ECLI:NL:RVS:2022:2175, Raad van State, 27-07-2022, 201909316/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de (voorschotten) zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor [appellante] voor 2018 en 2019 op nihil vastgesteld. [appellante] moet de teveel ontvangen voorschotten terugbetalen.

201909316/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 november 2019 in zaken nrs. 19/2519 en 19/3117 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de (voorschotten) zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor [appellante] voor 2018 en 2019 op nihil vastgesteld. [appellante] moet de teveel ontvangen voorschotten terugbetalen.
    Bij besluit van 19 april 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het daartegen gemaakte bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2018. Bij besluit van 13 mei 2019 heeft de dienst het bezwaar deels gegrond verklaard voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2019.
    Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. A. Güngörmez, advocaat te Rotterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    Inschrijving Basisregistratie personen
    1.       [appellante] stond in 2018 en 2019 op hetzelfde adres ingeschreven in de Basisregistratie personen als onder andere haar minderjarige kind, [kind] (hierna: kind). [broer] (hierna: broer) en [zus] (hierna: zus), beiden meerderjarig, stonden ook op dit adres ingeschreven tot onderscheidenlijk 10 december 2018 en 10 maart 2019.
    Voorschotten
    2.       Bij besluiten van 28 december 2017 en 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat voor 2018 de voorschotten zorgtoeslag € 1.139,00 en het kindgebonden budget € 4.253,00 worden vastgesteld en dat voor 2019 de voorschotten zorgtoeslag € 1.189 en het kindgebonden budget € 4.305,00 zullen bedragen. De Belastingdienst/Toeslagen is hierbij ervan uitgegaan dat [appellante] in deze jaren geen toeslagpartner had.
    Vaststelling en terugvordering
    3.       Bij de besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor 2018 en 2019 op nihil vastgesteld. De dienst heeft hierbij de zus van [appellante] als haar toeslagpartner aangemerkt. Hij heeft aan de besluiten ten grondslag gelegd dat het gezamenlijke inkomen van [appellante] en haar zus te hoog is voor een recht op zorgtoeslag en dat [appellante] geen recht heeft op kindgebonden budget omdat dit aan haar zus wordt uitgekeerd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellante] de ontvangen voorschotten moet terugbetalen.
    [appellante] heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
    4.       Bij het besluit van 19 april 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2018 ongegrond verklaard. Bij het besluit van 13 mei 2019 heeft de dienst het bezwaar voor zover dit richt tegen het toeslagjaar 2019, deels gegrond verklaard. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellante] in de periode van februari tot en met maart 2019 maandelijks recht heeft op € 79,00 kindgebonden budget. Omdat de zus van [appellante] vanaf 10 maart 2019 niet meer op hetzelfde adres staat ingeschreven, wordt zij vanaf april 2019 niet meer als toeslagpartner aangemerkt en heeft [appellante] vanaf april 2019 maandelijks recht op € 358,00 kindgebonden budget en € 99,00 zorgtoeslag. Voor het overige heeft de dienst zijn besluit van 21 maart 2019 gehandhaafd.
    [appellante] heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld. Zij is het er niet mee eens dat de Belastingdienst/Toeslagen voor heel 2018 en tot en met maart 2019 haar zus als haar toeslagpartner heeft aangemerkt.
    Wettelijk kader
    5.       De relevante wetgeving, zoals geldend ten tijde van belang, is hieronder weergegeven.
    Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, luidt:
    "2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
    Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb luidt:
    "1 De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]"
    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, derde en vierde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir), zoals deze in 2018 en 2019 luidde:
    "2 In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en: e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
    3 Degene die ingevolge het eerste of tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt vanaf de dag waarop het partnerschap ingevolge het eerste of tweede lid is ontstaan, ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.
    4 Een belanghebbende kan op enig moment slechts één partner hebben. Indien de belanghebbende op grond van het tweede lid op dat moment meer dan één partner zou hebben, geldt als partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment als partner wordt aangemerkt; mocht op grond van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment geen persoon als partner zijn aangemerkt, geldt als partner degene die op grond van de in het tweede lid eerstgenoemde categorie als partner wordt aangemerkt."
    Artikel 26 van de Awir luidt:
    "Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd."
    Oordeel rechtbank
    6.       Voor de rechtbank is vast komen te staan dat [appellante], haar zus en haar minderjarige kind in 2018 en in 2019 tot en met maart op hetzelfde woonadres stonden ingeschreven. Vanaf het moment dat de broer van [appellante] op 10 december 2018 niet meer op dit adres woonde, viel de situatie binnen het bereik van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e van de Awir. Hierop is geen uitzondering mogelijk. De rechtbank heeft overwogen dat het niet van belang is dat [appellante] en haar zus geen samengesteld gezin zijn en wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2163. Omdat [appellante] en haar zus voor een gedeelte van 2018 als toeslagpartner zijn aangemerkt en zij beiden gedurende het hele jaar 2018 op hetzelfde adres stonden ingeschreven, gold op grond van artikel 3, derde lid, van de Awir het toeslagpartnerschap voor heel 2018. Ook op deze bepaling is geen uitzondering mogelijk. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht de zus van [appellante] als toeslagpartner van [appellante] heeft aangemerkt voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 maart 2019 en dat de dienst de hieruit volgende hoogte van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor 2018 en 2019 correct heeft vastgesteld.
