ECLI:NL:CRVB:2018:3379, Centrale Raad van Beroep, 16-10-2018, 17/499 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering inkomenstoeslag. Zicht op inkomensverbetering. Bij de weigering van de inkomenstoeslag heeft het college ten onrechte de persoonlijke omstandigheden van appellante niet meegewogen. De beoordeling of zicht is op inkomensverbetering kan niet slechts gebaseerd worden op een in de referteperiode opgelegde maatregel in het kader van arbeidsre-integratie.

17499 PW 
    
    
      Datum uitspraak: 16 oktober 2018
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 
      28 november 2016, 15/6819 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. J.B.M. Swart, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Swart. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. de Feijter.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante ontvangt sinds 20 juni 2003 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. 
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 31 oktober 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 mei 2014, heeft het college de bijstand van appellante bij wijze van maatregel met ingang van 
        1 november 2013 voor de duur van één maand verlaagd met 50% op de grond dat appellante niet of in onvoldoende mate gebruik heeft gemaakt van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, waaronder begrepen sociale activering. Appellante is zonder bericht van verhindering niet verschenen bij de start van haar diagnosetraject op 7 oktober 2013 en heeft op 23 oktober 2013 te kennen gegeven dat zij niet meer aan het traject wil deelnemen. Tegen het besluit van 9 mei 2014 heeft appellante geen beroep ingesteld.
      
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 15 september 2014 heeft het college appellante een langdurigheidstoeslag ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend ter hoogte van € 367,-.
      
    
    
      1.4.
      
        Bij besluit van 21 september 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 
        11 november 2015 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag van 15 september 2015 van appellante om een individuele inkomenstoeslag ingevolge de PW afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante op grond van de Verordening individuele inkomenstoeslag Gemeente Almere 2015 (Verordening) niet in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag, omdat aan haar in de periode van 60 maanden voorafgaand aan de aanvraag een maatregel is opgelegd vanwege het niet of onvoldoende nakomen van een verplichting betreffende arbeidsinschakeling als bedoeld in de artikelen 18, tweede lid, 18, vierde lid, en artikel 18b, eerste lid, van de PW.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        4.1.1.
        
          Op grond van artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. 
          Ingevolge het tweede lid worden tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval gerekend:
        
        a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
        b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
        
      
      
        4.1.2.
        
          Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36. 
          Op grond van het tweede lid hebben de regels, voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, van artikel 36 in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. 
        
        
      
      
        4.1.3.
        
          De gemeenteraad van Almere heeft ter uitvoering van het bepaalde in artikel 8, 
          eerste lid, aanhef en onder b, van de PW de Verordening vastgesteld. Deze Verordening was geldig ten tijde in geding.
        
        
      
      
        4.1.4.
        Artikel 2 van de Verordening, voor zover nu van belang, luidt als volgt:
        
        
          	“1. Onverlet het bepaalde in artikel 36 van de wet komt in aanmerking voor de individuele inkomenstoeslag de belanghebbende (…) die gedurende een onafgebroken periode van 60 maanden aangewezen is geweest op een inkomen in Nederland dat niet hoger is (dan) 100% van de voor hem geldende bijstandsnorm, geen in aanmerking te nemen vermogen heeft als bedoeld in artikel 34 van de wet en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
          	2. (…)
          	3. Onverminderd het bepaalde in het eerste lid komt niet voor de individuele inkomenstoeslag in aanmerking de belanghebbende die gedurende de periode van 60 maanden een maatregel is opgelegd vanwege het niet of onvoldoende nakomen van een verplichting betreffende arbeidsinschakeling als bedoeld in de artikelen 18 lid 2 Participatiewet, 
        
        18 lid 4 Participatiewet 18b lid 1 Participatiewet.”
        
      
      
        4.1.5.
        In de toelichting op deze bepaling van de Verordening is vermeld dat in het derde lid een koppeling wordt gelegd met de Maatregelen- en handhavingsverordening, omdat het niet de bedoeling is dat iemand die een maatregel opgelegd heeft gekregen en daardoor een lager inkomen heeft daarvoor weer gecompenseerd wordt met de individuele inkomenstoeslag. 
        
