ECLI:NL:RBZWB:2017:1402, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 03-03-2017, AWB 16_5004
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2017-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college mag het persoonsgebonden budget (pgb) maximeren, mits de belanghebbende  met het pgb in staat is bij ten minste één zorgverlener daadwerkelijk de benodigde zorg in te kopen

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 16/5004 WMO15
    
    
    tussenuitspraak van 3 maart 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      
        
          [Naam eiser] , te [woonplaats] , in zijn hoedanigheid van bewindvoerder in het beschermingsbewind over de goederen van [Naam belanghebbende] (belanghebbende), eiser,
      gemachtigde: mr. M.F. Vermaat, 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 20 juli 2016 (bestreden besluit) van het college inzake de toekenning van een maatwerkvoorziening voor begeleiding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 27 januari 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [Naam vertegenwoordiger1] , [Naam vertegenwoordiger2] , [Naam vertegenwoordiger3] en [Naam vertegenwoordiger4] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Belanghebbende heeft op 29 maart 2016 een aanvraag ingediend voor (onder meer) een maatwerkvoorziening voor begeleiding. 
    
    
    
      Bij besluit van 7 april 2016 (primair besluit) is aan belanghebbende meegedeeld dat aan hem een maatwerkvoorziening voor begeleiding in de vorm van ondersteuning individueel wordt toegekend naar de categorie midden (4 tot 13 uur per week). Hij krijgt een persoonsgebonden budget van € 817,78 per vier weken. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit zijn de bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
    2. Eiser heeft in beroep, zakelijk weergegeven, aangevoerd dat het indiceren voor begeleiding in klassen zich niet verdraagt met de WMO 2015, zeker niet in zulke ruime klassen als van 4 tot 13 uur per week. Door in een bandbreedte te indiceren kan er geen sprake zijn van maatwerk. Het is maar de vraag of met een persoonsgebonden budget (pgb) van € 817,78 per vier weken daadwerkelijk 13 uur per week kan worden ingekocht. Uit het primaire besluit blijkt niet welke zorg in concreto als maatwerkvoorziening wordt gezien.
    
      Eiser heeft opgemerkt dat artikel 2.3.6, vijfde lid, van de Wmo – waarin is bepaald dat het college een pgb kan weigeren, kort gezegd, voor zover de kosten hoger zijn dan de kosten van de maatwerkvoorziening – een bevoegdheid is. Daarom kan in de Verordening geen bepaling worden opgenomen die verplichtend van aard is. Er zal een belangenafweging moeten plaatsvinden. Pas als duidelijk is wat de begeleiding van eiser kost, kan het pgb worden bepaald. 
      Uit het ondersteuningsplan blijkt dat eiser 14 tot 21 uur per week zorg nodig heeft. Eiser heeft verzocht, om al dan niet bij wijze van voorlopige voorziening, te bepalen dat eiser deze zorg kan inkopen. 
    
    
    3. In artikel 1.1.1. van de Wmo 2015 is begeleiding gedefinieerd als activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven. Ingevolge voornoemd artikel betreft participatie het meedoen aan het maatschappelijk verkeer en zelfredzaamheid het in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
    
    
      Op grond van artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt
    
    
    
      In artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het college onderzoekt: 
    
    a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
    b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
    c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
    
    
      Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 verleent het college een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie voor zover de cliënt dit naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met behulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruik van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
    
    
    
      In artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat – indien de cliënt dit wenst – het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
    
    
    
      Op grond van het vierde lid kan bij verordening worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
    
    
    
      In artikel 2.3.6,, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
    
    
    
      In artikel 2.3.6, vijfde lid, onder a, van de Wmo is bepaald dat het college een persoonsgebonden budget kan weigeren voor zover de kosten van het betrekken van de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen van derden hoger zijn dan de kosten van de maatwerkvoorziening of;
    
    
    
      Het college heeft de te verstrekken voorzieningen nader geconcretiseerd in de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Woensdrecht 2015 (de Verordening) en in het daarop gebaseerde Financieel besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Woensdrecht 2015 (het Financieel Besluit).
    
    
    
      Op grond van artikel 11, derde lid, van de Verordening is het tarief voor een pgb toereikend om effectieve en kwalitatief goede ondersteuning in te kopen en bedraagt ten hoogste de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate ondersteuning in natura.
    
    
    
      Op grond van het vierde lid kan een cliënt aan wie een pgb wordt verstrekt, ondersteuning betrekken van een persoon die behoort tot zijn sociale netwerk. Deze persoon krijgt een lager tarief betaald voor zijn ondersteuning dan door de gemeente gecontracteerde aanbieders.
    
    
    
      Op grond van het achtste lid legt het college in het Financieel besluit nadere regels vast op welke wijze de tarieven en de hoogte van een pgb wordt vastgesteld en hoe het pgb verantwoord dient te worden.
    
    
    
      Op grond van artikel 5, derde lid, van het Financieel besluit zijn er bij de maatwerkvoorziening ten behoeve van begeleiding individueel en groep drie categorieën, te weten: licht, midden en zwaar. 
    
    
    
      In artikel 5, derde lid, onder b, van het Financieel besluit is bepaald, voor zover hier van belang, dat indien de cliënt met het pgb de maatwerkvoorziening ten behoeve van begeleiding individueel wil afnemen van een professionele ondersteuningsverlener- of aanbieder, bij de categorie midden een bedrag van € 817,78 aan pgb wordt toegekend voor begeleiding individueel. 
    
