ECLI:NL:CRVB:2017:299, Centrale Raad van Beroep, 19-01-2017, 16/4296 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Disciplinaire straf naar aanleiding van e-mail en weigering dienstopdracht. 
        Vrijheid van meningsuiting. Alvorens tot bestraffing wegens (de) overtreding van artikel 125a, eerste lid, van de AW over te gaan, had de staatssecretaris, gelet op de dwingende formulering van artikel 82a van het ARAR, advies dienen in te winnen bij de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening (Agfa). Nu de Agfa niet vooraf is ingeschakeld door de staatssecretaris, was de staatssecretaris niet bevoegd voor de verzending van de e-mail een straf op te leggen. Het geen gevolg geven aan de dienstopdracht hangt nauw samen met die verzending. De Raad voorziet zelf en herroept het besluit.

16/4296 AW
  
    Datum uitspraak: 19 januari 2017
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 
    27 mei 2016, 15/3065 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellant heeft mr. J.L.A. Helmer, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Helmer. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. R.H. Laurs.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant is sinds 1999 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in de functie van [functie] bij de Belastingdienst/ [naam afdeling 1] ( [naam afdeling 1] )/ [naam afdeling 2] ( [naam afdeling 2] ) backoffice te [plaatsnaam 1] . 
      
    
    
      1.2.
      
        Op 25 april 2014 heeft appellant, die op die dag werkzaam was op de frontoffice [naam afdeling 2] te [plaatsnaam 2] , een e-mail verzonden aan diverse collega’s, waaronder directie-, huidige en 
        oud-teamleden. Deze e-mail, waarbij twee e-mails uit 2009 betreffende de rehabilitatie van een collega waren gevoegd, heeft de volgende inhoud: 
      
      
      
        “Uit de oude doos…
        N.a.v. het FIOD bezoek van vorige week en nieuwbakken verdachte P, stuur ik onderstaand bericht uit 2009 nog eens door. De gevallen term “strafbaar naïef” lijkt mij hierop zeker van toepassing. Dat “Blauw” bij monde van B en C niet op de hoogte waren van de (opgeheven) disciplinaire schorsing en dus ook het verleden van J is hier toch opmerkelijk te noemen, zo’n drie maanden voor de transitie. Vervolgens is en/of was het in dit verband natuurlijk wel heel logisch om;
        -Géén IC’s uit te laten voeren op het proces in de opvolgende 4 jaren.
        -Géén structureel werkoverleg / fiscale techniek te organiseren.
        -Géén (directe) ruchtbaarheid te geven op aanwijzingen van personeel, burgers en bedrijven omtrent evt. misstanden/fraude in de [naam afdeling 2] . 
        Er kon “heerlijk” worden gewerkt in een cultuur van onverschilligheid, stap(el) voor stap(el) zonder toekomst. ( ooohhh,.. ooohhh,… VSO )
        Immers, “wat men niet ziet doet ook geen pijn.”
        (Voorlopig) resultaat;
      
      1. ontslagen en te vervolgen [naam A] .
      3 van nature goedwillende meegezogen collega’s in afwachting van hun proces.
      
        Een volledig beschadigde groep [naam afdeling 2] -medewerkers, die (straks) niet meer weet wie hij kan vertrouwen.
        En niet te vergeten, een deuk imagoschade die helaas voor de Belastingdienst zonder waardevermindering moet worden aangegeven.
        Geweldig gedaan allemaal, klasse (Justitie), ere wie ere toekomt!!! 
        Het begrip “veilig werken” krijgt anno 2014 een totaal nieuwe dimensie.”
      
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft dezelfde dag geweigerd gevolg te geven aan een hem naar aanleiding van de verzonden e-mail meermalen gegeven dienstopdracht om te verschijnen op een gesprek op diezelfde dag om 17.00 uur op de frontoffice [naam afdeling 2] te [plaatsnaam 2] met twee plaatsvervangend directeuren [naam afdeling 1] en de teamleider [naam afdeling 2] . 
      
    
    
      1.4.
      Op 19 mei 2014 heeft in het kader van een onderzoek naar plichtsverzuim een gesprek met appellant in aanwezigheid van een raadsman plaatsgevonden.
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 8 juli 2014 heeft de staatssecretaris aan appellant het vermoeden van plichtsverzuim kenbaar gemaakt en de gedragingen waarop hij dit heeft gebaseerd aan appellant ten laste gelegd. Bij brief van 21 juli 2014 heeft appellant over zijn handelwijze verantwoording afgelegd. Bij brief van 30 juli 2014 heeft B op de brief van 21 juli 2014 gereageerd.
      
    
    
      1.6.
      Nadat de staatssecretaris het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze naar voren had gebracht, heeft de staatssecretaris bij besluit van 27 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 juni 2015 (bestreden besluit), appellant op grond van artikel 80, eerste lid, juncto artikel 81, eerste lid, aanhef en onder j, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de disciplinaire straf van verplaatsing naar het Landelijk Incasso Centrum te Groningen opgelegd, zonder tegemoetkoming in de verplaatsingskosten. Op grond van artikel 84 van het ARAR heeft de staatssecretaris onmiddellijke tenuitvoerlegging van de disciplinaire straf bevolen. Aan de disciplinaire bestraffing heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat appellant zich niet heeft gedragen zoals een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen, waarmee sprake is van plichtsverzuim in de zin van artikel 50 en artikel 80, tweede lid, van het ARAR. Het plichtsverzuim is er volgens de staatssecretaris in gelegen dat:
      a. appellant door verzending van de e-mail van 25 april 2014 onrust onder de ontvangers van de e-mail heeft veroorzaakt en aldus onzorgvuldig heeft gehandeld;
      b. appellant door het opnemen van tendentieuze teksten in het e-mailbericht en de verzending van deze e-mail aan diverse collega’s het risico heeft genomen de dienstleiding te beschadigen;
      c. appellant na verzending van de e-mail heeft geweigerd gehoor te geven aan de door zijn direct leidinggevende en bij herhaling door de plaatsvervangend directeur gegeven dienstopdracht om op 25 april 2014 om 17.00 uur in gesprek te gaan over het e-mailbericht; en
      d. appellant door de brede manier van verspreiding, onder andere aan een medewerker van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) en twee verdachten in een lopend onderzoek naar mogelijk frauduleus handelen, en door de toonzetting van het e-mailbericht, het risico heeft genomen de lopende onderzoeken te beïnvloeden.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris het bestreden besluit zorgvuldig heeft gemotiveerd. Het is de rechtbank niet gebleken dat appellant door de staatssecretaris op enigerlei wijze is beperkt om zijn mening te geven, zodat appellant niet wordt gevolgd in zijn betoog dat de Adviescommissie grondrechten en 
      
        functie-uitoefening (Agfa) ingeschakeld had moeten worden. Met het e-mailbericht van 
        25 april 2014 heeft appellant echter een grens overschreden wat betreft de toonzetting van de 
        e-mail en de geadresseerden. Appellant heeft met zijn e-mail nodeloos onrust veroorzaakt en de dienstleiding onnodig beschadigd. De stelling van appellant dat hij met zijn e-mail het lopende fraudeonderzoek niet heeft beïnvloed strookt niet met hetgeen appellant blijkens de stukken en ter zitting naar voren heeft gebracht, nu hij heeft verklaard dat hij hoopte dat de inhoud van zijn e-mailbericht zou worden meegenomen in dat onderzoek. Daarnaast heeft appellant erkend dat hij op 25 april 2014 heeft geweigerd gehoor te geven aan de dienstopdracht. De omstandigheid dat appellant de dienstopdracht weigerde omdat hij bang was om ontslagen te worden maakt dat niet anders. De rechtbank concludeert dat sprake is van plichtsverzuim. De rechtbank heeft de maatregel van overplaatsing evenredig geacht aan de ernst van het plichtsverzuim, gezien de veroorzaakte onrust, de beschadiging van de dienstleiding en de beïnvloeding van het lopende fraudeonderzoek.  
      
