ECLI:NL:RVS:2021:1552, Raad van State, 14-07-2021, 202004651/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan Plantko een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het perceel De Meeten 25 te Roosendaal. Deze last houdt in dat Plantko binnen vier weken een saneringsplan moet indienen. Op de locatie is vanaf 1978 een chemische wasserij gevestigd geweest, waar gebruik werd gemaakt van, onder meer, vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen (VOCI) en perchloorethyleen (PER). Door morsing en lekkages vanuit het rioolstelsel is de bodem en het grondwater verontreinigd geraakt. De wasserij is tot 1990 actief geweest, waarna de activiteiten zijn overgenomen door Rentex-Zeetex en zijn verplaatst naar een andere locatie te Goes. De eigendom van de locatie is inmiddels overgegaan naar Plantko. Op de locatie is nu een sportschool gevestigd. Bij het besluit van 1 augustus 2017 heeft het college vastgesteld dat op de locatie sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.

202004651/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Plantko Holding B.V. (hierna: Plantko), gevestigd te Roosendaal,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 januari 2020 heeft het college aan Plantko een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het perceel De Meeten 25 te Roosendaal (hierna: de locatie). Deze last houdt in dat Plantko binnen vier weken een saneringsplan moet indienen.
    Bij besluit van 27 juli 2020 heeft het college het door Plantko daartegen gemaakte bezwaar, onder wijziging en aanvulling van de motivering daarvan, ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Plantko beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Plantko heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2021, waar Plantko, vertegenwoordigd door mr. E.C.J. Wouters en mr. M.P. Wolf, advocaten te Breda, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door Y.G.E. Weijns-Merechal en mr. ir. M..A.T.C.E. van Rens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locatie is vanaf 1978 een chemische wasserij gevestigd geweest, waar gebruik werd gemaakt van, onder meer, vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen (VOCI) en perchloorethyleen (PER). Door morsing en lekkages vanuit het rioolstelsel is de bodem en het grondwater verontreinigd geraakt.
    De wasserij is tot 1990 actief geweest, waarna de activiteiten zijn overgenomen door Rentex-Zeetex (thans: Lips Zeetex B.V.) en zijn verplaatst naar een andere locatie te Goes. De eigendom van de locatie is inmiddels overgegaan naar Plantko. Op de locatie is nu een sportschool gevestigd.
    2.       Bij besluit van 29 januari 2020 heeft het college Plantko onder oplegging van een last onder dwangsom van € 5.000,00 per week met een maximum van € 50.000,00, gelast binnen vier weken na de datum van het besluit een "volledig, ontvankelijk en vergunbaar saneringsplan" in te dienen van het geval van bodemverontreiniging op de locatie. Op 27 juli 2020 heeft het college het daartegen ingestelde bezwaar, onder wijziging en aanvulling van de motivering daarvan, ongegrond verklaard. Plantko kan zich hier niet mee verenigen.
    3.       Een aantal voor dit geding relevante artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is hieronder weergegeven. De overige relevante (wettelijke) bepalingen zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
    Is sprake van een overtreding?
    4.       Plantko betoogt dat het niet (tijdig) indienen van een saneringsplan geen overtreding van artikel 37, tweede lid, van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) betreft. Het college kan dan ook niet op straffe van dwangsommen Plantko gelasten een saneringsplan in te dienen, aldus Plantko.
    4.1.    Het college stelt dat het indienen van een saneringsplan noodzakelijk is om het tijdstip waarop moet worden gestart met de sanering te kunnen halen, en dat Plantko eraan voorbij gaat dat in de beschikking ernst en spoed van 1 augustus 2017 aan haar de verplichting is opgelegd een saneringsplan in te dienen op grond van artikel 37, tweede lid, van de Wbb. Deze plicht en de termijn zijn na de beroepsprocedure in stand gebleven. Die termijn is inmiddels voorbij en daarmee is er sprake van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zo stelt het college.
    4.2.    Bij het besluit van 1 augustus 2017 heeft het college vastgesteld dat op de locatie sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Bij dit besluit heeft het college voorts en voor zover relevant bepaald dat binnen een jaar na inwerkingtreding van het besluit een saneringsplan bij hem moet zijn ingediend. Dit besluit is door de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1667, in rechte onaantastbaar geworden.
