ECLI:NL:RBOVE:2018:737, Rechtbank Overijssel, 21-02-2018, C/08/196349 / HA ZA 17-21
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Eiser vordert dat de Staat der Nederlanden (Rijkswaterstaat) een brug aanlegt om zijn perceel te kunnen bereiken, zoals hij heeft toegezegd. In het kader van een onteigening was eiser de bestaande toegangsweg tot zijn perceel kwijtgeraakt. Na onteigening resteerde slechts een toegangsweg over een overloop, die niet het hele jaar begaanbaar was. De rechtbank heeft overwogen dat de opmerking van de Staat dat eiser een brug zou krijgen, inderdaad moet worden gekwalificeerd als een toezegging. Het verweer van de Staat dat de aanleg van een brug niet van hem gevergd kan worden vanwege gewijzigde omstandigheden (met name: de kosten voor de aanleg en de reeds verbeterde bereikbaarheid tot gemiddeld 356 dagen per jaar), wordt door de rechtbank verworpen, onder meer omdat de Staat dat voorbehoud niet had gemaakt bij de toezegging.

vonnis
    RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Team kanton en handelsrecht
    
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/08/196349 / HA ZA 17-21
    
    
    
      
        Vonnis van 21 februari 2018
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiser]
        ,
      wonende te [plaats] ,
      eiser,
      advocaat mr. D.M.H.M. van Dijk te Arnhem,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon STAAT DER NEDERLANDEN 
      (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat),
      zetelend te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaat mr. A.C.M. Remmé te Utrecht.
    
    
    
      Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding d.d. 29 december 2016,
        
        
          de akte houdende producties d.d. 11 januari 2017,
        
        
          de conclusie van antwoord d.d. 5 april 2017, met producties,
        
        
          de conclusie van repliek d.d. 12 juli 2017, met producties,
        
        
          de akte d.d. 23 augustus 2017, met productie,
        
        
          de conclusie van dupliek d.d. 4 oktober 2017.
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1.
      
        [eiser] woont in een woning te Zwolle aan [adres] . Deze woning is gelegen in de uiterwaarden van de rivier de IJssel.
      
    
    
      2.2.
      Via het door de Staat gedreven programma “Ruimte voor de Rivier” wordt op een groot aantal plaatsen langs de zijtakken van de rivier de Rijn meer ruimte voor de rivier gegeven. Van dit programma maakt deel uit het project “Uiterwaardvergraving Scheller en Oldeneler Buitenwaarden”, in welk verband onder meer percelen grond, in eigendom van [eiser] , zijn onteigend en de bereikbaarheid van de woning van [eiser] is beïnvloed. 
      
    
    
      2.3.
      In de situatie voor de onteigening kon [eiser] zijn woning bereiken via een ontsluitingsweg door de uiterwaard, via welke weg de woning (circa) 362 dagen per jaar bereikbaar was. Op de dagen dat de woning door hoogwater niet bereikbaar was, gebruikte [eiser] een boot. Tevens beschikte [eiser] over een rij palen waarover hij planken kon leggen voor een loopbrug op een hoogte van NAP +4.20 meter om de dijk te bereiken.
      
    
    
      2.4.
      Aanvankelijk is beoogd dat de gewijzigde ontsluiting van de woning zou plaatsvinden via een overlaat met een lengte van 120 meter op een hoogte van NAP +1.50 meter. De bereikbaarheid van de woning via zo’n overlaat zou (circa) 335 dagen per jaar bedragen, waarbij [eiser] een langere route diende af te leggen om de dijk te bereiken. Een overlaat is een waterbouwkundige constructie om hoogwater te reguleren (door een teveel aan water te lozen op achter de overlaat lager gelegen land) en zo kritieke waterhoogten te voorkomen. 
      
    
    
      2.5.
      Vanwege de beperking in bereikbaarheid van de woning van [eiser] in dagen is de mogelijkheid onderzocht van een brug naast de beoogde overlaat. In 2008 zijn de kosten voor een brug met een lengte van 120 meter en met een hoogte van NAP +3.00 meter begroot op € 700.000,00.
      
    
    
      2.6.
      Vanwege gewijzigde inzichten - vermindering van aanzanding in de IJssel - is het in 2009 als nodig beoordeeld de overlaat te verhogen tot NAP +2.10 meter, waardoor de overlaat 180 meter lang werd. Door deze verhoging werd de bereikbaarheid van de woning van [eiser] verhoogd van 335 naar 353 dagen per jaar. De lengte van een naast de overlaat gelegen brug zou door de verhoging en de verlenging van de overlaat eveneens moeten worden verlengd tot 180 meter. 
      
    
    
      2.7.
      Op verzoek van de gemeente Zwolle is vanaf medio 2011 de mogelijkheid onderzocht van een alternatieve locatie voor een brug, te weten op de plek van de oorspronkelijke ontsluiting van de woning van [eiser] , waardoor [eiser] niet zou behoeven om te rijden. In de verdere ontwerpen is het Waterschap Groot Salland (hierna: het Waterschap) uitgegaan van die gewijzigde locatie voor een brug met een hoogte van NAP +2.35 meter, waarmee de woning van [eiser] gemiddeld 361 dagen per jaar bereikbaar zou zijn.
      
