ECLI:NL:RVS:2023:2218, Raad van State, 07-06-2023, 202206279/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2022 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Buiksloterham 8e herziening" vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft betrekking op kavel 19 in Buiksloterham. Dit terrein ligt al een aantal jaren braak. Op kavel 19 worden woningen met commerciële ruimten in de plint en een school ontwikkeld. Voor deze voorziene ontwikkeling was een herziening van het voorheen geldende bestemmingsplan nodig. VvE "Loft4You" is een vereniging van eigenaars van appartementsrechten aan kavel 20F, dat is gelegen tussen de Ridderspoorweg, de Papaverweg en de Boterbloemstraat. Kavel 20F grenst aan kavel 19. De andere appellanten zijn [appellant A], die woont aan de [locatie 1], en [appellant B], die woont aan de [locatie 2]. Zij wonen ook allebei tegenover Kavel 19. VvE "Loft4You" en anderen kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen, omdat zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat.

202206279/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    Vereniging van eigenaars "Loft4You" (hierna: VvE "Loft4You"), gevestigd te Amsterdam, gemeente Haarlemmermeer, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buiksloterham 8e herziening" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de VvE "Loft4You" en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    VvE "Loft4You" en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2023, waar VvE "Loft4You" en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. M.W. van der Hulst, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door B. Thier en mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan heeft betrekking op kavel 19 in Buiksloterham. Dit terrein ligt al een aantal jaren braak. Op kavel 19 worden woningen met commerciële ruimten in de plint en een school ontwikkeld. Voor deze voorziene ontwikkeling was een herziening van het voorheen geldende bestemmingsplan nodig.
    2.       VvE "Loft4You" is een vereniging van eigenaars van appartementsrechten aan kavel 20F, dat is gelegen tussen de Ridderspoorweg, de Papaverweg en de Boterbloemstraat. Kavel 20F grenst aan kavel 19. De andere appellanten zijn [appellant A], die woont aan de [locatie 1], en [appellant B], die woont aan de [locatie 2]. Zij wonen ook allebei tegenover Kavel 19.
    VvE "Loft4You" en anderen kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen, omdat zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Gronden van het beroep
    Herijking van het Investeringsbesluit Buiksloterham
    4.       VvE "Loft4You" en anderen betogen dat de Herijking van het Investeringsbesluit Buiksloterham (hierna: de HIB), vastgesteld door de raad op 10 november 2020, niet ten grondslag kan worden gelegd aan het bestemmingsplan en dat het besluit daarmee onvoldoende gemotiveerd is. Een investeringsnota, zoals de HIB, is geen wettelijk instrument. De HIB kan niet gelijkgesteld worden met een structuurvisie, omdat deze daarvoor te veel details bevat. De HIB heeft namelijk ook spelregels en een zogenoemde spelregelkaart. Verder wijzen zij erop dat in het "Plan- en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen" (hierna: Plaberum), vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, niet is voorgeschreven dat die spelregels en spelregelkaart in de HIB worden opgenomen.    
    4.1.    De raad heeft toegelicht dat de HIB na uitvoerige participatie door gebruikers en bewoners is vastgesteld en de voornaamste "onderlegger" van de herziening is. De HIB is volgens de raad een vertaling en uitwerking van onder meer de Structuurvisie Amsterdam 2040 (hierna: de structuurvisie), door de raad vastgesteld op 17 februari 2011. Het staat de raad vrij om een beleidsdocument zoals de HIB ten grondslag te leggen aan een bestemmingsplan, ongeacht de mate van detaillering, aldus de raad.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het besluit voldoende gemotiveerd. Het staat de raad vrij in de toelichting op het bestemmingsplan naar eerdere beleidsdocumenten te verwijzen. Bovendien hebben VvE "Loft4You" en anderen niet aangevoerd dat de HIB in strijd is met de structuurvisie of andere beleidsdocumenten of wet- of regelgeving, afgezien van de m.e.r.-regeling die de Afdeling in overweging 5 en verder behandelt. Het enkele feit dat de HIB meer onderdelen bevat dan strikt noodzakelijk op grond van het Plaberum, wat daar ook van zij, maakt niet dat de HIB daarmee in strijd is.
