ECLI:NL:RVS:2022:1610, Raad van State, 08-06-2022, 202106153/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Grave een aanvraag van [appellant sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant sub 2] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Escharen. Op 30 april 2014 is het bestemmingsplan "Generaal de Bonskazerne Velp" inwerking getreden waarmee op de gronden ten westen van zijn perceel een asielzoekerscentrum mogelijk is gemaakt. Voorheen mochten de gronden voor militaire doeleinden worden gebruikt en was er een kazerne op de gronden gevestigd. Volgens [appellant sub 2] is de waarde van zijn woning als gevolg van deze planologische wijziging gedaald. Hij heeft het college daarom verzocht om een tegemoetkoming in de schade. Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college de aanvraag afgewezen. Met het besluit van 15 december 2020 heeft het college dat besluit gehandhaafd.

202106153/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Grave (thans: Land van Cuijk),
    2.       [appellant sub 2], wonend te Escharen, gemeente Land van Cuijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 12 augustus 2021 in zaak nr. 21/358 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep.
    Het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.A.M. Kuhnen en mr. E.C.M. Thoonen, advocaat te Nijmegen, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. I. Laurijssen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [persoon], voormalig wethouder ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, als getuige gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Escharen. Op 30 april 2014 is het bestemmingsplan "Generaal de Bonskazerne Velp" inwerking getreden waarmee op de gronden ten westen van zijn perceel een asielzoekerscentrum (hierna: AZC) mogelijk is gemaakt. Voorheen mochten de gronden voor militaire doeleinden worden gebruikt en was er een kazerne op de gronden gevestigd. Volgens [appellant sub 2] is de waarde van zijn woning als gevolg van deze planologische wijziging gedaald. Hij heeft het college daarom verzocht om een tegemoetkoming in de schade.
    2.       Bij besluit van 6 juli 2020 heeft het college de aanvraag afgewezen. Met het besluit van 15 december 2020 heeft het college dat besluit gehandhaafd. Aan de afwijzing heeft het college een advies opgesteld door Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog) van 25 mei 2020 ten grondslag gelegd waarin is geconcludeerd dat de inwerkingtreding van het plan per saldo niet tot een planologisch nadeliger situatie voor [appellant sub 2] heeft geleid. Van een waardevermindering van de woning van [appellant sub 2] is volgens het advies daarom geen sprake.
    De rechtbank
    3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het advies van Tog aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. In de door [appellant sub 2] aangevoerde gronden heeft het college geen aanleiding hoeven zien om aan de juistheid van de daarin opgenomen planvergelijking te twijfelen. Het college had echter naar het oordeel van de rechtbank niet voorbij kunnen gaan aan een eerder door de toenmalige wethouder gedane toezegging dat een tegemoetkoming in planschade zou worden toegekend. De rechtbank heeft het besluit van 15 december 2020 daarom vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Het hoger beroep van het college
    4.       Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank over het vertrouwensbeginsel. Het college betwist dat sprake is van een uitlating op basis waarvan [appellant sub 2] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat aan hem een tegemoetkoming in planschade zal worden toegekend. Dat een dergelijke toezegging niet is gedaan, is ook door de voormalig wethouder in een e-mail aan de rechtbank schriftelijk verklaard. Dat hij dit niet ter zitting als getuige heeft verklaard, maakt volgens het college niet dat aan die verklaring in haar geheel geen gewicht toekomt zoals de rechtbank heeft overwogen. Daarbij is volgens het college van belang dat de oproeping van de voormalig wethouder om als getuige te verschijnen niet op de juiste wijze is gedaan en de rechtbank hem zelf in de gelegenheid heeft gesteld om een schriftelijke verklaring in te dienen.
