ECLI:NL:RBAMS:2021:4595, Rechtbank Amsterdam, 23-08-2021, AWB - 19 _ 3589
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beëindiging toelage werving en behoud. Bestreden besluit kan de rechterlijke toets niet doorstaan. Er is niet voldaan aan de voorwaarden die artikel 22 Bbp aan de intrekking stelt. In dit geval is namelijk de grond waarom de toelage is verstrekt nog steeds aanwezig, althans het tegendeel is niet gebleken. Bovendien moet op basis van de huidige stukken worden aangenomen dat het beginsel van rechtszekerheid de korpschef er toe noopt de toelage te handhaven.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/3589 T
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser (hierna: [eiser] )
    (gemachtigde: mr. P. de Casparis),
    
    
      en
    
    
    de korpschef van Politie, verweerder (hierna: de korpschef)
    (gemachtigde: mr. A.M.A.C. Theunissen).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft de korpschef de toelage werving en behoud van [eiser] van € 830,12 per maand met ingang van 1 oktober 2019 beëindigd.
    
    
    
      
        [eiser] heeft tegen het bestreden besluit rechtstreeks beroep ingesteld.
    
    
    
      De korpschef heeft een verweerschrift ingediend
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft op 9 november 2020 plaatsgevonden via een videoverbinding. 
      
        [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Op 24 december 2019 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en nadere vragen aan partijen gesteld. 
    
    
    
      Bij brief van 20 januari 2021 heeft verweerder gereageerd. Bij brief van 16 februari 2021 heeft [eiser] daarop gereageerd.
    
    
    
      Nadat partijen in de gelegenheid zijn gesteld om binnen een termijn van vier weken te verzoeken om een nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat aan deze procedure voorafging
      
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 18 augustus 2003 is aan [eiser] met ingang van 1 maart 2003 een persoonlijke toelage toegekend. De toelage bedroeg het verschil tussen salarisschaal 16, waarin [eiser] was geplaatst, en schaal 17, de schaal waarin zijn mede-korpsleden waren geplaatst. Bij besluit van 17 januari 2005 is deze toelage ongewijzigd (behoudens indexering) omgezet in een ‘toelage werving en behoud’. De toelage is daarna, behoudens indexering, niet meer gewijzigd. [eiser] heeft ook nog andere toelagen gehad, maar die spelen geen rol van belang in dit geding.
      
    
    
      1.2.
      
        [eiser] was tot 1 januari 2013 in dienst van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland als lid van de korpsleiding. Na de invoering van de landelijke politieorganisatie per 1 januari 2013 is hij in dienst gekomen bij het landelijke politiekorps (in Den Haag), met een ongewijzigde rechtspositie. [eiser] is per 1 februari 2013 (tijdelijk) werkzaam als strategisch adviseur van de korpsleiding van de Nationale Politie. 
      
    
    
      1.3.
      Met het besluit van 17 december 2015 heeft de korpschef [eiser] definitief geplaatst in de functie van persoonlijk adviseur voor de korpsleiding. 
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 28 februari 2019 heeft de korpschef het voornemen geuit om de toelage werving en behoud, voor zover die ziet op een toelage naar salarisschaal 17, van [eiser] te beëindigen. 
      
    
    
      1.5.
      Met het bestreden besluit heeft de korpschef de toelage werving en behoud van (inmiddels) € 830,12 per maand van [eiser] met ingang van 1 oktober 2019 beëindigd, onder toepassing van een afbouwregeling met een maximale loopduur tot 1 oktober 2023. De toelage is op grond van  artikel 22 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) beëindigd, omdat de gronden waarop de toelage is toegekend, namelijk schaarste op de arbeidsmarkt, arbeidsmarktknelpunten of onmisbaarheid van de individuele deskundigheid, niet meer aanwezig zijn. Volgens de korpschef is de reden van de beëindiging daarnaast dat het van belang is dat functies van gelijk niveau gelijk beloond moeten worden (uniformering). Individuele afspraken uit het verleden worden niet meer passend geacht in de huidige tijd en afspraken die in het kader van de functievervulling niet noodzakelijk zijn, worden herzien of afgeschaft.  
      
      
        
          Standpunt van [eiser]
        
      
      
      
        2.	Eiser stelt zich op het standpunt dat in het besluit van 17 december 2015 een toezegging is gedaan die nog volledig haar geldingskracht heeft. Daarnaast stelt [eiser] dat het intrekken dan wel het afbouwen van de persoonlijke toelage in strijd is met artikel 55ra van het Besluit algemene rechtspositie van politie (Barp).
      
