ECLI:NL:CRVB:2017:4065, Centrale Raad van Beroep, 23-11-2017, 17/3172 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Voortvarend handelen staatssecretaris. Aanvullen bezwaargronden. Niet ten nadele van appellant van de Richtlijn afgeweken. Loonbeslag 2012, geen incidenteel hoger beroep ingesteld. Belang van op juistheid controleren van vooraf door Belastingdienst ingevulde gegevens in aangifte. Met de rechtbank is ook de Raad van oordeel dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan het plichtsverzuim als genoemd in 1.2 onder b en c. Toerekenbaar. Gezien aard en de ernst van plichtsverzuim acht de Raad de opgelegde straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar daaraan niet onevenredig. De staatssecretaris stelt terecht hoge eisen aan ambtenaren van de Belastingdienst over het nakomen van hun fiscale (en financiële) verplichtingen, met het oog op het aanzien en de geloofwaardigheid van die dienst. Ook voor ambtenaren in niet specifieke fiscale functie.  Niet voldaan aan een mededelingsplicht, geen sprake van soortgelijk plichtsverzuim dat uitvoering van het eerder opgelegde voorwaardelijk ontslag rechtvaardigt. Staatssecretaris was niet bevoegd het voorwaardelijke strafontslag ten uitvoer te leggen.

17/3172 AW, 17/3207 AW, 17/3208 AW 
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
    16 maart 2017, 15/615, 15/903 en 15/7525 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
  
  
    Datum uitspraak: 23 november 2017
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellant heeft mr. D.F.L van der Hout, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Hout. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A.A.W.M. van Gerwen en R. Rutteman.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant was vanaf 1 april 2000 werkzaam bij de Belastingdienst , laatstelijk als [functie] bij een van de teams [naam team] van de Belastingdienst in [vestigingsplaats] .
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 12 augustus 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 januari 2015 (bestreden besluit 1), is aan appellant de straf van ontslag opgelegd, met dien verstande dat deze straf niet ten uitvoer zal worden gelegd, mits appellant zich gedurende twee jaren niet schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander plichtsverzuim. Aan dit ontslag heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, bestaande uit:
      a. het onbetaald laten van een belastingschuld, zodat de ontvanger uiteindelijk beslag op het salaris van appellant heeft moeten leggen;
      b. het in voorlopige aangiftes opvoeren van aftrekposten die in de definitieve aangiftes niet meer voorkomen (“bank van lening gedrag”);
      c. het over twee jaren - 2008 en 2009 - ten onrechte ontvangen van kinderopvangtoeslag.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 8 januari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 oktober 2015 (bestreden besluit 2), heeft de staatssecretaris het voorwaardelijk ontslag van 12 augustus 2013 ten uitvoer gelegd. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat appellant zich binnen de proefperiode van twee jaar opnieuw schuldig heeft gemaakt aan soortgelijk plichtsverzuim, omdat op 23 april 2014 namens zorgverzekeraar [zorgverzekeraar] loonbeslag is gelegd.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het ten onrechte ontvangen van kinderopvangtoeslag en het doen van onjuiste voorlopige aangiftes zijn komen vast te staan en plichtsverzuim opleveren. Het loonbeslag door de Belastingdienst in juli 2012 kan appellant niet als plichtsverzuim worden tegengeworpen, omdat het loonbeslag mogelijk niet nodig was geweest als de staatssecretaris niet zo lang had gewacht met de nabetaling van achterstallig salaris. De staatssecretaris was bevoegd om appellant disciplinair te straffen. De straf van voorwaardelijk ontslag kan niet als onevenredig aan de aard en ernst van het plichtsverzuim worden aangemerkt. Ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf heeft de rechtbank overwogen dat, omdat het loonbeslag van 23 april 2014 heeft plaatsgevonden binnen twee jaar na oplegging van het voorwaardelijk strafontslag, sprake is van soortgelijk plichtsverzuim. Omdat appellant er niet in is geslaagd te onderbouwen dat dit loonbeslag ten onrechte is gelegd, heeft de staatssecretaris in redelijkheid tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf kunnen besluiten.
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
    
    
      4.1.
      Het hoger beroep is beperkt tot het voorwaardelijk ontslag en de tenuitvoerlegging daarvan. 
      
      
        
          Voorwaardelijk strafontslag
        
      
      
    
    
      4.2.
      
        Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 
        15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
      
      
    
    
      4.3.
      Appellant heeft een aantal formele gronden aangevoerd, waaraan de rechtbank volgens hem gevolgen had moeten verbinden. Als eerste heeft appellant gewezen op het lange tijdsverloop tussen het loonbeslag van juli 2012 en het voorwaardelijk ontslag en op de vertraging in de vervolgfase als gevolg waarvan de procedures over het voorwaardelijk ontslag en de tenuitvoerlegging daarvan door elkaar zijn gaan lopen. 
      
      
        4.3.1.
        
          De Raad stelt vast dat in juni 2011 de eerste signalen zijn binnengekomen over een belastingschuld van appellant en het mogelijk onterecht ontvangen van kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009, waarna een onderzoek is gestart. Dit heeft in december 2011 geleid tot een voornemen om een disciplinaire straf op te leggen. Uit een gespreksverslag van 4 januari 2012 blijkt dat vervolgens met appellant is afgesproken de uitkomst van de beroepsprocedure inzake de kinderopvangtoeslag 2009 af te wachten. De rechtbank heeft op 24 januari 2012 uitspraak gedaan en het beroep van appellant ongegrond verklaard. Daarna is een nieuw feit aan het licht gekomen, namelijk het loonbeslag van juli 2012. Dit heeft in oktober 2012 geleid tot een aanvulling van de tenlastelegging, vervolgens tot het voornemen om de straf van voorwaardelijk ontslag op te leggen en uiteindelijk tot het besluit van 
          12 augustus 2013. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt en verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Weliswaar is er daarna een periode van ongeveer een jaar verstreken, maar zijn er na het loonbeslag van [zorgverzekeraar] direct diverse beslissingen gevolgd, namelijk een schorsing, een tenlastelegging en een voornemen tot tenuitvoerlegging. Gezien het voorgaande kan niet worden gezegd dat de staatssecretaris niet voldoende voortvarend heeft gehandeld.
        
        
      
      
        4.3.2.
        Verder heeft appellant aangevoerd dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld de gronden van het bezwaar aan te vullen. Dit betoog slaagt niet. Appellant heeft bij zijn “pro forma” bezwaar een bijlage (“visie op het voornemen op straf”) ingediend. De daarin gebezigde argumenten zijn terecht opgevat als bezwaargronden. Onder die omstandigheid bestond er geen aanleiding appellant in de gelegenheid te stellen zijn gronden te laten aanvullen. Voor zover appellant hiermee heeft willen betogen dat hij is benadeeld, heeft te gelden dat appellant tot aan de hoorzitting de gronden - op eigen initiatief - had kunnen aanvullen. Voor die beweerde benadeling vindt de Raad ook overigens geen aanknopingspunt in het dossier.
        
      
      
        4.3.3.
        Ten slotte heeft appellant betoogd dat de staatssecretaris de richtlijn ten aanzien van loonbeslagen binnen de Belastingdienst (Richtlijn) niet heeft gevolgd. Dit betoog gaat uit van onvolledige feiten. Uit de door de staatssecretaris in hoger beroep overgelegde stukken blijkt immers dat al in 2008 sprake was van meerdere loonbeslagen waarvoor appellant schriftelijk is gewaarschuwd en waarover met appellant een aantal gesprekken is gevoerd. Ook in 2010 zijn loonbeslagen gelegd waarvoor de staatssecretaris appellant uiteindelijk geen straf heeft opgelegd. In een gesprek op 27 april 2010 is appellant in dat kader een laatste kans gegeven en tevens schuldhulp aangeboden. Nu de staatssecretaris volgens de Richtlijn al in een eerder stadium dan hier het geval was tot disciplinaire maatregelen kon overgaan, ziet de Raad niet in dat ten nadele van appellant van de Richtlijn is afgeweken.
        
      
    
    
      4.4.
      
        Ten aanzien van de ten onrechte ontvangen kinderopvangtoeslagen heeft appellant betoogd dat geen sprake is van plichtsverzuim, omdat hij in 2008 en 2009 wel kinderopvang heeft gehad, maar dit niet meer aannemelijk kan maken vanwege het faillissement van het gastouderbureau. Dit betoog slaagt niet. De Raad neemt de overwegingen van de rechtbank op dit punt (rechtsoverweging 7.1) over en maakt die tot de zijne. Daaraan voegt de Raad nog toe dat door het onherroepelijk worden van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
        24 januari 2012 in rechte vaststaat dat de kinderopvangtoeslag over 2009 terecht op nihil is gesteld, zodat het ervoor moet worden gehouden dat appellant over dat jaar geen recht had op die toeslag en deze ten onrechte heeft ontvangen. De rechtbank heeft op goede gronden plichtsverzuim aangenomen, mede gelet op de hoge eisen die aan de integriteit van de medewerkers van de Belastingdienst mogen worden gesteld, zeker ook wanneer het gaat om het nakomen van de eigen fiscale verplichtingen.
      
      
    
    
      4.5.
      
        Appellant heeft verder betoogd dat het loonbeslag had kunnen worden vermeden indien de staatssecretaris niet had geweigerd een betalingsregeling te treffen dan wel het  achterstallige salaris meteen uit te keren. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat staatssecretaris, gelet op de specifieke gang van zaken, het gelegde loonbeslag van juli 2012 niet in redelijkheid een jaar later als (ernstig) plichtsverzuim aan appellant kan tegenwerpen. Nu de staatssecretaris geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld moet de Raad concluderen dat dit deel van het plichtsverzuim niet mag worden betrokken bij de oplegging van het voorwaardelijke strafontslag. Een andere opvatting zou in strijd komen met de rechtspraak die bepaalt dat een partij die niet tijdig incidenteel hoger beroep instelt niet in een gunstiger positie kan komen te verkeren ten opzichte van de uitspraak van de rechtbank, behoudens zich hier niet voordoende kwesties van openbare orde (arrest van de Hoge Raad 
        van 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3610). Dit zou immers wel het geval zijn indien de Raad op grond van de argumenten van de staatssecretaris in hoger beroep alsnog, anders dan de rechtbank, de gedraging genoemd in 1.2 onder a als toerekenbaar plichtsverzuim zou vaststellen.
      
      
    
    
      4.6.
      Over de voorlopige aangiftes heeft appellant zijn betoog herhaald dat het gaat om posten in de aangiftes van zijn vrouw die door de Belastingdienst vooraf waren ingevuld en die hij over het hoofd had gezien. De Raad is van oordeel dat het op de weg lag van appellant om vooraf door de Belastingdienst ingevulde gegevens in een aangifte op juistheid te controleren. Nu appellant dit heeft nagelaten, zoals hij ook ter zitting van de Raad heeft verklaard, komt dit volgens vaste rechtspraak voor zijn risico (zie de uitspraak van 31 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD9714). De Raad onderschrijft de overwegingen van de rechtbank (rechtsoverweging 7.3) en maakt die tot de zijne.
      
    
    
      4.7.
      Met de rechtbank is ook de Raad van oordeel dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan het plichtsverzuim als genoemd in 1.2 onder b en c. Wat appellant heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het plichtsverzuim appellant niet kan worden toegerekend. Daarom was de staatssecretaris bevoegd appellant daarvoor een disciplinaire straf op te leggen. 
      