      
      
        4.1.6.
        In de “Gemeentelijke uitvoeringsregels inzake individuele inkomenstoeslag, B162” staat dat een belanghebbende voor de individuele inkomenstoeslag in aanmerking komt als hij geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. Dat betekent dat belanghebbende wel zijn best moet doen om zijn inkomenspositie te verbeteren. Als hij in de referteperiode niet zijn best heeft gedaan en om die reden een arbeidsmarktgerelateerde maatregel heeft opgelegd gekregen, komt hij niet in aanmerking voor de individuele inkomenstoeslag. 
        
      
    
    
      4.2.
      Appellante heeft aangevoerd dat de in 2013 opgelegde maatregel niet in de weg heeft gestaan aan toekenning van een langdurigheidstoeslag in 2014. Zij mocht er daarom op vertrouwen dat deze maatregel evenmin invloed zou hebben op het recht op inkomenstoeslag in 2015.
      
      
        4.2.1.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van het college uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij appellante gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt dat haar in 2015, ondanks de aan haar opgelegde maatregel in 2013, een individuele inkomenstoeslag ingevolge de PW zal worden toegekend. Voorts moet de individuele inkomenstoeslag elk jaar opnieuw worden aangevraagd. Dit gold ook voor de langdurigheidstoeslag. Dat met betrekking tot een eerder jaar een toeslag is toegekend, brengt niet met zich mee dat een aanvraag ten aanzien van een volgend jaar moet worden ingewilligd, aangezien het college bij elke nieuwe aanvraag dient te beoordelen of recht bestaat op een toeslag.  
        
      
    
    
      4.3.
      Appellante heeft verder aangevoerd dat het college de afwijzing ten onrechte alleen heeft gebaseerd op het feit dat haar een maatregel is opgelegd en hierdoor niet naar haar persoonlijke omstandigheden heeft gekeken. Uit het enkele feit dat haar een maatregel is opgelegd vloeit niet voort dat zij niet haar best heeft gedaan om aan arbeid te komen. Zij heeft in de maand oktober 2013, dezelfde maand als waarin haar een maatregel is opgelegd, een baan gevonden voor vijftien uur per week en heeft deze werkzaamheden ruim een jaar volgehouden.
      
      
        4.3.1.
        
          Artikel 36 van de PW is naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 
          1 januari 2015 geldende artikel 36 van de WWB waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. Gelet op de uitspraak van 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1825, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 36 van de WWB dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. De wetgever meent dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van zicht op inkomensverbetering door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden, waarbij de wetgever er voor heeft gekozen om te bepalen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet zicht op inkomensverbetering heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, heeft de wetgever er - net als bij de verlening van individuele bijzondere bijstand - voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een ‘kan-bepaling’. Uit de genoemde uitspraak van 
          16 mei 2017 volgt dat, gelet op deze toelichting, de in artikel 36, eerste lid, van de PW neergelegde bevoegdheid van het college met name ziet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager bij de beoordeling van het hebben van uitzicht op inkomensverbetering.
        
        
      
      
        4.3.2.
        
          Het college heeft de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag gebaseerd op 
          artikel 2, derde lid, van de Verordening. Gelet op de zinsnede ‘Onverminderd het bepaalde in het eerste lid’ in artikel 2, derde lid, van de Verordening, in verbinding met de passage ‘Onverlet het bepaalde in artikel 36 van de wet’ in het eerste lid van dit artikel, dient niet uitsluitend de aan appellante in het verleden opgelegde maatregel te worden betrokken bij de beoordeling of appellante in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag, maar dienen daarbij ook haar persoonlijke omstandigheden, in de zin van artikel 36, eerste en tweede lid, van de PW, te worden betrokken. Het college heeft deze persoonlijke omstandigheden niet bij die beoordeling betrokken. Dit betekent dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. 
        
        
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank heeft wat in 4.3.1 en 4.3.2 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Daartoe is onvoldoende informatie voorhanden. Het college zal nader onderzoek moeten doen naar de persoonlijke omstandigheden van appellante en de vraag of zij uitzicht heeft op inkomensverbetering. De in 2013 aan appellante opgelegde maatregel is slechts één van de aspecten die daarbij een rol spelen. Aangezien het college nader onderzoek zal moeten doen, is toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus hier evenmin aangewezen en zal de Raad het college een opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      4.5.
      Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.002,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.004,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 11 november 2015 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        draagt het college op om opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 21 september 2015;
      
      
        bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.L. Boxum
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.V. van Donk
    
    
    
    
    
  
  
    IJ