ECLI:NL:CBB:2023:673, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-12-2023, 21/683
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College stelt vast dat de beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht is gebaseerd op artikel 43 van de Uitvoeringsverordening 2019/627. De beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht omdat dit niet naar behoren kon worden geïdentificeerd heeft tot gevolg dat het paard niet meer geschikt is om voor menselijke consumptie te worden geslacht. Aldus verandert de rechtspositie van de slachterij. Daarmee is deze beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het beroep is gegrond voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit waarbij de minister het bezwaar tegen de beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht voor menselijke consumptie niet-ontvankelijk heeft verklaard.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 21/683
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2023 in de zaak tussen
    
    
      [naam] B.V. (de slachterij) 
    (gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 17 maart 2020 heeft de dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) (de dierenarts) de antemortem-keuring van het door de slachterij aangeboden paard met chipnummer […] aangehouden.
    
    
    
      Op 20 maart 2020 heeft de dierenarts het paard niet toegelaten tot de slacht voor humane consumptie.
    
    
    
      Op 23 maart 2020 heeft de dierenarts de slachterij meegedeeld dat herkeuring van het paard niet mogelijk was.
    
    
    
      De slachterij heeft tegen die beslissingen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Met het besluit van 7 mei 2021 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren nietontvankelijk verklaard.
    
    
    
      De slachterij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De zitting was op 2 juni 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van de slachterij en de minister.
    
    
    
      Bij brief van 28 augustus 2023 heeft het College partijen meegedeeld dat het
      onderzoek is heropend en dat het de zaak heeft verwezen naar een meervoudige kamer. 
      Het College heeft daarin verder laten weten dat het een zitting niet nodig vindt en gevraagd of partijen het daarmee eens zijn. 
    
    
    
      Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft het College het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een nieuwe zitting.  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding en samenvatting
      
    
    
    
      1	Over een door de slachterij voor een keuring aangeboden paard heeft de dierenarts een aantal beslissingen genomen waar de slachterij het niet mee eens is. Volgens de minister zijn deze beslissingen geen besluiten waartegen bezwaar en vervolgens beroep openstaat. Om die reden heeft hij de bezwaren daartegen niet-ontvankelijk verklaard. Het College onderschrijft dat standpunt van de minister over de herkeuring van het paard. Over het niet toelaten tot de slacht voor menselijke consumptie vindt het College dat er wel sprake is van een besluit. Het College doet de zaak vervolgens zelf inhoudelijk af en verklaart het bezwaar tegen die beslissing ongegrond. 
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      2.1
      Op 17 maart 2020 heeft de slachterij het paard met een Nederlandse chip aangeboden voor de ante-mortemkeuring voor de slacht voor menselijke consumptie. De dierenarts heeft deze keuring die dag aangehouden, omdat er onduidelijkheid bestond over de registratie van het paard.
      
    
    
      2.2
      Op 20 maart 2020 heeft de dierenarts het paard voorzien van de keuringsuitslag ‘niet toegelaten tot de slacht’ met de vermelding ‘artikel 43, eerste lid [van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627]’ op het zogenoemde formulier Verzamelstaat Onderzoek Slachtdieren (VOS) Roodvleesslachterij.
      
    
    
      2.3
      Naar aanleiding van het verzoek van de slachterij om herkeuring heeft de dierenarts haar op 23 maart 2020 mondeling meegedeeld dat herkeuring niet mogelijk is. Deze mededeling is neergelegd in een verslag van 23 maart 2020 van de senior inspecteur veterinair.
      
      
        
          Besluit van de minister
        
      
      
