ECLI:NL:CRVB:2016:3866, Centrale Raad van Beroep, 13-10-2016, 15/4940 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onderzoeksresultaten integriteitsonderzoek. Buitengewoon verlof en toegangsontzegging. Plichtsverzuim: het niet melden van gezamenlijke reizen met bevriende projectontwikkelaar V naar Afrika wordt aangemerkt als plichtsverzuim. Overplaatsing in het belang der dienst: Het enkele gegeven dat betrokkene ... geen melding heeft gemaakt van zijn vakanties met V is naar objectieve maatstaven niet toereikend om van een dienstbelang tot overplaatsing te kunnen spreken.

15/4940 AW, 15/4941 AW, 15/7971 AW
  
    Datum uitspraak: 13 oktober 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 
    5 juni 2015, 14/3253 en 15/1096 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Purmerend (appellant)
  
  
    
      [Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. J.J. Blanken, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. J. Jaab, advocaat, een verweerschrift ingediend.
  
  
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 16/4220 AW, plaatsgevonden op 
    1 september 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Blanken, 
    J.P. Verplanke en M.M.E. Ballering. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Jaab. In de gevoegde zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Betrokkene is sinds 1 april 1979 werkzaam bij de gemeente Purmerend , laatstelijk in de functie van [naam functie 1] bij het team [naam team] . De belangrijkste taak van betrokkene is het als [naam functie 2] onderhouden van een netwerk van de gemeente met de ondernemers.
      
    
    
      1.2.
      In 2006 heeft appellant, naar aanleiding van een signaal dat onevenredig veel opdrachten aan het bouwbedrijf van projectontwikkelaar [A] zouden worden gegund, een onderzoek laten uitvoeren door het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING). Daarbij is ook de rol van betrokkene onderzocht. Uitkomst van het onderzoek was dat het signaal van onevenredige gunning van bouwopdrachten aan [A] niet is bevestigd. Wel werd aanbevolen om aandacht te besteden aan de risicofactoren die de schijn van belangenverstrengeling kunnen wekken en om hierover te communiceren met de ambtenaren die binnen de gemeente aan dergelijke risico’s zijn blootgesteld. Op 5 december 2006 zijn de resultaten van dit onderzoek met betrokkene besproken, waarvan een verslag is opgemaakt. 
    
    
      1.3.
      In 2013 heeft appellant, naar aanleiding van signalen vanuit de politiek en van enkele ondernemers over niet integer gedrag van betrokkene, aan bureau Governance & Integrity (GI) opdracht gegeven voor een verkennend onderzoek. Bij rapport van 9 december 2013 heeft GI appellant geadviseerd een functioneringstraject en een persoonsgericht vervolgonderzoek naar betrokkene te starten. 
    
    
      1.4.
      Bureau Integriteit Amsterdam (BIA) heeft vervolgens een nader integriteitsonderzoek verricht en in zijn rapport van 16 december 2013 geadviseerd nader onderzoek te doen naar onder meer de bouw van het woonhuis van betrokkene en de vakantie(s) van betrokkene naar Zuid-Afrika.
      
    
    
      1.5.
      
        Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten van BIA heeft appellant bij besluit van 
        7 januari 2014 betrokkene per direct en voor de duur van het nader onderzoek op grond van artikel 6:4:5 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) buitengewoon verlof verleend en hem op grond van artikel 15:1:19 van de CAR-UWO de toegang tot het stadhuis ontzegd. Hieraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat uit het onderzoek is gebleken dat het beperkte integriteitsbesef van betrokkene de gemeente verder zou kunnen schaden. Appellant heeft, na gemaakt bezwaar, bij besluit van 
        7 juli 2014 (bestreden besluit 1) het besluit van 7 januari 2014 met inbegrip van de daarbij gegeven motivering gehandhaafd, in weerwil van het advies van de bezwaaradviescommissie die een aangepaste motivering voorstelde als legitimatie voor het entameren van een vervolgonderzoek.
      
      
    
    
      1.6.
      Het vervolgonderzoek zoals dat door BIA is geadviseerd, is uitgevoerd door Capra, dat op 13 juni 2014 heeft gerapporteerd. Voor zover hier van belang luidt de conclusie dat met betrekking tot de bouw van zijn woonhuis en de vakanties naar Zuid-Afrika niet kan worden vastgesteld dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan corruptie en/of belangenverstrengeling, maar dat betrokkene wel, door hier intern geen melding van te maken, de schijn van belangenverstrengeling op zich heeft geladen en zich daarmee schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.
      
