ECLI:NL:CBB:2017:6, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-01-2017, 15/29 en 15/462
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In bewaring genomen partijen vlees. Vermenging van rundvlees met paardenvlees. Met febylbutazon besmet paard. Traceerbaarheid. Onveilig levensmiddel? Artikel 14 en 18 van Verordening (EG) Nr. 178/2002.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 15/29 en 15/462 
      11351
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2017 in de zaken tussen
    
      
        mr. J.A. van der Meer, curator in het faillissement van [naam 1] B.V. en [naam 2] B.V. ( [naam 3] ), appellant,
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
    
    
  
  
    
      Procesverloop 
    
      
      zaaknummer 15/29
    
    
    
      Bij besluit van 15 maart 2013 heeft verweerder met ingang van deze datum partijen vlees van [naam 3] officieel in bewaring genomen.
    
    
    
      Bij besluit van 22 april 2013 heeft verweerder met ingang van deze datum andere partijen vlees van [naam 3] officieel in bewaring genomen.
    
    
    
      Bij besluiten van 14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013 heeft verweerder de termijn verlengd waarbinnen [naam 3] diende aan te geven welke bestemming moest worden gegeven aan het officieel in bewaring genomen vlees.
      Bij het besluit van 25 juli 2013 heeft verweerder tevens de lijst met partijen vlees van [naam 3] die officieel in bewaring zijn genomen, aangevuld.
    
    
    
      Bij besluit van 11 december 2013 heeft verweerder het verzoek van appellant van 24 september 2013 om intrekking van de besluiten van 15 maart 2013, 22 april 2013 en 
      25 juli 2013 en de besluiten tot verlenging van de bijbehorende termijnen, afgewezen. 
      Bij besluit van 12 december 2014 (bestreden besluit I) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 15 maart 2013, 22 april 2013, 
      25 juli 2013 - voor zover het de officiële inbewaringneming van levensmiddelen betreft - en 11 december 2013 ongegrond verklaard, en het bezwaar tegen de besluiten van 14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013 - voor zover het betreft de verlenging van de termijn waarbinnen [naam 3] diende aan te geven welke bestemming moest worden gegeven aan het officieel in bewaring genomen vlees - niet-ontvankelijk verklaard.
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. 
      
        Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
        
        zaaknummer 15/462
      
    
    
    
      Bij besluit van 20 februari 2014 (bestreden besluit II) heeft verweerder het verzoek van appellant om vrijgave van de vriesvoorraad voor humane consumptie, afgewezen.
    
    
    
      Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In het aanvullend bezwaarschrift heeft appellant, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij het College. Verweerder heeft hiermee ingestemd en heeft het bezwaarschrift naar het College doorgezonden ter behandeling als beroep.
      
        Verweerder heeft voor het verweerschrift verwezen naar het verweerschrift in de procedure met zaaknummer 15/29.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 16 februari 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam 4] en [naam 5] , werkzaam bij [naam 6] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. S.P. Koopman en dr. A.J.M.O. Jakobs.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat voor de behandeling van deze zaken uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      
        [naam 3] exploiteerde een bedrijf waar vlees werd verwerkt en werd uitgeleverd aan derden. Op 15 februari 2013 zijn in het kader van een strafrechtelijk onderzoek partijen vlees van [naam 3] die zijn aangetroffen in bedrijfspanden van [naam 7] B.V., [naam 8] B.V. en [naam 9] B.V. in beslag genomen. Dit beslag is met ingang van 15 maart 2013 opgeheven.
      
    
    
      1.3
      Uit een waarschuwing op grond van het zogenoemde ‘Rapid Alert System for Food and Feed’ van Groot-Brittannië van februari dan wel maart 2013 is gebleken dat aan [naam 3] vlees van één met het middel fenylbutazon besmet paard is geleverd.
    
    
      1.4
      Bij besluit van 15 maart 2013 heeft verweerder de eerder in het kader van het strafrechtelijk onderzoek in beslag genomen partijen vlees met toepassing van artikel 54, tweede lid, onder g en h, in samenhang met artikel 19 van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004), in officiële inbewaringneming geplaatst. Verweerder heeft deze inbewaringneming gebaseerd op drie gronden. In de eerste plaats heeft verweerder daartoe gesteld dat is gebleken dat de herkomst, de traceerbaarheid en de identificatie van deze partijen vlees niet kon worden aangetoond. Het niet kunnen traceren van levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie is in strijd met artikel 18 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002). In de tweede plaats heeft verweerder aan de inbewaringneming ten grondslag gelegd dat uit monstername van de als rundvlees gedeclareerde partijen vlees is gebleken dat hierin paardenvlees is verwerkt en de herkomst van dit paardenvlees onduidelijk is. Aangezien de herkomst van dit paardenvlees onduidelijk is en dit paardenvlees niet direct tot (een) bepaalde partij(en) paardenvlees valt te herleiden, dan wel te traceren, moeten deze partijen vlees als onveilig in de zin van artikel 14 van Verordening 178/2002 worden beschouwd. In de derde en laatste plaats heeft verweerder gesteld dat uit een melding van de Engelse Autoriteiten van februari, dan wel maart 2013 en een monstername van 21 mei 2012 is gebleken dat [naam 3] paardenvlees uit Groot-Brittannië heeft verwerkt dat de stof fenylbutazon bevat. Het is niet toegestaan dat residuen van dit geneesmiddel in levensmiddelen aanwezig zijn omdat dit een gevaar oplevert voor de gezondheid van mensen. Omdat niet kan worden aangetoond in welk vlees het paardenvlees met fenylbutazon is verwerkt, volgt uit artikel 14, zesde lid, van Verordening 178/2002 dat de gehele partij vlees waar vlees van dit paard is verwerkt kan zijn van rechtswege als een onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 178/2002 moet worden aangemerkt. Deze gehele partij vlees mag niet in de handel worden gebracht. Verweerder heeft [naam 3] verzocht binnen 60 dagen aan te geven welke eindbestemming de in officiële inbewaringneming geplaatste partijen vlees moeten krijgen.
    
    
      1.5
      Bij vonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 16 april 2013 is [naam 3] in staat van faillissement verklaard en is appellant aangesteld tot curator.
      
    
    
      1.6
      Bij besluit van 22 april 2013 heeft verweerder partijen vlees van [naam 3] die op 15 april 2013 zijn aangetroffen in een bedrijfspand van [naam 10] B.V. met toepassing van artikel 54, tweede lid, onder g en h, in samenhang met artikel 19 van Verordening 882/2004 in officiële inbewaringneming geplaatst. Verweerder heeft hiertoe gesteld dat is gebleken dat de herkomst, de traceerbaarheid en de identificatie van deze partijen vlees niet kon worden aangetoond, hetgeen in strijd is met artikel 18 van Verordening 178/2002. Voorts stelt verweerder dat dit vlees moet worden aangemerkt als een onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14 van Verordening 178/2002, omdat van dit vlees de herkomst, traceerbaarheid en identificatie niet aantoonbaar is en in een gedeelte mogelijk paardenvlees is verwerkt. Verweerder heeft appellant verzocht binnen 60 dagen aan te geven welke eindbestemming deze in officiële inbewaringneming geplaatste partijen vlees moeten krijgen. 
      
    
    
      1.7
      Bij besluiten van 14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013 heeft verweerder appellant op diens verzoek uitstel verleend van de termijn om aan te geven welke eindbestemming de in officiële inbewaringneming geplaatste partijen vlees moeten krijgen.
      
    
    
      1.8
      Bij besluit van 25 juli 2013 heeft verweerder de lijst met partijen vlees van [naam 3] in de bedrijfspanden van [naam 7] B.V., [naam 8] B.V. en [naam 9] B.V. die in officiële inbewaringneming zijn geplaatst, aangevuld met andere partijen vlees.
      
