ECLI:NL:RVS:2017:1422, Raad van State, 31-05-2017, 201604620/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college een omgevingsvergunning voor het realiseren van een afhaalrestaurant op [locatie 1] te Ermelo (hierna: het perceel) geweigerd te verlenen.

201604620/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 mei 2016 in zaak nr. 15/6476 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college een omgevingsvergunning voor het realiseren van een afhaalrestaurant op [locatie 1] te Ermelo (hierna: het perceel) geweigerd te verlenen.
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. G. Bosma, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, mr. I.E. van Duuren en mr. J.M. Jonker, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel. Hij heeft op 29 september 2014 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afhaalrestaurant ingediend, zodat daar een sushi bezorg- en afhaalrestaurant kan worden gerealiseerd. Het perceel ligt aan de rand van het centrum.
    
        Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat in de directe omgeving geen logische en acceptabele parkeeroplossing kan worden gevonden.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een functiewijziging naar horeca, zodat het college terecht heeft getoetst aan de parkeernormen. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college voor de parkeernorm in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de parkeernorm voor een cafetaria. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de gevraagde vergunning heeft mogen weigeren. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op goede gronden en in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de parkeerplaatsen niet worden gerealiseerd op een logische, toegankelijke positie, dat geen aanknopingspunt aanwezig is op grond waarvan het realiseren van de parkeerplaatsen in het nabijgelegen openbaar gebied zonder meer mogelijk is en dat geen bijzondere omstandigheden naar voren zijn gekomen.
    
    Hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake is van een functiewijziging naar horeca. Daartoe voert hij aan dat in het pand geen consumpties zullen worden genuttigd. Gelet op de aard en het doel van de functie is er sprake van detailhandel. Hij wijst in dit verband op rechtspraak van de Afdeling. Voorts betoogt [appellant] dat bij de bepaling van de parkeernorm de functie ten onrechte vergelijkbaar is geacht met een ‘cafetaria’.
    
        Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op goede gronden en in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet op andere wijze in de nodige parkeerruimte is voorzien. Hiertoe voert hij aan dat de beleidsregels niet de eis stellen dat de alternatieve parkeerplaatsen logisch en zichtbaar moeten zijn en deze bovendien door het personeel gebruikt kunnen worden. Ook voert [appellant] aan dat er voldoende parkeerplaatsen in het openbaar gebied zijn te realiseren en dat het college dat ten onrechte niet heeft onderzocht. Verder voert hij aan dat het college zijn verzoek om een storting te doen in het parkeerfonds ten onrechte heeft afgewezen.
    
        Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn. Hij voert aan dat het pand al 8 jaar leeg staat, waaruit blijkt dat gebruik overeenkomstig de bestemming niet mogelijk is en dat ander gebruik niet mogelijk is omdat niet aan de parkeereis kan worden voldaan. Hij wijst in dit verband op de toekomstvisie van de gemeente. Verder voert [appellant] aan dat gelet op het vooroverleg en de behandeling van zijn aanvraag bij hem het vertrouwen is gewekt dat de vergunning zou worden verleend.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Het perceel is in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Ermelo" bestemd als "Gemengd" zonder nadere aanduiding. Eerder is omgevingsvergunning verleend voor gebruik van het perceel voor detailhandel.
    
        Artikel 11.1.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. dienstverlening;
    
    b. kantoren;
    
    c. maatschappelijke voorzieningen;
    
    d. bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    
    e. detailhandel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’;
    
    […]
    
    j. horeca in de categorieën 2.2 en 2.4 van de Lijst van horecabedrijven, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 2.2+2.4’;
    
    k. horeca in de categorieën 2.3 en 2.4 van de Lijst van horecabedrijven, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 2.3+2.4’; […]"
    
        Artikel 11.5 luidt:
    
    a. Bij functiewijziging dient de inrichting van de gronden zodanig plaats te vinden, dat wordt voldaan aan de gemeentelijke parkeernormen zoals weergegeven in bijlage 4.
    
    […]
    
        Artikel 11.6 luidt:
    
    "Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 11.5:
    
    a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit,
    
    b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.
    
    Beoordeling
    
    4.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9944) is een wezenlijk kenmerk van een horecabedrijf dat daar bedrijfsmatig dranken en etenswaren worden verstrekt teneinde deze ter plaatse te nuttigen en dat een zodanig bedrijf zich daarin onderscheidt van inrichtingen dan wel winkels waar dranken en etenswaren uitsluitend worden verkocht en waar niet door middel van bijvoorbeeld de aanwezigheid van zitplaatsen uitdrukkelijk de gelegenheid wordt geboden het gekochte onmiddellijk te nuttigen.
    
