ECLI:NL:RVS:2024:2402, Raad van State, 12-06-2024, 202202618/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het verzoek van [appellant A] om handhavend op te treden wegens geur- en geluidsoverlast afgewezen. [appellant A] woont op het adres [locatie] te Amsterdam. [appellant A] heeft op 21 juni 2018 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de geur- en geluidsoverlast die hij ondervindt van de voedselbereidende en cateringbedrijven in de directe nabijheid van zijn woning. Toezichthouders van de gemeente hebben naar aanleiding van het verzoek om handhaving in 2018 controles uitgevoerd. Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college het verzoek om handhavend optreden afgewezen, omdat ten aanzien van geur- en geluidsoverlast geen overtredingen zijn vastgesteld. [appellant A] heeft hiertegen bezwaar gemaakt en wegens het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar op 25 januari 2021 een ingebrekestelling aan het college gestuurd. Ook heeft hij beroep ingesteld bij de rechtbank omdat het college volgens hem een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank het beroep niet tijdig beslissen gegrond verklaard.

202202618/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant A]), wonend te Amsterdam, gemeente Amsterdam
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 maart 2022 in zaak nr. 21/3752 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college het verzoek van [appellant A] om handhavend op te treden wegens geur- en geluidsoverlast afgewezen.
    Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de door [appellant A] verstuurde ingebrekestelling aangemerkt als onredelijk laat ingediend.
    Bij uitspraak van 16 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2024, waar [appellant A], bijgestaan door mr. C. Lubben, advocaat te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M van Looij en J.F. Kruijt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep in deze zaak is het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit van 8 juni 2021 bepalend.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       [appellant A] woont op het adres [locatie] te Amsterdam. [appellant A] heeft op 21 juni 2018 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de geur- en geluidsoverlast die hij ondervindt van de voedselbereidende en cateringbedrijven in de directe nabijheid van zijn woning. Toezichthouders van de gemeente hebben naar aanleiding van het verzoek om handhaving in 2018 controles uitgevoerd. Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college het verzoek om handhavend optreden afgewezen, omdat ten aanzien van geur- en geluidsoverlast geen overtredingen zijn vastgesteld. [appellant A] heeft hiertegen bezwaar gemaakt en wegens het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar op 25 januari 2021 een ingebrekestelling aan het college gestuurd. Ook heeft hij beroep ingesteld bij de rechtbank omdat het college volgens hem een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank het beroep niet tijdig beslissen gegrond verklaard. Het college heeft bij besluit van 8 juni 2021 de afwijzing om handhavend op te treden gehandhaafd. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de ingebrekestelling te laat is ingediend.
    Niet tijdig beslissen
    4.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij het college onredelijk laat in gebreke heeft gesteld en dat het college om die reden geen dwangsom aan hem is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. [appellant A] wijst er op dat uit de in rechte onaantastbare uitspraak van 20 mei 2021 van de rechtbank volgt dat de ingebrekestelling tijdig was ingediend, anders had de rechtbank zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk dienen te verklaren. Daarmee staat volgens [appellant A] vast dat de ingebrekestelling niet te laat is ingediend.
    4.1.    Artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat geen dwangsom is verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de memorie van toelichting op het voorstel van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen staat het volgende:
    "De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen." (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5.)
    En verder (blz. 13):
    "Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan."
    4.2.    De beslistermijn om op het bezwaar van [appellant A] te beslissen is op 25 september 2019 verstreken. Dat betekent dat tussen het einde van de beslistermijn en de ingebrekestelling meer dan een jaar is verstreken.
    Bij uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank het beroep niet tijdig beslissen gegrond verklaard. Het al dan niet impliciete oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 20 mei 2021 over de vraag of het beroep tegen het niet tijdig-beslissen onredelijk laat is ingediend is geen oordeel dat bindend is in deze procedure over de vraag of het college op grond van artikel 4:17 van de Awb dwangsommen is verschuldigd aan [appellant A].
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in dit geval onredelijk laat in gebreke is gesteld en is het college daarom geen dwangsommen verschuldigd. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat [appellant A] het college bij brief van 25 januari 2021, meer dan een jaar na 25 september 2019, in gebreke heeft gesteld voor het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. Verder heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat niet is gebleken dat in die periode contact is geweest tussen [appellant A] en het college die er op was gericht om het college te wijzen op het verstrijken van de beslistermijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Geur- en geluidsoverlast
    5.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen overtreding bestaat. Hiertoe wijst [appellant A] er op dat de constatering dat sprake is van een afvoerpijp of een ontgeuringsinstallatie, niet betekent dat deze ook doelmatig is en voldoet. Dat het college geen geurbeleid heeft vastgesteld is geen omstandigheid die voor zijn rekening dient te komen, aldus [appellant A]. Verder voert [appellant A] aan dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de cumulatie van geur in de omgeving ten gevolge waarvan hij overlast ervaart.
