ECLI:NL:RVS:2022:1979, Raad van State, 13-07-2022, 202104120/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere de verzoeken van [appellanten] om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van vier woningen in Veere, afgewezen. [appellanten] hebben bij het college vier verzoeken ingediend om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] te Veere. Zij stellen dat zij hun belang bij de verzoeken ontlenen aan een concurrentiebelang, omdat zij zelf woningen verhuren voor recreatief nachtverblijf aan de [locatie 5] en aan de [locatie 6] in Westkapelle. Het college heeft bij besluit van 1 oktober 2019 de verzoeken van [appellanten] om handhavend op te treden afgewezen, omdat zij volgens het college niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij de verzoeken.

202104120/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Westkapelle, gemeente Veere,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 21 juni 2021 in zaak nr. 20/1052 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college de verzoeken van [appellanten] om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van vier woningen in Veere, afgewezen.
    Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 februari 2020 vernietigd, het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 maart 2022, waar [appellanten], beiden vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener te Veere, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Kaan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] hebben bij het college vier verzoeken ingediend om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] te Veere. Zij stellen dat zij hun belang bij de verzoeken ontlenen aan een concurrentiebelang, omdat zij zelf woningen verhuren voor recreatief nachtverblijf aan de [locatie 5] en aan de [locatie 6] in Westkapelle.
    2.       Het college heeft bij besluit van 1 oktober 2019 de verzoeken van [appellanten] om handhavend op te treden afgewezen, omdat zij volgens het college niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij de verzoeken. Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college het bezwaar van [appellanten] ongegrond verklaard en het besluit van 1 oktober 2019 in stand gelaten.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het college de handhavingsverzoeken van [appellanten] terecht niet heeft aangemerkt als aanvraag, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij deze verzoeken om handhaving. Het college heeft zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat [appellanten] geen concurrentiebelang hebben, omdat zij zelf in strijd met wet- en regelgeving - zonder daarvoor vereiste vergunningen - woningen verhuren voor recreatief nachtverblijf in de gemeente Veere. Volgens de rechtbank kan geen concurrentiebelang worden aangenomen wanneer de activiteiten van de indiener van het handhavingsverzoek in strijd met wet- en regelgeving plaatsvinden. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college het bezwaar van [appellanten] ten onrechte ongegrond heeft verklaard in plaats van niet-ontvankelijk. De beslissing op de handhavingsverzoeken was volgens de rechtbank geen besluit, zodat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt. De rechtbank heeft daarom het beroep van [appellanten] gegrond verklaard, het besluit van 4 februari 2020 vernietigd, het bezwaar van [appellanten] niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    De gronden van het beroep
    Belanghebbendheid
    4.       [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij een concurrentiebelang hebben bij hun handhavingsverzoeken. Volgens hen volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:902, dat het voor het antwoord op de vraag of een concurrent als belanghebbende kan worden aangemerkt slechts relevant is of diegene feitelijk bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment. Zij wijzen erop dat zij zelf twee woningen voor recreatief nachtverblijf in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment verhuren als degenen tegen wie zij om handhaving hebben verzocht.
    [appellanten] voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in strijd met wet- en regelgeving - zonder daarvoor vereiste vergunningen - woningen verhuren voor recreatief nachtverblijf, terwijl hierover nog procedures lopen en dit dus niet in rechte vaststaat.
    4.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 1:3, eerste lid, luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    Artikel 1:3, derde lid, luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518, is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende. Bij concurrenten gaat de Afdeling er in beginsel van uit dat feitelijke gevolgen (zoals omzetverlies) kunnen worden ondervonden indien de concurrent werkzaam is in hetzelfde marksegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de activiteit waarop het besluit betrekking heeft.
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is naar het oordeel van  de Afdeling voor de vraag of [appellanten] in hun hoedanigheid als concurrent als belanghebbenden bij hun handhavingsverzoeken kunnen worden aangemerkt dan ook niet relevant of zij zelf in strijd met wet- en regelgeving hun woningen verhuren voor recreatief nachtverblijf. Van belang is slechts of zij feitelijk bedrijfsactiviteiten uitoefenen in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden ter plaatse van de vier woningen waar de handhavingsverzoeken over gaan.
    Voor zover de rechtbank heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:902, overweegt de Afdeling als volgt. In die zaak was de eigenaar van het desbetreffende perceel waarop de minicamping was gevestigd ook de houder van een kampeervergunning op grond waarvan ter plaatse een minicamping mocht worden geëxploiteerd. De eigenaar verhuurde de minicamping echter aan een ander. Degene die de camping feitelijk exploiteerde, had daarvoor zelf geen kampeervergunning. De eigenaar en de exploitant hadden het college gezamenlijk verzocht om handhavend op te treden tegen 20 minicampings binnen dezelfde gemeente, voor zover daar meer dan 15 kampeerplaatsen werden geëxploiteerd. Beiden konden volgens het college echter niet als belanghebbenden bij hun verzoek worden aangemerkt, omdat een minicamping niet mocht worden verhuurd en niet zonder kampeervergunning geëxploiteerd mocht worden. De Afdeling was van oordeel dat, reeds omdat de eigenaar de minicamping feitelijk verhuurde en de exploitant de minicamping feitelijk exploiteerde en zij beiden werkzaam waren binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de minicampings waarop hun handhavingsverzoek zag, zowel de eigenaar als de exploitant als belanghebbenden bij het verzoek om handhavend op te treden konden worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de rechtbank dan ook ten onrechte overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018 volgt dat een concurrentiebelang slechts kan worden ontleend aan een legale situatie.
    4.3.    De Afdeling zal hierna dan ook beoordelen of [appellanten] in hun hoedanigheid als concurrent als belanghebbenden bij hun handhavingsverzoeken kunnen worden aangemerkt.
    De Afdeling stelt vast dat, daargelaten of dat is toegestaan, [appellanten] hun woningen aan de [locatie 5] en aan de [locatie 6] in Westkapelle feitelijk verhuren voor recreatief nachtverblijf en dus werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment als de verhuurders van de vier woningen waarop de handhavingsverzoeken zien. 
              De Afdeling stelt verder vast dat de woningen van [appellanten] in Westkapelle op een afstand liggen van ongeveer 15 km tot de vier in de handhavingsverzoeken genoemde woningen in Veere. [appellanten] hebben er op de zitting op gewezen dat zich in de omgeving van Veere en Westkapelle toeristische trekpleisters bevinden die vanuit beide plekken gemakkelijk te bereiken zijn. Zij hebben verder toegelicht dat zowel hun eigen woningen als de woningen in Veere via verschillende websites worden aangeboden en dat bij het zoeken naar vakantiewoningen in de regio hun woningen en de woningen in Veere tussen dezelfde zoekresultaten verschijnen. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [appellanten] ook werkzaam zijn in hetzelfde verzorgingsgebied als de verhuurders van de woningen in de handhavingsverzoeken.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet is uitgesloten dat [appellanten] rechtstreeks in hun concurrentiebelang worden geraakt door het verhuren van de vier woningen in Veere voor recreatief nachtverblijf. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellanten] geen belanghebbenden zijn bij de handhavingsverzoeken. Gelet hierop moeten de handhavingsverzoeken worden aangemerkt als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en is de beslissing van het college van 1 oktober 2019 op die verzoeken daarom een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte zelf voorziend het door [appellanten] gemaakte bezwaar
    niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt.
    Hoogte toegekende proceskostenvergoeding
    5.       [appellanten] voeren ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte slechts 0,25 punt aan proceskostenvergoeding heeft toegekend voor het door hun gemachtigde bijwonen van de zitting bij de rechtbank. Dat tijdens de zitting waar het beroep werd behandeld ook drie andere zaken van [appellant A] werden behandeld met dezelfde gemachtigde, betekent volgens hen niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) op grond waarvan kan worden afgeweken van het toekennen van één punt voor het verschijnen van de gemachtigde op de zitting.
    5.1.    Artikel 1, onderdeel a, van het Bpb luidt:
    "Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Awb kan uitsluitend betrekking hebben op:
    a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    […]."
    Artikel 2, eerste lid, onder a, en derde lid, luidt:
    "1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
    a. ten aanzien van de kosten als bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
    […]
    3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken."
    Artikel 3 luidt:
    "1. Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
    2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.
    In de bijlage bij het Bpb staat onder A1 dat bij beroep en hoger beroep voor het verschijnen ter zitting één punt wordt toegekend. De Afdeling stelt verder vast dat ten tijde van belang in de bijlage bij het Bpb onder B1 de waarde per punt was bepaald op € 534,00.
    5.2.    Blijkens de nota van toelichting bij artikel 2, derde lid, van het Bpb (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
    5.3.    Omdat het beroep van [appellanten] gegrond is verklaard, heeft de rechtbank een vergoeding toegekend voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand van € 667,50 waarbij 1 punt is toegekend voor het indienen van het beroepschrift en 0,25 punt voor het bijwonen van de zitting. De rechtbank heeft 0,25 punt gerekend, omdat tijdens de zitting ook drie andere zaken van [appellant A] zijn behandeld. Anders dan [appellanten] menen, heeft de rechtbank aan de proceskostenveroordeling niet artikel 2, derde lid, van het Bpb ten grondslag gelegd maar artikel 3.
    Vaststaat dat tijdens de zitting bij de rechtbank op 28 mei 2021 niet alleen het beroep van [appellanten] tegen het besluit van het college van 4 februari 2020 is behandeld, met welk besluit het bezwaar van [appellanten] tegen het bij besluit van 1 oktober 2019 betreffende het afwijzen van de door hen gedane verzoeken om handhavend optreden ongegrond is verklaard, maar ook de beroepen van [appellant] tegen de door het college aan haar opgelegde lasten onder dwangsom en de daarna genomen invorderingsbeschikkingen. De rechtsbijstand in al die zaken werd verleend door A.H. van Leeuwen. Het onderwerp en het toetsingskader in de voorliggende zaak komen echter niet zodanig overeen met die in de drie andere zaken dat het redelijk is om ervan uit te gaan dat de door de rechtsbijstandverlener verrichte werkzaamheden nagenoeg identiek zijn geweest en geen reële extra inspanning vergde. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om het beroep van [appellanten] in de voorliggende zaak en de andere beroepen van [appellant] als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb aan te merken. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte slechts 0,25 punt in plaats van 1 punt aan proceskostenvergoeding heeft toegekend voor het bijwonen van de zitting over het onderhavige beroep.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van het college van 4 februari 2020 niet-ontvankelijk te verklaren en voor zover het college in de proceskosten van [appellanten] is veroordeeld tot een bedrag van in totaal € 667,50. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd. Dat betekent dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van [appellanten] moet nemen en een inhoudelijk oordeel moet geven over de ingediende handhavingsverzoeken. Omdat het college bij besluit van 1 oktober 2019 deze handhavingsverzoeken, zij het om de verkeerde redenen, heeft afgewezen, ziet de Afdeling geen aanleiding om dit besluit te herroepen.
    7.       Het college moet de proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden. De Afdeling zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zelf de door het college aan [appellanten] te vergoeden proceskosten in beroep vaststellen op een bedrag van in totaal € 1.518,00. De kosten die [appellanten] hebben gemaakt in verband met het maken van bezwaar komen nog niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het besluit van 1 oktober 2019 nu niet wordt herroepen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juni 2021 in zaak nr. 20/1052, voor zover de rechtbank het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 4 februari 2020 niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 4 februari 2020 en het college van burgemeester en wethouders van Veere heeft veroordeeld in de proceskosten van [appellant A] en [appellant B] tot een bedrag van € 667,50;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Driessen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    634-970