      3 De minister heeft de bezwaren tegen de beslissingen van 17, 20 en 23 maart 2020 nietontvankelijk verklaard, omdat geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de eerste plaats wijst hij erop dat Verordening 2017/65 en het Besluit dierlijke producten gaan over het keuren van vlees. In die verordening is niet opgenomen dat keuringsbeslissingen ook zien op nog levende dieren en dat eventuele keuringsaanvragen die zien op levende dieren bestuursrechtelijk aanvechtbaar (moeten) zijn. Het besluit dierlijke producten ziet op dierlijke producten. Hier gaat het om keuringsaanvragen van een levend dier. In dat kader verwijst de minister naar de uitspraak van het College van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:38). In de tweede plaats wijst de minister erop dat de keuringswerkzaamheden, gelet ook op de definitie daarvan in de Regeling NVWA-tarieven, feitelijk van aard zijn. Door de beslissingen van de dierenarts verandert de rechtspositie van de slachterij niet in publiekrechtelijke zin.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4 De slachterij voert in beroep aan dat de minister de bezwaren tegen de beslissingen om het paard niet toe laten tot de slacht en de afwijzing van de herkeuring ten onrechte nietontvankelijk heeft verklaard; het beroep richt zich niet (meer) tegen de nietontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de aanhouding van de keuring. In het bestreden besluit verwijst de minister volgens de slachterij ten onrechte naar de uitspraak van het College van 29 januari 2019, omdat die gaat over een reactie op de aanmelding van keuringswerkzaamheden. Dat is een andere kwestie. Volgens haar zijn de beslissingen om het paard niet toe laten tot de slacht en de afwijzing om de herkeuring wel degelijk aan te merken als inhoudelijke beslissingen met een publiekrechtelijke grondslag. Die grondslag is volgens haar te vinden in artikel 2.5 Besluit dierlijke producten, dat verwijst naar artikel 18, vierde lid, van Verordening 2017/65 en daarmee zowel ziet op de post-mortem als op de antemortemkeuring. 
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5 In het verweerschrift heeft de minister zijn standpunt verder toegelicht. De dierenarts heeft het paard op 20 maart 2020 niet toegelaten tot de slacht voor menselijke consumptie, omdat er onvoldoende achtergrondinformatie over het paard bekend was. Het paard had een Duits paspoort, was al langere tijd in Nederland en was in Nederland noch in Duitsland geregistreerd. Daardoor was onbekend of - en zo ja, wanneer - medicijnen waren toegediend, wat de status was van die medicijnen en of consumptie dus verantwoord was. Vanwege het risico voor de volksgezondheid was het paard volgens de dierenarts ongeschikt voor menselijke consumptie. Volgens de minister zijn de beslissingen om het paard niet toe te laten tot de slacht en om niet tot herkeuring over te gaan, geen rechtshandelingen. Het toezicht van de dierenarts op het slachten is van feitelijke aard; de weigering tot herkeuring is daarmee niet gericht op enig rechtsgevolg. Door het paard niet toe te laten tot de slacht voor menselijke consumptie, is niet ingegrepen in de rechtspositie van de slachterij; er is enkel financieel nadeel ontstaan. Voor het verhalen daarvan staat voor de slachterij de civielrechtelijke weg open. De minister heeft hiertoe verwezen naar de uitspraken van het College van 15 april 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BD0629) en 24 juni 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BR5445). Hoewel de in het bestreden besluit genoemde uitspraak van het College niet gaat over een vergelijkbare kwestie, neemt dat volgens de minister niet weg dat de hier aan de orde zijnde beslissingen niet zijn gericht op rechtsgevolg. Verder heeft de minister uiteengezet dat herkeuring van het levende paard juridisch gezien niet mogelijk was en dat, ook al zou dat wel mogelijk zijn geweest, het aanbieden van het paard voor de slacht voor menselijke consumptie een ontoelaatbaar risico zou hebben betekend.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Uit artikel 7:1, eerste lid, van de Awb volgt dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen eest bezwaar moet maken. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dat betekent dat zo’n beslissing alleen een besluit is als die is gericht op rechtsgevolg. Met andere woorden, dit is het geval als een beslissing iets verandert in de rechten en/of plichten van degene tot wie de beslissing is gericht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 november 2022 ECLI:NL:CBB:2022:754, onder 5.2).
      
    
    
      6.2
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BR5445 en 23 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:569), is het verrichten van keuringswerkzaamheden als zodanig niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb en moet het weigeren daarvan dan ook worden aangemerkt als een weigering om feitelijke handelingen te verrichten. In de uitspraak van 24 juni 2011 ging het om het niet zullen verschijnen door de toenmalige Voedsel- en Warenautoriteit bij aangevraagde keuringen en in de uitspraak van 23 augustus 2022 ging het over het niet (kunnen) uitvoeren van keuringswerkzaamheden.
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat de beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht is gebaseerd op artikel 43 van de Uitvoeringsverordening 2019/627. Daarin is bepaald welke maatregelen moeten worden getroffen in gevallen waarin niet aan de voorschriften voor levende dieren is voldaan. Volgens het eerste lid van dit artikel moet de officiële dierenarts erop toezien dat dieren die voor menselijke consumptie mogen worden geslacht naar behoren worden geïdentificeerd en dient hij te waarborgen dat dieren die niet kunnen worden geïdentificeerd, afzonderlijk worden gedood en ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard. De beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht omdat dit niet naar behoren kon worden geïdentificeerd heeft tot gevolg dat het paard niet meer geschikt is om voor menselijke consumptie te worden geslacht. Aldus verandert de rechtspositie van de slachterij. Daarmee is deze beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat de minister het bezwaar van de slachterij in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
    