    5.1.    Uit het besluit van 3 juli 2019 volgt dat het college tijdens controles in 2016 en 2017 heeft vastgesteld dat de omliggende voedsel- en cateringbedrijven beschikken over een afzuigpijp met voldoende hoogte of een ontgeuringsinstallatie hebben. Het college heeft ter zitting bevestigd dat na het handhavingsverzoek van [appellant A] op 21 juni 2018 geen controles hebben plaatsgevonden. Het college is er vanuit gegaan dat met de plaatsing van een ontgeuringsinstallatie dan wel een afzuigpijp met voldoende hoogte, sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau. Gelet op het ontbreken van deze controles heeft de rechtbank niet onderkend dat onduidelijk is of deze geplaatste installaties ook doelmatig zijn. Het college heeft dan ook onvoldoende onderzoek verricht naar de door [appellant A] gestelde overtreding van artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en artikel 3.103 van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling).
    Overigens wijst de Afdeling erop dat indien de inrichtingen voldoen aan de eisen gesteld in artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit en artikel 3.103 van de Activiteitenregeling, gelet op artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit geen ruimte bestaat om handhavend op te treden tegen deze inrichtingen vanwege gestelde cumulatie van geur.
    Het betoog slaagt.
    6.       [appellant A] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van geluidsoverlast als gevolg van de laad- en losbewegingen van de vrachtwagens. Ook in dit verband wijst hij op het door hem op 8 januari 2021 overgelegde deskundigenrapport van Witteveen + Bos van 30 oktober 2020.
    6.1.    De rechtbank heeft weliswaar terecht overwogen dat het door [appellant A] in het beroepschrift aangevoerde over geluidsoverlast summier is, maar dit diende naar het oordeel van de Afdeling wel als een beroepsgrond te worden opgevat. Daarbij is van belang dat [appellant A] blijkens het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank zijn betoog ter zitting van de rechtbank desgevraagd nader heeft toegelicht.
    Het betoog slaagt.
    7.       De Afdeling zal hieronder alsnog de door de rechtbank ten onrechte onbesproken gelaten beroepsgrond bespreken. Het handhavingsverzoek van [appellant A] richt zich tegen geluidsoverlast van het laden en lossen van de vrachtwagens in de nacht en de vroege ochtend (23:00 - 07:00 uur).
    8.       Ingevolge artikel 2.17, eerste lid en onder a, van het Activiteitenbesluit, geldt voor onder meer het maximaal geluidsniveau (LAmax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, dat de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden.
    Ingevolge het derde lid en onder a geldt, in afwijking van het eerste lid, voor een inrichting die is gelegen op een bedrijventerrein dat het maximaal geluidsniveau (LAmax) op de in tabel 2.17c genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedraagt dan de in die tabel aangegeven waarden.
    9.       Het college heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek controles verricht en is daarna volgens [appellant A] ten onrechte tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van overlast ten gevolge van laad- en losbewegingen. Deze controles zijn zoals [appellant A] betoogt uitgevoerd tijdens Pasen, koningsnacht en dodenherdenking, zodat niet op representatieve tijdstippen controles zijn verricht. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of sprake is van een overtreding waartegen handhavend dient te worden opgetreden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 juni 2021 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] te nemen voor zover het gaat om de weigering om handhavend op te treden.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 maart 2022 in zaak nr. 21/3752;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 juni 2021, kenmerk JB.19.012485.001, voor zover daarbij het bezwaar gericht tegen het besluit van 3 juli 2019 ongegrond is verklaard;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hun voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2024
    700-1096
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit luidt:
    "1. Deze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft.
    […]
    4. In afwijking van het eerste lid is artikel 2.7a, eerste, tweede en vierde lid, niet van toepassing op emissies van geur voor zover in hoofdstuk 3, 4 en 5 eisen aan geurhinder zijn gesteld.
    […]"
    Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit luidt:
    "1. Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.
    […]
    3. Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
    a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
    b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
    c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
    d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
    e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
    f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.
    […]"
    Artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit luidt: "Bij het bereiden van voedingsmiddelen wordt ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen."
    Artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling luidt:
    "1. Ten behoeve van het voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder als bedoeld in artikel 3.132 van het besluit, worden afgezogen dampen en gassen van het bereiden van voedingsmiddelen als bedoeld in artikel 3.130, onder b, c en d, van het besluit die naar de buitenlucht worden geëmitteerd:
    a. ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
    b. geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie."