ECLI:NL:RVS:2023:2791, Raad van State, 19-07-2023, 202200111/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2021 heeft de raad van de gemeente Enkhuizen het bestemmingsplan "Partiële herziening Landelijk Gebied-Geitenhouderijen" vastgesteld. Het plan is een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Correctieve en partiële herziening Landelijk Gebied" uit 2007. De provincie Noord-Holland heeft op 12 december 2018 een zogenoemde ‘geitenstop’ afgekondigd en in de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV) artikel 8b opgenomen dat kort gezegd bepaalt dat een bestemmingsplan een ‘geitenstop" dient te bevatten. Het plan bewerkstelligt op een wijze als is beoogd in artikel 8b van de PRV dat de nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen, alsmede omschakeling van een bestaand agrarisch bedrijf tot geitenhouderij niet langer toegestaan is. In de plantoelichting staat hierover - kort samengevat - dat uit onderzoek naar geitenhouderijen blijkt dat omwonenden binnen een straal van 2 km van deze bedrijven meer kans hebben op een longontsteking. De raad heeft uit voorzorg het plan vastgesteld om eventuele gezondheidseffecten als gevolg van geitenhouderijen te voorkomen.

202200111/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    De Elsenburg B.V., gevestigd te Enkhuizen,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Enkhuizen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Landelijk Gebied-Geitenhouderijen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft De Elsenburg beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Elsenburg heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 maart 2023, waar zijn verschenen: De Elsenburg, vertegenwoordigd door [gemachtigden] bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Waalwijk, en de raad, vertegenwoordigd door E. Schaper, M.A. Klaver en ing. J.E. Benz, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem. Verder zijn op de zitting als partij gehoord: EuroParcs Enkhuizer Strand B.V. en Belangenvereniging Camping Enkhuizer Zand, vertegenwoordigd door mr. M. Gideonse, advocaat te Apeldoorn, [partij A], [partij B] en [partij C], vertegenwoordigd door mr. drs. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, [partij E] en [partij F], [partij G], [partij H] en [partij I].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan is een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Correctieve en partiële herziening Landelijk Gebied" uit 2007. De provincie Noord-Holland heeft op 12 december 2018 een zogenoemde ‘geitenstop’ afgekondigd en in de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV) artikel 8b opgenomen dat kort gezegd bepaalt dat een bestemmingsplan een ‘geitenstop" dient te bevatten. Het plan bewerkstelligt op een wijze als is beoogd in artikel 8b van de PRV dat de nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen, alsmede omschakeling van een bestaand agrarisch bedrijf tot geitenhouderij niet langer toegestaan is. In de plantoelichting staat hierover - kort samengevat - dat uit onderzoek naar geitenhouderijen blijkt dat omwonenden binnen een straal van 2 km van deze bedrijven meer kans hebben op een longontsteking. De raad heeft uit voorzorg het plan vastgesteld om eventuele gezondheidseffecten als gevolg van geitenhouderijen te voorkomen.
    2.       De Elsenburg is voornemens op het perceel Elsenburg 21E in Enkhuizen een geitenhouderij met ongeveer 1.800 geiten en 200 lammeren te exploiteren voor de productie van geitenmelk. Op deze locatie werd voorheen een paardenhouderij geëxploiteerd.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Provinciale Ruimtelijke Verordening; voorzorgsbeginsel
    4.       De Elsenburg heeft op de zitting haar betoog dat het plan ten onrechte verwijst naar de PRV, omdat die ten tijde van de vaststelling van het plan niet meer gold, ingetrokken. De Elsenburg betoogt dat de PRV - in het bijzonder artikel 8b - onverbindend moet worden geacht dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. De rapporten "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)" van het RIVM) van 16 juni 2017, en "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III - Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen" van het RIVM van 23 oktober 2018 over gezondheidsrisico's in verband met geitenhouderijen (hierna: de VGO-rapporten) bieden volgens haar namelijk onvoldoende grond om met toepassing van het voorzorgsbeginsel de geitenstop in te voeren. Nu het plan is gebaseerd op de PRV en daaraan dezelfde onderzoeken ten grondslag zijn gelegd, kan ook het plan niet in stand blijven.
    4.1.    Artikel 8b, eerste lid, van de PRV luidde:
    "1. Een bestemmingsplan voorziet niet in bestemmingen en regels die de mogelijkheid bieden tot:
    a. nieuwvestiging van geitenhouderijen, al dan niet als neventak;
    b. het geheel of gedeeltelijk wijzigen van een agrarisch bedrijf naar geitenhouderij, of;
    c. het uitbreiden van een geitenhouderij, door het aantal geiten dat wordt gehouden te vergroten.
    […]."
