ECLI:NL:RVS:2021:2747, Raad van State, 08-12-2021, 202101883/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rivierenland aan [vergunninghoudster] een waterwetvergunning verleend op grond van artikel 3.2 van de Keur Waterschap Rivierenland 2014 ten behoeve van de bouw van twee dijkwoningen en het plaatsen van keerwanden op het perceel aan de [locatie 1] in Ophemert. De dijkwoningen komen voor een groot deel in de beschermingszone van de primaire waterkering en voor een klein deel in de primaire waterkering ter plaatse van het perceel [locatie 1] in Ophemert. Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college de bezwaren van [appellant] ongegrond verklaard en het besluit van 11 maart 2019 in stand gelaten. [appellant] woont aan de [locatie 2] in Ophemert, tegenover het perceel aan de [locatie 1] waarvoor de waterwetvergunning is verleend. [appellant] stelt dat de bouw van de twee dijkwoningen de veiligheid van de dijk aantast.

202101883/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ophemert, gemeente West Betuwe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 februari 2021 in zaak nr. 19/7199 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rivierenland (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college aan [vergunninghoudster] een waterwetvergunning verleend op grond van artikel 3.2 van de Keur Waterschap Rivierenland 2014 (hierna: de Keur) ten behoeve van de bouw van twee dijkwoningen en het plaatsen van keerwanden op het perceel aan de [locatie 1] in Ophemert.
    Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.P.J. Steenland-Mulder en J.G.L. van Koeveringe, zijn verschenen. Verder is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college op grond van artikel 3.2 van de Keur aan [vergunninghoudster] een waterwetvergunning verleend voor de bouw van twee dijkwoningen en het plaatsen van keerwanden. De dijkwoningen komen voor een groot deel in de beschermingszone van de primaire waterkering en voor een klein deel in de primaire waterkering ter plaatse van het perceel [locatie 1] in Ophemert. Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college de bezwaren van [appellant] ongegrond verklaard en het besluit van 11 maart 2019 in stand gelaten.
    2.       [appellant] woont aan de [locatie 2] in Ophemert, tegenover het perceel aan de [locatie 1] waarvoor de waterwetvergunning is verleend. [appellant] stelt dat de bouw van de twee dijkwoningen de veiligheid van de dijk aantast. Volgens [appellant] is het college bij de vergunningverlening ten onrechte afgeweken van de beleidsregels genaamd "Beleidsregel van het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland houdende beleidsregels behorende bij de Keur Waterschap Rivierenland 2014" (hierna: de beleidsregels Keur 2014), die nieuwbouw in de waterkering uit veiligheidsoverwegingen verbieden. Daarnaast vreest [appellant] voor een aantasting van zijn uitzicht en de verkeersveiligheid ter hoogte van zijn woning.
    3.       De rechtbank is van oordeel dat het college de vergunning voor de bouw van de twee dijkwoningen en het plaatsen van keerwanden in redelijkheid heeft kunnen verlenen, omdat er in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het handelen in overeenstemming met de beleidsregels Keur 2014 onevenredig uitpakt.
    Hoger beroep
    Toetsingskader
    4.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet luidt: "De toepassing van deze wet is gericht op:
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen."
    Artikel 6.21 luidt: "Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11."
    5.       Artikel 3.2, eerste lid, van de Keur luidt: "Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te leggen, te laten staan, te vervangen, te verwijderen of te vervoeren."
    Afbakening beroepsgronden
    6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:887, kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning is slechts mogelijk voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
    6.1.    Gegeven de limitatieve opsomming van weigeringsgronden in artikel 6.21 van de Waterwet overweegt de Afdeling dat de door [appellant] aangevoerde beroepsgronden over de gestelde aantasting van zijn uitzicht en de verkeersveiligheid geen betrekking hebben op een van die weigeringsgronden. Zij kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van de verleende waterwetvergunning. Daarom laat de Afdeling die beroepsgronden buiten inhoudelijke bespreking.
    Vergunning verleend in strijd met beleidsregels
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte van de beleidsregels Keur 2014 is afgeweken door de waterwetvergunning voor de bouw van de twee dijkwoningen en het plaatsen van keerwanden te verlenen. Volgens hem worden de twee dijkwoningen deels in de waterkering gebouwd waardoor de veiligheid van de dijk wordt aangetast.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat het op grond van artikel 3.2 van de Keur verboden is om zonder watervergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door onder meer daarin handelingen te verrichten, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies. De beleidsregels Keur 2014 zijn opgesteld in het kader van deze vergunningverlenende bevoegdheid. In artikel 5.18a van de beleidsregels Keur 2014 is een verbod opgenomen om nieuwe permanente bouwwerken te realiseren in een waterkering. De reden van dit verbod is dat bij een volgende dijkversterking deze ruimte van groot belang is om dijkversterking te kunnen uitvoeren. Het doel van deze beleidsregel is het beschermen van de functie van waterkeringen als onderdeel van het totale waterstaatkundige systeem.
    Uit het besluit van 11 maart 2019 blijkt dat de aanvraag van [vergunninghoudster] gericht is op het deels bouwen in de primaire waterkering. In de beleidsregels Keur 2014 staat geen uitzondering opgenomen op het verbod om nieuwe permanente bouwwerken te realiseren in een primaire waterkering.
    7.2.    In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    7.3.    Het college heeft bij zijn besluit om in afwijking van de beleidsregels Keur 2014 een watervergunning te verlenen als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb aangemerkt dat bij het bouwen in de waterkering slechts een gering gedeelte van de dijk zal worden geraakt en dat de dijk ter hoogte van het perceel [locatie 1] veel breder is dan gebruikelijk en noodzakelijk, omdat op deze plek de wegen zich splitsen en sprake is van verschillende opritten. Ook heeft het college als bijzondere omstandigheid aangemerkt dat overeenkomstig de bij de waterwetvergunning behorende tekening "1407.T0-31a" van februari 2019 het perceel aan de [locatie 1] wordt opgehoogd tot boven het profiel van vrije ruimte van de waterkering, waarmee de in de toekomst benodigde dijkversterking ter plaatse al is uitgevoerd. Het profiel van vrije ruimte heeft tot doel om de mogelijkheid van toekomstige dijkversterkingen te garanderen. Door het ophogen van het perceel treden er bij de bouw van de twee dijkwoningen geen negatieve effecten op voor de veiligheid en stabiliteit van de waterkering.
    Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de waterkerende functie van de dijk als onderdeel van het totale waterstaatkundige systeem niet in gevaar komt door het bouwen in de waterkering. In dit kader heeft het college op de zitting toegelicht dat de twee dijkwoningen zelf gebouwd zullen worden buiten het profiel van vrije ruimte van de waterkering. Het college heeft er daarnaast op gewezen dat deskundigen binnen het waterschap hebben beoordeeld dat er voldoende ruimte is voor onderhoud, toezicht en het nemen van maatregelen bij calamiteiten. Ten slotte heeft het college toegelicht dat er in de waterwetvergunning diverse voorschriften zijn opgenomen die de veiligheid van de waterkering moeten waarborgen. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het verlenen van de waterwetvergunning de waterkerende functie van de primaire waterkering niet zal worden aangetast.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het handelen in overeenstemming met de beleidsregels Keur 2014 onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het college heeft dan ook in redelijkheid kunnen afwijken van de beleidsregels Keur 2014 en de waterwetvergunning kunnen verlenen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2021
    634-928