ECLI:NL:CRVB:2013:2451, Centrale Raad van Beroep, 14-11-2013, 12-6320 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Appellant was onder de gegeven omstandigheden niet bevoegd betrokkene uit haar functie te ontheffen en haar boven de formatie te plaatsen. Dat betrokkene in bezwaar alsnog op haar schreden is teruggekeerd, betekent niet dat zij destijds de weigering haar werk te hervatten heeft gebaseerd op gefingeerde argumenten, zoals appellant heeft aangevoerd, maar bevestigt veeleer het oordeel dat betrokkene, die een hardnekkig conflict met haar leidinggevende had, ten onrechte niet is gewaarschuwd voor de consequenties van haar opstelling. Vernietiging uitspraak voor zover daarbij het besluit van 28 juli 2011, voor zover dat is gericht tegen de mededeling over het ontslag, is herroepen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bezwaar voor zover dat is gericht tegen deze mededeling alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

12/6320 AW 
  
    Datum uitspraak: 14 november 2013
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 29 oktober 2012, 12/373 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het dagelijks bestuur van het [naam waterschap] (appellant)
  
  
    
      [Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. M.J. Kragten hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. K.E. de Vries, advocaat, een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kragten en [naam leidinggevende], afdelingshoofd[naam afdeling] en leidinggevende van betrokkene (leidinggevende). Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. De Vries.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1.1. Betrokkene was sinds 18 januari 1982 in dienst bij (een rechtsvoorganger van) appellant, laatstelijk in de functie van medewerker interne controle en verzekeringen.
    
    
      1.2. Op 3 februari 2011 heeft een incident plaatsgevonden tussen betrokkene en haar leidinggevende. Op 7 februari 2011 heeft hierover een gesprek plaatsgevonden. In het door de leidinggevende opgemaakte verslag van dit gesprek is vermeld dat hij betrokkene regelmatig erop heeft gewezen dat zij haar privégesprekken met collega’s dient te beperken, dat hij haar op 3 februari 2011 weer op haar gedrag wilde aanspreken en dat zij toen zeer emotioneel en heftig reageerde. In het door de partner van betrokkene opgemaakte verslag van dit gesprek is vermeld dat betrokkene het gevoel heeft dat ze weggepest wordt, dat ze al bijna dertig jaar bij het Waterschap werkt, dat zij onder diverse hoofden altijd tot volle tevredenheid heeft gewerkt, dat pas problemen zijn ontstaan sinds W leidinggevende is.
    
    
    
      1.3. In een gesprek met betrokkene op 14 februari 2011 zijn de secretaris-directeur en het afdelingshoofd PFC tot de conclusie gekomen dat er, gelet op de verhoudingen met de leidinggevende, onvoldoende vertrouwen is voor een duurzame re-integratie op de afdeling van betrokkene. Daarom wordt voorgesteld de re-integratie op het laboratorium van appellant in Assen te laten plaatsvinden. Bij brief van 17 maart 2011 zijn de re-integratieafspraken opgesomd. Daaruit blijkt, voor zover van belang, dat de re-integratietermijn in het laboratorium op drie maanden is gesteld, de inzet is dat er wederom een duurzame relatie ontstaat tussen betrokkene en de leidinggevende, dat re-integratie op de eigen werkplek volgt als een duurzame relatie ontstaat, dat indien re-integratie niet slaagt het bovenformatieve beleid met interne en externe uitstroom oriëntatie geldt en dat betrokkene in dat laatste geval naar ander werk zal worden begeleid.
    
    
    
      1.4. Betrokkene is op 24 maart 2011 met haar werkzaamheden op het laboratorium in Assen begonnen en heeft daar tot september 2011 gewerkt.
    
    
    
      1.5. Op 4 april 2011 heeft appellant aan Prové Advies een opdracht tot bemiddeling/mediation verstrekt. In de rapportage van 16 juni 2011 is onder meer het volgende vermeld. In de eerste gesprekken zijn betrokkene en de leidinggevende overtuigd van hun gelijk, zij zijn zeer stellig en verwijtend naar de andere partij. In de daarop volgende gesprekken is er beweging te bespeuren bij de leidinggevende. Hij is bereid de strijdbijl te begraven en afspraken te maken over de terugkeer. Bij betrokkene is daarentegen nog geen beweging te bespeuren. Zij houdt vast aan haar standpunt en is bereid afspraken te maken, als de leidinggevende toegeeft fouten te hebben gemaakt. Met de rapportage wordt de opdracht teruggegeven aan appellant.
      1.6. Op 20 juli 2011 heeft een gesprek plaatsgevonden. In het gespreksverslag is, voor zover van belang, het volgende vermeld. De leidinggevende geeft te kennen dat betrokkene welkom is terug te keren in haar functie, maar dat daarvoor wel een belangrijke voorwaarde is de herkenning bij betrokkene over de vele gesprekken die zij voert over privéaangelegenheden. Betrokkene geeft te kennen dat zij respectloos is behandeld en wil excuses van de leidinggevende, maar hij zegt dat hij geen excuses kan maken voor iets wat niet is gebeurd. Betrokkene ontkent dat zij te veel en te vaak privégesprekken voert. De partner van betrokkene deelt mee dat betrokkene in de toekomst geen privégesprekken meer zal voeren. Betrokkene geeft te kennen dat vanwege de huidige situatie zij niet het gevoel heeft veilig en vertrouwd terug te kunnen keren op de afdeling. Het afdelingshoofd PFC constateert dat gedurende het gesprek geen toenadering plaatsvindt, maar meer verwijdering ontstaat. Op de vraag van hem of betrokkene haar werkzaamheden wil oppakken, geeft betrokkene te kennen dat zij zich eerst verder wil beraden. Het afdelingshoofd PFC deelt vervolgens mee dat hij op basis van dit gesprek een advies aan de secretaris-directeur zal uitbrengen.
    
