ECLI:NL:CBB:2014:89, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-02-2014, AWB 13/542
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening (EG) nr. 854/2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong.
        Afwijzing van verzoek om aantal officiële keuringsassistenten in slachterij te verminderen is besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 13/542 
      11200
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2014 in de zaak tussen
    Vitelco B.V. , te ‘s-Hertogenbosch, appellante
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. drs. J.C.Q. Bult).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij brief van 15 oktober 2012 heeft appellante verweerder verzocht het aantal officiële assistenten dat keuringswerkzaamheden in haar slachterij verricht te wijzigen van 5 naar 4 personen. 
    
    
    
      Bij brief van 8 maart 2013 heeft verweerder appellante te kennen gegeven niet tot vermindering van het aantal keuringsassistenten op het bedrijf over te gaan. 
    
    
    
      Hiertegen heeft appellante bij brief van 16 april 2013 bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij brief van 12 juni 2013 heeft appellante verweerder meegedeeld dat hij in gebreke is tijdig een besluit op bezwaar te nemen. 
      
        Bij brief van 5 juli 2013 heeft verweerder hierop gereageerd. Verweerder stelt hierin dat de brief van8 maart 2013, waarin de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) uiteenzet hoe zij haar toezicht op de slachterij van appellante organiseert, geen besluit is waartegen appellante bezwaar kan maken, zodat verweerder op de brief van appellante van 16 april 2013 niet kan reageren met een beslissing op bezwaar.  
    
    
    
      Appellante heeft op 1 augustus 2013 beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder om een besluit te nemen naar aanleiding van een ingediend bezwaar.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2013.
      Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is voor appellante verschenen [naam].
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.
      
        Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (Wbb) in
        samenhang bezien met artikel 8:55, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doet het
        College, indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, uitspraak met
        toepassing van artikel 8:54 van de Awb, tenzij het College een onderzoek ter zitting nodig acht. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke
        voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een
        besluit. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan het beroepschrift worden ingediend zodra
        het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende
        beschikking bekend te maken, en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het
        bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
        Artikel 7:10, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13, is ingesteld – binnen twaalf weken na ontvangst van het bezwaarschrift beslist. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken kan verdagen. Ingevolge het vierde lid van dit artikel is verder uitstel mogelijk voor zover: a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
        b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet                                     
            in hun belangen kunnen worden geschaad, ofc. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
      
      
    
    
      
        2.	Het College stelt vast dat de termijn waarbinnen verweerder ingevolge artikel 7:10 van de Awb op het bezwaarschrift van 16 april 2013 had moeten beslissen is overschreden. Voorts stelt het College vast dat appellante verweerder bij brief van 12 juni 2013 in gebreke heeft gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar ingediende bezwaarschrift. Tussen die datum en het moment van indiening van het beroepschrift zijn meer dan twee weken verstreken. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
      
      
        Het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift wordt gegrond verklaard en dat besluit wordt vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen alsnog een besluit op bezwaar te nemen. Met betrekking tot de inhoud van dat besluit overweegt het College als volgt.
      
      
    
    
      
        3. 	Partijen verschillen van mening over de vraag of de brief van verweerder van 8 maart 2013 als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb moet worden aangemerkt. 
      
      
        3.1
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is. Verweerder voert daartoe aan dat de wijze waarop de NVWA haar toezicht uitvoert op slachterijen een handeling van feitelijke aard is en dat dit ook geldt voor het aantal mensen waarmee de NVWA dit doet. Met haar verzoek om vermindering van het aantal  officiële assistenten op de slachtbaan heeft appellante feitelijk gevraagd om vermindering van de intensiteit van het toezicht. Van een definitief bedoelde interpretatie van een wettelijk voorschrift is in de brief geen sprake. Appellante kan wel bezwaar maken en beroep instellen tegen de facturen waarmee de kosten van het toezicht in rekening worden gebracht, die ook de kosten voor de  officiële assistenten omvatten.
        
