ECLI:NL:HR:1999:AA3880, Hoge Raad, 17-12-1999, C98/080HR
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1999-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: -

17 december 1999
      Eerste Kamer
      Nr. C98/080HR
    
    
    
      Hoge Raad der Nederlanden
      Arrest
    
    
    in de zaak van:
    
    
      DE GEMEENTE GRONINGEN,
      gevestigd te Groningen,
      EISERES tot cassatie, voorwaardelijk inci-
      denteel verweerster,
    
    
    
      advocaat:	voorheen mr J.L. de Wijkerslooth,
      				thans mr G. Snijders,
    
    
    
    t e g e n
    
    
      [Verweerster],
      wonende te [woonplaats],
      VERWEERSTER in cassatie, voorwaardelijk in-
      cidenteel eiseres,
    
    
    advocaat: mr E. Grabandt.
    
    
      1.	Het geding in feitelijke instanties
      	Verweerster in cassatie [..] heeft bij exploit van 
      8 december 1994 eiseres tot cassatie - verder te noemen: 
      de Gemeente - gedagvaard voor de Kantonrechter te Gronin-
      gen en gevorderd de Gemeente te veroordelen om aan [ver-
      weerster] te betalen een bedrag van ƒ 2.385,25, vermeer-
      derd met de wettelijke rente vanaf 28 april 1994.
      	De Gemeente heeft de vordering bestreden.
      	De Kantonrechter heeft bij vonnis van 22 november 
      1995 de vordering toegewezen.
      	Tegen dit vonnis heeft de Gemeente hoger beroep in-
      gesteld bij de Rechtbank te Groningen.
      	Bij vonnis van 28 november 1998 heeft de Rechtbank 
      het hoger beroep verworpen en voormeld vonnis van de Kan-
      tonrechter bekrachtigd.
      	Het vonnis van de Rechtbank is aan dit arrest ge-
      hecht.
    
    
    
      2.	Het geding in cassatie
      	Tegen het vonnis van de Rechtbank heeft de Gemeente 
      beroep in cassatie ingesteld. [Verweerster] heeft voor-
      waardelijk incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De 
      cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens 
      houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan 
      dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
      	Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot ver-
      werping van het beroep.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advo-
      caten.
      	De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-
      Generaal strekt tot verwerping van het principaal beroep, 
      met veroordeling van de Gemeente in de kosten.
    
    
    
      3.  	Beoordeling van het middel in het principale      
      beroep
    
    
    
      3.1  	In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i)  [Verweerster] ontvangt sedert 1987 bijzondere bij-
      stand op grond van de Algemene Bijstandswet in verband 
      met de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon 
      door een manueel therapeut te Leiden, dr Muradin. De bij-
      stand ziet op de kosten van behandeling en de reiskosten.
      (ii) Bij besluit van burgemeester en wethouders van de 
      Gemeente  van 15 april 1993 is [verweerster] wederom zo-
      danige uitkering toegekend, met dien verstande dat daar-
      bij tevens is beslist dat zij na 1 juli 1993 voor voor-
      noemde kosten geen bijstand meer ontvangt, terwijl voorts 
      de aanvraag inzake reiskosten Groningen - Leiden is afge-
      wezen omdat [verweerster] van een voorliggende voorzie-
      ning   (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) gebruik kan 
      maken. Dit besluit berust mede op een advies van de GG en 
      GD van de Gemeente. Aan dat advies is geen onderzoek van 
      de zoon van [verweerster] of overleg met dr Muradin voor-
      afgegaan.
      (iii)	[Verweerster] heeft tegen dit besluit een bezwaar-
      schrift ingediend. Het bezwaarschrift is behandeld in een 
      vergadering van de Commissie voor de bezwaarschriften   
      Algemene Bijstandswet van 24 januari 1994. [Verweerster] 
      heeft zich daarbij doen bijstaan door haar raadsvrouwe  
      mr R. Germs.
      (iv) Bij besluit van 1 februari 1994 hebben burgemeester 
      en wethouders het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond 
      verklaard en het primaire besluit van 15 april 1993 her-
      zien, met dien  verstande dat aan [verweerster]  geduren-
      de de periode van 1 juli 1993 tot 1 september 1994 bij-
      stand wordt toegekend voor de kosten van manuele therapie 
      en aan haar gedurende die periode voor de in verband met 
      die therapie gemaakte reiskosten Groningen-Leiden bij-
      stand wordt verleend ten bedrage van ƒ 0,35 per kilome-
      ter. Daarbij hebben burgemeester en wethouders continue-
      ring van de bijstand voor de therapie afhankelijk gesteld 
      van het oordeel van een erkend deskundige ten aanzien van 
      de vraag of de behandeling kan worden overgenomen door 
      een erkende instelling.
      (v)  Mr Germs heeft [verweerster] ter zake van de door 
      haar verleende rechtsbijstand een bedrag van ƒ 2.385,25 
      in rekening gebracht. De Gemeente heeft deze kosten niet 
      aan [verweerster] vergoed.
    
