ECLI:NL:RVS:2022:1491, Raad van State, 25-05-2022, 201908788/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berg en Dal aan [overledene] een last onder dwangsom opgelegd. [overledene] was eigenaar van het perceel [locatie] te Ooij. Op dit perceel staat, naast een woning, onder meer een ligusterhaag en een verkeersbord. Naast dit perceel ligt een weg. Deze weg is een noodzakelijke ontsluiting van achterliggend gebied en maakt vanwege de beperkte breedte daarvan onderdeel uit van een eenrichtingscircuit. Het college heeft in het verleden [overledene] herhaaldelijk verzocht de haag zodanig te snoeien dat de doorgang van de weg niet langer wordt belemmerd. Het college van burgemeester en wethouders van (de voormalige gemeente) Ubbergen heeft op 25 februari 2009 en op 14 september 2011 handhavingsbesluiten genomen. Over die besluiten is tot in hoger beroep geprocedeerd. Zie de uitspraken van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2683 en van 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:709.

201908788/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], de erfgenaam van [overledene],
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Berg en Dal,
    appellanten,
    tegen de tussenuitspraak van 28 augustus 2019 en de einduitspraak van 6 november 2019 van de rechtbank Gelderland in zaken nrs. 18/4452 en 18/6879 in het geding tussen:
    [overledene]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 februari 2018 heeft het college aan [overledene] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college het door [overledene] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college verbeurde dwangsommen van in totaal € 2.000,- ingevorderd.
    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college aan [overledene] een last onder bestuursdwang opgelegd.
    Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college de kosten voor toepassing van bestuursdwang op 23 augustus 2018 op [overledene] verhaald.
    Bij besluit van 4 december 2018 heeft het college het bezwaar van [overledene] tegen de besluiten van 7 augustus 2018 en 30 augustus 2018 ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 28 augustus 2019 heeft de rechtbank het beroep van [overledene] tegen de besluiten van 26 juli 2019 en 4 december 2018 gegrond verklaard en de besluiten van 23 februari 2018 en 7 augustus 2018 herroepen. Verder heeft de rechtbank bepaald dat het onderzoek wordt heropend en [overledene] in de gelegenheid gesteld haar verzoek om vergoeding van schade te specificeren en te onderbouwen.
    Bij einduitspraak van 6 november 2019 heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afgewezen en bepaald dat het college aan [overledene] de ten onrechte betaalde bedragen van in totaal € 3.473,59 terugbetaalt. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    [appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de einduitspraak.
    Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak.
    [appellant sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2022, waar [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door L.M.B. van den Konink en B. Teunissen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [overledene] was eigenaar van het perceel [locatie] te Ooij. Op dit perceel staat, naast een woning, onder meer een ligusterhaag en een verkeersbord. Naast dit perceel ligt een weg. Deze weg is een noodzakelijke ontsluiting van achterliggend gebied en maakt vanwege de beperkte breedte daarvan onderdeel uit van een eenrichtingscircuit.
    2.       Het college heeft in het verleden [overledene] herhaaldelijk verzocht de haag zodanig te snoeien dat de doorgang van de weg niet langer wordt belemmerd. Het college van burgemeester en wethouders van (de voormalige gemeente) Ubbergen heeft op 25 februari 2009 en op 14 september 2011 handhavingsbesluiten genomen. Over die besluiten is tot in hoger beroep geprocedeerd. Zie de uitspraken van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2683 en van 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:709. Hierin heeft de Afdeling geoordeeld dat het college bevoegd was met bestuursdwang of een last onder dwangsom handhavend op te treden.
    3.       Op 22 januari 2018 heeft het college, naar aanleiding van meerdere klachten van bewoners van de Prinses Beatrixstraat te Ooij, een controle uitgevoerd en vastgesteld dat de haag de doorgang van het wegverkeer en het zicht op het verkeersbord belemmert. In artikel 2:15 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Berg en Dal is bepaald dat het verboden is beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op een zodanige wijze dat aan weggebruikers het vrije uitzicht wordt belemmerd of daarvoor op andere wijze hinder of gevaar oplevert. Op 23 januari 2018 heeft het college het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [overledene] kenbaar gemaakt.
    4.       Het college heeft op 11 februari 2018 opnieuw een controle uitgevoerd en overtreding van artikel 2.15 APV geconstateerd. Het college heeft bij besluit van 23 februari 2018 [overledene], onder oplegging van een dwangsom, gelast uiterlijk 12 maart 2018 de haag op haar perceel te (laten) snoeien, zodat de doorgang van de weg en het zicht op het verkeersbord niet langer worden belemmerd en te allen tijde een doorgang van de weg van minimaal 3,40 meter is gegarandeerd. Als [overledene] niet voldoet aan de last, verbeurt zij een dwangsom van € 500,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 2.000,-.