    Bij brief van 24 juni 2019 heeft het college kenbaar gemaakt dat het voornemens is om aan Plantko lasten onder dwangsom op te leggen, om te bewerkstelligen dat Plantko alsnog aan die opdrachten uit de beschikking ernst en spoed van 1 augustus 2017 voldoet. Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college twee lasten onder dwangsom opgelegd. Deze lasten hielden in dat Plantko binnen vier maanden een saneringsplan moest indienen en binnen tien maanden moest starten met de sanering van de verontreinigde bodem op de locatie, op straffe van verbeuring van dwangsommen van €1.000,00 per week met een maximum van €5.000,00, respectievelijk van €10.000,00 met een maximum van €50.000,00. Vervolgens heeft het college bij besluit van 8 april 2020 besloten tot invorderen van het maximumbedrag aan verbeurde dwangsommen. De besluiten van 12 augustus 2019 en 8 april 2020 zijn door de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:274, eveneens in rechte ontastbaar geworden.
    Bij besluit van 29 januari 2020, dat onder wijziging en aanvulling van de motivering daarvan bij besluit van 27 juli 2020 is gehandhaafd, heeft het college een nieuwe, verhoogde last onder dwangsom opgelegd, omdat nog steeds geen saneringsplan voor de locatie was ingediend.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat het college in de beschikking ernst en spoed op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wbb, heeft geconstateerd dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging op de locatie. Daarnaast heeft het college in die beschikking beslist dat een spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb noodzakelijk is. Dit besluit is met de uitspraak van 22 mei 2019 in rechte onaantastbaar geworden. Gelet op deze beschikking en op artikel 55b van de Wbb was Plantko, in haar hoedanigheid van eigenaar van de locatie, van rechtswege verplicht om binnen een jaar na de inwerkingtreding van het besluit van 1 augustus 2017 een saneringsplan ter goedkeuring aan het college over te leggen. Plantko heeft dit nagelaten. Omdat Plantko vóór het op grond van artikel 37, tweede lid, van de Wbb in de beschikking genoemde tijdstip nog steeds geen saneringsplan heeft ingediend, betekent dit dat zij daarmee een wettelijk voorschrift heeft overtreden.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat een wettelijke grondslag voor handhavend optreden ontbreekt en het college daarom niet bevoegd zou zijn om een last onder dwangsom op te leggen.
    Het betoog faalt.
    5.       Plantko voert aan dat uit de Circulaire Bodemsanering 2013, paragraaf 6.3.2 van bijlage 2, volgt dat niet met spoed hoeft te worden gesaneerd als de volumetoename van de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging kleiner is dan 1.000 m3. Omdat het college niet heeft gemotiveerd dat deze toename groter is dan 1.000 m3, is het college volgens Plantko niet bevoegd handhavend op te treden. Plantko stelt dat het college ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019 en het daaraan voorafgaande deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft afgeleid dat er sprake is van een jaarlijkse volumetoename die groter is dan 1.000 m3. Plantko betwist aan de hand van onderzoeksrapporten dat de jaarlijkse verspreiding meer dan 1.000 m3 bedraagt, omdat de verontreiniging via het grondwater het oppervlaktewater van de watergang bereikt, waardoor sprake is van een natuurlijke lozing in oppervlaktewater en er verdunning, afbraak en adsorptie plaatsvindt in het tracé tot aan de Roosendaalse Vliet. Volgens Plantko heeft de STAB in dit verband geconcludeerd dat nader onderzoek van het grondwater voor de hand ligt.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat met de in rechte onaantastbaar geworden beschikking ernst en spoed vast staat dat sprake is van ernstige bodemverontreiniging en het college zich daarmee op het standpunt mocht stellen dat spoedige sanering op de locatie noodzakelijk is. Dat er nader onderzoek nodig zou zijn naar de bodemverontreiniging, zoals Plantko stelt, doet daaraan niet af en is in deze procedure dus niet relevant.
    Het betoog faalt.
    Landelijke Handhavingstrategie
    6.       Plantko betoogt dat het college bij de oplegging van de last onder dwangsom in strijd heeft gehandeld met de Landelijke Handhavingstrategie (LHS versie 1.7, vastgesteld in 2014), omdat de bodemverontreiniging naar haar mening ten onrechte is ingeschaald in categorie C3/C4.
    6.1.    In de Landelijke Handhavingstrategie is vermeld over categorie C3 en C4:
    "De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
    […]
    3. van belang - er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of
    4. aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar - onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.
    De handhaver typeert de normadressaat als:
    […]
    C. is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend;
    […]."
