ECLI:NL:RVS:2024:1065, Raad van State, 13-03-2024, 202200345/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de functie van de opstallen aan de [locatie] in Ysselsteyn voor de huisvesting van 73 tijdelijke arbeidsmigranten. [appellant] is eigenaar van de opstallen op het perceel. Vaststaat en niet in geschil is dat het huisvesten van tijdelijke werknemers op de projectlocatie in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied Venray 2010" en "Buitengebied Venray 2010, herziening regels". Op de projectlocatie rust de bestemming "Recreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - groepsaccommodatie". Op grond van artikel 13, lid 13.5, aanhef en onder d, van de planregels is het gebruik van de gronden en opstallen voor huisvesting van tijdelijke werknemers in strijd met het bestemmingsplan. [partij A], [partij B]., Hulst Agri Varkens B.V. en [partij C] hebben veehouderijen in de directe omgeving van de projectlocatie. Zij hebben in beroep aangegeven te vrezen voor een belemmering van hun bedrijfsvoering door een overschrijding van de maximaal toegestane achtergrondbelasting op de projectlocatie en een voorgrondbelasting van net onder de geldende norm.

202200345/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maaseik (België),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 december 2021 in zaak nr. 20/3556 in het geding tussen:
    [partij A], [partij B]., Hulst Agri Varkens B.V. en [partij C], allen wonend dan wel gevestigd te Ysselsteyn, gemeente Venray,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Venray.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de functie van de opstallen aan de [locatie] in Ysselsteyn (hierna: het perceel) voor de huisvesting van 73 tijdelijke arbeidsmigranten.
    Bij uitspraak van 7 december 2021 heeft de rechtbank het door [partij A], [partij B]., Hulst Agri Varkens B.V. en [partij C] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 oktober 2020 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak en bepaald dat het college hierbij geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft het college alsnog geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het huisvesten van buitenlandse werknemers in de opstallen op het perceel.
    [appellant] heeft daartegen beroepsgronden ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 16 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.A.M. van de Wouw, rechtsbijstandverlener in Noorbeek, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Billekens en mr. E. Smids, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 februari 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de opstallen op het perceel. Hij heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de huisvesting van 73 tijdelijke werknemers in de opstallen (hierna: de projectlocatie). Vaststaat en niet in geschil is dat het huisvesten van tijdelijke werknemers op de projectlocatie in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied Venray 2010" en "Buitengebied Venray 2010, herziening regels" (hierna tezamen en in enkelvoud: het bestemmingsplan). Op de projectlocatie rust de bestemming "Recreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - groepsaccommodatie". Op grond van artikel 13, lid 13.5, aanhef en onder d, van de planregels is het gebruik van de gronden en opstallen voor huisvesting van tijdelijke werknemers in strijd met het bestemmingsplan.
    3.       Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan bij besluit van 26 oktober 2020 verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college is afgeweken van de maximale geurbelasting uit de bijlage van de Verordening geurhinder en veehouderij gemeente Venray 2011 (hierna: de Geurverordening).
    4.       [partij A], [partij B]., Hulst Agri Varkens B.V. en [partij C] hebben veehouderijen in de directe omgeving van de projectlocatie. Zij hebben in beroep aangegeven te vrezen voor een belemmering van hun bedrijfsvoering door een overschrijding van de maximaal toegestane achtergrondbelasting op de projectlocatie en een voorgrondbelasting van net onder de geldende norm.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep van belang, geoordeeld dat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat met de afwijking van het bestemmingsplan niet voorbij wordt gegaan aan de belangen van de veehouderijen en dat wordt voldaan aan de vereisten van de toepassing van de hardheidsclausule uit de "Aanvulling op de gebiedsvisie geurhinder en veehouderij gemeente Venray" van 16 juni 2011. Volgens de rechtbank heeft het college ten onrechte aan de belangenafweging ten grondslag gelegd dat de groepsaccommodatie op de projectlocatie een geurgevoelig object is in de zin van artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv). Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de Afdeling een recreatiewoning ziet als een geurgevoelig object, maar dat het de vraag is of dit ook geldt voor een groepsaccommodatie. De planwetgever heeft met het begrip "recreatiewoning" volgens de rechtbank iets anders bedoeld dan met het begrip "groepsaccommodatie". Gelet op de tekst en context van het begrip "groepsaccommodatie" in de planregels, biedt het bestemmingsplan volgens de rechtbank geen mogelijkheid voor een langdurig verblijf in de groepsaccommodatie. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college had moeten nagaan of de opstallen op de projectlocatie binnen de geurcontouren van de omliggende veehouderijen liggen. De veehouderijen hebben volgens de rechtbank met de quickscan geur van De Roever Omgevingsadvies voldoende aannemelijk gemaakt dat op enkele plekken binnen de projectlocatie mogelijk sprake zal zijn van een overschrijding van de geurnorm van 14 Ou op basis van de Wgv en Geurverordening. Doordat de veehouderijen door de afwijking van het bestemmingsplan worden geconfronteerd met een nieuw geurgevoelig object binnen de toepasselijke geurcontour, bestaat het risico dat de veehouderijen een te hoge geurbelasting op dit object gaan veroorzaken.
    Hoger beroep
    Geurgevoelig object
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bestaande groepsaccommodatie op het perceel niet als geurgevoelig object in de zin van artikel 1 van de Wgv moet worden aangemerkt. Daartoe voert hij aan dat uit artikel 13, lid 13.1, van de planregels volgt dat de planwetgever zowel een recreatiewoning als een groepsaccommodatie als een verschijningsvorm van verblijfsrecreatie aanmerkt. Het enige verschil is dat het bij een groepsaccommodatie niet gaat om verblijfsrecreatieve doeleinden voor één of meer personen, maar voor een groep of groepen personen. Dat bij de definiëring van het begrip "recreatiewoning" in artikel 1, lid 1.113, van de planregels de term "verblijf" terugkomt en bij de definiëring van het begrip "groepsaccommodatie" in artikel 1, lid 1.55, van de planregels niet, kan volgens [appellant] niet dienen ter onderbouwing van het oordeel dat het hier om twee wezenlijk andere vormen van verblijfsrecreatie gaat.
    Aan de omstandigheid dat in de planregels voor een groepsaccommodatie geen beperking is opgenomen aan de lengte van het verblijf, verbindt de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte de conclusie dat er binnen een groepsaccommodatie niet lang mag worden verbleven. Deze omstandigheid duidt er volgens [appellant] juist op dat in een groepsaccommodatie wel langdurig verblijf is toegestaan.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank te veel gewicht heeft toegekend aan de quickscan geur van 15 september 2021 van De Roever Omgevingsadvies, waarin wordt gesteld dat het onduidelijk is of de groepsaccommodatie een geurgevoelig object betreft.
    6.1.    In artikel 1 van de Wgv is een geurgevoelig object als volgt gedefinieerd: "gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt […]".
    Artikel 1, lid 1.55, van de planregels bepaalt dat onder het begrip "groepsaccommodatie" wordt verstaan een accommodatie waarbij door een groep of groepen van personen gezamenlijk van voorzieningen gebruik wordt gemaakt en waar logiesgelegenheden aanwezig zijn voor groepen personen.
    Artikel 1, lid 1.78, van de planregels bepaalt dat onder het begrip "kleinschalige verblijfsrecreatie" wordt verstaan recreatie van beperkte omvang waarbij overnachting plaatsvindt, waaronder wordt begrepen kleinschalig kamperen of verblijfsrecreatie met een oppervlakte van maximaal 100 m2 in de vorm van recreatiewoningen, groepsaccommodatie of bed and breakfast.
    Artikel 1, lid 1.113, van de planregels bepaalt dat onder het begrip "recreatiewoning" wordt verstaan een gebouw, geen woonkeet en geen (sta)caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een of meer personen, die zijn/hun hoofdverblijf elders heeft/hebben, gedurende een gedeelte van het jaar voor recreatief verblijf te worden gebruikt.
    Artikel 13, lid 13.1, aanhef en onder c, onder 3, van de planregels bepaalt dat de voor "Recreatie" aangewezen gronden, overeenkomstig de aanduidingen op de verbeelding, bestemd zijn voor verblijfsrecreatie overeenkomstig de aanduidingen op de verbeelding in de vorm van een groepsaccommodatie, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - groepsaccommodatie".
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraken van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:422, onder 5.8, en 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1290, onder 3.9, volgt uit de wetsgeschiedenis en in het bijzonder uit het aannemen van het amendement van Van der Vlies c.s., waarmee is besloten de term "regelmatig" uit de begripsomschrijving van het begrip geurgevoelig object weg te laten (Kamerstukken II 2005/06, 30 453, nr. 19), dat de Wgv, gelet op de begripsomschrijving van een geurgevoelig object, alleen bescherming biedt aan personen tegen langdurige blootstelling aan geurhinder in gebouwen.
    6.3.    Om te beoordelen of sprake is van langdurige blootstelling aan geurhinder van personen die verblijven in de groepsaccommodatie, is van belang welke relevante verblijfsbeperkingen het bestemmingsplan kent. De planregels bevatten geen begripsbepaling van "verblijfsrecreatie", maar in artikel 1, lid 1.78, van de planregels wel van "kleinschalige verblijfsrecreatie".
    Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling in de tekst en context van het begrip "groepsaccommodatie" als bedoeld in artikel 1, lid 1.55, van de planregels onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt voor langdurig verblijf in de groepsaccommodatie. In de planregels zijn voor de als "Recreatie" aangewezen gronden, met inbegrip van de gronden die op de verbeelding zijn voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - groepsaccommodatie", geen beperkingen gesteld aan de verblijfsduur in een groepsaccommodatie. Het oordeel van de rechtbank dat deze omstandigheid niet ertoe leidt dat ook langdurig verblijf is toegestaan en dat uit de begripsomschrijving niet kan worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd daadwerkelijk langdurig verblijf toe te laten, volgt de Afdeling niet. Deze omstandigheid leidt immers veeleer tot het oordeel dat het bestemmingsplan een langdurig verblijf in de groepsaccommodatie toelaat.
    Dat uit het verschil in de omschrijvingen van de begrippen "recreatiewoning" en "groepsaccommodatie" en uit het ontbreken van de term "verblijf" in de omschrijving van het begrip "groepsaccommodatie" zou volgen dat het bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt voor een langdurig verblijf in de groepsaccommodatie, volgt de Afdeling evenmin. Uit de tekst van artikel 13, lid 13.1, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat een groepsaccommodatie, net als een kampeerterrein met uitsluitend seizoensplaatsen, een camping en een recreatiewoning, een vorm van verblijfsrecreatie is die op de voor "Recreatie" aangewezen gronden is toegestaan, mits voorzien van de bijbehorende aanduiding. Daarom is een groepsaccommodatie in de systematiek van het bestemmingsplan een vorm van verblijfsrecreatie.
    Dat in de omschrijving van het begrip "groepsaccommodatie", anders dan in de omschrijving van het begrip "recreatiewoning", de term "verblijf" niet uitdrukkelijk wordt gebruikt, doet daaraan niet af en maakt niet dat daaruit volgt dat het bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt voor menselijk verblijf - met inbegrip van langdurig verblijf - in de groepsaccommodatie. Deze uitleg die uit de planregels volgt wordt bevestigd door het algemeen spraakgebruik, zoals dat door "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt omschreven, omdat onder het begrip "accommodatie" ook wordt verstaan: "al wat ten behoeve van het verblijf van personen is aangebracht of ingericht."
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de planwetgever met het begrip "recreatiewoning" iets anders heeft bedoeld dan met het begrip "groepsaccommodatie". De Afdeling volgt echter niet het oordeel van de rechtbank dat dit verschil de gevolgtrekking rechtvaardigt dat een recreatiewoning wel als geurgevoelig object moet worden aangemerkt, maar een groepsaccommodatie als bedoeld in de planregels niet. Zoals hiervoor is overwogen, vallen binnen de systematiek van het bestemmingsplan zowel een recreatiewoning als een groepsaccommodatie onder het begrip "verblijfsrecreatie". Verschillen tussen deze vormen van verblijfsrecreatie zijn, blijkens de begripsomschrijvingen, met name gelegen in de omvang van het aantal personen dat daarvan gebruikmaakt en het al dan niet gezamenlijk gebruikmaken van voorzieningen door een groep of groepen van personen. Die verschillen bieden echter geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat in een groepsaccommodatie, anders dan in een recreatiewoning, geen langdurig verblijf is toegestaan en dat daarom een groepsaccommodatie niet als geurgevoelig object kan worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, biedt de omschrijving van het begrip "groepsaccommodatie" onvoldoende grond voor het oordeel dat deze omschrijving duidt op een kortstondig verblijf. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aan zijn belangenafweging ten grondslag kunnen leggen dat de groepsaccommodatie als geurgevoelig object moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij A], [partij B]., Hulst Agri Varkens B.V. en [partij C] tegen het besluit van 26 oktober 2020 alsnog ongegrond verklaren.
    Het besluit van 14 februari 2023
    8.       Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college opnieuw op de aanvraag van [appellant] beslist met het besluit van 14 februari 2023 en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    9.       Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit zal komen te ontvallen, zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Daarom gaat de Afdeling niet inhoudelijk in op de gronden die [appellant] tegen dit besluit heeft aangevoerd.
    Proceskosten
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 december 2021 in zaak nr. 20/3556;
    III.       verklaart het door [partij A], [partij B]., Hulst Agri Varkens B.V. en [partij C] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venray van 14 februari 2023, kenmerk HZ-OMV-2018-0040;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venray tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.252,17, waarvan € 2.187,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venray aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    531-1079