ECLI:NL:RVS:2022:3986, Raad van State, 28-12-2022, 202200897/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juni 2020 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten gedeeltelijk toegewezen en heeft hij diverse documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt. [appellant] heeft de minister bij brief van 11 februari 2020 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur alle informatie uit 2015 tot en met 2019 over de gevolgen van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt voor bestaande en nieuwe (nog te verlenen) marktvergunningen en standplaatsvergunningen openbaar te maken. Hij heeft zijn verzoek gespecificeerd in een zestal punten en bij brief van 27 februari 2020 heeft hij nog een nadere toelichting gegeven. De minister heeft twintig documenten, inclusief bijlagen, aangetroffen en deze documenten opgenomen in een inventarislijst bij zijn besluit van 10 juni 2020. Hij is gedeeltelijk aan het verzoek van [appellant] tegemoet gekomen door de documenten 1, 1a, 3 tot en met 8 en 12 tot en met 19 al dan niet gedeeltelijk openbaar te maken.

202200897/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 januari 2022 in zaak nr. 20/7790 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juni 2020 heeft de minister het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten gedeeltelijk toegewezen en heeft hij diverse documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 5 november 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover hij een document alsnog gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt en heeft hij het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 5 december 2022 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.T. de Graaff en R.J.R. Dantuma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de minister bij brief van 11 februari 2020 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) alle informatie uit 2015 tot en met 2019 over de gevolgen van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn) voor bestaande en nieuwe (nog te verlenen) marktvergunningen en standplaatsvergunningen openbaar te maken. Hij heeft zijn verzoek gespecificeerd in een zestal punten en bij brief van 27 februari 2020 heeft hij nog een nadere toelichting gegeven.
    1.1.    De minister heeft twintig documenten, inclusief bijlagen, aangetroffen en deze documenten opgenomen in een inventarislijst bij zijn besluit van 10 juni 2020. Hij is gedeeltelijk aan het verzoek van [appellant] tegemoet gekomen door de documenten 1, 1a, 3 tot en met 8 en 12 tot en met 19 al dan niet gedeeltelijk openbaar te maken. Aan de niet openbaar gemaakte documenten of delen daarvan heeft de minister per document artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en/of artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob ten grondslag gelegd.
    1.2.    De minister heeft het bezwaar bij besluit van 5 november 2020 gegrond verklaard voor zover hij tijdens een opnieuw verrichte zoekslag een e-mailketting heeft aangetroffen die gaat over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestaande en nog te verlenen markt- en standplaatsvergunningen. Dit document heeft hij gedeeltelijk openbaar gemaakt en als document 21 aan de inventarislijst toegevoegd. Voor het overige heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt kort samengevat dat de rechtbank in haar uitspraak niet alle correspondentie tussen partijen en de dossierstukken heeft vermeld in het procesverloop en de inleiding onder rechtsoverwegingen 1 tot en met 1.3. Zo heeft de rechtbank bijvoorbeeld niet de brief van 27 februari 2020 vermeld waarin [appellant] zijn verzoek nader toelicht en specificeert. De rechtbank gaat volgens hem daarnaast van een verkeerde reikwijdte van het verzoek uit. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat de zoekwijze verkeerd is. Ten slotte had de rechtbank moeten oordelen dat informatie in documenten ten onrechte op grond van de weigeringsgronden van de Wob zwartgelakt is, aldus [appellant].
    Beoordeling hoger beroep
    Had de rechtbank alle correspondentie en dossierstukken moeten vermelden?
    3.       De rechtbank is niet gehouden om alle correspondentie en dossierstukken in haar uitspraak te vermelden. Uit de uitspraak blijkt bovendien dat de rechtbank heeft kennisgenomen van alle stukken, waaronder de brief van 27 februari 2020 waarnaar in rechtsoverweging 3.2 expliciet wordt verwezen. Wat [appellant] aanvoert, biedt geen grond om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Reikwijdte van het verzoek en de zoekwijze
    4.       Wat betreft het betoog dat de rechtbank van een verkeerde reikwijdte van het verzoek is uitgegaan en dat de zoekwijze daarom niet juist is, overweegt de Afdeling dat de gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zo goed als een herhaling zijn van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 3.1 tot en met 3.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de door [appellant] in zijn brief van 27 februari 2020 gegeven voorbeelden niet tot het oordeel leiden dat de rechtbank het verzoek breder had moeten opvatten. De rechtbank heeft met de door haar gegeven motivering de reikwijdte van het verzoek juist weergegeven door ervan uit te gaan dat het verzoek gaat over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor nieuwe en bestaande markt- en standplaatsvergunningen. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de minister geen overzicht hoeven maken van de documenten die wel over de Dienstenrichtlijn gaan, maar niet over de markt- en standplaatsvergunningen. De wet of rechtspraak biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister gehouden is om een overzicht te maken van documenten die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. Bovendien heeft de minister [appellant] in de ontvangstbevestiging van het verzoek uitgenodigd om in een gesprek samen te bepalen wat de precieze reikwijdte van het verzoek is. [appellant] is daar in zijn brief van 27 februari 2020 niet op ingegaan en heeft geschreven: "Krijg meer informatie openbaar gemaakt wanneer ik u de informatie laat opzoeken dan wanneer ik zelf in een gesprek documenten ga noemen. Ik bedank dus voor de uitnodiging van het gesprek." Als [appellant] vindt dat de minister het verzoek anders had moeten opvatten, dan had het op zijn weg gelegen om daarover met de minister in gesprek te gaan. Gelet op de reikwijdte van het verzoek heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de zoekwijze van de minister juist is. Wat hij in hoger beroep over de context van zijn verzoek aanvoert, treft geen doel.
    Het betoog slaagt niet.
    Is ten onrechte informatie niet openbaar gemaakt?
    5.       De Afdeling heeft kennisgenomen van de inhoud van de documenten 1, 1a, 3b, 13, 15, 16, 17 en 21 die niet openbaar is gemaakt.
    5.1.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de minister openbaarmaking van informatie in de documenten 1, 1a, 3b, 13, 15 en 16 op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. Het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De minister heeft de informatie met het oog op een goede en democratische bestuursvoering ook niet op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm openbaar hoeven maken. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 4.4 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    5.2.    Document 17 is een e-mailwisseling tussen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) en het ministerie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister openbaarmaking van delen van deze e-mailwisseling op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen weigeren. De betreffende e-mailwisseling bevat mededelingen die in vertrouwen zijn gedaan en waarvan de betrokken personen er niet van hoefden uit te gaan dat die mededelingen openbaar zouden worden. Het openbaar maken van de desbetreffende informatie zou de relatie van de VNG en gemeenten met andere organisaties kunnen schaden. Het betoog van [appellant] dat dit niet zo is, kan niet worden gevolgd. Openbaarmaking van de informatie weegt niet op tegen de onevenredige benadeling van de VNG en de gemeenten.
    5.3.    Document 21 is een e-mailcorrespondentie tussen ambtenaren. De minister heeft openbaarmaking van delen van deze e-mailcorrespondentie met de door hem gegeven motivering op pagina 8 van het besluit van 5 november 2020 mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat openbaarmaking van de e-mailcorrespondentie niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken politieke partijen, politici en het ministerie. Openbaarmaking zou het goed functioneren van het democratisch proces schaden. Daarnaast bevat de e-mailcorrespondentie tekstvoorstellen en suggesties van ambtenaren die zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad waarvan de minister openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. [appellant] heeft tijdens de zitting te kennen gegeven dat hij geen bezwaar heeft tegen het weglakken van namen van ambtenaren. De Afdeling heeft geconstateerd dat de minister op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob alleen namen van ambtenaren in de e-mailcorrespondentie heeft weggelakt en dat het niet gaat om namen van medewerkers van politieke partijen en ambtsdragers.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    960