ECLI:NL:RVS:2017:2356, Raad van State, 30-08-2017, 201607320/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2015 heeft het waterschap geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor een hekwerk op het perceel [locatie] te Haarsteeg.

201607320/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Haarsteeg, gemeente Heusden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 augustus 2016 in zaak nr. 16/1697 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2015 heeft het waterschap geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor een hekwerk op het perceel [locatie] te Haarsteeg.
    
    Bij besluit van 19 april 2016 heeft het waterschap het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het waterschap heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.M.L. Josten, en het waterschap, vertegenwoordigd door mr. K.M.C. van Houten en mr. H.C. Graveland, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] woont aan de [locatie] te Haarsteeg. Zijn achtertuin komt uit op een categorie A waterloop. Achter in zijn achtertuin staat een hekwerk dat grotendeels langs de waterloop is gelegen. Op 22 oktober 2015 heeft [appellant] een watervergunning aangevraagd voor dit reeds bestaande hekwerk.
    
        Bij het besluit van 21 december 2015 heeft het waterschap geweigerd deze vergunning te verlenen. Daaraan heeft het waterschap ten grondslag gelegd dat het hekwerk op die plek niet is toegestaan op grond van de Beleidsregels Keur 2015 van het waterschap Aa en Maas (hierna: de Beleidsregels).
    
    2.    De relevante bepalingen van de Keur waterschap Aa en Maas 2015 en de Beleidsregels, zoals die luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat feitelijk wordt voldaan aan hetgeen onder 3.3.3 van de Beleidsregels is vermeld en dat aan de punten 3 en 4 van toetsingscriterium 3.4.2. wordt voldaan. Daartoe voert hij aan dat hij het hekwerk kan verwijderen indien dat nodig is voor het uitvoeren van onderhoud aan de waterloop. Daarnaast kan het onderhoud aan de waterloop volgens hem plaatsvinden vanaf de brede groenstrook langs de waterloop tussen zijn achtertuin en de Mommersteeg.
    
    3.1.    Het waterschap heeft de door [appellant] gevraagde vergunning getoetst aan beleidsregel 3 'Beleidsregel Werken en objecten in de watergang en beschermingszone' van de Beleidsregels. Paragraaf 3.3. van de Beleidsregels bevat de motivering van die beleidsregel. Onder 3.3.3. staat, kort samengevat, dat één van de functies van beschermingszones het kunnen uitvoeren van machinaal onderhoud is, dat werken in de beschermingszone in principe niet gewenst zijn en dat er ruimere toetsingscriteria gelden voor objecten die gelijk liggen aan het maaiveld en voor paalvormige objecten. Dit is uitgewerkt in toetsingscriterium 3.4.2.
    
        Paragraaf 3.4. bevat de toetsingscriteria voor het verlenen van een watervergunning. De punten 1 en 2 van toetsingscriterium 3.4.2. zien op objecten gelijk met of onder het maaiveld en op paalvormige objecten. Onder punt 3 is, kort samengevat, bepaald dat andere objecten of werken kunnen worden toegestaan indien onderhoud vanaf één zijde mogelijk is en de overzijde toegankelijk is voor onderhoud. Dit laatste is het geval indien aan de overzijde een obstakelvrije en voldoende brede strook grond ligt die in eigendom is van het waterschap of waarop ten behoeve van het waterschap een zakelijk recht is gevestigd. Onder punt 4 is bepaald dat, wanneer aan de onder punt 3 vermelde voorwaarden is voldaan, vergunningen mogelijk zijn mits aan de zijde van het geplande bouwwerk in principe een vrije strook van minimaal 1 m breed aanwezig is voor inspectie.
    
    3.2.    De door [appellant] gestelde omstandigheid dat hij het hekwerk tijdelijk kan verwijderen voor het uitvoeren van onderhoud, maakt niet dat aan de Beleidsregels wordt voldaan. De algemene motivering onder 3.3.3. dat het uitvoeren van machinaal onderhoud mogelijk moet zijn, is uitgewerkt in het concrete toetsingscriterium 3.4.2. Van belang is dan ook of aan dat toetsingscriterium wordt voldaan.
    
        De waterloop loopt deels parallel aan de achtertuin van [appellant], maakt daar een haakse bocht en loopt vervolgens haaks op zijn achtertuin richting de Mommersteeg. Aangezien ter plaatse van de bocht, aan de overzijde van de achtertuin van [appellant], geen strook grond, maar een gedeelte van de waterloop ligt, wordt niet voldaan aan het onder punt 3 van toetsingscriterium 3.4.2. vermelde vereiste dat aan de overzijde een obstakelvrij en voldoende brede strook grond ligt die in eigendom is van het waterschap of waarop ten behoeve van het waterschap een zakelijk recht is gevestigd. Dat volgens [appellant] onderhoud mogelijk is vanaf de groenstrook tussen zijn achtertuin en de Mommersteeg, die haaks op zijn achtertuin is gelegen en niet aan de overzijde van de waterloop ten opzichte van zijn tuin, doet er niet aan af dat niet aan punt 3 van toetsingscriterium 3.4.2. is voldaan. Toetsing aan punt 4 is pas aan de orde wanneer aan de onder punt 3 vermelde voorwaarden is voldaan. Reeds omdat dat niet het geval is, is niet van belang of wordt voldaan aan het onder punt 4 vermelde vereiste over de vrije strook van minimaal 1 m breed voor inspectie.
    
        Gelet op al het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat niet wordt voldaan aan toetsingscriterium 3.4.2. van de Beleidsregels, zodat de weigering van de door [appellant] gevraagde vergunning in overeenstemming met deze beleidsregels is.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat het waterschap op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht van de Beleidsregels had moeten afwijken, omdat de gevolgen van het toepassen van de Beleidsregels voor hem onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel van het kunnen verrichten van onderhoudswerkzaamheden door het waterschap.
    
        Daartoe voert hij ten eerste aan dat het beleid voor beschermingszones volgens hem ziet op landbouwsloten tussen agrarische percelen waar veelal geen behoefte aan een afrastering langs sloten bestaat. Toepassing van dat beleid in zijn geval, waarin hij als particulier wel behoefte heeft aan het kunnen afschermen van zijn perceel, is volgens hem onredelijk.
    
        Ten tweede voert hij aan dat de vorige bewoner van zijn woning ook een hekwerk in de achtertuin langs de waterloop had staan en dat zijn buren aan de rechterzijde een hekwerk haaks op de waterloop hebben staan dat gedeeltelijk in de beschermingszone ligt. Daarbij wijst hij erop dat ook een gedeelte van zijn hekwerk haaks op de waterloop staat.
    
        Ten derde voert hij aan dat er de afgelopen tien jaar geen onderhoud aan de waterloop is gepleegd vanaf zijn achtertuin.
    
        Tot slot voert hij aan dat andere waterschappen wel demontabele hekwerken toestaan in de beschermingszone. Als voorbeeld heeft hij het beleid van het waterschap Rivierenland overgelegd.
    
        Daarnaast betoogt [appellant], naar de Afdeling begrijpt in dit kader, dat hij een groot belang heeft bij de door hem gevraagde watervergunning. Volgens hem is het hekwerk noodzakelijk met het oog op de veiligheid van spelende kinderen in zijn tuin en met het oog op het voorkomen van diefstal. Als hij het hekwerk op 5 m van de waterloop, buiten de beschermingszone, zou moeten plaatsen, waarvoor geen watervergunning nodig is, dan is een groot deel van zijn tuin niet meer te gebruiken en is zijn woning moeilijker te verkopen, aldus [appellant].
    
    4.1.    Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht luidt: "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    
    4.2.    De toegepaste beleidsregel 3 'Beleidsregel Werken en objecten in de watergang en beschermingszone' ziet blijkens paragraaf 3.1. van de Beleidsregels op alle werken en objecten in watergangen en beschermingszones, die niet onder een andere specifieke beleidsregel of algemene regel vallen. Uit het beschreven kader en doel en de motivering van deze beleidsregel kan niet worden afgeleid dat het beleid is bedoeld voor landbouwsloten tussen agrarische percelen. Daarin is dan ook geen bijzondere omstandigheid gelegen om in het geval van [appellant] van de Beleidsregels af te wijken.
    
        Voor het hekwerk van de vorige bewoner is nooit een watervergunning verleend. Het hekwerk van de buren valt onder beleidsregel 2 'Beleidsregel Plaatsen van lijnvormige obstakels haaks op wateren' van de Beleidsregels, waarvoor andere toetsingscriteria gelden. Dat ook een gedeelte van het hekwerk van [appellant] haaks op de waterloop staat, is niet van belang aangezien vergunning is gevraagd voor het gehele hekwerk waarvan ook een gedeelte parallel aan de waterloop staat, zodat beleidsregel 3 op dat hekwerk van toepassing is. Deze door [appellant] aangehaalde hekwerken geven dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat toepassing van beleidsregel 3 in zijn geval onevenredig is in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen.
    
