ECLI:NL:RVS:2024:1829, Raad van State, 01-05-2024, 202203366/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert [appellant] opgedragen om de voormalige schaapskooi en de omliggende aangebrachte betegeling aan [locatie] in Klein-Zundert binnen twaalf weken te verwijderen en verwijderd te houden en deze niet te gebruiken als opslag- of verblijfsruimte. [appellant] is eigenaar van het perceel met een voormalige schaapskooi. Dat perceel heeft de bestemming "Agrarisch - Boomteeltontwikkelingsgebied". Naar aanleiding van klachten van derden over geluidsoverlast heeft het college bij een controle gemerkt dat de schaapskooi is opgeknapt, doordat hij is betegeld en een raam is geplaatst, en dat de eigenaar het nu gebruikt voor recreatieve doeleinden. Dit is in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Zundert". Ook is de schaapskooi volgens het college zonder vergunning gebouwd. Het college heeft [appellant] daarom een dwangsom opgelegd. Die last houdt in dat [appellant] de schaapskooi moet verwijderen. [appellant] is het daar niet mee eens, omdat de schaapskooi volgens hem wel met een vergunning is gebouwd en extensief recreatief medegebruik niet in strijd is met de planregels van het bestemmingsplan.

202203366/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zundert,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 21 april 2022 in zaak nrs. 22/1142 en 22/1144 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college [appellant] opgedragen om de voormalige schaapskooi en de omliggende aangebrachte betegeling aan [locatie] in Klein-Zundert binnen twaalf weken te verwijderen en verwijderd te houden en deze niet te gebruiken als opslag- of verblijfsruimte. Als hij dat niet doet, dan moet hij een dwangsom van € 5.000,00 betalen.
    Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 8 april 2021 met een nieuwe grondslag in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 21 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 18 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door S.A.C. Valkenburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel met een voormalige schaapskooi. Dat perceel heeft de bestemming "Agrarisch - Boomteeltontwikkelingsgebied". Naar aanleiding van klachten van derden over geluidsoverlast heeft het college bij een controle gemerkt dat de schaapskooi is opgeknapt, doordat hij is betegeld en een raam is geplaatst, en dat de eigenaar het nu gebruikt voor recreatieve doeleinden. Dit is in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Zundert". Ook is de schaapskooi volgens het college zonder vergunning gebouwd. Het college heeft [appellant] daarom een zogenoemde last onder dwangsom opgelegd. Die last houdt in dat [appellant] de schaapskooi moet verwijderen. [appellant] is het daar niet mee eens, omdat de schaapskooi volgens hem wel met een vergunning is gebouwd en extensief recreatief medegebruik niet in strijd is met de planregels van het bestemmingsplan.
    2.1.    Het college heeft de last gebaseerd op artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Daarin is bepaald dat het verboden is een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand te laten. Deze uitspraak gaat daarom over de vraag of voor de bouw van de schaapskooi een vergunning is verleend. Ook zal de Afdeling ingaan op de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor het college van het handhavend optreden had moeten afzien.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] namelijk artikel 2.3a van de Wabo overtreden, omdat het college aannemelijk heeft gemaakt dat er geen bouwvergunning voor de schaapskooi is verleend. Hierbij is voor de rechtbank doorslaggevend dat het college op zitting heeft toegelicht dat het in het fysieke en digitale archief geen omgevingsvergunning voor een bouwwerk op het perceel heeft aangetroffen en dat [appellant] het tegendeel niet met stukken heeft onderbouwd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestaat om het handhaven zo onevenredig te achten in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in deze concrete situatie moet worden afgezien.
    Is er een overtreding?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij artikel 2.3a van de Wabo heeft overtreden door de zonder omgevingsvergunning gebouwde schaapskooi in stand te laten. Daarover voert hij aan dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat de schaapskooi in 1967 zonder de vereiste omgevingsvergunning is gebouwd en het college dit niet heeft gedaan. Allereerst volgt volgens [appellant] uit het advies van de commissie voor bezwaarschriften dat bij het college onbekend is of er in 1967 een omgevingsvergunningplicht voor het bouwen van de schaapskooi was. Daarnaast kan er volgens hem niet worden uitgesloten dat in 1967 een omgevingsvergunning voor de bouw van de schaapskooi is verleend. Weliswaar stelt het college het archief uit 1967 te hebben geraadpleegd, maar het college moet aantonen dit te hebben gedaan en dat is niet gebeurd.
