ECLI:NL:RBROT:2021:7021, Rechtbank Rotterdam, 23-07-2021, ROT 21/374
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Gegrond. Terugvordering toeslagen is niet in overeenstemming met een juiste belangenafweging.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/374
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
    Belastingdienst/Toeslagen, verweerder
    gemachtigde: [naam gemachtigde] .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij brief van 8 september 2020 heeft verweerder het verzoek van eiseres om bij de berekening van haar huurtoeslag over 2019 rekening te houden met bijzonder inkomen, afgewezen. Bij besluit van 2 oktober 2020 (hierna het primaire besluit) heeft verweerder de zorg- en huurtoeslag van eiseres over 2019 definitief vastgesteld op nihil en het kindgebondenbudget voor 2019 definitief vastgesteld op € 2.687,-. De teveel aan voorschotten ontvangen zorgtoeslag van € 1.189,-, kindgebondenbudget van € 2.597,- en huurtoeslag van € 4.073 over 2019 worden van eiseres teruggevorderd.
    
    
    
      Bij besluit van 11 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2021. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak de definitieve vaststelling van de zorg- en huurtoeslag van eiseres over 2019 op nihil en het kindgebondenbudget voor 2019 op € 2.687,- en de hieruit voortvloeiende terugvorderingen van teveel aan voorschotten ontvangen zorgtoeslag van € 1.189,-, kindgebondenbudget van € 2.597,- en huurtoeslag van € 4.073,-.
    
    2. Eiseres heeft van 21 juli 2016 tot en met 2018 een uitkering als voorlopige lening van de Sociale Dienst Drechtsteden ontvangen. De uitkering als lening is geen belaste uitkering, waardoor geen afdracht van loonheffing en premies heeft plaatsgevonden. In augustus 2019 is besloten om de uitkering als lening om te zetten in een verstrekking om niet. Hierdoor is in 2019 de uitkering over de jaren 2016 tot en met 2018 alsnog belast. 
    
      3.1.
      Verweerder heeft bij het bestreden besluit overwogen dat de door de Basisregistratie inkomensgegevens (hierna: BRI) vastgestelde inkomensgegevens van eiseres over 2019, zijnde het laatst bepaalde verzamelinkomen van € 59.423,-, is gebruikt bij de definitieve berekening van haar toeslagen over 2019. Indien eiseres van mening is dat de Inspecteur het verzamelinkomen op een onjuist bedrag heeft vastgesteld, is bezwaar maken tegen de aanslag inkomstenbelasting 2019 de aangewezen weg. Een daaruit voortvloeiende wijziging van het inkomensgegeven zal dan eventueel op grond van artikel 20 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) kunnen leiden tot een herziening van de vaststelling van het recht op toeslagen.
      
    
    
      3.2.
      
        Voor zover eiseres verzoekt om bepaalde onderdelen van het inkomen buiten beschouwing te laten, is verweerder van mening dat dit niet mogelijk is. De Afdeling van de Raad van State (hierna Afdeling) heeft in de uitspraak van 7 juli 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN0491) bevestigd dat bij het bepalen van de draagkracht, de aanslag inkomstenbelasting zoals die is vastgesteld door de inspecteur voor de inkomstenbelasting, gevolgd moet worden. Ten aanzien van de huurtoeslag is overwogen dat de wet geen mogelijkheid biedt om hiervan af te wijken, behoudens de uitzonderingen genoemd in artikel 2b van het Besluit huurtoeslag (hierna: het Bht). De geldlening om niet is hierin niet opgenomen. Verweerder stelt niet bevoegd te zijn om deze opsomming uit te breiden op grond van het gestelde in artikel 55, vijfde jo. zesde lid, van de Wet op de huurtoeslag (Wht). Hierin is gezegd dat alleen in de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde gevallen kan worden afgeweken van het vastgestelde toetsingsinkomen. Inkomensbestanddelen die niet zijn opgenomen in artikel 2b, eerste lid, van het Bht, kunnen niet buiten beschouwing gelaten worden, omdat daar geen wettelijke grondslag voor is. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1990).
        Ten aanzien van de zorgtoeslag en het kindgebondenbudget is in het verweerschrift toegelicht dat er geen mogelijkheid is om een inkomensbestanddeel buiten beschouwing te laten.
      