    Hoger beroep
    7.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen haar zus terecht als haar toeslagpartner voor de periode januari 2018 tot en met maart 2019 heeft aangemerkt. [appellante] wijst op de memorie van toelichting bij de Harmonisatie van Inkomensafhankelijke regelingen (Awir) waarin staat dat de wetgever een regeling heeft getroffen waarin situaties van familierechtelijke verbanden een uitzonderingspositie hebben, met name in gevallen waarin sprake is van een ouder-kindrelatie. Alhoewel er geen sprake is van een ouder-kindrelatie tussen [appellante] en haar zus, zijn er zulke nauwe familiebanden dat deze wel als zodanig moeten worden beschouwd in het kader van het partnerschap van de Awir. De woonsituatie van [appellante] en haar zus is niet gelijk aan de meer traditionele samengestelde gezinssamenstelling die de wetgever bij het partnerbegrip in de wetgeving voor ogen had. Zij en haar zus voerden geen gemeenschappelijke huishouding en deelden geen kosten. Bij de vaststelling van de toeslagen is uitgegaan van het gezamenlijke inkomen terwijl [appellante] geen beschikking had over het inkomen van haar zus en zij kon dit dus ook niet besteden aan haar huishouding en de zorg voor haar minderjarige kind.
    [appellante] voert verder aan dat de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen vergaande gevolgen voor haar hebben. Zij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536), waarin zij heeft overwogen dat onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan worden afgezien of dat het terug te vorderen bedrag kan worden gematigd, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de toeslag aan de orde konden komen. Volgens [appellante] had de dienst het vertrek van haar broer op 10 december 2018 moeten aanmerken als een dergelijke bijzondere omstandigheid. Dit vertrek is namelijk de oorzaak van de wijziging in het partnerschap terwijl [appellante] en haar zus hierover geen zeggenschap hebben gehad en geen rekening hebben kunnen houden met of maatregelen kunnen treffen tegen de gevolgen die dit op de zorgtoeslag en het kindgebonden budget had.
    Beoordeling door de Afdeling
    Vaststelling
    8.       De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat, gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, en derde lid, van de Awir, de Belastingdienst/Toeslagen de zus van [appellante] terecht als haar toeslagpartner heeft aangemerkt voor de periode januari 2018 tot en met maart 2019. De wetgever heeft geen uitzondering gemaakt voor zussen die op grond van deze bepalingen als toeslagpartners worden aangemerkt. De feitelijke omstandigheden van de leefsituatie zoals door [appellante] geschetst, zijn daarom niet van belang voor het toeslagpartnerschap en de daaruit voortvloeiende lagere vaststelling van de toeslagen. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot haar oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Terugvordering
    9.       Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen zijn besluiten om de te veel uitbetaalde voorschotten terug te vorderen dan wel te verrekenen, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, en gelet op de (leef)situatie van [appellante], onvoldoende gemotiveerd. De Afdeling neemt hierbij het volgende in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de zus van [appellante] als haar toeslagpartner aangemerkt. Dit toeslagpartnerschap is voor het eerst ontstaan op 10 december 2018, kort voor het einde van het toeslagjaar, als gevolg van toepassing van het beleid van de dienst. Dit beleid houdt in dat indien meer dan twee meerderjarigen staan ingeschreven op hetzelfde adres, de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op artikel 3, vierde lid, van de Awir, geen toeslagpartners aanwijst op grond van het tweede lid, aanhef en onder e, van dat artikel. Dit beleid geldt ook als twee zusters en een broer op hetzelfde adres staan ingeschreven. Toen de broer op 10 december 2018 niet meer op hetzelfde adres stond ingeschreven, heeft de dienst de zussen als toeslagpartners aangemerkt. Op grond van het toen geldende artikel 3, derde lid van de Awir, geldt het toeslagpartnerschap dan met terugwerkende kracht voor het hele jaar 2018. Dat betekent dat de zusters slechts 22 dagen zonder broer stonden ingeschreven op hetzelfde adres in het jaar 2018, dat op basis van deze omstandigheid de Belastingdienst/Toeslagen hen heeft aangemerkt als toeslagpartners, maar dat hij de toeslag voor het hele jaar 2018 heeft ingetrokken. De wetgever heeft dit artikel voorts inmiddels gewijzigd zodat voor toeslagjaren vanaf 2021 deze terugwerkende kracht niet langer geldt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft deze feiten en omstandigheden niet betrokken bij zijn besluit om tot terugvordering over te gaan.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    10.     De besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 kunnen niet in stand blijven, nu deze besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand zijn gekomen.
    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de Belastingdienst/Toeslagen op te dragen de hiervoor geconstateerde gebreken in de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door deze besluiten alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen. Daarvoor dient de Belastingdienst/Toeslagen met inachtneming van hetgeen hiervoor, onder 9 van deze tussenuitspraak, is overwogen, na te gaan of het (volledig) terugvorderen dan wel het verrekenen van de te veel uitbetaalde voorschotten toeslagen voor 2018 en 2019 niet onevenredig is in verhouding tot de met deze besluiten te dienen doelen.
    11.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019, te herstellen door nieuwe besluiten te nemen, die op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    85-994