    
    
      2.8.
      
        In de onteigeningsprocedure heeft de Staat in zijn nota voor deskundigen d.d. 23 november 2012 - voor zover relevant - verwoord:
        Voor de nieuwe situatie was aanvankelijk een ontsluiting voor de woning aan [adres] opgenomen via een brug over de zuidelijke overlaat. Over verzoek van de eigenaar heeft de raad van de gemeente Zwolle door middel van een amendement de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier opdracht gegeven om in overleg met de eigenaar een alternatieve ontsluiting te onderzoeken. Als realisator van de maatregel heeft vervolgens het Waterschap Groot Salland het overleg met de eigenaar gevoerd. In dit overleg is recentelijk besloten een alternatieve ontsluiting via een brug direct richting de Schellerdijk te realiseren, mits hiervoor een (project)omgevingsvergunning wordt verleend.
        In het vervolg van de onteigeningsprocedure is aan de ontsluiting van de woning van [eiser] geen aandacht meer besteed.
      
      
    
    
      2.9.
      De Staat heeft in verband met het project de onder 2.6. bedoelde overlaat met een hoogte van NAP +2.10 meter doen aanleggen, via welke de woning van [eiser] bereikbaar is geworden. Aan [eiser] is voorts een bedrag betaald van € 9.386,00 (incl. btw) voor de aanschaf van een gemotoriseerde boot, waarmee de woning in geval van hoog water bereikbaar is. Na de aanleg van de overlaat en de daarachter uitgegraven hoogwatergeul beschikt [eiser] niet meer over de mogelijkheid van de aanleg van een loopbrug op palen om zo zijn woning te kunnen bereiken.
      
    
    
      2.10.
      Op 20 april 2015 heeft het Waterschap een aanneembedrijf opdracht gegeven voor een ontwerp van onder meer de oeververbinding naar de woning van [eiser] . Op 6 mei 2015 heeft het Waterschap een aanvraag ingediend bij de gemeente Zwolle om een omgevingsvergunning ten behoeve van de aanleg van een oeververbinding (brug met toegangswegen) ten behoeve van de woning van [eiser] . 
      
    
    
      2.11.
      In mei 2015 heeft de door de Staat bevraagde aannemer berekend dat de bouw van een brug met bijbehorende voorzieningen circa € 2.500.000,00 zou bedragen exclusief de kosten van beheer en onderhoud van € 215.000,00 per jaar.
      
    
    
      2.12.
      
        In een brief van 12 oktober 2015 heeft de Staat, ter bevestiging van een op 7 oktober 2015 gehouden gesprek, aan [eiser] de uitkomst van voornoemde berekening meegedeeld, waarna onder meer is vermeld:
        Ik heb u toegelicht dat door dit gewijzigde financiële inzicht de beoordeling van het project is gewijzigd: de kosten van de bouw van een brug met de bijbehorende werkzaamheden blijken disproportioneel hoog te worden. Ik ben daarom voornemens als uitvoerder van de PKB Ruimte voor de Rivier het project in die zin te wijzigen dat geen brug zal worden aangelegd. Bij het niet realiseren van de brug zal uw woning gemiddeld 353 dagen per jaar via de (verhoogde) inlaat over land bereikbaar blijven. 
        Het is vanzelfsprekend dat indien u door deze beslissing van Rijkswaterstaat schade zult leiden, deze schade zal worden vergoed volgens de daarvoor geldende regels. (…)
        (…)
        In het gesprek dat ik met u had kwam ook de mogelijkheid aan de orde om uw woning aan Rijkswaterstaat te verkopen. (…) Gezien het voortraject ben ik bereid met u in onderhandeling te treden over de minnelijke aankoop van uw woning. 
      
      
    
    
      2.13.
      Bij brief van 17 maart 2016 heeft de Staat aan [eiser] laten weten dat hij een beslissing heeft genomen over de wijziging van het project. De Staat heeft besloten om aan het Waterschap geen geld ter beschikking te stellen voor het realiseren van een aparte brug voor het ontsluiten van het perceel van [eiser] . De reden daarvoor is het voortschrijdend inzicht ten aanzien van de kosten van het realiseren van een dergelijke voorziening (circa 2,5 miljoen euro) en de beoordeling van de bereikbaarheid van het perceel via de overlaat en via een bootvoorziening. 
      
    
    
      2.14.
      Het Waterschap heeft op 5 april 2016 op verzoek van de Staat zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor genoemde oeververbinding ingetrokken.
      
    
    
      2.15.
      Per brief van 23 augustus 2016 heeft de Staat aan [eiser] voorgesteld dat zij de overlaat naar de woning van [eiser] met 25 centimeter verhoogt tot NAP +2.35 meter, daartoe stellend dat daartegen geen onoverkomelijke waterstaatkundige bezwaren zijn, dat zulks slechts een beperkte investering vergt en de nieuwe hoogte van de overlaat leidt tot dezelfde bereikbaarheid over land als bij een brug via die hoogte. De Staat heeft aan dit voorstel de voorwaarde verbonden dat [eiser] afziet van zijn vordering tot realisatie van een brug en afziet van een kort geding, zoals namens [eiser] aangekondigd. [eiser] heeft dit voorstel verworpen. De Staat heeft de verhoging van de overlaat tot een hoogte van NAP +2.35 meter wel doen uitvoeren.
      
