ECLI:NL:CBB:2020:798, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-11-2020, 20/922
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Rechtmatigheidsoordeel over reeds uitgewerkte besluiten, belang gelegen in toekomstige besluiten
        Verordening paardenpaspoort
        Konikpaarden Oostvaardersplassen
        Houder
        Wilde paarden, uitzonderingsregeling vorderning paardenpaspoort
        identificatietermijn

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/922
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 november 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      Stichting Animal Rights, te Den Haag, (Animal Rights)
      (gemachtigde: mr. M. van Duijn),
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (de minister)
      (gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Staatsbosbeheer, te Amersfoort
      (gemachtigde: mr. M. van Egmond).
    
    
    Samenvatting
    
    
      Het verzoek om voorlopige voorziening komt niet voor toewijzing in aanmerking.
      Staatsbosbeheer wil 150 konikpaarden uit de Oostvaardersplassen afvoeren naar het slachthuis. Voor het vervoer naar het slachthuis is voor ieder dier een paardenpaspoort nodig. De minister heeft deze voor de eerste 32 paarden afgegeven. Animal Rights maakt daartegen bezwaar en vraagt tegelijk aan de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening die voorkomt dat de paarden worden gedood voordat de minister op dat bezwaar heeft beslist.
      De 32 paarden zijn vrijdag 23 oktober jl. al geslacht. Het verzoek van Animal Rights komt voor deze dieren te laat. De paspoorten van deze dieren zijn “uitgewerkt” en een oordeel over het bezwaar heeft geen zin meer. Toch zal de voorzieningenrechter, zoals de partijen ook allemaal vragen, een (voorlopig) oordeel geven over de rechtmatigheid van deze paspoorten. Dit voorlopig oordeel behoudt namelijk betekenis voor de nog af te geven circa 118 paspoorten voor de in de vangweide achtergebleven dieren.
      De conclusie is dat de afgifte van de 32 paspoorten niet onrechtmatig is. Animal Rights voert aan dat Staatsbosbeheer geen houder is van de paarden en daarom geen paspoorten kan aanvragen. Daarin gaat de voorzieningenrechter niet mee. Staatsbosbeheer is houder geworden van de paarden in de vangweide, omdat zij in dit terrein de controle en daarmee de beschikkingsmacht over deze dieren heeft verkregen. 
      Voor de in de vangweide van hun (in de Oostvaardersplassen levende) wilde soortgenoten gescheiden konikpaarden geldt een uitzonderingsregeling wat betreft het moment waarop deze dieren moeten worden geïdentificeerd door middel van een paardenpaspoort. De voorzieningenrechter is het dus niet eens met de opvatting van Animal Rights dat deze uitzondering niet van toepassing is. 
      Volgens de uitzonderingsregeling worden de paarden, ongeacht hun leeftijd, pas met een paardenpaspoort geïdentificeerd, nadat zij zijn gescheiden van hun in het wild, buiten de vangweide levende soortgenoten. De 32 paarden zijn na hun vangst in de vangweide in één week tijd gechipt, de paspoorten zijn in die week aangevraagd en afgegeven en nog dezelfde week zijn zij vervoerd naar het slachthuis. Daarmee is de afgifte van de paspoorten voor deze 32 paarden niet onrechtmatig, ook al ontbreekt in de Nederlandse wet een aanvraagtermijn voor een paspoort in het geval de uitzonderingsregeling van toepassing is en de Europese verordening paardenpaspoort voorschrijft dat die termijn moet worden vastgesteld. Dit betekent dat het standpunt van Animal Rights dat geen paardenpaspoorten hadden mogen worden aangevraagd en afgegeven voor de 32 paarden, voor zover deze ouder waren dan 12 maanden, onjuist is.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Onder verwijzing naar een bericht van 19 oktober 2020 op het boswachtersblog van Staatsbosbeheer onder de kop "Managementplan in uitvoering" heeft Animal Rights op 
      23 oktober 2020 een bezwaarschrift ingediend tegen de afgifte van paardenpaspoorten door de minister ten behoeve van circa 150 konikpaarden die leven in het natuurgebied de Oostvaardersplassen. Zij heeft op diezelfde datum de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2020. Partijen zijn verschenen bij genoemde gemachtigden. Voor Animal Rights is voorts verschenen E. Vermeulen. Voor de minister is ook verschenen K. van Ginkel. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de afgifte van de paspoorten, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
      2.1
      Staatsbosbeheer is eigenaar en beheerder van het natuurgebied de Oostvaardersplassen. Besloten is tot verwijdering van 150 konikpaarden uit dit gebied als onderdeel van een project om de omvang van de totale populatie ‘grote grazers’ (edelherten, Heckrunderen en konikpaarden) terug te brengen vanwege de negatieve effecten op de flora en fauna in het gebied en om herhaling van grootschalige sterfte van deze dieren in de winter, zoals is gebeurd in 2017-2018, te voorkomen. De 150 paarden worden afgevoerd naar een slachthuis, waar de dieren worden gedood. 
      