      
    
    
      3.3
      Volledigheidshalve is in het verweerschrift verwezen naar de brief van het ministerie van financiën van 18 september 2018. Deze brief gaat over de compensatie regeling in situaties waarbij dit “papieren inkomen” speelt. Voor de voorgaande jaren 2014-2016 is een compensatieregeling getroffen. Vanaf 2017 is dit probleem structureel opgelost. Per 1 januari 2017 is een regeling getroffen dat het “papieren inkomen” via de gemeente en de loonbelasting wordt afgehandeld, waar het “papieren inkomen” als eindheffing geldt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres dit inkomen via de aangifte bij de inspecteur voor de inkomstenbelasting moet laten corrigeren.
      
    
    
      3.4.
      Ten aanzien van de terugvordering is in het verweerschrift toegelicht dat op grond van de systematiek van de Awir voorafgaande aan de definitieve berekening de bedragen van de voorschotten zoveel mogelijk wordt bepaald op het bedrag waarop de definitieve berekening vermoedelijk zal worden vastgesteld. Een toeslag is een financiële tegemoetkoming van het Rijk waarop alleen aanspraak kan worden gemaakt als wordt voldaan aan de daartoe in wet- en regelgeving gestelde voorwaarden. Verweerder probeert te voorkomen dat er ten onrechte toeslagen worden uitgekeerd, maar om uiteenlopende redenen kan dat niet in alle gevallen worden voorkomen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 24, derde lid, van de Awir, terecht de ten onrechte verstrekte voorschotten van eiseres worden teruggevorderd. 
      
    
    
      3.5.
      Tenslotte is in het verweerschrift aangegeven dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat een belangenafweging met betrekking tot de terugvordering is gemaakt. Ten aanzien hiervan is in het verweerschrift overwogen dat de Afdeling met de uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) heeft bepaald dat artikel 26 van de Awir verweerder een discretionaire ruimte biedt bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de nadelige gevolgen voor een belanghebbende niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. In het Verzamelbesluit Toeslagen, laatstelijk van 11 januari 2021, is het beleid rondom het matigen van de terugvordering van toeslagen opgenomen. Uit dit besluit volgt dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verklaring van eiseres dat zij feitelijk € 13.233,- heeft ontvangen, in plaats van het inkomen van € 59.425,-, niet als bijzondere omstandigheid zoals bedoeld in het Verzamelbesluit kan worden aangemerkt. Daarnaast zijn er volgens verweerder geen specifieke of aanvullende omstandigheden die op zichzelf of in samenhang zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden die na een belangenafweging reden zijn van de terugvordering af te zien of te matigen. Uit het Verzamelbesluit volgt ook dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. De belanghebbende kan op diens verzoek onder voorwaarden in aanmerking komen voor een betalingsregeling op maat op basis van zijn betalingscapaciteit.   	
      
      4. Eiseres voert in beroep aan dat haar totale uitkering/inkomen over 2019 € 13.233,- bedroeg. Zij is van mening dat verweerder bij de vaststelling van haar toeslagen over 2019 rekening dient te houden met deze inkomsten. Als gevolg van de omzetting van een lening naar uitkering om niet heeft de Sociale Dienst de uitkeringen over 2016 tot en met 2018 € 57.124,- als inkomen aan de belastingdienst doorgegeven. Ter ondersteuning van haar standpunt heeft zij een verklaring van de Sociale Dienst van 19 december 2019 overgelegd. In deze verklaring is bevestigd dat dit de indruk geeft dat aan eiseres in 2019 een inkomen is verstrekt van € 44.000,- (of het bedrag dat momenteel bekend is bij de Belastingdienst als inkomen over 2019). Het te verwachten bruto belastbare inkomen van de jaaropgaaf van 2019 is € 57.124,-, waarvan € 43.891,00 inkomen over de voorgaande jaren als gevolg van de omzetting van een lening naar een uitkering om niet. Het verschil tussen deze bedragen, zijnde € 13.233,-, is haar feitelijk inkomen over 2019. Eiseres is van mening dat bij de vaststelling van haar toeslagen over 2019 de uitkeringen over 2016 tot en met 2018, het zogenaamde “papieren inkomen” buiten beschouwing gelaten moeten worden.
      Tevens voert eiseres aan dat zij niet in staat is met haar inkomen deze bedragen terug te betalen.
      
