ECLI:NL:RVS:2022:944, Raad van State, 30-03-2022, 202101536/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam met toepassing van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht een omgevingsvergunning verleend voor de bouw en exploitatie van 22 windturbines, de aanleg van vier permanente duinovergangen met betonnen rijplaten, de realisatie van een inkoopstation langs de Maximaweg op de Tweede Maasvlakte, de aanleg van ondergrondse elektriciteitskabels en de realisatie van tijdelijke werken in de vorm van kraanopstelplaatsen. Het project Windpark Maasvlakte II maakt de oprichting en exploitatie mogelijk van een inrichting voor het opwekken van energie door middel van wind en bestaat uit 22 windturbines op de Tweede Maasvlakte. [appellante] woont aan de [locatie] te Schiedam op een afstand van ongeveer 25 km van het projectgebied. Zij kan zich om diverse redenen niet verenigen met de aanleg van dat windpark.

202101536/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Schiedam,
    en
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    2.       het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    3.       de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders met toepassing van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw en exploitatie van 22 windturbines, de aanleg van vier permanente duinovergangen met betonnen rijplaten, de realisatie van een inkoopstation langs de Maximaweg op de Tweede Maasvlakte, de aanleg van ondergrondse elektriciteitskabels en de realisatie van tijdelijke werken in de vorm van kraanopstelplaatsen (hierna: de omgevingsvergunning).
    Bij besluiten van 20 januari 2021 heeft het college van gedeputeerde staten op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van die wet en een ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, en artikel 3.8, eerste lid, van die wet verleend (hierna onderscheidenlijk: de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing) voor de realisatie en het gebruik van die windturbines met bijbehorende civiele en elektrische werken.
    Bij besluit van 21 januari 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) een vergunning als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem (hierna: de Waterwetvergunning).
    Tegen deze besluiten heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college van burgemeester en wethouders, het college van gedeputeerde staten en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
    Windpark Maasvlakte II B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 januari 2022, waar [appellante], het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren en G. Woldring, het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door B. Krot, S. Batenburg-de Jong en M. Hartman, en de minister, vertegenwoordigd door D.L.N. Sugiharto, W.J. Vincent en mr. W.A. van Driesten zijn verschenen. Verder is op zitting Windpark Maasvlakte II B.V., vertegenwoordigd door mr. E. Noordover, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], gehoord. De vertegenwoordiger van de minister, Sugiharto, de adviseur van het college van burgemeester en wethouders, Woldring, en Prinsen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    INLEIDING
    1.       Het project Windpark Maasvlakte II maakt de oprichting en exploitatie mogelijk van een inrichting voor het opwekken van energie door middel van wind en bestaat uit 22 windturbines op de Tweede Maasvlakte.
    2.       Bij besluit van 18 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Rotterdam de coördinatieregeling van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing verklaard op de voorbereiding en bekendmaking van de besluiten die nodig zijn voor dit project.
    3.       [appellante] woont aan de [locatie] te Schiedam op een afstand van ongeveer 25 km van het projectgebied. Zij kan zich om diverse redenen niet verenigen met de aanleg van dat windpark.
    ONTVANKELIJKHEID
    Is tijdig beroep ingesteld?
    4.       [appellante] heeft bij brief van 11 maart 2021 beroep ingesteld. Buiten de beroepstermijn heeft zij bij brief, bij de Afdeling ingekomen op 21 maart 2021, een verbeterde versie van het beroepschrift ingediend met het verzoek om dat beroepschrift in de plaats te stellen van het eerdere ingediende beroepschrift.
    4.1.    Anders dan het college van burgemeester en wethouders ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het beroepschrift te laat is ingediend omdat appellante het beroep, ingediend bij brief van 11 maart 2021, kennelijk niet heeft willen handhaven. Onmiskenbaar is dat [appellante] het tijdig ingediende beroepschrift niet heeft willen intrekken maar met de latere brief slechts de intentie had om verbeteringen aan te brengen in het tijdig ingediende beroepschrift. Daarbij stelt de Afdeling vast dat de latere brief vrijwel identiek is aan het beroepschrift en dat de verbeteringen betrekking hebben op de nummering van de alinea’s en op het schrappen van twee passages. Het beroep is tijdig ingediend.
    Is appellante belanghebbende?
    5.       Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 6:13 luidt:
    "Geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
    5.1.    In de uitspraken van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is de Afdeling ingegaan op de gevolgen van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, over de toepassing van artikel 6:13 Awb. Uit die uitspraken blijkt dat in zaken waarin de wetgever een ieder de mogelijkheid heeft gegeven om zienswijzen naar voren te brengen allen die zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit, toegang hebben tot de rechter, ook al zijn zij geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Indien geen gebruik is gemaakt van de gelegenheid om zienswijzen in te dienen, bestaat alleen recht op toegang tot de rechter indien betrokkene belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    5.2.    Niet in geschil is dat [appellante] zienswijzen naar voren heeft gebracht over de ontwerpbesluiten op grond van de Wabo en de Wnb. Uit het vorenstaande volgt dat zij wat betreft de omgevingsvergunning, de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing reeds daarom in haar beroep kan worden ontvangen. De vraag of [appellante] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is ten aanzien van die besluiten niet aan de orde.
    5.3.    [appellante] heeft evenwel geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit op grond van de Waterwet. Op de zitting heeft zij medegedeeld dat zij dit te laat heeft onderkend. Dit betekent dat het [appellante] redelijkerwijs kan worden verweten niet tijdig een zienswijze naar voren te hebben gebracht over het ontwerpbesluit op grond van de Waterwet. Of zij in haar beroep tegen de waterwetvergunning kan worden ontvangen, is daarom afhankelijk van het antwoord op de vraag of zij als belanghebbende kan worden aangemerkt. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. Uit de door [appellante] schriftelijk en mondeling verstrekte informatie is de Afdeling niet gebleken dat [appellante] bij haar woning in Schiedam feitelijke gevolgen ondervindt van de waterwetvergunning. Die vergunning heeft betrekking op het gebruikmaken van het Rijkswaterstaatwerk gelegen aan de Noordzee, bestaande uit de harde en zachte zeewering van Maasvlakte II in de gemeente Rotterdam, dat op geruime afstand van de woning van [appellante] is gelegen. Het beroep van [appellante], voor zover dit is gericht tegen de waterwetvergunning, is dan ook niet-ontvankelijk.
    RELATIVITEIT
    6.       Verweerders stellen dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat het beroep van [appellante] kan leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. De Afdeling ziet zich daarom eerst gesteld voor de vraag of het relativiteitsvereiste aan [appellante] moet worden tegengeworpen. Zij overweegt daarover het volgende.
    6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    6.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat het belang waarvoor [appellante] in de onderhavige beroepen kan opkomen het belang is dat zij heeft bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat in de directe omgeving van haar woning te Schiedam. Anders dan [appellante] kennelijk meent, kan zij als particulier persoon niet opkomen voor algemene belangen, zoals natuurbelangen, recreatiebelangen en klimaatbelangen, ook niet als zij zich bij een of meer van die belangen bijzonder betrokken voelt. Dit is alleen anders als die algemene belangen geacht moeten worden te zijn verweven met haar particuliere belangen. De Afdeling heeft daarover vaker geoordeeld dat dit niet aan de orde is indien betrokkene op grote afstand woont van de locatie waar een bestuursbesluit over gaat (zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706)). Niet in geschil is dat de afstand van de woning van [appellante] tot het projectgebied ongeveer 25 kilometer bedraagt. Dit is beduidend meer dan de afstanden die de Afdeling, zoals ook blijkt uit de overzichtsuitspraak van 24 oktober 2018, als richtsnoer aanhoudt om verwevenheid met particuliere belangen aan te nemen. Uit de nadere informatie die de Afdeling in dit verband aan [appellante] heeft gevraagd, blijkt niet dat en waarom in haar geval van dit richtsnoer moet worden afgeweken. Omdat het belang van [appellante] bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat niet verweven is met de op de omgevingsvergunning betrekking hebbende ruimtelijke belangen en ook niet met de op de Wnb-vergunning en de Wnb-ontheffing betrekking hebbende natuurbelangen, kan de Afdeling niet tot een andere conclusie komen dan dat de regelgeving die hier aan de orde is kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellante]. Dit betekent dat, ook al zou [appellante] naar aanleiding van haar materiele bezwaren in het gelijk moeten worden gesteld, die bezwaren niet kunnen leiden tot vernietiging van de door haar bestreden besluiten.
    Hetzelfde geldt ook voor de procedurele bezwaren die [appellante] tegen deze besluiten naar voren heeft gebracht, waaronder de volgens haar gewekte schijn van partijdigheid. Wanneer de schending van ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat namelijk ook voor een door appellant gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. Dit staat ook in de hiervoor genoemde overzichtsuitspraak van 11 november 2020, r.o. 8.1.
    6.4.    Gelet op wat hiervoor staat kan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden niet leiden tot het door [appellante] beoogde resultaat. Daarom gaat de Afdeling niet over tot een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden.
    CONCLUSIE
    7.       Het beroep, voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
    8.       Verweerders hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover dat is gericht tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 21 januari 2021, waarbij een watervergunning is verleend voor het gebruikmaken van het Rijkswaterstaatwerk gelegen aan de Noordzee, bestaande uit de harde en zachte zeewering van Maasvlakte II in de gemeente Rotterdam;
    II.       verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. drs. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022
    288-901