ECLI:NL:RVS:2023:488, Raad van State, 08-02-2023, 202105213/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verzoek van RTL Nederland om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken gedeeltelijk toegewezen. RTL Nederland heeft op 7 februari 2020 een Wob-verzoek bij de minister ingediend. Hierin is, kort samengevat, verzocht om informatie over de bedrijven in de domeinen Horeca, Retail en Ambacht die in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 onder verscherpt toezicht stonden bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA), Specifiek heeft RTL verzocht om alle rapporten van bevindingen die hebben geleid tot verscherpt toezicht, een Excel-bestand met informatie over alle bedrijven die in 2019 onder verscherpt toezicht stonden en om een overzicht van bedrijven die in 2019 onder verscherpt toezicht stonden en die op het moment van beslissen op het Wob-verzoek nog steeds onder verscherpt toezicht stonden.

202105213/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 7 juli 2021 in zaak nr. 21/3045 in het geding tussen:
    De Babbel Apeldoorn B.V., gevestigd te Apeldoorn,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2020 heeft de minister een verzoek van RTL Nederland om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken gedeeltelijk toegewezen.
    Bij besluit van 27 mei 2021 heeft de minister het door De Babbel daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juli 2021 heeft de rechtbank het door De Babbel  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de minister opnieuw op het bezwaar van De Babbel moet beslissen en bepaald dat de rapporten met betrekking tot De Babbel niet openbaar worden gemaakt tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De Babbel heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Babbel en Jumart Holding B.V. en [partij] hebben de toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 15 november 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.T.M. van Straaten en mr. M. Looijs, en De Babbel, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.C.J. Coumou, advocaat te Apeldoorn, en Jumart Holding B.V. en [partij], eveneens vertegenwoordigd door mr. H.C.J. Coumou, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wob-verzoek
    1.       RTL Nederland heeft op 7 februari 2020 een Wob-verzoek bij de minister ingediend. Hierin is, kort samengevat, verzocht om informatie over de bedrijven in de domeinen Horeca, Retail en Ambacht die in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 onder verscherpt toezicht stonden bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA), Specifiek heeft RTL verzocht om alle rapporten van bevindingen die hebben geleid tot verscherpt toezicht, een Excel-bestand met informatie over alle bedrijven die in 2019 onder verscherpt toezicht stonden en om een overzicht van bedrijven die in 2019 onder verscherpt toezicht stonden en die op het moment van beslissen op het Wob-verzoek nog steeds onder verscherpt toezicht stonden.
    Besluitvorming minister
    2.       De minister heeft bij besluit van 14 december 2020 besloten tot het gedeeltelijk openbaar maken van 1962 rapporten van bevindingen over 458 bedrijven die in 2019 onder verscherpt toezicht stonden. De openbaar gemaakte informatie ziet ook op de namen van de betreffende bedrijven. Een van de bedrijven die op enig moment in die periode onder verscherpt toezicht stond, is restaurant De Babbel.
    De minister heeft bij zijn besluit tot openbaarmaking toegelicht dat de rapporten van bevindingen de situatie bij bedrijven weergeven zoals die werd aangetroffen tijdens de controles door de inspecteurs en die hebben geleid tot het traject verscherpt toezicht. Bij zijn besluit heeft de minister een Excel-overzicht openbaar gemaakt. In dit overzicht is zichtbaar gemaakt welke bedrijven op 30 september 2020 nog steeds onder verscherpt toezicht stonden. De rapporten van bevindingen en het Excel-overzicht bevatten volgens de minister voldoende context-informatie en zijn niet dusdanig verouderd dat deze niet openbaar gemaakt kunnen worden.
    De minister heeft voorts toegelicht dat het publieke belang van openbaarheid van informatie is afgewogen tegen het te beschermen bijzondere belang van de belanghebbenden. Het belang van openbaarheid is doorslaggevend geweest om ook de namen van de bedrijven openbaar te maken. Volgens de minister is dit nodig om het publiek in het kader van voedselveiligheid een handelingsperspectief te kunnen bieden. Verder heeft de minister toegelicht dat de rapporten de feitelijke situatie beschrijven, zoals de inspecteurs die op de controledatum aantroffen. Daarbij heeft de minister benadrukt dat de situatie bij de bedrijven sindsdien kan zijn veranderd. Ook kan in de tussentijd sprake zijn van een bedrijfsovername door een andere ondernemer of een wisseling in de leiding van het betrokken bedrijf, aldus de minister. De minister heeft verder te kennen gegeven dat het de verantwoordelijkheid van RTL Nederland en van eventuele andere gebruikers van de openbaar gemaakte informatie is om op een zorgvuldige wijze om te gaan met deze informatie en de daarbij verstrekte context-informatie.
    In het besluit op bezwaar heeft de minister het besluit van 14 december 2020 gehandhaafd.
    Aangevallen uitspaak
    3.       De Babbel heeft beroep bij de rechtbank ingesteld, omdat zij het niet eens is met de openbaarmaking van haar bedrijfsnaam in drie rapporten van bevindingen, die zijn opgemaakt naar aanleiding van inspecties op 24 november 2017, 27 februari 2018 en 24 april 2018.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat De Babbel over de drie inspecties en de daarbij geconstateerde overtredingen een context heeft geschetst waarmee de inhoud van de rapporten, waarin de overtredingen zijn vastgelegd, in een ander licht wordt gezet. De rechtbank is daarom van oordeel dat juiste informatie over de geconstateerde overtredingen tijdens de derde inspectie, die tot het verscherpt toezicht heeft geleid, niet mag ontbreken. Hieronder valt niet alleen het corrigeren van de feitelijk onjuiste constatering dat de ruimtes bij de derde inspectie niet schoon waren, maar ook het niet betwiste feit dat De Babbel op dat moment al forse investeringen had gedaan in de keuken en keukeninstallaties. Volgens de rechtbank is hierbij van belang dat De Babbel zich ten tijde van de derde inspectie vrijwillig onder het toezicht van Bureau De Wit had onderworpen en bij meerdere controles kort nadien geen overtredingen zijn geconstateerd. Weliswaar wordt bij het openbaar maken een Excel-overzicht meegestuurd, waaruit blijkt dat De Babbel op 25 september 2020 niet meer onder verscherpt toezicht stond, maar deze context-informatie is volgens de rechtbank onvoldoende om de bijzondere omstandigheden van dit geval te kunnen dekken. Het publiek zal na openbaarmaking niet meer weten dan dat er overtredingen zijn geweest en dat op enig moment het verscherpt toezicht niet meer nodig was. Zonder aanvullende context-informatie kan openbaarmaking van de documenten tot onevenredige benadeling leiden van zowel De Babbel als van haar directeur, [gemachtigde]. Gelet op de rol van [gemachtigde] in de lokale horeca van Apeldoorn kan een onjuiste beeldvorming hem extra hard raken. Dat De Babbel dan wel [gemachtigde] bij vragen van derden uitleg kan geven doet daaraan niet af, omdat het kwaad dan al is geschied, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft het beroep van de Babbel daarom gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat de minister opnieuw op het bezwaar van De Babbel moet beslissen. Daarbij heeft de rechtbank te kennen gegeven dat de minister kan beslissen om de rapporten niet openbaar te maken vanwege onevenredige benadeling van de betrokkenen of om bij de openbaar te maken stukken een bijsluiter te voegen waarin de relevante context-informatie wordt gegeven.
    Hoger beroep minister
    4.       De minister voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij het publiek voldoende context-informatie heeft verschaft om de openbaar te maken documenten op juiste waarde te schatten. De rapporten beschrijven de feitelijke situatie op de bedrijven zoals die door de inspecteurs werd aangetroffen en in het Excel-overzicht is zichtbaar gemaakt welke bedrijven op 30 september 2020 nog steeds onder verscherpt toezicht stonden. Deze stukken bevatten voldoende context-informatie en zijn niet dusdanig verouderd dat de informatie daarom niet openbaar kan worden gemaakt. De minister voert ook aan dat het in het kader van openbaarmaking op grond van de Wob te ver gaat om met elke betrokkene in gesprek te gaan over ingezette verbetertrajecten en de daarbij ingeschakelde bureaus.
    De constatering dat een betrokkene het traject van verscherpt toezicht heeft verlaten, zoals blijkt uit de openbaar gemaakte Excel-lijst, is volgens de minister afdoende om aan het publiek duidelijk te maken dat een bedrijf inmiddels aan de geldende wet- en regelgeving voldoet. De minister wijst er verder op dat in een procedure die ziet op openbaarmaking van documenten op grond van de Wob, niet aan de orde kan komen of de in deze documenten vervatte informatie juist is. De minister erkent dat in het bij de rechtbank bestreden besluit abusievelijk is opgenomen dat in het proces-verbaal van bevindingen van de inspectie op 24 april 2018 zou staan dat de bedrijfsruimten en artikelen niet schoon waren. Deze verschrijving heeft verder geen gevolgen voor de openbaarmaking van de stukken, omdat het bestreden besluit niet openbaar wordt gemaakt. De minister voert ten slotte aan dat de omstandigheid dat [gemachtigde] in de lokale horeca een bekende is voor zijn rekening komt en geen bijzondere omstandigheid is die een rol kan spelen in de belangenafweging. Hij zou anders ook bevoordeeld kunnen worden boven de andere plaatselijke horeca-ondernemers, die geen zelf gekozen functie in de plaatselijke horeca vervullen, aldus de minister.
    Wettelijk kader
    5.       Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidde: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
    Beoordeling Afdeling
    6.       Centraal in deze zaak staat de vraag of de minister de bedrijfsnaam van de Babbel in informatie over toezicht en inspecties bij De Babbel, zoals neergelegd in een drietal rapporten van bevindingen, openbaar mocht maken.
    De Afdeling stelt voorop dat uitgangspunt van de Wob is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij zwaarwichtige belangen als bedoeld in artikelen 10 en 11 van de Wob zich daartegen verzetten. Dat geldt ook als een Wob-verzoek, zoals in dit geval, betrekking heeft op informatie over door een bestuursorgaan uitgevoerd toezicht, waaronder informatie over onder toezicht staande ondernemingen. Indien er een belangenafweging dient te worden gemaakt, weegt het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2263). De op 1 mei 2022 in werking getreden Wet open overheid gaat daar ook van uit.
    De informatie waarom is verzocht heeft betrekking op de inspectie- en toezichthoudende taak van de NVWA ten aanzien van bedrijven die onder de domeinen Horeca, Retail en Ambacht vallen. Het openbaar maken van informatie over de wijze waarop een toezichthouder toezicht houdt op bedrijven dient het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Openbaarmaking van deze informatie draagt bij aan het maatschappelijk debat en vergroot de transparantie van het toezicht door de NVWA. Dit sluit aan bij een ontwikkeling in wet- en regelgeving en in de bestuurspraktijk van toezichthouders om in toenemende mate actief toezichtinformatie over ondernemingen openbaar te maken. Vergelijk artikel 44 van de Gezondheidswet en de uitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468.
    7.       In dit geval heeft de minister zich bij de besluitvorming terecht op het standpunt gesteld dat het publieke belang van openbaarmaking van overheidsinformatie waaruit blijkt voor welke bedrijven een verscherpt toezicht-traject wordt gevolgd een zwaarwegend belang is, omdat deze informatie inzicht geeft hoe in een bepaald bedrijf wordt omgegaan met de regelgeving op het gebied van voedselveiligheid. Voor de minister is het publieke belang van openbaarheid van deze informatie doorslaggevend geweest om zo het publiek in het kader van voedselveiligheid een handelingsperspectief te bieden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat dit publieke belang van openbaarmaking niet in voldoende mate kan worden gediend door een geanonimiseerde openbaarmaking van de inspectierapporten, zoals De Babbel bepleit. Dit is slechts anders indien openbaarmaking leidt tot onevenredig nadeel van het betrokken bedrijf en het belang van het voorkomen van onevenredig nadeel zwaarder weegt dan het publieke belang van openbaarmaking. Daarvan is slechts sprake als zich bijzondere omstandigheden voordoen. Zo kan de aard van de verzochte informatie meebrengen dat openbaarmaking niet, of niet zonder context, mag plaatsvinden. Zo gaat het bij informatie over toezicht en controles regelmatig om informatie die zich in de fase voorafgaand aan een handhavingstraject bevindt en kan er in het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling aanleiding bestaan om de verzochte informatie te voorzien van context-informatie, bijvoorbeeld in de vorm van een disclaimer of het verstrekken daarbij van een update met een weergave van de huidige stand van zaken, waardoor onevenredige gevolgen worden weggenomen.
    8.       In deze zaak heeft de minister bij de afweging van de belangen onder ogen gezien dat de inspectierapporten een beeld schetsen van de situatie zoals die bij het betrokken bedrijf was aangetroffen ten tijde van het constateren van de overtredingen en dat de situatie in een latere periode kan zijn verbeterd of op orde kan zijn. In het geval van De Babbel is onbestreden dat bij de eerste hercontrole door de NVWA op 17 juli 2018 in het kader van het verscherpt toezicht geen overtredingen meer zijn geconstateerd en dat het bedrijf vanaf 28 maart 2019 niet langer onder verscherpt toezicht stond. Daarom heeft de minister bij zijn besluit tot openbaarmaking ook een Excel-overzicht verstrekt. Uit het overzicht blijkt dat De Babbel op 30 september 2020 niet langer onder verscherpt toezicht stond. De Afdeling is van oordeel dat de minister met deze wijze van openbaarmaking het publieke belang van openbaarmaking van de bedrijfsnaam en informatie over toezicht en inspecties bij De Babbel zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van De Babbel bij het voorkomen van onevenredige benadeling van haar bedrijf. De minister was in dit geval niet gehouden om nog meer context-informatie te geven bij zijn besluit tot openbaarmaking. De minister heeft verder op goede gronden overwogen dat de omstandigheid dat het openbaren van de naam van de Babbel te herleiden is tot de naam van [gemachtigde], die ten tijde van de betreffende inspecties de exploitant van De Babbel was, de belangenafweging in dit geval niet anders maakt. Ook heeft de minister terecht gesteld dat de foutieve weergave in het besluit op bezwaar van wat er feitelijk in het 3e proces-verbaal van bevindingen staat niet tot vernietiging van dit besluit behoeft te leiden, nu de minister deze fout in dit besluit heeft erkend en dit besluit niet openbaar wordt gemaakt. Dat betekent dat de Afdeling het oordeel van de rechtbank niet deelt.
    Het betoog van de minister slaagt.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van De Babbel ongegrond verklaren. Dit betekent dat de besluitvorming van de minister in stand blijft. De minister heeft dus terecht besloten tot openbaarmaking van informatie over De Babbel, waaronder haar bedrijfsnaam en de rapporten van bevindingen. Bij de openbaarmaking dient kenbaar gemaakt te worden dat De Babbel vanaf 28 maart 2019 niet langer onder verscherpt toezicht stond. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, hoeft de minister ook geen nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 7 juli 2021 in zaak nr. 21/3045;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023
    818