      5. Wettelijk kader
      
      
        Zorgtoeslag en kindgebonden budget zijn een inkomensafhankelijke regeling, zodat op de verstrekking daarvan de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) van toepassing is. In artikel la, eerste lid, van de Wet op de huurtoeslag (hierna: Wht) is bepaald
        dat de Awir van toepassing is op de huurtoeslag.
      
      
      
        Uit artikel 8, eerste lid en artikel 2, eerste lid, onder i, van de Awir (wettekst 2014) volgt dat het toetsingsinkomen het inkomensgegeven is als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna; Awr). In artikel 21, onderdeel e, van de Awr staat vervolgens wat verstaan moet worden onder het inkomensgegeven: indien over een kalenderjaar een aanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen.
      
      
      
        De rechtbank oordeelt als volgt.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank volgt verweerder in de onder rechtsoverweging 3.1 van deze uitspraak gegeven motivering dat op grond van de genoemde wetgeving en jurisprudentie de in de BRI vastgelegd inkomensgegeven over 2019 het bepaalde verzamelinkomen van eiseres over 2019 € 59.423 is. 
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiseres met de verklaring van de Sociale Dienst van 19 december 2019 heeft aangetoond dat zij over 2019 een feitelijk inkomen van € 13.233,- heeft genoten. De Sociale Dienst heeft hierbij toegelicht dat het te verwachten bruto belastbare inkomen van de jaaropgaaf van 2019 € 57.124,- is. Hiervan is € 43.891,- inkomen over de voorgaande jaren als gevolg van omzetting van een lening naar een uitkering om niet. Hierbij heeft de Sociale Dienst voorts vermeld dat het verzoek aan de Belastingdienst is om hiermee rekening te houden.
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank volgt verweerder in de onder rechtsoverweging 3.2. van deze uitspraak vermelde motivering dat de wet verweerder geen mogelijkheid biedt om van de in de BRI vastgestelde inkomensgegeven af te wijken. Deze omzetting van geldlening naar een uitkering om niet, het zogenoemde “papieren inkomen” is niet opgenomen in de lijst van uitzonderingen voor de huurtoeslag genoemd in artikel 2b van het Bht en voor de zorgtoeslag en het kindgebondenbudget heeft verweerder terecht gesteld dat er geen mogelijkheid is om een inkomensbestanddeel buiten beschouwing te laten. 
      
      
        Verweerder heeft terecht bij de definitieve vaststelling van haar toeslagen over 2019 de in de BRI vastgestelde inkomensgegeven over 2019 van € 59.423,- als verzamelinkomen gehanteerd. De rechtbank overweegt hierbij dat niet betwist is dat de in de voornoemde brief van de Sociale Dienst van 19 december 2019 te verwachte bruto jaar inkomen van € 57.124,- in de BRI is aangepast en is vastgesteld op € 59.423,-.
      
      
    
    
      6.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het bestreden besluit terecht het primaire besluit heeft gehandhaafd voor zover hierin is vastgesteld dat eiseres met inachtneming van het verzamelinkomen van € 59.423,- definitief geen recht op de zorg- en huurtoeslag over 2019 heeft en haar recht op kindgebondenbudget voor 2019 is vastgesteld op € 2.687,-. 
      
      7. Ten aanzien van de terugvordering van de teveel aan voorschotten ontvangen toeslagen over 2019 overweegt de rechtbank als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat uitgaande van het verzamelinkomen van € 59.423,- , totaal € 7.859,- (€ 1.189,- zorgtoeslag, € 2.597,- kindgebondenbudget en € 4.073 huurtoeslag) aan voorschotten over 2019 te veel aan eiseres is verstrekt. 
      
      8. Verweerder heeft met de motivering in het verweerschrift alsnog met toepassing van het Verzamelbesluit Toeslagen, laatstelijk aangepast per 15 januari 2021, de belangen van eiseres afgewogen. De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat van bijzondere omstandigheden in dit geval geen sprake is. 
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat geen gevolg is gegeven aan overweging van in de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, waarbij is overwogen dat onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afgezien of het terug te vorderen bedrag kan worden gematigd, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de toeslag aan de orde konden komen. Op grond van artikel art. 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van dat besluit voor een belanghebbende namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De rechtbank is van oordeel het gevolg van deze nieuwe uitleg van artikel 26 van de Awir is dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de terugvordering van toeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen maatwerk te leveren waarbij kennelijk het Verzamelbesluit Toeslagen ten onrechte beperkend werkt. 
      