    5.       Op 6 maart 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
    6.       Op 13, 15, 20 en 26 maart 2018 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de overtreding niet was opgeheven. Op 26 juli 2018 heeft het college het door [overledene] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 23 februari 2018 ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften gemeente Berg en Dal (hierna: de bezwaarcommissie) van 6 juni 2018 en € 2.000,- aan dwangsommen ingevorderd.
    7.       Op 7 augustus 2018 heeft het college, na controle door een toezichthouder op [datum] 2018, [overledene] een last onder bestuursdwang opgelegd en gelast uiterlijk 22 augustus 2018 de nog steeds voortdurende overtreding van artikel 2:15 van de APV ongedaan te maken.
    8.       Op 21 augustus 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
    9.       Op 23 augustus 2018 heeft het college de haag gesnoeid en het groenafval afgevoerd. Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college [overledene] verzocht de voor de toepassing van bestuursdwang gemaakte kosten van € 955,58 te betalen. Bij besluit van 4 december 2018 heeft het college het bestuursdwangbesluit en de kostenverhaalsbeschikking gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie van 16 november 2018.
    De tussenuitspraak van de rechtbank
    10.     De rechtbank is van oordeel dat het college niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan. Volgens de rechtbank heeft het college bij besluit van 14 september 2011 een preventieve last onder dwangsom opgelegd om de haag op dusdanige wijze in stand te houden, te hebben of aan te brengen, dat deze niet opnieuw een belemmering, hinder of gevaar voor het wegverkeer doet ontstaan of oplevert. Iedere keer dat [overledene] niet aan de preventieve last voldoet en artikel 2:15 van de APV overtreedt, verbeurt zij een dwangsom van € 1.000,- ineens. Het college heeft dit besluit niet ingetrokken, zodat dit nog steeds van kracht is. Op grond van artikel 5:6 van de Awb mocht het college daarom geen andere herstelsanctie opleggen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de besluiten van 26 juli 2019 en 4 december 2018 vernietigd en de besluiten van 23 februari 2018 en 7 augustus 2018 herroepen.
    De einduitspraak van de rechtbank
    11.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 in samenhang met 8:91 van de Awb afgewezen, omdat [overledene] dit verzoek onvoldoende heeft onderbouwd. Niet duidelijk is welke schade zij heeft geleden en wat de omvang van die schade is als gevolg van de onrechtmatige handhavingsbesluiten.
    12.     Volgens de rechtbank blijkt uit bankafschriften van [overledene] dat zij op 9 januari 2019 een dwangsom van € 2.325,85 aan het college heeft betaald en op 5 juli 2019 een bedrag van € 1.147,74 voor de kosten voor de toepassing van bestuursdwang. Omdat [overledene] deze bedragen onverschuldigd heeft betaald, moet het college deze bedragen terugbetalen, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep van het college
    13.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet bevoegd was om handhavend op te treden onder verwijzing naar artikel 5:6 van de Awb.
    14.     Volgens het college is de rechtbank met dit oordeel buiten de omvang van het geschil getreden, omdat [overledene] eerst op de zitting van 22 mei 2019 heeft gewezen op het besluit van 14 september 2011 en naar voren heeft gebracht dat het college niet bevoegd was nog een herstelsanctie op te leggen.
    15.     Daarbij komt dat de preventieve last onder dwangsom is opgelegd ter voorkoming van een nieuwe overtreding in de toekomst, aldus het college. De dwangsom- en bestuursdwangbesluiten zien op een onmiddellijke beëindiging van de op dat moment plaatsvindende overtreding. De preventieve last onder dwangsom uit 2011 en de lasten uit 2018 zien volgens het college daarmee op twee verschillende overtredingen en konden gelijktijdig worden opgelegd.
    16.     Volgens het college is er ook geen cumulatie van herstelsancties. De preventieve last onder dwangsom is opgelegd door het college van de voormalige gemeente Ubbergen en ziet op handhaving van artikel 2:15 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2011 van de voormalige gemeente Ubbergen. De lasten uit 2018 zijn opgelegd door het college van de gemeente Berg en Dal en zien op handhaving van artikel 2:15 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2017 van de gemeente Berg en Dal.
    17.     Het college betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat € 2.325,85 aan [appellant sub 1] terug moet worden betaald, omdat het college geen bewijs van betaling van de dwangsom heeft gezien.
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    18.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij op grond van Europese regelgeving en jurisprudentie aanspraak maakt op een schadevergoeding. Ook betoogt [appellant sub 1] dat het besluit van 14 september 2011 onrechtmatig is, omdat dit besluit het karakter van een punitieve sanctie heeft, gelet op de hoogte van de dwangsom (€ 1.000,- per dag). Hieraan staat volgens hem niet in de weg dat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Daartoe stelt hij dat dit besluit een flagrante inbreuk maakt op een fundamenteel eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest). Het college heeft niet het recht om zijn eigendom aan te tasten zonder dat compensatie wordt geboden en mag niet handhavend optreden, aldus [appellant sub 1].
    Omvang van het geschil in hoger beroep
    19.     Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het college bevoegd was om de handhavingsbesluiten in 2018 te nemen.
    20.     Anders dan [appellant sub 1] betoogt, ziet deze procedure niet op de rechtmatigheid van het besluit van 14 september 2011. [appellant sub 1] heeft tegen dit besluit tot in hoger beroep geprocedeerd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:709 onder meer het volgende geoordeeld:
    In zoverre de opgelegde last tot snoeien van de haag al als een aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom zou zijn aan te merken, laat artikel 1 van het Protocol bij het EVRM de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet. Het opleggen van de last is een zodanige regulering. Met die regulering is een goede balans bereikt tussen de bescherming van de belangen van het individu en het algemeen belang. Artikel 17 van het Handvest heeft dezelfde inhoud en reikwijdte als het door artikel 1 van het Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht. Daargelaten of het Handvest van toepassing is, bestaat reeds daarom geen grond voor het oordeel dat de opgelegde last strijd oplevert met die bepaling.
    De uitspraak van 14 augustus 2013 is in rechte onaantastbaar en heeft tussen partijen gezag van gewijsde. Het besluit van 14 september 2011 is in rechte onaantastbaar geworden en de rechtmatigheid ervan kan in deze procedure niet meer ter discussie worden gesteld.
    21.     Het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 14 september 2011 onrechtmatig is, treft geen doel.
    22.     Anders dan het college betoogt, is de rechtbank niet buiten de omvang van het geschil getreden door het in rechte vaststaande besluit van 14 september 2011 bij haar beoordeling te betrekken. [overledene] heeft in beroep op dit besluit gewezen ter onderbouwing van haar eerder aangevoerde betoog dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Voorts heeft het college voldoende gelegenheid gehad om op dit standpunt van [overledene] te reageren. Tijdens de zitting van 22 mei 2019 is het college door de rechtbank in de gelegenheid gesteld om alsnog te reageren op de stelling dat tweemaal voor dezelfde overtreding een herstelsanctie is opgelegd. Het college heeft hierop in een aanvullend verweerschrift gereageerd en is dus in de gelegenheid geweest om adequaat op het betoog van [appellant sub 1] te reageren. Daarbij komt dat het college ook in hoger beroep de gelegenheid heeft gehad hierop te reageren.
    Wettelijk kader
    23.     Artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb luidt:
    1. In deze wet wordt verstaan onder:
    a. (…)
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
    Artikel 5:6:
    Het bestuursorgaan legt geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.
    Artikel 5:7:
    Een herstelsanctie kan worden opgelegd, zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    Beoordeling door de Afdeling
    24.     Bij besluit van 14 september 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Ubbergen [overledene] erop gewezen dat zij in strijd handelt met artikel 2:15 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2011 van de gemeente Ubbergen. Volgens deze bepaling is het verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert. Het college heeft gelast de haag aan de zijde van de woning uiterlijk 3 oktober 2011, zodanig te snoeien dat de doorgang van de naast de woning gelegen weg niet langer wordt belemmerd. In het besluit is verder bepaald dat [overledene] bij iedere verdere overtreding van artikel 2:15 een dwangsom verbeurt.
    25.     De Afdeling stelt verder vast dat het college in het besluit van 14 september 2011 geen termijn heeft verbonden aan handhaving bij herhaling van de overtreding in de toekomst. Ook zijn ter zake van die last geen dwangsommen verbeurd. De last onder dwangsom, voor zover gericht op het voorkomen van herhaling van de overtreding, is niet door het college ingetrokken. Ter zitting is vast komen te staan dat het college zich niet op het standpunt stelt dat de bevoegdheid om op te treden tegen herhaling van de overtreding door tijdsverloop is vervallen.
    26.     De Afdeling is van oordeel dat het er, mede gelet op het bovenstaande, met de rechtbank voor moet worden gehouden dat het college in strijd met artikel 5:6 van de Awb heeft gehandeld door in 2018 achtereenvolgens een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang op te leggen, omdat het ervoor moet worden gehouden dat er vanwege dezelfde overtreding nog een herstelsanctie van kracht was.
    27.     Anders dan het college betoogt, zien het besluit 14 september 2011 en de besluiten van 23 februari 2018 en 7 augustus 2018 op dezelfde overtreding van het voorschrift om de haag op dusdanige wijze in stand te houden, te hebben of aan te brengen, dat deze niet opnieuw een belemmering, hinder of gevaar voor het wegverkeer doet ontstaan of oplevert. Hieraan doet niet af dat het besluit van 14 september 2011 is gericht op het voorkomen van herhaling van de overtreding in de toekomst en de besluiten van 23 februari 2018 en 7 augustus 2018 zien op een geconstateerde overtreding. De overtreding in 2018 was in 2011 een ‘toekomstige‘ overtreding.
    28.     Het betoog van het college dat de herstelsancties op grond van een andere verordening door een ander bestuursorgaan zijn opgelegd, treft evenmin doel. De APV van de gemeente Ubbergen is na de gemeentelijke herindeling in 2015 van naam veranderd en artikel 2.15 van de APV van de (voormalige) gemeente Ubbergen 2013 is gelijkluidend aan artikel 2.15 van de APV van de gemeente Berg en Dal, die op 1 januari 2017 in werking is getreden. Het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ubbergen genomen besluit van 14 september 2011 geldt als een besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berg en Dal. Dit volgt uit de strekking van de overgangsrechtelijke bepaling (artikel 6.5, eerste lid) van de APV van de gemeente Berg en Dal. Artikel 5:6 van de Awb verzet zich daarom tegen het opleggen van een tweede herstelsanctie, ook al is de preventieve dwangsombeschikking genomen door het college van de oude gemeente en de tweede dwangsombeschikking door het college van de nieuwe gemeente.
    29.     Het betoog van het college faalt.
    Tussenconclusie
    30.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] tegen de tussenuitspraak is ongegrond. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in deze procedure alleen de handhavingsbesluiten uit 2018 ter beoordeling staan.
    31.     Het hoger beroep van het college tegen de tussenuitspraak is ongegrond. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college op grond van artikel 5:6 van de Awb niet bevoegd was om de in deze procedure voorliggende last onder dwangsom en last onder bestuursdwang op te leggen.
    Het verzoek om schadevergoeding
    32.     [appellant sub 1] heeft bij brief van 21 september 2019 verzocht om vergoeding van schade als gevolg van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 26 juli 2018 en 4 december 2018 en de door de rechtbank herroepen besluiten van 23 februari 2018 en 7 augustus 2018.
    33.     [appellant sub 1] stelt € 1.000,- per dag als gevolg van het dwangsombesluit, met als eerste dag 1 januari 1950 (de dag dat de nationale wet als gelijklopend mag worden gelezen met het Europees recht); € 1.000.- per dag als gevolg van het bestuursdwangbesluit, met als eerste dag 1 januari 1950; € 1.000.- per dag voor de in rekening gebrachte kosten voor het ten uitvoer leggen van het bestuursdwangbesluit voor de periode die gelijk loopt aan de last onder bestuursdwang en € 1.147,74 voor het onrechtmatig ontnemen van de ‘vruchten' van de haag, met als eerste dag 1 januari 1950.
    34.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding in de einduitspraak afgewezen, omdat [appellant sub 1] dit verzoek onvoldoende heeft onderbouwd. Volgens de rechtbank moet het college wel de onverschuldigd betaalde bedragen terug betalen aan [appellant sub 1].
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant sub 1]
    35.     Het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank heeft miskend dat hij op grond van Europese regelgeving en jurisprudentie aanspraak maakt op schadevergoeding, treft geen doel.
    36.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen. [appellant sub 1] heeft ook in hoger beroep het verzoek onvoldoende onderbouwd. Uit de door [appellant sub 1] gegeven toelichting wordt niet duidelijk welke schade hij heeft geleden als gevolg van de door het college onbevoegd opgelegde last onder dwangsom en last onder bestuursdwang in 2018.
    37.     Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    Beoordeling van het hoger beroep van het college
    38.     Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat € 2.325,85 aan [appellant sub 1] terug moet worden betaald, omdat het college geen bewijs van betaling van de dwangsom heeft gezien, treft geen doel. Op 9 januari 2019 heeft het college een dwangbevel inzake de verbeurde dwangsom gestuurd. Uit een ING afschrift dat zich bevindt in het dossier blijkt dat op 14 januari 2019 een bedrag van € 2.325,85 is betaald.
    39.     Het college heeft voor het eerst in de slotronde ter zitting in hoger beroep onder verwijzing naar artikel 5:39, eerste lid, van de Awb naar voren gebracht dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 1] de invorderingsbeschikking niet heeft betwist. Dit betoog is in strijd met de goede procesorde te laat in de procedure naar voren gebracht.
    40.     Het betoog van het college faalt.
    41.     Conclusie
    42.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    43.     Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester wethouders van Berg en Dal ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2022
    299