    
    
      3.2 	[Verweerster] vordert in dit geding vergoeding van 
      voormelde kosten van rechtsbijstand. Aan die vordering 
      heeft zij ten grondslag gelegd dat de Gemeente gehouden 
      is deze kosten te vergoeden, nu deze het gevolg zijn van 
      onrechtmatig handelen van de Gemeente die de hiervóór in 
      3.1 onder (ii) vermelde beslissing heeft genomen en na-
      derhand - naar aanleiding van het bezwaarschrift - heeft 
      herzien.
      	De Kantonrechter heeft de vordering toegewezen.
    
    
    
      3.3  	In hoger beroep heeft de Gemeente primair aange-
      voerd dat [verweerster] in haar vordering niet-
      ontvankelijk dient te worden verklaard omdat zij bezwaar 
      en beroep had kunnen instellen tegen de weigering van de 
      Gemeente de kosten van rechtsbijstand  te vergoeden.
      	De Rechtbank heeft dit beroep op niet-ont-
      vankelijkheid verworpen (rov. 6.1-6.6). Vervolgens heeft 
      zij geoordeeld dat het primaire besluit van 15 april 1993 
      is te kwalificeren als een onrechtmatige daad van de Ge-
      meente jegens [verweerster], dat deze onrechtmatige daad 
      aan de Gemeente kon worden toegerekend, zodat de Gemeente 
      jegens [verweerster] aansprakelijk is voor de door haar 
      geleden schade (rov. 7.1). Op grond van art. 6:96 lid 2, 
      aanhef en onder b en c, BW behoren, aldus de Rechtbank, 
      tot die schade tevens redelijke kosten van rechtsbij-
      stand, indien het inschakelen van rechtsbijstand redelijk 
      was (rov. 7.2). De Rechtbank acht geen termen aanwezig 
      het Besluit proceskosten bestuursrecht analoog toe te 
      passen (rov. 7.3). Na te hebben geoordeeld dat het inroe-
      pen van rechtsbijstand door [verweerster] redelijk was 
      (rov. 7.4) en dat ook de hoogte van die kosten redelijk 
      was (rov. 7.5), heeft de Rechtbank het vonnis van de Kan-
      tonrechter bekrachtigd.
    
    
    
      3.4  Onderdeel 1 keert zich tegen de verwerping door de 
      Rechtbank in haar rechtsoverwegingen 6.1-6.6 van het be-
      roep van de Gemeente op niet-ontvankelijkheid. De onder-
      delen 2 en 3 keren zich tegen het oordeel van de Recht-
      bank dat de gevorderde kosten van rechtsbijstand voor 
      vergoeding in aanmerking komen, en de voor dat oordeel 
      gegeven motivering.
    
    
    
      3.5.1	Onderdeel 1 strekt ten betoge dat de taakverdeling 
      tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter mee-
      brengt dat de burgerlijke rechter niet treedt in een vor-
      dering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatig-
      heid van een beschikking waartegen een bestuursrechtelij-
      ke rechtsgang openstond, indien het betrokken bestuursor-
      gaan vergoeding van deze schade heeft afgewezen en een 
      dergelijke afwijzing een besluit of weigering oplevert 
      waartegen in beginsel bezwaar en beroep op de bestuurs-
      rechter openstaat. Nu in het onderhavige geval een andere 
      met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft openge-
      staan, te weten bezwaar tegen de fictieve weigering van 
      de Gemeente om de door [verweerster] gemaakte kosten van 
      rechtsbijstand te vergoeden en, na ongegrondbevinding van 
      het bezwaar, beroep op de bestuursrechter, en nu de rede-
      lijke termijn voor het maken van bezwaar tegen die weige-
      ring ongebruikt is verstreken, had de vordering van   
      [verweerster] moeten worden afgewezen omdat het (zuivere) 
      schadebesluit van de Gemeente formele rechtskracht heeft 
      verkregen, aldus het onderdeel.
    
    
    
      3.5.2	Tegen de achtergrond van de door de bestuursrech-
      ters ontwikkelde rechtspraak inzake de bevoegdheid van de  
      algemene dan wel bijzondere bestuursrechter om kennis te 
      nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit (zie 
      onder meer ABRRS 6 mei 1997, AB 1997, 229, CRvB  24 juli 
      1994, AB 1995, 40 en 133, CBB 19 februari 1997, AB 1997, 
      144, en  CvBSf  23 mei 1996, JB 1996, 177) stelt het on-
      derdeel aldus de vraag aan de orde of voormelde bevoegd-
      heid meebrengt dat een burger die geen gebruik heeft ge-
      maakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een 
      voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit waar-
      bij is geweigerd vergoeding toe te kennen voor beweerde-
      lijk door een onrechtmatig besluit veroorzaakte schade, 
      door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te 
      worden verklaard, indien hij diezelfde schadevergoeding 
      vervolgens vordert in een civiele procedure.
    
    
    
      3.5.3	Te dien aanzien geldt het volgende. Het bepaalde in 
      art. 112 Gr.w brengt mee dat de burgerlijke rechter be-
      voegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de ei-
      ser, zoals ook in het onderhavige geval, ten grondslag 
      heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is ge-
      pleegd. Uitgangspunt is evenwel dat ook in een zodanig 
      geval de eiser door de burgerlijke rechter niet-
      ontvankelijk dient te worden verklaard, wanneer, kort ge-
      zegd, de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming 
      biedt (HR 28 februari 1992, nr. 14635, NJ 1992, 687). De 
      taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de be-
      stuursrechter brengt tevens mee dat moet worden uitgegaan 
      van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan 
      indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede 
      rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij 
      niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het 
      besluit heeft geleid (kort gezegd: het beginsel van de 
      formele rechtskracht): zie onder meer HR 2 juni 1995, nr. 
      15720, NJ 1997, 164.
      	Er is evenwel goede grond om een uitzondering op 
      het beginsel van formele rechtskracht te aanvaarden voor 
      zuivere schadebesluiten als evenbedoeld. Indien de recht-
      bank het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, kan 
      zij, op verzoek van een partij, de door haar aangewezen 
      rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade 
      die deze partij lijdt, aldus art. 8:73 Awb. De regeling 
      van art. 8:73 heeft niet ten doel een vordering tot scha-
      devergoeding bij de burgerlijke rechter uit te sluiten. 
      De niet-exclusiviteit van de regeling van art. 8:73 
      blijkt allereerst uit de inrichting van de regeling zelf. 
      De rechter kan, blijkens de bewoordingen van lid 1, uit-
      sluitend op verzoek van een partij de door haar aangewe-
      zen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van schade, 
      die die partij lijdt. Daarin ligt besloten dat die partij 
      ook een verzoek achterwege kan laten en de voorkeur kan 
      geven aan een vordering bij de burgerlijke rechter. Bo-
      vendien is in art. 8:73 de mogelijkheid opengelaten dat 
      de bestuursrechter tot de conclusie komt dat niet hij, 
      maar de burgerlijke rechter beter over de vordering tot 
      schadevergoeding kan oordelen: de bevoegdheid van de be-
      stuursrechter te dezen is geformuleerd als een discretio-
      naire bevoegdheid. Ook uit de totstandkomingsgeschiedenis 
      van deze bepaling blijkt ondubbelzinnig dat het niet wen-
      selijk werd geacht de mogelijkheid van een schadevergoe-
      dingsvordering bij de burgerlijke rechter uit te sluiten 
      en dat de voorkeur eraan werd gegeven de rechtsontwikke-
      ling af te wachten (Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche, 
      blz. 473-480).
      Naast de niet als exclusief bedoelde regeling van 
      art. 8:73, die voor een partij de mogelijkheid openlaat 
      om zich ter zake van schadevergoeding tot de burgerlijke 
      rechter te wenden, bestaat voor een belanghebbende de mo-
      gelijkheid ter zake van de door hem verlangde schadever-
      goeding een voor bezwaar en beroep vatbaar schadebesluit 
      uit te lokken, indien aan de vereisten daarvoor is vol-
      daan. Die mogelijkheid staat voor een belanghebbende ook 
      open indien een verzoek tot vergoeding van schade op de 
      voet van art. 8:73 niet (meer) mogelijk is omdat het ver-
      zoek niet tijdens de beroepsprocedure tegen het schade-
      veroorzakende besluit is gedaan. De rechtspraak van de 
      bestuursrechters heeft na inwerkingtreding van de Awb op 
      1 januari 1994 bewerkstelligd  dat de reikwijdte van het 
      voor bezwaar en beroep vatbare zuivere schadebesluit aan-
      zienlijk is vergroot. 
       	Zoals hiervóór is uiteengezet is het de bedoeling 
      van de wetgever geweest, welke bedoeling in art. 8:73 tot 
      uitdrukking is gebracht, om bij gegrondbevinding van het 
      beroep aan een partij de keuze te laten in een bestuurs-
      rechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan 
      wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wen-
      den. Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor 
      een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend 
      teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie 
      op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver 
      schadebesluit heeft verkregen - welke mogelijkheid, zoals 
      gezegd, na de inwerkingtreding van de Awb aanzienlijk is 
      verruimd -, met een beroep op het beginsel van de formele 
      rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te 
      blokkeren. Er is geen grond om hierover anders te oorde-
      len indien het verzoek door het bestuursorgaan terecht 
      als een aanvraag aangemerkt is, nu hiervoor niet is ver-
      eist dat het verzoek berust op een welbewuste en uitdruk-
      kelijke keuze voor de bestuursrechtelijke rechtsgang en 
      voorts uit het hiervoor overwogene volgt dat de partij de 
      keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter 
      niet reeds in dat stadium behoeft te maken. Zo de ontwik-
      keling van de rechtspraak op het stuk van het zuivere 
      schadebesluit zou nopen tot aanpassing van de regeling 
      inzake afbakening van de bevoegdheden van de bestuurs-
      rechter en de burgerlijke rechter, dan ligt daar niet een 
      taak voor de rechter - een dergelijke aanpassing gaat im-
      mers zijn rechtsvormende taak te buiten - maar voor de 
      wetgever.
    
