ECLI:NL:CRVB:2022:1121, Centrale Raad van Beroep, 12-05-2022, 21/1422 MAW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2022 (nader besluit) heeft de staatssecretaris het (impliciete) verzoek van appellant om met toepassing van artikel 15 van de Regeling VVHO over de periode van 6 tot en met 16 januari 2020 een toelage toe kennen, afgewezen. Zoals ter zitting is besproken zal de Raad met toepassing van artikel 6:19 van de Awb het nader besluit in zijn beoordeling betrekken. 
        Bestreden besluit 1 en nader besluit. Appellant heeft aangevoerd dat de salarisspecificatie van 14 januari 2020 als de eerste rechtsingang moet worden gezien om op te komen tegen de verplichte terugkeer naar Nederland op 6 januari 2020. Dit betoog slaagt niet. Appellant betwist niet dat hij op grond van artikel 3 van de Regeling VVHO geen aanspraak heeft op een toelage over de periode van 6 tot 17 januari 2020. Appellant heeft wel een beroep gedaan op de hardheidsclausule. Van een onrechtmatige repatriëring, zoals appellant stelt, is geen sprake geweest. Daarin heeft de staatssecretaris dan ook geen aanleiding hoeven zien de hardheidsclausule toe te passen. Hieruit volgt dat het beroep tegen het nader besluit ongegrond is en de aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 1 moet worden bevestigd.
        Bestreden besluit 2. Met appellant en dus anders dan de staatsecretaris en de rechtbank, oordeelt de Raad dat het e-mailbericht van 13 januari 2020 moet worden aangemerkt als een besluit. Uit de stukken en wat appellant heeft aangevoerd blijkt niet van een toezegging van de zijde van de staatssecretaris waaraan appellant het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat hij voor bepaalde periodes in werkelijke dienst zou worden opgeroepen. 
        Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 2, moet worden vernietigd. Het hoger beroep van appellant slaagt voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 2 en de aangevallen uitspraak moet in zoverre worden vernietigd.  Er bestaat aanleiding om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepsschrift in de zaak 20/5357) en in hoger beroep (2 punten) waarde per punt € 759,-).

211422 MAW, 21/1423 MAW, 21/2041 MAW, 21/2042 MAW, 22/1448 MAW 
    
    
      Datum uitspraak: 12 mei 2022
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 maart 2021, 20/5150 en 20/5357 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. H. Nummerdor-Buijs hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. Nummerdor-Buijs een zienswijze naar voren gebracht. De staatssecretaris heeft hierop een reactie gegeven en een nader besluit ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Nummerdor-Buijs. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A.J. Verdonk.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant was sinds 1987 reservist bij verschillende onderdelen van de krijgsmacht, laatstelijk in de rang van [rang] . Van 1 augustus 2019 tot en met 5 januari 2020 was appellant uitgezonden naar [naam land] . De verwachte einddatum van de uitzending was 17 januari 2020. Tot en met 4 maart 2020 ontving appellant salaris, omdat hij was opgeroepen in werkelijke dienst. Met ingang van 5 maart 2020 ontvangt appellant een WW-uitkering en een bovenwettelijke uitkering. Met ingang van 1 november 2021 is aan appellant eervol ontslag verleend.
      
    
    
      1.2.
      Op 4 januari 2020 is ter plaatse in het uitzendgebied door een personeelsfunctionaris aan appellant mondeling meegedeeld dat hij al op 6 januari 2020 terug dient te keren naar Nederland. Deze mededeling is gedaan ingevolge een e-mailbericht van het Hoofd sectie operationele personeelszaken, van 4 januari 2020, gericht aan een aantal staffunctionarissen, waarin – onder meer – is vermeld dat de DDOPS akkoord gaat met de vervroegde uitrotatie van appellant met ingang van 6 januari 2020. Appellant is op 6 januari 2020 teruggekeerd naar Nederland. 
      
