ECLI:NL:CRVB:2008:BH1081, Centrale Raad van Beroep, 17-12-2008, 07/485 WVG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. Voorgeschreven wijze van bekendmaking

07/485 WVG
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 11 december 2006, 06/639, (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle (hierna: College)
    
    
    Datum uitspraak: 17 december 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. L.E. Nijk, advocaat te Zwolle, hoger beroep ingesteld.
    
    Het College heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2008. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Nijk. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Guliker, werkzaam bij de gemeente Zwolle.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1.1. Per 1 januari 1995 is in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) binnen de gemeente Zwolle het systeem van collectief vervoer ingevoerd. In verband hiermee is voor gehandicapten die toen beschikten over een (eigen) auto in de destijds van toepassing zijnde Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Zwolle (hierna: Verordening) de mogelijkheid gecreëerd om te kiezen tussen het gebruik van het collectief vervoer of het ontvangen van een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een eigen auto.
    
    1.1.2. Bij besluit van 16 juli 1999 heeft de gemeenteraad van de gemeente Zwolle (hierna: gemeenteraad) beslist om de vervoersvoorzieningen in het kader van de Wvg te beperken waarbij onder meer is beslist de onder 1.1.1 vermelde keuzemogelijkheid te laten vervallen. Ingevolge de vanaf 1 augustus 1999 van toepassing zijnde Verordening is de toekenning van een tegemoetkoming voor het gebruik van een eigen auto alleen mogelijk in de situatie waarin de belanghebbende op grond van medische redenen geen gebruik kan maken van het collectief vervoersysteem of als dit systeem niet adequaat in de vervoersbehoefte kan voorzien. Voorts is toen beslist een overgangsmaatregel te treffen, inhoudende dat de keuzemogelijkheid blijft bestaan voor gehandicapten die vóór 1 augustus 1999 gekozen hebben voor het gebruik van een eigen auto.
    
    1.1.3. Bij besluit van 22 november 2004 heeft de gemeenteraad deze overgangsmaatregel ingetrokken. Beslist is onder meer dat de autokostenvergoeding uitsluitend kan worden voortgezet, indien de belanghebbenden voldoen aan bepaalde sociaal-medische criteria.
    
    1.2. Het College heeft met toepassing van de in 1999 getroffen overgangsmaatregel aan appellante in het kader van Wvg tot 1 januari 2005 een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een eigen auto toegekend.
    
    1.3. Naar aanleiding van het besluit van de gemeenteraad van 22 november 2004 heeft het College appellante bij brief van 1 december 2004 meegedeeld dat zij alleen nog voor een financiële tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van de eigen auto in aanmerking kan komen als zij op grond van medische redenen of sociale omstandigheden geen gebruik kan maken van het collectief vervoersysteem. Appellante is voorts meegedeeld dat, indien zij van mening is dat haar tegemoetkoming voor de eigen auto ongewijzigd dient te worden voortgezet, zij dit kan aangeven. 
    
    1.4. Hierop heeft appellante het College verzocht om voortzetting van de haar toegekende financiële tegemoetkoming. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het Ergonomisch Adviesbureau Zwolle (hierna: EAZ) het College desgevraagd op 10 februari 2005 een medisch advies doen toekomen. In dit advies is geconcludeerd dat er geen redenen zijn waarom appellante niet met de collectieve taxi zou kunnen reizen. Vervolgens heeft het College bij besluit van 22 februari 2005 het verzoek om ongewijzigde voortzetting van de autokostenvergoeding afgewezen. Appellante is voorts meegedeeld dat de financiële tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van de eigen auto met inachtneming van een afbouw periode per 1 januari 2006 volledig wordt beëindigd. Vanaf 1 april 2005 heeft appellante recht op deelname aan het collectief taxivervoer.
    
    1.5. Appellante heeft tegen het besluit van 22 februari 2005 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van dit bezwaar heeft EAZ op 14 oktober 2005 opnieuw een advies aan het College uitgebracht. In dit advies heeft EAZ geconcludeerd dat er geen medische noodzaak voor toekenning van een autokostenvergoeding bestaat.
    
    1.6. Bij besluit van 1 februari 2006 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 22 februari 2005 ongegrond verklaard.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 1 februari 2006 ongegrond verklaard.
    
    3. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalde, ten tijde en voor zover hier van belang, dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten en dat het met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe bij verordening regels dient vast te stellen.
    
    4.2. Aan artikel 2, eerste lid, van de Wvg is in de gemeente Zwolle uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening.
    
