ECLI:NL:RVS:2021:2350, Raad van State, 20-10-2021, 201907875/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat hij de veldweg gelegen tussen de Stuifkensweg en de Sterkenbergweg binnen een termijn van vier weken in de oude toestand herstelt. [appellant] is eigenaar van de landbouwpercelen B 1375 en B 1376 die ten oosten van de Stuifkensweg te Itteren liggen. [partij] is eigenaar van het daaraan grenzende landbouwperceel [...]. Het perceel van [partij] kan via een op de landbouwpercelen van [appellant] gelegen veldweg worden bereikt. Op een zeker moment in 2017 is een strook van de veldweg omgeploegd. [partij] heeft het college bij brief van 17 juli 2017 verzocht handhavend op te treden en de veldweg te (laten) herstellen. Volgens [partij] kon een tractor met aanhangwagen in het verleden nog over de veldweg rijden, maar is de veldweg door het omploegen zodanig versmald dat hij zijn landbouwperceel niet meer op deze wijze kan bereiken.

201907875/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maastricht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 september 2019 in zaak nr. 18/1816 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat hij de veldweg gelegen tussen de Stuifkensweg en de Sterkenbergweg binnen een termijn van vier weken in de oude toestand herstelt.
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 januari 2019 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen.
    Bij besluit van 16 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar eveneens ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 28 juni 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft voorts het beroep van [appellant] tegen het besluit van 16 april 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het beroep voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 7 januari 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.P.H. Sangers, advocaat te Beek, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.H. Vlecken en mr. A.J.M. van Diem, beiden advocaat te Maastricht, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend om een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te benoemen.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft desgevraagd verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de landbouwpercelen B 1375 en B 1376 die ten oosten van de Stuifkensweg te Itteren liggen. [partij] is eigenaar van het daaraan grenzende landbouwperceel [...]. Het perceel van [partij] kan via een op de landbouwpercelen van [appellant] gelegen veldweg worden bereikt. Op een zeker moment in 2017 is een strook van de veldweg omgeploegd. [partij] heeft het college bij brief van 17 juli 2017 verzocht handhavend op te treden en de veldweg te (laten) herstellen. Volgens [partij] kon een tractor met aanhangwagen in het verleden nog over de veldweg rijden, maar is de veldweg door het omploegen zodanig versmald dat hij zijn landbouwperceel niet meer op deze wijze kan bereiken.
    Besluitvorming
    2.       Het college heeft naar aanleiding van het verzoek een onderzoek ingesteld. Op basis van luchtfoto’s heeft het vastgesteld dat de ploeglijnen op de percelen B 1375 en B 1376 over een aanzienlijke afstand dichter bij de veldweg zijn komen te liggen. Het college heeft aan de zijde van de Stuifkensweg vastgesteld dat de afstand tussen de ploeglijn en het ter plekke aanwezige hekwerk in 1986 nog 3,90 m bedroeg, in 2015 3,28 m en in juli 2017 2,12 m. Het te ver doorploegen in perceel B 1375 tast volgens het college de breedte en daarmee de functie van de veldweg aan, omdat de aangrenzende percelen daardoor niet of slechter bereikbaar zijn geworden voor (landbouw)voertuigen, zoals een tractor met aanhanger of een auto met aanhanger. Volgens het college heeft [appellant] artikel 2.1.5.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Maastricht 2006 (hierna: de APV) overtreden. Bij het besluit van 25 augustus 2017 heeft het college hem gelast de veldweg, voor zover gelegen op het perceel B 1375 en gezien vanaf de Stuifkensweg tot net voorbij de poort van perceel [...], terug te brengen naar de oorspronkelijke breedte. De vereiste maatvoering heeft het college aangegeven op de kaart "Herstel toegangsweg aan Stuifkensweg te Itteren". Daarnaast heeft het college gelast dat voor de verharding wordt gewerkt met een combinatie van grond en menggranulaat 0/31,5. Als [appellant] de werkzaamheden niet binnen vier weken uitvoert, verbeurt hij een dwangsom van € 1.500,- per week of gedeelte van een week tot een maximum van € 3.000,-, zo is in het besluit bepaald.
    Het college heeft in bezwaar geen aanleiding gezien het besluit van 25 augustus 2017 te herroepen en heeft het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. De begunstigingstermijn is nader vastgesteld op vier maanden na het besluit op bezwaar. Deze verstreek op 28 oktober 2018. Bij brief van 14 november 2018 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de last niet is uitgevoerd en dat [appellant] dwangsommen heeft verbeurd, in totaal tot een bedrag van € 3.000,-. Bij besluit van 7 januari 2019 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen. Het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] heeft het college ook ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de veldweg een voor het openbaar verkeer openstaande weg is zoals bedoeld in artikel 2.1.5.2 van de APV. Met het college is zij van oordeel dat dit artikel is overtreden doordat een deel van de veldweg is omgeploegd. [appellant] is daarvoor terecht als overtreder aangemerkt. Ook heeft het college voldoende gemotiveerd dat de last niet verder strekt dan noodzakelijk. [appellant] heeft zijn stelling dat (mogelijk) van hem wordt verlangd om een bredere weg aan te leggen dan er in het verleden was, niet nader onderbouwd. Ook heeft het college in redelijkheid van hem kunnen verlangen om daar waar nodig een cunet uit te graven en verhardingsmateriaal (menggranulaat) te gebruiken om inklinking van de weg te voorkomen. De rechtbank volgt [appellant] niet in zijn betoog dat het getuigt van willekeur om voor het eerste deel van de veldweg wél en voor het tweede gedeelte van de veldweg niet handhavend op te treden. Het beroep tegen de last onder dwangsom heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
    Volgens de rechtbank heeft het college ten onrechte zelf op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit beslist. Het college had het bezwaarschrift moeten doorsturen aan de rechtbank. De rechtbank heeft het besluit van 16 april 2019 gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb vernietigd en het bezwaarschrift betrokken bij het beroep tegen de last onder dwangsom. Omdat [appellant] tegen het invorderingsbesluit geen zelfstandige gronden heeft aangevoerd en de beroepsgronden tegen het besluit van 28 juni 2018 zijn verworpen, heeft de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit voor ongegrond gehouden.
    Hoger beroep
    Overtreding
    4.       [appellant] betwist dat het college bevoegd was tot het opleggen van de last, omdat geen sprake is van een ‘weg’.
    4.1.    Artikel 5:1, eerste lid, van de Awb, luidt: "In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
    Het tweede lid luidt: "Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt."
    Artikel 5:32, eerste lid, luidt: "Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen."
    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
    Artikel 2.1.5.2 (Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg) van de APV luidt:
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
    2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat, alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen.
    4.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de veldweg een ‘weg’ is als bedoeld in artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994. Voor zover [appellant] de toepasselijkheid van artikel 2.1.5.2, eerste lid, van de APV betwist met zijn stelling dat het hier alleen een voetpad betrof, slaagt zijn betoog niet. Daargelaten nog dat uit foto’s in het dossier blijkt dat er met tractoren over de veldweg werd gereden, heeft [appellant] niet gemotiveerd waarom de weg (of het pad) niet voor het openbaar verkeer openstond. [appellant] heeft verder erkend dat in 2017 met het te ver doorploegen van de aanliggende akker een deel van de (veld)weg is omgeploegd. Gelet daarop staat vast dat artikel 2.1.5.2, eerste lid, van de APV is overtreden.
    Verbod van willekeur
    5.       [appellant] betoogt dat het college in strijd met het verbod van willekeur handelt, omdat het alleen handhavend optreedt wat betreft het gedeelte van de veldweg dat ligt op perceel B 1375 en niet wat betreft het gedeelte dat op perceel B 1376 ligt. De veldweg heeft op beide percelen dezelfde functie en het handhavingsverzoek had - anders dan de rechtbank overweegt - ook betrekking op beide percelen. Het oordeel van de rechtbank dat voor het gedeelte op perceel B 1376 niet is gebleken van een overtreding, kan niet worden gevolgd, aldus [appellant].
    5.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld. Wat er verder ook van zij of het handhavingsverzoek ook was ingediend voor de veldweg, voor zover gelegen op perceel B 1376, de rechtbank heeft aan haar motivering ten grondslag gelegd dat het college in zoverre niet was gebleken van een overtreding. In het besluit van 25 augustus 2017 heeft het college over dit deel van de veldweg overwogen dat er weliswaar sprake lijkt te zijn van aantasting van de rand van de weg maar dat die aantasting (nog) niet zover gaat dat de lijn wordt overschreden die is bepaald door een hek dat voorheen op perceel B 1376 stond toen dit grasland was. Naar het oordeel van de Afdeling getuigt deze overweging niet van willekeur. Nu [appellant] in hoger beroep ook geen gronden heeft aangedragen waarom er in zoverre wel sprake zou zijn van een overtreding, slaagt dit betoog niet.
    Te herstellen oppervlakte
    6.       [appellant] voert aan dat het college de te herstellen oppervlakte van de veldweg wat betreft perceel B 1375 te ruim heeft bepaald, omdat het daaraan ten grondslag liggende onderzoek van het college niet deugdelijk is geweest. De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat het kaartmateriaal met de daarop geprojecteerde (ploeg)lijnen en raster die de gemeentelijke dienst Vastgoed/Geo heeft gemaakt, onjuist zijn. De oude situatie van de veldweg en de akker heeft het college vastgesteld aan de hand van luchtfoto’s, maar het bepalen van de ploeglijnen op luchtfoto's brengt een grote mate van onnauwkeurigheid en onduidelijkheid met zich. De ploeglijn die het college heeft vastgesteld voor 2015 ligt aanzienlijk zuidelijker dan de ploeglijn die [appellant] zelf heeft vastgesteld. Hij betwist op basis van de luchtfoto’s dat de veldweg de afgelopen jaren over de volledige lengte een breedte heeft gehad van 3,0 m. [appellant] heeft diverse keren aangeboden bij de inmeting aanwezig te zijn, maar daarvan heeft het college geen gebruik gemaakt. Hij komt zelf op andere meetresultaten uit en heeft deze door civieltechnisch bureau Geonius in kaart laten brengen. [appellant] stelt dat hij geen overtreder is wat betreft wijzigingen in de veldweg van vóórdat hij eigenaar van perceel B 1375 is geworden. Hij erkent wel dat hij een oppervlakte van 21,32 m2 moet herstellen, maar niet de door de gemeente gestelde oppervlakte van 72 m2.
    6.1.    Het college heeft naar aanleiding van het verzoek om handhaving luchtfoto’s geraadpleegd om na te gaan waar de veldweg in het verleden lag en hoe breed die was. Uit de luchtfoto’s van 1986, 2007, 2015 en 2017 blijkt volgens het college dat de veldweg telkens een minimale breedte van ongeveer 3,0 m heeft gehad en dat deze nooit minder breed is geweest dan voorafgaand aan de overtreding, laatstelijk vast te stellen op basis van de luchtfoto uit 2015. Zoals in het STAB-verslag staat, heeft het college op de luchtfoto van 2015 ingezoomd, de grens tussen de veldweg en de geploegde akker op basis van kleurverschillen geïnterpreteerd en die grens aangeduid als ‘ploeglijn 2015’.           In het STAB-verslag staat verder dat het college op 24 juli 2017 ter plaatse is geweest en meetpunten in het veld heeft uitgezet op de grens tussen de veldweg en de akker. Deze meetpunten zijn met behulp van GPS ingemeten en als coördinaten geprojecteerd op de luchtfoto van 2017. Dit heeft de ‘ploeglijn 2017’ opgeleverd. Hieruit kan volgens het  college worden afgeleid dat de breedte van de veldweg fors minder is geworden.
    -         Uitgangssituatie in 2015
    6.2.    De Afdeling volgt [appellant] in zijn betoog dat hij ten aanzien van de versmalling van de veldweg vóórdat hij in 2015 eigenaar werd, niet als overtreder kan worden aangemerkt. De regeling in de APV richt zich namelijk tot degene die een weg opbreekt, graaft of verandert en niet degene die het opbreken, graven of veranderen in stand laat. Het college heeft op de luchtfoto uit 2015 die zich in het dossier bevindt ingetekend wat volgens hem de grens is van de geploegde akker voorafgaand aan de overtreding. Uit het STAB-verslag volgt dat de luchtfoto dateert van 8 maart 2015. Nu [appellant] niet heeft gesteld of aannemelijk heeft gemaakt dat de veldweg tussen 8 maart 2015 en 29 december 2015 - toen hij eigenaar van het perceel werd - ook is doorgeploegd, acht de Afdeling het juist dat de luchtfoto uit 2015 als uitgangssituatie wordt gebruikt voor de overtreding. [appellant] heeft overigens ook zelf de luchtfoto uit 2015 gebruikt voor de berekening wat volgens hem de te herstellen oppervlakte moet zijn. De Afdeling heeft de STAB met het oog hierop gevraagd wat de breedte van de veldweg in 2015 was en waar de ‘ploeglijn 2015’ lag.
    6.3.    De deskundige heeft in het verslag kaarten opgenomen met daarop de ploeglijnen van [appellant] en het college ingetekend. Door kleurverschillen te interpreteren, net zoals [appellant] en het college hebben gedaan, komt de deskundige tot de conclusie dat de ‘ploeglijn 2015’ tussen die van [appellant] en het college in dient te liggen en heeft deze in het verslag aangeduid als ‘ploeglijn 2015 STAB’. In de zienswijzen op het STAB-verslag en de daarop gevolgde nadere stukken hebben partijen uitvoerig uiteenzettingen gegeven over de betekenis in hun ogen van de lichte en donkere kleuren op de luchtfoto, die verband kunnen houden met het van de berm af ploegen of er naartoe en daarmee met de mogelijkheid dat grond op de berm lag of dat de berm is afgekalfd. Ook kunnen de kleurverschillen verband houden met lichtinval en hoogteverschillen. Daarnaast staat in het STAB-verslag dat, vanwege de resolutie van de luchtfoto uit 2015 enerzijds en het slecht kunnen idealiseren van de grens tussen de veldweg en de akker anderzijds, de (on)nauwkeurigheid van de ploeglijn ongeveer 42 cm bedraagt. Dat betekent dat een op basis van de luchtfoto geconstrueerde lijn in het veld in beide richtingen tot 21 cm kan opschuiven. De Afdeling maakt hieruit op dat niet meer precies valt vast te stellen waar de ‘ploeglijn 2015’ daadwerkelijk lag. De deskundige heeft voor het vaststellen van de ‘ploeglijn 2015 STAB’ steeds gekozen voor de meest noordelijke begrenzing van de licht gekleurde bodem als grens tussen de veldweg en de akker. Deze werkwijze, die in het verslag inzichtelijk is gemaakt met de uitsneden van de ingezoomde luchtfoto met daarop de drie ‘ploeglijnen 2015’ kan de Afdeling volgen. Aannemelijk is dat de deskundige door het meenemen van de lichtgekleurde pixels in de luchtfoto de uiterste grens van de door menselijke activiteit geroerde grond van de akker het best heeft benaderd. De Afdeling volgt het college niet waar het betoogt dat de deskundige de grens te noordelijk heeft ingetekend. Dat in 2015 tegen de berm was ‘aangeploegd’ of dat de berm was afgekalfd, heeft het college niet aannemelijk gemaakt. De Afdeling acht het redelijk om uit te gaan van de ‘ploeglijn 2015 STAB’ zoals die is weergegeven in afbeelding 10 in het STAB-verslag.
    -         Situatie ten tijde van overtreding in 2017
    6.4.    Het betoog van [appellant] dat de door het college vastgestelde ‘ploeglijn 2017’ niet juist is en zuidelijker zou moeten liggen, volgt de Afdeling niet. Vast staat dat er in 2017 geen foto’s zijn gemaakt tijdens de metingen in het veld. Dat [appellant] niet zelf bij de metingen van de gemeentelijke dienst Vastgoed/Geo in het veld aanwezig is geweest, maakt in dit geval echter niet dat het college niet van die metingen mocht uitgaan. Hierbij betrekt de Afdeling dat de dienst bij het opnieuw meten op 11 juni 2018 hangende de bezwaarprocedure heeft vastgesteld dat de situatie nagenoeg volledig overeenkwam met de in juli 2017 opgemeten situatie. Hetgeen [appellant] zelf als ‘ploeglijn 2017’ heeft geduid, en via Geonius in kaartmateriaal is omgezet, geeft ook geen aanleiding aan de veldmetingen te twijfelen. Nu de luchtfoto uit 2017 dezelfde resolutie heeft als de luchtfoto uit 2015, kent - zoals hiervoor in 6.3 is overwogen - het duiden van een ploeglijn op een luchtfoto een (on)nauwkeurigheid van de ploeglijn van ongeveer 42 cm. In het STAB-verslag staat dat de nauwkeurigheid van veldmetingen op basis van GPS maar 2 cm bedraagt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er geen reden is de juistheid van de metingen in twijfel te trekken.
    -         Vaststellen van de te herstellen oppervlakte
    6.5.    Het college heeft het noodzakelijk geacht dat de veldweg begaanbaar moet zijn voor onder meer een tractor met aanhanger. Het is aangesloten bij de Regeling Voertuigen op grond waarvan een (veld)weg een minimale breedte van 3,0 m dient te hebben. Daarnaast dient, vanwege het onderhoud van de weg en rekening houdend met de zogenoemde obstakelvreesafstand, aan weerszijden van de veldweg volgens het college een berm van 0,30 m te worden aangehouden. Dit brengt het college ertoe dat de breedte van de veldweg 3,6 m dient te bedragen. Dit wegprofiel heeft het college vervolgens gekoppeld aan de as van de weg die zichtbaar is op de luchtfoto uit 2007. Daarop zijn wielsporen goed zichtbaar en kan het tracé van de veldweg goed worden bepaald. Van de vereiste 3,6 m breedte mag volgens het college worden afgeweken bij het deel van de veldweg dat van oudsher dicht bij het ter plaatse aanwezige hekwerk lag. Als namelijk rekening wordt gehouden met de as van de weg door de jaren heen, kan aan de noordzijde niet 1,8 m tot het hekwerk worden aangehouden, aldus het college.
    6.6.    De Afdeling acht het niet redelijk dat het college van [appellant] vergt dat hij de veldweg op de voornoemde wijze herstelt. De Afdeling begrijpt de redenering van het college zo dat de veldweg na het herstel een functionele breedte dient te hebben, die aansluit bij de Regeling Voertuigen. In artikel 2.1.5.2 van de APV is het aantasten van de functionaliteit van de weg echter niet verboden gesteld. Als de redenering van het college zou worden gevolgd, maakt de mate van aantasting van de breedte van de veldweg door [appellant] in wezen niet uit. De Afdeling acht deze redenering niet juist. Al uit de kaart "Ploeglijn Stuifkensweg Itteren" van 24 juli 2017 blijkt dat de door het college gemeten ‘ploeglijn 2015’ op een afstand van 3,28 m van het raster lag, terwijl [appellant] op die plek - gezien de kaart ‘Herstel toegangsweg aan Stuifkensweg Itteren’ - is gelast de veldweg op die specifieke plek te verruimen naar 3,5 m uit het raster. Het vorenstaande klemt temeer nu de ‘ploeglijn 2015’ gelet op 6.3 geacht wordt noordelijker te liggen. De Afdeling wijst in dit verband op afbeelding 10 in het STAB-verslag waaruit blijkt dat de veldweg in de uitgangssituatie in 2015 voor het grootste deel ervan smaller was dan 3,6 m. Verder is niet duidelijk waarom het herstelvlak dient te worden gekoppeld aan de as van de weg zoals die op de luchtfoto van 2007 zichtbaar was. De deskundige heeft hierover in het verslag opgemerkt dat de ‘aslijn 2007’ een grotere ruis heeft dan 42 cm. De Afdeling volgt de deskundige in de constatering dat de aslijn die is vastgesteld aan de hand van een luchtfoto uit 2007 te onduidelijk is om representatief te zijn voor de uitgangssituatie in 2015. Ook is van belang dat uit bijlage 2 van het STAB-verslag kan worden afgeleid dat de luchtfoto uit 2007 een slechtere resolutie heeft dan de luchtfoto uit 2015.
    6.7.    Uitgaande van de door de STAB geconstrueerde ’ploeglijn 2015 STAB’ en de ‘ploeglijn 2017’, zoals door het college vastgesteld, heeft de STAB de oppervlakte tussen deze ploeglijnen vastgesteld op 39,9 m2. In het STAB-verslag heeft de STAB inzichtelijk gemaakt hoe het tot deze vaststelling is gekomen. Aangezien de Afdeling in hetgeen partijen hebben aangevoerd geen aanleiding ziet om aan deze conclusie van de STAB te twijfelen, stelt de Afdeling vast dat de overtreding van het te ver doorploegen in noordelijke richting van het landbouwperceel een oppervlakte van ongeveer 40 m2 beslaat en dat dus dit oppervlak diende te worden hersteld. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Wijze van uitvoering van het herstel
    7.       [appellant] stelt dat de last ten onrechte vereist dat hij een cunet van 20 cm diepte moet graven, waarin grond en halfverharding worden toegepast en waarbij de te repareren rand moet worden verdicht. Het college heeft onzorgvuldig gehandeld door niet voorafgaand aan de besluitvorming de structuur van de veldweg te onderzoeken, bijvoorbeeld met een spade of een grondboor. [appellant] kan daarom niet beoordelen of de last daarmee strekt tot herstel in de oude toestand.
    7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling was het college in dit geval niet gehouden de structuur van het pad te onderzoeken. Zoals het college in het verweerschrift in beroep onbetwist heeft gesteld, zal inklinking van de weg optreden in het geval een volgende keer minder ver wordt geploegd of als de weg alleen met grond wordt aangevuld. Dan zal later opnieuw een herstelactie nodig zal zijn, hetgeen het college bij voorbaat heeft mogen voorkomen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid van [appellant] heeft kunnen verlangen om daar waar nodig een cunet uit te graven en verhardingsmateriaal, in dit geval menggranulaat, te gebruiken om inklinking te voorkomen. De Afdeling acht hierbij van belang dat het college [appellant] heeft aangeboden het menggranulaat gratis te leveren, zodat in zoverre ook niet valt in te zien dat [appellant] onevenredig door de last wordt benadeeld.
    Het betoog faalt.
    Conclusie last onder dwangsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 28 juni 2018 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen dat besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarbij de last is gehandhaafd om de veldweg te herstellen voor het oppervlak dat is weergegeven op de kaart "Herstel toegangsweg aan Stuifkensweg te Itteren". Dit oordeel behoeft geen gevolgen te hebben voor de hoogte van de opgelegde dwangsom. Er bestaat namelijk geen grond voor het oordeel dat uitgaande van een overtreding van de APV waarbij de veldweg over een oppervlakte van ongeveer 40 m2 is omgeploegd, het door het college vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last. [appellant] heeft dit ook niet bestreden.