    
    
      1.9
      Bij besluit van 26 augustus 2013 heeft verweerder de termijn om aan te geven welke eindbestemming de in officiële inbewaringneming geplaatste partijen vlees moeten krijgen ambtshalve verlengd tot zes weken nadat de bezwaarprocedure is afgerond.
      
    
    
      1.10
      
        Bij brief van 24 september 2013 heeft appellant verweerder verzocht de besluiten van
        15 maart 2013, 22 april 2013 en 25 juli 2013 in te trekken, inclusief de besluiten tot verlenging van de bijbehorende termijnen en de besluiten die zijn gericht aan de betrokken koel- en vrieshuizen, en in te stemmen met het bijgevoegde plan van aanpak. Appellant betoogt dat hij weliswaar met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft geconstateerd dat bepaalde gegevens niet op de juiste wijze in het administratiesysteem van [naam 3] (Reflex) zijn ingevoerd, maar dat dit niet de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van niet-traceerbare levensmiddelen. Voorts stelt appellant dat voor de vraag of het in officiële inbewaringneming geplaatste vlees moet worden aangemerkt als onveilig levensmiddel bepalend is of dit vlees afkomstig is van EU-erkende slachterijen. Hij heeft een notitie overgelegd van [naam 5] DVM MMO van [naam 6] van 12 juni 2013, waarin deze de resultaten van een door hem in overleg met de NVWA uitgevoerde steekproef uiteen heeft gezet. In de notitie wordt gesteld dat op basis van de verkregen informatie geconcludeerd kan worden dat de complete aanvoer van de referentieweken EG-waardig is en geen aanwijzingen zijn gevonden dat dit anders is in de niet nader onderzochte weken.  
        Appellant deelt voorts mede dat hij het vlees waarin een verhoogd gehalte fenylbutazon aanwezig is niet in de handel wenst te brengen. Omdat duidelijk is welke partijen dit betreft, waarbij een ruime veiligheidsmarge in acht wordt genomen, hoeft de verwerking van dit vlees volgens appellant niet in de weg te staan aan het in de handel brengen van de overige partijen vlees. Volgens het door appellant bij het verzoek overgelegde plan van aanpak is het met fenylbutazon besmette paardenvlees door [naam 3] ingeslagen – en naar het College begrijpt, ook verwerkt – in de periode van 23 mei 2012 tot en met 23 juni 2012, en is dit vlees opgeslagen bij [naam 10] B.V. en [naam 8] B.V. 
      
      
    
    
      1.11
      
        Bij besluit van 11 december 2013 heeft verweerder het verzoek van appellant om intrekking van de officiële inbewaringneming afgewezen. Verweerder verwijst daarbij naar een door [naam 11] N.V. ( [naam 11] ) uitgebracht rapport van 10 december 2013. In dat rapport concludeert [naam 11] dat de notitie inzake EG-waardigheid en de door appellant gepresenteerde massabalans een aantal onzekerheden bevatten en zien op een periode ruim voor de relevante periode, zodat zij niet de conclusie kunnen dragen dat de in officiële inbewaringneming geplaatste voorraad bestaat uit EG-waardig vlees. [naam 11] concludeert voorts dat geen zekerheid bestaat over de juiste en volledige verantwoording in de administratie van [naam 3] met betrekking tot zowel inkopen als verkopen, en geen zekerheid kan worden verkregen over de juistheid en volledigheid van een massabalans die is opgesteld op basis van de administratie van [naam 3] . Volgens [naam 11] bevat de door appellant over het jaar 2011 opgestelde massabalans fouten en onzekerheden en kan aan de hand daarvan geen zekerheid worden verkregen over de herkomst van de in officiële inbewaringneming geplaatste voorraad. Gelet op de conclusies van [naam 11] komt het verzoek om intrekking van de officiële inbewaringneming volgens verweerder niet voor toewijzing in aanmerking. De door appellant in het plan van aanpak voorgestelde werkwijze om te voorkomen dat het paardenvlees dat fenylbutazon bevat in de handel wordt gebracht, kan niet worden gevolgd, omdat niet duidelijk is in welke partijen vlees dit paardenvlees terecht is gekomen en dit vlees dus niet aan de hand van de houdbaarheidsdatum kan worden afgezonderd van de andere partijen vlees. 
        Verweerder wijst voorts op het rapport van de NVWA van 2 oktober 2013 waarin de uitkomsten van het eigen onderzoek naar de administratie van [naam 3] zijn neergelegd. Volgens dit rapport is het niet mogelijk vanuit de administratie van [naam 3] een sluitende goederenbeweging op te stellen. Verweerder stelt dat sprake is van een grote stroom ongedocumenteerd vlees dat is vermengd met andere partijen vlees, zodat de herkomst, traceerbaarheid en identificatie niet kan worden aangetoond. Ook gelet daarop komt het verzoek om intrekking van de officiële inbewaringneming niet voor toewijzing in aanmerking.Verweerder wijst verder op de resultaten van het strafrechtelijk onderzoek, waaruit blijkt dat [naam 3] grote hoeveelheden paardenvlees heeft ingekocht die als rundvlees zijn gedeclareerd en met rundvlees zijn vermengd. Aan deze partijen vlees is het partijnummer van het rundvlees toegekend waardoor het paardenvlees niet meer traceerbaar is. Ook in dit onderzoek is geconstateerd dat er meer vlees is verkocht dan ingekocht. 
        Verweerder concludeert dat vanwege de praktijk van vermenging van partijen vlees het middel fenylbutazon in alle partijen vlees terecht kan zijn gekomen. Daarmee kan
        gelet op het bepaalde in artikel 14, zesde lid, van Verordening 178/2002 geen van de partijen vlees nog als veilig worden aangemerkt en dienen de partijen vlees in officiële inbewaringneming te worden gehouden.
      
      
    
    
      1.12
      Bij uitspraak van 20 december 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:280) heeft de voorzieningenrechter van het College voorlopig geoordeeld dat verweerder het verzoek van appellant om intrekking van de officiële inbewaringneming op goede gronden heeft afgewezen.
      
    
    
      1.13
      Op 30 januari 2014 heeft appellant een gesprek gevoerd met de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal van de NVWA, waarbij appellant heeft verzocht om vrijgave van de vriesvoorraad voor humane consumptie. Per e-mailbericht van 6 februari 2014 heeft appellant massabalansen over 2011 en 2012 aangeleverd die volgens hem sluitend zijn. Volgens appellant kan daarmee worden vastgesteld dat al het uitgaande vlees afkomstig is van EG‑erkende slachterijen en dus EG-waardig is.
      
    
    
      2.1
      
        Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 15 maart 2013, 22 april 2013, en 25 juli 2013 - voor zover het de officiële inbewaringneming van levensmiddelen betreft - ongegrond verklaard, en deze besluiten gehandhaafd. Verweerder voert aan dat aan de officiële inbewaringneming de volgende bevindingen ten grondslag liggen:
        • de herkomst, de traceerbaarheid en de identificatie van de partijen vlees kon niet worden aangetoond,
        • uit monsters van de als rundvlees gedeclareerde partijen is gebleken dat hierin paardenvlees is verwerkt; de herkomst van dit paardenvlees is onduidelijk en valt niet te traceren tot (een) bepaalde partij(en), en
        • gebleken is dat [naam 3] met fenylbutazon besmet paardenvlees heeft ontvangen en uitgesneden; omdat de herkomst, de traceerbaarheid en de identificatie van het vlees niet kon worden aangetoond, is niet bekend in welke partijen dit paardenvlees is verwerkt. 
      