        In de door [appellant] gestelde omstandigheid dat er de afgelopen tien jaar geen onderhoud aan de waterloop is gepleegd vanaf zijn achtertuin, is evenmin een bijzondere omstandigheid gelegen om van de Beleidsregels af te wijken. Dat dergelijk onderhoud in het verleden niet heeft plaatsgevonden betekent niet dat het uitvoeren daarvan in de toekomst niet wenselijk of zelfs noodzakelijk kan zijn. Het waterschap heeft onbestreden gesteld voornemens te zijn op korte termijn machinaal onderhoud te plegen aan de waterloop.
    
        Tot slot is ook de omstandigheid dat andere waterschappen ander beleid hebben vastgesteld op grond waarvan hekwerken zoals dat van [appellant] mogelijk wel zouden zijn toegestaan, geen bijzondere omstandigheid die maakt dat toepassing van het eigen beleid door het waterschap Aa en Maas onevenredig is in verhouding tot de met die beleidsregels te dienen doelen.
    
        Ten aanzien van het door [appellant] gestelde grote belang bij de door hem gevraagde vergunning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de veiligheid van kinderen en het voorkomen van diefstal ook kan worden bereikt door het plaatsen van het hekwerk buiten de beschermingszone. Het belang van [appellant] bij de gevraagde vergunning voor het hekwerk is dan ook slechts gelegen in zijn wens om het hekwerk langs de waterloop en niet midden door zijn achtertuin te hebben lopen. Anders dan [appellant] betoogt, maakt de plaatsing van het hekwerk buiten de beschermingszone het gedeelte van zijn tuin tussen de waterloop en het hekwerk niet geheel onbruikbaar. De enkele omstandigheid dat jonge kinderen daar niet zonder toezicht kunnen spelen, laat nog voldoende andere gebruiksmogelijkheden over. Aangezien er nooit eerder een watervergunning is verleend voor het hebben van een hekwerk achter in zijn tuin langs de waterloop, verandert de waarde van zijn woning niet door de weigering van de thans gevraagde vergunning.
    
        Gelet op al het voorgaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan toepassing van de Beleidsregels voor hem, in het licht van zijn belang bij de door hem gevraagde vergunning, onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding geven voor het oordeel dat het waterschap op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht van de Beleidsregels had moeten afwijken.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt tot slot dat het hekwerk voldoet aan het nieuwe beleid "Wijzer onderhoud" van het waterschap. Daartoe verwijst hij naar artikel 2 van het ontwerp van de Algemene regel "overgangsbepaling obstakels langs waterlopen", dat van 16 januari tot en met 27 februari 2017 ter inzage heeft gelegen.
    
    5.1.    In deze procedure staat de rechtmatigheid van het besluit van 19 april 2016 ter beoordeling. De door [appellant] aangehaalde bepaling gold nog niet ten tijde van het nemen van dat besluit. Reeds daarom is die bepaling, daargelaten de juridische status en het toepassingsbereik daarvan, niet van belang voor de rechtmatigheid van het bij de rechtbank bestreden besluit van 19 april 2016.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Kors
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
    
    687.  BIJLAGE
    
    Keur waterschap Aa en Maas 2015
    
    Artikel 3.1 Vergunning oppervlaktewaterlichamen en bijbehorende beschermings- zones, ondersteunende kunstwerken en profiel van vrije ruimte
    
    1. Het is verboden zonder vergunning gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    
    […]
    
    Beleidsregels Keur 2015
    
    3. Beleidsregel Werken en objecten in de watergang en beschermingszone
    
    3.1. Kader
    
    3.1.1. Keur
    
    Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de keur is het verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    
    3.1.2. Begripsbepaling
    
    Werken en objecten: bijvoorbeeld toestellen, hekwerken, schuttingen en beplantingen. Ook emissieschermen en andere lijnvormige objecten evenwijdig aan de waterloop vallen onder deze beleidsregel.
    
    3.1.3. Toepassingsgebied
    
    Deze beleidsregel is van toepassing op werken en objecten in de watergang en in de beschermingszone. Sommige objecten en bouwwerken bevinden zich vanuit hun functie in het natte profiel oppervlaktewaterlichamen. Voor deze werken (bruggen, stuwen, oevervoorzieningen, etc.) zijn afzonderlijk algemene- of beleidsregels opgesteld.
    