    
    
      1.7. In het advies van 25 juli 2011 acht het afdelingshoofd PFC betrokkene niet geschikt om haar functie uit te voeren. Terugkeer op de afdeling wordt feitelijk niet mogelijk geacht, want, gelet op de inhoud, aard en toon van de gesprekken, zal dit onherroepelijk leiden tot escalatie en uitval.
    
    
    
      1.8. Bij besluit van 28 juli 2011 heeft appellant betrokkene met onmiddellijke ingang uit haar functie ontheven en is zij boven de formatie geplaatst. Voorts is meegedeeld dat, indien uiterlijk per 1 september 2012 herplaatsing niet mogelijk is gebleken, appellant zal overgaan tot beëindiging van het dienstverband. Aan dit besluit ligt het volgende ten grondslag. Terugkeer in de functie is niet mogelijk, omdat betrokkene zich daartoe niet in staat acht vanwege een door haar ervaren gebrek aan veiligheid en vertrouwen. Van een objectieve grondslag voor het niet kunnen terugkeren is echter niet gebleken. Omdat het niet mogelijk bleek in overleg een oplossing te vinden, is sprake van blijvende functionele ongeschiktheid wegens in de persoon gelegen factoren.
    
    
    
      1.9. Bij besluit van 1 maart 2012 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 28 juli 2011 ongegrond verklaard.
    
    
    
      2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 28 juli 2011 herroepen. Aan dit oordeel ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. De opstelling van betrokkene tijdens de gesprekken is te star geweest. Daar staat tegenover dat betrokkene relatief kort na het incident weer aan het werk is gegaan en dit werk naar behoren heeft verricht. Haar opstelling tijdens de gesprekken hield verder geen verband met de vervulling van haar functie. Betrokkene is voorafgaand aan het besluit van 28 juli 2011, toen zij in Assen werkzaam was, niet te kennen gegeven dat zij weer aan de slag moest gaan in haar eigen functie en dat bij weigering ontslag zou volgen. Ook tijdens het laatste gesprek op 20 juli 2011 is betrokkene niet gewezen op de ultieme consequentie van het blijven vasthouden aan de eis dat de leidinggevende zijn excuses zou aanbieden. Dat aan betrokkene op 27 juli 2011 is meegedeeld dat het besluit de volgende dag zou worden genomen, kan niet als zo’n waarschuwing worden aangemerkt. Appellant heeft daarom niet aangetoond dat betrokkene ongeschikt is voor de vervulling van haar functie. Appellant heeft aan betrokkene ook niet de kans van verbetering geboden. Daarbij komt dat betrokkene te kennen heeft gegeven dat zij de kans op verbetering ook zonder excuses zou hebben aangegrepen, als zij was aangewezen op de consequentie die weigering zou hebben. De rechtbank concludeert dat er geen grond was voor ontslag op grond van ongeschiktheid van appellante voor haar functie en evenmin voor ontheffing uit haar functie.
      
    
    
      3.
      Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank het bestreden besluit ten onrechte heeft vernietigd en het besluit van 28 juli 2011 ten onrechte heeft herroepen. Hiertoe heeft appellant, samengevat, het volgende aangevoerd. De kern van de kwestie is dat betrokkene zichzelf na het incident op 3 februari 2011 niet langer in staat achtte haar eigen functie uit te oefenen, dat appellant een half jaar lang alles in staat heeft gesteld om het vertrouwen te herstellen en dat dit, ook na een mediationpoging, niet is gelukt. Niet is gebleken van objectiveerbare redenen waarom betrokkene haar functie niet meer kon uitoefenen. Ook de rechtbank vindt dat betrokkene zich te star heeft opgesteld. Het is onbegrijpelijk dat betrokkene zich na het besluit van 28 juli 2011 op het standpunt heeft gesteld dat zij haar eigen werkzaamheden weer kan hervatten. Die switch maakt het standpunt van betrokkene ongeloofwaardig en brengt mee dat zij de weigering haar werk te hervatten heeft gebaseerd op gefingeerde argumenten, wat als zeer kwalijk en verwijtbaar kan worden gekwalificeerd. Voorts was betrokkene wel degelijk op de hoogte, althans kon redelijkerwijs op de hoogte zijn, van de mogelijke consequenties als zij voortgezet niet in staat zou zijn haar eigen functie te vervullen. De suggestie van de rechtbank dat zij betrokkene onder dreiging van ontslag had moeten dwingen weer aan het werk te gaan in haar eigen functie, acht appellant, onder de omstandigheid dat betrokkene zich niet veilig en vertrouwd voelde in haar eigen functie, niet verenigbaar met goed werkgeverschap. Niet valt in te zien welke verbeterkans appellant betrokkene onder de gegeven omstandigheden had moeten bieden.
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.
        