      
      
        Verweerder betoogt dat, indien niet aan de vereisten van traceerbaarheid wordt voldaan, op grond van artikel 54, tweede lid, onderdelen g en h, van Verordening 882/2004 de maatregel van officiële inbewaringneming kan worden getroffen. Verweerder stelt dat hij in dit geval terecht van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, omdat daardoor wordt voorkomen dat de consument aan levensmiddelen wordt blootgesteld, waarvan de veiligheid niet kan worden gegarandeerd en die, indien nodig, niet kunnen worden getraceerd. In het geval van [naam 3] is bovendien vlees aangetroffen dat onveilig is omdat het een stof bevat die gevaarlijk is voor de gezondheid van mensen, zoals bedoeld in artikel 14, tweede lid, onderdeel a, van Verordening 178/2002. Het betreft paardenvlees waarin fenylbutazon is aangetroffen. Ingevolge Verordening (EG) nr. 470/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 tot vaststelling van communautaire procedures voor het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 470/2009), en Verordening (EU) nr. 37/2010 van de Commissie van 
        22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 37/2010), mag fenylbutazon niet worden toegepast bij voedselproducerende dieren en is het niet toegestaan dat residuen van dit geneesmiddel in levensmiddelen aanwezig zijn, omdat dit een gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Op grond van artikel 14, zesde lid, van Verordening 178/2002 wordt aangenomen dat, wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving, alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is. Nu niet duidelijk is in welke partijen vlees het met fenylbutazon besmette paardenvlees is verwerkt, dienen dus alle partijen vlees als onveilig te worden aangemerkt.
      
      
    
    
      2.2
      Bij het bestreden besluit I heeft verweerder ook het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 december 2013, waarbij het verzoek van appellant om intrekking van de officiële inbewaringneming van de partijen vlees en verkoop van de voorraad volgens een door appellant voorgestelde plan van aanpak is afgewezen, ongegrond verklaard, en ook dit besluit gehandhaafd. Verweerder voert aan dat uit het strafrechtelijk onderzoek naar voren komt dat door [naam 3] in 2011 en 2012 ten minste 301.625 kg paardenvlees is ingekocht, welk vlees is vermengd met rundvlees en in totaliteit is verkocht en/of opgeslagen in diverse vrieshuizen als zijnde rundvlees. De ingekochte partijen paardenvlees zijn in de administratie aangeduid als rundvlees, waardoor dit paardenvlees niet meer is te traceren. In het administratiesysteem van [naam 3] (Reflex) is slechts een enkele verkoop en/of aanvoer van paardenvlees aangetroffen. Verder is vastgesteld dat het paardenvlees dat als rundvlees is geleverd aan diverse afnemers fenylbutazon bevat, wat schadelijk is voor de gezondheid van mensen. Daarnaast is uit onderzoek naar de administratie gebleken dat de goederenbeweging op partijniveau veelal niet sluitend is. In de periode van 4 juni 2012 tot en met 8 juni 2012 is een niet verklaarbaar verschil van 143.053 kg vlees geconstateerd tussen de ingeslagen partij in Reflex en de inkoopfacturatie vanuit het boekhoudsysteem Davilex. Verweerder voert verder aan dat uit een door de NVWA verricht onderzoek naar de massabalansen voor 2011 en 2012, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapportage van 2 oktober 2013, blijkt dat in 2011 401.636 kg meer vlees is verkocht dan is ingekocht en in voorraad was. Voor het kalenderjaar 2012 is geconstateerd dat 1.144.660 kg meer vlees is verkocht dan is ingekocht en in voorraad was. Er is derhalve sprake van een grote stroom ongedocumenteerd vlees dat niet getraceerd kan worden. Verweerder wijst ook op de conclusie in het rapport van [naam 11] dat geen zekerheid kan worden verkregen over de juistheid en volledigheid van een massabalans die is opgesteld op basis van de administratie van [naam 3] . De steekproef ziet slechts op een fractie van de partijen vlees en kan niet representatief wordt geacht. Er is ook geen verband gelegd tussen de aanvoer van de twee onderzochte weken en de officieel in bewaring genomen voorraad. Verweerder ziet geen grond voor de conclusie dat alle onderzochte partijen vlees afkomstig zijn van EU-erkende slachterijen. Omdat sprake is van ongedocumenteerde partijen vlees kan niet worden uitgesloten dat het met fenylbutazon besmette paardenvlees vermengd is met rundvlees en dat aldus sprake is van levensmiddelen waarvan de veiligheid niet vast staat.
      
    
    
      2.3
      Bij het bestreden besluit I heeft verweerder tevens het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013, waarbij de termijn waarbinnen [naam 3] is verzocht om aan te geven welke bestemming moet worden gegeven aan het officieel in bewaring genomen vlees telkens is verlengd, niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant tegen deze besluiten pro forma bezwaar heeft gemaakt, maar heeft nagelaten gronden van bezwaar als bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van de Awb aan te voeren, terwijl hij daartoe wel in de gelegenheid is gesteld. 
    
    
      2.4
      Bij het bestreden besluit II heeft verweerder beslist dat op grond van de door appellant toegezonden informatie de in officiële inbewaringneming geplaatste vriesvoorraad van [naam 3] niet kan worden vrijgeven. Verweerder voert aan dat in het [naam 11] -rapport is geconcludeerd dat geen zekerheid kan worden verkregen over de juistheid en volledigheid van een massabalans die is opgesteld op basis van de administratie van [naam 3] , met name vanwege gebleken onvolkomenheden in de verwerking van inkopen in (het administratiesysteem) Reflex. Ook voor de nieuwe informatie geldt dat die nog steeds niet aan de in het rapport geformuleerde voorwaarden voldoet, en nog steeds geen zekerheid kan worden verkregen over de juistheid en volledigheid van de massabalans. Ook de nieuwe massabalans kan derhalve niet dienen als basis voor de traceerbaarheid van het vlees dat in officiële inbewaringneming is geplaatst, zodat dit niet kan worden vrijgegeven. Indien partijen vlees niet traceerbaar zijn, dienen zij als onveilig te worden aangemerkt, waardoor sprake is van overtreding van artikel 14 en 18 van Verordening 178/2002. Voorts is in de vriesvoorraad mogelijk vlees aanwezig waarin vlees van het paard waarin fenylbutazon is aangetroffen, is verwerkt. Al dit vlees moet daarom als een onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14 van Verordening 178/2002 worden beschouwd.
    
    
      3.1
      
        Met betrekking tot de bij het bestreden besluit I gehandhaafde besluiten van 
        15 maart 2013, 22 april 2013 en 25 juli 2013 heeft appellant de volgende beroepsgronden aangevoerd. 
      
      
      