    4.2.    De Afdeling is in de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1238, onder 11, ingegaan op de vraag of een vergelijkbare regeling in de Omgevingsverordening Zuid-Holland onverbindend moet worden geacht dan wel buiten toepassing zou moeten blijven. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat met de geitenstop geen sprake is van een zo’n restrictieve regeling dat deze om die reden onverbindend moet worden geacht. Het staat provinciale staten in beginsel vrij om met het oog op ruimtelijke belangen ontwikkeling en uitbreiding van veehouderijen tegen te gaan door in een verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een verbod daarop op te nemen. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. Het effect dat veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, is een belang dat zij daarbij in het kader van de ruimtelijke ordening mogen betrekken. Voor zover dit effect onzeker is en nader onderzoek nodig is, mogen provinciale staten ertoe besluiten om uit voorzorg bepaalde ontwikkelingen planologisch niet toe te staan. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico is primair een bestuurlijke taak. Deze beleidsruimte geeft provinciale staten de ruimte om wegens mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit, die activiteit uit voorzorg planologisch niet tot te laten. In het aangevoerde bestaat geen aanleiding om hier anders over te oordelen. De redenen waarom de geitenstop van kracht is geworden en motivering ervan komen overeen en de regels in de provincies Noord- en Zuid-Holland zijn vergelijkbaar. De Elsenburg heeft geen andere of nadere argumenten naar voren gebracht die tot een ander oordeel zouden moeten leiden. Anders dan De Elsenburg betoogt is er geen reden voor het oordeel dat artikel 8b van de PRV in zoverre onverbindend moet worden geacht dan wel buiten toepassing moet worden gelaten.
    Het betoog faalt in zoverre.
    4.3.    In het verlengde daarvan bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan conform de PRV niet op deze wijze heeft mogen vaststellen. In haar uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, heeft de Afdeling overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of het bevoegd gezag uit voorzorg mag weigeren om medewerking te verlenen aan een activiteit vanwege onduidelijkheid over mogelijke gezondheidsrisico’s van die activiteit, moet worden gekeken naar het toepasselijke toetsingskader. In dit geval gaat het om de vaststelling van een bestemmingsplan. Op grond van artikel 3.1 van de Wro moet het bevoegd gezag bij de vaststelling van een plan bestemmingen aanwijzen en regels geven die het uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het bevoegd gezag heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. Deze geeft het bevoegd gezag de ruimte om vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit uit voorzorg die activiteit planologisch niet toe te laten. Anders dan De Elsenburg stelt kan de raad dus onder meer besluiten om uit voorzorg de ontwikkeling van geitenhouderijen in een plan niet langer mogelijk te maken vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2704. Daarbij blijft vereist dat het besluit berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Of daaraan in dit geval is voldaan, zal hierna aan de hand van de overige beroepsgronden worden beoordeeld. Het betoog dat de raad niet op basis van het voorzorgsbeginsel de ontwikkeling van geitenhouderijen heeft mogen beperken, slaagt in ieder geval niet.
    Het betoog faalt.
    Inhoudelijke beoordeling; VGO-rapporten
    5.       De Elsenburg betoogt dat de VGO-rapporten geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevatten op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat een veehouderij onaanvaardbare risico's voor de volksgezondheid kan veroorzaken.
    Zij voert ten eerste aan dat de onderzoeken zijn uitgevoerd in het oostelijk deel van Noord-Brabant en het noordelijk deel van Limburg waar sprake is van een hoge veedichtheid en relatief hoge achtergrondconcentratie van fijn stof en dat de resultaten van de VGO-rapporten daarom niet zonder meer kunnen worden toegepast in andere gebieden. De resultaten zijn gebaseerd op onderzoeken die binnen een bepaald onderzoeksgebied zijn uitgevoerd en zien dus niet op de controlegebieden. Dit betekent dat de resultaten dus niet zien op landelijke gebieden met geen of zeer weinig intensieve veehouderij, zoals in het onderhavige geval. Noord-Holland en Enkhuizen kunnen worden aangemerkt als of gelijkgesteld met een controlegebied, omdat daar nauwelijks intensieve veehouderijen zijn gevestigd. Ter onderbouwing wijst zij op een overzicht van het CBS en een kaart. Het standpunt van De Elsenburg wordt volgens haar ook bevestigd door de omstandigheid dat een nabijgelegen gemeente - alsook andere gebieden in de provincie Noord-Holland - in het VGO-rapport 2016 als controlegebied zijn aangemerkt.
    De Elsenburg voert verder aan dat geen oorzakelijk verband bestaat tussen wonen nabij een geitenhouderij en verhoogde kans op longontsteking binnen een straal van 500 m van een geitenhouderij. Dit heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de Kamerbrief van 24 november 2021 verwoord. Het bedrijf van De Elsenburg is op een afstand van ongeveer 1 km van de kern van Enkhuizen gelegen, zodat geen sprake is van een associatie tussen wonen nabij een geitenhouderij en een verhoogde kans op longontsteking.
