ECLI:NL:RVS:2024:2240, Raad van State, 29-05-2024, 202200852/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] te Amsterdam aan de woningvoorraad. [appellant] was ten tijde hier van belang eigenaar van de woning aan de [locatie] te Amsterdam. De woning, die een oppervlak heeft van 48 m2, bestaat uit een woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer. Naar aanleiding van een melding woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 4 april 2019 een administratief onderzoek naar de woning ingesteld en de woning bezocht. Uit het administratief onderzoek bleek dat er op het adres twee personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Het gaat om [appellant] en [persoon]. Uit het rapport van bevindingen dat van het bezoek van 4 april 2019 is opgemaakt blijkt dat de toezichthouders in de woning twee toeristen aantroffen, een man en een vrouw. De vrouw heeft verklaard dat het contact met Robert via de mail van airbnb is gelopen, dat zij een code heeft gekregen van het sleutelkastje voor de sleutel van de voordeur en dat zij niemand heeft ontmoet.

202200852/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [land],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2021 in zaak nr. 19/6464 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] te Amsterdam aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 30 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. V.J. Oranje, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was ten tijde hier van belang eigenaar van de woning aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: de woning). De woning, die een oppervlak heeft van 48 m2, bestaat uit een woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer.
    2.       Naar aanleiding van een melding woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 4 april 2019 een administratief onderzoek naar de woning ingesteld en de woning bezocht.
    Uit het administratief onderzoek bleek dat er op het adres twee personen staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP). Het gaat om [appellant] en [persoon]. Verder is gebleken dat er voor het adres in de periode 30 juli 2018 tot en met 31 oktober 2018 92 dagen aan vakantieverhuur zijn gemeld, en voor de periode 1 januari 2019 tot 1 juni 2019 151 dagen. Daarnaast is het adres bij de gemeente gemeld voor gebruik als Bed and Breakfast (hierna: B&B). De woning wordt op airbnb.com aangeboden voor 145 US dollar per nacht. De woning beschikt over één slaapkamer met één tweepersoonsbed en twee losse matrassen/één los tweepersoons matras en is geschikt voor vier gasten. De host is ‘Robert’ en uit het profiel en de profielfoto van hem blijkt dat dit [appellant] is. Bij de advertentie staan 20 verschillende recensies in de periode tussen 1 november 2018 en eind februari 2019. In de recensies wordt - samengevat - gesproken over het zelf in- en uitchecken en over het gebruik van de losse matras(sen).
    Uit het rapport van bevindingen dat van het bezoek van 4 april 2019 is opgemaakt blijkt dat de toezichthouders in de woning twee toeristen aantroffen, een man en een vrouw. De vrouw heeft verklaard dat het contact met Robert via de mail van airbnb is gelopen, dat zij een code heeft gekregen van het sleutelkastje voor de sleutel van de voordeur en dat zij niemand heeft ontmoet. De boeking is voor drie personen voor vijf nachten, van 1 tot en met 6 april 2019. In de reservering, die de vrouw aan de toezichthouder heeft gemaild, staat de naam Robert als host vermeld, met een mobiel nummer dat begint met +55, het landnummer van [land].
    Uit het rapport blijkt verder dat twee toezichthouders op 5 april 2019 nogmaals naar de woning zijn gegaan. De buurman van drie hoog heeft de voordeur voor hen geopend en een buurtbewoner heeft verteld dat de eigenaar van twee hoog in [land] woont. Vervolgens zijn zij nogmaals in de woning gelaten door dezelfde vrouw die zij de dag ervoor hebben gesproken en hebben zij, met haar toestemming, foto’s van de woning gemaakt. De vrouw heeft desgevraagd enkele kasten en lades in het huis geopend. In de kledingkast in de slaapkamer hangt wat kleding. De vrouw heeft verklaard dat die kleding niet van hen is. De rest van de kast is leeg. Verder is er één afgesloten kast in de woonkamer. De koelvriescombinatie wordt ook getoond; de spullen die erin liggen zijn van de toeristen, zo verklaart de vrouw.
