ECLI:NL:CBB:2016:309, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-10-2016, 15/429
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Overgangsrecht Wet dieren niet van toepassing op herstelsancties. Ex tunc toetsing herstelsancties

tussenuitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/429 
      11351
    
    
    Tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2016 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. L.M. van den Ende),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 26 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd). Verweerder heeft aan appellant vier maatregelen opgelegd. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit ten aanzien van drie maatregelen herroepen.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn voorts verschenen [naam 2] en [naam 3] , dierenarts.  
    
    
    
      Bij beschikking van 2 juni 2016 heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. 
    
    
    
      Na toestemming van partijen om uitspraak te doen zonder nadere zitting heeft het College het onderzoek gesloten. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellant houdt op zijn percelen te [plaats 1] en [plaats 2] runderen, geiten en schapen. 
      
    
    
      1.2
      Op 14 mei 2014 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op de percelen van appellant, welke controle is vastgelegd in een toezichtrapport met nummer 79691. De toezichthouders hebben kort gezegd geconstateerd dat op de percelen veel rommel lag en materialen lagen met scherpe randen en uitsteeksels waaraan de dieren zich konden verwonden. Volgens de toezichthouders was onder meer sprake van een overtreding van artikel 5, vierde lid, van het Besluit welzijn productiedieren. 
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd omdat het welzijn van de dieren van appellant is aangetast. Voor de geconstateerde overtredingen wordt verwezen naar het toezichtrapport van de NVWA. Aan appellant is, voor zover thans nog relevant, de volgende maatregel opgelegd: 
      
      
        “3.	Zorg dat al uw dieren in inrichtingen worden gehouden, zonder scherpe randen en uitsteeksels waaraan de dieren zich kunnen verwonden.”
      
      
      2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant deels gegrond verklaard en is het bestreden besluit gedeeltelijk herroepen ten aanzien van drie van de vier opgelegde maatregelen. Alleen ten aanzien van maatregel 3 is de last gehandhaafd. Het besluit steunt daartoe op de volgende motivering.
      
      
        Per 1 juli 2014 zijn de artikelen 36 en 37 van de Gwwd komen te vervallen. Deze artikelen zijn vervangen door artikel 2.1 van de Wet dieren. In artikel 11.1, vijfde lid, van de Wet dieren is bepaald wanneer het oude of het nieuwe recht in de bezwaarprocedure van toepassing is. Het bezwaarschrift van appellant is na 1 juli 2014 ingediend. Dit betekent volgens verweerder dat op de heroverweging van het bestreden besluit de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd) van toepassing zijn. 
      
      
      
        Volgens verweerder blijkt het op de vier onderzochte bedrijfslocaties een rommel te zijn. Op de erven en in de stallen worden allerhande objecten en materialen met scherpe delen aangetroffen, waaraan de dieren zich kunnen verwonden. Nu deze erven voor de dieren vrij toegankelijk zijn, kunnen de dieren in aanraking komen met deze spullen en zich hieraan verwonden. Ook in de stallen ligt volgens verweerder gevaarlijk materiaal, zoals delen van metalen ruiven/hekwerken en overig verroest metaal. Niet alleen kunnen de aanwezige dieren zich aan de scherpe delen verwonden, maar de dieren kunnen ook met hun poten in deze voorwerpen verstrikt raken met ernstige verwondingen tot gevolg. Dit levert volgens verweerder een overtreding op van artikel 2.1 van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd. 
      
      
      3. Appellant betwist dat het een rommel was en dat op de erven en in de stallen allerhande objecten en materialen met scherpe delen zijn aangetroffen waaraan de dieren zich kunnen verwonden. Verweerder dient zijn stelling dat overal rommel lag op de erven en in de stallen door middel van een duidelijk en gedetailleerd rapport te onderbouwen. Appellant betwist de omvang van de gestelde rommel en het gebied waar men stelt rommel te hebben aangetroffen. Bovendien gebruikt appellant afscheidingen waardoor de dieren niet bij de rommel kunnen komen. Landbouwmachines en wagens hebben volgens appellant geen scherpe en uitstekende onderdelen waaraan de dieren zich kunnen verwonden. Dit geldt eveneens voor hekwerken/ruiven zodat appellant betwist dat wat aan rommel is aangetroffen daadwerkelijk dieren kan verwonden. De dieren van appellant zijn gezond en zijn nimmer gewond geraakt. 
    
    
      4.1
      De Gwwd luidde, voor zover van belang, tot 1 juli 2014 als volgt: 
      
      
        “Artikel 36 
        1 Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen. 
        (…) 
        3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen. 
      
      
      
        Artikel 37 
        Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.”
      