    6.2.    In de uitspraak van 10 februari 2021 heeft de Afdeling overwogen dat in de uitspraak van 22 mei 2019 is geconcludeerd dat er sprake is van ernstige bodemverontreiniging, dat niet is aangetoond dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging kleiner is dan 1.000 m3 en dat de mate van verspreiding van de verontreiniging zodanig is dat, gezien de risico’s voor mens, plant of dier, een spoedige sanering nodig mocht worden geacht. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid de gevolgen van de verontreiniging als passend onder categorie 3/4 heeft kunnen vinden. Eveneens heeft het college, gezien de ernst van de verontreiniging en de noodzaak van een spoedige sanering, in redelijkheid het gedrag van Plantko als passend onder categorie C kunnen kwalificeren, omdat Plantko pas geruime tijd na de beschikking ernst en spoed stappen heeft ondernomen. Plantko heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen die de Afdeling aanleiding geven voor een ander oordeel dan is gegeven in de uitspraak van 10 februari 2021, zodat in zoverre geen grond bestaat voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met de Landelijke Handhavingstrategie.
    Het betoog faalt.
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden jegens Plantko af te zien?
    8.       Plantko betoogt dat onduidelijk is waarom zij verantwoordelijk wordt gehouden voor het indienen van een saneringsplan en niet Lips Zeetex B.V. Daartoe voert Plantko aan dat het college ten onrechte in de civielrechtelijke veroordeling in 2009 van Lips Zeetex B.V. door de rechtbank Rotterdam, om tot de bodemsanering over te gaan, het feit dat Lips Zeetex B.V. zich de sanering heeft aangetrokken blijkens het eerder door haar ingediende deelsaneringsplan en het gegeven dat in dit geval de veroorzaker van de bodemverontreiniging bij het college bekend is, namelijk Lips Zeetex B.V., geen bijzondere omstandigheden heeft gezien om van handhavend optreden jegens haar af te zien. Verder wijst Plantko erop dat het college reeds jaren contact heeft met Lips Zeetex B.V. over de verontreiniging op de locatie, en dus niet met haar. Volgens Plantko handelt het college hiermee in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).
    8.1.    Dit betoog van Plantko is aan de orde geweest in de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2021. In die uitspraak heeft de Afdeling, in aanmerking nemend dat de beschikking ernst en spoed in rechte onaantastbaar is, overwogen dat Plantko op grond van artikel 55b, eerste lid, van de Wbb reeds in haar hoedanigheid van eigenaar van de locatie van rechtswege verplicht is tot uitvoering van de sanering. Het college heeft Plantko met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wbb aangewezen als degene die verantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van een saneringsplan. Deze aanwijzing schept, gelet op het voorgaande, op zichzelf geen nieuwe verplichting. Het betoog van Plantko dat het college de plicht tot het indienen van een saneringsverslag had kunnen opleggen aan Lips Zeetex, hoeft in dat licht dan ook geen bespreking meer. Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 10 februari 2021 overwogen dat met de aanwijzing van Plantko als rechtspersoon die in bestuursrechtelijke zin verantwoordelijk is voor de sanering, geen uitspraak wordt gedaan over de civielrechtelijke verantwoordelijkheid van Lips Zeetex B.V. Het feit dat Plantko in de beschikking ernst en spoed is aangewezen als degene die verantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van een saneringsplan, doet dan ook niet af aan het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 11 maart 2009 in een civielrechtelijk geding tussen Plantko en Lips Zeetex B.V. Daarnaast heeft de Afdeling in haar uitspraak van 10 februari 2021 overwogen dat geen aanleiding kan worden gevonden voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat Plantko al sinds 1 augustus 2017 op de hoogte is van de bodemverontreiniging en de verplichting om de bodem te saneren. Voor zover Plantko een beroep doet op artikel 191, tweede lid, van de VWEU, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 10 februari 2021 reeds overwogen dat dit betoog faalt. Dit artikel, dat het beginsel bevat dat de vervuiler betaalt, stelt eisen aan het beleid van de Europese Unie op milieugebied. Deze bepaling kan als zodanig echter niet door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling uit te sluiten, zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld in zijn arrest van 4 maart 2015 in zaak C-534/13 (ECLI:EU:C:2015:140).
    Plantko heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen die de Afdeling aanleiding geven voor een ander oordeel dan in de uitspraak van 10 februari 2021 is gegeven. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden jegens Plantko is naar het oordeel van de Afdeling in zoverre dan ook geen sprake.
    Het betoog faalt.