        Blijkens het aanvraagformulier is een afhaalrestaurant aangevraagd. Verder staat in het aanvraagformulier dat de voorgenomen werkzaamheden een wijziging van detailhandel naar Horeca 2.4 betreft. In bijlage I, lijst van horecabedrijven, van het bestemmingsplan is horeca categorie 2.4 omschreven als een vorm van horeca waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt, die deels ter plaatse worden geconsumeerd maar voor een belangrijk deel ook elders, zoals pizzeria’s of afhaalrestaurants. De aanvraag ziet derhalve niet op louter verkoop van etenswaren, maar deze omvat ook consumptie ter plaatse. Uit de bij de aanvraag behorende tekening kan evenmin worden opgemaakt dat de ruimte onvoldoende groot is om gelegenheid te bieden voor consumptie van de gekochte etenswaren ter plaatse. De oppervlakte van de ruimte die is aangeduid als afhaalrestaurant, naast de overige ruimten voor opslag/magazijn en toiletten, is niet nader ingericht en heeft een oppervlakte van 76,53 m². Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een functiewijziging naar horeca. Gelet hierop heeft het college terecht voor de bepaling van de toepasselijk parkeernorm aansluiting gezocht bij een parkeernorm behorend bij een horecafunctie, in dit geval een cafetaria.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    In de Beleidsregels ontheffing parkeren zijn beleidsregels gesteld omtrent ontheffing van de bouwverordening/bestemmingsplan. Daarin is een stappenplan opgenomen dat gevolgd moet worden bij elke aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij de parkeernorm speelt. Het plan bevat de volgende stappen: 1. Verwerving/Erfdienstbaarheid, 2. Parkeerruimte in het nabijgelegen, openbaar gebied, 3. Parkeerfonds en 4. Hardheidsclausule.
    
    5.1.    Ter uitvoering van stap 1 heeft [appellant] een erfdienstbaarheid verkregen voor het gebruik van twee parkeerplaatsen aan de achterzijde van de [locatie 2] te Ermelo.
    
    Bij de beoordeling of met deze twee parkeerplaatsen in de nodige parkeerruimte is voorzien, zoals bedoeld in artikel 11.6, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, heeft het college kunnen betrekken of deze parkeerplaatsen daadwerkelijk bruikbaar zijn ten behoeve van het perceel. Uit de stukken blijkt dat de parkeerplaatsen zijn voorzien op gronden achter bebouwing aan de Stationsstraat schuin tegenover het perceel. De parkeerplaatsen zijn alleen bereikbaar via de Van Beekweg. In de Van Beekweg is éénrichtingsverkeer toegestaan. De parkeerplaatsen liggen niet direct aan de openbare weg, maar op enige afstand daarvan. Gelet op deze omstandigheden heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de parkeerplaatsen niet logisch en zichtbaar zijn, waardoor niet op andere wijze in de nodige parkeerruimte is voorzien. In de omstandigheid dat bewegwijzering geplaatst zou kunnen worden, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om tot een andere conclusie te komen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bewegwijzering ongewenst is met het oog op het voorkomen van wildgroei aan borden in de winkelstraat. In de omstandigheid dat de parkeerplaatsen gebruikt kunnen worden door het personeel, voor wie de ligging van de parkeerplaatsen wel bekend is, heeft het college evenmin aanleiding hoeven zien om tot een andere conclusie te komen. Uit de toegepaste parkeernormen blijkt niet dat voor het personeel twee parkeerplaatsen zijn vereist.
    
    5.2.    Anders dan [appellant] betoogt, ligt het op zijn weg, als aanvrager van de door hem gewenste ontwikkeling, te onderzoeken of en aannemelijk te maken dat er in nabijgelegen, openbaar gebied bestaande parkeerplaatsen kunnen worden gebruikt dan wel nieuwe parkeerplaatsen kunnen worden aangelegd. Met de enkele verwijzing naar een nieuwsbericht van 30 mei 2016 over een onderzoek naar parkeerplaatsen in Ermelo, heeft [appellant] dit niet aannemelijk gemaakt. Hierbij betrekt de Afdeling dat het perceel aan de rand van het centrum ligt en dat weliswaar in het nieuwsbericht staat dat het onderzoek aantoont dat het gevoel over de parkeerdruk rond het centrum anders kan zijn dan de werkelijke parkeerdruk, maar dat op piekmomenten deze op bepaalde plekken wel (te) hoog is.
    
    5.3.    In de Beleidsregels staat over de storting van een bedrag in het parkeerfonds vermeld dat het college de verplichting op zich neemt om de parkeerplaatsen binnen 10 jaar te realiseren. Verder staat in de Beleidsregels als voorwaarde vermeld dat onderzocht moet worden of de parkeerplaatsen globaal daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden in de nabije omgeving van het te bouwen object. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om binnen 10 jaar in de nabije omgeving van het perceel de nodige parkeerplaatsen aan te leggen. [appellant] heeft geen onderzoek overgelegd en ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat de nodige parkeerplaatsen wel daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd.
    
    5.4.    Het college heeft geen aanleiding gezien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een uitzonderlijke situatie. Daarbij heeft het betrokken dat er meer leegstand is in Ermelo, die eerder het gevolg is van de financiële crisis dan het gevolg van de gestelde parkeernormen. Het betoog van [appellant] bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een uitzonderlijke situatie. De enkele omstandigheid dat het pand al acht jaar leegstaat, is daarvoor onvoldoende. Daarmee is niet aannemelijk gemaakt dat gebruik overeenkomstig een toegestane functie niet mogelijk is. De verwijzing naar de Toekomstvisie Stationsstraat Oost kan [appellant] niet baten, reeds omdat deze toekomstvisie slechts een conceptvisie betreft, die dateert van na het nemen van het besluit van 22 september 2015.
    
    5.5.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat voldaan is aan artikel 11.6, aanhef en onder a en b, van de planvoorschriften.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:114) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De medewerking van de ambtelijke dienst gedurende het vooroverleg om tot een aanvaardbare oplossing te komen, kan niet als een zodanige toezegging worden aangemerkt. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de e-mail van wethouder J. van den Bosch van 25 september 2014 geen concrete, ondubbelzinnige toezegging bevat dat de omgevingsvergunning zou worden verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van Sloten    w.g. Soede
    voorzitter    griffier    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
    
    270.