    Verder bestrijdt het college het oordeel van de rechtbank dat de schade die eventueel zou zijn ontstaan als gevolg van het niet nakomen van een toezegging, in causaal verband staat met de planologische wijziging. Het college wijst er daarbij op dat uit de planvergelijking volgt dat het nieuwe plan voor [appellant sub 2] niet tot een nadeliger situatie heeft geleid, zodat geen sprake is van schade die op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor vergoeding in aanmerking komt. Volgens het college is het niet mogelijk om op grond van dat artikel een tegemoetkoming in de schade toe te kennen buiten de in het tweede lid opgesomde gevallen.
    4.1.    In beroep heeft [appellant sub 2] aangevoerd dat de voormalig wethouder van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting aan hem de volgende toezegging heeft gedaan: ‘Dit plan kun je niet tegenhouden, niemand wil een AZC in zijn achtertuin maar ergens moet het komen. Maar u komt in aanmerking voor planschade, dat zal een aanzienlijk bedrag zijn. De hoogte van het bedrag maakt de gemeente verder ook niet uit, een dergelijke vergoeding wordt door het COA vergoed. Dat is het enige wat we voor u kunnen doen’.
    4.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.3.    Anders dan de rechtbank acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de door [appellant sub 2] gestelde uitlating door de voormalig wethouder is gedaan. Dat de voormalig wethouder niet op de zitting van de rechtbank als getuige is verschenen, maakt niet dat in het geheel geen waarde toekomt aan de in beroep overgelegde schriftelijke verklaring waarin de uitlating door de voormalig wethouder is betwist. Daarbij is van belang dat het, zoals hiervoor overwogen, in de eerste plaats aan [appellant sub 2] is om de uitlating aannemelijk te maken. [appellant sub 2] heeft, naast zijn eigen verklaring, geen andere gegevens overgelegd of omstandigheden genoemd, waaruit kan worden afgeleid dat aan hem de genoemde toezegging is gedaan. Dat de bewoordingen van de uitlating zoals door [appellant sub 2] beschreven in het beroepschrift gedetailleerd zijn, zoals de rechtbank heeft overwogen, maakt dit niet anders omdat ook die omstandigheid uitsluitend is gesubstantieerd in de eigen verklaring van [appellant sub 2]. In hoger beroep heeft de voormalig wethouder ter zitting zijn schriftelijke verklaring bevestigd. Hij heeft verklaard dat hij voorafgaand aan de vaststelling van het plan waarmee het AZC mogelijk is gemaakt met [appellant sub 2] heeft gesproken. Hij stelt dat hij in dat gesprek alleen heeft gewezen op de mogelijkheid om een verzoek om een tegemoetkoming in planschade in te dienen maar dat hij in dat gesprek niet heeft toegezegd dat [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade zal krijgen. Hij heeft daarbij uitgelegd dat hij de toezegging niet kan hebben gedaan omdat voor besluiten op een verzoek om planschade eerst een advies van een onafhankelijk bureau moet worden gevraagd. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze verklaring te twijfelen. Dat inmiddels een lange tijd is verstreken sinds het gesprek, zoals [appellant sub 2] betoogt, is daarvoor, zonder nadere gegevens die op het tegendeel wijzen, onvoldoende.
    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college door aan [appellant sub 2] geen tegemoetkoming toe te kennen, niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoog van het college slaagt.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    5.       [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door het college ingestelde hoger beroep gegrond is. Omdat dit hoger beroep, gelet op overweging 4.3 gegrond is, wordt deze voorwaarde vervuld en zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] inhoudelijk beoordelen.
    Goede procesorde
    6.       In hoger beroep bestrijdt [appellant sub 2] het oordeel van de rechtbank over de in het advies van Tog opgenomen planvergelijking. Anders dan het college betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding om deze grond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. [appellant sub 2] heeft in beroep al de in het advies van Tog opgenomen planvergelijking bestreden. Dat hij zijn betoog nu van nieuwe argumenten heeft voorzien, maakt niet dat dit betoog wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten moet worden. Het betoog is naar voren gebracht in de brief van 6 december 2021, zodat het college ruimschoots de gelegenheid heeft gehad om hierop te kunnen reageren en de goede voortgang van de procedure is daardoor niet op andere wijze belemmerd.
    De planvergelijking
    7.       [appellant sub 2] bestrijdt de conclusie in het advies van Tog dat het nieuwe plan voor hem per saldo niet heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie. Over de in het advies ten behoeve van de planvergelijking gehanteerde invulling van het oude planologische regime voert hij aan dat het bebouwen van de gronden direct achter zijn woning alleen mogelijk was als elders een deel van de bebouwing zou zijn afgebroken. Het is volgens [appellant sub 2] daarom zeer onwaarschijnlijk dat die situatie zich in de praktijk zou hebben voorgedaan, zodat dit ten onrechte in het advies als uitgangspunt is gehanteerd.
    Ook is volgens [appellant sub 2] in het advies ten onrechte niet onderkend dat met het nieuwe plan een forse toename van bebouwing mogelijk is maakt. Daarbij wijst hij erop dat het bebouwingspercentage aanzienlijk is vergroot, namelijk van 10% naar 50%.
    Verder betoogt [appellant sub 2] dat de overlast in de nieuwe situatie vele malen groter is dan in de oude situatie. In het advies is de overlast die hij ervaart ten onrechte niet betrokken. Daarbij wijst hij erop dat het perceel in de nieuwe situatie 24 uur per dag wordt gebruikt door ruim 600 bewoners met een ander woon- en leefpatroon dan de militairen die er eerst gehuisvest waren. Ter zitting heeft [appellant sub 2] er in dit kader nog op gewezen dat het plangebied in de nieuwe situatie wordt gebruikt door een wezenlijk andere doelgroep, wat meer hinder met zich brengt, en wat volgens hem in het advies onvoldoende is onderkend.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen dient voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    Bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, zoals in het geval van [appellant sub 2], moet worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken (zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.1, 2.2 en 2.3).
    locatie bebouwing
    7.2.    Ter beoordeling van de vraag of [appellant sub 2] als gevolg van de planologische wijziging in een nadeliger positie is komen ter verkeren, is in het advies van Tog een vergelijking gemaakt tussen het oude en het nieuwe planologische regime. Bij die vergelijking is betrokken dat op grond van het oude plan gebouwen ook waren toegestaan op de gronden direct achter de woning van [appellant sub 2], aan welke gronden met het nieuwe plan de bestemming "Maatschappelijk - Asielzoekerscentrum" en de aanduiding "bouwvlak" is toegekend. Aan de hand van die invulling van het oude plan zijn in het advies de verschillende schadefactoren beoordeeld.
    7.3.    De Afdeling komt tot het oordeel dat de planvergelijking hiermee niet op een onjuist uitgangspunt is gebaseerd. Daarbij is van belang dat op grond van het oude plan gebouwen binnen het hele bestemmingsvlak waren toegestaan op een afstand van minimaal 10 meter van de bestemmingsgrens, en daarmee ook op de gronden direct achter de woning van [appellant sub 2], zodat dit de meest ongunstige invulling van het oude plan betreft. Dat [appellant sub 2] de gehanteerde invulling van het oude plan onwaarschijnlijk acht, betekent niet dat die invulling een zodanig theoretische mogelijkheid is dat zij met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moet worden geacht. Weliswaar staan de gebouwen in de bestaande situatie elders op het perceel, maar niet uitgesloten is dat plannen zouden zijn ontwikkeld om het perceel anders in te delen. Dat de bestaande bebouwing daarvoor zou moeten worden gesloopt, maakt dat niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    hoeveelheid bebouwing
    7.4.    Bij de beoordeling van de planologische gevolgen van het nieuwe plan voor [appellant sub 2] is in het advies van Tog verder geconcludeerd dat het nieuwe plan tot enige verruiming van de bouwmogelijkheden leidt. Daarbij is uiteengezet dat op grond van het oude plan aan het hele plangebied de bestemming "Militaire doeleinden" was toegekend, waarbinnen een maximum bebouwingspercentage gold van 10%. Op grond van het nieuwe plan is aan de gronden achter de woning van [appellant sub 2] de bestemming "Maatschappelijk - Asielzoekerscentrum" en de aanduiding ‘bouwvlak’ toegekend, waarbij binnen het bouwvlak een maximum bebouwingspercentage geldt van 50%. Weliswaar volgt hieruit dat het bebouwingspercentage is toegenomen van 10% naar 50%, maar daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat het percentage van 50% betrekking heeft op het noordelijke deel van het perceel, terwijl het bebouwingspercentage van 10% was toegekend aan het hele bestemmingsvlak dat zich uitstrekte over de gronden binnen het plangebied van het nieuwe plan én de gronden ten zuidenwesten daarvan. De genoemde percentages zijn daarmee niet van toepassing op hetzelfde deel van het perceel. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, oordeelt de Afdeling daarom dat de toename van bebouwing op grond van het nieuwe plan in het advies niet is onderschat, zodat het betoog niet slaagt.
    overlast
    7.5.    In het advies is verder geconcludeerd dat het nieuwe plan tot een geringe toename van overlast heeft geleid. Omdat ook sprake is van enige verbetering van het uitzicht en de zonlichttoetreding, is er volgens het advies per saldo echter geen sprake van een nadeliger situatie. Aan de conclusie dat de overlast slechts in geringe mate toeneemt is ten grondslag gelegd dat zowel in de oude als in de nieuwe situatie in ruime mate permanent mensen op het perceel aanwezig mogen zijn.
    7.6.    De Afdeling is van oordeel dat de conclusie in het advies dat slechts sprake is van een geringe toename van overlast hiermee onvoldoende is onderbouwd. In de eerste plaats kan uit het advies niet worden afgeleid of en in welke mate het aantal toegestane personen op het perceel is toegenomen. Uit de toelichting van het nieuwe plan volgt dat op het perceel ongeveer 600 asielzoekers kunnen worden ondergebracht. Onduidelijk is of het aantal militairen dat permanent op het perceel aanwezig kon zijn daarmee vergelijkbaar is. Verder wijst [appellant sub 2] er terecht op dat in het advies niet is ingegaan op de wijziging van de aard van het op het perceel toegestane gebruik en in het bijzonder van de doelgroepen die op het perceel mogen verblijven. Weliswaar is bij de planvergelijking, zoals hiervoor overwogen in overweging 7.1, niet de feitelijke overlast waarop [appellant sub 2] wijst van belang, maar dat doet er niet aan af dat de wijziging van het toegestane gebruik er toe kan leiden dat een toename van overlast te verwachten is. Nu de aard van het gebruik in dit geval wezenlijk is gewijzigd, had deze omstandigheid in het advies betrokken moeten worden. Daarbij is van belang dat op grond van het nieuwe plan gezinnen met kinderen permanent ter plaatse mogen verblijven, terwijl op voorhand niet valt uit te sluiten dat dit voor [appellant sub 2] kan leiden tot meer overlast dan de overlast die op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden ondervonden. Dit maakt dat het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Gelet op het voorgaande heeft het college het advies van Tog niet aan het besluit van 15 december 2020 ten grondslag kunnen leggen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op grond van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak alsnog met inachtneming van overweging 7.6 toereikend te motiveren waarom [appellant sub 2] door de inwerkingtreding van het nieuwe plan niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren, dan wel een gewijzigd besluit te nemen. Indien het college tot de conclusie komt dat [appellant sub 2] als gevolg van het plan in een nadeliger positie is komen te verkeren, moet ook worden bezien of dat heeft geleid tot schade die voor vergoeding in aanmerking komt. Het college dient de Afdeling en [appellant sub 2] de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    9.       In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    - met inachtneming van overweging 7.6 het daar omschreven gebrek te herstellen en
    - de Afdeling en [appellant sub 2] de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. C.H. Sieburgh, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter    
    w.g. Donner-Haan
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    674