ECLI:NL:CRVB:2023:977, Centrale Raad van Beroep, 04-05-2023, 21 / 882 BBZ
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag algemene bijstand en bedrijfskapitaal. Bbz 2004. Terugvordering voorschot. Belangenafweging. Het college heeft terecht de aanvraag afgewezen omdat het bedrijf van appellant naar verwachting niet levensvatbaar is. Het college had een discretionaire bevoegdheid tot terugvordering van het voorschot. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van die bevoegdheid een belangenafweging moet maken. Op grond van de Beleidsregel maakt het college gebruik van de bevoegdheid tot terugvordering en vordert het college de kosten van bijstand terug in de gevallen die in artikel 58 tot en met 60 van de PW zijn aangegeven, voor zover zich daar geen andere wettelijke bepalingen of regelingen tegen verzetten. Dit betekent dat het college op dit punt dus eigenlijk geen beleid voert. Dit ontslaat het college niet van de verplichting om de bij het bestreden besluit betrokken belangen af te wegen. Het college heeft voor het nemen van het bestreden besluit geen belangenafweging gemaakt. Het bestreden besluit is daarom in zoverre niet gebaseerd op een deugdelijk onderzoek naar de bij het besluit betrokken belangen en een deugdelijke motivering.

21/882 BBZ
    Centrale Raad van Beroep
    Enkelvoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 februari 2021, 20/4731 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard (college)
  
  
    Datum uitspraak: 4 mei 2023
  
  
    
      PROCESVERLOOP
    
  
  
    Met een besluit van 14 februari 2020 heeft het college de aanvraag om algemene bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal (bedrijfskapitaal) op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) afgewezen en van appellant een voorschot van € 881,- teruggevorderd. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt maar het college is met een besluit van 29 juli 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag en de terugvordering gebleven.
  
  
    Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft met de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
  
  
    Namens appellant heeft mr. C.S. Schuurink, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
  
  
    De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 21 april 2023. Voor appellant is mr. F. Laros, advocaat, verschenen, die zich als opvolgend gemachtigde heeft gesteld. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Berger.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      In deze zaak beoordeelt de Raad allereerst de afwijzing van een aanvraag om algemene bijstand en bedrijfskapitaal op grond van het Bbz 2004. Het college heeft daarbij het standpunt ingenomen dat het bedrijf van appellant naar verwachting niet levensvatbaar is. Daarom heeft appellant geen recht op algemene bijstand op grond van het Bbz 2004. De Raad komt tot het oordeel dat dit standpunt van het college juist is. De Raad beoordeelt ook een terugvordering van een voorschot dat aan appellant is toegekend. De Raad komt tot het oordeel dat het college de terugvordering niet voldoende heeft onderzocht en gemotiveerd, omdat het college geen belangenafweging heeft gemaakt.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      1.1.
      Appellant staat sinds 14 november 2003 met een eenmanszaak (bedrijf) ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Het bedrijf legde zich toe op het verwerken van administraties van bedrijven en het verzorgen van belastingaangiftes.
      
    
    
      1.2.
      Appellant heeft op 8 mei 2017 bij het college algemene bijstand en bedrijfskapitaal op grond van het Bbz 2004 aangevraagd. Appellant wil zijn bedrijfsactiviteiten verleggen naar handelsbemiddeling. Bij besluit van 19 juli 2017 heeft het college die aanvraag op basis van een advies van Friedeberg Consultancy B.V. (FCBV) van 3 juli 2017 afgewezen op de grond dat het bedrijf naar verwachting niet levensvatbaar is. Met de uitspraak van de Raad van 17 december 2019 staat die afwijzing vast.
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft op 3 september 2019 opnieuw algemene bijstand en bedrijfskapitaal op grond van het Bbz 2004 aangevraagd. Ook heeft appellant een voorschot aangevraagd. Appellant heeft daarbij een ondernemingsplan ingeleverd. Het bedrijf richt zich op handelsbemiddeling tussen bedrijven die in Nederland en de Democratische Republiek Congo actief zijn of willen worden op het gebied van de in- en verkoop van producten en diensten.
      
    
    
      1.4.
      Het Regionaal Bureau Zelfstandigen Rotterdam (Rbz) heeft die aanvraag namens het college behandeld en over die aanvraag advies gevraagd aan FCBV.
      
