ECLI:NL:RVS:2022:3484, Raad van State, 30-11-2022, 202104598/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [wederpartij] op zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over 2019 definitief vastgesteld op € 1.247,-, € 4.089,- respectievelijk € 1.761,- en de teveel betaalde voorschotten van € 317,-, € 159,- respectievelijk € 567,- van haar teruggevorderd. Bij besluit van 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) [wederpartij] onder meer een voorschot zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag voor 2019 toegekend van onderscheidenlijk € 2.314,-, € 2.155,- en € 2.291,-. Bij dit besluit is de dienst uitgegaan van een geschat inkomen van € 18.561,- van de toeslagpartner van [wederpartij], [partner] en een geschat inkomen van € 0,- van [wederpartij] zelf. Bij besluit van 21 mei 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen onder meer het voorschot zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [wederpartij] voor 2019 herzien naar onderscheidenlijk € 1.564,-, € 4.248,- en € 2.350,-. Reden voor de herziening is dat [wederpartij] vanaf 1 mei 2019 geen toeslagpartner meer heeft, zodat zijn inkomen vanaf die maand niet meer mee wordt genomen bij de berekening van de hoogte van de voorschotten. Het geschatte inkomen van [wederpartij] voor 2019 is € 0,- gebleven.

202104598/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 14 juni 2021 in zaak nr. 20/2695 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [wederpartij] op zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over 2019 definitief vastgesteld op € 1.247,-, € 4.089,- respectievelijk € 1.761,- en de teveel betaalde voorschotten van € 317,-, € 159,- respectievelijk € 567,- van haar teruggevorderd.
    Bij besluit van 10 augustus 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 augustus 2020 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] te beslissen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2022, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. D. van der Wal, advocaat te Drachten, zijn verschenen. Mr. Van der Wal heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Voorschotbesluiten
    1.       Bij besluit van 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) [wederpartij] onder meer een voorschot zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag voor 2019 toegekend van onderscheidenlijk € 2.314,-, € 2.155,- en € 2.291,-. Bij dit besluit is de dienst uitgegaan van een geschat inkomen van € 18.561,- van de toeslagpartner van [wederpartij], [partner] en een geschat inkomen van € 0,- van [wederpartij] zelf.
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen onder meer het voorschot zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [wederpartij] voor 2019 herzien naar onderscheidenlijk € 1.564,-, € 4.248,- en € 2.350,-. Reden voor de herziening is dat [wederpartij] vanaf 1 mei 2019 geen toeslagpartner meer heeft, zodat zijn inkomen vanaf die maand niet meer mee wordt genomen bij de berekening van de hoogte van de voorschotten. Het geschatte inkomen van [wederpartij] voor 2019 is € 0,- gebleven.
    Bestreden besluitvorming
    2.       Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [wederpartij] op zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over 2019 definitief vastgesteld op € 1.247,-, € 4.089,- respectievelijk € 1.761,- en de teveel betaalde voorschotten van € 317,-, € 159,- respectievelijk € 567,- van haar teruggevorderd. Bij de berekening is de dienst voor de periode 1 januari 2019 tot en met 30 april 2019 uitgegaan van een geregistreerd jaarinkomen van [partner] van € 21.504,- en voor het gehele jaar van [wederpartij] van € 6.477,-. Omdat [partner] vanaf 1 mei 2019 geen toeslagpartner meer was van [wederpartij], is zijn inkomen vanaf die datum niet meer meegenomen bij de berekening van de hoogte van de toeslagen van [wederpartij].
    3.       [wederpartij] kon zich met het besluit van 30 juni 2020 niet verenigen en heeft daartegen bezwaar gemaakt. In het bezwaar heeft zij een beroep gedaan op de zogenoemde 10%-regeling, die is neergelegd in artikel 8, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir). Volgens [wederpartij] had bij de berekening van haar recht op toeslag over de periode 1 januari 2019 tot en met 30 april 2019 geen rekening moeten worden gehouden met het belastbaar loon dat [partner] heeft genoten na de beëindiging van het partnerschap.
    4.       Dit bezwaar is door de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 10 augustus 2020 ongegrond verklaard. Volgens de dienst is de 10%-regeling in dit geval niet van toepassing, omdat [partner] na de beëindiging van het partnerschap niet minimaal 10% meer is gaan verdienen dan daarvoor, maar juist minder.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 10 augustus 2020 gegrond verklaard. Zij heeft vastgesteld dat de terugvorderingen zijn ontstaan, omdat de uitkering die [wederpartij] vanaf 1 mei 2019 ontving als jaarinkomen wordt aangemerkt en op die manier ook geacht wordt deels in de periode tot 1 mei 2019 te zijn ontvangen. Volgens de rechtbank is volledige terugvordering van het over de eerste vier maanden van 2019 teveel betaalde voorschot onevenredig, omdat [wederpartij] in de situatie waarin zij een bijstandsuitkering ontvangt geconfronteerd wordt met een toeslagschuld die niet het gevolg is van een verandering in inkomen of het onjuist doorgeven van gegevens, maar van een fictief inkomen, waarvan zij op 1 januari 2019 nog niet kon weten dat zij als gevolg van een relatiebreuk met terugwerkende kracht dit inkomen zou krijgen. De gedachte dat publieke middelen rechtmatig moeten worden besteed, kan naar het oordeel van de rechtbank in het geval van [wederpartij] niet zwaarder wegen dan het belang van [wederpartij] om niet als gevolg van haar relatiebreuk een schuld op te lopen die het gevolg is van een fictief inkomen over een periode waarin zij geen inkomen heeft genoten.
    De verwijzing van de Belastingdienst/Toeslagen naar de mogelijkheid van een betalingsregeling treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel omdat dit een theoretische, niet nader voor het geval van [wederpartij] uitgewerkte mogelijkheid betreft, waarbij de verplichting de schuld terug te betalen gehandhaafd blijft.
    De rechtbank heeft het besluit van 10 augustus 2020 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Voor zover de terugvordering het gevolg is van andere factoren dan de relatiebreuk, kan deze volgens de rechtbank in stand blijven.
    6.       De Belastingdienst/Toeslagen kan zich met dit oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    Omvang geschil
    7.       De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet meer in geschil is dat de 10%-regeling in dit geval niet van toepassing is, omdat niet aan de voorwaarden van die regeling is voldaan. Evenmin is tussen partijen in geschil dat de dienst het recht op huurtoeslag van [wederpartij] op de juiste wijze heeft vastgesteld. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat volledige terugvordering van het teveel uitbetaalde voorschot onevenredig is.
    Evenredigheid terugvordering
    8.       De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat terugvordering van het volledige bedrag dat te veel aan [wederpartij] is uitgekeerd onevenredig is. Volgens de dienst zijn de omstandigheden niet zodanig bijzonder dat van terugvordering moet worden afgezien of het terug te vorderen bedrag moet worden gematigd. Uit het Verzamelbesluit Toeslagen volgt namelijk dat van bijzondere omstandigheden in beginsel geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het vastgestelde jaarinkomen ten opzichte van het geschatte inkomen. Andere bijzondere omstandigheden zijn gesteld noch gebleken. Hoewel de terugvordering in grote mate het gevolg is van het veranderde verzamelinkomen in de partnerperiode, is daarmee nog geen sprake van onevenredige gevolgen van dit besluit, nu de wetgever bewust heeft gekozen voor de systematiek waarin er wordt uitgegaan van jaarinkomens en de terugvordering als gevolg daarvan is opgelegd. Er is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ook geen sprake van een fictief inkomen, maar van een inkomen dat [wederpartij] daadwerkelijk in 2019 heeft genoten, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    De dienst stelt verder dat een persoonlijke betalingsregeling, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen (louter) theoretische mogelijkheid is. Als [wederpartij] een aanvraag doet voor een persoonlijke betalingsregeling, dan wordt die aanvraag beoordeeld. Daarbij wordt rekening gehouden met de betalingscapaciteit van [wederpartij], en wordt gekeken naar het huidige inkomen en de eventuele schulden die zij bij de Belastingdienst/Toeslagen heeft. Indien een betalingsregeling tijdig wordt nagekomen worden lopende toeslagen niet verrekend. Op deze wijze kan de Belastingdienst/Toeslagen in de invordering rekening houden met eventueel door [wederpartij] gestelde financiële problemen, waardoor (langdurige) ernstige financiële problemen zoveel mogelijk worden voorkomen, aldus de dienst.
    8.1.    De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. Dit Verzamelbesluit is daarna een aantal keer geactualiseerd, voor het laatst op 1 juli 2022 (Stcrt. 2022, 17645).
    In het Verzamelbesluit is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich kunnen verzetten tegen gehele terugvordering, en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen.
    In het Verzamelbesluit Toeslagen zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen. Daarbij is uitdrukkelijk vermeld dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijk over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Uitgangspunt is dat dit op zichzelf niet tot een matiging van de terugvordering leidt. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die - op zichzelf of in samenhang - wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging toch reden zijn de terugvordering te matigen.
    Voorts is in het Verzamelbesluit vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628), kunnen naast de in het Verzamelbesluit genoemde omstandigheden die kunnen leiden tot matiging van de terugvordering, ook andere omstandigheden aanleiding voor matiging zijn.
    8.2.    In het geval van [wederpartij] is de terugvordering ontstaan doordat het inkomen dat zij vanaf 1 mei 2019 heeft ontvangen ook meetelt voor haar recht op toeslagen in de periode vóór 1 mei 2019. Dit is het gevolg van de keuze van de wetgever om bij de vaststelling van het recht op toeslag te rekenen met het door de belanghebbende en diens eventuele partner genoten jaarinkomen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, gaat het hierbij niet om fictief inkomen, want het inkomen is daadwerkelijk genoten. Wel is sprake van een fictie, in de zin dat er van uit wordt gegaan dat een later in het jaar genoten inkomen ook voor de eerste periode van het jaar wordt gebruikt om rond te komen (zie ook Kamerstukken II, 2004/2005, 29 764, nr. 3, p. 12). Het gaat immers om inkomen dat in het eerste deel van het jaar nog niet is genoten, en waar de belanghebbende op dat moment nog geen rekening mee kon houden.
    Wordt tijdens het kalenderjaar zelf al aan de dienst doorgegeven dat er gedurende het jaar sprake is van een inkomensstijging, dan leidt de omstandigheid dat de belanghebbende vanwege die inkomensstijging aanvankelijk een te hoog voorschot heeft ontvangen in beginsel tot de toekenning van een lager voorschot voor de rest van het jaar dan waar de belanghebbende uiteindelijk recht op heeft. Het bedrag dat in de eerste maanden achteraf bezien te veel is toegekend, wordt aldus verrekend met het recht op toeslag(en) voor de rest van het jaar, waardoor achteraf geen terugvordering hoeft plaats te vinden. Wordt de dienst pas kort voor het eind van het kalenderjaar of na het kalenderjaar bekend met de inkomensstijging die zich gedurende het kalenderjaar heeft voorgedaan, dan doet zich de situatie voor dat het - achteraf bezien - te hoge voorschot dat de belanghebbende in de periode waarin nog geen inkomensstijging is geweest, niet gecorrigeerd is door de toekenning van een lager voorschot vanaf het moment dat de inkomensstijging zich voordoet. In een dergelijk geval wordt een belanghebbende met een terugvordering geconfronteerd.
    Het voorgaande geldt niet alleen voor een situatie als de onderhavige, waarin de belanghebbende pas na een relatiebreuk inkomen verkrijgt, maar ook bijvoorbeeld bij studenten of herintreders die gedurende het kalenderjaar gaan werken en daarmee een (substantiële) inkomensstijging genereren. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de situatie van [wederpartij] in zoverre niet bijzonder is.
    8.3.    Zoals hiervoor vermeld, is in het Verzamelbesluit uiteengezet dat financiële omstandigheden van de belanghebbende in beginsel geen aanleiding zijn om van terugvordering af te zien of deze te matigen. Reden hiervoor is dat de belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen kan verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling te treffen, waarna de dienst aan de hand van de financiële gegevens van de belanghebbende nagaat wat de betalingscapaciteit is. Daarbij wordt uitgegaan van de huidige financiële situatie van de belanghebbende. Bij een persoonlijke betalingsregeling wordt er niet verrekend met lopende toeslagen. Verder geldt dat als de betalingscapaciteit onvoldoende is om het teruggevorderde bedrag binnen twee jaar te voldoen, er voor het openstaande bedrag geen invorderingsmaatregelen meer zullen worden genomen. Dit is alleen anders als de belanghebbende in de drie jaar daarna recht heeft op toeslagen en teruggaven inkomstenbelasting die niet in maandelijkse termijnen worden uitbetaald. Is dat het geval, dan zullen die bedragen verrekend worden met de buiten de invordering gelaten schuld. Zie in dit verband ook artikel 79.9 van de Leidraad Invordering 2008.
    8.4.    Nu een belanghebbende de dienst om een persoonlijke betalingsregeling kan verzoeken en gelet op de voorwaarden die bij een dergelijke regeling gelden, is de Afdeling van oordeel dat de dienst zich terecht op het standpunt stelt dat de financiële draagkracht van de belanghebbende in beginsel geen aanleiding is om een terugvordering te matigen of op nihil te stellen. Dit kan alleen anders zijn in het geval dat ondanks de mogelijkheid van een persoonlijke betalingsregeling de terugvordering onevenredige gevolgen heeft voor de draagkracht van de belanghebbende en die mogelijkheid daarom geen toereikende oplossing is.
    8.5.    Ter zitting heeft de gemachtigde van [wederpartij] te kennen gegeven dat [wederpartij] inmiddels is getrouwd en dat zij momenteel geen inkomen geniet. Door de terugvordering zal zij onder de bijstandsnorm terecht komen.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in reactie hierop te kennen gegeven dat [wederpartij] een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling kan indienen. Bij de vaststelling van de betalingscapaciteit telt het inkomen van de echtgenoot van [wederpartij] niet mee, omdat de echtgenoot in 2019 niet haar toeslagpartner was. In het geval [wederpartij] thans geen inkomen geniet of een bijstandsinkomen heeft, zal haar betalingscapaciteit nihil zijn en hoeft zij op dit moment niet terug te betalen, aldus de dienst.
    Nu [wederpartij] om een persoonlijke betalingsregeling kan verzoeken en daarbij rekening wordt gehouden met de huidige financiële situatie van [wederpartij] en zij zolang zij geen inkomen of een inkomen op bijstandsniveau heeft niet zal hoeven terugbetalen, is er geen reden om aan te nemen dat zij niettemin onder het bijstandsniveau zal uitkomen. Er zijn dus geen aanknopingspunten dat een persoonlijke betalingsregeling in het geval van [wederpartij] geen toereikende oplossing biedt.
    8.6.    Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de terugvordering onevenredig is, slaagt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 10 augustus 2020 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat [wederpartij] in beginsel het te veel betaalde bedrag moet terugbetalen. Voor zover zij meent dat zij dit niet kan, kan zij de dienst, zoals hiervoor is overwogen, verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling te treffen.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 juni 2021 in zaak nr. 20/2695;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 10 augustus 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
    752