ECLI:NL:RVS:2018:221, Raad van State, 24-01-2018, 201605709/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, het verzoek van [appellante A] en anderen om intrekking van de omgevingsvergunningen voor een biomassavergistingsinstallatie (hierna: de installatie) aan de [locatie 1] te Klarenbeek afgewezen.

201605709/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], wonend te Klarenbeek, gemeente Apeldoorn, en anderen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2016 in zaak nr. 16/518 in het geding tussen:
    
    [appellante A] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 december 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, het verzoek van [appellante A] en anderen om intrekking van de omgevingsvergunningen voor een biomassavergistingsinstallatie (hierna: de installatie) aan de [locatie 1] te Klarenbeek afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 16 juni 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellante A] en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is ingesteld door [appellant B] en [appellante C] en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2017, waar [appellante A] en anderen, bijgestaan door mr. A.M. Wiechers, rechtsbijstandsverlener te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door G.L ter Brugge en O. Toeset, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [maat A] en [maat B], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 28 april 2006 heeft het college een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een vleesvarkenshouderij aan de [locatie 1]. Bij besluit van 6 mei 2009 heeft het college een veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor het realiseren van een biomassavergistingsinstallatie. Bij besluit van 22 juli 2009 heeft het college vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van de installatie.
    
        Deze vergunningen worden thans op grond van het overgangsrecht bij de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelijkgesteld met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo.
    
    2.    Ten tijde van het besluit van 23 december 2015 was de installatie nog niet opgericht en in werking gebracht. [appellante A] en anderen willen dat de vergunningen voor de installatie worden ingetrokken, omdat zij verwachten dat het in werking zijn van de installatie negatieve gevolgen zal hebben voor hun woon- en leefomgeving. Het college heeft geweigerd de vergunningen in te trekken. Daarbij heeft het van belang geacht dat de Maatschap te kennen heeft gegeven dat zij nog steeds gebruik wil maken van de vergunningen.
    
    Belanghebbendheid
    
    3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante C] en [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank zijn zij geen belanghebbenden bij het besluit van 23 december 2015, nu zij op een afstand van respectievelijk 6,5 km en 940 m wonen van het perceel [locatie 1] en geen zicht zullen hebben op de installatie. Daarbij heeft de rechtbank verder in aanmerking genomen dat het niet aannemelijk is dat ter plaatse van de woningen of percelen van [appellante C] en [appellant B] gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden van de installatie.
    
    4.    [appellante C] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij stelt dat zij belanghebbende is bij het besluit van 23 december 2015, omdat zij een woning aan de [locatie 2] bezit, gelegen op minder dan 150 m afstand van het perceel [locatie 1].
    
    4.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    
    4.2.    Het college heeft ter zitting verklaard dat het niet betwist dat [appellante C] een woning aan de [locatie 2] in eigendom heeft. Het college heeft voorts niet weersproken dat, gelet op de afstand tot het perceel waarop de installatie is voorzien, ter plaatse van de woning gevolgen van enige betekenis van de installatie kunnen worden ondervonden. [appellante C] is dan ook belanghebbende bij het besluit van 23 december 2015, zodat de rechtbank haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij stelt dat hij belanghebbende is bij het besluit van 23 december 2015, omdat hij woont aan een weg waarvan het verkeer van en naar de installatie gebruik zal maken.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat belanghebbende bij dat besluit, tenzij gevolgen van enige betekenis ontbreken.
    
    5.2.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant B] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb en heeft derhalve terecht zijn beroep niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daartoe terecht overwogen dat ter plaatse van de woning van [appellant B], op ongeveer 940 m van het perceel, geen zicht op de installatie zal bestaan en dat niet aannemelijk is dat daar gevolgen van enige betekenis van de installatie worden ondervonden. Voorts is niet aannemelijk dat de verkeersintensiteit ter hoogte van de woning van [appellant B] door het in werking zijn van de installatie zodanig zal toenemen, dat hij daarvan gevolgen van enige betekenis zal ondervinden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Voorschrift over vervallen vergunning
    
    6.    [appellante A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de milieu-omgevingsvergunning voor de installatie van rechtswege is vervallen, omdat in de overwegingen van het besluit van 6 mei 2009 staat dat de vergunning vervalt, indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht. Volgens [appellante A] en anderen moet deze overweging, hoewel niet als voorschrift aan de vergunning verbonden, wel als voorschrift worden gezien. Daartoe voeren zij aan dat de overweging in de gebiedende wijs is gesteld en dat in verschillende overwegingen staat dat de inrichting ergens aan moet voldoen, terwijl dat niet als voorschrift aan de vergunning is verbonden.
    
    6.1.    De vergunning van 6 mei 2009 is verleend krachtens de Wet milieubeheer. Ten tijde van het verlenen van die vergunning was in artikel 8.18 van die wet bepaald dat de vergunning voor een inrichting vervalt indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden is voltooid en in werking gebracht. Sinds 1 oktober 2010 moet de vergunning worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning waarop de Wabo van toepassing is. In de Wabo is, anders dan in de Wet milieubeheer, niet bepaald dat een vergunning voor een inrichting vervalt indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht. In zoverre heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de vergunning van rechtswege is vervallen.
    