    
    
      In artikel 28 van de Beleidsregels is bepaald dat de categorieën die kunnen worden ingezet om de met de cliënt afgesproken resultaten te bereiken zijn:
      Begeleiding individueel
      Licht tot 4 uur per week
      Midden 4 tot en met 12,9 uur per week
      Zwaar (offerte) 13 uur en meer.
    
    
    4. Het beroep is ingesteld door belanghebbende en door de bewindvoerder van belanghebbende. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of belanghebbende zelf als procespartij kan worden aangemerkt. Ingevolge artikel 1:441, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek vertegenwoordigt de bewindvoerder de rechthebbende tijdens het bewind bij de vervulling van zijn taak  in en buiten rechte. Dit betekent dat de bewindvoerder op moet treden als formele procespartij en belanghebbende zelf niet bevoegd is om beroep in te stellen. Het beroep, voor zover dit is ingesteld door belanghebbende zelf, moet dan ook niet-ontvankelijk verklaard worden.
    
    5. De rechtbank stelt vast dat belanghebbende zelf bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Zoals hiervoor al overwogen, is de belanghebbende zelf niet bevoegd om op te treden als formele procespartij. Gelet op het beschermingskarakter van het bewind brengt een redelijke wetstoepassing mee dat de bewindvoerder in het geding kan verschijnen om dit als formele procespartij over te nemen. Op 10 juni 2016 heeft mr. M. Vermaat zich als gemachtigde gesteld in de bezwaarprocedure namens belanghebbende en de bewindvoerder. De rechtbank is dan ook van oordeel dat daarmee het onbevoegd door belanghebbende ingestelde bezwaar gedekt is. Het bezwaar is dan ook terecht door het college ontvankelijk verklaard.
    
    6. In geschil is of het college met de gegeven indicatie maatwerk heeft geleverd zoals bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015. Dit betekent dat de rechtbank zal moeten beoordelen of de gegeven indicatie een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin eiser in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
    
    
      De rechtbank stelt vast dat in het dossier geen stukken te vinden zijn waaruit op te maken is hoeveel uren zorg belanghebbende nodig heeft. Er is weliswaar een rapport van 6 april 2016 opgesteld door een consulent, maar dit rapport geeft feitelijk alleen een weergave van het gesprek dat de consulente met belanghebbende en zijn begeleider heeft gehad. Aan dit gesprek heeft de consulent de conclusie verbonden dat de benodigde begeleiding gericht dient te zijn op een aantal met name genoemde doelen. In dit rapport wordt echter niet genoemd hoeveel uren hulp er nodig zijn om genoemde doelen te bereiken. 
    
    
    
      Ook in het primaire besluit of het bestreden besluit wordt niet nader benoemd hoeveel uren zorg belanghebbende nodig heeft volgens het college. Weliswaar wordt in het primaire besluit de benodigde hulp vastgesteld op de categorie midden (4 tot 13 uur), maar daarmee is niet inzichtelijk gemaakt hoeveel uren hulp belanghebbende daadwerkelijk nodig heeft. 
    
    
    
      Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan de rechtbank niet beoordelen of de geboden maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van belanghebbende. Het bestreden besluit is daarmee onvoldoende gemotiveerd en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. 
    
    
    7. Hoewel het bestreden besluit alleen al wegens een motiveringsgebrek in aanmerking komt voor vernietiging, ziet de rechtbank uit proceseconomische overwegingen aanleiding om ook het door het college vastgestelde pgb te bespreken.
    
    
      De rechtbank stelt vast dat de bepalingen 2.3.5, derde lid, van de Wmo en 2.3.6, vijfde lid, van de Wmo strijdig met elkaar lijken te zijn. Als aan de maximeringsbepaling van artikel 2.3.6, vijfde lid, van de Wmo toepassing wordt gegeven, zou dit (kunnen) betekenen dat een belanghebbende met het aan hem toegekende pgb niet in staat is een passende bijdrage te leveren aan het realiseren van een situatie waarin hij in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie. De belanghebbende zou dan gedwongen worden om te kiezen voor zorg in natura omdat hij anders niet voldoende gecompenseerd wordt. Dit zou de in de Wmo vastgelegde keuzevrijheid voor een pgb ernstig kunnen beperken. De rechtbank zal daarom deze bepalingen zo uitleggen dat de gemeenten de hoogte van de pgb op de kostprijs van de maatwerkvoorziening in natura mogen maximeren, mits de belanghebbende met het pgb in staat is bij ten minste één zorgverlener daadwerkelijk de benodigde zorg in te kopen. De rechtbank gaat ervan uit dat het college hiermee bij zijn besluitvorming rekening zal houden. 
    
    
    8. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal het college in de gelegenheid stellen om alsnog gemotiveerd vast te stellen hoeveel uren zorg belanghebbende nodig heeft en welk persoonsgebonden budget daarbij hoort. De rechtbank zal daarna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
    
    9. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op vier weken. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het college dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van college. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen. 
    
    10. Nu niet gebleken is van een dusdanig spoedeisend belang dat eiser de einduitspraak niet zou kunnen afwachten, ziet de rechtbank op dit moment geen aanleiding, om in afwachting van de nadere motivering van het college, een voorlopige voorziening te treffen.  
    
    11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt. 
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:	
    - stelt het college in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in overwegingen 6 en 7 van deze tussenuitspraak is overwogen;
    - draagt het college op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. D. van Kralingen, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. F.P.J. Schoonen, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.