    Bepaaldheid en reikwijdte last
    9.       Plantko betoogt dat de last te onbepaald en te verstrekkend is. Daartoe voert zij aan dat er geen wettelijke grondslag is voor het stellen van nadere eisen aan het saneringsplan. Volgens haar is het eerst aan het college om te motiveren dat de jaarlijkse volumetoename van de grondwaterverontreiniging groter dan 1.000 m3 is. Verder stelt Plantko dat het college geen eisen aan het handhavingsbesluit mocht verbinden zoals het rekening houden met de kwaliteit van de watergang parallel aan de dijkrand, of het onderzoeken van de drinkwaterkwaliteit op de locatie en de afstemming hiervan met de drinkwaterleverancier Brabant Water. Volgens Plantko maakt de discussie over de drinkwaterkwaliteit geen onderdeel uit van deze procedure. Tevens betoogt zij dat de eis van "een volledig, ontvankelijk en vergunbaar saneringsplan" teveel ruimte laat voor interpretatie.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat de nadere eisen die aan het saneringsplan worden gesteld en in het handhavingsbesluit zijn vermeld, onderdeel zijn van de in rechte onaantastbaar geworden beschikking ernst en spoed, en daarom hier niet ter inhoudelijke beoordeling voorliggen. Alleen al om die reden kan het betoog van Plantko, voor zover het ziet op de drie punten waarmee rekening moet worden gehouden bij het opstellen van het saneringsplan, niet slagen. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat het handhavingsbesluit te veel ruimte laat voor interpretatie.
    Het betoog faalt.
    Lengte begunstigingstermijn en de tijdseenheid na afloop begunstigingstermijn
    10.     Plantko betoogt dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn van vier weken voor het indienen van een saneringsplan onevenredig kort is. Zij stelt dat het binnen deze termijn, zoals ook is gebleken, niet mogelijk is een saneringsplan in te dienen. Ter zitting heeft zij in dit verband benadrukt dat het voorliggende handhavingsbesluit naar haar mening losstaat van het eerder opgelegde handhavingsbesluit.
    Verder betoogt Plantko dat de tijdseenheid die na afloop van de begunstigingstermijn geldt voor het verbeuren van een dwangsom, namelijk één week, te kort is en dient te worden afgestemd op de tijd die nodig is om de overtreding te kunnen opheffen. Daartoe voert zij aan dat zij niet binnen één week voor een saneringsplan kan zorgdragen. Mede gelet op de voorbereidende werkzaamheden is een langere periode noodzakelijk. Ook voor het starten met de uitvoering van de werkzaamheden is één week niet reëel, aldus Plantko.
    10.1.  Het college acht de in het besluit gegeven begunstigingstermijn haalbaar, mede omdat in dit geval door de jaren heen al veel onderzoek is gedaan.
    10.2.  Artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb luidt:
    "2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd."
    Artikel 5:32b, eerste lid, luidt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last."
    10.3.  Het college heeft bij besluit van 25 februari 2020 de begunstigingstermijn van vier weken voor het indienen van een saneringsplan verlengd tot 1 juli 2020, omdat uit het plan van aanpak van 24 februari 2020 bleek dat voor het uitvoeren van bodemonderzoek en het opstellen van een saneringsplan minder dan vier maanden nodig is. Vervolgens heeft het bij besluit 29 juni 2020 de begunstigingstermijn voor het indienen van een saneringsplan verlengd tot 1 september 2020, mede vanwege vertragingen in verband met het coronavirus. Het college heeft daarna bij besluit van 28 augustus 2020 de begunstigingstermijn voor het indienen van een saneringsplan opnieuw verlengd, ditmaal tot 1 november 2020, mede vanwege het doen van onderzoek waar, als gevolg van de fasering, eerder geen rekening mee kon worden gehouden.