    
    
      1.3.
      Op 13 januari 2020 heeft appellant zijn leidinggevende in Nederland ( [naam leidinggevende] ) een emailbericht gestuurd naar aanleiding van een telefoongesprek eerder die dag, waarin zijn leidinggevende aan hem heeft meegedeeld dat geen beroep meer op hem wordt gedaan. In een e-mailbericht van eveneens 13 januari 2020, waarin de leidinggevende heeft gereageerd op het e-mailbericht van appellant, staat het volgende vermeld: “Enige wat mij is medegedeeld is dat vanaf DOPS-niveau de instructie is gekomen om geen beroep meer op jou te doen.” Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 3 juli 2020 (bestreden besluit 2) nietontvankelijk verklaard, omdat volgens de staatssecretaris het e-mailbericht van 13 januari 2020 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      1.4.
      Uit de salarisspecificatie van 14 januari 2020 blijkt dat de staatssecretaris aan appellant een toelage op grond van de Regeling voorzieningen bij vredes- en humanitaire operaties (VVHO) heeft toegekend van 1 augustus 2019 tot en met 5 januari 2020. Appellant heeft hiertegen eveneens bezwaar gemaakt. Tijdens de bezwaarprocedures is het e-mailbericht van 4 januari 2020, waarin de mededeling is vervat dat appellant al op 6 januari 2020 terug dient te keren naar Nederland, naar (de gemachtigde van) appellant verzonden via een e-mailbericht van 2 juni 2020. Appellant heeft vervolgens op 15 juni 2020 ook tegen het e-mailbericht van 4 januari 2020 bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 24 juni 2020 (bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen de salarisspecificatie van 14 januari 2020 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het e-mailbericht van 4 januari 2020 niet-ontvankelijk, omdat volgens de staatssecretaris het emailbericht van 4 januari 2020 eveneens geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Ten aanzien van bestreden besluit 1 heeft de rechtbank geoordeeld dat in het licht van hetgeen de staatssecretaris naar voren heeft gebracht geen grond bestaat dat de staatssecretaris in het geval van appellant in afwijking van artikel 3 van de Regeling VVHO had moeten beslissen. Ook heeft de rechtbank appellant niet gevolgd in zijn betoog dat hem een rechtsmiddel ontnomen is door de vervroegde terugkeer niet te gieten in het vat van een repatriëringsbesluit. Het stond appellant vrij om bezwaar te maken tegen de mededeling van 4 januari 2020. Dit heeft appellant niet gedaan, desgevraagd omdat hij de mededeling als een dienstopdracht heeft opgevat. Dat neemt niet weg dat de weg van bezwaar open stond. De rechtbank is voorts van oordeel dat sprake is van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, doordat de staatssecretaris heeft nagelaten ambtshalve, of in elk geval na het maken van bezwaar te bezien of er aanleiding is gebruik te maken van de bevoegdheid neergelegd in artikel 15 van de Regeling VVHO (hardheidsclausule). Omdat aannemelijk is dat appellant door de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel niet is benadeeld heeft de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb bestreden besluit 1 in stand gelaten. Wel heeft de rechtbank een proceskostenveroordeling uitgesproken. Ten aanzien van bestreden besluit 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat het e-mailbericht van 13 januari 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Niet is gebleken dat dit e-mailbericht is opgenomen in het personeelsdossier van appellant dan wel enig ander systeem van de staatssecretaris. Het emailbericht mist dan ook, anders dan een ambtsbericht, rechtsgevolg. De omstandigheid dat [naam leidinggevende] wel gehoor hieraan gegeven heeft, maakt nog niet dat er blijvend rechtsgevolg aan toekomt, aldus de rechtbank. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat het appellant vrijstaat om naar alle geambieerde functies binnen Defensie te solliciteren. Appellant heeft bevestigd dat hij dat ook nog steeds doet.
      
