ECLI:NL:CRVB:2023:80, Centrale Raad van Beroep, 16-01-2023, 21 / 747 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Deels onterechte intrekking en terugvordering van bijstand. 
        In periode 1 was sprake van extreem laag waterverbruik. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij desondanks zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. In periode 2 was geen sprake van extreem laag waterverbruik, maar van (zeer) laag waterverbruik. In zo’n geval is aanvullend bewijs nodig om aannemelijk te maken dat appellant zijn hoofdverblijf niet heeft in de woning op dat adres. Het college heeft voor periode 2 niet voldaan aan zijn bewijslast.

21 747 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 januari 2021, 20/2904 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal (het college)
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 16 januari 2023
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. J.H.F. de Jong, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellant heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Jong. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.V. Volchenko.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontving van het college, met onderbrekingen, vanaf 25 oktober 2007 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Vanaf 5 januari 2017 stond appellant in de Basisregistratie Personen ingeschreven op adres X te [woonplaats] (uitkeringsadres).
      
    
    
      1.2.
      Naar aanleiding van een interne melding op 23 november 2018 dat appellant veel zou pinnen bij tankstations terwijl hij geen geldig kenteken op zijn naam heeft staan en weinig uitgaven voor levensonderhoud heeft en de themacontrole ‘Waterproof’ waaruit naar voren kwam dat appellant over het jaar 2018 een waterverbruik had van 1 m3, heeft een sociaal rechercheur/toezichthouder van de gemeente Veenendaal (sociaal rechercheur) in 2019 een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellant verstrekte bijstand. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 23 juli 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 januari 2020, heeft het college de bijstand van appellant na opschorting met ingang van 12 juli 2019 ingetrokken. Het hiertegen ingestelde beroep is bij uitspraak van de rechtbank van 19 november 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:6039 ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4.
      In het kader van het onderzoek heeft de sociaal rechercheur bij Vitens en Eneco verbruiksgegevens opgevraagd en appellant op 2 september 2019 verhoord. Aansluitend hebben zij op het uitkeringsadres een huisbezoek afgelegd waarbij de stand van de watermeter is opgenomen. De onderzoeksresultaten zijn vastgelegd in een rapport van 23 september 2019.
      
    
    
      1.5.
      De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 17 oktober 2019 (besluit 1) de bijstand van appellant met ingang van 5 januari 2017 in te trekken, de over de periode van 5 januari 2017 tot en met 11 juli 2019 gemaakte kosten van bijstand van hem terug te vorderen tot een bedrag van € 36.750,27 en bij besluit van 28 november 2019 (besluit 2) aan appellant een boete op te leggen ten bedrage van € 1.200,-.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 1 juli 2020 (bestreden besluit) heeft het college besluit 1 herroepen voor zover het de intrekking over de periode van 5 januari 2017 tot 1 januari 2018 betreft, de hoogte van de terugvordering over de periode van 1 januari 2018 tot en met 11 juli 2019 vastgesteld op € 18.381,45 en besluit 2 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, en de boete vastgesteld op € 600,-. Aan het bestreden besluit heeft het college voor wat betreft de periode van 5 januari 2017 tot en met 31 december 2017 ten grondslag gelegd dat de onderzoeksresultaten van het college geen toereikende grondslag vormen voor de conclusie dat appellant in deze periode zijn hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres heeft gehad. Voor die periode bestaat wel recht op bijstand. Voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 11 juli 2019 heeft het college aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het waterverbruik op het uitkeringsadres extreem laag was. De verklaring die appellant daarvoor heeft gegeven is onvoldoende om aan te nemen dat hij desondanks zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Appellant heeft de inlichtingenverplichting geschonden door niet aan het college te melden dat hij over deze periode niet zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Voor wat betreft de boete moet worden uitgegaan van verminderde verwijtbaarheid.
    
    
      1.7.
      Met ingang van 30 juli 2019 ontvangt appellant een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong).
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Intrekking 
        
      
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 1 januari 2018 tot en met 11 juli 2019. 
      
    
    
      4.2.
      Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
      
    
    
      4.3.
      Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft aangevoerd dat hij wel zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. 
      
    
    
      4.5.
      Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar zich het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
    
    
      4.6.
      Een waterverbruik van maximaal 7 m³ per jaar per huishouden – ongeacht het aantal personen van dit huishouden – is extreem laag. Een extreem laag waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dat dus de betrokkene niet zijn/haar hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Het is dan aan de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1986).
    
    
      4.7.
      Vast staat dat in de woning op het uitkeringsadres aan water is verbruikt in de periode 5 januari 2017 tot 7 februari 2018 4 m3, in de periode van 7 februari 2018 tot 6 maart 2019 1 m3 en dat in de periode van 6 maart 2019 tot 26 juni 2019 geen water is verbruikt. Ook staat vast dat de watermeter op 26 of 27 juni 2019 is vervangen, dat de nieuwe meter bij aanvang op 0 stond en dat de bij het huisbezoek de stand van de watermeter 1,56 m3 was.
    
    
      4.8.
      
        De Raad ziet aanleiding om bij de beoordeling onderscheid te maken in twee periodes, namelijk de periode van 1 januari 2018 tot en met 25 juni 2019 (periode 1) en de periode van 26 juni 2019 tot en met 11 juli 2019 (periode 2).
        
          Intrekking periode 1
        
      
    
    
      4.9.
      Voor periode 1 geldt het volgende. Het waterverbruik was gelet op 4.7 in periode 1 minder dan 7 m3 en dus extreem laag. Gelet op 4.6 betekent dit dat de vooronderstelling gerechtvaardigd is dat appellant in periode 1 niet zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres en is het aan appellant om aannemelijk te maken dat hij zijn hoofdverblijf in periode 1 wel op het uitkeringsadres had. Appellant is niet in deze bewijslast geslaagd.
    
    
      4.10.
      Appellant heeft aangevoerd dat niet valt uit te sluiten dat het lage waterverbruik aan de watermeter te wijten was. Ter onderbouwing van dat standpunt wijst appellant op het feit dat de watermeter op 26 juni 2019 is vervangen, en op een transcriptie van een telefoongesprek dat hij in februari 2020 met een medewerker van Vitens heeft gevoerd. Volgens appellant heeft die medewerker daarbij verklaard dat watermeters na 15 tot 20 jaar plegen te worden vervangen, omdat ze dan niet meer goed zijn. 
      
        4.10.1.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de transcriptie van het door appellant gevoerde telefoongesprek met Vitens blijkt niet dat is gesproken over de specifieke situatie op het uitkeringsadres, of over de reden voor vervanging van de watermeter op dat adres. Uit de transcriptie van het gesprek blijkt alleen dat de medewerker van Vitens heeft verklaard dat in het algemeen watermeters na ongeveer 15 á 20 jaar preventief worden vervangen om mogelijke problemen te voorkomen. Daarmee heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat de watermeter op het uitkeringsadres vanwege een defect – of een vermoeden van een defect – is vervangen. 
      
    
    
      4.11.
      Appellant heeft verder aangevoerd dat uit zijn elektriciteitsverbruik blijkt dat hij zijn hoofdverblijf wel op het uitkeringsadres had. Dat verbruik bedroeg in 2018 1.040 kWh. Dat is 55 % van het gemiddelde voor een eenpersoonshuishouden en dat verbruik was daarmee substantieel. Volgens appellant is het niet aannemelijk dat zijn elektriciteitsverbruik zo hoog was als hij zijn hoofdverblijf elders had. Het verbruik kan volgens hem ook niet worden verklaard door apparaten die elektriciteit verbruikten in zijn afwezigheid. Dat het verbruik lager was dan gemiddeld, kwam doordat hij zelden voor zichzelf kookte, hij regelmatig elders at en hij dan ook niet thuis was. Verwarming betrok hij via Patrimonium (de verhuurder), zodat dit het elektriciteitsverbruik niet beïnvloedde.
      
        4.11.1.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Dat op het uitkeringsadres een elektriciteitsverbruik van meer dan de helft van het gemiddelde verbruik van 1925 kWh (Nibud-cijfers) is gemeten, is op zichzelf niet voldoende om aannemelijk te maken dat appellant ondanks het extreem lage waterverbruik zijn hoofdverblijf wel op het uitkeringsadres had. Voor verbruik van elektriciteit is het niet nodig dat appellant op het uitkeringsadres verbleef. Niet valt uit te sluiten dat bij de afwezigheid van appellant in de woning wel elektriciteit is verbruikt bijvoorbeeld door de lampen aan te laten en/of door elektrische apparaten die op het elektriciteitsnet waren aangesloten, zoals een koelkast. De enkele stelling dat daarvan geen sprake was, is niet voldoende voor tegenbewijs.
      
