ECLI:NL:RVS:2022:2467, Raad van State, 24-08-2022, 202104493/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam bestuursdwang toegepast door de auto van [appellant] weg te slepen en in bewaring te stellen en de kosten daarvan van € 313,05 op [appellant] te verhalen. Op 10 juni 2019 om 09:49 uur stond de auto van [appellant] geparkeerd in een parkeervak aan de Maaskade. Daar zijn op 4 juni 2019 in verband met het evenement Roparun, dat plaatsvond van 8 juni tot en met 10 juni 2019, verkeersborden E4 met onderborden geplaatst. Hierop was aangegeven dat het verboden was te parkeren op 10 juni 2019 van 09:00 uur tot 20:00 uur. Volgens het college heeft [appellant] dit tijdelijke parkeerverbod overtreden. Daarom heeft het college de auto weggesleept en de kosten van € 313,05 op [appellant] verhaald. [appellant] is het hier niet mee eens. Hij heeft in beroep aangevoerd dat het college ten onrechte geen verkeersbesluit heeft genomen.

202104493/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 juni 2021 in zaak nr. 20/887 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 augustus 2019 heeft het college bestuursdwang toegepast door de auto van [appellant] weg te slepen en in bewaring te stellen en de kosten daarvan van € 313,05 op [appellant] te verhalen.
    Bij besluit van 8 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2022, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 10 juni 2019 om 09:49 uur stond de auto van [appellant] geparkeerd in een parkeervak aan de Maaskade. Daar zijn op 4 juni 2019 in verband met het evenement Roparun, dat plaatsvond van 8 juni tot en met 10 juni 2019, verkeersborden E4 met onderborden geplaatst. Hierop was aangegeven dat het verboden was te parkeren op 10 juni 2019 van 09:00 uur tot 20:00 uur. Volgens het college heeft [appellant] dit tijdelijke parkeerverbod overtreden. Daarom heeft het college de auto weggesleept en de kosten van € 313,05 op [appellant] verhaald.
    1.1.    [appellant] is het hier niet mee eens. Hij heeft in beroep aangevoerd dat het college ten onrechte geen verkeersbesluit heeft genomen. Daarnaast had het college volgens hem moeten afzien van kostenverhaal, omdat hij zijn auto heeft geparkeerd toen het parkeerverbod nog niet gold en hij daarna op vakantie is gegaan. De rechtbank is [appellant] hierin niet gevolgd en heeft het beroep ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om een tijdelijk parkeerverbod in te stellen zonder verkeersbesluit. Een evenement is geen dringende omstandigheid als bedoeld in artikel 34 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW). Veel gemeenten nemen wel een verkeersbesluit. Dit is geen lastige of tijdrovende taak. De Roparun is ook een regelmatig, in beginsel jaarlijks, terugkerend evenement. Op grond van artikel 37 van het BABW moet dan sowieso een verkeersbesluit worden genomen.
    Op de zitting heeft [appellant] aangevoerd dat het college ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3625 over de City-Pier-City-Loop van 12 maart 2017 in Den Haag. De Afdeling heeft daarin overwogen dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat sprake was van dringende omstandigheden die een tijdelijk parkeerverbod rechtvaardigden. Volgens [appellant] staat deze niet nader toegelichte overweging op gespannen voet met de artikelen 34 en 35 van het BABW en de bedoeling van de wetgever. Hij heeft geciteerd uit de parlementaire geschiedenis van het BABW, het Koninklijk Besluit van 27 maart 1990 (AB 1990, 358), een rapport van de Nationale ombudsman van 12 juni 2017 met nummer 2017/070 en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:4306. Tot slot heeft [appellant] op de zitting verwezen naar de ‘Handreiking verkeersbesluiten’ van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de publicatie van het CROW ‘Beleid en proces veilig werken aan wegen’. Hierin wordt volgens hem voor evenementen die ruim van tevoren gepland zijn en ingrijpende gevolgen hebben voor het verkeer, aanbevolen om een verkeersbesluit te nemen.
    3.1.    Gelet op artikel 34, aanhef en onder a, van het BABW kan het college in geval van een dringende omstandigheid van voorbijgaande aard voor de duur van die omstandigheid verkeerstekens als bedoeld in artikel 12 plaatsen en maatregelen als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 uitvoeren.
    In artikel 35 is bepaald dat de plaatsing van verkeerstekens en het uitvoeren van maatregelen, bedoeld in artikel 34, kunnen geschieden zonder een daaraan ten grondslag liggend verkeersbesluit.
    Gelet op artikel 37 van het BABW geschieden de tijdelijke plaatsing en de tijdelijke maatregel, in afwijking van artikel 35, krachtens een verkeersbesluit indien de omstandigheden die tot tijdelijke plaatsing of tot de tijdelijke maatregel leiden van langere duur zijn dan vier maanden dan wel zich regelmatig voordoen.
    Uit de toelichting bij het BABW (Stb. 1990, 460, p. 37) blijkt dat het bij de in artikel 34 vermelde omstandigheden gaat om omstandigheden van tijdelijke aard en die veelal nopen tot een onmiddellijke realisering. Met name dit laatste staat het nemen van een verkeersbesluit in de weg. Het gaat uitsluitend om bijzondere omstandigheden. Om dat tot uitdrukking te laten komen, wordt volgens de toelichting het tijdelijke en incidentele karakter van de verkeersmaatregelen in artikel 37 nog eens benadrukt.
    3.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in dit geval sprake is van een dringende omstandigheid van voorbijgaande aard als bedoeld in artikel 34, aanhef en onder a, van het BABW. De finish van de Roparun in Rotterdam zou leiden tot tijdelijk veel meer drukte op de weg waardoor een verkeersonveilige situatie zou kunnen ontstaan. Daarnaast vond de finish van de Roparun plaats op één dag waarop gedurende een periode van elf uur niet geparkeerd mocht worden op onder meer de Maaskade. Weliswaar vindt de Roparun in beginsel jaarlijks plaats, maar, zoals het college onweersproken heeft gesteld, is de route niet ieder jaar geheel hetzelfde. Het Koninklijk Besluit, het rapport van de Nationale ombudsman en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland, waarnaar [appellant] heeft verwezen, gaan over andere situaties. Het Koninklijk Besluit gaat over het bij wijze van proef voor zes maanden afsluiten van wegen. Het rapport van de Nationale ombudsman gaat over het bij wijze van proef afsluiten van een weg om een onveilige verkeerssituatie die al langere tijd voortduurt, te verbeteren. De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank gaat over de vraag of de tijdelijke verkeersmaatregel in die zaak een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college in dit geval dan ook redelijkerwijs gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om zonder verkeersbesluit een tijdelijk parkeerverbod in te stellen.
    Het betoog faalt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hem kan worden verweten dat hij niet tijdig zijn auto heeft verwijderd en dat het college daarom in redelijkheid tot invordering van de wegsleepkosten heeft kunnen overgaan. Anders dan in bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 29 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4116, en 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2083, heeft hij zijn auto geparkeerd toen er nog geen parkeerverbod gold. Bovendien was hij in Drenthe en daarom niet in de gelegenheid om de situatie bij zijn auto te controleren. Ook voert hij aan dat zijn auto op een plaats stond waar niet direct een evenement kon worden verwacht. De werkwijze van de gemeente Rotterdam is burgeronvriendelijk. Andere gemeenten stellen bijvoorbeeld kentekenlijsten op bij het plaatsen van de verkeersborden of proberen in contact te komen met de eigenaar van een voertuig. Er is een disbalans tussen wat van een burger wordt verlangd en wat een bestuursorgaan eenvoudig kan doen. Dit levert volgens [appellant] een schending op van het evenredigheidsbeginsel.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, gaan als regel de uitoefening van bestuursdwang en het kostenverhaal samen. Voor het maken van een uitzondering hierop kan aanleiding bestaan als de aangeschrevene geen verwijt valt te maken over de ontstane situatie. Daar moet bijkomen dat bij het ongedaan maken van de strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat moet worden geoordeeld dat het onevenredig is om de kosten geheel of gedeeltelijk voor rekening van de aangeschrevene te laten. Ook andere, bijzondere omstandigheden kunnen ervoor zorgen dat het bestuursorgaan uit een oogpunt van evenredigheid geheel of gedeeltelijk moet afzien van het kostenverhaal. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2896.
    4.2.    Niet in geschil is dat [appellant] zijn auto heeft geparkeerd in het parkeervak aan de Maaskade toen daar nog geen parkeerverbod gold. Het is aannemelijk dat hij ook niet had kunnen weten dat daar een parkeerverbod zou gaan gelden. Zoals het college naar voren heeft gebracht, is de route van de Roparun immers niet ieder jaar geheel hetzelfde. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet kan worden verweten dat hij zijn auto niet tijdig heeft verwijderd. Weliswaar heeft het college waarschuwingsbriefjes geplaatst op de auto, maar [appellant] heeft aangevoerd dat hij op vakantie was. De door het college eerst ter zitting in hoger beroep naar voren gebrachte stelling dat [appellant] dat niet heeft onderbouwd, geeft geen aanleiding daaraan te twijfelen. De eis van de rechtbank dat [appellant] iemand had moeten vragen om tijdens zijn vakantie te controleren of de parkeerregels zijn gewijzigd, gaat naar het oordeel van de Afdeling te ver. Daarnaast is bij het wegslepen van de auto het algemeen belang van de verkeersveiligheid tijdens de Roparun in die mate betrokken dat het onevenredig is om de kosten voor rekening van [appellant] te laten. Daarom had het college aanleiding moeten zien af te zien van kostenverhaal.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 januari 2020 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover dat gaat over het kostenverhaal. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 5 augustus 2019 te herroepen voor zover het college is overgegaan tot kostenverhaal. Ook zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 8 januari 2020.
