ECLI:NL:RVS:2024:2720, Raad van State, 03-07-2024, 202203010/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant zijn beslissing om op 3 augustus 2020 spoedeisende bestuursdwang toe te passen vanwege het uitvoeren van werkzaamheden in strijd met de Ontgrondingenwet en de Wet natuurbescherming op schrift gesteld. Bij dit besluit heeft het college ook een last onder dwangsom opgelegd. Deze zaak gaat over de realisatie van een recreatiepark met 100 recreatiewoningen in Someren. Hierbij zijn drie bv’s betrokken: AH Investment, RVB Infra en Heihorsten. AH Investment was de eigenaar van de gronden, RVB Infra de uitvoerder en de toeleverancier voor infrastructurele projecten en Heihorsten initiatiefnemer en ontwikkelaar van het project, verkoper van de te bouwen woningen en vervolgens exploitant van het recreatiepark. [appellant sub 4] is bij alle drie de bv’s betrokken als bestuurder. Tijdens een controle op 3 augustus 2020, naar aanleiding van een melding van graafwerkzaamheden, heeft een toezichthouder op locatie in Someren vastgesteld dat er werkzaamheden plaatsvonden waarvoor vergunningen op grond van de Ontgrondingenwet en de Wnb nodig waren die niet waren verleend.

202203010/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.       WL de Heihorsten B.V., gevestigd te Opheusden, gemeente Neder-Betuwe,
    2.       AH Investment OG B.V., gevestigd te Opheusden, gemeente Neder-Betuwe,
    3.       RVB Infra Harderwijk B.V., gevestigd te Harderwijk,
    4.       [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
    (hierna: Heihorsten en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 23 maart 2022 in zaak nr. 21/1164 in het geding tussen:
    Heihorsten en anderen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 augustus 2020 heeft het college zijn beslissing om op 3 augustus 2020 spoedeisende bestuursdwang toe te passen vanwege het uitvoeren van werkzaamheden in strijd met de Ontgrondingenwet en de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) op schrift gesteld. Bij dit besluit heeft het college ook een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het college het door WL de Heihorsten B.V. (hierna: Heihorsten) daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 300.000,00.
    Bij uitspraak van 23 maart 2022 heeft de rechtbank het door Heihorsten en anderen tegen het besluit van 30 maart 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Heihorsten en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2024, waar Heihorsten en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 4], bijgestaan door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Tielemans-Ewalts en E.L.A. Kramer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip, voor zover hier van belang, een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 7 augustus 2020 heeft het college aan [appellant sub 4], AH Investment OG B.V. (hierna: AH Investment) en RVB Infra Harderwijk B.V. (hierna: RVB Infra) een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Ontgrondingenwet en de Wnb, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    Inleiding
    2.       Deze zaak gaat over de realisatie van een recreatiepark met 100 recreatiewoningen in Someren. Hierbij zijn drie bv’s betrokken: AH Investment, RVB Infra en Heihorsten. AH Investment was de eigenaar van de gronden, RVB Infra de uitvoerder en de toeleverancier voor infrastructurele projecten en Heihorsten initiatiefnemer en ontwikkelaar van het project, verkoper van de te bouwen woningen en vervolgens exploitant van het recreatiepark. [appellant sub 4] is, via zijn beheer-bv, bij alle drie de bv’s betrokken als bestuurder. Tijdens een controle op 3 augustus 2020, naar aanleiding van een melding van graafwerkzaamheden, heeft een toezichthouder op locatie in Someren vastgesteld dat er werkzaamheden plaatsvonden waarvoor vergunningen op grond van de Ontgrondingenwet en de Wnb nodig waren die niet waren verleend. Met gebruik van spoedeisende bestuursdwang zijn de werkzaamheden in het kader van de aanleg van het recreatiepark, die op dat moment bestonden uit graafwerkzaamheden en werkzaamheden aan de infrastructuur ter voorbereiding van de bouw van de woningen, onmiddellijk door de toezichthouder stilgelegd.
    2.1.    Dit besluit is op 7 augustus 2020 door het college op schrift gesteld. Bij dit besluit is ook een last onder dwangsom opgelegd: alle activiteiten ten aanzien van de ontgronding en aanleg van het park dienden gestaakt te worden en gestaakt te blijven. Bij herhaalde overtredingen, zijnde het verrichten van werkzaamheden op de locatie zonder daartoe verleende ontgrondingsvergunning en/of vergunning op grond van de Wnb, zou per keer een dwangsom van € 100.000,00 met een maximum van € 300.000,00 worden verbeurd. In dit besluit zijn als overtreders aangemerkt: RVB Infra als aanvrager van de ontgrondingenvergunning en daarmee opdrachtgever van het project, AH Investment als eigenaar van het terrein en [appellant sub 4], ‘door zijn positie bij diverse B.V.’s, betrokken bij het beheer en de exploitatie van het te ontwikkelen vakantiepark’. Hierna zijn nog drie overtredingen geconstateerd, waardoor het college bij besluit van 29 juli 2021 is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen, een bedrag van € 300.000,00.
    2.2.    Tegen het besluit van 7 augustus is bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift staat dat ‘namens WL de Heihorsten B.V.’ bezwaar wordt aangetekend. Op 30 maart 2021 heeft het college besloten dit bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het is ingediend namens Heihorsten, terwijl het handhavingsbesluit niet aan haar gericht was. Volgens het college is Heihorsten daarom geen belanghebbende bij het handhavingsbesluit. Heihorsten, RVB Infra, AH Investment en [appellant sub 4] zijn het oneens met dit besluit. Zij vinden dat Heihorsten zelf een rechtstreeks belang bij het handhavingsbesluit heeft, waardoor zij belanghebbende is en haar bezwaar ontvankelijk had moeten worden verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder andere geoordeeld dat Heihorsten geen rechtstreeks belang heeft bij het handhavingsbesluit. De omstandigheid dat Heihorsten een ontgrondingsvergunning en, na het handhavingsbesluit, een vergunning op grond van de Wnb heeft aangevraagd maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat zij een rechtstreeks belang heeft bij het besluit tot handhaving tegen overtreding van een verbod om zonder vergunning werkzaamheden te verrichten. Ook heeft de rechtbank overwogen dat Heihorsten en anderen niet verder onderbouwd hebben dat Heihorsten rechtstreeks wordt geraakt in een financieel belang.
