verweerder verwijst onder andere naar zijn brief van 8 december 2009, waarin is opgenomen dat beschreven inzichten en voornemens kunnen wijzigen, bijvoorbeeld indien nieuwe politieke verhoudingen daartoe aanleiding geven, en dat aan die brief geen nieuwe aanspraken kunnen worden ontleend. Aan de enkele reservering van gelden op de begrotingsstaat kan geen recht op subsidieverstrekking worden ontleend. Het gevolg van de beleidswijziging, zoals in de brief van 4 februari 2011 over het nieuwe bedrijfslevenbeleid wordt verwoord, is dat geen geld meer is gereserveerd voor SDN. Subsidieverlening was om die reden niet meer mogelijk. 
          Naar de mening van verweerder zijn geen ongeclausuleerde en ondubbelzinnige toezeggingen gedaan dat de subsidie zou worden verleend. Uit de correspondentie tussen appellante en verweerders medewerkers blijkt dat niet. Een van deze medewerkers, [naam 3], heeft verklaard dat er geen toezeggingen zijn gedaan, dat is gezegd dat men ernaar streefde nog in 2010 een beslissing te nemen en dat in verband met het nieuwe kabinet en regeerakkoord de situatie zou kunnen veranderen. Ook uit het verslag van het Tripartiet Overleg volgt niet dat subsidie is toegezegd dan wel zou worden verleend. Er is gezegd dat een reservering is gedaan, maar dat is daarvoor niet voldoende. De nauwe betrokkenheid van verweerder is daarvoor evenmin een garantie. Advisering en begeleiding gedurende een aanvraagprocedure behoort tot de taak van de betrokken medewerkers van verweerder en is niet hetzelfde als het nemen van een besluit op de aanvraag. Juist in het kader van een incidentele subsidie, zoals hier aan de orde is, wordt extra begeleid. Gelet op het voorgaande mocht appellante er derhalve niet op vertrouwen dat de subsidie daadwerkelijk zou worden verleend, zodat van strijd met het vertrouwensbeginsel geen sprake is. Dat appellante reeds was gestart met SDN en daarvoor ook kosten heeft gemaakt, komt voor haar rekening en risico. Dat is haar ook expliciet door de heer [naam 3] meegedeeld. 
          Van strijd met het fair play-beginsel is volgens verweerder ook geen sprake. Appellantes aanvraag is beoordeeld met inachtneming van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het tijdstip van de beschikking. Verweerder ziet niet in dat hiervoor een ander tijdstip had moeten worden genomen.
        
        
      
    
    
      3.
      Op grond van de zich in het dossier bevindende stukken en het verhandelde ter zitting zijn voor het College, voor zover van belang, de navolgende feiten en omstandigheden vast komen te staan. Voor het pilot-innovatieprogramma SII was voor de periode van 1 september 2009 tot en met 31 december 2011 een bedrag van € 12,5 miljoen op de begroting van verweerder gereserveerd, waarvan voor het jaar 2010 een bedrag van bijna € 8,5 miljoen.  Hiervan was in totaal € 1,4 miljoen bestemd voor het Infrastructuurpogramma, één van de deelprogramma’s van SII. In het kader van het Infrastructuurprogramma zijn subsidieaanvragen ingediend voor drie projecten gericht op elektronische dienstverlening, waaronder SDN. Elk van deze projecten kon voor (maximaal) één derde deel van het totale bedrag van € 1,4 miljoen voor subsidie in aanmerking komen. Gedurende het jaar 2010 heeft intensief overleg plaatsgevonden tussen (medewerkers van) verweerder en appellante over de inhoud van SDN, ter voorbereiding van de subsidieaanvraag. Per e-mail en telefoon is er uitvoerig contact geweest, en tijdens onder andere het Tripartiet Overleg van 20 juli 2010 is concreet en gedetailleerd over SDN en het subsidietraject gesproken. Het verslag van dit overleg vermeldt dat het committeringsproces bij de financiële afdelingen van het ministerie van Economische Zaken en Agentschap NL maximaal acht weken duurt, dat de feitelijke situatie na de reserveringsbrief van de minister van december 2009 is dat het geld ‘op de plank ligt’ en dat direct na het versturen van de committeringsbrief de eerste bevoorschotting zal plaatsvinden, indien daarom verzocht wordt. Op 28 oktober 2010 heeft [naam 3], voornoemd, aan appellante gemaild dat de financiële planning vereist dat het budget voor SDN nog dit jaar wordt gecommitteerd, dat daarvoor een definitieve aanvraag nodig is op basis waarvan een beschikking kan worden afgegeven en dat deze aanvraag uiterlijk 15 november 2010 compleet binnen dient te zijn. Appellante heeft de aanvraag op 10 november 2010 ingediend. Uit interne correspondentie van verweerder (gedingstuk 13-50) blijkt dat eind 2010 van het budget voor SII voor dat jaar van € 8,5 miljoen reeds € 8.444.500 was besteed, waaronder een bedrag van 0,95 miljoen voor de subsidieverlening voor de andere twee projecten die onder het Infrastructuurprogramma vielen. Verweerder heeft in het primaire besluit van 29 april 2011 de subsidieaanvraag van appellante afgewezen, met de motivering dat voor SII (en derhalve voor SDN) in het jaar 2011 geen middelen meer beschikbaar waren vanwege het gewijzigde bedrijfslevenbeleid, zoals verwoord in zijn brief aan de Tweede Kamer van 4 februari 2011 (Kamerstukken II 2010-2011, 32637, nr. 1). In het bestreden besluit is de afwijzing met deze motivering gehandhaafd. 
      