        Appellant betoogt dat de NVWA een onjuiste lezing geeft van Verordening 178/2002. Hij stelt dat tracering een middel is om te kunnen reageren op de situatie dat er voedselonveilig vlees blijkt te zijn verwerkt, maar geen vereiste is voor voedselveiligheid van dat vlees. Het niet kunnen traceren van vlees maakt dat vlees niet per definitie onveilig. Artikel 14 van Verordening 178/2002 stelt het effect van een levensmiddel centraal. Het gaat er daarbij om of sprake is van onveiligheid in natuurwetenschappelijke zin en niet of veiligheidsnormen zijn nageleefd.Appellant benadrukt dat verweerder zich eerst nadat de primaire besluiten met betrekking tot de inbewaringneming waren genomen op het standpunt heeft gesteld dat er sprake zou zijn van een ongedocumenteerde en bijgevolg mogelijk niet EG-gekeurde stroom ingekocht vlees. Deze ongedocumenteerde stroom vlees heeft dan ook geen rol gespeeld bij genoemde primaire besluiten, althans daarvan blijkt niet uit de motivering van deze besluiten. [naam 3] heeft verklaard dat al het verwerkte vlees is ingekocht bij EG-erkende slachterijen. Deze verklaring wordt ondersteund door hetgeen uiteen is gezet in de notitie van [naam 5] van 12 juni 2013.  Appellant erkent dat door [naam 3] één paard is verwerkt waarin fenylbutazon is aangetroffen, maar stelt dat er geen aanwijzingen zijn dat er meer paardenvlees is verwerkt dat fenylbutazon bevatte. Het betreffende vlees is getraceerd – zoals gespecificeerd in het plan van aanpak – en kan met een ruime veiligheidsmarge uit de vriesvoorraad worden gesepareerd. Het vlees dat vóór de aanvoer van het betreffende paard is verwerkt kan volgens appellant geen fenylbutazon bevatten. Voorts brengt het consumeren van paardenvlees met fenylbutazon geen gevaar mee voor de volksgezondheid, zoals de Europese agentschappen EFSA en EMA hebben geconcludeerd en ook blijkt uit een brief van de directeur van het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoeksprogrammering van de NVWA van 4 maart 2013 aan verweerder en een brief van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 16 mei 2013.Gelet op het vorenstaande is het besluit om alle partijen vlees als onveilig aan te merken disproportioneel. Verweerder had minder verstrekkende maatregelen kunnen en moeten nemen.
      
      
    
    
      3.2
      Met betrekking tot het bestreden besluit I, voor zover dit betrekking heeft op het primaire besluit van 11 december 2013, heeft appellant verwezen naar de hiervoor in 3.1 weergegeven beroepsgronden. Voorts stelt hij dat verweerder in de door de NVWA en [naam 11] geconstateerde onzekerheden over de juistheid en volledigheid van de door appellant opgestelde massabalans aanleiding had moeten vinden met hem kritisch te bekijken of deze onzekerheden verder uitgezocht of geduid zouden kunnen worden. Daarbij acht hij van belang dat hij voor het opstellen van deze balans afhankelijk was van de informatie die hem door de NVWA werd verstrekt. In het bestreden besluit I is ten onrechte in het geheel niet ingegaan op de aangepaste massabalans 2011 en de massabalans 2012 die appellant heeft laten opstellen op basis van gegevens die hem in het kader van de voorlopige voorziening zijn verstrekt. Het bestreden besluit I is in zoverre dan ook onvoldoende gemotiveerd.Appellant begrijpt niet dat de NVWA en [naam 11] de onbetrouwbare Reflex-administratie van [naam 3] hebben gebruikt als basis voor hun rapportages in de plaats van de financiële administratie (inkoop- en verkoopfacturen).Appellant wijst op een aantal onjuistheden in de door de NVWA opgestelde massabalans 2011 en de rapportage van [naam 11] , die hij ook reeds in bezwaar aan de orde had gesteld. Hierop is verweerder in het bestreden besluit I ten onrechte niet ingegaan.Appellant stelt dat de door hem opgestelde massabalansen 2011 en 2012 sluitend zijn, wat wil zeggen dat de uitgaande stroom volledig gerelateerd kan worden aan de inkomende stroom. Van een ‘ongedocumenteerde’ stroom vlees is dan ook geen sprake.
      
    
    
      3.3
      Appellant betoogt dat verweerder bij het bestreden besluit I de bezwaren tegen de besluiten van 14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013, voor zover het betreft de verlenging van de termijn waarbinnen [naam 3] diende aan te geven welke bestemming moest worden gegeven aan het officieel in bewaring genomen vlees, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De bezwaren die appellant had aangevoerd ter motivering van zijn stelling dat de inbewaringneming van de partijen vlees onterecht was, dienden tevens ter onderbouwing van zijn bezwaren tegen deze primaire besluiten. De in deze besluit vermelde 60-dagentermijn hangt immers volledig samen met de inbewaringneming. 
      
    
    
      3.4
      
        In het kader van het beroep tegen het bestreden besluit II heeft appellant verwezen naar de hiervoor in 3.2 genoemde beroepsgronden.
        
          4.	Verweerder betoogt in het verweerschrift dat de stelling van appellant dat het niet kunnen traceren van vlees geen reden behoeft te zijn voor bestuursrechtelijke inbewaringneming voorbijgaat aan de feiten en de hier van toepassing zijnde regelgeving. Verweerder voert aan dat [naam 3] niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 18 van Verordening 178/2002 en hij dan niet alsnog in de gelegenheid mag worden gesteld dat vlees
        te versnijden en in de handel te brengen. Uit artikel 14 van Verordening 178/2002 volgt dat levensmiddelen die niet traceerbaar zijn, uit de handel moeten worden gehaald.
      
    
    
      5.1
      In Verordening 178/2002, voor zover van belang, is het volgende bepaald.
      
      
        “Artikel 14
        Voedselveiligheidsvoorschriften 	1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zĳ onveilig zĳn.
        2. Levensmiddelen worden geacht onveilig te zĳn indien zĳ worden beschouwd als: 
        a) schadelĳk voor de gezondheid; b) ongeschikt voor menselĳke consumptie.
        3. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in
        aanmerking genomen:
        a) de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument,
        alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en
        b) de informatie die aan de consument wordt verstrekt, inclusief de informatie op het etiket, of
        andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermĳden 
        van specifieke nadelige gezondheidseffecten van een bepaald levensmiddel of een categorie
        levensmiddelen.
        4. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel schadelĳk voor de gezondheid is, worden de
        volgende punten in aanmerking genomen:
        a) niet alleen het vermoedelĳke onmiddellĳke en/of korte termĳn- en/of langetermĳneffect dat
        het levensmiddel heeft op de gezondheid van iemand die het consumeert, maar ook het effect
        op diens nakomelingen;
        b) de vermoedelĳke cumulatieve toxische effecten;
        c) de bĳzondere fysieke gevoeligheden van een specifieke categorie consumenten ingeval het
        levensmiddel voor die categorie consumenten bestemd is.
        5. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselĳke consumptie, wordt
        bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselĳke consumptie, gelet op het
        gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of
        anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf. 
        6. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partĳ of zending van dezelfde
        klasse of omschrĳving, wordt aangenomen dat alle levensmiddelen in die partĳ of zending
        onveilig zĳn, tenzĳ een uitvoerig onderzoek geen aanwĳzingen oplevert dat de rest van de
        partĳ of zending onveilig is. 
        7. Levensmiddelen die aan specifieke communautaire bepalingen betreffende voedselveiligheid voldoen, worden veilig geacht voor zover het de aspecten betreft die onder die specifieke communautaire bepalingen vallen. 
        8. Het feit dat een levensmiddel voldoet aan de voor dat levensmiddel geldende specifieke bepalingen belet de bevoegde autoriteiten niet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zĳn om te vermoeden dat het levensmiddel onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen.
        9. Wanneer specifieke communautaire bepalingen ontbreken, worden levensmiddelen veilig geacht wanneer zĳ voldoen aan de specifieke bepalingen van de nationale levensmiddelenwetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de levensmiddelen in de handel zĳn gebracht, voor zover die bepalingen worden vastgesteld en toegepast onverminderd het Verdrag, in het bĳzonder de artikelen 28 en 30.”
      
      
      
        
          “Artikel 18Traceerbaarheid
        1. Levensmiddelen, diervoeders, voedselproducerende dieren en alle andere stoffen die bestemd zĳn om in een levensmiddel of diervoeder te worden verwerkt of waarvan kan worden verwacht dat zĳ daarin worden verwerkt, zĳn in alle stadia van de productie, verwerking en distributie traceerbaar. 
        2. De exploitanten van levensmiddelenbedrĳven en diervoederbedrĳven moeten kunnen nagaan wie hun levensmiddelen, diervoeders, voedselproducerende dieren of andere stoffen die bestemd zĳn om in levensmiddelen of diervoeders te worden verwerkt of waarvan kan worden verwacht dat zĳ daarin worden verwerkt, heeft geleverd. Hiertoe moeten deze exploitanten beschikken over systemen en procedures met behulp waarvan deze informatie op verzoek aan de bevoegde autoriteiten kan worden verstrekt.
        3. De exploitanten van levensmiddelenbedrĳven en diervoederbedrĳven moeten beschikken over systemen en procedures waarmee kan worden vastgesteld aan welke bedrĳven zĳ hun producten hebben geleverd. Deze informatie wordt op verzoek aan de bevoegde autoriteiten verstrekt.4. Levensmiddelen of diervoeders die in de Gemeenschap op de markt worden of vermoedelĳk zullen worden gebracht, worden met het oog op hun traceerbaarheid adequaat geëtiketteerd of gekenmerkt door middel van relevante documentatie of informatie overeenkomstig de desbetreffende voorschriften van meer specifieke bepalingen.5. Bepalingen voor de toepassing van de leden 1 tot en met 4 met betrekking tot bepaalde sectoren kunnen volgens de procedure van artikel 58, lid 2, worden vastgesteld.”
      
      
    
    
      5.2
      In Verordening 882/2004, voor zover van belang, is het volgende bepaald.
      
      
        “Artikel 18 Maatregelen bij vermoeden van niet- naleving
        Indien de verdenking bestaat dat er sprake is van niet-naleving, of indien er twijfel is gerezen over de identiteit of de werkelijke bestemming van de zending, of over de overeenstemming tussen de zending en de gecertificeerde garanties ervan, voert de bevoegde autoriteit officiële controles uit om die verdenking of twijfel te bevestigen of te weerleggen. De bevoegde autoriteit plaatst de zending in officiële inbewaringneming totdat zij de resultaten van die officiële controles heeft ontvangen.
      
      
      
        Artikel 19
        Maatregelen naar aanleiding van officiële controles van diervoeders en levensmiddelen
        uit derde landen
        1. De bevoegde autoriteit plaatst diervoeders of levensmiddelen uit derde landen die niet
        voldoen aan de wetgeving inzake diervoeders of levensmiddelen in officiële inbewaringneming en neemt, gehoord hebbende de exploitant van het diervoeder- of levensmiddelenbedrijf die voor de zending verantwoordelijk is, de volgende maatregelen ten aanzien van deze diervoeders of levensmiddelen:
        a) opdragen dat de diervoeders of levensmiddelen worden vernietigd, overeenkomstig artikel 20 aan een speciale behandeling worden onderworpen, of overeenkomstig artikel 21 worden
        teruggestuurd uit de Gemeenschap; ook kunnen andere passende maatregelen worden
        genomen, zoals de diervoeders en levensmiddelen aanwenden voor andere doeleinden dan die
        waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;
        b) indien de diervoeders of levensmiddelen al in de handel zijn gebracht, monitoren of, indien
        nodig, opdracht geven tot het terugroepen, uit de handel nemen of vernietigen ervan, alvorens
        een van de bovengenoemde maatregelen te nemen;
        c) nagaan of de diervoeders of levensmiddelen geen negatieve gevolgen hebben voor de
        gezondheid van mens en dier, hetzij rechtstreeks, hetzij via het milieu, gedurende de looptijd
        of in afwachting van de implementatie van de in de punten a) en b) bedoelde maatregelen.
        2. Indien evenwel:
        a) de in de artikelen 14 en 15 bedoelde officiële controles uitwijzen dat een zending negatieve
        gevolgen heeft voor de gezondheid van mens of dier of onveilig is, wordt de betrokken
        zending door de bevoegde autoriteit in officiële inbewaringneming geplaatst in afwachting
        van vernietiging of elke andere passende maatregel om de gezondheid van mens en dier te
        beschermen;
        b) diervoeders of levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong die overeenkomstig artikel 15,
        lid 5, het voorwerp zijn van versterkte controles, niet ter officiële controle worden
        aangeboden of niet worden aangeboden overeenkomstig de eventuele specifieke eisen van
        artikel 17, draagt de bevoegde autoriteit op dat zij onverwijld worden teruggeroepen en in
        officiële inbewaringneming geplaatst en vervolgens worden vernietigd of teruggestuurd
        overeenkomstig artikel 21.
        3. Indien de bevoegde autoriteit niet toestaat dat diervoeders of levensmiddelen worden
        binnengebracht, stelt zij de Commissie en de andere lidstaten volgens de procedure van artikel 50, lid 3, van Verordening (EG) nr. 178/2002 in kennis van haar bevindingen en van de identificatie van de betrokken producten, en deelt zij haar besluiten aan de douanediensten mee, alsook de informatie over de eindbestemming.(…)
        Artikel 54 
        Actie in geval van niet-naleving
        1. Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.
        2. Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
        a) de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de
        veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, dan wel de naleving van de desbetreffende
        wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen;
        b) het beperken of verbieden van het op de markt brengen, invoeren of uitvoeren van diervoeders, levensmiddelen of dieren;
        c) monitoring en, waar nodig, het terugroepen, uit de handel nemen en/of vernietigen van
        diervoeders of levensmiddelen;
        d) de machtiging om de diervoeders en levensmiddelen aan te wenden voor andere doeleinden
        dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;
        e) schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een
        bepaalde periode;
        f) schorsing of intrekking van de erkenning van de inrichting;
        g) de in artikel 19 bedoelde maatregelen inzake zendingen uit derde landen;
        h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
        3. De bevoegde autoriteit verschaft de exploitant, dan wel diens vertegenwoordiger:
        a) een schriftelijke kennisgeving van haar besluit met betrekking tot de overeenkomstig lid 1 te nemen maatregelen en de redenen daarvoor; en
        b) informatie over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan en over de ter zake geldende
        procedures en termijnen.
        4. Voor zover nodig, stelt de bevoegde autoriteit tevens de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending in kennis van haar besluit.
        5. Alle uit hoofde van dit artikel gemaakte kosten worden gedragen door de verantwoordelijke
        exploitant van het levensmiddelen- of diervoederbedrijf.
      
      
    
    
      5.3
      In Verordening 470/2009 is, voor zover van belang, het volgende bepaald.
      
      
        “ Artikel 1Onderwerp en toepassingsgebied1. Met het oog op het waarborgen van de voedselveiligheid omvat deze verordening voorschriften en procedures voor het vaststellen van:a) het maximumgehalte aan residuen van een farmacologisch werkzame stof dat toelaatbaar is in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (maximumwaarde voor residuen);(…)
      
      
      
        Artikel 16Toediening van stoffen aan voedselproducerende dieren1) Alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a), b) of c) worden ingedeeld, mogen binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met Richtlijn 2001/62/EG geschiedt.(…)”
      
      
    
    
      6.1
      Het College zal eerst beoordelen of verweerder zich bij het bestreden besluit I op het standpunt mocht stellen dat hij bij de primaire besluiten van 15 maart 2012, 22 april 2013 en 25 juli 2013 tot inbewaringneming (inbewaringnemingsbesluiten) van alle betrokken partijen vlees terecht gebruik heeft gemaakt van de in artikel 54, tweede lid, onder g, in verbinding met artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 gegeven bevoegdheid om alle partijen vlees waarop deze besluiten betrekking hebben te plaatsen in officiële inbewaringneming. Uit het bestreden besluit I leidt het College af dat voor alle inbewaringnemingsbesluiten geldt dat verweerder de inbewaringneming heeft gebaseerd op drie te onderscheiden gronden, die hierna elk afzonderlijk zullen worden besproken.  
      