    Zelf voorzien
    9.       De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Naar het oordeel van de Afdeling dient de veldweg te worden hersteld voor het oppervlak tussen de ‘ploeglijn 2015 STAB’ en de ‘ploeglijn 2017’ die het college heeft vastgesteld. De Afdeling zal daarom bepalen dat het te herstellen oppervlak zoals in de oorspronkelijke last opgenomen wordt vervangen door een te herstellen oppervlak ter grootte van het oppervlak dat is weergegeven op afbeelding 13 van het STAB-verslag. Dit komt erop neer dat [appellant] een oppervlakte van ongeveer 40 m² diende te herstellen om de veldweg weer in de oude toestand te brengen. Omdat in hoger beroep is komen vast te staan dat [appellant] inmiddels alsnog een oppervlakte van tenminste deze grootte heeft hersteld en van een overtreding thans geen sprake meer is, komt met deze uitspraak een einde aan de procedure over de besluitvorming over de last als zodanig.
    Invorderingsbesluit van 7 januari 2019
    10.     De conclusie onder 8 betekent niet dat aan het invorderingsbesluit ten bedrage van € 3.000 de grondslag is komen te ontvallen. Met het oordeel in deze uitspraak staat namelijk vast dat de APV is overtreden en dat [appellant] op goede gronden is gelast de veldweg in de oude toestand te herstellen, ook al betrof dat een te groot hersteloppervlak. Ook is niet in geschil dat [appellant] niet tijdig aan de last heeft voldaan. Met deze uitspraak staat evenwel ook vast dat het college bij het opleggen en in bezwaar handhaven van de last ten onrechte niet heeft onderkend dat een te herstellen oppervlak van ongeveer 40 m2 voldoende was om de veldweg in de oude toestand te herstellen. Dat de te herstellen oppervlakte aanmerkelijk kleiner diende te zijn dan in de last was opgenomen, is naar het oordeel van de Afdeling een bijzondere omstandigheid die meebrengt dat het college in redelijkheid niet tot invordering van het gehele bedrag heeft kunnen overgaan. Het college had dan ook gedeeltelijk van invordering moeten afzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend en de aangevallen uitspraak komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar van 16 april 2019 tegen het invorderingsbesluit van 7 januari 2019 op zich terecht gegrond verklaard en vernietigd, maar heeft ten onrechte het beroep voor zover dat was gericht tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen dient het besluit van 7 januari 2019, voor zover het de hoogte van het ingevorderde bedrag betreft, te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb. De Afdeling ziet in de omstandigheden dat de te herstellen oppervlakte aanmerkelijk kleiner is en dat inmiddels aan de last is voldaan, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de hoogte van het in te vorderen bedrag vast te stellen op € 1.500,00. Dat betekent dat het college terecht heeft besloten tot invordering, maar dat het in te vorderen bedrag van € 3.000,00 wordt verlaagd naar € 1.500,00. De aangevallen uitspraak kan in stand blijven, voor zover daarbij het eerdere besluit op bezwaar van 16 april 2019 tegen het invorderingsbesluit door de rechtbank is vernietigd.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 september 2019 in zaak nr. 18/1816, voor zover zij daarin het beroep van [appellant] tegen het besluit van 28 juni 2018 en van 7 januari 2019 ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 28 juni 2018 en tegen het besluit van 7 januari 2019 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 28 juni 2018, voor zover daarin is gelast dat de veldweg binnen vier maanden na verzending van dit besluit dient te worden hersteld voor het oppervlak dat is weergegeven op de kaart "Herstel toegangsweg aan Stuifkensweg te Itteren";
    V.       bepaalt dat de veldweg dient te worden hersteld voor het oppervlak dat is weergegeven op afbeelding 13 van het STAB-verslag;
    VI.      vernietigt het besluit van 7 januari 2019, voor zover het de hoogte van het ingevorderde bedrag betreft;
    VII.     bepaalt dat de hoogte van het in te vorderen bedrag wordt vastgesteld op € 1.500,00;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de in zoverre vernietigde besluiten;
    IX.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.265,00, waarvan € 3.740,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2021
    612.