      
      
        3.2
        Appellante is van mening dat de brief van 8 maart 2013 wel een besluit is. De beslissing om het aantal  officiële assistenten niet te verminderen is gebaseerd op Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Pb L 139 van 30 april 2004; hierna: Verordening (EG) nr. 854/2004). Appellante wijst in het bijzonder op artikel 5, lid 5, artikel 9 en artikel 18, onder 3, van deze Verordening. Gezien de toepasselijke regelgeving is niet louter sprake van feitelijk handelen, maar moet er een kwalificatie van het bedrijf plaatsvinden met als resultaat de vaststelling hoeveel officiële assistenten er nodig zijn, in dit geval niet vier maar vijf. Het nadelige rechtsgevolg hiervan is in de eerste plaats dat appellante voor de inzet van de extra assistent moet betalen. Dat er vijf in plaats van vier assistenten zijn, heeft ook te maken met het feit dat er bij appellante meer insnijdingen plaatsvinden om het vlees te keuren dan bij andere kalverslachterijen. Hierdoor is het vlees minder waard dan het vlees van een concurrent die het vlees met minder insnijdingen kan leveren. Bovendien is met meer insnijdingen meer tijd gemoeid, hetgeen appellante dient te financieren. Ook deze aantasting van de concurrentiepositie is een nadelig rechtsgevolg voor appellante. De vaststelling van het aantal assistenten op vijf is kennelijk gebaseerd op een door de NVWA uitgevoerde risicobeoordeling van de slachterij van appellante, die appellante nooit onder ogen heeft gehad en waarvan zij de conclusies moet kunnen bestrijden. Een slachthuisprotocol waarin het aantal assistenten is vastgelegd is er niet; er is een voorstel gemaakt door de NVWA, maar ondertekening heeft nooit plaatsgevonden. 
        
      
    
    
      4.
      In Verordening (EG) nr. 854/2004 is onder meer het volgende bepaald:
      
      
        “Artikel 5  Vers vlees
      
      
      
        De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
      
      
    
    
      1.
      De officiële dierenarts voert in slachthuizen (…) inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke  voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot:
      
      
        (a) voedselketeninformatie;(b) antemortemkeuring(c) dierenwelzijn; en (d) postmortemkeuring;(e) gespecificeerd risicomateriaal en andere dierlijke bijproducten; en(f) laboratoriumtests;
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      4.
      Officiële assistenten kunnen de officiële dierenarts bijstaan bij de in de bijlage I, secties I en II bedoelde officiële controles als gespecificeerd in sectie III, hoofdstuk I. Zij maken dan deel uit van een onafhankelijk team;
      
    
    
      5.
      a. De lidstaten zorgen ervoor dat zij over voldoende officieel personeel beschikken om de uit                hoofde van bijlage I vereiste controles met de in sectie III, hoofdstuk II voorgeschreven         frequentie te verrichten.    b. Aan de hand van een op het risico gebaseerde aanpak wordt bepaald hoeveel leden van het         officiële personeelsbestand bij de slachtlijn van een slachthuis aanwezig moeten zijn. Het aantal        aanwezige personeelsleden wordt door de bevoegde autoriteit vastgelegd, en wel zo, dat aan alle        voorschriften van deze verordening kan worden voldaan.
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 9   Actie bij gevallen van niet-naleving
      
      
    
    
      1.
      Wanneer de bevoegde autoriteit vaststelt dat de in artikel 4, lid 1, onder a) en b) bedoelde verordeningen niet nageleefd worden, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de situatie regulariseert. Bij haar besluit over de te treffen maatregelen, houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de staat van dienst van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf ten aanzien van de niet-naleving.
      
    
    
      2.
      Deze maatregelen behelzen, indien passend, het volgende:
      
      
        (a) het voorschrijven van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte corrigerende actie om de veiligheid van producten van dierlijke oorsprong, of de naleving van de desbetreffende wettelijke voorschriften, te garanderen;(…)(h) andere door de bevoegde autoriteit noodzakelijk geachte maatregelen.
      