    
    
      4.
      Uit het vorenstaande blijkt dat voor het jaar 2010 middelen beschikbaar waren gesteld voor SII (en voor SDN), dat de subsidieaanvraag is ingediend vóór 15 november 2010, en dat daarop eerst is beslist op 29 april 2011. De aanvraag is bij het (in bezwaar gehandhaafde) primaire besluit afgewezen, omdat in de begroting voor het jaar 2011 vanwege het gewijzigde bedrijfslevenbeleid geen middelen (meer) werden gereserveerd voor SII; voor SDN waren om die reden voor dat jaar evenmin middelen beschikbaar. In het primaire besluit noch het bestreden besluit heeft verweerder gemotiveerd waarom voor SDN niet op grond van de in het jaar 2010 beschikbaar gestelde middelen subsidie is verleend, terwijl de subsidieaanvraag in dat jaar is ingediend en ook primair op de voor dat jaar beschikbaar gestelde middelen betrekking had. De wijziging van het bedrijfslevenbeleid speelde pas een rol voor het jaar 2011 en is dus niet van belang voor de in het jaar 2010 beschikbaar gestelde middelen. Deze beleidswijziging biedt daarom geen deugdelijke grondslag voor de afwijzing van de subsidieaanvraag.  
      
      
        Het College  overweegt voorts dat beide partijen tot in elk geval 10 november 2010, de datum van indiening van de subsidieaanvraag, gezamenlijk afstevenden op verlening van subsidie voor SDN. Gelet op het verslag van het Tripartiet Overleg van 20 juli 2010 en op de eerdergenoemde Voortgangsrapportage Innovatieprogramma’s 2010 was het kennelijk de bedoeling SDN tezamen met twee andere projecten in het Infrastructuurprogramma in 2010 te ondersteunen met elk één derde deel van het bedrag van € 1,4 miljoen dat voor het Infrastructuurprogramma beschikbaar was. Appellante heeft in dat verband haar subsidieaanvraag ook ingediend vóór de door verweerder verlangde datum om voor subsidieverlening op grond van de in 2010 beschikbaar gestelde middelen in aanmerking te kunnen komen. Voor de twee andere projecten is in 2010 wel subsidie verleend. Het College stelt vast dat verweerder kennelijk vanwege de enkele omstandigheid dat hij aan het einde van het jaar 2010 (nadat appellante de subsidieaanvraag ingediend had) constateerde dat de voor dat jaar voor SII beschikbare middelen (€ 8,5 miljoen) reeds (vrijwel) waren uitgeput, appellante geen subsidie heeft verleend voor SDN. Gelet op de genoemde specifieke feiten en omstandigheden van dit geval is het College evenwel van oordeel dat deze omstandigheid geen deugdelijke grondslag biedt voor de afwijzing van de subsidieaanvraag.
      
      
      
        Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de afwijzing van de aanvraag niet op een deugdelijke grondslag berust, zodat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet hierop is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Omdat verweerder de aanvraag nog niet inhoudelijk heeft beoordeeld en hij dit alsnog zal behoren te doen, ziet het College geen aanleiding om artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht toe te passen. Verweerder zal worden opgedragen opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak, en wel binnen een termijn van tien weken na verzending van deze uitspraak.
      
    
    
      
        5.	Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen tien weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van appellante te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep tot een bedrag van in totaal € 944,-;
    - draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht ter hoogte van € 302,- aan haar te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A.J. van Lierop, mr. E. Dijt en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. P.H. Broier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2013.
    
    
    
      w.g. W.A.J. van Lierop	w.g. P.H. Broier