      
      
        Verweerder heeft gesteld dat het verschil van de feitelijke inkomsten van € 13.233,- en het verzamelinkomen van € 59.425,-, door de wijziging met terugwerkende kracht van haar uitkering/lening naar een verstrekking om niet, niet als dergelijke bijzondere omstandigheid wordt aangemerkt. 
      
      
      
        In het verweerschrift (zie rechtsoverweging 3.3. van deze uitspraak) is toegelicht dat voor situaties waarbij sprake is van eindheffing van het “papieren inkomen” dit probleem vanaf 2017 structureel is opgelost door een getroffen regeling waardoor dit door de gemeente en verweerder (afdeling loonbelasting) wordt afgehandeld.
        De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan dat uit de brieven van Sociale Dienst van 19 december 2019 en 21 september 2020 valt af te leiden dat verklaringen omtrent dit “papieren inkomen” aan eiseres worden verstrekt, waarbij wordt aangegeven dat ‘Het verzoek aan de Belastingdienst is om rekening te houden met deze splitsing.’
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat hieruit valt af te leiden dat gemeente Dordrecht de situatie van het “papieren inkomen” van eiseres over 2019 niet heeft opgelost met de inspecteur/loonbelasting, waardoor ook haar inkomsten in de BRI niet zijn aangepast en verweerder bij de vaststelling van haar toeslagen over 2019 een verzamelinkomen van € 59.423,- hanteert. Voor zover verweerder heeft gesteld dat eiseres de aangifte bij de inspecteur voor de inkomstenbelasting moet laten corrigeren, komt dit naar het oordeel van de rechtbank niet overeen met het standpunt dat het probleem van het “papieren inkomen” vanaf 2017 door de gemeenten met de inspecteur van de belastingdienst moet worden opgelost. Eiseres heeft toegelicht dat zij op deze wijze ‘van het kastje naar de muur’ gestuurd wordt. Eiseres heeft ter zitting van 23 juni 2021 toegelicht dat zij geen bezwaar heeft ingediend bij de Inspecteur van de inkomstenbelasting, omdat zij geadviseerd is om met de verklaring van de Sociale Dienst bezwaar te maken tegen het primaire besluit. Met de later afgegeven nadere verklaring van de Sociale Dienst beroep is haar geadviseerd beroep in te stellen tegen het bestreden besluit.
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat het terugvorderen in dit geval gelet op de bijzondere feitelijke situatie niet in evenredige verhouding staat tot de gevolgen voor eiseres. Eiseres heeft immers in 2019 geen inkomen van € 59.423,- maar een feitelijk besteedbaar inkomen genoten van € 13.233,-. De rechtbank is van oordeel dat de terugvordering van bijna € 8.000,-  onevenredig met het besteedbaar inkomen van € 13.233,-. Juist in deze situatie is het wrang dat dan van eiseres wordt teruggevorderd. 
      
      
      
        De oorzaak van de wijzing van het (verzamel) inkomen van eiseres en het feitelijk inkomen van € 13.233,-, had verweerder naar het oordeel van de rechtbank moeten aanmerken als een bijzondere omstandigheid. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen voor zover verweerder de verstrekte voorschotten van toeslagen over 2019 van eiseres terugvordert, niet in stand blijven.
      
      
      9. Voor zover verweerder ter zitting heeft gesteld dat eiseres € 19.000,- aan loonheffing heeft terug ontvangen, hetgeen eiseres heeft betwist, overweegt de rechtbank dat uit de stukken niet valt af te leiden of de wijziging van haar onbelaste uitkering over 2016 tot en met 2018, naar een uitkering om niet, gevolgen heeft voor eventuele vordering van loonheffing over deze jaren.
      
      10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder de verstrekte voorschotten van toeslagen over 2019 van eiseres terugvordert. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de toeslagen over 2019 niet van eiseres worden teruggevorderd.
      
      11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; voor zover hierbij de toeslagen over 2019 van eiseres worden teruggevorderd,
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak voor zover in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat de toeslagen over 2019 niet van eiseres worden teruggevorderd.
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 49,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van G.J. Machwirth, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 23 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.