    
      6.4
      Wat betreft de mededeling van de dierenarts dat geen herkeuring mogelijk is, moet worden geoordeeld dat dit een feitelijke mededeling is. Hiermee heeft de dierenarts immers slechts meegedeeld dat de regelgeving in een situatie als hier aan de orde niet in de mogelijkheid van herkeuring voorziet. In zoverre heeft de minister het bezwaar van de slachterij terecht niet-ontvankelijk verklaard.
      
      7 Het voorgaande leidt tot het volgende. Het beroep is ongegrond voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit waarbij de minister het bezwaar tegen de mededeling van de dierenarts dat herkeuring niet mogelijk is niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is gegrond voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit waarbij de minister het bezwaar tegen de beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht voor menselijke consumptie niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
      
      8 Het College ziet aanleiding om het geschil definitief te beslechten. Partijen hebben zich inhoudelijk uitgelaten over de vraag of de dierenarts het paard terecht niet heeft toegelaten tot de slacht voor menselijke consumptie. Met de minister is het College van oordeel dat dit het geval is. Het paard had een Duits paspoort, maar een Nederlandse chip en was tot 20 maart 2020 niet ingeschreven in een Nederlandse databank. Daardoor kon het niet deugdelijk worden geïdentificeerd. De minister heeft er terecht op gewezen dat deugdelijke identificatie van belang is voor de achtergrondinformatie over de gezondheidsstatus van een voor de slacht aangeboden paard, zoals of - en zo ja wanneer - in het verleden bij het paard  medicijnen zijn toegediend en of consumptie van het vlees van dit paard dus verantwoord is. Indien het paard zonder deugdelijke identificatie toegelaten zou worden tot de slacht voor menselijke consumptie, zou dat een risico voor de volksgezondheid kunnen opleveren. De dierenarts heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat hij niet kon waarborgen dat het paard naar behoren kon worden geïdentificeerd zoals bedoeld in artikel 43 van de Uitvoeringsverordening 2019/627 en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 3, bij Verordening 853/2004. Het paard is daarom terecht ongeschikt geacht voor de slacht voor menselijke consumptie en niet toegelaten tot de slacht. Het College zal met toepassing van artikel 8:72 van de Awb het bezwaar tegen de beslissing om het paard niet toe te laten tot de slacht voor menselijke consumptie ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
      
      9 Omdat het College het beroep gegrond verklaart, dient de minister het door de slachterij betaalde griffierecht te vergoeden.
      
      10 Het College veroordeelt de minister in de door de slachterij gemaakte proceskosten. Deze stelt het College voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond voor zover gericht tegen het bestreden besluit waarbij de minister het bezwaar tegen de mededeling van de dierenarts dat herkeuring niet mogelijk is, niet-ontvankelijk heeft verklaard; 
      
      
        verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen het bestreden besluit waarbij de minister het bezwaar tegen de beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht voor menselijke consumptie, niet-ontvankelijk heeft verklaard;
      
      
        vernietigt in zoverre het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen de beslissing van de dierenarts om het paard niet toe te laten tot de slacht voor menselijke consumptie ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan de slachterij te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de slachterij tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. R.W.L. Koopmans en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2023.
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman						w.g. H.G. Egter van Wissekerke
    
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
  
  
    Verordening (EU) nr. 2017/625 (Verordening officiële controles). 
    
    
      Artikel 1
      Onderwerp en toepassingsgebied
    
    1. Bij deze verordening worden voorschriften vastgesteld voor:
    a. a) de uitvoering van officiële controles en andere officiële activiteiten door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten
    (…)
    2. Deze verordening is van toepassing op officiële controles op naleving van de op Unieniveau of door de lidstaten ter uitvoering van Uniewetgeving vastgestelde regels op de volgende gebieden:
    a. a) levensmiddelen en voedselveiligheid, integriteit en heilzaamheid in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, met inbegrip van voorschriften om eerlijke handelspraktijken te waarborgen, de belangen van de consument te beschermen en consumenten te informeren, alsook betreffende de vervaardiging en het gebruik van materialen en voorwerpen die bestemd zijn om met levensmiddelen in contact te komen;
    