      3. Naar aanleiding van wat partijen in de hoger beroepen hebben aangevoerd, oordeelt de Raad als volgt. 
      
    
    
      3.1.
      Bij besluit van 22 maart 2022 (nader besluit) heeft de staatssecretaris het (impliciete) verzoek van appellant om met toepassing van artikel 15 van de Regeling VVHO over de periode van 6 tot en met 16 januari 2020 een toelage toe kennen, afgewezen. Zoals ter zitting is besproken zal de Raad met toepassing van artikel 6:19 van de Awb het nader besluit in zijn beoordeling betrekken.
      
    
    
      3.2.
      In de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:1 van de Awb is bepaald dat tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Van een rechtshandeling is sprake indien een handeling gericht is op enig rechtsgevolg.
    
    
      3.3.
      In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Regeling VVHO is bepaald, voor zover hier van belang, dat de aanspraak van de militair op voorzieningen ingevolge deze regeling aanvangt bij vertrek vanuit Nederland naar het operatiegebied en eindigt bij terugkeer in Nederland vanuit het operatiegebied, waarbij de dag van vertrek en de dag van terugkeer tezamen als één dag worden gerekend.
      
    
    
      3.4.
      Ingevolge artikel 15 van de Regeling VVHO is de staatssecretaris bevoegd te beslissen in die gevallen waarin deze regeling naar zijn oordeel niet of niet in redelijkheid voorziet.
      
      
        
          Bestreden besluit 1 en nader besluit
        
      
      
    
    
      3.5.
      Appellant heeft aangevoerd dat de salarisspecificatie van 14 januari 2020 als de eerste rechtsingang moet worden gezien om op te komen tegen de verplichte terugkeer naar Nederland op 6 januari 2020. Dit betoog slaagt niet. Uit de salarisspecificatie van 14 januari 2020 blijkt dat de VVHO-toelage is toegekend tot en met 5 januari 2020. In samenhang gelezen met artikel 3 van de VVHO kan hieruit weliswaar worden afgeleid dat appellant tot en met 5 januari 2020 recht had op de VVHO-toelage, maar niet dat hem is opgedragen op 6 januari 2020 terug te keren naar Nederland en aldus de uitzending van appellant vroegtijdig is beëindigd. Dit laatste blijkt uit de mondelinge mededeling van 4 januari 2020. Deze handeling brengt een wijziging teweeg in de rechten en plichten die appellant als ambtenaar heeft, namelijk vervroegde uitrotatie, waardoor appellant rechtstreeks in een rechtspositioneel belang is getroffen. Dit brengt met zich mee dat deze handeling ingevolge artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a en punt 1, van de Awb met een besluit wordt gelijkgesteld (uitspraak van 23 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:674). Dit blijkt ook, anders dan appellant meent, uit bestreden besluit 1. Appellant heeft tegen deze handeling geen bezwaar gemaakt, waardoor deze handeling in rechte vaststaat en van de juistheid hiervan moet worden uitgegaan. Ook het betoog van appellant dat het e-mailbericht van 4 januari 2020 moet worden aangemerkt als een besluit slaagt niet. Dit e-mailbericht is op 4 januari 2020 niet naar appellant verzonden en (de gemachtigde van) appellant is hier pas mee bekend geraakt tijdens de bezwaarprocedures tegen het e-mailbericht van 13 januari 2020 en de salarisspecificatie van 14 januari 2020, te weten op 2 juni 2020, terwijl appellant al op 6 januari 2020 was teruggekeerd naar Nederland. Gelet op dit samenstel kan niet worden geconcludeerd dat met het e-mailbericht van 4 januari 2020 een rechtsgevolg is beoogd of dat het de bedoeling was dat de mededeling van 4 januari 2020 werd gevolgd door een schriftelijke beslissing met dezelfde strekking.
      
    
    
      3.6.
      Appellant betwist niet dat hij op grond van artikel 3 van de Regeling VVHO geen aanspraak heeft op een toelage over de periode van 6 tot 17 januari 2020. Appellant heeft wel een beroep gedaan op de hardheidsclausule. 
      