    
    
      1.5.
      Met een besluit van 27 december 2019 heeft het college appellant over de periode van 3 december 2019 tot en met 31 december 2019 een voorschot van € 881,- toegekend.
      
    
    
      1.6.
      Op 12 februari 2020 heeft FCBV advies aan het Rbz uitgebracht en geconcludeerd dat het bedrijf naar verwachting niet levensvatbaar is.
      
    
    
      1.7.
      Met een in het procesverloop genoemd besluit van 14 februari 2020 heeft het college de aanvraag van 3 september 2019 afgewezen op de grond dat het bedrijf naar verwachting niet levensvatbaar is en het in 1.5 genoemde voorschot van € 881,- van appellant teruggevorderd.
      
    
    
      1.8.
      Appellant heeft tegen het besluit van 14 februari 2020 bezwaar gemaakt en in bezwaar een brief van MRM Finance (MRM) van 18 mei 2020 overgelegd. Bij e-mail van 2 juni 2020 heeft FCBV het advies van 12 februari 2020 nader toegelicht. Bij e-mail van 10 juli 2020 heeft MRM de brief van 18 mei 2020 toegelicht.
      
    
    
      1.9.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.10.
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Appellant heeft in beroep een rapport van MRM van 11 december 2020 overgelegd. FCBV heeft op 5 januari 2021 schriftelijk gereageerd op dat rapport van MRM en daarin geen aanleiding gezien om het advies te herzien.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft dit oordeel als volgt toegelicht. 
    
    
    
      Omdat het gaat om een aanvraag rust de bewijslast van levensvatbaarheid naar vaste rechtspraak van de Raad op appellant, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 december 2018. Daarbij is voor de beoordeling van de levensvatbaarheid van een bedrijf bepalend de situatie van het bedrijf ten tijde van het besluit op de aanvraag, in dit geval op 14 februari 2020. Met eventuele ontwikkelingen na dat tijdstip wordt geen rekening gehouden, zie de uitspraak van de Raad van 14 januari 2020.
    
    
    
      Op grond van vaste rechtspraak van de Raad is een bijstandverlenende instantie in zaken als hier aan de orde gerechtigd om zich bij zijn besluitvorming te baseren op concrete adviezen van een deskundige instantie als FCBV. Het college mag bij de besluitvorming daarom in beginsel uitgaan van het advies van FCBV, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies of aan de inhoud daarvan.
    
    
    
      Dergelijke aanknopingspunten zijn de rechtbank niet gebleken. De rechtbank ziet allereerst geen aanleiding te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van FCBV. FCBV heeft kennis genomen van het ondernemingsplan, en de diverse financiële stukken van het bedrijf, en zijn advies daarop gebaseerd. 
    
    
    
      De rechtbank ziet geen grond voor twijfel aan de inhoud van het rapport van FCBV. De door appellant overgelegde contra-expertises acht de rechtbank daarvoor onvoldoende. Het college heeft terecht opgemerkt dat uit het rapport van MRM van 18 mei 2020 niet kan worden afgeleid waarom wél tot levensvatbaarheid van het bedrijf wordt geconcludeerd en op welke punten het rapport van FCBV geen stand kan houden. Het rapport van MRM is op geen enkele wijze onderbouwd. Daarbij komt dat MRM, zoals blijkt uit de e-mail van 10 juli 2020, is afgegaan op de eigen verklaringen van appellant en niet nader genoemde bronnen van internet. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een onvoldoende onderbouwing om te twijfelen aan de inhoud van het rapport van FCBV. Dat FCBV zich beperkt heeft uitgelaten over de (mogelijke) voordelen van de omstandigheid dat appellant op basis van no-cure no pay voor zijn opdrachtgevers werkt, zoals appellant heeft gesteld, is ook onvoldoende om te twijfelen aan de inhoud van het rapport van FCBV. Dit is, zoals FCBV heeft opgemerkt, een risicovolle manier van werken. Het college heeft terecht opgemerkt dat de positieve kanten die aan deze wijze van facturering zitten niet maken dat het risico dat appellant bij een dergelijke werkwijze loopt minder is. Daarom is ook van belang dat FCBV er op heeft gewezen dat appellant in het verleden al diverse werkzaamheden heeft verricht voor partijen die de intentieverklaringen hebben getekend, zonder dat daar omzet tegenover stond. In ieder geval voor één partij is appellant al sinds mei 2019 bezig, zoals FCBV heeft opgemerkt. In de uitgebreide contra-expertise van 11 december 2020 heeft MRM weliswaar een berekening gemaakt van de omzet en brutowinstmarge, maar hieraan liggen alleen, naar de rechtbank begrijpt, de intentieverklaringen ten grondslag. Gelet op het voorgaande kan daaraan niet de waarde worden gehecht die appellant wenst.
    
