ECLI:NL:RVS:2021:2077, Raad van State, 15-09-2021, 202003091/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân het peilbesluit Koningsdiep West deelgebied Oranje vastgesteld. Het peilbesluit heeft betrekking op een gebied van 3.615 m² ten zuidwesten van Drachten en is een uitwerking van het Watergebiedsplan Koningsdiep West uit 2011. In het peilgebied zijn er 104 peilvakken die deel uitmaken van 13 watersystemen. In het peilbesluit zijn alle - ten opzichte van de vorige peilbesluiten - partiële wijzigingen opgenomen, alsook wijzigingen in 12 peilvakken, waarbij in zes peilvakken het peil wordt gewijzigd. Milieudefensie kan zich niet verenigen met het peilbesluit, omdat de lage waterstanden zorgen voor veenoxidatie en, in het verlengde daarvan, de klimaatdoelen niet zullen worden gehaald. Volgens haar is daarom in een veel groter gebied een peilverhoging noodzakelijk om te voldoen aan verschillende internationale verdragen.

202003091/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2020 in zaak nr. 18/3107 in het geding tussen:
    Vereniging Milieudefensie,
    en
    het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het dagelijks bestuur het peilbesluit Koningsdiep West deelgebied Oranje vastgesteld.
    Bij uitspraak van 14 april 2020 heeft de rechtbank het door Milieudefensie daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Milieudefensie hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Milieudefensie en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2021, waar Milieudefensie, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door R.M. Slof en ing. J. van der Velde, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het peilbesluit heeft betrekking op een gebied van 3.615 m² ten zuidwesten van Drachten en is een uitwerking van het Watergebiedsplan Koningsdiep West uit 2011. In het peilgebied zijn er 104 peilvakken die deel uitmaken van 13 watersystemen. In het peilbesluit zijn alle - ten opzichte van de vorige peilbesluiten - partiële wijzigingen opgenomen, alsook wijzigingen in 12 peilvakken, waarbij in zes peilvakken het peil wordt gewijzigd. In de peilvakken kD2-66, kD2-58, kD2-2 en kD-64 wordt het peil verhoogd. In peilvak kD2-35 is sprake van een peilverlaging van 10 cm ten opzichte van het zomerpeil en een verhoging van 15 cm ten opzichte van het winterpeil. In peilvak kD2-22 wordt het winterpeil met 25 cm verlaagd. Het peilgebied kenmerkt zich door landbouwkundig gebruik, met name als grasland. In het peilgebied bestaat de bodem voornamelijk uit zand (de hogere gronden in het midden en in het oostelijk deel) en veen (de lagere gronden in het westelijk deel). Het peilbesluit omvat het natuurgebied Boarnburgumer petten en in de nabijheid liggen de Natura 2000-gebieden De Aide Feanen, De Deelen en van Oordt’s Merskens.
    2.       Milieudefensie kan zich niet verenigen met het peilbesluit, omdat de lage waterstanden zorgen voor veenoxidatie en, in het verlengde daarvan, de klimaatdoelen niet zullen worden gehaald. Volgens haar is daarom in een veel groter gebied een peilverhoging noodzakelijk om te voldoen aan verschillende internationale verdragen.
    3.       Naar aanleiding van de ingediende stukken heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) ingeschakeld. De STAB heeft de rechtbank bij rapport van 25 juni 2019 van advies voorzien (hierna: het STAB-advies). Naar aanleiding van de door partijen ingediende reacties heeft de STAB bij rapport van 2 september 2019 een nader advies uitgebracht (hierna: het nader STAB-advies).
    Hoger beroep
    Toetsingskader
    4.       Artikel 5.2 van de Waterwet luidt:
    "1. Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
    2. In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
    3. De aanwijzing vindt plaats bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel bij of krachtens provinciale verordening voor zover het betreft rijkswateren onderscheidenlijk regionale wateren. Bij de maatregel of de verordening kunnen ten aanzien van rijkswateren onderscheidenlijk regionale wateren nadere regels worden gesteld met betrekking tot het peilbesluit."
    Artikel 6.1 van de Waterverordening provincie Fryslân luidt: "Het algemeen bestuur stelt een of meer peilbesluiten vast voor de oppervlaktewater-lichamen onder zijn beheer. Deze verplichting geldt niet voor de vrij afstromende gebieden zonder wateraanvoer, zoals aangegeven op kaart 3 behorende bij deze verordening."
    Artikel 6.2 luidt: "Een peilbesluit als bedoeld in artikel  6.1 gaat vergezeld van een kaart met de begrenzing van het gebied waarop het peilbesluit betrekking heeft en van een toelichting waarin ten minste zijn opgenomen:
    a. de aan het besluit ten grondslag liggende afwegingen en uitkomsten van de verrichte onderzoeken;
    b. een aanduiding van de veranderingen van de waterstanden ten opzichte van de bestaande situatie;
    c. een aanduiding van de gevolgen van de te handhaven waterstanden voor de diverse belangen;
    d. een omschrijving van hoe de waterstanden zich verhouden tot de voor het betreffende gebied vastgestelde gewenste peilbeheer."
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:694, komt het bevoegd gezag bij het vaststellen van een peilbesluit als bedoeld in artikel 5.2 van de Waterwet beoordelingsruimte toe.
    De vaststelling van het peilbesluit moet gericht zijn op de in artikel 2.1 van de Waterwet genoemde doelstellingen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2253).
    Bij het vaststellen van het peilbesluit hanteert het dagelijks bestuur de vaste bestuurspraktijk dat het peilbeheer is afgestemd op functies zoals die in het vierde Waterhuishoudingsplan 2016 zijn opgenomen. In het voorliggende geval is die functie agrarisch. Deze vaste bestuurspraktijk is vastgelegd in de Veenweidevisie en in het Waterbeheerplan 2016-2021.
    Omvang geding
    5.       Milieudefensie betoogt dat de rechtbank de omvang van het geding ten onrechte heeft beperkt tot de peilverlaging van het peilvak kD2-35. Het (hoger) beroep heeft betrekking op alle peilwijzigingen in het peilbesluit, ook op peilverhogingen voor zover de wijzigingen niet leiden tot een hoger peil dat 30 cm of minder onder het maaiveld ligt.
    5.1.    In hoofdstuk 5 van de toelichting bij het peilbesluit zijn de effecten van de peilwijzigingen beoordeeld. Zowel in het peilbesluit als in het (nader) STAB-advies zijn alle peilwijzigingen betrokken. De rechtbank is, mede onder verwijzing naar de vorengenoemde stukken, tot de conclusie gekomen dat het dagelijks bestuur het peilbesluit in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de omvang van het geding in zoverre heeft beperkt tot slechts het peilvak kD2-35. Hierna komt een inhoudelijke beoordeling aan de orde.
    Het betoog faalt.
    Veenoxidatie en CO2-uitstoot
    6.       Milieudefensie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het peilbesluit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder b, en onder c, van de Waterwet, het Waterbeheerplan 2016-2021, de Veenweidevisie en artikel 6.2 van de Waterverordening provincie Fryslân is vastgesteld. Volgens haar zijn de gevolgen van veenoxidatie en verdroging op de omgeving niet, dan wel onvoldoende in de besluitvorming betrokken. Door het lage waterpeil in het agrarisch gebied is intensieve landbouw mogelijk. Het peilbesluit zal zorgen voor veenoxidatie waardoor meer broeikasgassen zullen worden uitgestoten. Volgens Milieudefensie moet het waterpeil in veengebieden worden verhoogd om veenoxidatie tegen te gaan en zo te voldoen aan de klimaatdoelen van het Klimaatverdrag. In dat verband betoogt zij tevens dat het peilbesluit in strijd is met het beleid, onder meer neergelegd in de Veenweidevisie, dat een laag grondwaterpeil van 90 cm beneden maaiveld aanhoudt.
    6.1.    Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de taken van het waterschap zijn vastgelegd in het waterschapsreglement. De vermindering van de uitstoot van CO2 behoort als zodanig niet tot die taken, maar bij de vaststelling van het peilbesluit wordt hiermee vanuit het oogpunt van natuur en milieu wel rekening gehouden. De vaste bestuurspraktijk op dit punt, zoals neergelegd in de Veenweidevisie, is gericht op het vertragen van veenoxidatie als gevolg van ontwatering. Zo wordt gekeken naar de mogelijkheid tot verhoging van het waterpeil om bodemdaling en verdwijnen van het veenpakket te voorkomen. Onderdeel van de visie is een maximale ontwateringsdiepte van gemiddeld 90 cm in veenweidegebieden en een hoog zomerpeil in veengebieden met kleidek. Volgens het dagelijks bestuur is het peilbesluit in overeenstemming met dit uitgangspunt, met dien verstande dat dit uitgangspunt niet overal in het peilgebied is. De mogelijkheden zijn per peilvak beoordeeld, waarbij onder meer rekening is gehouden met de dikte van het veenpakket in een gebied.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het peilbesluit in overeenstemming is met de vaste bestuurspraktijk ten aanzien van reductie van de CO2-uitstoot. Uit de hiervoor weergegeven toelichting volgt dat met het peilbesluit primair de doelstellingen van artikel 2.1 van de Waterwet worden gediend, dat de peilen zijn afgestemd op de landbouwfunctie van het gebied en dat het dagelijks bestuur, waar mogelijk, de uitstoot van CO2 als onderdeel van het belang van natuur en milieu in de afweging heeft betrokken. In dat kader zijn in hoofdstuk 5 van de toelichting bij het peilbesluit overige effecten zoals uitstoot van CO2 beoordeeld. Daarin staat dat in het westelijke deel van het peilgebied veen in de bodem zit, ontwatering effect heeft op de dikte van de veenlaag en het inherent is aan de agrarische functie dat veenoxidatie optreedt. Verder is daarin vermeld dat het effect van het peilbesluit op de uitstoot van CO2 nihil is, omdat hier geen sprake is van substantiële peilwijzigingen in veengebieden. Het peilbesluit is grotendeels conserverend van aard, waarbij de werkelijk gehanteerde waterpeilen en peilvakken worden vastgelegd. Slechts in peilvakken kD2-35 en kD2-22 is sprake van een verlaging van het zomerpeil en dit vormt slechts 3% van de oppervlakte van het peilgebied. In de overige peilvakken blijft het peil ongewijzigd of wordt het peil verhoogd. De Afdeling is van oordeel dat het dagelijks bestuur zich gelet op het voorgaande op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van onaanvaardbare effecten. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het STAB-advies wordt bevestigd dat het peilbesluit op dit punt niet leidt tot een verslechtering, dat in peilvakken kD2-66, kD2-58, kD2-2 en kD-64 sprake is van een dik veenpakket en dat in die delen de peilen daarom wel worden verhoogd.
    Het dagelijks bestuur heeft zich verder op het standpunt mogen stellen dat het peilbesluit, door de strategie van passieve peilverhoging, leidt tot vertraging van de veenoxidatie en daarmee bijdraagt aan een vermindering van de CO2-uitstoot. In het STAB-advies staat dat voor een gedeelte van het peilgebied is voorzien in een passieve peilverhoging tot maximaal 90 cm drooglegging. Door het peil met het peilbesluit in deze gebieden gelijk te houden bij voortschrijdende maaivelddaling worden de gronden geleidelijk natter. Voor zover Milieudefensie zich niet kan verenigen met de huidige bestuurspraktijk ten aanzien van reductie van de CO2-uitstoot en wil dat in het gebied peilen worden gehanteerd die 30 cm of minder beneden maaiveld liggen, heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat het peil dan ongeveer 60 cm verhoogd moet worden en een structurele peilverhoging - vanwege de hoogteverschillen - tot schade aan de gronden leidt. De lage percelen zouden onder water staan en er kan schade ontstaan aan landbouw. De Afdeling acht deze toelichting niet onredelijk, nu in de Veenweidevisie ook staat dat extreme vernatting tot schade leidt. Dat Milieudefensie de ambitie onvoldoende acht in het licht van het Klimaatverdrag - daargelaten de vraag of deze bepalingen rechtstreeks van toepassing en een ieder verbindend zijn - doet daaraan niet af.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het peilbesluit vanwege effecten op de CO2-uitstoot niet in redelijkheid heeft kunnen nemen.
    Het betoog faalt.
    KRW-doelstelling
    7.       Milieudefensie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het peilbesluit is vastgesteld in strijd met de Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG; hierna: KRW), omdat door het lage waterpeil stikstof en fosfaat in het oppervlaktewater komt en de doelstellingen op dit punt niet gehaald zullen worden. Volgens haar is ten onrechte overwogen dat het peilbesluit geen gevolgen heeft voor de KRW-waterlichamen.
    7.1.    De in de KRW opgenomen milieudoelstellingen zijn onder meer het voorkomen van achteruitgang en het beschermen, verbeteren en herstellen van de ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen. In hoofdstuk 6 van de toelichting bij het peilbesluit is ingegaan op de KRW. Daarin staat dat het peilbesluit geen negatieve invloed heeft op de te behalen KRW-doelen. De KRW-oppervlaktewaterlichamen in het peilgebied zijn weergegeven in afbeelding 8. Hieruit blijkt volgens het dagelijks bestuur dat in geen van de KRW-waterlichamen het oppervlaktewaterpeil verandert als gevolg van het peilbesluit. Omdat de KRW-waterlichamen en KRW-maatregelen in het gebied niet geraakt worden door het peilbesluit, is het ook niet aannemelijk dat de peilwijzigingen in het peilbesluit invloed hebben op de haalbaarheid van deze doelstellingen. De Afdeling is van oordeel dat het dagelijks bestuur gelet op het voorgaande deze conclusie heeft mogen trekken. De Afdeling neemt daarbij tevens in aanmerking dat het voorgaande wordt bevestigd in het STAB-advies. De rechtbank is op dit punt tot een juist oordeel gekomen.
    Het betoog faalt.
    Natuur en leefgebied
    8.       Milieudefensie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het peilbesluit in strijd met artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG (hierna: de Habitatrichtlijn) en Richtlijn 2009/147/EG (hierna: de Vogelrichtlijn) is vastgesteld, omdat sprake is van verdroging van de gebieden en van een toename van stikstof en fosfaat. Volgens Milieudefensie heeft de rechtbank verder niet onderkend dat het peilbesluit in strijd is met de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb), omdat niet alle gevolgen van het peilbesluit betrokken zijn in de beoordeling. Zij wijst op de bodemdaling van 25 tot 30 cm en de nu al hoge stikstofdepositie. In dit geval had daarom een passende beoordeling moeten worden gemaakt.
    Daarnaast betoogt Milieudefensie dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het peilbesluit in strijd is met het Verdrag inzake biologische diversiteit (hierna: Biodiversiteitsverdrag). Volgens haar heeft het lage peil gevolgen voor het leefgebied van de weidevogels in het peilgebied. Als het waterpeil niet wordt verhoogd tot tenminste 30 cm beneden maaiveld, verdwijnt tot 2030 ongeveer 30 cm veen met onder meer gevolgen voor de weidevogels, aldus Milieudefensie.
    8.1.    Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De gevolgen van het plan ten opzichte van de zogenoemde referentiesituatie dienen te worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt.
    8.2.    In de nabijheid van het peilgebied liggen de Natura 2000-gebieden De Deelen, Alde Feanen en Van Oordt’s Mersken. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is dat het peilbesluit nadelige gevolgen heeft voor de Natura 2000-gebieden. De Afdeling volgt dit oordeel en acht daartoe het volgende van belang.
    Het dagelijks bestuur heeft in de zienswijzennota en het verweerschrift toegelicht dat de Natura 2000-gebieden niet in het peilgebied liggen, maar dat bij de voorbereiding van het peilbesluit is gekeken naar eventuele gevolgen voor deze natuurgebieden. Op basis van de geringe peilwijzigingen in het peilbesluit en de afstanden van te wijzigen peilvakken tot de nabijgelegen natuurgebieden is geconcludeerd dat dit daarop geen verslechterend effect heeft. Naar aanleiding van het beroep van Milieudefensie heeft het dagelijks bestuur een aanvullende beoordeling gemaakt. Hieruit blijkt dat de zomerpeilverlaging in peilvak kD2-35 een beïnvloedingsgebied heeft van ongeveer 100 m. Dit is berekend aan de hand van de spreidingslengte van de grondwaterstandsverandering. Het beïnvloedingsgebied is gesteld op drie maal de spreidingslengte en komt dan op ongeveer 100 m, zoals in het STAB-advies toegelicht. Uit die beoordeling volgt dat de afstanden van de natuurgebieden tot het peilgebied dermate groot zijn en de peilwijzigingen zo gering dat hydrologische effecten zijn uitgesloten. Dit betekent dat de verlaging van het zomerpeil in peilvak kD2-35 geen effecten heeft of kan hebben op de waterhuishouding in de natuurgebieden die op een afstand van meer dan 100 m liggen. Ook voor de overige peilwijzigingen is geconstateerd dat het beïnvloedingsgebied in dit geval niet reikt tot aan de natuurgebieden.
    Voor zover Milieudefensie stelt dat niet alle relevante gevolgen van het peilbesluit in deze beoordeling zijn meegenomen, staat in het nader STAB-advies dat het onderzoek is beperkt tot de effecten van de gewijzigde peilen, dat de hydrologische situatie in de natuurgebieden ongewijzigd blijft en dat de snelheid van de bodemdaling en de mate van stikstofdepositie als gevolg van het peilbesluit niet veranderen. De constatering van Milieudefensie dat al sprake is van een bodemdaling als gevolg van veenoxidatie en van een hoge stikstofdepositie boven de kritische depositiewaarde is weliswaar juist, maar deze factoren worden niet (negatief) beïnvloed door het peilbesluit, aldus het nader STAB-advies. STAB concludeert dat het peilbesluit geen nadelige gevolgen heeft voor de Natura 2000-gebieden de Deelen, Van Oordt's Mersken en de Aide Feanen. Milieudefensie heeft voorgaande conclusie voor het overige onvoldoende bestreden. Het dagelijks bestuur heeft zich op het standpunt mogen stellen dat eventuele effecten op de natuurgebieden als gevolg van het peilbesluit zijn uitgesloten. Overigens heeft het dagelijks bestuur ter zitting toelicht dat ter plaatse van de Natura 2000-gebieden diverse maatregelen worden genomen om de waterkwaliteit te verbeteren en de waterpeilen te handhaven.
    Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat eventuele gevolgen op het leefgebied van de weidevogels zijn uitgesloten. Het natuurgebied Boarnburgumer petten beslaat ongeveer 2% van het oppervlak van het hele peilgebied. In de zienswijzennota staat dat het peilbesluit geen negatieve gevolgen heeft voor het leefgebied. In het nader STAB-advies wordt bevestigd dat de waterhuishoudkundige inrichting en het beheer van de agrarische gronden in het peilgebied geen gevolgen hebben voor het leefgebied van de weidevogels. In het aangevoerde bestaat geen aanleiding om aan deze conclusies te twijfelen. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het peilbesluit in zoverre in strijd is vastgesteld met het Biodiversiteitsverdrag, de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn.
    Het betoog faalt.
    Ontgronden
    9.       Milieudefensie betoogt dat de rechtbank ten onrechte overwogen heeft dat met het vaststellen van het peilbesluit geen sprake is van ontgronden als bedoeld in de Ontgrondingenwet. Volgens haar is de mate van bodemdaling als gevolg van veenoxidatie zodanig dat in dit geval sprake is van ontgronden. Er had op basis van de Ontgrondingenwet een vergunning moeten worden verleend.
    9.1.    Artikel 3 van de Ontgrondingenwet luidt:
    "1. Het is verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 12 en 31, zonder vergunning te ontgronden dan wel (…) toe te laten, dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
    […]."
    De Ontgrondingenwet bevat geen definitie van het begrip "ontgronding". Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Ontgrondingenwet (TK 1960-1961, 6338, nr. 3) blijkt dat onder het begrip ontgronding moet worden verstaan alle werkzaamheden aan of in de hoogteligging van een terrein of waarbij de bodem van een water wordt verlaagd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:942, onder 8.2.
    9.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat met het vaststellen van het peilbesluit geen sprake is van ontgronden. Op basis van artikel 5.2 van de Waterwet zijn met het peilbesluit de waterpeilen in het oppervlaktewater vastgesteld. Dit zijn geen werkzaamheden in of aan de hoogteligging van een terrein, dan wel verlaging van de waterbodem. Weliswaar is sprake van een bodemdaling van de veengronden, maar dit is een gevolg van veenoxidatie. Dit wordt bevestigd in het STAB-advies. Daarin staat dat de bodemdaling samenhangt met de drooglegging van het perceel, maar dat geen vergraving van de bodem plaatsvindt. Gelet op het voorgaande is hier geen sprake van ontgronding en is geen vergunning op grond van de Ontgrondingenwet vereist. Een dergelijke vergunning is evenmin vereist op grond van de Ontgrondingenverordening Friesland.
    Het betoog faalt.
    Cultuurhistorie en archeologie
    10.     Milieudefensie betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat als gevolg van het peilbesluit archeologisch erfgoed en cultuurhistorische waarden verloren gaan. Hierdoor is het peilbesluit in strijd met het Europees Verdrag inzake de bescherming van het Archeologisch Erfgoed (hierna: Verdrag van Malta) en het provinciaal beleid met betrekking tot de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten en de bescherming van archeologische waarden zoals beschreven in de artikelen 2.1.1 en 2.2.1 van de Verordening Romte Fryslân, de structuurvisie Grutsk op ’e Romte 2014 en het Streekplan Fryslân 2007. Daarin wordt uitgegaan van behoud van archeologisch erfgoed en landschappelijke waarden. Volgens Milieudefensie is in dat verband ook van belang dat op de Friese Archeologische Monumentenkaart Extra (FAMKE) - waarin het provinciaal beleid ten aanzien van de bescherming van archeologische waarden is geconcretiseerd - is aangegeven dat mogelijk archeologische resten in de grond zitten.
    10.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat ten behoeve van het peilbesluit geen archeologisch onderzoek hoeft te worden verricht. In de toelichting bij het peilbesluit is over de archeologische en cultuurhistorische waarden vermeld dat in het plangebied een aantal Rijksmonumenten ligt en de peilwijzigingen geen negatief effect hebben op deze monumenten. Deze conclusie is in zoverre niet bestreden.
    Wat betreft eventuele andere archeologische en cultuurhistorische waarden heeft de rechtbank verder terecht overwogen dat de FAMKE en de overige stukken waarnaar Milieudefensie verwijst niet kaderstellend zijn voor het peilbesluit. De FAMKE geeft per locatie of gebied aan waar de bekende en de te verwachten archeologische waarden aanwezig zijn. Uit de kaart en bijbehorende toelichting volgt dat de adviezen in de FAMKE betrekking hebben op ingrepen van een bepaalde omvang, waarbij onder ‘grootte van een ingreep' wordt verstaan de oppervlakte van een bestemmingswijziging ten opzichte van het vigerende bestemmingsplan. In geval van een bodemsanering of ontgronding geldt de oppervlakte van het te ontgraven gebied als de ingreep. Nu geen sprake is van een planologische wijziging, bodemsanering of ontgronding, is ook geen sprake van een ingreep waarop de FAMKE van toepassing is. De overige genoemde stukken bevatten eveneens kaders voor ruimtelijke ontwikkelingen die hier niet aan de orde zijn. Alleen al daarom bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het peilbesluit in strijd is met die stukken.
    Het betoog faalt.
    Overige
    11.     Milieudefensie betoogt dat het dagelijks bestuur in dit geval zijn zorgplicht verzaakt en daarmee in strijd met artikel 21 van de Grondwet en de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden handelt.
    11.1.  Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling in de niet nader geconcretiseerde stelling van Milieudefensie geen aanleiding voor het oordeel dat het peilbesluit in strijd met de genoemde bepalingen is.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.     Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    909.