ECLI:NL:RVS:2023:2678, Raad van State, 12-07-2023, 202205207/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2022 heeft de raad van de gemeente Tilburg het bestemmingsplan "Theresia-Loven-Besterd 2016, 8e herziening (Enschotsestraat 250)" vastgesteld. In het verleden was er een wollenstoffenfabriek op het perceel aan de Enschotsestraat 250 aanwezig. Het plan voorziet in de mogelijkheid om in totaal 143 woningen te realiseren op dit perceel. Het gaat om woningen die deels gestapeld en deels grondgebonden worden gebouwd. Verder voorziet het plan in een nieuw in te richten openbaar gebied in het midden van het perceel tussen de beoogde woningen. Bij besluit van 6 juli 2022 heeft het college een omgevingsvergunning aan [partij] verleend die nodig is voor het realiseren van de beoogde woningen. [appellant] woont op het perceel aan de [locatie]. Zijn perceel grenst aan het plangebied en de gronden waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Hij vreest dat de verontreiniging die volgens hem in het plangebied aanwezig is, zich als gevolg van de realisatie van het plan naar zijn perceel zal verplaatsen.

202205207/1/R2.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Tilburg,
    en
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
    2.       de raad van de gemeente Tilburg,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Theresia-Loven-Besterd 2016, 8e herziening (Enschotsestraat 250)" vastgesteld.
    Bij besluit van 6 juli 2022 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening, het vellen van een houtopstand en het aanleggen van een werk, om een bedrijfslocatie te ontwikkelen tot woningen.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.
    Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college en de raad hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Visser, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, het college, vertegenwoordigd door mr. G.F.M. Bakkers en K.F.J. Brekelmans, en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.F.M. Bakkers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. A.J. Coppelmans, advocaat te Tilburg, vergezeld door [gemachtigden] als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       In het verleden was er een wollenstoffenfabriek op het perceel aan de Enschotsestraat 250 aanwezig. Het plan voorziet in de mogelijkheid om in totaal 143 woningen te realiseren op dit perceel. Het gaat om woningen die deels gestapeld en deels grondgebonden worden gebouwd. Verder voorziet het plan in een nieuw in te richten openbaar gebied in het midden van het perceel tussen de beoogde woningen. Bij besluit van 6 juli 2022 heeft het college een omgevingsvergunning aan [partij] verleend die nodig is voor het realiseren van de beoogde woningen.
    [appellant] woont op het perceel aan de [locatie]. Zijn perceel grenst aan het plangebied en de gronden waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Hij vreest dat de verontreiniging die volgens hem in het plangebied aanwezig is, zich als gevolg van de realisatie van het plan naar zijn perceel zal verplaatsen.
    Verontreiniging in de bodem
    2.       Volgens [appellant] is de bodemverontreiniging in het plangebied onvoldoende onderzocht bij de voorbereiding van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning. Dat er een verontreiniging aanwezig is, leidt hij af uit de omstandigheid dat hij, toen hij enkele jaren geleden samen met zijn vader een atelier op zijn perceel aan het bouwen was nabij het plangebied, zij een geur hebben waargenomen die duidt op de aanwezigheid van smoutolie in de grond. Zijn vader is werkzaam geweest in de wollenstoffenfabriek en herkende de geur. Wanneer er gegraven gaat worden, kan die smoutolie zich gaan verspreiden. [appellant] vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat, omdat de stof zich naar zijn perceel zal kunnen verplaatsen als gevolg van de realisatie van het plan. Er is daarom ten onrechte geen bodemonderzoek uitgevoerd waarin is vastgesteld dat er voor een deel van het plangebied sprake is van een ernstige bodemverontreiniging. Daarnaast voert hij aan dat niet is gebleken dat er in het aanvullend onderzoek is gekeken naar het gebruik dat was toegestaan op grond van een hinderwetvergunning die zou zijn verleend aan de wollenstoffenfabriek. Daarop zou volgens [appellant] een smoutkelder staan vermeld.
    2.1.    De raad en het college stellen dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond van [appellant].
    De Afdeling overweegt dat [appellant] deze beroepsgrond heeft aangevoerd, omdat hij vreest dat de ernstige bodemverontreiniging, die volgens hem aanwezig is, zich verplaatst richting zijn perceel. Nu [appellant] opkomt voor zijn belang bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat, staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond. De Afdeling zal die beroepsgrond hierna bespreken.
    2.2.    De raad heeft toegelicht dat er in het kader van het bestemmingsplan onderzoek is gedaan naar de bij de gemeente bekende gegevens. Uit dit onderzoek is gebleken dat er in het verleden ter plaatse van het bedrijfsdeel aan de Enschotsestraat een of meerdere ondergrondse brandstoftanks aanwezig zijn geweest. Op de tekeningen werd ook inpandige opslag van brandstof vermeld. Van een bij een hinderwetvergunning behorende kaart waarop een smoutkelder zou zijn afgebeeld, is het college niet gebleken. Verder zijn er echter geen verdachte deellocaties naar voren gekomen die gerelateerd zijn aan de wollenstoffenfabriek. Om deze reden is een nader onderzoek volgens de raad niet noodzakelijk.
    2.3.    In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de bodem en dat het plan en de omgevingsvergunning daarom onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat er uit het onderzoek naar de bij de gemeente bekende gegevens en uit het verkennend bodemonderzoek van Lankelma van 10 mei 2022 niet is gebleken dat er nabij het perceel van [appellant] een ernstige bodemverontreiniging aanwezig is. De stelling dat hij en zijn vader in het verleden zintuigelijk smoutolie hebben waargenomen, is onvoldoende voor het oordeel dat de raad en het college nader onderzoek hadden moeten verrichten. Dat er een hinderwetvergunning van de wollenstoffenfabriek in het archief van de gemeente aanwezig zou zijn met een kaart waarop het woord "smoutkelder" is vermeld, is niet gebleken. [appellant] heeft geen stukken overgelegd die deze stelling bevestigen, terwijl het college aangeeft zo’n kaart niet in het archief te hebben aangetroffen. De Afdeling merkt nog wel op dat [partij] tijdens de zitting heeft bevestigd dat, op het moment dat er alsnog een verontreiniging wordt aangetroffen, zij gehouden is om daarvan melding te doen.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorschriften bij de omgevingsvergunning
    3.       [appellant] betoogt dat niet alle voorschriften die aan de omgevingsvergunning zijn verbonden handhaafbaar zijn. Zo leent het voorschrift dat er rekening gehouden moet worden met de voorwaarden en het advies, als genoemd in de memo van S. Kossen van 2 juli 2021, zich niet voor handhaving, omdat daarmee niet is bepaald dat de in de memo genoemde voorwaarden ook moeten worden nageleefd. Ook het voorschrift dat de openbare ruimte groen ingericht moet worden, zodat vogels het hele jaar door voedsel en beschutting kunnen vinden, is volgens [appellant] onvoldoende duidelijk om eventueel handhavend op te treden. Tot slot stelt [appellant] dat het college bij het voorschrift met betrekking tot de bodemverontreiniging niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar artikel 6.2c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het doen van een melding is volgens hem onvoldoende, omdat er al is vastgesteld dat er een ernstige verontreiniging in de bodem aanwezig is.
    3.1.    Het college stelt dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond van [appellant], voor zover het de voorschriften met betrekking tot de groene inrichting van de openbare ruimte en de bodemverontreiniging betreft.
    De Afdeling overweegt dat het college heeft toegelicht dat het voorschrift over de groene inrichting van de openbare ruimte binnen het plangebied is opgenomen ter bescherming van de soorten die vallen onder het "Soortenmanagementplan Oude Stad Tilburg", zoals de huismus, gierzwaluw en vleermuis. Nu het perceel van [appellant] grenst aan de locatie waarop het in de omgevingsvergunning voorziene project wordt uitgevoerd, is het belang van [appellant] bij het behoud van een goede woon- en leefomgeving zo verweven met het belang bij de bescherming van de soorten op deze locatie dat het relativiteitsvereiste in dit geval niet in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond, voor zover dit het voorschrift met betrekking tot de groene inrichting van de openbare ruimte betreft.
    Verder overweegt de Afdeling dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, gelet op wat onder 2.1 is overwogen, evenmin in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond, gericht tegen het voorschrift over de bodemverontreiniging.
    3.2.    De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften waar [appellant] op wijst, luiden als volgt.
    Het voorschrift onder het kopje "Inwerkingtreding activiteit ‘(ver) bouwen van een bouwwerk’" luidt:
    "Andere vergunningstelsels hebben invloed op de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning.
    - Voor de bouwlocatie bestaat een redelijk vermoeden dat sprake is van ernstige bodemverontreiniging. De vergunning voor de activiteit ‘(ver-) bouwen van een bouwwerk’ treedt op grond van artikel 6.2c Wabo niet in werking, zolang:
    a. Op grond van de Wet bodembescherming niet is vastgesteld dat geen sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging en waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Dit dient op basis van een onderzoek conform de NEN 5740, of NTA 5725 bij een nader onderzoek te worden bepaald.
    b. Er niet is ingestemd met een saneringsplan en het desbetreffende besluit niet in werking is getreden, of,
    c. Er geen melding van een voornemen tot sanering in het kader van het Besluit Uniforme Saneringen (BUS melding) is gedaan en de bij of krachtens artikel 39b, lid 3 van de Wet bodembescherming gestelde termijn is verstreken."
    Het voorschrift onder het kopje "Specifieke voorwaarden" luidt:
    "Aan dit besluit zijn de volgende specifieke voorwaarden verbonden:
    […].
    3. Er dient rekening te worden gehouden met de voorwaarden en advies zoals vernoemd in de memo van Sander Kossen (adviseur ruimtelijke uitvoering van de gemeente Tilburg), d.d. 02-07-2021."
    Het voorschrift onder het kopje "Wet natuurbescherming - Ecologie" luidt:
    "De openbare ruimte groen inrichten, zodat vogels het hele jaar door voedsel en beschutting kunnen vinden.
    Er wordt gewerkt conform de gemeentelijke gebiedsontheffing gebouw bewonende soorten."
    3.3.    De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat [appellant] het doen van een melding van een voornemen tot sanering in het kader van het Besluit Uniforme Saneringen in geval van bodemverontreiniging onvoldoende vindt, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het voorschrift onder kopje "Inwerkingtreding activiteit ‘(ver) bouwen van een bouwwerk’" onvoldoende handhaafbaar is. In zoverre slaagt deze grond niet.
    [appellant] voert echter terecht aan dat het voorschrift over de groene inrichting van de openbare ruimte onvoldoende handhaafbaar is. Uit het voorschrift kan niet worden afgeleid wanneer daar aan is voldaan. Er is immers niet geconcretiseerd wanneer de openbare ruimte zo is ingericht dat vogels het hele jaar door voedsel en beschutting kunnen vinden. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat beoogd is om met het inrichtingsplan, dat deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, invulling te geven aan dit voorschrift. In het voorschrift staat echter niet vermeld dat de openbare ruimte voldoende groen is ingericht als de groenvoorzieningen van het inrichtingsplan gerealiseerd en in stand gehouden worden. De uitvoering en instandhouding van het inrichtingsplan kan daarom niet worden afgedwongen op grond van dit voorschrift. Verder overweegt de Afdeling dat ook het voorschrift dat er rekening gehouden moet worden met de voorwaarden en het advies van de memo van S. Kossen zich niet leent voor handhavend optreden, omdat er op grond van het voorschrift slechts rekening gehouden hoeft te worden met de memo. Alleen "rekening houden met" acht de Afdeling met [appellant] te vrijblijvend. Tijdens de zitting heeft het college weliswaar toegelicht dat het de bedoeling was om voor te schrijven dat die voorwaarden en het advies van de memo in acht dienen te worden genomen, maar dat staat er nu niet.
    Aangezien het voorschrift over de groene inrichting van de openbare ruimte en het voorschrift dat er rekening gehouden moet worden met de voorwaarden en het advies van de memo zich niet lenen voor handhavend optreden, is het besluit van 6 juli 2022 in zoverre in strijd met de rechtszekerheid.
    Het betoog slaagt.
    Afwijken van het bestemmingsplan
    4.       [appellant] stelt dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan al had moeten verantwoorden dat er voor dit project een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig was, omdat toen al vaststond dat er van het plan zou worden afgeweken.
    4.1.    De Afdeling overweegt dat er geen rechtsregel is op grond waarvan de raad verplicht was om bij vaststelling van het plan te verantwoorden dat er een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig zou zijn. [appellant] heeft tijdens de zitting ook niet kunnen toelichten welke rechtsregel de raad daartoe verplicht.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van 23 mei 2022 is ongegrond.
    Zoals is overwogen in overweging 3.3 slaagt het betoog van [appellant] tegen het besluit van het college van 6 juli 2022. De Afdeling ziet in het voorgaande, mede in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding om het college op grond van artikel 8:51d van de Awb de gelegenheid te geven om de gebreken te herstellen.
    Het college kan de in overweging 3.3 geconstateerde gebreken herstellen door voldoende duidelijke en concrete voorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning, waarmee de rechtszekerheid, ook vanuit een oogpunt van handhaafbaarheid, wordt geborgd. Daarbij kan, voor wat betreft het voorschrift met betrekking tot de groene inrichting van het openbare gebied, bijvoorbeeld gedacht worden aan een voorschrift op grond waarvan een voldoende concreet inrichtingsplan uitgevoerd en in stand gehouden moet worden. Voor zover het college beoogt een voorwaarde dwingend voor te schrijven, dient dat uit de formulering te blijken, bijvoorbeeld door aan te geven dat die voorwaarde "in acht moet worden genomen". In dat verband moet het gebruik van de bewoordingen "rekening houden met" als onvoldoende verplichtend worden beschouwd.
    Het college dient de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. De Afdeling zal daartoe in het dictum van deze uitspraak een termijn stellen. Het voorgaande betekent dat de procedure met betrekking tot het besluit van het college van 6 juli 2022 nog niet ten einde komt. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak.
    6.       In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van de proceskosten en het griffierecht van [appellant].
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van de gemeente Tilburg van 23 mei 2022 ongegrond;
    II.       draagt het college van de gemeente Tilburg op:
    - om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 3.3 de daarin omschreven gebreken te herstellen;
    - de Afdeling en [appellant] de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    884