    3.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat [appellant] artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden. Op moment van het bouwen van de schaapskooi in 1967 bestond daarvoor een vergunningplicht op grond van de toen geldende Woningwet 1962 (artikel 47). Weliswaar bevatte artikel 47 van die Woningwet uitzonderingen op die vergunningplicht, maar uit het verhandelde op de zitting is niet gebleken dat één van die uitzonderingen van toepassing was. Deze vergunningplicht gold ongeacht het planologisch kader in de bestemmingsplannen, die het college alsnog in beroep heeft overgelegd.
    4.       Daarnaast heeft het college aannemelijk gemaakt dat voor de bouw van de schaapskooi geen bouwvergunning of omgevingsvergunning voor bouwen is verleend. Het college heeft toegelicht dat het in het fysieke en digitale archief naar zo’n vergunning voor een bouwwerk op het perceel heeft gezocht, maar dat niet is gebleken dat zo’n vergunning is verleend. Het is daarom aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. De Afdeling wijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:819, onder 3.1. [appellant] heeft dat niet gedaan. Het betoog slaagt niet.
    Zijn er bijzondere omstandigheden?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn waarom het college had moeten afzien van handhaven. Daarover voert hij aan dat de klachten uit de omgeving over geluidsoverlast ongegrond zijn. Als er toch geluidsoverlast zou zijn, dan had het college volgens hem daartegen ook andere maatregelen had kunnen nemen dan de meest verstrekkende maatregel van afbreken. Verder heeft hij het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet tegen de overtreding zou worden opgetreden. De schaapskooi staat er namelijk al meer dan 55 jaar en heeft het college hiertegen al die tijd niets ondernomen. Ook blijkt uit een verklaring van zijn moeder dat de schaapskooi in 1967 door zijn ouders is gebouwd met instemming van de toenmalige burgemeester van Zundert. Bovendien heeft de gemeente door WOZ-belasting financieel van de schaapskooi geprofiteerd. Ten slotte heeft hij in 2017 de schaapskooi van zijn ouders gekocht, omdat hij daaraan zeer dierbare herinneringen heeft. Het college heeft dit onvoldoende afgewogen.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet heeft hoeven afzien van handhaven. Allereerst heeft de rechtbank terecht erop gewezen dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan bij een overtreding in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Het college heeft daarom ook niet hoeven motiveren waarom het een dwangsom oplegt of de klachten hoeven bewijzen.
    5.2.    De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat [appellant] geen bijzondere omstandigheid heeft aangevoerd op grond waarvan handhaven zo onevenredig is dat het niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. [appellant] heeft allereerst niet aannemelijk gemaakt dat hij de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het college niet handhavend zou optreden tegen zijn schaapskooi. Uit de verklaring van de moeder van [appellant] blijkt namelijk niet dat is toegezegd dat de schaapskooi zonder vergunning mocht worden gebouwd en ook niet dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden.
    5.3.    Ook heeft [appellant] geen andere bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt. Weliswaar staat de schaapskooi er al meer dan 55 jaar, maar tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaven moet afzien. Dat is ook niet het geval als het college op de hoogte van de overtreding was of dat kon zijn. De Afdeling wijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117, onder 4.2. Verder is de verplichte WOZ-taxatie geen uitlating of gedraging waaruit in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat het college dat niet handhavend zou optreden. Bij een WOZ-taxatie wordt namelijk niet gekeken naar de planologisch-juridische situatie. Hierbij wijst de Afdeling op haar uitspraak van 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4631, onder 5.2. Daarnaast kan er ook indirect niet uit worden afgeleid dat het college afziet van handhavend optreden.
    5.4.    Hoewel de Afdeling begrip heeft voor het betoog van [appellant] dat hij zeer dierbare herinneringen aan de schaapskooi heeft, is dit geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
    429-1079