    10.4.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9905) strekt de begunstigingstermijn ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
    De Afdeling overweegt dat de gestelde begunstigingstermijn van vier weken op zichzelf kort is om een saneringsplan in te dienen. In dit geval mag er echter niet aan worden voorbij gegaan dat het college bij het bepalen van de begunstigingstermijn in aanmerking heeft genomen dat, gelet op de omvang en de ernst van de geconstateerde verontreiniging, op korte termijn maatregelen dienen te worden getroffen en Plantko al geruime tijd op de hoogte was van de verontreiniging. Zoals onder 4.3 is vermeld, is op 1 augustus 2017 reeds een beschikking ernst en spoed vastgesteld, waarin is bepaald dat binnen een jaar na inwerkingtreding van het besluit door of namens Plantko een saneringsplan ter goedkeuring aan het college moest worden voorgelegd. Vervolgens heeft het college bij brief van 24 juni 2019 een schriftelijk voornemen tot het opleggen van lasten onder dwangsom overgelegd om te bewerkstellingen dat Plantko alsnog aan de opdrachten in de beschikking zou voldoen. Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college twee lasten onder dwangsom aan Plantko opgelegd. Omdat Plantko nadien nog steeds geen saneringsplan bij het college ter goedkeuring heeft voorgelegd, heeft het college bij voorliggend handhavingsbesluit een nieuwe, verhoogde last onder dwangsom opgelegd. Anders dan Plantko betoogt, kan de Afdeling, gelet ook op de voorgeschiedenis van deze zaak, geen aanknopingspunten vinden voor het oordeel dat het college de begunstigingstermijn van vier weken, die overigens ook nog - zoals onder 10.3 is vermeld - met negen maanden is verlengd tot november 2020, niet in redelijkheid heeft kunnen stellen (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS5501, onder 2.8 en 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0519, onder 2.6.1). Daarbij betrekt zij dat het college deze termijn haalbaar heeft kunnen achten, gezien de reeds beschikbare rapporten met betrekking tot de locatie. In de gestelde omstandigheid, zoals op de zitting nader toegelicht door De Rijk van Stantec B.V. aan de hand van het tijdpad in de memo van 6 mei 2021, dat Plantko bij de nakoming van de last afhankelijk was van derden, waaronder de Omgevingsdienst en het waterschap, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijn van vier weken in dit geval te kort is. Daartoe wordt overwogen dat Plantko niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij tijdig stappen heeft ondernomen om aan de last te voldoen, hetgeen voor haar rekening en risico komt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Plantko, zoals zij ter zitting heeft toegelicht, de verontreiniging gefaseerd in kaart heeft willen brengen alvorens tot een saneringsplan te komen, om zo kosten te besparen. Als derden niet tijdig wilden meewerken, had Plantko zich nogmaals tot het college kunnen wenden met een verzoek de begunstigingstermijn ook na 1 november 2020 verder te verlengen, hetgeen Plantko niet heeft gedaan. De niet nader met stukken of anderszins onderbouwde stelling op de zitting dat zij in november 2020 reeds een saneringsplan heeft ingediend, dat vervolgens niet zou zijn goedgekeurd door het college, doet daar niet aan af.
    Het betoog faalt in zoverre.
    10.5.  Wat betreft de wijze waarop en de voorwaarden waaronder handhavend wordt opgetreden, beschikt het college, zoals de Afdeling reeds in de uitspraak van 10 februari 2021 heeft overwogen over beleidsvrijheid. De tijdseenheid die geldt voor het verbeuren van dwangsommen heeft, anders dan de begunstigingstermijn, niet tot doel om gelegenheid te bieden de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Hierbij heeft het college zich, gelet ook op hetgeen onder 10.4 is overwogen, op het standpunt mogen stellen dat het binnen de gegeven begunstigingstermijn, gelet ook op het voortraject, redelijkerwijs mogelijk is om de overtreding te beëindigen.
    Ook in zoverre faalt het betoog.
    Hoogte dwangsom
    11.     Plantko betoogt dat de hoogte van de aan de last verbonden dwangsommen niet in verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Zij voert hiertoe aan dat de omstandigheid dat zich nog steeds een overtreding voordoet niet betekent dat het dwangsombesluit van 12 augustus 2019 onvoldoende prikkel heeft gegeven de last geheel uit te voeren. De zeer hoge dwangsom per overtreding en de maximaal te verbeuren dwangsom zijn daarmee volgens Plantko niet gerechtvaardigd.
    11.1.  Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb, luidt:
    "3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    11.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Het college stelt zich op het standpunt dat hij de hoogte van de dwangsommen heeft gerelateerd aan de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang en de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. Daartoe heeft het college, zoals op de zitting nader is toegelicht, de wekelijks te verbeuren dwangsom gerelateerd aan het gegeven dat de kosten voor het uitvoeren van een eenvoudig deelonderzoek tussen de € 3.000,00 en € 5.000,00 liggen. Het maximum van de te verbeuren dwangsommen heeft het college zo vastgesteld, omdat de kosten voor een volledig onderzoek om tot een saneringsplan te komen meer dan € 100.000,00 bedragen en de verontreinigde bodem van de locatie nadien ook nog dient te worden gesaneerd.