    
    
      2.16.
      Zowel in het in opdracht van de Staat opgestelde memo van Arcadis d.d. 17 maart 2016 als in het in opdracht van [eiser] opgestelde memo van HKV d.d. 27 juli 2016 is vermeld - zakelijk weergegeven - dat tussen de Schellerdijk en de woning van [eiser] gevaren kan worden als de overlaat door de hoge waterstand niet (meer) berijdbaar is. HKV acht de overlaat niet meer berijdbaar bij een waterstand van NAP +1.90 meter en Arcadis bij een waterstand van NAP +2.00 meter. Beide memo’s zijn gebaseerd op een hoogte van de overlaat van NAP +2.10 meter en niet op de inmiddels tot NAP +2.35 meter verhoogde overlaat. 
      
    
  
  
    
      3De vordering
    
      [eiser] vordert  samengevat - dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
    
    
      I.	de Staat beveelt binnen één week na betekening van het in dezen te wijzen vonnis het Waterschap opdracht te geven een nieuwe aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning voor de aan te leggen brug ter ontsluiting van de woning van [eiser] alsmede het Waterschap op te dragen de gemeente Zwolle te verzoeken de aanvraag onmiddellijk en met voorrang in behandeling te nemen; 
      
    
    
      II.	de Staat beveelt binnen één week na het verlenen van de sub I bedoelde vergunning het Waterschap opdracht te geven de aanleg van de brug conform het als productie 21 overgelegde tekeningenpakket te bewerkstelligen en de daartoe benodigde gelden ter beschikking te stellen
      
    
    
      III.	de Staat veroordeelt in de kosten van deze procedure. 
      
    
  
  
    
      4De onderbouwing van de vordering
    
      4.1.
      
        [eiser] heeft aan zijn vordering het volgende ten grondslag gelegd.
      
      
        4.1.1.
        In het verband van de onteigening van zijn grond en de verminderde bereikbaarheid van zijn woning heeft de Staat een toezegging gedaan om een brug te realiseren. Die toezegging is als een gegeven beschouwd in de schadeloosstelling zodat er daardoor geen beschouwing heeft plaatsgevonden over een vermindering van de waarde van het overblijvende (ofwel de niet onteigende woning) en/of over de ten gevolge van de onteigening gerechtvaardigde overige voorzieningen of vergoedingen. [eiser] mocht er dan ook gerechtvaardigd op vertrouwen dat de brug zou worden aangelegd. Slechts door toedoen van de Staat zelf is de vereiste omgevingsvergunning nog niet verleend. [eiser] verwijst naar het vertrouwensbeginsel.
        
      
      
        4.1.2.
        Partijen hebben zich tot oktober 2015 ook gedragen conform de toezegging om op de locatie van de voormalige toegangsweg een brug over de na de onteigening aangelegde geul aan te leggen. De omgevingsvergunning ter zake is aangevraagd en komt voor in ontwerpen. De ontsluitingsdiscussie heeft in de onteigeningsprocedure geen rol meer gespeeld, ook niet in latere fases daarvan. 
        
      
      
        4.1.3.
        De hogere kosten van de brug zijn geen valide reden om van de aanleg daarvan af te zien. Ten tijde van de toezegging is er niet over de kosten daarvan gesproken. De Staat heeft nimmer aangegeven welke kosten ermee gemoeid waren of welke kosten hij verwachtte. Pas in 2015 acht de Staat de kosten disproportioneel. De Staat heeft hier zijn toezegging gedaan zonder de kosten te onderzoeken. Uit de aanvraag voor de omgevingsvergunning blijkt dat met de aanleg van de brug € 1.500.000,00 exclusief btw was gemoeid en dat het gehele project € 1.700.000,00 exclusief btw zou kosten. Dit betekent dat de Staat zo’n investering acceptabel achtte. De door [eiser] ingeschakelde deskundigen hebben berekend dat de door de Staat ontworpen brug voor € 980.000,00 kan worden gerealiseerd.
        
      
      
        4.1.4.
        Ten onrechte doet de Staat onder verwijzing naar een memo van Arcadis voorkomen alsof de overlaat ook bij hoog water als veilige verbinding naar de woonterp van [eiser] kan worden gebruikt. Uit de second opinion van HKV blijkt dat de inschatting van de gevaren door Arcadis te optimistisch is. Arcadis heeft evenmin rekening gehouden met de nadelen van een bootverbinding omdat dan zo’n verbinding een normale situatie wordt.
        
      
    
  
  
    
      5Het verweer
    
      5.1.
      De Staat heeft ter verweer het volgende aangevoerd.
      
      
        5.1.1.
        Oorspronkelijk is een brug gezien als de oeververbinding naar de woning van [eiser] . Een beslissing over de bouw en de locatie van de brug is echter nimmer genomen. Door gewijzigde omstandigheden heeft Rijkswaterstaat besloten om af te zien van het financieren van de bouw van een brug. De in 2015 gebleken kosten van zo’n brug zijn disproportioneel. Van de Staat kan niet worden gevergd om meer dan € 2.500.000,00 uit te geven om één woning gedurende een gering aantal dagen per jaar (361 minus 356 dagen) extra over de weg bereikbaar te maken, terwijl de bereikbaarheid ook op andere wijze, via een bootvoorziening, geborgd is.
        