    Wanneer een werk of object niet valt onder een specifieke beleidsregel of algemene regel, kan deze worden beschouwd als werk of object in de zin van deze beleidsregel.
    
    3.2. Doel van de beleidsregel
    
    Het doel van deze beleidsregel is het beschermen van de functie van wateren als onderdeel van het totale watersysteem. In het geval van werken en objecten in de watergang en de beschermingszone gaat het er met name om dat er voldoende ruimte overblijft voor doelmatig onderhoud aan de wateren en dat de stabiliteit van de oever wordt gewaarborgd.
    
    3.3. Motivering van de beleidsregel
    
    3.3.1. Algemeen
    
    Werken en objecten in de beschermingszone zijn niet wenselijk, omdat deze een negatief effect (kunnen) hebben op de bereikbaarheid en het onderhoud van een oppervlaktewaterlichaam. Werken en objecten in de watergang kunnen daarnaast zorgen voor opstuwing.
    
    3.3.2. Waterschapseigendom
    
    […]
    
    3.3.3. Onderhoud
    
    Een van de functies van beschermingszones is het kunnen uitvoeren van machinaal onderhoud. Werken in de beschermingszone zijn in principe dan ook niet gewenst. Het is niet de bedoeling de wijze van onderhoud aan te passen aan nieuwe werken. Een object dat gelijk ligt aan het bestaande maaiveld, waarbij de ontvangstplicht van maaisel geen probleem is, en voldoende stabiliteit biedt voor onderhoudsmachines vormt geen obstakel voor het onderhoud. Ook objecten die paalvormig zijn (bijvoorbeeld bomen), en op een regelmatige voldoende ruime afstand staan en waar onderhoudsmachines onderdoor en voor- of achterlangs kunnen rijden, hoeven geen belemmering te zijn voor doelmatig onderhoud. Hiervoor gelden dan ook ruimere toetsingscriteria.
    
    3.3.4. Stabiliteit
    
    […]
    
    3.3.5. Ecologie en waterkwaliteit
    
    […]
    
    3.4. Toetsingscriteria
    
    […]
    
    3.4.2. Beschermingszone
    
    1
    
    Indien objecten gelijk met of onder het maaiveld worden aangebracht en die geen belemmeringen met zich meebrengen voor het huidige en toekomstige onderhoud, zoals verharding (bijvoorbeeld bestrating, steiger, veegvuiluitdraaiplaatsen), kan een watervergunning aan beide zijden worden verleend zolang de stabiliteit van het oppervlaktewaterlichaam gewaarborgd blijft en de taluds niet uitspoelen of inzakken bij belasting door onderhoudsmachines.
    
    2
    
    Paalvormige objecten in de beschermingszone kunnen worden toegestaan indien het objecten betreft die op een onderlinge afstand staan van tenminste 10 meter hart op hart en waar onderhoudsmachines onderdoor en voor- of achterlangs kunnen rijden.
    
    3
    
    Objecten of werken in de beschermingszone, die niet voldoen aan punt 1 en 2, kunnen worden toegestaan indien:
    
    - de bovenbreedte van het oppervlaktewaterlichaam zodanig is dat het huidige en toekomstige onderhoud vanaf 1 zijde mogelijk is, en
    
    - de overzijde toegankelijk is voor onderhoud. Dit is het geval indien:
    
    a aan de overzijde een obstakelvrije en voldoende brede strook grond ligt die in eigendom is van het waterschap, of
    
    b aan de overzijde ten behoeve van het waterschap een zakelijk recht is gevestigd op een obstakelvrij en voldoende breed stuk grond. Als een zakelijk recht moet worden gevestigd op het overliggende perceel moet de betreffende rechthebbende in een dergelijke zakelijk recht:
    
    - de gevolgen van het eenzijdig onderhoud van het water vanaf zijn perceel accepteren, en
    
    - altijd toegang verlenen tot zijn perceel aan personen die in opdracht van het waterschap werken en hun materieel, en
    
    - de algehele ontvangstplicht van maaisel, bagger en dergelijke afkomstig van het onderhoud van het water accepteren.
    
    4
    
    Een oppervlaktewaterlichaam moet altijd voor onderhoud en inspecties aan beide zijden bereikbaar blijven. Wanneer aan de onder 3 vermelde voorwaarden is voldaan, zijn vergunningen binnen de beschermingszone mogelijk mits aan de zijde van het geplande obstakel of bouwwerk in principe een vrije strook met een breedte van minimaal 1 meter aanwezig is voor inspectie.
    
    […]