      
    
    
      4.2
      De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt: 
      
      
        	“Artikel 2.1 Dierenmishandeling
        1.Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.(…)3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts gedragingen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid.”
      
      
      
        Het Besluit welzijn productiedieren luidde tot 1 juli 2014 als volgt: 
      
      
      
        “Artikel 5 
        (…)
        4. Behuizing en inrichtingen voor de beschutting van een dier zijn zodanig geconstrueerd en verkeren in een zodanige staat van onderhoud dat er geen scherpe randen of uitsteeksels zijn die het dier kunnen verwonden.”
      
      
      
        Het Bhd luidt voor zover van belang als volgt: 
      
      
      
        “Artikel 1.6. Houden van dieren
        1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
        (…)
        Artikel 1.8. Behuizing
        (…)
        2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.
        (…).”
      
      
    
    
      4.3
      
        Het overgangsrecht in de Wet dieren luidt, voor zover relevant, als volgt:“Artikel 11.1. Overgangsrecht
        1. Besluiten, niet inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, genomen bij of krachtens de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, de Kaderwet diervoeders, de Diergeneesmiddelenwet, de Wet op de dierenbescherming, de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990 of, voor zover zij betrekking hebben op onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, krachtens de Landbouwkwaliteitswet of de Landbouwwet, die gelden op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden geacht te zijn genomen op grond van deze wet, onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften, beperkingen en voorwaarden voor zover de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen dit vereist.
        (…)
        3. Ten aanzien van besluiten als bedoeld in het eerste lid doet Onze Minister per soort, onderverdeeld naar de bepaling of bepalingen waarop de besluiten berustten, mededeling in de Staatscourant van de bepaling of bepalingen waarop zij vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet worden geacht te berusten.
        4. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige aanvragen, verzoeken tot het nemen van een besluit als bedoeld in het eerste lid, zijn aanhangig in de staat, waarin zij zich op dat moment bevinden en worden overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de wetten, bedoeld in het eerste lid, behandeld en beslist.
        5. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit als bedoeld in het eerste lid, zijn aanhangig in de staat, waarin zij zich op dat moment bevinden en worden overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de wetten, bedoeld in het eerste lid, behandeld en beslist.(…)”
      
      
      
        De Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2007-2008, 31 398, nr. 3, blz. 129) zegt hierover het volgende: 
      
      
      
        “Artikel 11.1
      
      
      
        Op grond van de wetten die door het onderhavige wetsvoorstel worden vervangen, zijn vele besluiten genomen, zoals vergunningen, erkenningen, registraties, toestemmingen, goedkeuringen en ontheffingen. Uitgangspunt is dat deze besluiten onder het regime van dit wetsvoorstel onverkort dienen te blijven gelden. Dit wordt in het eerste lid tot uitdrukking gebracht. Het tweede lid regelt hetzelfde voor meldingen die zijn gedaan aan de overheid. Door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zal, wanneer de uitvoeringsregelgeving van het onderhavige wetsvoorstel gereed is, een transponeringstabel worden opgesteld, die duidelijk maakt wat de precieze nieuwe juridische basis van de betrokken besluiten is geworden. Dit regelt het derde lid.Het vierde tot en met het zesde lid regelen het overgangsrecht met betrekking tot de aanvraag, en de bestuursrechtelijke procedures van de bezwaarprocedure tot en met de behandeling door de bestuursrechter.”
      
      
      
      5. Het College ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft beoordeeld of appellant de Wet dieren en het Bhd heeft overtreden. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend.  
      
    
    
      5.1
      Uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat bij de heroverweging in bezwaar in de regel wordt uitgegaan van de feitelijke situatie en het recht  dat geldt ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar, tenzij uit de wet of uit de aard van het betrokken besluit anders voortvloeit. In geval van een besluit waarbij een herstelsanctie is opgelegd zoals bij de thans in geding zijnde last onder bestuursdwang (herstelsanctiebesluit), geldt dat verweerder alleen gebruik mag maken van zijn bevoegdheid, indien een gedraging van een burger op grond van de ten tijde van die gedraging geldende regelgeving als een overtreding valt te kwalificeren. De burger hoeft immers bij de bepaling van zijn handelen of nalaten geen acht te slaan op wetgeving die niet meer van toepassing is, terwijl hij rekening kan noch hoeft te houden met wetgeving die nog niet van kracht is. Daarom volgt uit de aard van herstelsanctiebesluiten dat bij de heroverweging in bezwaar op grond van het recht zoals dat gold ten tijde van het begaan van de gedraging, moet worden beoordeeld of de gedraging die feitelijk aan het herstelsanctiebesluit ten grondslag is gelegd als een overtreding moet worden gekwalificeerd. Indien de gedraging zou worden beoordeeld op grond van eerst na het begaan ervan in werking getreden regelgeving, zou aan die regelgeving bovendien terugwerkende kracht worden toegekend, hetgeen zich niet verdraagt met artikel 4 van de Wet algemene bepalingen. Als gedurende het aanhangig zijn van een bezwaarschrift tegen een herstelsanctiebesluit een relevante wijziging van de regelgeving in werking treedt, dient in het kader van de heroverweging in bezwaar te worden beoordeeld of de verweten gedraging daardoor het karakter van overtreding verliest, dan wel of daarop een lichter sanctieregime van toepassing is geworden, met ingang van het tijdstip waarop de gewijzigde regelgeving van kracht is geworden.
      