    
    
      Het standpunt van appellant, dat het juist meer kansen biedt dat hij in meerdere markten opereert, doet niet af aan de conclusies van FCBV over de te verwachten omzet en winst van het bedrijf. De zeer algemene conclusie van MRM, dat de inzichten en netwerken van appellant een belangrijke rol zullen spelen bij de realisatie van zijn plannen, geeft geen aanleiding om te twijfelen aan het advies van FCBV. Daarbij is ook belangrijk dat FCBV erop heeft gewezen dat de inzichten en netwerken van appellant tot op heden nauwelijks tot resultaten hebben geleid waarbij zicht zou zijn op een levensvatbare exploitatie van het bedrijf. Ook de conclusie van MRM, dat er kansen liggen op het gebied van handelsbemiddeling tussen Nederland en de DRC op basis van positieve economische ontwikkelingen, vindt de rechtbank te algemeen om twijfel te zaaien. Zoals FCBV in de reactie van 5 januari 2021 heeft opgemerkt, ontbreekt nog steeds een voldoende (concrete) onderbouwing van de levensvatbaarheid van het bedrijf. Uit het rapport van FCBV volgt dat het bedrijf niet levensvatbaar is. Het college heeft de aanvraag dus terecht afgewezen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om een deskundige te benoemen, zoals appellant heeft verzocht.
    
    
  
  
    Het standpunt van appellant
    
    
      3. Appellant is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
    
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de afwijzing van de aanvraag van appellant en de terugvordering van het voorschot in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen. De Raad komt daarnaast tot het oordeel dat het college de terugvordering niet voldoende heeft onderzocht en gemotiveerd. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot die oordelen komt en welke gevolgen die oordelen hebben.
    
    
    
      4.1.
      De wettelijke regels en de beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Afwijzing aanvraag
        
      
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft aangevoerd dat het rapport van FCBV op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat en ondeugdelijk is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiervoor is het volgende belangrijk.
      
    
    
      4.3.
      Wat appellant aanvoert is een herhaling van wat hij ook al in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitvoerig uitgelegd waarom het bedrijf niet levensvatbaar is. Appellant heeft in hoger beroep niet duidelijk gemaakt waarom die uitleg onjuist of onvolledig zou zijn. De Raad is het daarom eens met het onder 2 weergegeven oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De Raad voegt daaraan nog het volgende toe.
      
    
    
      4.4.
      Anders dan appellant heeft aangevoerd, heeft FCBV in het rapport rekening gehouden met de door appellant op 28 januari 2020 aan FCBV doorgegeven wijzigingen in het ondernemingsplan. Op pagina 24 van het rapport van FCBV zijn namelijk de door appellant over de eerste drie jaren verwachte omzetcijfers genoemd die ook in de wijziging van 28 januari 2020 zijn opgenomen, namelijk € 25.100,-, € 34.900,- en € 37.500,-.
      
    
    
      4.5.
      Appellant heeft, anders dan hij heeft aangevoerd, ook met de in hoger beroep overgelegde toelichting van 12 april 2021 op het rapport van MRM van 10 december 2020 niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf levensvatbaar is. MRM geeft ook in die toelichting geen cijfermatige onderbouwing van de verwachte omzetcijfers, terwijl FCBV de verwachte omzetcijfers wél cijfermatige onderbouwt.
      
    
    
      4.6.
      De voor het eerst in hoger beroep aangevoerde grond dat het college ten onrechte niet heeft beslist op de aanvraag om bijstand als oudere zelfstandige slaagt niet. Appellant heeft op het aanvraagformulier aangekruist zowel voor bijstand voor een gevestigde zelfstandige als voor bijstand voor een oudere zelfstandige in aanmerking te willen komen. In een brief van 18 november 2019 heeft een medewerker van de gemeente Rotterdam appellant verzocht kenbaar te maken op welke grond appellant bijstand wenst te ontvangen. Het college heeft uit de reactie van appellant opgemaakt dat appellant alleen bijstand voor een gevestigde zelfstandige wenst te ontvangen. Dit is in bezwaar en beroep geen onderwerp van discussie geweest. Onder die omstandigheden hoefde het college de aanvraag niet ook op te vatten als een aanvraag voor bijstand voor een oudere zelfstandige.
      