    5.1.    Met het plan wordt het verbod op het vestigen of uitbreiden van een geitenhouderij en op de omschakeling van een bestaand agrarisch bedrijf naar een geitenhouderij geregeld. De plantoelichting sluit aan bij de toelichting op de geitenstop in de PRV. In hoofdstuk 2 van de plantoelichting is nader ingegaan op de geitenstop uit de PRV. Daarvoor is in de toelichting en de zienswijzennota naar de VGO-rapporten uit 2016, 2017 en 2018 verwezen. In geschil is welke betekenis aan die VGO-rapporten moet worden toegekend. In de uitspraken van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1238, en van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:581, heeft de Afdeling over het rapport "Veehouderij en gezondheid omwonenden (aanvullende studies)" van 16 juni 2017 en het rapport uit 2018 overwogen dat deze geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de oorzaak van gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen bevatten. Er blijkt niet van een relatie tussen longontsteking en geitenhouderijen in de omgeving. Zowel uit het rapport "Veehouderij en gezondheid omwonenden" van het RIVM uit 2016 als uit later uitgevoerd vervolgonderzoek blijkt echter wel dat omwonenden in een straal van 2 km rond geitenhouderijen een verhoogd risico op longontsteking hebben. Naar de exacte oorzaak en de vraag of dit risico zich ook voordoet in andere gebieden dan waar de onderzoeken betrekking op hebben, wordt nader onderzoek gedaan. Weliswaar stelt De Elsenburg dus terecht dat uit de onderzoeken volgt dat de oorzaken van de relatie tussen het wonen nabij een geitenhouderij en een verhoogde kans op het oplopen van een longontsteking nog niet bekend zijn en dat er momenteel nog geen bewijs is dat omwonenden gezondheidsrisico's lopen vanwege geitenhouderijen. Maar de rapporten beschrijven wel dat er een verhoogde kans op longontsteking bestaat bij mensen die in de nabijheid van een geitenhouderij wonen. Door in het plan een geitenstop op te nemen, heeft de raad toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel. Daarbij heeft de raad in de afweging betrokken dat nog geen causaal verband is gevonden tussen een longontsteking en geitenhouderijen in de omgeving. Maar hij acht de mogelijke risico’s te groot en heeft besloten een geitenhouderij binnen een straal van 2 km volledig uit te sluiten. In diverse uitspraken heeft de Afdeling al geoordeeld (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2396) dat de genoemde VGO-rapporten in het planologische spoor voldoende grondslag bieden om toepassing te geven aan het voorzorgsbeginsel. Er bestaat ook in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet op deze rapporten heeft mogen baseren. De stelling van De Elsenburg dat de resultaten niet gelden voor haar gronden omdat de geitenhouderij ligt in een controlegebied, leidt niet tot een ander oordeel. Al in de hiervoor genoemde uitspraak van 27 oktober 2021 is immers overwogen dat de omstandigheid dat een geitenhouderij gekwalificeerd zou kunnen worden als een geitenhouderij in een controlegebied niet van belang is, omdat in de VGO-rapporten is geconcludeerd dat er een verband is tussen geitenhouderijen en longontsteking. Of een geitenhouderij wel of niet in een controlegebied ligt, is daarom geen relevant gegeven. Het voorgaande betekent dat de raad op basis van de genoemde VGO-rapporten heeft mogen besluiten om uit voorzorg de ontwikkeling van geitenhouderijen niet langer mogelijk te maken.
    Het betoog faalt.
    GGD-richtlijn
    6.       De Elsenburg betoogt dat de raad niet had mogen aansluiten bij de GGD-richtlijn ‘medische milieukunde: Veehouderij en gezondheid’. Ter onderbouwing hiervan wijst zij op de uitspraak van 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3335, waarin is geoordeeld dat een GGD-advies over een te hanteren afstand tussen een veehouderij (geitenhouderij) en woningen geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht is. Zo heeft de GGD ten onrechte niet onderkend dat de resultaten van de VGO-rapporten enkel slaan op landelijke gebieden met meer intensieve veehouderij. Ook heeft de GGD niet onderkend dat de associatie tussen wonen nabij een geitenhouderij en een verhoogde kans op longontsteking slechts is gevonden binnen een straal van 500 m.
    6.1.    Zoals hiervoor is weergegeven, zijn aspecten van volksgezondheid een bij de vaststelling van een plan mee te wegen belang. Het is aan de raad om te bepalen op welke manier hij de gevolgen voor de gezondheid daarbij betrekt (vergelijk onder meer de uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2391). De raad heeft in de toelichting op het plan, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde VGO-rapporten, het standpunt ingenomen dat er mogelijk verhoogde gezondheidsrisico’s zijn en dat daarom het voorzorgsbeginsel moet worden gehanteerd. Hij heeft bij de beantwoording van de zienswijze van De Elsenburg in aanvulling daarop ook gewezen op de GGD-richtlijn. Daarmee heeft hij een zwaarder gewicht toegekend aan het belang van omwonenden bij het gevrijwaard blijven van eventuele gezondheidsrisico's vanwege geitenhouderijen dan aan het belang van De Elsenburg bij de gewenste ontwikkeling. De keuze van de raad om bij gebreke van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de gezondheidsrisico’s van veehouderijen aan te sluiten bij de hiervoor adviezen en rapporten, is naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd. Voor dat oordeel is van belang dat rekening is gehouden met de belangen van De Elsenburg. De stelling dat het genoemde GGD-advies geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht bevat over een te hanteren afstand tussen een veehouderij (geitenhouderij) en woningen, maakt niet dat de raad deze keuze niet had mogen maken.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Dinleyici
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023
    909