    
    
      3.5.5	Het in 3.5.4 overwogene leidt tot de slotsom dat 
      een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht 
      voor zuivere schadebesluiten als vorenbedoeld moet worden 
      aanvaard in dier voege dat ook indien bij zulk een be-
      sluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit 
      gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op 
      grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-
      ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde 
      grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade. 
      Heeft de bestuursrechter in eerste of enige instantie 
      evenwel eenmaal het beroep tegen een schadebesluit als 
      hierbedoeld ongegrond verklaard - tot welk geval de Hoge 
      Raad zich thans beperkt -, dan zal de eiser door de bur-
      gerlijke rechter niet-ontvankelijk verklaard dienen te 
      worden in een vordering tot schadevergoeding die betrek-
      king heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop 
      het zuivere schadebesluit betrekking had. Op deze wijze 
      wordt een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf 
      geboden voor de afbakening van de bevoegdheid van de bur-
      gerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die 
      strookt met de taakverdeling tussen hen.
    
    
    
      3.5.6	Het in 3.5.5 overwogene brengt mee dat in het mid-
      den kan blijven of de weigering van de Gemeente om de 
      door [verweerster] gemaakte kosten van rechtsbijstand te 
      vergoeden, moet worden aangemerkt als een zuiver schade-
      besluit als vorenbedoeld. Immers, indien zulks zou moeten 
      worden aangenomen, geldt daarvoor hetgeen hiervóór in 
      3.5.4 en 3.5.5 is overwogen. Zou aangenomen moeten worden 
      dat van een zodanig besluit geen sprake is, dan geldt, 
      gelet op het in 3.5.4 en 3.5.5 overwogene, eens te meer 
      dat voor [verweerster] de toegang tot de burgerlijke 
      rechter niet geblokkeerd mag worden.
    
    
    3.5.7  Onderdeel 1 kan derhalve niet tot cassatie leiden.
    
    
      3.6.1	Onderdeel 2 keert zich tegen rov. 7.2. Het strekt 
      ten betoge dat op het voetspoor van de jurisprudentie van 
      de bestuursrechter moet worden aangenomen dat, behoudens 
      het geval dat de primaire besluitvorming dermate ernstige 
      gebreken vertoonde dat gezegd moet worden dat een be-
      stuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig be-
      sluit heeft genomen dan wel wanneer sprake is van een 
      bijzonder geval, de in de bestuurlijke voorprocedure ge-
      maakte kosten van rechtsbijstand niet dienen te worden 
      aangemerkt als redelijke kosten ter vaststelling van 
      schade en aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid 
      2 onder b BW dan wel als redelijke kosten ter verkrijging 
      van voldoening buiten rechte als bedoeld in art. 6:96 lid 
      2 onder c BW.
    
    
    
      3.6.2	Het onderdeel faalt. De Rechtbank heeft in rov. 7.1 
      - in cassatie onbestreden - geoordeeld dat het primaire 
      besluit van 15 april 1993 is te kwalificeren als een on-
      rechtmatige daad van de Gemeente jegens [verweerster] die 
      aan de Gemeente kan worden toegerekend. Dit brengt mee 
      dat de Gemeente verplicht is de dientengevolge door [ver-
      weerster] geleden schade te vergoeden. Van die schade ma-
      ken deel uit de kosten van de door [verweerster] ingeroe-
      pen rechtsbijstand, nu - naar in cassatie onbestreden is 
      - zowel het inroepen van die bijstand als de kosten daar-
      van redelijk zijn. Anders dan onderdeel 2 betoogt, be-
      staat er geen grond om voor de toewijsbaarheid van een 
      vordering tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaak-
      te kosten van rechtsbijstand aanvullende eisen te stel-
      len, die niet hun grondslag vinden in de regels die in 
      het algemeen gelden voor de toewijsbaarheid van een vor-
      dering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige 
      daad.
       	Anders dan onderdeel 3 kennelijk betoogt, leidt ook 
      de omstandigheid dat in de geschiedenis van de totstand-
      koming van art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat 
      de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in 
      beginsel voor rekening van de belanghebbende moeten blij-
      ven  en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in 
      aanmerking dienen te komen, niet tot een ander oordeel 
      van de burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven. Daar-
      bij kan nog worden gewezen op het volgende. Blijkens de 
      geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:75 heeft de 
      wetgever zich vooralsnog bewust onthouden van regelgeving 
      met betrekking tot kosten van rechtsbijstand in de be-
      zwaarfase en regelend optreden afhankelijk gesteld van de 
      rechtsontwikkeling (zie Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche, 
      blz. 489-491). De wetgever heeft zich voorts op het 
      standpunt gesteld “dat de regeling die is getroffen voor 
      de kosten van bijstand tijdens de procedure voor de 
      rechtbank niet in aanmerking komt voor de bezwaarschrift-
      procedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kosten-
      veroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is 
      ook niet goed mogelijk, omdat er in een aantal gevallen 
      duidelijke redenen kunnen zijn om die kosten wel te ver-
      goeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgela-
      ten.” (Parl. Gesch. Awb, t.a.p., blz. 498, rechter ko-
      lom).
      	Op dit een en ander stuit onderdeel 3 af.
    
    
    
      3.7  	Nu het middel in het principale beroep faalt, komt 
      het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep niet aan 
      de orde.
    
    
    
      4. 	Beslissing
      	De Hoge Raad:
      	verwerpt het principale beroep;
      	veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding 
      in cassatie, tot op deze uispraak aan de zijde van [ver-
      weerster] begroot op ƒ 3.590,-- in totaal, waarvan ƒ 
      3.480,-- op de voet van art. 57b Rv. te voldoen aan de 
      griffier, en ƒ 110,-- te voldoen aan [verweerster]. 
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president   Mijnssen 
      als voorzitter en de raadsheren Neleman, Herrmann, Van 
      der Putt-Lauwers en Fleers, en in het openbaar uitgespro-
      ken door de raadsheer Heemskerk op 17 december 1999.