    
    
      4.8.
      Gezien de aard en de ernst van het plichtsverzuim acht de Raad de opgelegde straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar daaraan niet onevenredig. De staatssecretaris stelt terecht hoge eisen aan ambtenaren van de Belastingdienst over het nakomen van hun fiscale (en financiële) verplichtingen, met het oog op het aanzien en de geloofwaardigheid van die dienst. Dat geldt ook voor ambtenaren die geen specifieke fiscale functie bekleden zoals appellant (uitspraak van 4 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1670). Appellant heeft gehandeld in strijd met de eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid, waardoor hij het in hem te stellen vertrouwen in ernstige mate heeft geschonden en het aanzien van de dienst schade heeft toegebracht. De door appellant geschetste persoonlijke problemen van financiële aard maken dit niet anders, omdat hij bij die problematiek andere prioriteiten had moeten stellen.
      
    
    
      4.9.
      Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep tegen het voorwaardelijk ontslag niet slaagt en de aangevallen uitspraak op dit punt, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
      
      
        
          Tenuitvoerlegging strafontslag
        
      
      
    
    
      4.10.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2637, en 8 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8508), moet bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke disciplinaire straf van ontslag worden beoordeeld of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van de eerder opgelegde voorwaardelijke disciplinaire straf rechtvaardigt. Naast die beoordeling is geen plaats voor een evenredigheidstoetsing. Beoordeeld moet dus worden of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld en, zo ja, of het bestuursorgaan de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen heeft afgewogen en in redelijkheid tot die tenuitvoerlegging heeft kunnen komen. Gezien het karakter van een besluit tot tenuitvoerlegging is deze belangenafweging van beperkte betekenis. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld.
      
    
    
      4.11.
      
        Appellant heeft betoogd dat - nu de rechtbank in het kader van het voorwaardelijk ontslag alleen het ten onrechte ontvangen van kinderopvangtoeslag en een niet correct ingevulde aangifte als plichtsverzuim heeft aangemerkt - geen sprake is van soortgelijk plichtsverzuim dat uitvoering van het eerder opgelegde voorwaardelijk ontslag rechtvaardigt.
        Dit betoog van appellant slaagt. De voorwaarde van het besluit van 12 augustus 2013 luidt: “onder de bepaling dat deze straf niet ten uitvoer zal worden gelegd, mits u zich gedurende twee jaren niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim (…) noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim”. Het niet melden van het door [zorgverzekeraar] gelegde loonbeslag is naar het oordeel van de Raad niet soortgelijk aan het plichtsverzuim genoemd in 1.2 onder b en c. Daar gaat het immers om het niet voldoen aan fiscale verplichtingen (op juiste wijze doen van aangifte inkomensheffing en kinderopvangtoeslag), terwijl het hier gaat om het niet voldoen aan een mededelingsplicht. Evenmin is er sprake van “ander ernstig plichtsverzuim”, omdat het door appellant achterwege laten van de melding van het loonbeslag van [zorgverzekeraar] niet als een ernstig plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Dit betekent dat de staatssecretaris niet bevoegd was het voorwaardelijke strafontslag ten uitvoer te leggen.
      
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.10 en 4.11 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt en de aangevallen uitspraak voor wat betreft de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad dat deel van het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit 2 vernietigen en het besluit van 8 januari 2015 herroepen.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen in de kosten die appellant heeft moeten maken in bezwaar, beroep en in hoger beroep. Deze worden begroot op € 495,- in bezwaar (1 punt: bezwaarschrift, geen hoorzitting), € 990,- in beroep (2 punten: beroepschrift en zitting) en € 990,- in hoger beroep (2 punten: hoger beroepschrift en zitting), dat is in totaal € 2.475,-, wegens verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van
      15 oktober 2015 ongegrond heeft verklaard;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 15 oktober 2015 gegrond en vernietigt dit besluit;
    - herroept het besluit van 8 januari 2015;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.475,-;
    - bepaalt dat de staatssecretaris het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van 
      in totaal € 417,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en H. Lagas en H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Mansourova
    
    
    
  
  
    HD