    Gelet op het voorgaande, en in aanmerking genomen dat de hoogte van de aan de last van 12 augustus 2019 verbonden dwangsommen Plantko niet hebben bewogen tot het indienen van een saneringsplan, acht de Afdeling de hoogte van de dwangsommen niet onevenredig.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
    91-890.
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    […]
    Artikel 28
    Degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, doet van dat voornemen melding bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
    […]
    Artikel 29
    1. Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid.
    […]
    Artikel 37
    1. Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    2. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, bepalen zij dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten het uiterste tijdstip van indienen van het saneringsplan, bedoeld in artikel 39, aangeven.
    […]
    5. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede lid, het derde lid of de eerste volzin van het vierde lid, moet worden nagekomen.
    […]
    Artikel 39
    1. Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt:
    a. een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd, waarbij is aangegeven hoe aan artikel 38, eerste lid, zal worden voldaan;
    b. een beschrijving van de effecten die met de te treffen saneringsmaatregelen worden beoogd, waaronder mede begrepen een nadere beschrijving van de kwaliteit van de bodem die met de sanering zal worden bereikt;
    c. indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig blijft: een beschrijving van beperkingen in het gebruik van de bodem of maatregelen die naar verwachting nodig zijn in het belang van de bescherming van de bodem, alsmede een indicatie van de kosten van die maatregelen;
    d. een begroting van de kosten van de sanering en een overzicht van de daarvoor beschikbare middelen;
    e. indien de verontreinigde grond zal worden afgegraven of het verontreinigde grondwater zal worden onttrokken, de bestemming van die grond onderscheidenlijk dat grondwater;
    f. indien verontreinigde grond binnen het geval van de verontreiniging wordt verplaatst, een beschrijving van de omstandigheden waaronder dit gebeurt;
    g. het tijdstip waarop de sanering naar verwachting zal zijn uitgevoerd;
    h. indien de verontreiniging zich kan verspreiden en de saneringsmaatregelen zich uitstrekken over een periode van drie jaar of meer:
    1°. een overzicht van de tussentijds beoogde effecten, en de tijdstippen waarop gedeputeerde staten schriftelijk worden geïnformeerd omtrent de effecten van de getroffen maatregelen en in hoeverre deze overeenstemmen met de beoogde effecten;
    2°. een beschrijving van een andere methode om de beoogde effecten, bedoeld onder b, te bereiken, voor het geval de in het saneringsplan opgenomen methode niet tot die effecten zou leiden.
    Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die in het saneringsplan worden opgenomen.
    2. Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. Zij beslissen hierover binnen vijftien weken na de indiening van het saneringsplan. Zij kunnen deze termijn binnen zes weken na de datum van ontvangst van de melding verlengen met ten hoogste vijftien weken. Met de uitvoering van het saneringsplan kan worden begonnen nadat gedeputeerde staten met dat plan hebben ingestemd of die instemming van rechtswege is verleend. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. De instemming is van rechtswege verleend, indien gedeputeerde staten niet binnen de instemmingstermijn van vijftien weken of voor de afloop van de termijn waarmee is verlengd een beslissing hebben genomen. Een instemming van rechtswege wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
    […]
    Artikel 55b
    1. De eigenaar […] van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, is verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Met de sanering wordt begonnen uiterlijk voor het tijdstip dat is bepaald in de beschikking. […].
    […]
    3. Indien de eigendom […] wordt overgedragen, blijft de verplichting om te saneren mede rusten op de eigenaar […] die zijn eigendom […] heeft overgedragen tot het tijdstip waarop de opvolgende eigenaar […] financiële zekerheid voor de saneringskosten heeft gesteld, en daarmee door gedeputeerde staten is ingestemd.
    […]
    Artikel 95
    […]
    4. De volgende bestuursorganen hebben tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving […]
    b. in andere gevallen: gedeputeerde staten.
    […]
    Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2001 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade
    Artikel 1
    Deze richtlijn heeft ten doel een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade.
    […]
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    […]
    Artikel 191
    […]
    2. De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. In dit verband omvatten de aan eisen inzake milieubescherming beantwoordende harmonisatiemaatregelen, in de gevallen die daarvoor in aanmerking komen, een vrijwaringsclausule op grond waarvan de lidstaten om niet-economische milieuredenen voorlopige maatregelen kunnen nemen die aan een toetsingsprocedure van de Unie onderworpen zijn.
    […]