    De gronden van het hoger beroep
    Rechtstreeks belang Heihorsten
    4.       Heihorsten en anderen betogen onder andere dat de rechtbank heeft miskend dat Heihorsten een rechtstreeks belang heeft bij het handhavingsbesluit. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank enkel heeft overwogen dat de omstandigheid dat Heihorsten verschillende vergunningen heeft aangevraagd niet maakt dat zij een rechtstreeks belang heeft, zonder hierbij naar de andere omstandigheden te kijken. Volgens Heihorsten en anderen was de rol van Heihorsten bij het gehele project veel omvangrijker. Heihorsten was de initiatiefnemer, ontwikkelaar en houder van alle relevante vergunningen, verkoper van de te bouwen woningen en de latere exploitant van het recreatiepark. De stillegging van de werkzaamheden ten behoeve van het project raakt rechtstreeks haar belang en dat belang vloeit niet alleen voort uit een contractuele relatie. De opgelegde last heeft voor Heihorsten het directe gevolg dat de in haar opdracht uit te voeren bouw- en aanlegwerkzaamheden niet conform de planning en de aan haar verleende omgevingsvergunning konden worden voortgezet. Dat heeft geleid tot vertraging in de realisatie en verkoop van de woningen en heeft directe financiële schade tot gevolg, die uitsluitend voor haar rekening komt. Heihorsten en anderen verwijzen naar twee uitspraken van de Afdeling van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:326 en ECLI:NL:RVS:2021:289). Uit deze uitspraken blijkt volgens hen dat een vennootschap die niet is aangeschreven maar wel betrokken is bij de exploitatie belanghebbende kan zijn bij een opgelegde last onder dwangsom. Daarnaast verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1589).
    4.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    4.2.    Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang wordt niet voldaan aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom een afgeleid belang is. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
    4.3.    Ten tijde van het handhavingsbesluit was Heihorsten de ontwikkelaar van het recreatieparkproject en de houder van de omgevingsvergunning voor de bouw van 100 recreatiewoningen.
    4.4.    De Afdeling komt, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat Heihorsten in haar hoedanigheid van initiatiefnemer, ontwikkelaar, vergunninghouder in wier opdracht de werkzaamheden mede plaatsvonden, verkoper van de te bouwen woningen en toekomstig exploitant van het recreatiepark wordt geraakt in een zelfstandig belang. Vast staat dat het handhavingsbesluit het recreatieparkproject heeft stilgelegd. Het is aannemelijk dat dit directe gevolgen had voor de bestaande bedrijfsvoering van Heihorsten, bijvoorbeeld voor de planning van haar werkzaamheden, de inzet van personeel en opdrachtnemers en het opvangen van de financiële gevolgen van de vertraging in de uitvoering van het project.
    Ter zitting hebben Heihorsten en anderen in dit kader gewezen op de vertraging die de ontwikkeling van het park heeft opgelopen en de extra kosten die Heihorsten heeft moeten maken als gevolg van het handhavingsbesluit. Het niet kunnen voortzetten van de werkzaamheden als gevolg van de stillegging en de last tot het beëindigd houden van de werkzaamheden heeft tot gevolg gehad dat het project, waar Heihorsten de initiatiefnemer van was, niet volgens de planning kon worden uitgevoerd en dat Heihorsten niet tijdig kon beginnen met de verkoop van de woningen en de exploitatie van het recreatiepark. Deze gevolgen vloeien naar het oordeel van de Afdeling niet enkel voort uit de contractuele relatie tussen Heihorsten en de andere bv’s. Heihorsten wordt door het handhavingsbesluit geraakt in een zelfstandig belang en heeft daarom een rechtstreeks belang bij dat besluit, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
    Het betoog slaagt.
    Overige hoger beroepsgronden
    5.       Gelet op wat onder 4.4 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om de overige door Heihorsten en anderen aangevoerde hoger beroepsgronden te bespreken.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt het besluit van het college van 30 maart 2021.
    7.       Het college dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op het bezwaar van Heihorsten tegen het besluit van 7 augustus 2020 te nemen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2024:2645, blijft op een nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. Dit geldt echter alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen.
    8.       Ook dient besloten te worden op het bezwaar van Heihorsten en anderen tegen het besluit van 29 juli 2021 om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Op grond van artikel 8:85, tweede lid, onder c, van de Awb vervalt de voorlopige voorziening die de voorzieningenrechter van de Afdeling in de uitspraak van 5 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2278) heeft getroffen met het doen van deze uitspraak. Ter zitting heeft het college desgevraagd gezegd geen reden te zien om over te gaan tot verdere invordering, voordat er inhoudelijke besluiten op bezwaar zijn genomen over de handhaving en de invordering. Gelet op deze toezegging bestaat voor de Afdeling geen aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 23 maart 2022 in zaak nr. 21/1164;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 30 maart 2021 met kenmerk C2270879/4856649;
    V.       bepaalt dat tegen de door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant te nemen besluiten slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    VI.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij WL de Heihorsten B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan WL de Heihorsten B.V. en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep en € 360,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van het totaalbedrag van € 908,00 aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    780-1103