    
    
      2.2
      In genoemd bericht van het boswachtersblog is onder meer vermeld dat er ruim 150 konikpaarden in de vangweide in de Oostvaardersplassen staan, dat deze paarden ‘deze week’ (bedoeld is de week van maandag 19 oktober 2020) een chip en een paspoort krijgen en dat zij deze of volgende week worden vervoerd naar het slachthuis. Animal Rights heeft naar aanleiding van dit bericht een bezwaarschrift en dit verzoek om voorlopige voorziening ingediend tegen de afgifte van circa 150 paspoorten voor deze paarden. Met dit verzoek wil Animal Rights voorkomen dat de dieren worden gedood voordat is beslist op het bezwaar.
      
    
    
      2.3
      Gebleken is dat de minister voor 32 paarden uit de vangweide daadwerkelijk paspoorten heeft afgegeven. Deze groep is op 23 oktober 2020 vervoerd naar een slachthuis waar de dieren zijn gedood. Voorts is gebleken dat Staatsbosbeheer een volgende groep van ongeveer 60 paarden in de week van 9 tot en met 13 november 2020 wil laten chippen en voor deze paarden een paspoort zal aanvragen. De minister heeft te kennen gegeven dat hij vervolgens snel zal overgaan tot afgifte van deze paspoorten. Dit geldt eveneens voor de laatste groep van ongeveer 60 paarden.
      
      3. Uit artikel 3 van Richtlijn 2009/156/EG van de Raad van 30 november 2009 tot vaststelling van veterinairrechtelijke voorschriften voor het verkeer van paardachtigen en de invoer van paardachtigen uit derde landen in verbinding met uitvoeringsverordening (EU) 2015/262 van de commissie van 17 februari 2015 tot vaststelling van voorschriften overeenkomstig de Richtlijnen 90/427/EEG en 2009/156/EG van de Raad met betrekking tot de methoden voor de identificatie van paardachtigen (verordening paardenpaspoort) volgt dat het verkeer van geregistreerde paardachtigen op het grondgebied van een lidstaat alleen is toegestaan als de paardachtigen zijn geïdentificeerd overeenkomstig de verordening paardenpaspoort. Deze verordening voorziet in een identificatiesysteem dat, voor zover van belang, bestaat uit de implantatie van een transponder in het paard (ook wel chippen genoemd) en een identificatiedocument (paardenpaspoort) dat voor het paard moet worden afgegeven. Ingevolge artikel 39 van de Regeling Identificatie en Registratie van dieren (Regeling I & R) is het verboden om paardachtigen die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren. Uit dit wettelijke systeem vloeit dus voort dat de 150 paarden alleen naar het slachthuis kunnen worden vervoerd wanneer voor deze dieren paspoorten zijn afgegeven. 
      
      4. Nu de eerste groep van 32 paarden reeds is gedood in een slachthuis, kan Animal Rights met het verzoek om voorlopige voorziening het vervoer van deze dieren naar het slachthuis en daarmee hun dood niet meer voorkomen. De gevraagde schorsing van de besluiten tot afgifte van de paspoorten voor deze paarden, in afwachting van de door de minister te nemen beslissing op het daartegen ingediende bezwaarschrift, is immers zinloos geworden.
      