    
    
      1.7.
      Bij brief van 2 juli 2014 heeft appellant aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt tot oplegging van de straf van een schriftelijke berisping en overplaatsing in het belang van de dienst als ordemaatregel. Daarop heeft betrokkene zijn zienswijze gegeven. Het voornemen is bij brief van 25 september 2014 aangevuld, waarop betrokkene zijn zienswijze heeft gegeven. Appellant heeft vervolgens bij besluit van 14 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 januari 2015 (bestreden besluit 2), geconcludeerd dat betrokkene zich op twee relatief ondergeschikte punten schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, te weten het niet betrachten van de benodigde openheid van zaken ten aanzien van (1) het door een drietal zakenrelaties laten verrichten van werkzaamheden in het kader van de bouw van de woning van betrokkene in 2006 en (2) de reizen van betrokkene naar Zuid-Afrika en de nauwe band die hij aldaar heeft onderhouden met een zakenrelatie van de gemeente. Hieraan wordt, anders dan in het voornemen is vermeld, geen disciplinaire straf verbonden. Aan betrokkene is voorts op grond van artikel 2:1B, eerste lid, van de CAR-UWO in het belang van de dienst de functie van [naam functie 3] [module] opgedragen. Hieraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene, door het in onvoldoende mate vermijden van de schijn van belangenverstrengeling, een risicofactor voor de organisatie is geworden en om die reden niet meer in zijn functie van [naam functie 1] kan worden gehandhaafd. Betrokkene is bij herhaling beschuldigd van integriteitsschendingen en is aanleiding geweest voor drie onderzoeken. De nieuwe functie is vergelijkbaar, ook wat salarisschaal betreft, met de oude functie van betrokkene en derhalve passend.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - voor zover thans van belang - het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard voor zover appellant het door de bezwarenadviescommissie vastgestelde motiveringsgebrek niet heeft hersteld, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2014 herroepen en bepalingen gegeven over kosten van rechtsbijstand en griffierecht.
      3. Bij brief van 15 oktober 2015 heeft appellant betrokkene, naar aanleiding van de aangevallen uitspraak, laten weten dat hij in de gelegenheid wordt gesteld zijn werkzaamheden behorende bij zijn oorspronkelijke functie van [naam functie 2] te hervatten. Betrokkene heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
      4. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Buitengewoon verlof en toegangsontzegging
        
      
      
        5.1.1.
        Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte is gekomen tot een gedeeltelijke vernietiging van bestreden besluit 1, met toekenning van proceskosten aan betrokkene. De rechtbank heeft volgens appellant een te beperkte uitleg gegeven aan dat besluit en de context daarvan ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Appellant heeft zich gelet op het onderzoek van BIA op het standpunt mogen stellen dat betrokkene nauwelijks of geen besef heeft van integriteit en heeft op die grondslag mogen overgaan tot het verlenen van buitengewoon verlof en ontzegging van de toegang als ordemaatregel. Er is geen sprake van een motiveringsgebrek zoals door de bezwaaradviescommissie is gesteld. Betrokkene heeft daar tegenover gesteld dat de conclusie dat hij een beperkt integriteitsbesef zou hebben is gebaseerd op onvolledige citaten en geen grondslag kan vormen voor de getroffen ordemaatregel.
        
      
      
        5.1.2.
        
          De Raad is met de rechtbank en de bezwaaradviescommissie van oordeel dat op basis van de BIA-rapportage niet meer en niet minder kon worden geconcludeerd dan dat er mogelijk sprake was van een of meer integriteitsschendingen, dat nader onderzoek daarnaar nodig was en dat appellant op basis van die conclusies tot zijn besluit had kunnen komen. Door, tegen het uitdrukkelijke advies van de bezwaaradviescommissie in, een gebrekkig onderbouwde en ongenuanceerde conclusie over het integriteitsbesef van betrokkene ten grondslag te blijven leggen aan zijn primaire besluit van 7 januari 2014, heeft appellant bij bestreden besluit 1 willens en wetens verzuimd een onrechtmatige grondslag te vervangen door een toereikende grondslag. Die toereikende grondslag zou ook naar het oordeel van de Raad in dit geval kunnen zijn gelegen in het belang van nader onderzoek, dat tot een ordemaatregel als deze noopte. De Raad begrijpt de beslissing van de rechtbank aldus dat materieel (en terecht) beoogd is bestreden besluit 1 te vernietigen omdat dat besluit een juiste grondslag ontbeert, waarbij de rechtsgevolgen met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht in stand worden gelaten. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
          
            Het verweten plichtsverzuim
          
        
        
      
      
        5.2.1.
        Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte geen plichtsverzuim aanwezig heeft geacht ten aanzien van de twee gedragingen die aan betrokkene zijn verweten. Het gaat appellant louter om de vaststelling dat hier van plichtsverzuim sprake was; een disciplinaire straf is door appellant bij bestreden besluit 2 niet meer aan de verweten gedragingen verbonden.
        
      
      
        5.2.2.
        De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat het verwijt dat betrokkene onvoldoende opening van zaken heeft gegeven over de betrokkenheid van drie zakenrelaties van de gemeente bij de bouw van zijn huis in 2006, en daarmee plichtsverzuim heeft gepleegd, geen doel treft. Uit de verklaring van de toenmalige wethouder [portefeuille] [naam wethouder] , waarop ook de rechtbank wijst, blijkt dat betrokkene hem in 2006 in alle openheid heeft verteld over de ontwerper, het ontwerp, de situering en de financiering door middel van een hypotheek bij de gemeente. De Raad ziet reeds hierom geen reden om te concluderen dat betrokkene tijdens de bouw onvoldoende opening van zaken heeft gegeven of dat hij naar aanleiding van het gesprek op 5 december 2006 - toen de bouw van zijn huis reeds voltooid was - naar aanleiding van het BING-rapport alsnog meer openheid had moeten verschaffen. Daarbij is nog van belang dat, zoals uit het vervolgonderzoek van Capra blijkt, betrokkene vanuit de gemeente niet in een zakelijke of opdrachtgevende rol te maken had met de drie betrokken zakenrelaties van de gemeente. 
        
      
      
        5.2.3.
        
          De Raad oordeelt anders over het niet spontaan melden van het gegeven dat hij tijdens vijf reizen naar Zuid-Afrika met zijn echtgenote zonder betaling logeerde in het huis van zijn vriend, de projectontwikkelaar [A] , tevens zakenrelatie van de gemeente. Noch het feit dat het hier een oude vriendschap betrof, die reeds in 2003 was ontstaan, en dat betrokkene tijdens deze reizen overigens de eigen kosten droeg, noch het feit dat in de periode dat deze reizen plaatsvonden - van 2005 tot 2013 - geen bouwopdrachten door de gemeente aan [A] zijn gegund, kunnen afdoen aan het gegeven dat aan deze gezamenlijke reizen, juist nu zij niet werden gemeld en nu daaraan ook voordelen voor betrokkene verbonden waren, in ieder geval de schijn van belangenverstrengeling kleeft. Zeker waar betrokkene voor deze schijn gewaarschuwd was tijdens het gesprek op 5 december 2006, waarbij betrokkene heeft toegezegd het te melden wanneer hij in een lastig parket dreigt te komen, moet het niet melden in dit geval wel als plichtsverzuim worden aangemerkt. Daarbij doet niet ter zake of betrokkene ten tijde van dat gesprek of nadien op de hoogte was van het feit dat het 
          BING-onderzoek, waarvan dat gesprek een uitvloeisel was, juist betrekking had op de zakelijke relaties tussen de gemeente en zijn vriend [A] . 
        
        
      
      
        5.2.4.
        Het hoger beroep slaagt in zoverre, dat de rechtbank ten onrechte het primaire besluit van 14 oktober 2014, waarbij op twee punten plichtsverzuim werd vastgesteld, volledig heeft herroepen. 
        
        
          
            De overplaatsing in het belang der dienst
          
        
        
      
      
        5.3.1.
        Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overplaatsing niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft daartoe ten onrechte van belang geacht dat geen sprake is van plichtsverzuim; dit is immers voor overplaatsing niet noodzakelijk. De rechtbank is volgens appellant ten onrechte mede uitgegaan van de juridische grondslag van artikel 16:1:2 van de CAR-UWO (overplaatsing als disciplinaire straf), terwijl hier sprake is van een overplaatsing in het belang van de dienst, gebaseerd op artikel 2:1B, eerste lid, van de CAR-UWO. Voor die overplaatsing bestaat toereikende grond, nu betrokkene een risicofactor voor de organisatie is geworden, herhaaldelijk is beschuldigd van integriteitsschendingen en aanleiding is geweest voor meerdere kostbare onderzoeken.
        
      
      
        5.3.2.
        De Raad deelt niet het standpunt van appellant, dat de rechtbank bij zijn beoordeling mede is uitgegaan van artikel 16:1:2 van de CAR-UWO. De Raad leest de aangevallen uitspraak - meer in het bijzonder rechtsoverweging 2.12 - aldus, dat de rechtbank twee redenen heeft onderzocht die grond zouden kunnen vormen voor de conclusie dat er sprake is van een dienstbelang als bedoeld in artikel 2:1B, eerste lid, van de CAR-UWO: enerzijds de twee gedragingen die appellant als plichtsverzuim heeft aangemerkt en anderzijds de stelling van appellant dat het vertrouwen in betrokkene is beschadigd en dat gebleken is dat de gemeente in de loop der tijd aanmerkelijke integriteitsrisico’s heeft gelopen door betrokkene in zijn functie te handhaven, en dat er een duidelijk belang is herhaling te voorkomen van dergelijke risico’s met de daaraan verbonden negatieve beeldvorming en kosten. De Raad zal bij zijn beoordeling of van een gerechtvaardigde overplaatsing in het belang van de dienst sprake was ook beide redenen betrekken die de rechtbank heeft onderscheiden. Daarbij stelt de Raad voorop dat het dienstbelang hier geen subjectief gegeven is. In de toelichting op artikel 2:1B, eerste lid, van de CAR-UWO is dit aldus verwoord: “Het gaat er dus niet om of naar het oordeel van het bevoegd gezag een dienstbelang aanwezig is, maar of er gemeten met objectieve maatstaven van een dienstbelang sprake is.”
        
      
      
        5.3.3.
        Het enkele gegeven dat betrokkene - zoals hiervoor in rechtsoverweging 5.2.3 is vastgesteld - geen melding heeft gemaakt van zijn vakanties met [A] is naar objectieve maatstaven niet toereikend om van een dienstbelang tot overplaatsing te kunnen spreken. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat uit het onderzoek van Capra niet is gebleken dat daadwerkelijk sprake is geweest van corruptie of belangenverstrengeling. 
        
      
      
        5.3.4.
        
          Ook de stelling dat appellant integriteitsrisico’s zou hebben gelopen door betrokkene in zijn functie te handhaven en dat betrokkene aanleiding is geweest voor meerdere kostbare onderzoeken, kan naar objectieve maatstaven niet als dienstbelang worden aangemerkt, nu 
          - afgezien van het niet melden van de vakanties met [A] - de geruchten over betrokkene niet zijn bewezen. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen (2.13) dat niet kan worden gezegd dat appellant door het functioneren van betrokkene aanmerkelijke integriteitsrisico’s heeft gelopen, maar wel dat, zoals reeds in de BING-rapportage uit 2006 is uiteengezet, het juist de functie van betrokkene is die de nodige risico’s in zich heeft. Desondanks heeft appellant geen roulatiebeleid ontwikkeld of op andere wijze getracht de functionele risico’s te beperken, dan wel over meerdere functies te verspreiden. Dit kan niet op betrokkene worden afgewenteld en dient voor rekening en risico van appellant te blijven. 
        
        
      
      
        5.3.5.
        De aangevallen uitspraak komt, voor zover deze de overplaatsing in het belang van de dienst betreft, voor bevestiging in aanmerking.
        
        
          
            De brief van 15 oktober 2015
          
        
        
      
    
    
      5.4.
      De Raad stelt vast dat de brief van appellant aan betrokkene van 15 oktober 2015, met als onderwerp “Besluit college na uitspraak rechtbank”, in de kern niet meer inhoudt dan de bevestiging dat betrokkene naar aanleiding van de aangevallen uitspraak in staat wordt gesteld de werkzaamheden behorende bij zijn oorspronkelijke functie van [naam functie 2] te hervatten. Het betreft in zoverre geen besluit dat ten aanzien van betrokkene rechtsgevolg heeft, nu de mogelijkheid tot werkhervatting in zijn oorspronkelijke functie rechtstreeks voortvloeit uit de aangevallen uitspraak. Deze brief zal dan ook in deze procedure buiten beschouwing blijven.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.5.
      Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak vernietigd dient te worden, voor zover daarbij het besluit van 14 oktober 2014 volledig is herroepen. De Raad zal het besluit van 14 oktober 2014 herroepen voor zover daarbij het niet betrachten van openheid over de betrokkenheid van drie zakenrelaties van de gemeente bij de bouw van zijn huis (hierna: openheid over de bouw van het huis van betrokkene) als plichtsverzuim is aangemerkt. De aangevallen uitspraak zal voor het overige, voor zover aangevochten, worden bevestigd. 
      
      
        6. Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze worden begroot op € 992,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het primaire besluit van 14 oktober
      2014 volledig is herroepen;
    - herroept het besluit van 14 oktober 2014, voor zover daarbij het niet betrachten van
      openheid over de bouw van het huis van betrokkene als plichtsverzuim is aangemerkt;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
    - veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 992,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K.J. Kraan en 
      H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L. V . van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      (getekend) L. V . van Donk
    
    
    
    
  
  
    HD