    
      Artikel 18
      Specifieke voorschriften voor officiële controles en voor acties van de bevoegde autoriteiten in verband met de productie van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong
    
    1. Officiële controles die worden verricht om de naleving van de in artikel 1, lid 2, van deze verordening bedoelde regels te verifiëren met betrekking tot producten van dierlijke oorsprong die bestemd zijn voor menselijke consumptie, omvatten de verificatie van de naleving van de voorschriften die zijn vastgelegd in Verordeningen (EG) nr. 852/2004, (EG) nr. 853/ 2004, (EG) nr. 853/2004, (EG) nr. 1069/2009 evenals, indien van toepassing, (EG) nr. 1099/2009.
    2. De in lid 1 vermelde officiële controles in verband met de productie van vlees omvatten:
    a. a) de ante-mortemkeuring in het slachthuis door een officiële dierenarts, die voor de preselectie van dieren kan worden bijgestaan door daartoe opgeleide officiële assistenten.
    b) (…)
    c) de postmortem-keuring door een officiële dierenarts, onder toezicht van een officiële dierenarts, of, indien er voldoende garanties zijn, onder verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts
    4. Indien de in lid 2, onder a) en c), bedoelde officiële controles geen tekortkomingen aan het licht brengen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie zouden maken, wordt het gezondheidsmerk aangebracht op als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, gekweekt wild, voor zover het andere zoogdieren dan lagomorfen betreft, en grof vrij wild, door de officiële dierenarts, onder het toezicht van de officiële dierenarts, onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts of, onder de voorwaarden van lid 3, het slachthuispersoneel.
    
    
    
    
    
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 van de Commissie tot vaststelling van eenvormige praktische regelingen voor de uitvoering van officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627) 
      
    
    
    
      Artikel 43 Maatregelen in gevallen waarin niet aan de voorschriften voor levende dieren wordt voldaan 
    
    1. De officiële dierenarts ziet erop toe dat de exploitant van het levensmiddelenbedrijf zijn verplichting uit hoofde van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 3, bij Verordening (EG) nr. 853/2004 nakomt en waarborgt dat dieren die voor menselijke consumptie mogen worden geslacht naar behoren worden geïdentificeerd 
    (…).
    
  
  
    Wet dieren
    
    
      Artikel 1.1 Begripsbepalingen
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      
        dierlijke producten: van dieren afkomstige producten, al dan niet bewerkt of verwerkt, en daarvan afgeleide producten, met inbegrip van levende producten als broedeieren, sperma, eicellen en embryo’s (…)
    
    
  
  
    Besluit dierlijke producten
    
    
      Artikel 2.5. Herkeuring
    
    1. De exploitant van een levensmiddelenbedrijf kan herkeuring aanvragen ingeval hij zich met een beslissing met betrekking tot het vlees als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van verordening (EU) nr. 2017/625, afkomstig van als een als landbouwhuisdier gehouden hoefdier niet kan verenigen.
    2. Bij de herkeuring wordt de beslissing met betrekking tot het vlees, bedoeld in het eerste lid, heroverwogen.
    (…)
  
  
     Zie voor de volledige aanduiding van deze en andere verordeningen de BIJLAGE.
  
  
     Volgens artikel 1 wordt verstaan onder ‘werkzaamheden’: onderzoeken, keuringen, administratieve voorbereiding en afwikkeling daarvan.
  
  
     Naar het slachthuis verzonden dieren of partijen dieren, moeten zo worden geïdentificeerd dat 
    hun oorsprong kan worden getraceerd.
  
  
     De in lid 2, onder a) en c), bedoelde officiële controles ziin: a) de ante-mortemkeuring in het slachthuis door een officiële dierenarts, die voor de preselectie van dieren kan worden bijgestaan door daartoe opgeleide officiële assistenten, en c) de postmortem-keuring door een officiële dierenarts, onder toezicht van een officiële dierenarts, of, indien er voldoende garanties zijn, onder verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts
    4. Artikel 18, vierde lid, Verordening (EU) nr. 2017/625 luidt: 
    Indien de in lid 2, onder a) en c), bedoelde officiële controles geen tekortkomingen aan het licht brengen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie zouden maken, wordt het gezondheidsmerk aangebracht op als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, gekweekt wild, voor zover het andere zoogdieren dan lagomorfen betreft, en grof vrij wild, door de officiële dierenarts, onder het toezicht van de officiële dierenarts, onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts of, onder de voorwaarden van lid 3, het slachthuispersoneel.