    De Afdeling wijst er verder op dat de motivering van het besluit niet beperkt is tot een verwijzing naar de HIB en dat het betoog van VvE "Loft4You" en anderen dat het besluit onvoldoende gemotiveerd is in zoverre ook niet kan slagen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beoordelingsplicht milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.)
    5.       VvE "Loft4You" en anderen betogen dat de raad ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Het bestemmingsplan wijzigt de bouwregels en de maximale "floorspace" index (hierna: fsi index). Daardoor zijn er meer woningen mogelijk en ontstaan er extra bouwmogelijkheden.
    Verder betogen VvE "Loft4You" en anderen dat er aan de HIB eveneens een m.e.r.-beoordeling ten grondslag had moeten liggen. Het besluit is daar namelijk op gebaseerd. Omdat de HIB 4.575 meer woningen mogelijk maakt dan het investeringsbesluit van 2006, wordt aan de drempelwaarde van kolom 2 voldaan. Dat betekent dat voor een structuurvisie zoals de HIB een m.e.r.-plicht geldt.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat voor de HIB geen m.e.r.-plicht geldt. De plannen waarvoor een m.e.r.-plicht geldt, genoemd in kolom 3, categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, zijn beperkt tot de structuurvisie, bedoeld in de artikelen 2.1, 2.3 en 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), en het plan, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Blijkens de wettekst van deze artikelen, gaat het daarbij om structuurvisies en bestemmingsplannen. Voor een investeringsbesluit zoals de HIB geldt daarom geen m.e.r.-plicht. Het betoog van VvE "Loft4You" en anderen dat de HIB wat betreft het Besluit mer gelijkgesteld moet worden met een structuurvisie, volgt de Afdeling niet. Zoals de raad heeft toegelicht, is de HIB een vertaling en uitwerking van de structuurvisie.
    Over het maken van een m.e.r.-beoordeling voor het nu voorliggende bestemmingsplan overweegt de Afdeling het volgende. De voorgenomen woningbouwontwikkeling is onderdeel van het grotere stedelijk ontwikkelingsproject Buiksloterham, dat gefaseerd wordt ontwikkeld. Voor dit project Buiksloterham is op 16 december 2009 een bestemmingsplan vastgesteld dat voorzag in een deel van dit stedelijk ontwikkelingsproject, te weten in ruim 3.000 woningen. Voor het gehele stedelijk ontwikkelingsproject is toen ook een milieueffectrapport opgesteld. Omdat het nu aan de orde zijnde bestemmingsplan niet kan worden aangemerkt als het eerste ruimtelijke besluit dat voorziet in een deel van de activiteit waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt, kan wat hierover in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer is bepaald, niet aan de orde komen in de onderhavige procedure. De m.e.r.-beoordelingsplicht was gekoppeld aan dat bestemmingsplan uit 2009 en niet aan het voorliggende bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Windklimaat
    6.       VvE "Loft4You" en anderen betogen dat er ten onrechte geen windstudie is uitgevoerd. Zij vrezen voor windhinder, omdat het plan gebouwen van 30 m en een hoogteaccent van 40 m mogelijk maakt. Nu al ervaren zij gevaarlijke situaties bij harde wind, waardoor windschermen afbreken en rondvliegen. VvE "Loft4You" en anderen wijzen op de NEN 8100, die voorschrijft dat er bij een hoogte van meer dan 30 m altijd een onderzoek naar de gevolgen van wind moet worden gedaan en dat in andere gevallen door een specialist moet worden beoordeeld of een dergelijk onderzoek moet worden uitgevoerd. Daaraan heeft de raad niet voldaan.
    6.1.    In artikel 4.2, aanhef en onder t, van het voorgaande bestemmingsplan "Buiksloterham", ongewijzigd bij het hier voorliggende bestemmingsplan, is geregeld dat de aanvrager van een bouwvergunning voor een gebouw hoger dan 30 m verplicht is een rapport te overleggen waaruit de gevolgen van het gebouw op het gebied van windhinder blijken. Dit is ook in de zogenoemde "bouwenvelop" vastgelegd, aldus de raad. Op basis van de structuurvisie heeft de raad geoordeeld dat ter plaatse van het bestemmingsplan sprake is van een aanvaardbaar windklimaat.
    6.2.    Artikel 4.2, aanhef en onder t, van bestemmingsplan "Buiksloterham" regelt dat de vergunningsaanvrager van een gebouw hoger dan 30 m verplicht is een onderzoek naar de gevolgen van wind over te leggen. Het enkele overleggen van zo’n onderzoek is onvoldoende om te verzekeren dat er geen onaanvaardbare gevolgen voor het windklimaat van omwonenden zullen optreden. In de planregels is immers niet geregeld dat een omgevingsvergunning wordt geweigerd indien uit onderzoek blijkt dat het realiseren van het bouwplan als gevolg heeft dat de windhinder ter plaatse onaanvaardbaar is. Evenmin is vastgelegd wanneer sprake is van zulke onaanvaardbare windhinder. De door de raad aangehaalde "bouwenvelop", die de Afdeling overigens niet heeft kunnen inzien, biedt onvoldoende zekerheid dat de omgevingsvergunning geweigerd zal worden indien er onaanvaardbare gevolgen voor het windklimaat van omwonenden zullen optreden.
    Omdat het bestemmingsplan niet verzekert dat er voor VvE "Loft4You" en anderen geen onaanvaardbaar windklimaat ontstaat, is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Evenredigheid
    7.       VvE "Loft4You" en anderen betogen dat zij met de vaststelling van het bestemmingsplan onevenredig in hun belangen zijn geraakt. Uit de bezonningsstudie blijkt dat, door aan de Boterbloemstraat een bouwhoogte van 30 m toe te staan, een deel van de woningen van kavels 20E en 20F minder dan twee uur daglicht per dag hebben. Dat betekent dat er niet aan de normen van onderzoeksinstituut TNO wordt voldaan. Uit de schaduwstudie bij de nota van zienswijzen blijkt dat de hoge gebouwen aan de Boterbloemstraat de zon tegenhouden op de momenten dat die juist op de gevels van kavels 20E en 20F begint te schijnen.
    VvE "Loft4You" en anderen erkennen dat het volgens het vorige bestemmingsplan aan de Boterbloemstraat al mogelijk was om tot 30 meter te bouwen, en dat dit aan het Johan van Hasseltkanaal zelfs 45 meter was. Zij wijzen echter op het "waterbedeffect" dat optreedt bij de wijziging van dit bestemmingsplan. Doordat de maximale fsi index is verhoogd en doordat aan het Johan van Hasseltkanaal grotendeels nog maar tot 20 meter mag worden gebouwd, zal de ontwikkelaar gedwongen zijn om hoger te bouwen tegenover kavels 20E en 20F. VvE "Loft4You" en anderen wijzen er daarbij op dat de maximale bouwhoogtes aan het Johan van Hasseltkanaal juist zijn verlaagd om schaduwwerking voor toekomstige bewoners te minimaliseren, zo blijkt uit de toelichting. Zij stellen dat ook met de belangen van de huidige bewoners rekening moet worden gehouden.
    7.1.    Het betoog van VvE "Loft4You" en anderen kan niet slagen. Het bestemmingsplan heeft de maximale bouwhoogte aan de Boterbloemstraat in dit bestemmingsplan niet verhoogd en zelfs verlaagd bij het Johan van Hasseltkanaal. Onder het vorige bestemmingsplan konden VvE "Loft4You" en anderen daarom al geconfronteerd worden met een bouwhoogte van 30 m tegenover hun woningen. De verslechtering in het woon- en leefklimaat van appellanten is daarom geen gevolg van het hier voorliggende bestemmingsplan en kan daarom niet tot vernietiging van het vaststellingsbesluit leiden. Het waterbedeffect, wat daar ook van zij, doet daar niet aan af. De raad heeft er bovendien op gewezen dat ook met de hogere maximale fsi index er binnen het plangebied nog voldoende ruimte is om te variëren met bouwhoogtes. De Afdeling ziet in het betoog van VvE "Loft4You" en anderen geen aanleiding om aan die stelling te twijfelen. Verder heeft de raad er op de zitting op gewezen dat de bezonningssituatie voor kavel 20 als geheel verbetert. De raad heeft er ten slotte op gewezen dat er in een stedelijke, dichtbebouwde omgeving zoals Buiksloterham schaduwwerking niet kan worden voorkomen.
    Verder overweegt de Afdeling dat, voor zover VvE "Loft4You" en anderen vrezen voor schaduw door het hoogteaccent van kavel 19A, het niet aannemelijk is dat de bewoners van kavel 20E en 20F daar ernstige gevolgen van zullen ondervinden. Het hoogteaccent is slechts 10 m hoger dan de maximale bouwhoogte onder het vorige bestemmingsplan, en bovendien ligt kavel 19A ten noordwesten van de kavels 20E en 20F zodat er vanuit die richting hoe dan ook weinig zon te verwachten is.
    Om al deze redenen is de Afdeling van oordeel dat de raad redelijkerwijs heeft mogen stellen dat het bestemmingsplan niet leidt tot onaanvaardbare situatie waar het gaat om de bezonning op de woningen van Kavel 20E en 20F.
    Het betoog slaagt niet.
    Samenhang met kavel 18
    8.       VvE "Loft4you" en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat onduidelijk is hoe de samenhang tussen kavel 18 en 19 is geborgd. Op kavel 18 mag volgens het vigerende bestemmingsplan namelijk nog steeds tot 45 meter gebouwd worden aan het Johan van Hasseltkanaal. De raad had een bestemmingsplan voor het gehele gebied van kavel 18 en 19 moeten vaststellen, aldus VvE "Loft4You" en anderen.
    8.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Naar het oordeel van de Afdeling is er geen sprake van een zodanige ruimtelijke samenhang tussen het plangebied en kavel 18 dat de raad geen afzonderlijk bestemmingsplan mocht vaststellen voor kavel 19. VvE "Loft4You" en anderen hebben onvoldoende aangevoerd voor de conclusie dat een dergelijke samenhang wel bestaat. Verder heeft de raad op de zitting toegelicht dat de ideeën over kavel 19 in een verder stadium waren dan die van kavel 18 en dat daarom eerder het bestemmingsplan voor kavel 19 is vastgesteld. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad heeft toegelicht dat voor kavel 18 inmiddels een procedure om het bestemmingsplan te herzien in gang is gezet. De hoogte van 45 meter aan het Johan van Hasseltkanaal zal daarin niet terugkomen, conform de spelregelkaart op pagina 92 en 93 van de HIB. De Afdeling ziet geen reden om aan deze toelichting te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met beleidsdocumenten
    9.       Ten slotte stellen VvE "Loft4You" en anderen dat het bestemmingsplan in strijd is met de Amsterdamse referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen, en met het manifest Circulair Buiksloterham.
    9.1.    Zonder motivering valt niet in te zien waarom het bestemmingsplan in strijd zou zijn met de Amsterdamse referentienorm en het manifest. De raad heeft bovendien toegelicht dat binnen het gehele gebied Buiksloterham nagenoeg aan de referentienormen wordt voldaan en dat het plangebied daarbinnen slechts een beperkte schakel is. Verder heeft de raad erop gewezen dat het manifest een van de onderliggende stukken van de HIB is. Verder overweegt de Afdeling dat, zelfs als niet volledig wordt voldaan aan de ambities uit de genoemde beleidsdocumenten, dit niet betekent dat het besluit daarmee onrechtmatig is. Hetgeen VvE "Loft4You" en anderen hebben aangevoerd, leidt dan ook volgens de Afdeling niet tot de conclusie dat het bestemmingsplan in strijd met gemeentelijk beleid is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     In wat VvE "Loft4You" en anderen hebben aangevoerd over het ontbreken van een materiële norm voor windhinder waaraan bij vergunningverlening getoetst kan worden, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    11.     Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak alsnog:
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 6.2, de daar omschreven gebreken te herstellen, en;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    12.     Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    13.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Amsterdam op:
    -         om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 6.2 het daar omschreven gebrek te herstellen, en;
    -         de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023
    361-1008