      
      
        5.1.2.
        De woning is met de verhoging van de overlaat tot NAP +2.35 meter op gelijke wijze bereikbaar als voor de onteigening. De woning is nu circa 356 dagen per jaar bereikbaar via de weg op de overlaat. Op dagen dat de woning niet bereikbaar is via de weg, is deze bereikbaar via het water. Dat was voor aanvang van het werk ook al zo. Daartoe beschikt [eiser] over een boot. [eiser] heeft daarnaast geld ontvangen voor de aanschaf van een gemotoriseerde boot. Verder worden voor rekening van het Waterschap aanleg-voorzieningen gerealiseerd. De Staat heeft verder aangeboden om omrijschade te vergoeden en tot slot het aanbod gedaan om de woning van [eiser] in der minne te kopen. De Staat heeft daarmee al het mogelijke gedaan.
        
      
      
        5.1.3.
        Van enige toezegging van Rijkswaterstaat waarop [eiser] mocht vertrouwen, is geen sprake. Nimmer is met [eiser] gesproken over een brug met een hoogte van NAP +2.60 meter. Het is altijd helder geweest dat het ging om een hoogte van NAP +2.35 meter. De hoogte van NAP +2.60 meter komt alleen voor in de aanvraag om een vergunning. 
        
        
      
      
        5.1.4.
        Wat in de Nota voor Deskundigen van 23 november 2012 is vermeld, is niet meer dan een samenvatting van de feitelijke stand van zaken in het kader van de vaststelling van de hoogte van de schadeloosstelling op basis van de onteigeningswet en de toen bekende uitgangspunten. Deze uitlating moet worden geplaatst in de context van die procedure en kunnen nimmer een toezegging inhouden. Er staat slechts dat het Waterschap heeft besloten om een alternatieve ontsluiting te realiseren. Een dergelijk besluit is geen door of namens Rijkwaterstaat bevoegd gedane toezegging, welke bevoegdheid ook niet was gegeven en waarop [eiser] ook niet mocht vertrouwen. En dan nog geldt dat die uiting slechts een besluit behelsde en geen toezegging jegens [eiser] . Op een besluit kan wegens gewijzigde omstandigheden en financiële inzichten worden teruggekomen. Daar is in dit geval sprake van vanwege én de fors hoger uitgevallen kosten én de verminderde noodzaak tot het aanleggen van een brug door verhoging van de overlaat.
        
      
      
        5.1.5.
        De door [eiser] gestelde kosten van een brug ad € 980.000,00 zijn onvolledig en niet realistisch, onder meer door het ontbreken van asfaltverharding en een irreële inschatting van de voorbereidende en afrondende werkzaamheden. Overigens is bij een verhoogde overlaat van NAP +2.35 meter ook een brug van € 980.000,00 te duur en kan de aanleg en het onderhoud van zo’n brug evenmin van de Staat worden gevergd.
        
      
    
  
  
    
      6De beoordeling
    Toezegging
    
      6.1.
      
        [eiser] baseert zijn vordering op een toezegging van de Staat om een brug te bouwen. Die toezegging is gedaan binnen de onteigeningsprocedure en blijkt uit de Nota voor de Deskundigen van de Staat d.d. 23 november 2012, aldus [eiser] . [eiser] vordert in feite nakoming van die toezegging. 
      
      
        De Staat heeft ten eerste betwist dat van een toezegging sprake is. 
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank overweegt het volgende. Om te kunnen concluderen dat sprake is van een toezegging, moet aan een aantal in de jurisprudentie ontwikkelde voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moet sprake zijn van concrete en individuele mededelingen. Ten tweede moet de verwachting zijn gewekt door een bestuursorgaan dat daartoe bevoegd was. Van belang daarbij is bovendien of degene die een beroep doet op gewekte verwachtingen, redelijkerwijs mocht afgaan op die verwachting. Ten derde is van belang of de betrokkene zijn gedrag heeft laten bepalen door de verwachting en of hij schade lijdt door het niet nakomen van de verwachting.
      
    
    
      6.3.
      Voor de beoordeling zijn de volgende concrete feiten en omstandigheden van belang. 
      
      
        6.3.1.
        Een deel van de eigendommen van [eiser] , waaronder het perceel met de toegangsweg tot zijn woonerf, is door de Staat onteigend. De Staat diende als onteigenaar, derhalve te zorgen voor een nieuwe ontsluiting voor [eiser] . 
        
        
        
      
      
        6.3.2.
        De Staat heeft een bestuursovereenkomst gesloten met het Waterschap. Kort gezegd is daarin overeengekomen dat het Waterschap het project “Uiterwaardvergraving Scheller en Oldeneler Buitenwaarden” voorbereidt en uitvoert, en dat de Staat het budget ter beschikking stelt.
        