      
        
          Terugvordering voorschot
        
      
      
    
    
      4.7.
      Appellant heeft op de zitting aangevoerd dat het college van terugvordering van het voorschot moet afzien, onder verwijzing naar de zorgelijke medische situatie van appellant. 
      
    
    
      4.8.
      Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat appellant geen recht had op bijstand op grond van het Bbz 2004. Dit betekent dat het college op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder d, van de Participatiewet (PW) bevoegd was het aan appellant toegekende voorschot terug te vorderen. Uit de tekst van die bepaling (‘kan’) volgt dat het college daartoe niet verplicht is. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering een belangenafweging moet maken. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nissewaard houdende regels omtrent herziening, terugvordering en verhaal maakt het college gebruik van de bevoegdheid tot terugvordering en vordert het college de kosten van bijstand terug in de gevallen die in artikel 58 tot en met 60 van de PW zijn aangegeven, voor zover zich daar geen andere wettelijke bepalingen of regelingen tegen verzetten. Dit betekent dat het college op dit punt dus eigenlijk geen beleid voert. Dit ontslaat het college niet van de verplichting om de bij het bestreden besluit betrokken belangen af te wegen.
      
    
    
      4.9.
      Het college heeft voor het nemen van het bestreden besluit geen belangenafweging gemaakt. Het bestreden besluit is daarom in zoverre niet gebaseerd op een deugdelijk onderzoek naar de bij het besluit betrokken belangen en een deugdelijke motivering. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Het hoger beroep slaagt daarom. De aangevallen uitspraak kan niet in stand blijven, voor zover daarin het bestreden besluit over de terugvordering in stand is gelaten. De Raad zal in plaats van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:4, eerste lid, en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover het college daarin bij de terugvordering is gebleven.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.10.
      Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan die uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand worden gelaten en ook niet zelf in de zaak worden voorzien. Het is in dit geval aan het college om te bepalen of en op welke wijze gebruik gemaakt wordt van de bevoegdheid tot terugvorderen van voorschotten. Zoals ter zitting besproken, betekent dit dat het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar.
      
    
    
      4.11.
      
        Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
        5. Appellant krijgt een vergoeding van de kosten die hij voor de procedure in beroep en in hoger beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.674,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, € 837,- per punt) en op € 1.674,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 3.348,-. Appellant krijgt ook het betaalde griffierecht terug.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de terugvordering betreft;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 29 juli 2020 gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 29 juli 2020 voor zover het de terugvordering betreft;
      
      
        draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 14 februari 2020 te nemen met inachtneming van deze uitspraak voor zover het de terugvordering betreft, en bepaalt dat tegen dat besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.348,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 182,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) K.M.P. Jacobs 
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Ramanand
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      Artikel 3:4 van de Awb
    
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb
    
    
    
      De beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld (…).
    
    
    
      Artikel 58, tweede lid, aanhef en onder d, van de PW
    
    
    
      Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand (…) ingevolge artikel 52 bij wijze van voorschot is verleend en nadien is vastgesteld dat geen recht op bijstand bestaat (…).
    
    
    
      Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004
    
    
    
      Artikel 1, aanhef en onder c
      In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep: het bedrijf of zelfstandig beroep waaruit de zelfstandige naar verwachting na bijstandsverlening een inkomen zal verwerven dat, samen met het overige inkomen, toereikend is voor de voortzetting van het bedrijf of zelfstandig beroep en voor de voorziening in het bestaan;
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nissewaard houdende regels omtrent herziening, terugvordering en verhaal
    
    
    
      Het college maakt gebruik van de bevoegdheid tot terugvordering en vordert de kosten van bijstand terug in de gevallen die in artikel 58 tot en met 60 van de wet, (…) zijn aangegeven, voor zover zich daar geen andere wettelijke bepalingen of regelingen tegen verzetten.
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2019:4218.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2020:67.