    6.       Deze uitspraak betekent dat het college wel bestuursdwang mocht toepassen en de auto van [appellant] mocht wegslepen, maar de kosten daarvan niet op hem mocht verhalen. De gemaakte kosten van € 313,05 moeten aan [appellant] worden terugbetaald.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 juni 2021 in zaak nr. 20/887;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 8 januari 2020, voor zover dit gaat over het kostenverhaal;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 5 augustus 2019, voor zover het college is overgegaan tot kostenverhaal;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 8 januari 2020;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 496,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sanchit-Premchand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    691
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Artikel 170
    1. Tot de bevoegdheid van burgemeester en wethouders tot oplegging van een last onder bestuursdwang als bedoeld in artikel 125 van de Gemeentewet, behoort de bevoegdheid tot het overbrengen en in bewaring stellen van een op een weg staand voertuig, indien met het voertuig een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift wordt overtreden en bovendien verwijdering van het voertuig noodzakelijk is in verband met
    […]
    c. het vrijhouden van aangewezen weggedeelten en wegen.
    […]
    Artikel 172
    […]
    3. Burgemeester en wethouders betalen het bedrag van de kosten, verbonden aan de oplegging van een last onder bestuursdwang, terug, indien:
    a. niet tot overbrenging en inbewaringstelling had mogen worden overgegaan;
    b. de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, van dien aard waren dat de kosten redelijkerwijs niet verschuldigd zijn, of
    […]
    6. Indien de in het derde lid, onderdeel b, bedoelde omstandigheden van dien aard waren dat de kosten redelijkerwijs niet volledig verschuldigd zijn, betalen burgemeester en wethouders het niet verschuldigde bedrag terug.
    […]
    Artikel 173
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden:
    a. de soorten van de in artikel 170, eerste lid, onderdeel c, bedoelde weggedeelten en wegen aangewezen;
    […]
    2. Bij gemeentelijke verordening worden nadere regels gesteld ter uitvoering van de artikelen 170 tot en met 172 en de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur. Die regels betreffen in elk geval
    […]
    c. de aanwijzing van de weggedeelten en wegen, voor de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang, bedoeld in artikel 170, eerste lid, onderdeel c.
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
    Artikel 12
    De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    a. de volgende borden:
    I.        de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage I, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
    […]
    Artikel 34
    Door het bevoegd gezag dan wel door het openbaar lichaam, dat het beheer heeft over een weg of, indien geen openbaar lichaam het beheer heeft, door de eigenaar van de weg kunnen in de hierna genoemde omstandigheden en voor de duur van die omstandigheden verkeerstekens als bedoeld in artikel 12, worden geplaatst alsmede maatregelen als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de wet, worden uitgevoerd:
    a. ingeval van de uitvoering van werken, opdooi, de doorweekte toestand van een weg of weggedeelte, dreigend gevaar of andere dringende omstandigheid van voorbijgaande aard;
    b. ingeval van een door het wegverkeer veroorzaakte ernstige aantasting van voorbijgaande aard van de in het tweede lid, onder a, van artikel 2 van de wet genoemde belangen.
    Artikel 35
    De plaatsing van verkeerstekens en het uitvoeren van maatregelen, bedoeld in artikel 34, kunnen geschieden zonder een daaraan ten grondslag liggend verkeersbesluit.
    Artikel 37
    In afwijking van artikel 35 geschieden de tijdelijke plaatsing en de tijdelijke maatregel krachtens een verkeersbesluit indien de omstandigheden die tot tijdelijke plaatsing of tot de tijdelijke maatregel leiden van langere duur zijn dan vier maanden dan wel zich regelmatig voordoen.
    Besluit wegslepen van voertuigen
    Artikel 2
    1. De soorten van weggedeelten en wegen, bedoeld in artikel 173, eerste lid, onderdeel a, van de wet, zijn:
    […]
    c. parkeergelegenheden, aangeduid door bord E4 van bijlage 1 bij het RVV 1990, waarbij
    ofwel op een onderbord wordt aangegeven:
    […]
    3.° de dagen of uren waarop het parkeren is verboden, of
    […].
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990)
    Artikel 24
    1. De bestuurder mag zijn voertuig niet parkeren:
    […]
    d. op een parkeergelegenheid:
    […]
    3°. op dagen of uren waarop dit blijkens het onderbord is verboden;
    […]
    Artikel 62
    Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden.
    Wegsleepverordening Rotterdam
    Artikel 2
    Als wegen en wegen en weggedeelten, bedoeld in artikel 170, eerste lid, onder c van de wet worden alle wegen en weggedeelten binnen de gemeente aangewezen voor zover ze behoren tot één van de in artikel 2 van het besluit bedoelde soorten van wegen en weggedeelten.