          De Raad ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de mededeling in het besluit van 
          28 juli 2011, dat appellant zal overgaan tot beëindiging van het dienstverband, indien uiterlijk per 1 september 2012 herplaatsing niet mogelijk is gebleken, als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden aangemerkt. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. De mededeling betreft slechts een informatieve vooraankondiging en een ontslagdatum is niet genoemd. De mededeling is dan ook niet op rechtsgevolg gericht, zodat het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
        
        
      
      
        4.2.
        Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de ontheffing van betrokkene uit haar functie en de daarmee samenhangende plaatsing van betrokkene boven de formatie in rechte kan standhouden. De Raad beantwoordt met de rechtbank ook die vraag ontkennend en overweegt hiertoe het volgende. Nu appellant kennelijk van opvatting was dat er geen objectiveerbare redenen voor betrokkene waren om de werkzaamheden van de eigen functie niet te hervatten, had appellant dit voorafgaand aan het besluit van 28 juli 2011 aan betrokkene kenbaar moeten maken en haar moeten opdragen die werkzaamheden te hervatten onder de waarschuwing dat bij een volgende weigering ontheffing uit de functie zou volgen dan wel andere rechtspositionele maatregelen zouden worden getroffen. Appellant heeft dit niet gedaan. Niet valt in te zien dat zo’n waarschuwing vanwege de omstandigheid dat betrokkene zich niet veilig en vertrouwd voelde in haar eigen functie niet verenigbaar zou zijn met goed werkgeverschap, zoals appellant heeft aangevoerd. Integendeel, het was in het belang van betrokkene, die vanaf 24 maart 2011 vervangende werkzaamheden op het laboratorium in Assen verrichtte, duidelijk te maken dat het moment was aangebroken om ten aanzien van haar eigen functie rechtspositionele maatregelen te treffen. Het afdelingshoofd PFC heeft tijdens het laatste gesprek op 20 juli 2011 - toen bleek dat betrokkene en haar leidinggevende ten aanzien van het incident op 3 februari 2011 nog steeds lijnrecht tegenover elkaar stonden - aan betrokkene gevraagd of zij haar werkzaamheden wilde oppakken, maar hij heeft, na het antwoord van betrokkene dat zij zich eerst verder wilde beraden, niet gezegd dat dit haar niet meer zou worden toegestaan en het voornemen bestond haar uit haar eigen functie te ontheffen. Nu appellant betrokkene niet voor de consequenties heeft gewaarschuwd en haar evenmin overeenkomstig artikel 4:8, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijze hierover naar voren te brengen, heeft appellant betrokkene de mogelijkheid ontnomen tijdig op haar schreden terug te keren. Dat aan betrokkene op 27 juli 2011 de mededeling is gedaan dat het besluit de volgende dag zou worden genomen, leidt niet tot een ander oordeel. Hetzelfde geldt voor het feit dat in de brief van 17 maart 2011 in algemene zin is gesteld dat indien re-integratie niet slaagt het bovenformatieve beleid met interne en externe uitstroom oriëntatie geldt en dat betrokkene in dat laatste geval naar ander werk zal worden begeleid. 
        
      
      
        4.3.
        Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen was appellant onder de gegeven omstandigheden niet bevoegd betrokkene uit haar functie te ontheffen en haar boven de formatie te plaatsen. Dat betrokkene in bezwaar alsnog op haar schreden is teruggekeerd, betekent niet dat zij destijds de weigering haar werk te hervatten heeft gebaseerd op gefingeerde argumenten, zoals appellant heeft aangevoerd, maar bevestigt veeleer het oordeel dat betrokkene, die een hardnekkig conflict met haar leidinggevende had, ten onrechte niet is gewaarschuwd voor de consequenties van haar opstelling.
        
      
      
        4.4.
        Nu de rechtbank het in 4.1 overwogene niet heeft onderkend, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 28 juli 2011, voor zover dat is gericht tegen de mededeling over het ontslag, is herroepen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bezwaar voor zover dat is gericht tegen deze mededeling alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Uit 4.2 en 4.3 volgt dat de aangevallen uitspraak voor het overige moet worden bevestigd.
        
      
    
    
      5.
      Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het besluit van 28 juli 2011, voor zover dat
      betrekking heeft op de mededeling over het ontslag, is herroepen;
    - verklaart het bezwaar voor zover gericht tegen deze mededeling niet-ontvankelijk en 
    
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 
        1 maart 2012;
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en E.J.M. Heijs en 
      C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 november 2013.
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Beuker-Tilstra
    
    
    
    
    
      (getekend) O.P.L. Hovens
    
    
    
  
  HD