    Ten slotte is in het rapport vermeld dat uit de kalender die bij de advertentie van de woning beschikbaar is, blijkt dat januari en februari waren volgeboekt. In de maand maart is de woning twee dagen niet verhuurd, in april zijn 24 en 25 april nog beschikbaar. Ten slotte zijn in mei nog acht dagen en in juni nog negen dagen beschikbaar. [appellant] heeft een facebookpagina waarop hij berichten plaatst vanuit [land]. Ook vermeldt hij in de advertentie dat hij in [land] woont en dat hij samenwerkt met een co host, die onder andere zijn gasten ontvangt in Amsterdam.
    3.       Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 30 oktober 2019 op het standpunt gesteld dat sprake is van hotelmatig gebruik van de woning. Dit volgt uit het feit dat in de woning twee toeristen zijn aangetroffen die de gehele woning tot hun beschikking hadden en uit het feit dat er geen aanwijzingen zijn van permanente bewoning door een hoofdbewoner. Met het hotelmatig gebruik is de woning zonder de daartoe vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.
    In het besluit heeft het college verder, in reactie op de stelling van [appellant] in bezwaar dat [persoon] zich al had uitgeschreven in de BRP, uiteengezet dat [persoon] per 10 oktober 2019 is uitgeschreven.
    In het besluit heeft het college vervolgens uiteengezet dat [appellant] op 28 juni 2018 een B&B-melding heeft gedaan. Aan de regels voor een B&B heeft [appellant] zich niet gehouden. Eén van de voorwaarden voor het exploiteren van een B&B is dat hij zijn hoofdverblijf heeft in de woning waarin hij een ruimte als B&B aanbiedt. De hoofdbewoner moet ook aanwezig zijn ten tijde van het verblijf van de gasten. [appellant] staat ingeschreven op het adres, maar heeft niet zijn hoofdverblijf in de woning. Er zijn namelijk geen aanwijzingen voor permanente bewoning aangetroffen. Daarbij heeft [appellant] aangegeven voor onbepaalde tijd in [land] te verblijven vanwege (vrijwilligers)werk. [appellant] exploiteerde de B&B dus niet en hij was niet aanwezig tijdens het verblijf van de toeristen. Alleen al om die reden voldoet hij niet aan de voorwaarden van B&B. Daarnaast is een belangrijke voorwaarde dat maximaal 40% van het totale gebruiksoppervlak van de woning gebruikt mag worden voor de B&B. Ook aan deze voorwaarde is niet voldaan, aangezien de toeristen de gehele woning ter beschikking hadden.
    Naast de B&B melding heeft [appellant] vanaf januari 2019 vakantieverhuur gemeld voor 151 dagen, te weten van 1 januari tot en met 1 juni 2019. Volgens het college staat voorop dat incidentele verhuur aan toeristen niet gelijktijdig kan plaatsvinden met de exploitatie van een B&B. Alleen al daarom voldoet [appellant] niet aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Bovendien mag, in geval sprake is van vakantieverhuur, de woning niet langer dan 30 dagen worden verhuurd aan steeds maximaal vier personen door de hoofdbewoner die daar zijn hoofdverblijf heeft en op het adres staat ingeschreven. De vakantieverhuur is gemeld voor 151 dagen, hetgeen een grove overschrijding is van het maximaal aantal dagen. Dat het op de website van airbnb nog wel mogelijk was de woning te boeken, doet hier niet aan af. Het is de verantwoordelijkheid van [appellant] om te zorgen dat de woning niet meer dan 30 dagen aan toeristen wordt verhuurd. Bovendien is geen sprake van hoofdbewoning, omdat hij feitelijk niet zijn hoofdverblijf heeft in de woning. Er zijn geen aanwijzingen van permanente bewoning en [appellant] heeft zelf aangegeven voor onbepaalde tijd in [land] te verblijven vanwege (vrijwilligers)werk.
    Het college heeft [appellant] vanwege de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet een boete opgelegd van € 20.500,-.