    
    
      3.7.
      Inmiddels heeft de staatssecretaris zich bij het nader besluit wel uitgelaten over de toepassing van voornoemde hardheidsclausule. Naar het oordeel van de Raad heeft de staatssecretaris in het nader besluit met juistheid geconcludeerd dat de Regeling VVHO (in redelijkheid) voorziet in de situatie van appellant, nu het besluit (de mededeling) van 4 januari 2020 tot vervroegde rotatie in rechte vaststaat en aan appellant over de periode waarin hij daadwerkelijk in het uitzendgebied aanwezig was, de VVHO-toelage is toegekend, zodat er geen aanleiding bestaat om toepassing te geven aan artikel 15 van de Regeling VVHO. Van een onrechtmatige repatriëring, zoals appellant stelt, is geen sprake geweest. Daarin heeft de staatssecretaris dan ook geen aanleiding hoeven zien de hardheidsclausule toe te passen. Hieruit volgt dat het beroep tegen het nader besluit ongegrond is en de aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 1 moet worden bevestigd.
      
      
        
          Bestreden besluit 2
        
      
      
    
    
      3.8.
      Met appellant en dus anders dan de staatsecretaris en de rechtbank, oordeelt de Raad dat het e-mailbericht van 13 januari 2020 moet worden aangemerkt als een besluit. In dit emailbericht van de leidinggevende van appellant is vermeld dat vanaf DOPS-niveau de instructie is gekomen om geen beroep meer op hem te doen. Voor zover dit betekent dat appellant niet meer wordt opgeroepen in werkelijke dienst, heeft dit rechtsgevolg. Appellant kan dan immers (zijn) werkzaamheden niet uitvoeren, terwijl hij dit wel wil, wat ook financiële consequenties voor hem heeft. Uit het e-mailbericht van de leidinggevende van appellant van 5 maart 2020 blijkt ook dat als appellant te weinig wordt opgeroepen hij niet meer current is op de werkzaamheden die hij als dienstploeglid moet vervullen. Daarnaast blijkt uit dit e-mailbericht dat de leidinggevende appellant heeft willen oproepen, maar dit niet heeft gedaan. Dat appellant onverminderd geplaatst blijft in de Reservistenpool maakt niet dat geen sprake is van een rechtsgevolg. De gronden die appellant tegen dit besluit heeft aangevoerd slagen echter niet nu er geen in rechte afdwingbare verplichting bestaat voor de staatssecretaris om appellant als reserve militair in werkelijke dienst te roepen. De Raad wijst op artikel 12l, tweede lid, van de Wet ambtenaren defensie, waarin is bepaald dat een militair bij het reservepersoneel van de krijgsmacht – kan – worden opgeroepen om in werkelijke dienst te komen. Het is aan de staatssecretaris om te bepalen of en in welke gevallen hij gebruik wil maken van de diensten van de reservist. Er is geen sprake van enige (minimum)aanspraak op oproeping aan de zijde van de militair. Aan de staatssecretaris komt daarmee in beginsel de vrijheid toe om volledig af te zien van het oproepen van de reservist (uitspraak van 9 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2498). Uit de stukken en wat appellant heeft aangevoerd blijkt niet van een toezegging van de zijde van de staatssecretaris waaraan appellant het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat hij voor bepaalde periodes in werkelijke dienst zou worden opgeroepen. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 2, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen en het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2020 ongegrond verklaren.
      
    
    
      3.9.
      Uit 3.1 tot en met 3.8 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 2 en de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd. Omdat het hoger beroep voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 1 niet slaagt behoeft het incidenteel hoger beroep, gelet op het voorwaardelijk karakter daarvan, geen bespreking.
      
      
        4. Er bestaat aanleiding om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepsschrift in de zaak 20/5357) en in hoger beroep (2 punten) waarde per punt € 759,-) De kosten worden in totaal begroot op € 2.277,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep tegen het besluit van 3 juli 2020 ongegrond is verklaard;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 3 juli 2020 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2020 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 3 juli 2020;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 22 maart 2022 ongegrond;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.277,-;
      
      
        bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep in zaak 20/5357 en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 448,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en W.J.A.M. van Brussel en A. van Gijzen als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.T. van den Corput
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.E. van Donk