      
      
        
          Standpunt van de korpschef
        
      
      
    
    
      3.1.
      De korpschef stelt zich op het standpunt dat in het onderhavige geval sprake is van bijzondere omstandigheden om tot beëindiging van de toelage over te gaan. In verband hiermee verwijst de korpschef naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 maart 2017, waarin is geoordeeld dat de uniformering van de verschillende rechtspositionele regelingen van de voormalige regionale politiekorpsen in het kader van de vorming van de nationale politie, om te bereiken dat politieambtenaren in dezelfde functie gelijk worden beloond, een bijzondere omstandigheid is die intrekking van een toelage rechtvaardigt. De bijzondere omstandigheid doet zich volgens de korpschef voor ten aanzien van i) harmonisering van de arbeidsvoorwaardelijke regeling en ii) het wegvallen van de grondslag van de toelage werving en behoud.
    
    
      3.2.
      De korpschef stelt verder dat in de brief van 17 december 2015 geen onvoorwaardelijke toezegging is geformuleerd op grond waarvan [eiser] erop mocht vertrouwen dat de toelage werving en behoud nimmer zou worden beëindigd. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst de korpschef naar de uitspraak van de Raad van 15 januari 2015. Daarnaast stelt de korpschef dat artikel 55ra van het Barp de beëindiging van de toelage werving en behoud niet belet.
      
      
        
          Relevante regelgeving
        
      
      
      4. Voor het gehanteerde juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht. 
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      5. In geschil is de vraag of de korpschef de toelage werving en behoud van € 830,12 per maand van [eiser] met ingang van 1 oktober 2019, onder toepassing van een afbouwregeling met een maximale loopduur tot 1 oktober 2023, heeft kunnen beëindigen.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit de rechterlijke toets niet kan doorstaan en licht dat als volgt toe. De rechtbank stelt vast dat de grondslag van de toelage met het besluit van 17 december 2005 is gebaseerd op artikel 19 van het Bbp, zoals dat destijds gold. Daarmee is de toelage voorzien van een afdoende wettelijke grondslag. De korpschef moet een op dat artikel gebaseerde toelage in beginsel weer intrekken, als de grond waarom de toelage is toegekend niet meer aanwezig is. Er kunnen echter omstandigheden zijn op grond waarvan de korpschef de toelage toch mag handhaven. In het verlengde daarvan moet worden aangenomen dat er omstandigheden denkbaar zijn die de korpschef er zelfs toe nopen de toelage te handhaven. De stelling van [eiser] dat artikel 55ra van het Barp zich verzet tegen de intrekking, is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. De toepasselijkheid van artikel 55ra van het Barp staat niet in de weg aan de bevoegdheid van de korpschef om zijn intrekkingsbevoegdheid zoals die is neergelegd in artikel 22 van het Bbp toe te passen. In dit geval is de rechtbank echter van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden die artikel 22 Bbp aan de intrekking stelt. In dit geval is namelijk de grond waarom de toelage is verstrekt nog steeds aanwezig, althans het tegendeel is niet gebleken. Bovendien moet op basis van de huidige stukken worden aangenomen dat het beginsel van rechtszekerheid de korpschef er toe noopt de toelage te handhaven. 
      
    
    
      6.2.
      Uit het besluit van 8 augustus 2003 en het verhandelde op de zitting blijkt dat de toelage in 2003 is verstrekt om het salaris van [eiser] , als lid van de korpsleiding van het voormalige politiekorps Amsterdam-Amstelland, in overeenstemming te brengen met het salaris van de overige leden van de korpsleiding. De korpschef heeft toegelicht dat de leden van het Amsterdamse korps bovenmatig werden ingeschaald en dat de salarisschaal van [eiser] (16) eigenlijk de salarisschaal betrof die bij de functie hoorde. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt op grond hiervan vast dat de grond van de toelage is geweest, de gelijkschakeling van het inkomen van [eiser] aan het inkomensniveau van de collega’s die destijds op hetzelfde niveau functioneerden als hij. Daaruit blijkt een oogmerk van uniformiteit. Dat de arbeidsmarktsituatie en de deskundigheid van [eiser] er toe hebben geleid dat deze gelijkschakeling werd aangeboden, zoals de korpschef betoogt, blijkt niet uit de besluitvorming over de toelage en laat bovendien het voorgaande onverlet.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank is niet gebleken dat de grond – gelijkschakeling aan de oud korpsleden van het voormalige Amsterdam-Amstelland door het inkomen van [eiser] op te hogen met een toelage - niet meer aanwezig is. De rechtbank beschikt bijvoorbeeld niet over informatie waaruit blijkt dat de toenmalige leden die in schaal 17 zaten, zijn teruggeschaald naar schaal 16, of andere omstandigheden waardoor de grond waarop de toelage is toegekend is komen te vervallen. Dat betekent dat artikel 22 van het Bbp op basis van de huidige informatie niet ten grondslag kan worden gelegd aan de intrekking.
      
