ECLI:NL:RVS:2017:676, Raad van State, 15-03-2017, 201606311/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2013 heeft het waterschap het verzoek van de stichting om nadeelcompensatie afgewezen.

201606311/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Stichting Nieuwland (hierna: de stichting), gevestigd te Geijsteren, gemeente Venray,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 juli 2016 in zaak nr. 15/3205 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Peel en Maasvallei (thans: het Waterschap Limburg; hierna: het waterschap).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 augustus 2013 heeft het waterschap het verzoek van de stichting om nadeelcompensatie afgewezen.
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft het waterschap het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 juli 2016 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het waterschap heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2017, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. M.W. Kok, advocaat te Tegelen, en het waterschap, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De stichting is sinds 30 maart 2004 eigenaresse van de bospercelen, thans kadastraal bekend gemeente Wanssum, sectie E, nummers 1469, 1470 en 1475 (hierna: de percelen). Zij heeft het waterschap bij brief van 10 februari 2012 verzocht om vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de stijging van het grondwaterpeil. Volgens haar is de bomenopstand op de percelen als gevolg van de vernatting van de bodem beduidend minder tot wasdom gekomen en verzwakt, waardoor de bomen voortijdig moesten worden gekapt. Bovendien is het door de vernatting van de bodem van de percelen onmogelijk om in de toekomst een nieuwe bomenopstand rendabel te exploiteren, aldus de stichting.
    
    Het waterschap heeft, overeenkomstig de Verordening bestuurscompensatie waterschap Peel en Maasvallei, voor het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan een externe deskundigencommissie. De deskundigencommissie heeft in het conceptadvies van 11 januari 2013 uiteengezet dat de vernatting van de bodem is veroorzaakt door het in 2000 door het waterschap ingezette maaibeleid. Volgens de deskundigencommissie dient de daardoor geleden schade als aanvaard risico voor rekening van de stichting te blijven, omdat van haar mocht worden verwacht dat zij ten tijde van de aankoop van de percelen in 2004 enig onderzoek had gedaan naar de waterhuishouding. Daar komt bij dat de stichting een dusdanig lage prijs, te weten € 0,10 per m2, voor de percelen heeft betaald dat aannemelijk is dat in die prijs de vernatting van de bodem is verdisconteerd. Uit het definitieve advies van 16 april 2013 blijkt dat de zienswijze van de stichting niet tot aanpassing van het conceptadvies heeft geleid.
    
    Het waterschap heeft het conceptadvies en het definitieve advies van de deskundigencommissie aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en het verzoek van de stichting om schadevergoeding afgewezen.
    
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het waterschap dit terecht heeft gedaan. Volgens de rechtbank dient te worden aangenomen dat, hoewel van het gewijzigde maaibeleid, dat is neergelegd in het Strategisch Onderhoudsplan (hierna: het SOP) en een daarop gebaseerd Operationeel Onderhoudsplan (hierna: het OOP), niet met zekerheid gezegd kon worden dat, op welk moment en in welke mate, daardoor vernatting zou optreden, op het moment van aankoop van de percelen rekening moest worden gehouden met de mogelijkheid van vernatting van de bodem. Het beleid was immers gericht op vernatting dan wel het tegengaan van verdroging en op het verhogen van de grondwaterstand, terwijl de percelen laag gelegen zijn. Gelet hierop was de vernatting ten tijde van de aankoop voorzienbaar, zodat de schade terecht voor rekening van de stichting is gelaten, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    2. De stichting kan zich met dit oordeel niet verenigen. Volgens haar was de vernatting van de bodem niet voorzienbaar. In dat kader voert zij aan dat de schade niet alleen veroorzaakt is door een gewijzigd maaibeleid, maar ook door de verhoging van de grondwaterstand. Uit het SOP valt niet af te leiden dat een stijging van die grondwaterstand zal plaatsvinden of dat dat beoogd is. Voorts is het antiverdrogingsbeleid van het waterschap niet zodanig beschreven dat daaruit voor de stichting te begrijpen was dat op de percelen een vernatting plaats zou vinden. Nu het beleid bovendien niet was gericht op vernatting, maar op het tegengaan van verdroging, was de vernatting reeds daarom niet voorzienbaar, aldus de stichting. Daar komt bij dat nergens uit blijkt dat een redelijk denkend en handelend koper onderzoek naar de waterhuishouding zou hebben moeten doen. Nu in 2004 noch door jagers, noch bij een visuele inspectie vernatting van de percelen is geconstateerd en teelt van populieren op het moment van de aankoop mogelijk was op de percelen, was niet voorzienbaar dat dit anders zou worden. Verder voert de stichting aan dat niet kan worden vastgesteld dat het maaibeleid van het waterschap in 2000 is gewijzigd, nu vóór 2000 niet werd geregistreerd hoe vaak er per jaar werd gemaaid. Overigens waren de bomen in 1999, en dus voor de inwerkingtreding van het SOP en het OOP, reeds geplant, zodat op het moment van de investering geen rekening kon worden gehouden met die plannen, aldus de stichting.
    
    2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9640) is voor het aannemen van risicoaanvaarding niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering, in dit geval de aankoop van de percelen, de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen (uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3715).
    
    2.2. Anders dan de stichting betoogt is voor de vraag of haar risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen het moment van investering niet het planten van de bomen, maar de aankoop van de percelen door haar, nu dat het eerste moment was dat de stichting rekening kon houden met de mogelijkheid dat een overheidsmaatregel schade zou veroorzaken aan de percelen. Dit betekent dat voor de vraag of de stichting risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen relevant is of ten tijde van de aankoop van de percelen in 2004 de mogelijkheid van een schadeveroorzakende overheidsmaatregel voor haar kenbaar was.
    
    2.3. Niet in geschil is dat het waterschap ten tijde van de aankoop van de percelen door de stichting beleid hanteerde dat in hoofdlijnen was neergelegd in het SOP en was uitgewerkt in het OOP. Evenmin is tussen partijen in geschil dat beide plannen in 2004 openbaar waren.
    
    In het SOP wordt vermeld dat het beleid van het waterschap is gericht op het tegengaan van verdroging, onder meer door te streven naar hogere grondwaterstanden. Voorts wordt in het SOP vermeld dat, hoewel dit een verhoogd risico op vernattingsschade met zich brengt, waterconservering in bosgebieden wenselijk is, omdat de natuurwaarden door verdroging afnemen. Beperkt maaien is eveneens wenselijk om waterconservering zoveel mogelijk te stimuleren, aldus het SOP. Voorts is in het SOP aangegeven dat de wens tot waterconservering geldt voor het gehele plangebied, dat is opgedeeld in zogenoemde clusters. In het SOP is een overzicht gegeven van de maaifrequentie onder het oude en het nieuwe beleid voor de verschillende clusters. Uit het OOP is vervolgens te herleiden welke watergang en welk gebied tot welk cluster behoren.
    
    2.4. Ter zitting is door het waterschap gesteld, hetgeen door de stichting niet is weersproken, dat het afnemen van de maaifrequentie tot gevolg heeft dat minder water aan de bodem wordt onttrokken, zodat de stand van het grondwater stijgt. Dit betekent dat het veranderen van de maaifrequentie leidt tot het verhogen van de grondwaterstand. Dat, naar de stichting stelt, de gestelde schade niet alleen door het wijzigen van de maaifrequentie, maar tevens door de verhoging van de grondwaterstand is veroorzaakt, kan gelet hierop niet worden gevolgd.
    
    2.5. Uit het SOP en het OOP kan worden afgeleid dat het beleid van het waterschap was gericht op waterconservering en het tegengaan van verdroging, onder meer door de maaifrequentie te verminderen, en dat dit een verhoogd risico van vernatting met zich bracht. Dit betekent dat de stichting er ten tijde van de aankoop van de percelen in 2004 rekening mee had moeten houden dat de percelen zouden vernatten. Dat, naar de stichting stelt, uit verklaringen van jagers blijkt dat in 2004 niet aan de percelen te zien was dat de bodem van de percelen aan het vernatten was en uit het beleid niet kon worden afgeleid dat de vernatting ernstiger zou zijn dan het enkel tegengaan van verdroging, maakt dit niet anders, nu, zoals hiervoor onder 2.1 is overwogen, voor het aannemen van risicoaanvaarding niet vereist is dat - ten tijde van de aankoop - verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. De rechtbank heeft aldus met juistheid geoordeeld dat het waterschap zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde schade voor rekening van de stichting dient te blijven.
    
    2.6. Het betoog faalt.
    
    3. Het betoog van de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat de deskundigencommissie ten onrechte heeft gesteld dat aannemelijk is dat de mogelijke vernatting van de percelen in de koopprijs was verdisconteerd, behoeft, wat hier verder ook van zij, geen bespreking meer. Als, zoals de stichting stelt, het nadeel van de vernatting niet in de aankoopprijs is verdisconteerd, is dit een omstandigheid die voor risico van de stichting blijft.
    
    Conclusie
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Michiels w.g. Ouwehand
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
    
    752.