    4.       De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden, alleen al omdat [appellant] geen hoofdverblijf had in de woning en daarom niet voldeed aan de regels van B&B of vakantieverhuur. Volgens de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen dat er geen persoonlijke spullen van [appellant] zijn aangetroffen in de woning die duiden op permanente bewoning. Bovendien heeft [appellant] zelf verklaard dat hij in de betreffende periode in [land] verbleef, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor een matiging van de boete vanwege door [appellant] gestelde financiële draagkracht omdat hij dit niet nader heeft onderbouwd.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Hij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij nog in de BRP stond ingeschreven op het adres, omdat hij de intentie had om hoofdverblijf in Amsterdam te houden. Dat hij voor langere duur dan aanvankelijk door hem was beoogd in [land] verbleef, maakt dat niet anders. Verder had hij nog persoonlijke spullen in zijn woning (op de overloop) staan. Zou hij wel al ten tijde van de gestelde overtreding zijn hoofdverblijf naar [land] hebben verplaatst, dan had hij die spullen vast wel meegenomen. Ook voert [appellant] aan dat hij weliswaar inmiddels zijn woning heeft verkocht, maar dat daarvan ten tijde van de gestelde overtreding nog geen sprake was. Weliswaar verbleef hij toen in [land] en was hij ook bezig met inspanningen die ertoe konden leiden dat hij zijn hoofdverblijf naar [land] ging verplaatsen, maar daarmee is niet gegeven dat hij dat al had gedaan. Ten slotte voert [appellant] hierover aan dat hij destijds op een 90-dagen visum in [land] verbleef. Zou hij de intentie hebben gehad zich daar te vestigen, dan had hij een verblijfsvergunning aangevraagd. Volgens [appellant] had, gelet op de feiten en omstandigheden, het college noch de rechtbank voldoende grond om met voldoende zekerheid de verplaatsing van het hoofdverblijf aan te nemen. Daardoor kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat hij in overtreding was, aldus [appellant].
    5.1.    De Afdeling merkt eerst het volgende op. Dat de woning aan toeristen werd verhuurd, is niet in geschil. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, onder 4.1, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze daarom aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Dat is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.
    5.2.    Voor toeristische verhuur dient de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf te hebben en dient deze bewoner ook als zodanig in de BRP ingeschreven te staan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2765), levert inschrijving in de BRP, behoudens tegenbewijs, een vermoeden op dat de desbetreffende bewoner zijn hoofdverblijf op het adres heeft. Het college moet aantonen dat degene die op het adres staat ingeschreven in de BRP, ondanks die inschrijving, op dat adres niet zijn hoofdverblijf hield.
    5.3.    In het verweerschrift en de schriftelijke uiteenzetting heeft het college ter onderbouwing van het standpunt dat [appellant] geen hoofdverblijf had in de woning, niet alleen verwezen naar de bevindingen van de toezichthouders, maar ook naar andere bronnen en bewijsstukken. [appellant] heeft zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat dit bewijs niet bij de beoordeling mag worden betrokken. De Afdeling geeft [appellant] daarin gelijk. In dat kader is het volgende van belang.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034, r.o. 6.2), geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. In haar uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818 (r.o. 6.1) heeft de Afdeling overwogen dat met dragend bewijs wordt gedoeld op het bewijs dat het bestuursorgaan in redelijkheid reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming aan de boeteoplegging ten grondslag had kunnen en moeten leggen. Uit deze uitspraak blijkt voorts dat de inbreng van nader bewijs door het bestuursorgaan na de afronding van het onderzoek door de toezichthouder niet categorisch is uitgesloten. De Afdeling acht in het bijzonder de goede procesorde leidend ter begrenzing van de mogelijkheid om nader bewijs na voltooiing van de besluitvorming in te brengen. Bij de beantwoording van de vraag of het inbrengen van nader bewijs geoorloofd is, moet worden betrokken wat in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. Daarbij staat voorop, dat indien het bestuursorgaan eerst na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, dat in strijd is met de goede procesorde. In gevallen waarin het bestuursorgaan bij de voltooiing van de besluitvorming wel dat bewijs aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd waarover het redelijkerwijs heeft kunnen beschikken en de discussie in (hoger) beroep aanleiding geeft tot het inbrengen van nieuw bewijs, zal de goede procesorde zich daartegen in de regel niet verzetten.
