ECLI:NL:RVS:2024:731, Raad van State, 21-02-2024, 202302954/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een boete aan [bedrijf] opgelegd van € 6.000,00 voor het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. In verband met het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit, is onderzoek verricht naar de woning. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 6 augustus 2019 en op 28 oktober 2019 bezocht. Tijdens het huisbezoek op 28 oktober 2019 troffen de toezichthouders een man aan in de woning, [partij A]. Hij heeft verklaard dat er vier personen in de woning wonen. Volgens [partij A] zijn hij en [partij B] hoofdhuurder en zijn er, in overeenstemming met het huurcontract tussen hen en [bedrijf], twee onderhuurders. Verder heeft [partij A] verklaard dat de eigenaar van de woning ervan op de hoogte is dat deze door vier personen wordt bewoond. Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek geconcludeerd dat de woning van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten is omgezet of omgezet gehouden, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen, vier huishoudens, in gebruik is gegeven.

202302954/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [bedrijf], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 maart 2023 in zaak nr. 21/5780 in het geding tussen:
    en
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het college een boete aan [bedrijf] opgelegd van € 6.000,00 voor het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 maart 2023 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 oktober 2021 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 6.000,00, het besluit van 25 juni 2020 herroepen voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 6.000,00, de boete vastgesteld op € 4.500,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 oktober 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [bedrijf] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 december 2023, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.P.A. van der Meer, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [bedrijf] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in [plaats] (hierna: de woning).
    3.       In verband met het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit, is onderzoek verricht naar de woning. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 6 augustus 2019 en op 28 oktober 2019 bezocht. Tijdens het huisbezoek op 28 oktober 2019 troffen de toezichthouders een man aan in de woning, [partij A]. Hij heeft verklaard dat er vier personen in de woning wonen. Volgens [partij A] zijn hij en [partij B] hoofdhuurder en zijn er, in overeenstemming met het huurcontract tussen hen en [bedrijf], twee onderhuurders. Verder heeft [partij A] verklaard dat de eigenaar van de woning ervan op de hoogte is dat deze door vier personen wordt bewoond.
    4.       Het college heeft bij het besluit van 25 juni 2020, gehandhaafd bij het besluit van 21 oktober 2021, aan [bedrijf] een boete van € 6.000,00 opgelegd. Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek geconcludeerd dat de woning, in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw), van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten is omgezet of omgezet gehouden, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen, vier huishoudens, in gebruik is gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren, waarbij geen sprake is van inwoning. Het college heeft hierbij [bedrijf] als overtreder aangemerkt.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake was van een overtreding en dat het college daarvoor een boete heeft mogen opleggen. Dat [bedrijf] op 22 december 2019 een omzettingsvergunning heeft aangevraagd, die bij besluit van 13 februari 2020 is verleend, doet daaraan niet af omdat de overtreding daarvoor al was geconstateerd. Volgens de rechtbank is er wel aanleiding om de boete met 25% te matigen. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat aan de situatie in de woning niets is veranderd vanaf het moment van overtreding tot het moment van de verlening van de vergunning. Gesteld noch gebleken is dat sprake is geweest van overlast. De verhuursituatie heeft de woonruimtevoorraad in Amsterdam ook niet negatief beïnvloed. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat een beperkte ernst van de overtreding kan worden aangenomen die matiging van de boete rechtvaardigt. De rechtbank heeft in de verwijtbaarheid van [bedrijf] geen aanleiding gezien voor het (verder) matigen van de boete.
    Hoger beroep
    6.       [bedrijf] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De gronden die zij hierbij heeft aangevoerd zijn hieronder per onderwerp weergegeven, met daaronder het oordeel van de Afdeling.
    Toezending (voornemen tot) boeteoplegging
    7.       [bedrijf] voert aan dat het college de brief met daarin zijn voornemen om een boete op te leggen en ook het besluit van 25 juni 2020 naar een verkeerd adres heeft gestuurd. [bedrijf] wijst erop dat in artikel 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat een besluit niet in werking treedt voordat het bekend gemaakt is en dat in artikel 3:41 van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen geschiedt. De boeteoplegging is daarmee onzorgvuldig volgens [bedrijf].
    7.1.    [bedrijf] heeft bij brief van 5 augustus 2020 bezwaar gemaakt tegen het besluit tot boeteoplegging van 25 juni 2020. Kennelijk is [bedrijf] dus bekend geworden met dat besluit. Voor zover [bedrijf] betoogt dat het besluit van 25 juni 2020 niet in werking is getreden, slaagt dit daarom niet. Aangezien [bedrijf] haar bezwaren tegen de boeteoplegging tijdig naar voren heeft kunnen brengen en deze door het college zijn betrokken bij het besluit van 21 oktober 2021, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.
    Overtreding
    8.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft bewezen dat sprake was van een overtreding. [bedrijf] voert hiertoe aan dat de woning al sinds 1973 aan studenten wordt verhuurd. Vanwege een onjuiste implementatie van de huisvestingsregels is tussen 1 juli 1993 en 1 november 1993 het zogenoemde ‘Gat van Genet’ ontstaan. Tijdens deze periode bestond geen regelgeving voor onttrekking van woonruimte. Aangezien de woning vóór het Gat van Genet is omgezet en sinds 1 juli 1993 steeds omgezet is gehouden, geldt de vergunningplicht niet voor de woning. [bedrijf] heeft de woning in verhuurde staat gekocht en het is daarom aannemelijk dat deze altijd al verhuurd werd aan meerdere personen. Dit blijkt volgens [bedrijf] ook uit de inschrijvingen in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Voor zover het Gat van Genet er niet toe leidt dat de vergunningplicht niet voor de woning geldt, stelt [bedrijf] zich op het standpunt dat de aangetroffen bewoners in de woning samen een duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormden en dat om die reden geen vergunning nodig is.
    8.1.    De Afdeling oordeelt dat [bedrijf] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning voor de Genet-periode is omgezet. De enkele omstandigheid dat [bedrijf] de woning in 2011 in verhuurde staat heeft gekocht en dat de woning in het verleden aan meerdere personen is verhuurd, betekent nog niet dat de woning in die periode ook omgezet was in meerdere onzelfstandige woonruimten. Het uittreksel uit de brp met het historisch overzicht van de inschrijvingen wijst juist in tegengestelde richting, aangezien hieruit volgt dat tussen 1988 en 1996 slechts één persoon op het adres van de woning ingeschreven stond. Dit betoog slaagt niet.
    8.2.    Verder oordeelt de Afdeling dat aangetoond is dat ten tijde van het huisbezoek op 28 oktober 2019 sprake was van bewoning door meerdere huishoudens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder q van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hvv). Hierin is bepaald dat onder een huishouden wordt verstaan: "een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren". Niet in geschil is dat tijdens het voornoemde huisbezoek vier personen in de woning woonden, zonder dat sprake was van ouder-kindrelatie(s). Daargelaten of deze personen een gemeenschappelijke huishouding voerden of wensten te voeren, is alleen al vanwege deze omstandigheden sprake van meerdere huishoudens als bedoeld in de Hvv.
    8.3.    Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake was van een overtreding.
    Overtreder
    9.       [bedrijf] betoogt verder dat zij ten onrechte is aangemerkt als functioneel overtreder. Zij voert hiertoe aan dat zij in de veronderstelling was dat de wijze waarop de woning werd gebruikt legaal was.
    9.1.    Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    9.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van de omstandigheden zoals hierboven genoemd onder a), b) en d). De Afdeling oordeelt dat in ieder geval sprake is van laatstgenoemde omstandigheid d) en dat het college [bedrijf] daarom terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    9.3.    [bedrijf] had als eigenaar beschikkingsmacht over het gebruik van de woning, waaronder de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, en heeft dit ook aanvaard. Gelet op de huurovereenkomst die in het rapport van bevindingen van het huisbezoek van 6 augustus 2019 is opgenomen, heeft [bedrijf] de woning aan [partij A] en [partij B] verhuurd en heeft zij toegestaan dat de woning aan twee nader genoemde personen wordt onderverhuurd. Hieruit volgt dat [bedrijf] wist van de omzetting in onzelfstandige woonruimten en dat zij deze dus ook heeft aanvaard. Dat [bedrijf] niet zou hebben geweten dat het zonder vergunning omgezet houden van de woning verboden is, doet hieraan niet af. [bedrijf] wordt als eigenaar van de woning geacht daarvan op de hoogte te zijn.
    Boete
    10.     [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een boete heeft mogen opleggen. Volgens [bedrijf] heeft de rechtbank niet onderkend dat op het moment dat het college een boete heeft opgelegd, hiervoor geen gerechtvaardigd belang bestond. Daarbij voert [bedrijf] aan dat het college op dat moment al een omzettingsvergunning voor de woning had verleend. [bedrijf] betoogt dat, als al een boete opgelegd mag worden, de rechtbank ten onrechte het gefixeerde boetestelsel heeft toegepast. De omstandigheden van het geval zijn daarbij namelijk onvoldoende meegewogen volgens [bedrijf]. Zij wijst daarbij in het bijzonder op de mate van verwijtbaarheid die hierin geen plaats heeft en de omstandigheid dat zij tot het einde van 2019 in de veronderstelling was dat het gebruik van de woning voldeed aan de regels voor verhuur. Volgens [bedrijf] heeft de rechtbank de boete ten onrechte maar met 25% gematigd.
    10.1.  De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet tot boeteoplegging over had mogen gaan. Het college is op grond van artikel 35, eerste lid, van de Hw gelezen in samenhang met artikel 4.2.2, eerste lid, van de Hvv bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De hoogte van de boete is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Het college moet niettemin een lagere bestuurlijke boete opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dat is geregeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in bovengenoemde bepaling, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    10.2.  Zoals hierboven onder 5 is weergegeven, heeft de rechtbank geoordeeld dat de omstandigheden in deze zaak meebrengen dat sprake is van beperkte ernst van de overtreding. De rechtbank heeft daarom de boete met 25% gematigd. Voor zover [bedrijf] betoogt dat de rechtbank de omstandigheden van haar geval niet heeft meegewogen bij de vaststelling van de boete, slaagt dit betoog daarom niet. Voor zover [bedrijf] betoogt dat de rechtbank in de verwijtbaarheid van [bedrijf] ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete verder te matigen, slaagt dit betoog evenmin. Zoals hierboven onder 9.3 is overwogen, wordt [bedrijf] geacht op de hoogte te zijn van de vergunningplicht die geldt bij het omgezet houden van haar woning. Met de enkele stelling dat zij dat niet was, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor verdergaande matiging van de boete.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
    994
    Verzonden: 21 februari 2024
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    […]
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […]
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    1 In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    q. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    […]
    ff. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen;
    […]
    kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […]
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    […]
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]