    
    
      5.2
      Verweerder had daarom bij het bestreden besluit moeten heroverwegen of appellant op 14 mei 2014 de artikelen 36 en 37 van de Gwwd en het Besluit welzijn productiedieren heeft overtreden.
    
    
      5.3
      Artikel 11.1, vijfde lid, van de Wet dieren dwingt niet tot een andere conclusie, nu deze bepaling toepassing mist in geval van herstelsanctiebesluiten. Naar het oordeel van het College heeft de wetgever met artikel 11.1, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met het derde en het vierde lid van dit artikel, en acht slaande op de toelichting en de daarin gegeven opsomming van besluiten die bedoeld zijn onder de werkingssfeer van dit artikel te vallen, kennelijk het oog gehad op onherroepelijk geworden begunstigende besluiten, waarbij deze vergunningen en dergelijke zijn verleend. De wetgever heeft met deze bepaling kennelijk beoogd dat deze begunstigende besluiten vanaf 1 juli 2014 als verleend op grond van de Wet dieren worden aangemerkt. Nu in het onderhavige geval geen sprake is van een begunstigend besluit maar van een herstelsanctie, moet worden geoordeeld dat dit geen besluit is waarop het eerste lid van artikel 11.1 van de Wet dieren van toepassing is. Daaruit volgt dat ook het vijfde lid van dit artikel toepassing mist. De Wet dieren bevat verder geen overgangsrecht dat van toepassing kan worden geacht op herstelsanctiebesluiten. Daaruit volgt dat aan deze wet onmiddellijke werking toekomt, maar geen terugwerkende kracht tot handelingen die zich voor 1 juli 2014 hebben voorgedaan.
    
    
      5.4
      Verweerder heeft daarom ten onrechte de Wet dieren en het Bhd van toepassing geacht op de aan appellant verweten gedragingen, nu deze voor 1 juli 2014 hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat het bestreden besluit is genomen op een onjuiste wettelijke grondslag.
      
      
        6.	Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen dit gebrek te herstellen met toepassing van artikel 8:51a van de Awb. 
      
      
    
    
      6.1
      Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de last onder bestuursdwang, uitsluitend is opgelegd wegens overtreding van artikel 1.8 van het Bhd en niet zoals in het bestreden besluit is overwogen wegens overtreding van artikel 1.6 van het Bhd. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5 is overwogen, had verweerder bij het bestreden besluit moeten nagaan of sprake was van een overtreding van artikel 5, vierde lid, van het Besluit welzijn productiedieren, dat aan het primaire besluit ten grondslag is gelegd en dat anders luidt dan artikel 1.8 van het Bhd. Gelet op het verschil tussen deze wettelijke bepalingen, waarvan zonder nadere toelichting door verweerder, die ontbreekt, niet kan worden gezegd dat het onbetekenend is, dient verweerder te heroverwegen of op grond van oud recht sprake is geweest van een overtreding.
      
    
    
      6.2
      Vervolgens dient verweerder te beoordelen of per 1 juli 2014 voor appellant gunstiger recht is gaan gelden, waardoor aan de gedragingen terzake waarvan de last is opgelegd per die datum geheel of gedeeltelijk het karakter van een overtreding is komen te ontvallen, in welk geval de last onder bestuursdwang geheel of gedeeltelijk met ingang van die datum herroepen zou moeten worden. 
      
    
    
      6.3
      Het herstel van het gebleken gebrek vergt het nemen van een nieuw besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb ter vervanging van het bestreden besluit. Daarvoor zal een termijn van 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak worden gesteld. Deze termijn is volgens vaste rechtspraak bindend, behoudens zeer uitzonderlijke omstandigheden. Indien verweerder meent meer tijd nodig te hebben voor het herstel van het besluit, dient hij voor het verstrijken van de termijn gemotiveerd om verlenging te verzoeken.  
      
      
        7.	Nadat het besluit is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.M. Smorenburg en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2016.
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. M.S. van den Berg