      
    
    
      3.
      De bevoegde autoriteit verstrekt de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf of zijn vertegenwoordiger:
      
      
        (a) een schriftelijke mededeling van het in overeenstemming met lid 1 te nemen besluit alsmede van     de motivering daarvan, en (b) informatie over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan, de toepasselijke procedure en     termijnen.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 18  Specifieke besluiten
      
      
      
        Onverminderd de algemene strekking van artikel 16 en 17, lid 1, kunnen volgens de in artikel 19, lid 2, bedoelde procedure uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld of wijzigingen op bijlage I, II, III, IV, V of VI worden aangenomen met specificaties inzake:(…)3) de criteria om te bepalen wanneer, op basis van een risicoanalyse, de officiële dierenarts niet tijdens    de antemortem- of de postmortemkeuring in het slachthuis (…) aanwezig hoeft te zijn;
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Bijlage I(…)SECTIE III: VERANTWOORDELIJKHEDEN EN FREQUENTIE VAN CONTROLES
      
      
      
        HOOFDSTUK I: OFFICIËLE ASSISTENTEN
      
      
      
        De officiële assistenten kunnen de officiële dierenarts in alle taken bijstaan, met inachtneming van de volgende restricties en de specifieke voorschriften van sectie IV:
      
      
    
    
      1.
      met betrekking tot de audittaken mogen de officiële assistenten alleen gegevens verzamelen over de     goede hygiënepraktijken en de op HACCP gebaseerde procedures;2.  met betrekking tot de antemortemkeuring en de controle op dierenwelzijn mogen officiële     assistenten alleen een eerste onderzoek verrichten bij de dieren en bij louter praktische      werkzaamheden helpen; en3.  met betrekking tot de postmortemkeuring moet de officiële dierenarts het werk van de officiële     assistent regelmatig controleren en, in het geval van dieren die buiten het slachthuis     een noodslachting hebben ondergaan, persoonlijk de keuring uitvoeren.”
      
    
    
      
        
        5.	De brief van verweerder van 8 maart 2013 aan appellante luidt als volgt:
      
      
        “Naar aanleiding van uw verzoek van tot vermindering van het aantal keuringsassistenten op uw bedrijf, moet ik u helaas negatief berichten.De NVWA bepaalt overeenkomstig artikel 5, vijfde lid, onderdeel a, van Verordening (EG) nr. 854/2004, op basis van een op risico gebaseerde aanpak het aantal officiële assistenten dat keuringswerkzaamheden verricht en bij de slachtlijn van een slachthuis aanwezig moet zijn. Dit aantal officiële assistenten wordt per slachthuis vastgelegd in het slachthuisprotocol, en wel zo dat aan de voorschriften van Verordening (EG) nr. 854/2004 wordt voldaan.Voor Vitelco is in 2011 het aantal officiële assistenten, risicogebaseerd, vastgesteld op een aantal van 5.Gezien de huidige werkwijze binnen het bedrijf is dit nog steeds correct omdat de keuringshandelingen volgens Verordening (EG) nr. 854/2004 uitgevoerd moeten worden en een nultolerantie nagestreefd dient te worden. Dagelijkse controles bij karkassen, net voor zij de koeling in gaan, tonen sinds het verzoek uwerzijds een stijgend percentage bezoedeling op de karkassen aan. De verantwoordelijk dierenarts dhr. P. van Laarhoven heeft dit met u besproken.Op korte termijn moet deze trend worden doorbroken door de slachthygiëne tijdens het uitslachten en de controle op de slachtkwaliteit in ieder geval aanzienlijk te verbeteren.Mogelijkheden zijn er natuurlijk om naar een vermindering van het aantal keuringsassistenten toe te werken.Controle van de slachthygiëne tijdens het uitslachten en monitoring door het bedrijf zelf vóór de PM keuring kan geïntensiveerd worden, zodat tijdens het keuren van de karkassen en organen door KDS met name gefocust kan worden op pathologische afwijkingen.De NVWA is voornemens een “verlichte keuring” toe te staan, maar dit moet tot op heden nog altijd geaccordeerd worden. Intern onderzoek bij de kalverslachterijen heeft namelijk verschillende werkwijzen omtrent de keuring van kalveren aangetoond en dit dient landelijk geüniformeerd te worden.Om een structurele wijziging van het aantal benodigde officiële assistenten van 5 naar 4 personen te bewerkstelligen is het volgens artikel 10 lid 7 van het Contract NVWA< > KDS nodig dat de NVWA en KDS met elkaar in overleg treden om te bezien dat aan het verzoek voldaan kan worden.De NVWA zal dan samen met KDS door middel van een op risico gebaseerd onderzoek van de resultaten het slachtproces t.a.v. pathologische afwijkingen en hygiëne én de uitvoering van de keuringshandelingen, vaststellen of het verantwoord is het aantal officiële assistenten naar beneden bij te stellen. Vooralsnog is dit niet aan de orde.”
      