      
      
        6.3.3.
        Bij de uit te voeren werkzaamheden in het project, was voorzien in de aanleg van een overlaat (zie r.o. 2.4). In eerste instantie was het de bedoeling dat de nieuwe ontsluiting voor het perceel met woonhuis van [eiser] zou lopen via deze overlaat. De route zou voor [eiser] hiermee wel langer worden. 
        
      
      
        6.3.4.
        Ten behoeve van de ontsluiting van het perceel van [eiser] had de gemeente Zwolle in haar ontwerp-bestemmingsplan (2011) een brug opgenomen, ter plaatse van de overlaat. Deze brug zou een hoogte van NAP +3.00 meter hebben. [eiser] heeft gevraagd of de brug op een andere plaats zou kunnen worden aangelegd zodat hij minder zou hoeven omrijden. [eiser] zou dan genoegen nemen met een brughoogte van NAP +2.35 meter. De gemeenteraad heeft vervolgens het Waterschap gevraagd dit voorstel (genoemd “variant 5”) te onderzoeken. 
        
      
      
        6.3.5.
        De bevindingen van het Waterschap zijn neergelegd in de “Beslisnota alternatieve ontsluiting [adres] ” van december 2011. Uit deze beslisnota blijkt dat [eiser] is betrokken bij dit onderzoek.
        
      
      
        6.3.6.
        In het door [eiser] overgelegde verslag van een informatiebijeenkomst over deze brug staat dat de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier in mei 2012 heeft besloten om variant 5 uit te voeren. Het Waterschap werkt deze variant nu verder uit, aldus dit verslag. [eiser] was aanwezig bij deze informatiebijeenkomst. Een en ander is bevestigd in de brief van 25 mei 2012 van de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier aan het Waterschap.
        
      
      
        6.3.7.
        In het kader van de onteigeningsprocedure heeft op 23 november 2012 de descente plaatsgevonden. De descente is bedoeld om de rechter-commissaris in de onteigenings-procedure, en de door de rechtbank benoemde deskundigen, de gelegenheid te geven het onteigende te zien, om zo de hoogte van de schadeloosstelling te kunnen bepalen. Bij die descente is door beide partijen een “nota voor de deskundigen” overgelegd. In de nota voor de deskundigen van de Staat is opgenomen dat recentelijk is besloten een alternatieve ontsluiting via een brug te realiseren, mits hiervoor een (project)omgevingsvergunning wordt verleend (zie r.o. 2.8). Deze “nota voor de deskundigen” is opgesteld en voorgelezen door de advocaat van de Staat. 
        
      
    
    
      6.4.
      
        Concrete en individuele mededeling. 
        Naar het oordeel van de rechtbank is gelet op het bovenstaand sprake van een concrete en individuele mededeling. Het is op verzoek van [eiser] dat de alternatieve locatie van de brug is onderzocht (variant 5) en hij is bij de beoordeling van die variant betrokken en op de hoogte gehouden. Exact is weergegeven waar de brug zou moeten komen, en hoe lang en hoe hoog deze zou worden. Hoewel er meer belanghebbenden waren, is het besluit om een brug (variant 5) aan te leggen gericht aan [eiser] . 
      
      
    
    
      6.5.
      
        Bevoegde bestuursorgaan.
        De beslissing om een brug aan te leggen (en wel in de vorm van variant 5) is volgens het verslag van de informatiebijeenkomst genomen door de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier. Deze valt onder Rijkswaterstaat (en daarmee onder de Staat) en is daartoe bevoegd. De Staat heeft echter betwist dat de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier een dergelijk besluit heeft genomen. Dat dit in het verslag staat, kan volgens de Staat niet aan haar worden tegengeworpen. Het procesvoorstel, waar ze in de brief van 25 mei 2012 om vroeg, is er nooit gekomen, laat staan een besluit van Rijkswaterstaat om tot de bouw van de brug over te gaan. 
        De rechtbank overweegt echter dat daarna, tijdens de descente, door de advocaat van de Staat is gezegd dat het Waterschap, in opdracht van de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier, het overleg met [eiser] heeft gevoerd en dat besloten is een alternatieve ontsluiting via een brug direct richting Schellerdijk te realiseren. [eiser] mocht hieruit afleiden dat het bevoegde bestuursorgaan het besluit had genomen dat de brug (variant 5) er zou komen. Daarbij speelt mee dat die mededeling is gedaan door de advocaat van de Staat. Overigens is de rechtbank er ook wel van overtuigd dat dit op dat moment de bedoeling van de Staat was. Er is geen sprake van een vergissing of van onjuiste inlichtingen. 
      
      
    
    
      6.6.
      De mededeling moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als toezegging. Een toezegging in die zin dat [eiser] er op mocht vertrouwen dat de mededeling dat er brug zou worden gebouwd, zou worden nagekomen. Dat geldt temeer daar er uitdrukkelijk en langdurig en in meerdere varianten tussen partijen is gesproken over een brug. [eiser] mocht de mededeling in de onteigeningsprocedure, door de advocaat van de Staat, dat recent het besluit is genomen een alternatieve ontsluiting via een brug te realiseren, opvatten als toezegging. 
      
    
    
      6.7.
      
        Invloed toezegging op gedrag, schade.
        Een nieuwe ontsluiting voor het woonperceel van [eiser] was noodzakelijk na de onteigening van het perceel waar voorheen zijn toegangsweg lag. Bij een onteigening dient degene van wie zaken worden onteigend, volledig schadeloos gesteld te worden (artikel 40 Onteigeningswet). De eerder genoemde descente vond plaats in het kader van de bepaling van de schadeloosstelling. Indien in die procedure niet tegen [eiser] zou zijn gezegd dat er een brug zou komen, zou de schade die [eiser] lijdt door de verminderde bereikbaarheid van zijn perceel (via de overlaat zou zijn woning immers slechts 335 dagen per jaar bereikbaar zijn), in die procedure vergoed hebben moeten worden. [eiser] had voorts de verminderde waarde van het overblijvende kunnen aanvoeren en de benoemde deskundigen zouden zich er over hebben kunnen uitlaten. Uiteindelijk zou de rechtbank een vergoeding hebben toegekend. Wellicht waren er in die procedure zelfs nog afspraken over alternatieven mogelijk. [eiser] stelt dat hij dan zou hebben vastgehouden aan de loopbrug van NAP +4.20 meter, zoals hij die voor de onteigening ook had. 
        Bovendien is van belang dat in de onteigeningsprocedure alle kosten die de onteigende maakt voor juridische en deskundige bijstand (uiteraard voor zover wordt voldaan aan de dubbele redelijkheidstoets), integraal worden vergoed. 
        Duidelijk is derhalve dat [eiser] zijn gedrag heeft laten leiden door de toezegging en aannemelijk is dat een en ander van invloed is geweest op de omvang van de schadeloosstelling. 
      
      
      
      
    
    
      6.8.
      De stelling van de Staat dat er in de begroting van [eiser] een PM-post voor omrijschade is opgenomen, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Het is onvoldoende om op basis daarvan aan te moeten nemen dat [eiser] er aan twijfelde of er een toezegging was gedaan. Juist het feit dat het als PM-post was opgenomen, maakt het aannemelijk dat hij er juist vanuit ging dat deze post niet hoefde te worden ingevuld. Er is immers nooit een bedrag berekend. Ook verder in de onteigeningsprocedure is op omrijschade nooit meer ingegaan. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      6.9.
      De conclusie van het bovenstaande is dat er naar het oordeel van de rechtbank door de Staat de toezegging is gedaan dat er, ter ontsluiting van het perceel van [eiser] , een brug zou worden aangelegd, en wel in de vorm van variant 5. 
      
      
        
          Terugkomen op een toezegging
        
      
    
    
      6.10.
      De Staat heeft aangevoerd dat zij kan terugkomen op een besluit. Volgens de Staat is daar in dit geval reden toe. De brug valt fors duurder uit dan was begroot en bovendien is de overlaat opgehoogd tot NAP +2.35 meter zodat de noodzaak voor een brug is afgenomen. 
      
      
        
          [eiser] stelt dat het onrechtmatig is om een toezegging eenzijdig in te trekken. De aangevoerde omstandigheden rechtvaardigen volgens [eiser] niet een wijziging van het beleid. 
      
      
    
    
      6.11.
      
        De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
        Aangenomen wordt dat er reden kan zijn om een toezegging niet te honoreren, bijvoorbeeld in het algemeen belang, dan wel dat een bestuursorgaan kan terugkomen op een toezegging als een afweging van alle betrokken belangen daartoe noopt.
      
      
    
    
      6.12.
      Ten aanzien van de kosten zijn de volgende data en bedragen relevant. 
      
      
        
          In 2008 waren de kosten voor een brug naast de toen geplande overlaat met een lengte van 120 meter en een hoogte van NAP +3.00 meter geraamd op € 700.000,00.
        
        
          In 2009 is besloten de overlaat te verhogen en te verlengen. Daarmee moest ook de brug verlengd worden tot 180 meter. De kosten van deze zijn geraamd op € 1.100.000,00.
        
        
          De brug op de alternatieve locatie, die in 2011 op verzoek van de gemeente Zwolle door het Waterschap is onderzocht, zou een hoogte van NAP +2.35 meter en een lengte van 150 meter krijgen. De geraamde overschrijding van de kosten zou € 130.000,00 zijn. De kosten zijn exclusief verdere toeslagen en btw. 
        
      
      
        
          In mei 2012 heeft de Programmadirecteur Ruimte voor de Rivier beslist dat dit de variant is die wordt aangelegd, en in november 2012 heeft de advocaat van de Staat gezegd dat er een brug zal worden aangelegd. 
        
        
          Op 19 december 2014 heeft een aannemer een inschrijfbegroting gemaakt. Deze sluit op € 1.664.502.86 exclusief btw.
        
      
       Op 20 april 2015 is aan deze aannemer de opdracht gegeven voor de ontwerpfase van twee oeververbindingen (waaronder die voor [eiser] ) gebaseerd op de inschrijfbegroting van 19 december 2014 en een geactualiseerde inschrijfstaat van 13 april 2015 (niet overgelegd). De maximale kosten voor beide oeververbindingen samen zijn gesteld op € 3.913.651,00 exclusief btw. 
      
        
          Op 6 mei 2015 heeft het Waterschap een omgevingsvergunning aangevraagd. De kosten voor de brug zijn daarbij begroot op € 1.700.000,00 exclusief btw. Kennelijk valt dit dus binnen het maximale budget. 
        
        
          Bij brief van 12 oktober 2015 heeft de Staat aan [eiser] laten weten dat de aannemer in mei 2015 de locatie heeft uitgewerkt in een definitief ontwerp. Uit dit ontwerp blijkt dat de totale kosten inclusief aansluitende wegen circa € 2,5 miljoen inclusief btw bedragen. 
        
      
      
    
    
      6.13.
      Ten aanzien van de bereikbaarheid zijn de volgende omstandigheden van belang. 
      
        
          Vóór de onteigening had [eiser] een toegangsweg waarmee hij gemiddeld 362 dagen per jaar bereikbaar was. Daarnaast kon hij met planken een looppad creëren op een hoogte van NAP +4.20 meter en maakte hij gebruik van een boot. 
        
        
          De brug van “variant 5” heeft een hoogte van NAP +2,35 m en daarmee zou [eiser] gemiddeld 361 dagen per jaar bereikbaar zijn. Dit is de variant waarmee in de onteigeningsprocedure rekening is gehouden en waarbij aan [eiser] een bedrag voor de aanschaf van een gemotoriseerde boot is vergoed (€ 9.386,00 inclusief btw).
        
        
          Over de overlaat met een hoogte van NAP +2.10 m is [eiser] gemiddeld 353 dagen per jaar bereikbaar.
        
        
          In 2016 heeft de Staat de overlaat verhoogd tot NAP +2.35 meter. Het woonperceel van [eiser] is over deze verhoogde overlaat gemiddeld 356 dagen per jaar bereikbaar. 
        
      
      
    
    
      6.14.
      Samengevat: de Staat was bereid om 1,7 miljoen euro exclusief btw (dat is ruim 2 miljoen euro inclusief btw) te betalen om de bereikbaarheid te verbeteren van 353 dagen naar 361 dagen. Een bedrag van 2,5 miljoen euro om de bereikbaarheid te verbeteren van 356 dagen naar 361 dagen acht hij disproportioneel. Ook een bedrag van 1 miljoen euro acht hij inmiddels disproportioneel.  
      
    
    
      6.15.
      
        De rechtbank kan de Staat hierin niet volgen en is van oordeel dat de gewijzigde omstandigheden in dit geval geen terugkomen op de toezegging rechtvaardigen. Gelet op de opsomming in r.o. 6.12 is het verschil in de kosten veel kleiner dan de Staat wil doen geloven. 
        Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat naar haar oordeel het feit dat de brug wellicht duurder uitvalt in de risicosfeer van de Staat ligt. De Staat had bij de toezegging dat er een brug zou worden aangelegd, een voorbehoud voor de kosten kunnen maken of daaraan voorafgaand een diepgravender onderzoek naar de kosten kunnen doen, maar dat heeft hij niet gedaan. 
        Ten aanzien van de kosten geldt bovendien dat [eiser] gemotiveerd heeft betwist dat de brug 2,5 miljoen euro zou moeten kosten. Volgens [eiser] kan deze brug worden aangelegd voor € 980.000,00. Dat bedrag wordt door de Staat weer betwist, maar die betwisting is in elk geval op het onderdeel van de asfaltverharding onjuist. Ook [eiser] houdt rekening met een asfaltverharding. Ook is onjuist de stelling van de Staat dat daar nog jaarlijkse onderhoudskosten van € 215.000,00 bij komen. Volgens de “Beslisnota alternatieve ontsluiting [adres] ” zijn de kosten van beheer en onderhoud voor rekening van de gemeente Zwolle.
        Wat daarvan zij, de Staat stelt inmiddels dat hij ook een bedrag van 1 miljoen euro disproportioneel acht voor de kleine verbetering in bereikbaarheid van 356 dagen naar 361 dagen per jaar via de aanleg van een brug. Kennelijk is dan de verbeterde bereikbaarheid de voornaamste grond om de brug niet meer aan te willen leggen. 
        De rechtbank merkt hierover ten eerste op dat de verhoging van de overlaat pas in 2016 heeft plaatsgevonden, terwijl de beslissing om de brug niet aan te leggen al in oktober 2015 is aangekondigd. Ten tweede is het verschil in bereikbaarheid tussen een overlaat op NAP +2.10 meter en NAP +2.35 meter slechts 3 dagen per jaar (353 dagen tegenover 356 dagen per jaar). Bovendien heeft [eiser] niet gevraagd om een verhoogde overlaat. De Staat heeft dat op eigen initiatief gedaan. Daar hoeft [eiser] naar het oordeel van de rechtbank niet de gevolgen van te dragen. 
        De stelling van de Staat dat [eiser] met de overlaat met een hoogte van NAP +2.35 meter even goed bereikbaar is als met een brug op NAP +2.35 meter, is ook volgens de eigen stukken en stellingen van de Staat onjuist. De bereikbaarheid via een brug op NAP +2.35 meter is gemiddeld 361 dagen per jaar (conclusie van antwoord onder 11, conclusie van dupliek onder 9) en via een overlaat op NAP +2.35 meter 356 dagen (conclusie van antwoord onder 18, conclusie van dupliek onder 11). Dat de woonterp van [eiser] met een boot 365 dagen per jaar bereikbaar is, is voor deze discussie niet relevant: dat was hij voor de onteigening ook. Het gaat om de bereikbaarheid over land (brug), niet over water. 
        Bij dit alles weegt de rechtbank ten slotte nog mee dat de bereikbaarheid voor [eiser] vóór de onteigening 362 dagen per jaar was, met daarbij nog de mogelijkheid van de loopbrug. De toezegging is derhalve niet voor niets gedaan en uitgangspunt is dat de Staat zich daar aan moet houden. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      6.16.
      De rechtbank komt tot de conclusie dat de Staat niet terug kan komen op zijn toezegging. Hoewel de rechtbank met de Staat wel ziet dat de kosten voor het beter bereikbaar maken van één woning hoog zijn, moet in de gegeven omstandigheden geconcludeerd worden dat [eiser] daar wel recht op kan doen gelden. Zijn vordering moet derhalve worden toegewezen. 
      
      
        
          Toewijzen vordering 
        
      
    
    
      6.17.
      De rechtbank zal de termijn die in de vordering is genoemd (1 week) conform het gestelde door de Staat bepalen op twee weken. 
      
    
    
      6.18.
      
        Onder II vordert [eiser] te bevelen dat de Staat na het verlenen van de vergunning, het Waterschap opdracht geeft de aanleg van de brug conform het als productie 21 overgelegde tekeningenpakket te bewerkstelligen.
        De rechtbank zal toewijzen dat een brug moet worden aangelegd conform variant 5. Dat is immers wat met [eiser] is afgesproken en waar de toezegging op ziet. De toezegging is gedaan (vlak) nadat variant 5 is onderzocht en tot variant 5 is besloten. Variant 5 is beschreven in hoofdstuk 2 van de “Beslisnota alternatieve ontsluiting [adres] ” (productie 30 van [eiser] ). Gelet op al het voorgaande is dat waar [eiser] recht op heeft, en dat hoeft dus niet hetzelfde te zijn als het tekeningenpakket waar [eiser] op doelt. 
      
      
    
    
      6.19.
      Als de in het ongelijk gestelde partij zal de Staat worden veroordeeld in de kosten van dit geding. De kosten worden aan de zijde van [eiser] berekend op € 5.160,00 wegens het salaris van de advocaat (twee procespunten maal € 2.580,00 (tarief VII)) en op € 287,00 + € 96,57 wegens verschotten (griffierecht en uitbrengen dagvaarding). 
      
    
  
  
    
      7De beslissing
    De rechtbank
    
    
      I.	beveelt de Staat om binnen twee weken na betekening van dit vonnis het Waterschap Groot Salland opdracht te geven een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen voor de aan te leggen brug ter ontsluiting van de woning van [eiser] alsmede het Waterschap op te dragen de gemeente Zwolle te verzoeken de aanvraag onmiddellijk en met voorrang in behandeling te nemen;
      
    
    
      II.	beveelt de Staat om binnen twee weken na het verlenen van de sub I bedoelde vergunning, het Waterschap opdracht te geven de aanlag van de brug conform “variant 5” te bewerkstelligen en de daartoe benodigde gelden ter beschikking te stellen;
      
    
    
      III.	veroordeelt de Staat in de kosten van deze procedure, aan de zijde van [eiser] tot op heden begroot op € 5.160,00 wegens het salaris van de advocaat en € 383,57 wegens verschotten;
      
    
    
      IV.	verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;
      
    
    
      V.	wijst af het anders of meer gevorderde. 
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. H. Bottenberg - van Ommeren, voorzitter, mr. W.K.F. Hangelboek en mr. W.F. Boele, en in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2018.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
     Onder meer: Hof Arnhem-Leeuwarden, 4 juni 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:3989
  
  
     Paragraaf 3.3.: “Het aspect draagvlak is getoetst middels gesprekken met de direct belanghebbenden”. Vervolgens wordt de heer [eiser] genoemd en is opgenomen dat er (bij hem) draagvlak is voor variant 5. 
  
  
     Informatiebijeenkomst van 25 april 2013, productie 34 van [eiser]
  
  
     Van Wijk/Konijnenbelt & Van Marle: hoofdstukken van bestuursrecht, 2014, paragraaf 5-40
  
  
     Bijvoorbeeld: CRvB 16 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1072
  
  
     Beslisnota alternatieve ontsluiting [adres] , productie 30 van [eiser] . 
  
  
     Productie 21 van [eiser]
  
  
     Productie 24 bij dagvaarding
  
  
     Paragraaf 3.6, pag 8 van de beslisnota.
  
  
     Volgens het in opdracht van de Staat opgemaakte rapport van Arcadis van 17 maart 2016, productie 25 van [eiser] .
  
  
     Oorspronkelijk overgelegd als productie 17 bij dagvaarding, verbeterd bij akte van 11 januari 2017.
  
  
    type: 
    coll: