ECLI:NL:RBROT:2003:AO0958, Rechtbank Rotterdam, 28-11-2003, 03/981 BC
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2003-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwetboete;
        Toetsing aan ongepubliceerd beleid; herhaalde overtreding.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    	Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Reg.nr.: BC 03/981 NIF
    
    
    Uitspraak
    
    
    in het geding tussen
    
    
      Top Thai 1 B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres 1,
      gemachtigde mr. J. Gaanderse,
    
    
    
      Top Thai 2 B.V., gevestigd te Haarlem, eiseres 2,
      gemachtigde mr. J. Gaanderse,
    
    
    en
    
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 7 juni 2002 heeft verweerder eiseres 2 meegedeeld dat haar een boete wordt opgelegd van € 900,- omdat de bedrijfsruimte niet schoon was. 
    
    Bij besluit van 21 juni 2002 heeft verweerder eiseres 1 meegedeeld dat haar een boete wordt opgelegd van € 1.350,- omdat de bedrijfsruimte niet schoon was en materiaal dat of apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kan komen niet voldoende schoon was. 
    
    Tegen het besluit van 7 juni 2002 heeft eiseres 2 bij brief van 17 juli 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Tegen het besluit van 21 juni 2002 heeft eiseres 1 bij brief van 26 juli 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 27 februari 2003 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eiseressen bij brief van 25 maart 2003 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 30 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2003. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Drop. 
    
    2. Overwegingen
    
    Bij de beoordeling van het geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiseres 1 exploiteert een horecabedrijf, genaamd Top Thai, te Amsterdam. Eiseres 2 exploiteert een (afhaal-)horecabedrijf, eveneens genaamd Top Thai, te Haarlem. Eiseres 1 en eiseres 2 worden bestuurd door Top Thai Holding B.V. gevestigd te Amsterdam. [X] is algemeen directeur en enig aandeelhouder van Top Thai Holding B.V. .
    
    Op 8 september 2001 heeft inspectie van het bedrijf te Amsterdam plaatsgevonden door een controle-ambtenaar, waarvan op 7 oktober 2001 proces-verbaal is opgemaakt en waarbij onder meer is geconstateerd dat in de keuken van dat bedrijf een houten plank bezet was met een grijsgekleurde op schimmel gelijkende vuilaanslag. de wand onder een spoeltafel was bezet met een grijsgekleurde vuilaanslag, de wand naast en onder een woktafel bezet was met een laag zwartgekleurd vuil en dat de vloer ter plaatse bezet was met een laag zwartgekleurde vettige drab. Op tegels van de wand boven de afzuigkap zat een bruinkleurige waas van aangekoekt vettig vuil. Aan de binnenzijde van de afzuigkap bevonden zich enkel lamparmaturen die bezet waren met een laag geelgekleurde vettige vuilaanslag. De onderzijde van de woktafel was bezet met een laag zwartgekleurd aangekoekt vuil. De controle-ambtenaar constateerde op kunststof tonnen een bruinkleurige vuilaanslag. 
    
    Bij de inspectie van 8 september 2001 heeft de controle-ambtenaar voorts geconstateerd dat op de afsluitrubbers van een koelvriescombinatie een zwartkleurige, op schimmel gelijkende aanslag zat. In het rubber van de deur van de koelvriescombinatie zat een laag zwartgekleurde, vochtige drab. Een laag ijs was enigszins vervuild met etensresten. Op een plateau onder het vriesvak van een tafelmodel koelkast heeft de controleambtenaar een vochtige op drip gelijkende vloeistof aangetroffen. De rubbers van een werkbankonderkoeling waren bezet met een laag aangekoekt en zwartgekleurd vuil. 
    
    In het verhoor van 8 september 2001 van een medewerker van eiseres 1, waarvan de controle-ambtenaar op 7 oktober 2001 proces-verbaal heeft opgemaakt, is aangegeven dat die medewerker verklaart dat zij in de bediening werkt en zij voor het overige geen verklaring aflegt. De controleambtenaar heeft in het proces-verbaal vermeld dat zij eiseres 1 op de hoogte heeft gebracht van de inhoud van het hiervoor aangehaalde proces-verbaal van 7 oktober 2001, houdende de inspectiebevindingen, aangezien de medewerker eiseres 1 vertegenwoordigt. 
    
    Bij brief van 29 januari 2002 heeft verweerder aan eiseres 2 verslag gedaan van de bevindingen van de inspectie van 23 januari 2002 in het bedrijf te Haarlem. Aangegeven is onder meer dat in de keuken naast de trap en bij het raamkozijn muizenkeutels zijn geconstateerd. De witte wand boven de spoelbak was bezet met een grijs-bruinkleurige vuilaanslag. Verweerder heeft meegedeeld dat de overtreding met onmiddellijke ingang dient te worden opgeheven en aangedrongen op maatregelen. Meegedeeld is dat indien bij hercontrole blijkt dat opnieuw niet aan de voorschriften wordt voldaan, overgegaan kan worden tot het opmaken van een proces-verbaal. 
    
    Bij brief van 1 maart 2002 heeft verweerder eiseres 2 verslag gedaan van de bevindingen van de inspectie van 20 februari 2002 in het bedrijf te Haarlem. Aangegeven is onder meer dat in de keuken naast de trap en bij het raamkozijn muizenkeutels zijn geconstateerd. Achter de koelkasten en achter de vaatwasser lagen veel muizenkeutels. De witte wand boven de spoelbak was bezet met een grijs-bruinkleurige vuilaanslag. Verweerder heeft meegedeeld dat de overtreding met onmiddellijke ingang dient te worden opgeheven en aangedrongen op maatregelen. Meegedeeld is dat indien bij hercontrole blijkt dat opnieuw niet aan de voorschriften wordt voldaan, kan worden overgegaan tot het opmaken van een proces-verbaal. 
    
    Bij brief van 5 maart 2002 heeft verweerder  eiseres 2 opnieuw verslag gedaan van de bevindingen van de inspectie van 20 februari 2002 in het bedrijf te Haarlem. Opnieuw is aangegeven dat in de keuken naast de trap en bij het raamkozijn muizenkeutels zijn geconstateerd. Achter de koelkast lagen zeer veel muizenkeutels. Achter en naast de vaatwasser lagen muizenkeutels. Voorts zijn muizenkeutels geconstateerd op de werkbank, op het deksel van een plastic doos met noten, op een theedoek tussen bekers, op een niet in gebruik zijnde friteuse onder een werkbank, onder de werkbank voor het raam en op een karton waarop potjes met kruiden stonden. Aangegeven is dat op kastjes een dikke laag plakkerig, vet vuil aanwezig was. De muur erachter was bezet met vuilaanslag. De roosters van de afzuigkap waren bezet met een dikke laag zwartkleurig vuil. Aan het plafond bij het raam hingen bruinkleurige druppels vet. Bij de brief van 5 maart 2002 heeft verweerder - evenals bij de brief van 1 maart 2002 - meegedeeld dat de overtreding met onmiddellijke ingang dient te worden opgeheven en aangedrongen op maatregelen. Meegedeeld is dat indien bij hercontrole blijkt dat opnieuw niet aan de voorschriften wordt voldaan, overgegaan kan worden tot het opmaken van een proces-verbaal. 
    
    Verweerder heeft eiseres 1 bij brief van 22 mei 2002 meegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen terzake van de op 8 september 2001 geconstateerde overtredingen.
    
    Op 28 februari 2002 heeft inspectie van het bedrijf te Haarlem plaatsgevonden door een controleambtenaar, waarvan op 18 april 2002 proces-verbaal is opgemaakt en waarbij onder meer is geconstateerd dat in de keuken achter de koelkast en achter de vrieskast zeer veel muizenkeutels lagen. Onder een werkbank en op een niet in bedrijf zijnde friteuse lagen veel muizenkeutels. De controleambtenaar rook een penetrante geur van muizenurine. De roosters van de afzuigkap waren bezet met een zwartkleurige vette vuilaanslag. De controleambtenaar heeft vermeld dat zij op een kastje boven de werkbank een dikke laag plakkerig bruinkleurig vuil zag en voelde. De muur achter het kastje was bezet met een bruin-geelkleurige vette vuilaanslag. De bovenkant van een koelkast was bezet met een bruinkleurige vette vuilaanslag. Op een werkbank achter twee voorraadbakken, achter een magnetron en op enkele blikjes maïs in een kastje onder het fornuis lagen muizenkeutels. 
    
    In het verhoor van 27 maart 2002, waarvan de controleambtenaar op 18 april 2002 proces-verbaal heeft opgemaakt, heeft de algemeen directeur verklaard dat zij, afgezien van de laatste twee weken, de afgelopen vier maanden niet in het bedrijf is geweest. De medewerkers in de keuken zijn buitenlands Zij begrijpen en doen niet alles wat hen wordt gezegd. De medewerkers maken wel goed schoon als de algemeen directeur in de zaak aanwezig is.
    
    Verweerder heeft eiseres 2 bij brief van 26 april 2002 meegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen terzake van de op 28 februari 2002 geconstateerde overtredingen.
    
    De rechtbank overweegt voorts als volgt. 
    
    Artikel 32a, eerste lid, van de Warenwet luidt als volgt. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan de minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend. 
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 32a van de Warenwet wordt de hoogte van de boete bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage. 
    
    In artikel 32a, derde lid, van de Warenwet is bepaald dat de minister de boete lager kan stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
    
    In artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen is bepaald dat het verboden is eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen gestelde voorschriften.
    
    Artikel 6, eerste lid, van de Warenwetregeling hygiëne van levensmiddelen (hierna: de regeling) luidt als volgt.  Bedrijfsruimten zijn schoon, goed onderhouden en voldoende verlicht door dag- of kunstlicht.
    
    In artikel 25, aanhef en onder a, van de regeling is bepaald dat  materiaal en apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kunnen komen, worden schoongehouden.  
    
    In artikel 2 van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, in verbinding met onderdeel D-63.5.4 en onderdeel D-63.5.40 van de bijlage van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, is bepaald dat de te betalen boeten voor hiervoor genoemde overtredingen omschreven in artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 6, eerste lid, en artikel 25, derde lid, van de regeling, respectievelijk € 900,- en € 450,- bedragen. 
    
    Eiseres 1 heeft gesteld dat de bij de hiervoor vermelde inspecties gedane constateringen van de controle-ambtenaar sterk zijn overdreven. Eiseres 1 heeft gesteld dat niet is gereageerd op haar brief van 12 oktober 2001. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uitgegaan dient te worden van de juistheid van het ambtsedig opgemaakt proces-verbaal van 7 oktober 2002. 
    
    De rechtbank stelt vast dat door eiseres 1 in haar brief van 12 oktober 2001 niet is geconcretiseerd welke constateringen onjuist zouden zijn en welke situatie volgens haar bij de inspectie is aangetroffen. De controleambtenaar heeft de door haar op 8 september 2001 aangetroffen situatie naar het oordeel van de rechtbank gedetailleerd beschreven. 
    
    Eiseres 1 heeft tegenover de gedetailleerde beschrijving door de controleambtenaar slechts gesteld dat de houten plank waarop de controleambtenaar vuil heeft geconstateerd, verkleurd was en dat de controleambtenaar zonder trap die plank niet van de bovenzijde heeft kunnen zien. De rechtbank overweegt dat, daargelaten dat volgens het proces-verbaal de betreffende constatering tevens is gedaan door te voelen, hetgeen door eiseres 1 niet is betwist, mogelijke twijfel aan deze constatering de overige constateringen onverlet laat. Niet gebleken is dat de door de controle-ambtenaar bij de inspectie van 8 september 2001 geconstateerde feiten onjuist zouden zijn. 
    
    Door eiseres 1 is gesteld dat haar medewerker die op 8 september 2001 is verhoord, niet bevoegd was namens eiseres 1 verklaringen af te leggen. Met eiseres 1 stelt de rechtbank vast dat de controle-ambtenaar er kennelijk van is uitgegaan dat de medewerker daartoe bevoegd was. Opgemerkt wordt dat de medewerker slechts heeft meegedeeld in de bediening te werken. Gesteld noch gebleken is dat zij heeft gepretendeerd namens eiseres 1 te hebben gesproken. Naar het oordeel van de rechtbank doet de verklaring van de medewerker niet af aan de hiervoor weergegeven constateringen van het proces-verbaal van 10 oktober 2001. Verweerder was derhalve in beginsel bevoegd tot het opleggen van een boete voor de geconstateerde overtredingen. 
    
    De rechtbank dient voorts te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete gebruik te maken. 
    
    Verweerder heeft op schrift gesteld beleid ontwikkeld voor de beoordeling van de vraag welke maatregel dient te worden ingezet in een specifieke overtredingsituatie. Bij geringe overtreding wordt volstaan met een waarschuwing. Van een geringe overtredingsituatie is sprake bij geringe overschrijding van een wettelijk gestelde norm, waarbij geen sprake is van gezondheids- of veiligheids-risico's, grove misleidingen of vervalsingen waarbij maatschappelijke relevantie niet of nauwelijks kan worden onderbouwd. Bij ernstige of herhaalde overtreding alsmede bij onwil van de overtreder wordt proces-verbaal opgemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het hiervoor weergegeven beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.
    
    Verweerder heeft in het onderhavige beroep toegelicht dat geringe vervuiling met een mondelinge opmerking wordt afgedaan. Gemiddeld ernstige vervuiling leidt tot een schriftelijke waarschuwing, tenzij al eerder is gewaarschuwd wegens een soortgelijke overtreding. In geval eerder een soortgelijke overtreding heeft plaatsgevonden wordt proces-verbaal opgemaakt van elke overschrijding van de norm, hoe klein ook. Na vaststelling van een meer dan gemiddeld ernstige vervuiling van een of meer bedrijfsruimten of apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kunnen komen, wordt geen waarschuwing gegeven, maar proces-verbaal opgemaakt. 
    
    Door eiseres 2 is niet is betwist dat bij de inspecties van het bedrijf op 23 januari 2002 en 20 februari 2002 door verweerder een waarschuwing is gegeven vanwege het niet schoon zijn van de bedrijfsruimte. De rechtbank stelt vast dat gelet op de bevindingen bij deze inspecties terzake van de op 28 februari 2002 gedane constateringen sprake is van een herhaalde overtreding. 
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat de in de bedrijfsruimte van eiseres 1 gedane constateringen meer dan gemiddeld ernstige overtredingen vormen. 
    
    
      Verweerder heeft ten aanzien van eiseres 1 en eiseres 2 een juiste toepassing aan zijn beleid gegeven. 
      De rechtbank dient na te gaan of sprake is van omstandigheden op grond waarvan verweerder redelijkerwijs gehouden was van dat beleid af te wijken. 
    
    
    Eiseres 1 heeft erop gewezen dat aan collega-ondernemers geen boete is opgelegd. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat bij bedoelde ondernemers sprake is geweest van vergelijkbare overtredingen, zodat niet aannemelijk is dat sprake is van gelijke gevallen. 
    
    Eiseres 1 heeft aangevoerd dat verweerder niet heeft gereageerd op haar brief van 12 oktober 2001, zodat zij ten tijde van het kenbaar maken van het voornemen tot oplegging op 22 mei 2002 de boete niet meer behoefde te verwachten. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een zodanig lange voorbereidingsduur van het besluit van 21 juni 2002 dat eiseres 1 daaraan de gerechtvaardigde verwachting macht ontlenen dat haar geen boete meer zou worden opgelegd. 
    
    Met eiseres 2 heeft de rechtbank geconstateerd dat zowel in de brief van 1 maart 2002 als die van 5 maart 2002 verslag wordt gedaan van bevindingen bij de inspectie van 20 februari 2002 en verschillend van inhoud zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is echter geen sprake van zodanige verschillen dat afbreuk wordt gedaan aan de geloofwaardigheid van de rapporten. 
    
    Eiseres 2 heeft gesteld dat haar medewerkers ten tijde van de inspectie van 28 februari 2002 bezig waren de bedrijfsruimte te reinigen. Eiseres 2 was getroffen door een tijdelijke muizenplaag. Gesteld is dat de controleambtenaar op 20 februari 2002 te vroeg, namelijk voor aanvang van de bereiding, in de bedrijfsruimte aanwezig was. Verweerder heeft gesteld dat de controleambtenaar in staat is onderscheid te maken tussen werkvuil en ander vuil. De rechtbank overweegt dat de werking van het hiervoor aangehaalde artikel 6 van de Warenwetregeling niet is beperkt tot de tijdstippen waarop de medewerkers bezig zijn met de bereiding van waren. 
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat de verklaring in het proces-verbaal van verhoor van 18 april 2002 van algemeen directeur [X] onjuist en onvolledig is weergegeven. Bij het verhoor waren drie getuigen aanwezig. De algemeen directeur heeft wel degelijk toezicht gehouden op de hygiëne.
     
    Naar het oordeel van de rechtbank is bij de beoordeling of verweerder voor de onderhavige constatering de boete heeft mogen opleggen niet van belang of de geconstateerde feiten onder toezicht van de algemeen directeur hebben plaatsgevonden. Niet gebleken is dat de door de controle-ambtenaar bij de inspectie van 28 februari 2002 geconstateerde feiten onjuist zijn. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat eiseres 1 en eiseres 2, gelet op de hiervoor weergegeven inspecties, hebben moeten begrijpen dat zij door de hiervoor vermelde feiten in overtreding waren met de voorschriften. De omstandigheid dat eiseres 2 was getroffen door een tijdelijke muizenplaag leidt er niet toe dat het niet voldoen aan het bepaalde in artikel  6 van de Warenwetregeling eiseres 2 niet toerekenbaar was. Naar het oordeel van de rechtbank zijn zowel aan eiseres 1 als aan eiseres 2 de in hun onderscheidene bedrijfsruimten geconstateerde overtredingen toerekenbaar. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten - overeenkomstig zijn beleid - van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete gebruik te maken. 
    
    Verweerder heeft het bedrag van de boete in overeenstemming met de regelgeving bepaald. Alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking genomen is de rechtbank van oordeel dat het bedrag van de boete in dit geval niet onevenredig hoog is.
    
    Uit het voorgaande volgt dat bij het bestreden besluit het bezwaar terecht ongegrond is verklaard. Het bestreden besluit houdt in rechte stand,  zodat het beroep ongegrond wordt verklaard. 
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep ongegrond,
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.B. Vos als griffier, uitgesproken in het openbaar op         28 november 2003.
    
    
    
    
    De griffier: De rechter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.