      
    
    
      
        6. 	Ter beoordeling staat de vraag of de brief van verweerder van 8 april 2013 als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb moet worden aangemerkt. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
      
      
        6.1
        Verweerder heeft in deze brief toepassing gegeven aan artikel 5, vijfde lid, onder b, van Verordening (EG) nr. 854/2004 (hoewel de brief abusievelijk onderdeel a noemt). Deze bepaling geeft verweerder de bevoegdheid het aantal personeelsleden van het officiële personeelsbestand dat bij de slachtlijn van een slachthuis aanwezig moet zijn vast te leggen en wel zo, dat aan alle voorschriften van deze verordening kan worden voldaan. De bepaling ziet, gezien in verband met de overige onderdelen van artikel 5, zowel op de officiële dierenarts als op officiële assistenten. De tekst van de bepaling maakt duidelijk dat de vastlegging betrekking heeft op een individueel slachthuis en is gebaseerd op een op risico gebaseerde aanpak, hetgeen een beoordeling van de situatie in het desbetreffende slachthuis met zich brengt. Uit de brief blijkt dat verweerder deze beoordeling heeft gemaakt en heeft geconcludeerd dat er, samengevat, risico’s zijn op het gebied van de slachthygiëne en het slachtproces in het slachthuis van appellante. Dit heeft verweerder ertoe geleid, mede gelet op een breder onderzoek naar de werkwijzen van kalverslachterijen, om het verzoek van appellante om het aantal officiële assistenten terug te brengen van 5 naar 4 af te wijzen. 
        
      
      
        6.2
        Naar het oordeel van het College heeft verweerder aldus gebruik gemaakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend. Met de afwijzing van het verzoek is het rechtsgevolg in het leven geroepen dat appellante verplicht blijft bij de controle in haar slachthuis gebruik te maken van 5 officiële assistenten. Dit is voor haar belastend, nu het bedrag van de retributie die appellante voor de controle verschuldigd is op grond van de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden mede afhankelijk is van het aantal bij de keuring aanwezige officiële assistenten en de door hen bestede tijd. Gelet hierop en in aanmerking nemend dat appellante in haar brief van 15 oktober 2012 heeft verzocht het aantal officiële assistenten dat keuringswerkzaamheden in haar slachterij verricht te wijzigen van 5 naar 4 personen, moet de brief van verweerder van 8 maart 2013 worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, in het bijzonder als een afwijzing van de aanvraag van een beschikking tot het bepalen van het aantal leden van het personeelsbestand als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, onder b, van Verordening (EG) nr. 854/2004.Dat de werkzaamheden van de officiële assistenten op zichzelf zijn te beschouwen als feitelijk handelen doet aan het voorgaande niet af. 
        
      
      
        6.3
        Dit leidt tot de conclusie dat verweerder op het bezwaarschrift van appellante van 16 april 2013 een inhoudelijke beslissing dient te nemen. 
        
        
          Het College merkt op dat het vorenstaande onverlet laat dat – indien niet de door appellante gekozen weg is bewandeld – in het kader van bezwaar en beroep tegen een factuur op grond van de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden, waarin het tarief voor de werkzaamheden van officiële assistenten in rekening wordt gebracht, evenzeer aan de orde kan worden gesteld of op goede gronden een bepaald aantal officiële assistenten is ingezet.
        
        
      
    
    
      
        
        7. 	Op grond van artikel 8:55d, eerste lid Awb wordt indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekend gemaakt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit dient bekend te maken op twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden bepaald. Ingevolge het derde lid kan de bestuursrechter in bijzondere gevallen een andere termijn bepalen. Het College ziet aanleiding de termijn in dit geval op zes weken te stellen. 
      
    
    
      
        8. 	Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante terzake van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 974,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht, nu het beroep niet kan worden beschouwd als een standaard beroep tegen het niet tijdig beslissen).
      
      
      
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      - 	verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een 	beslissing op het bezwaar van 16 april 2013 gegrond:- 	vernietigt dat besluit;- 	draagt verweerder op uiterlijk 28 maart 2014 een besluit te nemen op het bezwaar van    	appellante;- 	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,-- aan appellante te vergoeden;- 	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. R.R. Winter en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. P. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2014.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      E. Dijt	De griffier is verhinderd te ondertekenen.