    
    
      6.5.
      Verder komt uit de stukken in het dossier naar voren dat de toelage in 2003 en 2005 is verleend zonder beperking in de tijd. Ook naar aanleiding van de verplaatsing van de werkzaamheden van [eiser] van Amsterdam naar Den Haag, dus toen de connectie met de korpsleden van Amsterdam-Amstelland verloren ging, is de toelage ongewijzigd gebleven. Ten tijde van de intrekking genoot [eiser] de toelage al ongeveer zeventien jaar. 
      
    
    
      6.6.
      Hieruit volgt dat, voor zover de grond om de toelage toe te kennen al niet meer aanwezig zou zijn, de rechtszekerheid in beginsel gebiedt dat de korpschef gebruik maakt van zijn bevoegdheid om de toelage te handhaven. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden die zo zwaarwegend zijn dat daar het uitgangspunt van de rechtszekerheid voor zou moeten wijken. Voor zover de functie en de werkzaamheden van [eiser] zijn gewijzigd in 2013 maakt dat niet uit. Daarbij is immers steeds de toelage van [eiser] in stand gebleven.
      
      
        7.	De door de korpschef aangevoerde omstandigheden dat een uitloopperiode is geboden en over de uniformering van de verschillende rechtspositionele regelingen van de voormalige regionale politiekorpsen in het kader van de vorming van de nationale politie, om te bereiken dat politieambtenaren in dezelfde functie gelijk worden beloond (de harmonisering van de arbeidsvoorwaardelijke regeling), maken niet dat alsnog aan de intrekkingsvoorwaarde van artikel 22 van het Bbp is voldaan. Deze omstandigheden wegen op zichzelf bovendien niet op tegen het belang van rechtszekerheid. Ook hier acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken van de omstandigheden als genoemd onder 6.4. De uitspraken van de Raad waar de korpschef naar heeft verwezen missen toepassing, omdat daarin anders dan hier, sprake was van buitenwettelijk begunstigend beleid. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      8.1.
      Gelet op het voorgaande bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank zal de korpschef opdragen een nieuwe (primaire) beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat zij hiervoor niet over alle relevante gegevens beschikt. 
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat de korpschef het door [eiser] betaalde griffierecht vergoedt. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.870,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden;
      
      
        draagt de korpschef op binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van deze uitspraak een nieuw (primair) besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan [eiser] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 1.870,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. T.L. Fernig-Rocour, rechter, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier. De beslissing wordt in het openbaar uitgesproken. 
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Bijlage: Juridisch kader
    
    
      In artikel 19 (oud) van het Bbp is het volgende bepaald:
      “Aan de ambtenaar kan een toelage worden toegekend om reden van werving of behoud tot een maximum van € 45 400,- per kalenderjaar.
    
    
    
      In artikel 19 (nu) van het Bbp is het volgende bepaald:
      “1. Aan de ambtenaar kan een toelage worden toegekend om reden van werving of behoud tot een maximum van € 45.400,– per kalenderjaar. 
    
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op de ambtenaar met een functie waarvoor salarisschaal 15 of hoger geldt.”.
    
    
      In artikel 22 van het Bbp is het volgende bepaald:
      “Een krachtens artikel 16, 19 of 21 toegekende toelage wordt ingetrokken, indien de gronden waarop de toelage wordt toegekend niet meer aanwezig zijn, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat er omstandigheden zijn om de toelage geheel of gedeeltelijk te handhaven.”.
    
    
    
      In artikel 55ra van het Barp is het volgende bepaald:
      “1. Individuele en persoonsgebonden rechten, toegekend bij besluit van het bevoegd gezag, blijven bij aanwijzing als herplaatsingskandidaat of plaatsing of herplaatsing van de ambtenaar in stand.
    
    2. De ambtenaar die is aangesteld voor de uitvoering van de politietaak behoudt bij de plaatsing of herplaatsing op een administratief technische functie in het kader van een reorganisatie als bedoeld in artikel 55i zijn aanstelling als ambtenaar voor de uitvoering van de politietaak.”.
    
  
  
     Gepubliceerd onder nummer ECLI:NL:CRVB:2017:1346.
  
  
     Gepubliceerd onder nummer ECLI:NL:CRVB:2015:31.
  
  
     Het tweede lid van het artikel, dat de werking van het eerste lid beperkt, bestond toen nog niet.
  
  
     Dit leidt de rechtbank af uit artikel 22 van het Bbp, zie de bijlage.
  
  
     De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Raad van 2 mei 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4886.