    
    
      4.12.
      
        Uit 4.9. tot en met 4.11.1 volgt dat appellant er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat hij in periode 1 ondanks het extreem lage waterverbruik zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Nu appellant dit niet aan het college heeft gemeld, heeft hij de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden, als gevolg waarvan het recht op bijstand in periode 1 niet kan worden vastgesteld. Gelet daarop was het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht om de bijstand van appellant over deze periode in te trekken.
        
          Intrekking periode 2
        
      
    
    
      4.13.
      Voor periode 2 geldt het volgende. In de periode van 26 juni 2019 tot 2 september 2019 – waar periode 2 geheel binnen valt – bedroeg het waterverbruik op het uitkeringsadres 1,56 m3. Omgerekend naar een gemiddeld jaarverbruik is dit meer dan 7 m3 water. Dat is niet extreem laag. Het waterverbruik was in deze periode wel (zeer) laag. (Zeer) laag waterverbruik is een aanwijzing dat de betrokkene niet zijn hoofdverblijf heeft in de woning op het uitkeringsadres. Maar die enkele omstandigheid maakt dat nog niet aannemelijk. In zo’n geval is aanvullend bewijs nodig om aannemelijk te maken dat de betrokkene zijn hoofdverblijf niet heeft in de woning op dat adres. Alleen die aanwijzing is dus op zichzelf niet toereikend als grondslag voor intrekking van de bijstand. Vergelijk de uitspraak van 22 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1546.
    
    
      4.14.
      
        Het college heeft geen andere onderzoeksbevindingen ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Het college heeft geen nader onderzoek naar de hoofdverblijf van appellant in periode 2 gedaan, bijvoorbeeld door het verrichten van waarnemingen of het houden van een buurtonderzoek. Wel heeft het college vastgesteld dat in ieder geval ten tijde van het huisbezoek op 2 september 2019 niet kon worden aangetoond dat appellant niet zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Hieruit volgt dat het college voor periode 2 niet heeft voldaan aan zijn bewijslast. Het college heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat appellant ook in periode 2 niet zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. In zoverre slaagt het hoger beroep.
        
          De terugvordering
        
      
    
    
      4.15.
      
        Uit 4.9. tot en met 4.14 volgt dat de intrekking over periode 2 geen stand kan houden. Dat betekent dat ook de terugvordering over die periode geen stand kan houden. Het beroep slaagt daarom. 
        
          De boete
        
      
      
    
    
      4.16.
      De gemachtigde van het college heeft zich ter zitting nader op het standpunt gesteld dat met slechts het extreem lage waterverbruik niet voldaan is aan de verzwaarde bewijslast die geldt bij een boete. Dit betekent de grondslag aan de boete komt te ontvallen. Het hoger beroep slaagt ook hierom.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.17.
      Uit 4.9. tot en met 4.16. volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het de intrekking over periode 2, de gehele terugvordering en de boete betreft. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor zover het de intrekking over periode 2 betreft. In aanmerking genomen dat er geen grondslag bestaat voor de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over die periode en dat een terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, zal het bestreden besluit tevens worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft. De Raad zal het bestreden besluit ook vernietigen voor wat betreft de boete. De Raad zal het besluit van 17 oktober 2019 herroepen voor zover het de intrekking over periode 2 betreft en het besluit van 28 november 2019 geheel herroepen. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over periode 1. Omdat het gaat om een financiële uitwerking die de Raad niet zelf kan maken, zal het college worden opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 17 oktober 2019. 
      
    
    
      4.18.
      Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 1.674,- (twee punten) in beroep en op € 1.674,- (twee punten) in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.348,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juli 2020 gegrond en vernietigt dat besluit, voor zover het betreft de intrekking over de periode van 26 juni 2019 tot en met 11 juli 2019, de terugvordering en de boete;
      
      
        herroept het besluit van 17 oktober 2019 voor zover het de intrekking over de periode 26 juni 2019 tot en met 11 juli 2019 betreft;
      
      
        herroept het (boete) besluit van 28 november 2019;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 juli 2020; 
      
      
        draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 17 oktober 2019 te nemen voor zover het de terugvordering betreft met inachtneming van deze uitspraak, en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.348,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen, in tegenwoordigheid van B. van Dijk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.C.G. Okhuizen 
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. van Dijk