      
        6.2.1
        Verweerder heeft de inbewaringneming van de partijen vlees in de eerste plaats gebaseerd op de overweging dat is gebleken dat de herkomst, de traceerbaarheid en de identificatie van deze partijen niet kon worden aangetoond. Volgens verweerder is daarom artikel 18 van Verordening 178/2002 niet nageleefd, zodat al deze partijen vlees op grond van artikel 54, tweede lid, onder g, in verbinding met artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 in bewaring mochten worden geplaatst. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
        
      
      
        6.2.2
        Zoals is vermeld in het primaire besluit van 15 maart 2013 waren de hierbij in bewaring geplaatste partijen vlees met ingang van 15 februari 2013 in het kader van een strafrechtelijk onderzoek in beslag genomen en is dat beslag op 15 maart 2013 opgeheven. Uit het door een opsporingsambtenaar van de NVWA op 17 april 2013 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen nr. 93436 (proces-verbaal van bevindingen) blijkt dat in het kader van dat strafrechtelijke onderzoek op 15 februari 2013 tevens de administratie en digitale bestanden van [naam 3] in beslag zijn genomen, waaronder de met het administratiesysteem Reflex gevoerde administratie. In het proces-verbaal is vermeld dat deze administratie sinds de strafrechtelijke inbeslagneming daarvan wordt onderzocht teneinde vast te stellen of en zo ja, in welke mate door onder andere [naam 3] strafbare feiten zijn gepleegd ten aanzien van het verhandelen van paardenvlees. Het gaat hierbij onder meer om de verdenking van vervalsing van de administratie, het verkopen van paardenvlees als rundvlees en het verwerken en verhandelen van ongekeurd paardenvlees. Het proces-verbaal vermeldt op hoofdlijnen de resultaten van het strafrechtelijk onderzoek van de administratie van [naam 3] en de hieraan ten grondslag liggende waarnemingen, feiten en omstandigheden. Deze resultaten houden, voor zover hier van belang en samengevat weergegeven, het volgende in. [naam 3] heeft tenminste 301.625 kg paardenvlees (paardenkarkassen) ingekocht in de jaren 2011 en 2012 en heeft dit paardenvlees vervolgens, al dan niet opgemengd met rundvlees, in totaliteit verkocht en/of opgeslagen in een vrieshuis als zijnde rundvlees. [naam 3] heeft hierbij, dan wel hiertoe onder meer de ingekochte partijen paardenvlees in haar administratie valselijk verder aangeduid als rundvlees. Hierdoor is, na de inkoopfase bij [naam 3] , in het vervolg van de keten niet meer na te gaan waar deze partijen paardenvlees zijn afgezet, dan wel de tracering van deze partijen onmogelijk geworden. Met betrekking tot het gebrek aan traceringsmogelijkheden vermeldt het proces-verbaal met name nog het volgende. Uit onderzoek naar de partijenadministratie gevoerd met het administratiesysteem Reflex is gebleken dat de goederenbeweging op partijniveau veelal niet sluitend is. Uit het onderzoek van de partijenadministratie is gebleken dat er van partijen vlees wel een inslag (karkassen met vlees) is geweest, maar nooit een uitslag (gereed product), waardoor niet valt te traceren waar deze partijen vlees uiteindelijk zijn gebleven. Achter de weeglijsten is geen aanvoerspecificatie van de leverancier opgenomen, zodat de vraag rijst van welke dieren de karkassen afkomstig zijn. Tevens is gebleken dat er soms meer karkassen zijn ingeslagen dan zijn gespecificeerd op de bijbehorende aanvoerspecificatie van de leverancier en dat afwijkende gewichten zijn ingeslagen dan die welke zijn vermeld op de bijbehorende inkoopfacturen. 
      
      
        6.2.3
        
          Uit hetgeen hiervoor in 6.2.2 is gesteld, blijkt dat de administratie van [naam 3] op 
          15 februari 2013 in beslag is genomen in het kader van het strafrechtelijke onderzoek naar strafbare feiten die [naam 3] zou hebben begaan met betrekking tot het verhandelen en verwerken van paardenvlees en dat in dit kader onmiddellijk een onderzoek is gestart naar deze administratie wegens onder meer de ten aanzien van [naam 3] gerezen verdenking dat zij haar administratie heeft vervalst in verband met het verhandelen en verwerken van paardenvlees. Naar het oordeel van het College volgt uit deze strafrechtelijke verdenking en het op grond daarvan ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 15 maart 2013 reeds gaande zijnde onderzoek naar de administratie van [naam 3] dat op dit tijdstip voldoende twijfel bestond over de betrouwbaarheid en juistheid van deze administratie om aan te nemen dat het niet mogelijk was om de betrokken partijen vlees door alle stadia van de productie, verwerking en distributie te traceren en te volgen. De in het proces-verbaal van 17 april 2013 vermelde resultaten van dat strafrechtelijke onderzoek en de ter onderbouwing hiervan genoemde feiten en omstandigheden bevestigen dat deze twijfel gerechtvaardigd was en bieden naar het oordeel van het College een toereikend fundament voor de aanname dat de administratie van [naam 3] zodanig gebrekkig was dat het niet mogelijk was om aan de hand daarvan de genoemde partijen vlees te traceren en te volgen. Het College is daarom van oordeel dat verweerder bij de inbewaringnemingsbesluiten terecht heeft vastgesteld dat sprake was van niet-naleving door [naam 3] van het in artikel 18 in verbinding met artikel 3, onder 14, van Verordening 178/2002 neergelegde vereiste van de traceerbaarheid. 
        
        
      
      
        6.2.4
        In hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot de notitie van [naam 5] van 12 juni 2013 en de in opdracht van appellant opgestelde massabalansen over 2011 en 2012 (massabalansen van appellant) ziet het College geen grond voor een ander oordeel. Naar aanleiding van de massabalans van appellant over 2011 heeft de NVWA onderzoek verricht naar de massabalansen voor 2011 en 2011. De resultaten hiervan zijn neergelegd in een rapport van de NVWA van 2 oktober 2013. In dit rapport wordt aan de hand van daartoe opgestelde tabellen met gegevens over de beschikbare voorraad en de leveringen over 2011 en 2012 geconcludeerd dat geen sluitende goederenbeweging is op te stellen, ook niet indien hierin de massabalans van appellant over 2011 wordt betrokken. Voorts heeft verweerder aan [naam 11] de opdracht gegeven een analyse uit te voeren met betrekking tot genoemde notitie van [naam 5] en de massabalansen van appellant over 2011 en 2012. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van [naam 11] van 10 december 2013. Daarin concludeert [naam 11] dat geen zekerheid bestaat over de juiste en volledige verantwoording in de administratie van [naam 3] met betrekking tot zowel inkopen en verkopen. Als gevolg hiervan kan volgens [naam 11] geen zekerheid worden verkregen over de juistheid en volledigheid van een massabalans die is opgesteld op basis van de administratie van [naam 3] . De door appellant overgelegde massabalans 2011 bevat onzekerheden met betrekking tot beginvoorraad, inkopen, verkopen, Rendac, eindvoorraad en snijverlies en bovendien een aantal fouten. De massabalans over 2011 heeft betrekking over een periode van een jaar, die ruim ligt vóór het tijdstip waarop de partijen vlees officieel in bewaring zijn geplaatst en verschaft daarom geen zekerheid met betrekking tot de gang van zaken in 2012 en 2013. Voorts concludeert [naam 11] dat de notitie van [naam 5] eveneens een aantal onzekerheden bevat en ook ziet op een periode die is gelegen ruim voordat de partijen vlees officieel in bewaring zijn genomen. Dat document kan, aldus [naam 11] , dus evenmin de conclusie dragen dat de in officiële bewaarneming geplaatste partijen vlees bestaan uit EG-waardig vlees. Naar het oordeel van het College blijkt uit de uitvoerig gemotiveerde rapporten van de NVWA van 2 oktober 2011 en [naam 11] van 10 december 2013 dat de notitie van [naam 5] en de massabalansen van appellant de geconstateerde ernstige tekortkomingen in en de daaruit voortvloeiende onzekerheden over de juistheid van de administratie van [naam 3] niet kunnen wegnemen. Die documenten weerleggen daarom niet de vaststelling van verweerder dat sprake is van niet-naleving door [naam 3] van het vorengenoemde vereiste van de traceerbaarheid.
        
      
      
        6.2.5
        Hetgeen hiervoor in 6.2.2 tot en met 6.2.4 is overwogen, leidt het College tot het oordeel dat verweerder bij de inbewaringnemingsbesluiten de betreffende partijen vlees terecht op grond van artikel 54, tweede lid, onder g, in verbinding met artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 in bewaring heeft geplaatst.
      
      
        6.3.1
        Verweerder heeft de inbewaringneming van de partijen vlees in de tweede plaats gegrond op de overweging dat uit monstername van de als rundvlees gedeclareerde partijen vlees is gebleken dat hierin paardenvlees is verwerkt en dat de herkomst van dit paardenvlees onduidelijk is. Aangezien de herkomst van dit paardenvlees onduidelijk is en dit paardenvlees niet direct tot (een) bepaalde partij(en) paardenvlees valt te herleiden, dan wel te traceren, moeten al deze partijen vlees volgens verweerder als onveilig in de zin van artikel 14 van Verordening 178/2002 worden beschouwd. Over deze grondslag van de inbewaringnemingsbesluiten overweeg het College als volgt.
        
      
      
        6.3.2
        Anders dan verweerder is het College van oordeel dat het niet-naleven van de verplichting in artikel 18 van Verordening 178/2002 dat levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie traceerbaar moeten zijn, op zichzelf niet betekent dat daarom ook sprake is van een (vermoeden van een) onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van die verordening. Verordening 178/2002 biedt tekstueel noch systematisch aanknopingspunten voor die conclusie. Dit betekent dat de inbewaringneming waartoe verweerder bij de inbewaringnemingsbesluiten is overgegaan, in zoverre berust op een juridisch onjuiste grondslag. Verweerder heeft dit bij het bestreden besluit I ten onrechte niet onderkend en die grondslag gehandhaafd, zodat dit besluit ondeugdelijk is gemotiveerd voor zover dit ziet op de inbewaringnemingsbesluiten en in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
        
      
      
        6.4.1
        In de derde en laatste plaats heeft verweerder de inbewaringneming van alle partijen vlees gebaseerd op de grond dat, nu in al dit vlees het vlees kan zijn verwerkt van het paard waarin fenylbutazon is aangetroffen, uit artikel 14, zesde lid, van Verordening 178/2002 volgt dat al dat vlees van rechtswege als een onveilig levensmiddel als bedoeld in dat artikel moet worden beschouwd. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
        
      
      
        6.4.2
        Tussen partijen is niet in geschil dat uit een monstername van 21 mei 2012 is gebleken dat [naam 3] paardenvlees uit Groot-Brittannië heeft verwerkt dat de stof fenylbutazon bevat. 
        
      
      
        6.4.3
        Ingevolge artikel 1 van Verordening 37/2010 zijn farmacologisch werkzame stoffen met hun indeling op basis van maximumwaarden voor residuen in de bijlage opgenomen. De bijlage, getiteld ‘Farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen (MRL’s)’ kent twee tabellen, te weten Tabel 1, getiteld ‘Toegestane stoffen’ en Tabel 2, getiteld ‘Verboden stoffen’. Het College stelt vast dat fenylbutazon niet voorkomt op een van deze tabellen. Gelet op artikel 16, eerste lid, van Verordening 470/2009 betekent dit dat fenylbutazon binnen de Gemeenschap niet aan voedselproducerende dieren mag worden toegediend. Tussen partijen is ook niet in geschil dat residuen van dit geneesmiddel niet aanwezig mochten zijn in het door [naam 3] verwerkte paardenvlees uit Groot-Brittannië. 
        
      
      
        6.4.4
        Zoals blijkt uit artikel 1, eerste lid, van Verordening 470/2009 en de considerans van deze verordening (o.a. punten 2, 3 en 31) heeft deze verordening tot doel om de voedselveiligheid te waarborgen en aldus de volksgezondheid te beschermen. Gelet op hetgeen hiervoor in 6.4.3 is overwogen, is naar het oordeel van het College dan ook de conclusie gerechtvaardigd dat (paarden)vlees waarin fenylbutazon is verwerkt, moet worden geacht een onveilig levensmiddel te zijn als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van Verordening 178/2002.   
        
      
      
        6.4.5
        Het College volgt verweerder echter niet in zijn standpunt dat artikel 14, zesde lid, van Verordening 470/2009 met zich brengt dat alle in geding zijnde partijen vlees die afkomstig zijn van [naam 3] in bewaring moeten worden geplaatst wegens het gegeven dat uit genoemde monstername is gebleken dat [naam 3] paardenvlees uit Groot-Brittannië dat de stof fenylbutazon bevat, heeft verwerkt. Gelet op het met Verordening 470/2009 te beschermen belang van de volksgezondheid, acht het College een ruime uitleg van de in artikel 14, zesde lid, van Verordening 470/2009 genoemde zinsnede ‘partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving’ gerechtvaardigd. Het ligt daarbij naar het oordeel van het College in de rede om voor de afbakening van de dezelfde partij of zending waarvan een onveilig levensmiddel deel uitmaakt in de zin van artikel 14, zesde lid, van Verordening 470/2009, aansluiting te zoeken bij de argumentatie die redengevend is voor de conclusie dat sprake is van een onveilig levensmiddel in de zin van artikel 14 van die verordening. Deze uitgangspunten betekenen in dit geval evenwel niet dat verweerder zonder meer mocht aannemen dat alle partijen vlees die bij de inbewaringnemingsbesluiten in bewaring zijn geplaatst, onveilige levensmiddelen zijn in de zin van genoemde bepaling in verband met de vermelde vondst van fenylbutazon in één paard. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, ziet het College niet in dat in dit geval reeds het enkele vaststaande gegeven dat [naam 3] het vlees van één met fenylbutazon besmet paard heeft verwerkt, voldoende grondslag kan zijn voor de aanname van verweerder dat het vlees van dit paard deel uitmaakt van alle partijen vlees die bij de inbewaringnemingsbesluiten in bewaring zijn geplaatst. Weliswaar is niet zonder meer duidelijk in welke partij(en) vlees dit paardenvlees terecht is gekomen, maar verweerder heeft naar het oordeel van het College ten onrechte nagelaten dit nader te (laten) onderzoeken. Hierbij is van belang dat appellant een plan van aanpak heeft overgelegd aan verweerder, waarin hij stelt dat het met fenylbutazon besmette paardenvlees door [naam 3] is ingeslagen – en naar het College begrijpt, ook verwerkt – in de periode van 23 mei 2012 tot en met 23 juni 2012, en dat dit vlees is opgeslagen bij [naam 10] B.V. en [naam 8] B.V. Volgens appellant is het daarom mogelijk om dit vlees, met inachtneming van een ruime veiligheidsmarge, aan de hand van THT-data en aan- en afvoerdocumenten af te zonderen van andere partijen vlees van [naam 3] in koel- en vrieshuizen en niet in de handel te brengen. Appellant heeft hierbij concreet aangegeven om welke artikelnummers, producten en gewichten het gaat. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte niet gemotiveerd gereageerd op dit uitgewerkte voorstel van appellant. In het rapport van [naam 11] is dit voorstel wel beschreven, maar is aangegeven dat dit voorstel niet is geanalyseerd en beoordeeld. In de rapportage van de NVWA van 2 oktober 2013 is aan dit voorstel in het geheel geen aandacht geschonken.
        
      
      
        6.4.6
        Gelet op hetgeen is overwogen in 6.4.5 heeft verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit I voor zover het ziet op de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de inbewaringnemingsbesluiten, niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard in verband met de toepassing van artikel 14, zesde lid, van Verordening 470/2009 en is dit besluit in verband hiermee evenmin deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit I is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
        
      
    
    
      7.1
      Het College overweegt voorts dat het hiervoor in 6.2.5 gegeven oordeel dat verweerder bij de inbewaringnemingsbesluiten de betreffende partijen vlees terecht op grond van artikel 54, tweede lid, onder g, in verbinding met artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 officieel in bewaring heeft geplaatst, niet inhoudt dat verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit I de inbewaringneming van de betreffende partijen vlees heeft mogen laten voortduren. Hiertoe overweegt het College als volgt.
      
    
    
      7.2
      Uit artikel 7:11 van de Awb volgt dat bij de heroverweging in bezwaar in de regel wordt uitgegaan van de feitelijke situatie en het recht dat geldt ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      7.3
      Gelet op de tekst van artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 biedt deze bepaling naar het oordeel van het College geen bevoegdheid tot het louter in officiële bewaring nemen van levensmiddelen die niet voldoen aan de wetgeving inzake diervoeders of levensmiddelen, maar volgt daaruit dwingend dat de bevoegde autoriteit dergelijke levensmiddelen in officiële inbewaringneming neemt en, gehoord hebbende de exploitant van het levensmiddelenbedrijf dat voor de zending verantwoordelijk is, en zo nodig na te hebben nagegaan of sprake is van negatieve gevolgen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder c, van die verordening, de in die bepaling onder a genoemde maatregelen neemt. 
      
    
    
      7.4
      
        Het bestreden besluit I is genomen op 12 december 2014; dus respectievelijk circa 21, 20 en 17 maanden na het nemen van de inbewaringnemingsbesluiten van 15 maart 2013, 
        22 april 2013 en 27 juli 2013. Gezien dit aanzienlijke tijdsverloop had verweerder gelet op artikel 7:11 van de Awb en artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004, zoals hiervoor in 7.3 uitgelegd, naar het oordeel van het College ten tijde van het nemen van het bestreden besluit I behoren te overwegen of de inbewaringneming op dat tijdstip nog mocht worden voortgezet zonder, zo nodig na te hebben nagegaan of sprake was van negatieve gevolgen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder c, van Verordening 882/2004, (één van) de in die bepaling onder a genoemde maatregelen te nemen. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. Het bestreden besluit I ontbeert daarom een deugdelijke motivering en is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor zover het ziet op de inbeslagnemingsbesluiten.
      
      
      
        8.	Gelet op hetgeen hiervoor in 6.3.2, 6.4.6 en 7.4 is geoordeeld is het beroep tegen het bestreden besluit I voor zover dit ziet op de inbewaringnemingsbesluiten gegrond en komt dit besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking.  
      
      
    
    
      9.1
      Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit van 11 december 2013 tot afwijzing van het verzoek van appellant tot intrekking van de inbewaringnemingsbesluiten ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe – kort gezegd – overwogen dat het aan dit verzoek ten grondslag gelegde plan van aanpak van appellant, de massabalansen over 2011 en 2012 van appellant en de notitie van [naam 5] , gelet op de rapporten van de NVWA van 2 oktober 2013 en van [naam 11] van 10 december 2013, geen aanleiding geven voor toewijzing van dit verzoek. Uit genoemde rapporten blijkt dat geen zekerheid bestaat over de juistheid van de administratie. Omdat er sprake is van ongedocumenteerde partijen vlees, kan niet worden uitgesloten dat het met fenylbutazon besmette vlees vermengd is met rundvlees en dat aldus sprake is van levensmiddelen waarvan de veiligheid niet vaststaat. Met betrekking tot genoemd onderdeel van het bestreden besluit I overweegt het College als volgt.
      
    
    
      9.2
      Het College is van oordeel dat verweerder met de hiervoor in 8.1 weergegeven motivering de hiervoor in 7.3 genoemde strekking van artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 heeft miskend. Dit betekent dat het bestreden besluit I, voor zover dit ziet op het besluit van 11 december 2013, eveneens een deugdelijke motivering mist en is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is in zoverre daarom gegrond en het bestreden besluit I komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      10.1
      
        Het College ziet aanleiding nu eerst te oordelen over het bestreden besluit II en daarna over het bestreden besluit I voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 
        14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013 met betrekking tot de verlenging van de termijn waarbinnen [naam 3] diende aan te geven welke bestemming moest worden gegeven aan het in bewaring genomen vlees (termijnbesluiten), niet-ontvankelijk zijn verklaard. 
      
      
    
    
      10.2
      Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het verzoek van appellant om vrijgave van de vriesvoorraad voor humane consumptie afgewezen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder met de hiervoor in 2.4 weergeven motivering van bestreden besluit II de hiervoor in 7.3 genoemde strekking van artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 eveneens miskend. Het bestreden besluit II is dus evenmin deugdelijk gemotiveerd en daarom genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het beroep tegen het bestreden besluit II is dan ook gegrond en dit besluit dient te worden vernietigd. 
      
      11. Gelet op hetgeen hiervoor is beslist, ziet het College niet in dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit I voor zover daarbij de bezwaren tegen de termijnbesluiten niet-ontvankelijk zijn verklaard. Voor zover het beroep betrekking heeft op dit onderdeel van het bestreden besluit I is dit derhalve niet-ontvankelijk.
      
      12. Het College ziet aanleiding verweerder op te dragen binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellant tegen de inbewaringnemingsbesluiten en het primaire besluit van 11 december 2013, alsmede op de aanvraag van appellant om vrijgave van de vriesvoorraad voor humane consumptie, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op deze te nemen besluiten overweegt het College nog dat artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 eist dat de exploitant van het levensmiddel wordt gehoord, alvorens een dergelijke maatregel wordt genomen en dat dit niet betekent dat de exploitant daarin een beslissende stem moet worden geven. Verweerder heeft appellant tevergeefs meerdere keren in de gelegenheid gesteld om aan te geven welke eindbestemming volgens hem moet worden gegeven aan de partijen vlees. Verweerder heeft appellant hierbij in de inbewaringnemingsbesluiten van 15 maart 2013 en 22 april 2013 ook uitdrukkelijk gewezen op de in artikel 19, eerste lid, onder a, van Verordening 882/2004 voorziene mogelijke maatregelen. Het is naar het oordeel van het College daarom niet nodig dat verweerder appellant hierover ingevolge artikel 19, eerste lid, van Verordening 882/2004 opnieuw hoort.  
      
      13. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (2 punten voor het indienen van het beroepschrift in beide zaken en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I voor zover dit ziet op de primaire inbewaringnemingsbesluiten van 15 maart 2013, 22 april 2013 en 25 juli 2013 en het primaire besluit van 11 december 2013 gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I in zoverre;
      
      
        draagt verweerder op binnen een termijn van 12 weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellant tegen de vorengenoemde primaire inbewaringnemingsbesluiten, met inachtneming van deze uitspraak 
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I voor zover dit ziet op de primaire (termijn)besluiten van 14 mei 2013, 12 juni 2013 en 25 juli 2013 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit II;
      
      
        draagt verweerder op binnen een termijn van 12 weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de aanvraag van appellant om vrijgave van de vriesvoorraad voor humane consumptie, met inachtneming van deze uitspraak;  
      
      
        draagt verweerder op het in beide zaken betaalde griffierecht van in totaal € 662,- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.485,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.E. Doolaard en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2017.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd
      deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard	w.g. M.S. van den Berg