      5. Ter zitting hebben partijen te kennen gegeven dat een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van de afgifte van deze 32 paspoorten niettemin van belang is voor de toekomstige afgifte van de paspoorten voor de overige circa 118 paarden. De voorzieningenrechter acht dit aannemelijk, aangezien Staatsbosheer te kennen heeft gegeven dat vanaf maandag 9 november 2020 de volgende groep paarden zal worden gechipt en de paspoorten voor deze dieren worden aangevraagd, en de minister heeft verklaard dat vervolgens snel tot afgifte van deze paspoorten wordt overgegaan. Voor de laatste groep paarden geldt dat binnen afzienbare tijd op dezelfde wijze zal worden gehandeld. De voorzieningenrechter ziet dan ook aanleiding om een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te geven over de afgifte van de 32 paspoorten. Hierbij is nog van belang dat de minister ter zitting heeft toegezegd dat hij voor de overige paarden in de vangweide geen paspoorten zal afgeven, indien de voorzieningenrechter in deze procedure tot het voorlopig oordeel komt dat de afgifte van de paspoorten voor de 32 paarden niet rechtmatig is. Voorts heeft Staatbosbeheer toegezegd dat zij in dat geval de resterende paarden in de vangweide niet zal chippen. 
      
      6. Onder deze omstandigheden laat de voorzieningenrechter eventuele procedurele complicaties vanwege het feit dat er nog geen paspoorten zijn aangevraagd en afgegeven voor de circa 118 andere paarden buiten beschouwing.
      
      7. Gezien de hiervoor in 5 genoemde planning voor het chippen, het aanvragen en de afgifte van de paspoorten voor de eerstvolgende groep paarden, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter het spoedeisend belang gegeven.
      
    
    
      8.1
      In artikel 11, eerste lid, van de verordening paardenpaspoort is bepaald dat houders van paardachtigen een aanvraag indienen voor identificatiedocumenten. Verder is in het tweede lid van dit artikel bepaald dat de lidstaten de termijnen vaststellen voor het indienen van de in het eerste lid bedoelde aanvraag, die nodig zijn om aan de identificatietermijnen van artikel 12 en artikel 13, eerste lid, van de verordening te voldoen. In artikel 12, eerste lid, van de verordening paardenpaspoort is, voor zover hier van belang, de identificatietermijn bepaald op uiterlijk 12 maanden na de geboorte van een paardachtige. Ingevolge het tweede lid van dit artikel mogen lidstaten ertoe besluiten de termijn voor de identificatie te verkorten tot zes maanden. In artikel 13 is een afwijkende regeling neergelegd met betrekking tot de identificatie van bepaalde paardachtigen die in het wild of half in het wild leven.
      
    
    
      8.2
      In paragraaf 7b van de Regeling I &R zijn nationale regels neergelegd met betrekking tot de identificatie en registratie van paardachtigen. In artikel 38r, tweede lid, van de Regeling I&R is bepaald dat deze paragraaf op paardachtigen die leven op natuurterreinen opgenomen in bijlage IV bij deze regeling, slechts van toepassing is indien zij dit terrein verlaten, met dien verstande dat artikel 38v, eerste lid, niet van toepassing is. Natuurgebied de Oostvaardersplassen is opgenomen in genoemde bijlage. Ingevolge artikel 38v, eerste lid, van de Regeling I & R bedraagt de termijn ter identificatie van een paardachtige, bedoeld in artikel 12, eerste lid van de verordening paardenpaspoort negen maanden na de geboorte van een paardachtige. Hiermee heeft de minister dus in zoverre toepassing gegeven aan artikel 12, tweede lid, van de verordening paardenpaspoort. 
      
      
        9.		Animal Rights betoogt allereerst dat Staatsbosbeheer geen houder van de 32 paarden is en daarom geen paspoort voor deze dieren kan aanvragen. De voorzieningenrechter volgt Animal Rights hierin niet. Tijdens de zitting is gebleken dat Staatsbosbeheer de paarden heeft gevangen in een vangweide van 55 hectare. Deze weide is door een hekwerk afgebakend van de rest van het natuurgebied. Nadat de paarden de vangweide zijn ingelopen is het hek gesloten. De paarden zijn vervolgens naar de vangkraal gedreven. Daar hebben de paarden een chip gekregen. Ook heeft Staatsbosbeheer drink- en voedselvoorzieningen getroffen in de vangweide. Dit betekent naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat Staatsbosbeheer de controle en daarmee de beschikkingsmacht heeft verkregen over de 32 paarden. De minister heeft dus terecht gesteld dat Staatsbosbeheer houder was van deze paarden. Staatsbosbeheer was op grond van artikel 11, eerste lid, van de verordening paardenpaspoort dan ook verplicht om paspoorten voor deze dieren aan te vragen. 
      
    
    
      10.1
      Verder verschillen partijen van mening of artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening paardenpaspoort van toepassing is. Animal Rights stelt dat dit niet het geval is, omdat in deze bepaling het doel waarom de 32 paarden een paspoort nodig hebben, te weten voor het vervoer naar een slachthuis, niet is vermeld. Zij meent voorts dat in de overwegingen 23 en 32 van de considerans van de verordening paardenpaspoort steun kan worden gevonden voor deze stelling.
      
    
    
      10.2
      De door Animal Rights genoemde overwegingen van de considerans van de verordening paarden paspoort luiden als volgt:
      
      
        “(23) Verordening (EG) nr. 504/2008 bepaalt dat paardachtigen niet mogen worden 	gehouden, tenzij zij overeenkomstig die verordening zijn geïdentificeerd. De Commissie heeft 	moeten reageren op verschillende klachten over tamme paardenpopulaties die buiten bedrijven 	in omstandigheden leven die niet stroken met die welke in die verordening worden beschreven 	als half in het wild levend. Het is daarom 	noodzakelijk te verduidelijken dat paardachtigen in de 	Unie moeten worden geïdentificeerd. In een tweede fase moet in afwijking worden voorzien 	wanneer aan die voorwaarde niet kan worden voldaan.”
      
      
      
        “(32) Met het oog op de consistentie met de definitie van bedrijf in de Richtlijn 92/35/EEG moeten de lidstaten specifieke regels kunnen vaststellen om paardachtigen te identificeren die in duidelijk omschreven gebieden, zoals natuurreservaten, in het wild of half in het wild leven. Een dergelijke afwijking van de algemene verplichting paardachtigen te identificeren mag alleen worden verleend als die duidelijk omschreven populaties van in het wild levende paardachtigen daadwerkelijk gescheiden zijn van als huisdier gebruikte paardachtigen, voor hun voortbestaan en voorplanting buiten de controle van mensen vallen en niet onder Richtlijn 98/58/EG van de Raad ressorteren, die niet geldt voor in het wild levende dieren.” 
      
      
      
        In artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening paardenpaspoort staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
      
        	“In afwijking van artikel 12 mag de bevoegde instantie beslissen dat duidelijk omschreven 	populaties van in het wild of half in het wild levende paardachtigen in bepaalde door de 	bevoegde instantie vast te stellen gebieden door middel van een overeenkomstig artikel 9 	afgegeven identificatiedocument moeten worden geïdentificeerd, wanneer ze van dergelijke 	populaties worden gescheiden, behalve wanneer ze onder officieel toezicht van een duidelijk 	omschreven populatie naar een andere duidelijk omschreven populatie worden overgebracht.”
      
      
      
        In artikel 9 van de verordening paardenpaspoort is geregeld dat uitsluitend identificatiedocumenten worden afgegeven die voldoen aan de in dit artikel daaraan gestelde eisen.
      
      
    
    
      10.3
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de afwijkende regeling van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening paardenpaspoort van toepassing was ten aanzien van de 32 paarden in de vangweide. De op zich zelf duidelijke tekst van genoemd artikel wijst er niet op dat de toepassing hiervan is uitgesloten in het geval sprake is van het scheiden van de daarin bedoelde populaties met als doel het vervoer van paarden naar een slachthuis om daar te worden gedood mogelijk te maken. De voorzieningenrechter ziet niet in dat de overwegingen 23 en 32 van de considerans van de verordening paardenpaspoort wel in die richting wijzen. Gelet op de hiervoor in 9 genoemde feiten en omstandigheden met betrekking tot het vangen en het verblijf van de paarden in de vangweide zijn deze dieren gescheiden van de in het wild levende paarden in het daarbuiten gelegen gebied van de Oostvaardersplassen in de zin van genoemde bepaling. Dit betekent dat de 32 paarden eerst vanaf dat moment moesten worden geïdentificeerd door middel van een paspoort en dat voor deze dieren niet de algemene regel gold dat de paspoorten uiterlijk negen maanden na de geboorte moeten worden aangevraagd en afgegeven. 
      
    
    
      11.1
      Animal Rights stelt dat in dit geval geen paardenpaspoorten hadden mogen worden aangevraagd en afgegeven voor de paarden die ouder zijn dan 12 maanden.   
      
    
    
      11.2
      Animal Rights gaat er hiermee aan voorbij dat Nederland, gelet op artikel 38v, eerste lid, van de Regeling I & R, de in artikel 12, eerste lid, van de verordening paardenpaspoort genoemde - in beginsel geldende - termijn van uiterlijk 12 maanden na de geboorte van een paard, op grond van het tweede lid van laatstgenoemd artikel heeft bekort tot uiterlijk 9 maanden. Wat hiervan verder ook zij, Animal Rights roept met haar stelling de vraag op binnen welke termijn een paspoort moet worden aangevraagd en afgegeven ten aanzien van paarden waarop de in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder, van de verordening paardenpaspoort neergelegde afwijking van toepassing is. De voorzieningenrechter overweegt daarover het volgende.
      
    
    
      11.3
      Uit de verordening paardenpaspoort blijkt niet dat daarin een termijn is vastgesteld voor het aanvragen van een paspoort in het geval genoemde afwijkingsregeling van toepassing is. Voorts is niet gebleken dat Nederland op grond van artikel 11, tweede lid, van deze verordening een termijn heeft vastgesteld die nodig is om te voldoen aan de in deze afwijkingsregeling bedoelde identificatietermijn. De voorzieningenrechter ziet daarin evenwel onvoldoende aanleiding voor de conclusie dat de besluiten tot afgifte van de paspoorten voor de 32 paarden onrechtmatig zijn genomen. De in artikel 11, tweede lid, van de verordening paardenpaspoort bedoelde aanvraagtermijn betreft de termijn die nodig is voor de in artikel 13, eerste lid, bedoelde identificatie door middel van het daar genoemde paspoort en aannemelijk is dat hierbij aan de lidstaten een bepaalde beoordelingsmarge is toegekend. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan niet worden gezegd dat bij de afgifte van de paspoorten voor de 32 paarden een aanvraagtermijn in acht is genomen die niet beantwoordt aan het in artikel 11, tweede lid, van de verordening paardenpaspoort genoemde doel van de aanvraagtermijn en die de grenzen van genoemde beoordelingsmarge te buiten gaat. De paarden moeten immers worden geïdentificeerd wanneer zij worden gescheiden van de in het wild levende paarden in het buiten de vangweide gelegen gebied van de Oostvaardersplassen. Daaraan is voldaan, nu de 32 paarden, nadat alle 150 af te voeren dieren zijn gevangen in de vangweide en deze is afgesloten, in één week tijd zijn gechipt, de paspoorten zijn aangevraagd en afgegeven en de dieren nog in dezelfde week zijn vervoerd naar het slachthuis. Het standpunt van Animal Rights dat geen paardenpaspoorten hadden mogen worden aangevraagd en afgegeven voor de 32 paarden voor zover deze ouder waren dan 12 maanden, is dus onjuist. 
      
      12. Gelet op het vorenstaande is geen sprake van evidente onrechtmatigheden ten aanzien van de besluiten tot afgifte van de paspoorten voor de eerste groep van 32 konikpaarden. Dit betekent dat deze besluiten naar verwachting in bezwaar in stand zullen blijven. Gelet op hetgeen hiervoor in 5 is overwogen zal de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen. 
      
      13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. P.M. Beishuizen 
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: