ECLI:NL:RVS:2024:226, Raad van State, 24-01-2024, 202306206/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 29 augustus 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland het verzoek van [appellant] tot vaststelling van een wijzigingsplan voor het perceel [locatie] te Maasland afgewezen. De zaak gaat over het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Maasland door [appellant] en zijn gezin. Ter plaatse wordt door [partij] een glastuinbouwbedrijf geëxploiteerd, waarvoor [appellant] voorheen heeft gewerkt. Omdat [appellant] niet langer werkzaam is voor [partij], en ter plaatse alleen het gebruik van de woning als bedrijfswoning is toegestaan, handelt [appellant] in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebieden". Dit is in rechte komen vast te staan in de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457. [appellant] probeert met zijn verzoek om vaststelling van een wijzigingsplan de status van de bedrijfswoning te veranderen naar plattelandswoning, zodat het gebruik van de woning kan worden gelegaliseerd.

202306206/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Maasland, gemeente Midden-Delfland,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij brief van 29 augustus 2022 heeft het college het verzoek van [appellant] tot vaststelling van een wijzigingsplan voor het perceel [locatie] te Maasland afgewezen.
    Bij besluit van 11 april 2023 heeft het college, onder verbetering van motivering, het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2023, waar [appellant] en [persoon], bijgestaan door mr. M.J.H. van Balen, advocaat te Veenendaal, en het college, vertegenwoordigd door N. Maghsoedi, A. Salah LLB, mr. S.A Stokkers en G.J. Habermehl, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 11 april 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit bepalend.
    Inleiding
    2.       De zaak gaat over het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Maasland door [appellant] en zijn gezin. Ter plaatse wordt door [partij] een glastuinbouwbedrijf geëxploiteerd, waarvoor [appellant] voorheen heeft gewerkt. Omdat [appellant] niet langer werkzaam is voor [partij], en ter plaatse alleen het gebruik van de woning als bedrijfswoning is toegestaan, handelt [appellant] in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebieden". Dit is in rechte komen vast te staan in de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457.
    3.       [appellant] probeert met zijn verzoek om vaststelling van een wijzigingsplan de status van de bedrijfswoning te veranderen naar plattelandswoning, zodat het gebruik van de woning kan worden gelegaliseerd.
    Het college heeft het verzoek bij besluit van 29 augustus 2022 afgewezen, en heeft, onder verbetering van motivering, het bezwaar van [appellant] bij besluit van 11 april 2023 ongegrond verklaard. Aan deze afwijzing ligt ten grondslag dat er volgens het college een evident privaatrechtelijke belemmering is die aan toewijzing van het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan in de weg staat.
    4.       [appellant] kan zich niet verenigen met de afwijzing van het verzoek. Volgens hem is geen sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering, omdat het volgens hem niet is uitgesloten dat hij op termijn alsnog (gedeeltelijk) eigenaar wordt van de gronden waarop zich de woning bevindt.
    Bespreking van de beroepsgronden
    Is er een (primair) besluit?
    5.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte niet (primair) heeft beslist op zijn verzoek om voor het perceel een wijzigingsplan vast te stellen. Volgens het college is bij brief van 29 augustus 2022 beslist op dit verzoek, maar deze brief is volgens [appellant] niet zodanig geformuleerd dat hetgeen daarin staat vermeld op een rechtsgevolg is gericht. In dit verband wijst [appellant] ook op het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarin staat dat het college afwijzend op het verzoek "lijkt" te hebben gereageerd.
    5.2.    De brief van het college van 29 augustus 2022, verzonden op 30 augustus 2022, heeft als onderwerp "[locatie] te Maasland - Verzoek wijziging bestemmingsplan".
    De brief luidt als volgt: "Zoals u bekend zal zijn, heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over '[locatie]'. De Afdeling heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van ons besluit tot handhavend optreden tegen uw cliënt In stand blijven. Hoewel de Afdeling begrijpt dat de gevolgen voor uw client en zijn gezin ingrijpend zijn, volgt de Afdeling ons in ons standpunt dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving van het bestemmingsplan en de inbreuk op het eigendomsrecht van de grondeigenaar in dit specifieke geval zwaarder wegen dan de belangen van uw cliënt en zijn gezin. Uw verzoek ven 23 februari 2022 het bestemmingsplan te wijzigen is door de Afdeling betrokken bij haar uitspraak. Wij zien uw verzoek daarmee als afgehandeld.". In het in het besluit van 11 april 2023 overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie van 28 maart 2023 wordt overwogen dat uit de woorden "daarmee als afgehandeld" kan worden afgeleid dat hiermee in de brief van 29 augustus 2022 afwijzend is gereageerd op het verzoek van [appellant], die daarmee op rechtsgevolg is gericht en derhalve een besluit betreft.
    5.3.    Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen.
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling kan de brief van het college van 29 augustus 2022 worden aangemerkt als een afwijzende beslissing op het verzoek. Hiervoor acht de Afdeling het van belang dat in de aanhef van de brief staat vermeld dat de brief ziet op een verzoek om wijziging van het bestemmingsplan voor het perceel [locatie]. Verder wordt de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022 aangehaald, die onder meer zag op de vraag of er in het kader van het handhavingstraject over de bewoning van de woning aan de [locatie] concreet zicht bestond op legalisatie vanwege het door [appellant] ingediende verzoek. Die vraag is door de Afdeling in die uitspraak ontkennend beantwoord. Dat het college vervolgens aangeeft het verzoek daarmee als afgehandeld te beschouwen kan worden gezien als een afwijzende beslissing op het verzoek van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen dat voorziet in een plattelandswoning op het perceel. In de context van de brief kan deze laatste zin ook niet anders worden begrepen dan dat het college daarmee aangeeft geen toepassing te willen geven aan zijn bevoegdheid om voor het perceel [locatie] ten behoeve van een plattelandswoning een wijzigingsplan vast te stellen, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening, gelezen in samenhang met artikel 3.5.2 van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Motivering beslissing op bezwaar
    6.       [appellant] betoogt dat het college zijn bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard omdat het bestreden besluit berust op een andere motivering dan het primaire besluit, dat iedere motivering ontbeert.
    6.1.    Artikel 7:11 van de Awb luidt:
    "1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.".
    Artikel 7:12, eerste lid, luidt:
    "De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.".
    Artikel 7:15, luidt:
    "[…]
    2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    3. Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.".
    6.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat het college volgens hem ten onrechte niet is overgegaan tot gegrondverklaring van zijn bezwaar, het primaire besluit ten onrechte niet heeft herroepen en in dit licht ten onrechte het verzoek om vergoeding van de in bezwaar redelijkerwijs gemaakte kosten heeft afgewezen.
    6.3.    Ingevolge artikel 3:46 van de Awb dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering. Aan het afwijzende besluit van 29 augustus 2022 ligt echter geen motivering ten grondslag, zodat [appellant] met recht heeft aangevoerd dat dat besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Dit hoeft er echter niet toe te leiden dat dit besluit moest worden herroepen. Ingevolge artikel 7:11 van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Eventuele aan het primaire besluit klevende gebreken kunnen bij het besluit op bezwaar worden hersteld. Aan het bestreden besluit is alsnog de motivering toegevoegd dat het verzoek om een wijzigingsplan vast te stellen moet worden geweigerd vanwege het bestaan van een evident privaatrechtelijke belemmering. Gelet hierop is het motiveringsgebrek in het primaire besluit alsnog hersteld, zodat voor het herroepen van dat besluit geen aanleiding bestond. In dit licht heeft het college het verzoek om vergoeding van de in bezwaar redelijkerwijs gemaakte proceskosten, gelet op artikel 7:15, tweede lid, terecht afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    De weigering om een wijzigingsplan vast te stellen.
    7.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd om een wijzigingsplan vast te stellen voor het perceel [locatie]. [appellant] voert in dit verband aan dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Volgens hem is het niet kennelijk dat hij nooit zal kunnen beschikken over de grond waarop de woning staat. Hij wijst in dit verband naar de civielrechtelijke zaken die lopen over de zeggenschap over [partij]
    7.1.    Het perceel [locatie] kent ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebieden" onder meer de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw".
    7.2.    Ingevolge artikel 3.1 van de regels van dat bestemmingsplan zijn de gronden ter plaatse onder meer aangewezen voor:
    "a. het uitoefenen van volwaardige en doelmatige glastuinbouwbedrijven;
    b. bestaande bedrijfswoningen;
    […]".
    Ingevolge artikel 3.5.2 is het college bevoegd om het bestemmingsplan zodanig te wijzigen dat binnen de binnen de bestemming "Agrarisch ‑ Glastuinbouw" de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch glastuinbouw - plattelandswoning’ (sagt-pw)’ kan worden aangebracht met als doel een bedrijfswoning te laten bewonen door derden op een kortere afstand dan 12,5 meter van het achterliggende glastuinbouwbedrijf en de woning niet gewijzigd kan worden in de bestemming "Wonen" vanwege milieu hygiënische bezwaren, waarbij vast dient te staan dat:
    a. de bedrijfsvoering ter plaatse is beëindigd, waarbij alle glasopstanden en bijbehorende gronden zijn verkocht ten behoeve van een schaalvergroting en/of herstructurering van de glastuinbouw;
    b. de woning niet langer noodzakelijk is als bedrijfswoning, waarbij geldt dat per (te reconstrueren) bedrijf ten minste één bedrijfswoning aanwezig blijft;
    c. de woning zodanig gelegen is dat door de aanwezigheid van de woning op zich, dan wel situering van de bijbehorende gronden de glastuinbouwverkaveling in de (verdere) toekomst niet wordt belemmerd, dit ter beoordeling van de glastuinbouwdeskundige;
    d. na het aanbrengen van de functieaanduiding geen grotere kavel bij de perceel eigenaar in eigendom zal zijn dan maximaal 1.000 m², waarbij leidend is een logische en efficiënte verkaveling van het glasareaal, dit ter beoordeling van de glastuinbouwdeskundige;
    e. voldaan wordt aan de regels zoals opgenomen in artikel 3.2.2, lid d tot en met p, r en s van dit plan;
    f. advies is ingewonnen bij de waterbeheerder en de glastuinbouwdeskundige.
    g. de wijziging niet op natuur-, landschappelijke, cultuurhistorische, stedenbouwkundige  en waterstaatkundige bezwaren stuit.
    7.3.    Het college heeft het verzoek om een wijzigingsplan vast te stellen bij besluit van 29 augustus 2022 afgewezen. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 april 2023 het bezwaar ongegrond verklaard, het primaire besluit in stand gelaten en dat besluit aangevuld door daaraan als nadere motivering ten grondslag te leggen dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering, met als gevolg dat het verzoek dient te worden afgewezen. Voor de nadere argumentatie wordt verwezen naar het verslag van de bezwaarschriftencommissie van 28 maart 2023.
    7.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, (ECLI:NL:RVS:2013:BY9957).
    Een privaatrechtelijke belemmering is pas evident als zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor het gebruik van een bouwwerk de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2599), onder 7.1.
    7.5.    Uit het verslag van de bezwaarschriftencommissie volgt dat de gronden waarop de bewoning staat in eigendom zijn bij [partij] Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Verder volgt uit dat verslag dat er géén civielrechtelijke procedure loopt over de eigendom van de woning en dat [appellant] verder geen stukken, zoals bijvoorbeeld een notariële akte, heeft overgelegd waaruit een zakelijk of andersoortig recht met betrekking tot de woning of het gebruik van de gronden van de woning volgt. Hieruit heeft het college de conclusie getrokken dat de woning door natrekking als bedoeld in artikel 5:20, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek moet worden geacht eigendom te zijn van [partij] Uit het verslag volgt verder dat [partij] in het voorliggende geval niet berust in het gebruik van de woning door [appellant] en dat zij zich uitdrukkelijk verzet tegen een wijziging van de op het perceel geldende bestemming, dan wel tegen een wijziging van de planologische status van de bedrijfswoning. Dit volgt uit twee verklaringen van 29 maart 2018 en 4 maart 2020. Op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie heeft [partij] dit standpunt nog een keer herhaald. Ook heeft [partij] aangegeven eigen plannen te hebben met de woning, namelijk om ter plaatse werknemers van het glastuinbouwbedrijf te huisvesten.
    7.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich gelet op het vorenstaande redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering die aan de verwezenlijking van het verzochte wijzigingsplan in de weg staat. Hierbij heeft het college mogen betrekken dat [appellant] geen eigenaar is van de woning en de gronden waarop de woning staat, en dat [partij] geen toestemming geeft voor de wijziging van het planologische gebruik van de woning naar een plattelandswoning. De enkele omstandigheid dat er een privaatrechtelijk geschil is over de teruglevering van aandelen uit [partij], betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat [partij] toestemming moet geven voor het gebruik van de woning door [appellant] als plattelandswoning, dan wel dat het gelet hierop niet evident is dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering, die aan de vaststelling van het wijzigingsplan in de weg staat. Ten overvloede voegt de Afdeling hieraan toe dat de rechtbank Den Haag bij vonnis van 6 september 2023, in zaak nr. C/09/625167, alle vorderingen van [appellant] met betrekking tot de teruglevering van aandelen vanuit [partij] heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sommer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    901