    In het geval van [appellant] gaat het om bewijsstukken die het college al eerder, ten tijde van de besluitvorming, had kunnen overleggen. Het college heeft geen (goede) reden gegeven waarom het dit bewijs niet eerder heeft overgelegd. Dat betekent dat het inbrengen van deze bewijsstukken in de gerechtelijke procedure in strijd is met de goede procesorde. De Afdeling zal deze stukken daarom niet bij haar beoordeling betrekken.
    5.4.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling desalniettemin aangetoond dat [appellant], ondanks zijn inschrijving in de BRP, niet zijn hoofdverblijf op het adres had. In dat kader is van belang dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat er geen persoonlijke eigendommen zijn aangetroffen in de woning die duiden op permanente bewoning, dat op het reserveringsbewijs dat de toeriste aan de toezichthouder heeft gemaild de naam Robert als host staat vermeld, met een mobiel nummer dat begint met +55, het landnummer van [land], en dat een buurtbewoner heeft verklaard dat [appellant] in [land] woont. Voorts blijkt uit het rapport van bevindingen dat [appellant] een facebookpagina heeft waarop hij berichten plaatst vanuit [land]. Ook is in het rapport van bevindingen een screenshot van zijn airbnb-advertentie opgenomen, waaruit blijkt dat [appellant] sinds april 2017 lid is van airbnb en waarin hij zelf vermeldt dat hij in [land] woont. Ten slotte heeft [appellant] zelf ook aangegeven dat hij ten tijde van de overtreding in [land] woonde en daar werkte. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat [appellant] ten tijde van de geconstateerde overtreding geen hoofdverblijf had in de woning.
    5.5.    Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    6.       Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet voldaan aan de voorwaarde van toeristische verhuur dat hij zijn hoofdverblijf in de woning moet hebben. Dat betekent dat het college alleen al hierom zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de boete terecht is opgelegd. De betogen van [appellant] dat hij ook anderszins aan de voorwaarden voor toeristische verhuur heeft voldaan, behoeven dan ook geen bespreking meer.
    7.       [appellant] betoogt verder, onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850, dat de opgelegde boete disproportioneel hoog is. Hij is een zelfstandige met een gering inkomen. In 2018 heeft hij gedurende een aantal periodes een bijstandsuitkering genoten. De opgelegde boete overschrijdt vele malen zijn financiële mogelijkheden. Dit had de gemeente ook kunnen weten op basis van de gegevens die bij hem bekend zijn. Door de oplegging van de boete heeft hij besloten zijn woning te verkopen, maar daardoor heeft hij in Amsterdam geen dak meer boven zijn hoofd. Dit zijn volgens hem redenen voor matiging.
    Daarnaast heeft [appellant] in dit kader gesteld dat hij niet eerder de Huisvestingswet heeft overtreden en dat hij slechts gedurende een beperkt aantal dagen zijn woning aan toeristen heeft verhuurd. Ook om deze reden bestaat volgens hem aanleiding de boete te matigen.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403) is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben.
    De hoogte van de boete is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Het college moet niettemin een lagere bestuurlijke boete opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dat is geregeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    7.2.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. Dat hij beperkte financiële mogelijkheden heeft, heeft hij niet met (recente) objectieve gegevens onderbouwd. In beroep bij de rechtbank is hij er al op gewezen dat als hij een beroep op geringe financiële draagkracht doet, hij dit moet onderbouwen. Dit heeft hij niet gedaan. Dat hij de woning heeft moeten verkopen en daardoor in Amsterdam geen dak meer boven zijn hoofd heeft, is evenmin een bijzondere omstandigheid, alleen al omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de woning vanwege de opgelegde boete heeft moeten verkopen.
    Ook de omstandigheid dat sprake zou zijn van een eerste overtreding is geen aanleiding voor matiging van de boete. Zoals in de uitspraak van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2309, is overwogen, is de hoogte van de boete gebaseerd op personen of ondernemingen die voor het eerst een boete krijgen en kan recidive leiden tot een hogere boete. Dat, ten slotte, de woning, naar [appellant] stelt, slechts enkele dagen aan toeristen zou zijn verhuurd, blijkt niet uit het aan de besluitvorming ten grondslag liggende rapport van bevindingen en doet ook verder volgens vaste rechtspraak niet af aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Ook dit is daarom geen bijzondere omstandigheid die aanleiding zou moeten geven voor matiging van de boete.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
    752