    4.3. Ingevolge artikel 3.1, onderdeel a, van de Verordening bestaat een voorziening voor lokaal en regionaal vervoer uit gebruik van het collectief systeem van aanvullend vervoer door een door burgemeester en wethouders aan te wijzen vervoerder. Ingevolge artikel 3.1, onderdeel b, van de Verordening kan, indien de voorziening onder a niet verantwoord is, individueel vervoer door een door burgemeester en wethouders aan te wijzen vervoerder worden toegekend of kan een vergoeding worden toegekend voor gebruik van een eigen auto of aanpassing van een eigen auto.
    
    4.4. Artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat een gehandicapte voor collectief lokaal en regionaal vervoer in aanmerking kan komen wanneer aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek het gebruik van het openbaar vervoer of het bereiken van dit openbaar vervoer onmogelijk maken. Ingevolge artikel 3.3, tweede lid, van de Verordening kan een gehandicapte, als aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek het gebruik van het collectief vervoer onmogelijk maken, in aanmerking komen voor een vergoeding van gebruik van de eigen auto of aanpassing van de eigen auto.
    
    
      4.5. In de toelichting bij artikel 3.3 van de Verordening staat het volgende vermeld:
      “De gehandicapte kon tot de wijziging van de verordening per 1 augustus 1999 kiezen tussen deelname aan het collectief aanvullend vervoersysteem of een vergoeding voor het gebruik van een eigen auto. Met de wijziging van de verordening per 
      1 augustus 1999 is deze keuzemogelijkheid komen te vervallen. Hoewel dit niet expliciet in de verordening is geregeld blijft deze keuzemogelijkheid bestaan voor gehandicapten die op 31 juli 1999 gekozen hadden voor het gebruik van een eigen auto.”
    
    
    4.6. De Raad is van oordeel dat de onder 4.5 weergegeven wilsverklaring van de gemeenteraad, die is opgenomen in de door de gemeenteraad vastgestelde, officieel bekendgemaakte toelichting van de Verordening, naar haar aard dient te worden aangemerkt als een door het bevoegde bestuursorgaan genomen besluit, inhoudende vaststelling van een algemeen verbinding voorschrift. De Raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat deze wilsverklaring een in duidelijke bewoordingen gestelde normstelling inhoudt, dat zij voor herhaalde toepassing vatbaar is en dat zij externe werking heeft. Dit betekent dat het besluit van de gemeenteraad van 22 november 2004, dat strekt tot wijziging van deze wilsverklaring, aangemerkt moet worden als een besluit tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift.
    
    4.7. Artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet verbinden dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge artikel 139, tweede lid, van de Gemeentewet geschiedt de bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
    
    4.8. Bij brief van 19 mei 2008 heeft het College de Raad desgevraagd meegedeeld dat het besluit van de gemeenteraad van 22 november 2004 niet is bekend gemaakt. Dit betekent dat het besluit van 22 november 2004, gelet op artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet, verbindende kracht mist. De omstandigheid dat belanghebbenden binnen de gemeente Zwolle door het College door middel van een brief op de hoogte zijn gebracht van het besluit van de gemeenteraad doet hieraan niet af, aangezien hiermee niet is voldaan aan de in artikel 139, tweede lid, van de Gemeentewet voorgeschreven wijze van bekendmaking.
    
    4.9. Nu het besluit van 22 november 2004 verbindende kracht mist volgt hieruit dat de in augustus 1999 getroffen overgangsmaatregel van kracht is gebleven. Voor appellante bestaat derhalve vanaf 1 januari 2005 onverminderd de mogelijkheid om te kiezen tussen het gebruik van het collectief vervoer of het ontvangen van een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een eigen auto.
    
    4.10. Uit het onder 4.8 en 4.9 overwogene vloeit voort dat het besluit van 1 februari 2006 ondeugdelijk is gemotiveerd. Dit betekent dat dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 1 februari 2006 vernietigen en het College opdragen om met inachtneming van deze uitspraak van de Raad een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    4.11. De Raad acht termen aanwezig om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep, op € 644,-- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand en op € 23,80 wegens reiskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 1 februari 2006 gegrond;
      Vernietigt het besluit van 1 februari 2006;
      Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.311,80, te betalen door de gemeente Zwolle aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat de gemeente Zwolle het betaalde griffierecht van in totaal € 143,-- vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en L.J.A. Damen als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier, uitgesproken in het openbaar op 17 december 2008.
    	
    (get.) R.M. van Male.
    
    
    (get.) J. Waasdorp.
    	
    OA