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
    
    
      4.1.
      De vier door de staatssecretaris gegeven omschrijvingen houden een tweetal feitelijke gedragingen in: (1) het verzenden, in brede (ambtelijke) kring, van de e-mail van 25 april 2016 en (2) het weigeren te voldoen aan een dienstopdracht om te verschijnen op een gesprek een paar uur nà de verzending van de e-mail. Appellant heeft deze twee gedragingen niet bestreden, zodat deze vast zijn komen te staan. 
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 125a van de Ambtenarenwet (AW) dient de ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. 
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 82a van het ARAR kan de ambtenaar niet worden gestraft wegens overtreding van artikel 125a, eerste lid, van de AW, dan nadat daarover advies is ingewonnen van de Agfa. 
      
    
    
      4.4.
      
        Nu de gedraging van verzending van de e-mail van 25 april 2014 de vrijheid van meningsuiting raakt, is de Raad met appellant van oordeel dat de functioneringsnorm vervat in artikel 125a, eerste lid, van de AW, van toepassing is. Appellant heeft in de e-mail ontegenzeggelijk zijn gedachten en gevoelens geopenbaard. Inhoud en toonzetting van de 
        e-mail vallen in dit verband niet te scheiden. Evenmin kan worden gezegd dat de door appellant gekozen kring van geadresseerden een aspect is dat los van de bedoelde openbaring valt te zien. Toonzetting en gekozen kring van geadresseerden maken van die openbaring onlosmakelijk onderdeel uit. Met het verwijt van de verzending van de e-mail wordt appellant dus in feite overtreding van artikel 125a, eerste lid, van de AW verweten. 
      
      
    
    
      4.5.
      Alvorens tot bestraffing wegens die overtreding van artikel 125a, eerste lid, van de AW over te gaan, had de staatssecretaris, gelet op de dwingende formulering van artikel 82a van het ARAR, advies dienen in te winnen bij de Agfa. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel beoogt het bijzondere bescherming te bieden in het kader van beperking van het grondrecht van vrijheid van meningsuiting van ambtenaren, opdat door het bevoegd gezag niet lichtvaardig tot het maken van een inbreuk op de vrijheid van meningsuiting wordt overgegaan.
      
    
    
      4.6.
      Nu de Agfa niet vooraf is ingeschakeld door de staatssecretaris, was de staatssecretaris niet bevoegd voor de verzending van de e-mail een straf op te leggen. Het geen gevolg geven aan de dienstopdracht hangt nauw samen met die verzending. Op zichzelf beschouwd levert deze laatste gedraging weliswaar plichtsverzuim op ten aanzien waarvan een bevoegdheid tot bestraffing bestond, maar deze enkele gedraging kan naar het oordeel van de Raad niet de mede op de e-mail gebaseerde straf dragen van verplaatsing zonder tegemoetkoming in de verplaatsingskosten. 
      
    
    
      4.7.
      Conclusie is dat de rechtbank het bestreden besluit ten onrechte in stand heeft gelaten, waardoor de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Dat geldt eveneens voor het bestreden besluit. De Raad zal zelf in de zaak voorzien en het besluit van 27 oktober 2014 herroepen. Het is nu aan de staatssecretaris om zich te beraden over de vraag of hij nog een bestraffingstraject met inachtneming van artikel 82a van het ARAR wil ingaan. 
      
    
    
      4.8.
      Er is aanleiding de staatssecretaris te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 990,- in bezwaar, € 990,- in beroep en € 990,- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 18 juni 2015;
    - herroept het besluit van 27 oktober 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
      plaats treedt van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde
      griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal 
      € 2.970,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en B.J. van de Griend en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) A.M. Pasmans
    
    
    
  
  
    HD