        Ten aanzien van het betoog dat uit de overwegingen van het besluit van 6 mei 2009 volgt dat de vergunning is vervallen, overweegt de Afdeling dat de in het besluit opgenomen overwegingen slechts dienen ter motivering van het besluit en op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven roepen. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de door [appellante A] en anderen bedoelde overweging niet kan worden aangemerkt als een voorschrift bij het besluit van 6 mei 2009. Die overweging betrof niet meer dan een herhaling van het destijds geldende artikel 8.18 van de Wet milieubeheer. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de vergunning van 6 mei 2009 niet van rechtswege is vervallen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Onjuiste of onvolledige opgave
    
    7.    [appellante A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning van 22 juli 2009 op grond van artikel 5.19 van de Wabo had kunnen en moeten intrekken, omdat de vrijstelling destijds ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend. Volgens hen volgt uit de ruimtelijke onderbouwing van april 2009 dat bij de verlening van de vrijstelling van cruciaal belang is geweest dat werd voldaan aan de eis dat minimaal 50% van de mest afkomstig is van het eigen bedrijf. Op grond van de bij de aanvraag overgelegde gegevens was overduidelijk dat aan die eis niet kon worden voldaan, aldus [appellante A] en anderen.
    
    7.1.    Artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
    
    "Het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, kan de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend."
    
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het voor de intrekking van een vergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo noodzakelijk is dat vaststaat dat de vergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend.
    
    7.3.    Op zichzelf is juist dat uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het voldoen aan de eis dat minimaal 50% van de mest van het eigen bedrijf afkomstig is, van groot belang werd geacht voor het kunnen verlenen van medewerking aan de installatie. Aan de hand van de bij de aanvraag overgelegde gegevens heeft het college kunnen beoordelen of aan die eis werd voldaan. Het heeft in de overgelegde gegevens echter geen aanleiding gezien de vrijstelling te weigeren. Aangezien [appellante A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens onjuist zijn, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de vrijstelling destijds wegens onjuistheden in de overgelegde gegevens is verleend. Voor zover juist zou zijn dat, zoals [appellante A] en anderen stellen, uit de bij de aanvraag overgelegde gegevens blijkt dat niet aan de 50%-eis kan worden voldaan, leidt dat niet tot een ander oordeel. Weliswaar zou dat mogelijk betekenen dat het college destijds een onjuiste beslissing heeft genomen, maar niet dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens onjuist zijn. [appellante A] en anderen hadden hun standpunt dat de aanvraag in strijd is met de 50%-eis in een procedure tegen de vrijstelling aan de orde kunnen stellen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gewijzigd beleid
    
    8.    [appellante A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat uit het bestemmingsplan "Buitengebied Het Woud" en de bijbehorende milieueffectrapportage blijkt dat sprake is van een beleidswijziging die inhoudt dat een mestvergister ter plaatse niet meer is toegestaan. Op grond van deze beleidswijziging had het college de omgevingsvergunningen voor de installatie moeten intrekken, aldus [appellante A]. Dat het perceel op de verbeelding van het bestemmingsplan de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - mestvergisting" heeft, doet daar volgens hen niet aan af, omdat de planregels niets regelen over die aanduiding, zodat daaraan geen betekenis toekomt.
    
    8.1.    Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning."
    
    8.2.    Vaststaat dat gedurende de in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vermelde termijnen geen handelingen waren verricht met gebruikmaking van de voor de installatie verleende vergunningen, zodat het college bevoegd was die vergunningen in te trekken.
    
    8.3.    Uit het bestemmingsplan en de daarbij behorende milieueffectrapportage kan niet worden afgeleid dat het gemeentebestuur een mestvergister op deze locatie thans zonder meer niet aanvaardbaar acht. De rechtbank heeft er in dat verband terecht op gewezen dat het perceel in het bestemmingsplan de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - mestvergisting" heeft gekregen. Daargelaten welke betekenis aan die aanduiding toekomt bij afwezigheid van planregels terzake, wijst die aanduiding erop dat het gemeentebestuur het realiseren van een mestvergister op deze locatie nog steeds aanvaardbaar acht.
    
        Maar ook als het beleid wel zou zijn gewijzigd, was het college niet gehouden de vergunningen in te trekken. Omdat de vergunningen onherroepelijk zijn en de Maatschap heeft aangegeven nog gebruik te willen maken van de vergunningen, heeft het college geweigerd de vergunningen in te trekken. Het heeft de Maatschap tot 1 juli 2017 de tijd gegeven om de installatie alsnog te bouwen en in gebruik te nemen. Als na die datum geen gebruik is gemaakt van de vergunningen, zal het college opnieuw beoordelen of het tot intrekking overgaat. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college dit niet in redelijkheid heeft kunnen doen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    Het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellante C], is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellante C] niet-ontvankelijk is verklaard.
    
        Het hoger beroep is voor het overige ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
        Aangezien de beroepsgronden van [appellante C] gelijk zijn aan die van de andere appellanten en uit het voorgaande volgt dat de rechtbank hun beroepen terecht ongegrond heeft verklaard, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, ook het beroep van [appellante C] ongegrond verklaren.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    11.    Toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellante C], gegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep voor het overige ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2016 in zaak nr. 16/518, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante C] niet-ontvankelijk heeft verklaard;
    
    IV.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    
    V.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante C] ongegrond
    
    VI.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellante A] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
        Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulst, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel
    voorzitter;        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
    
    402-457-687.