ECLI:NL:RVS:2023:189, Raad van State, 18-01-2023, 202105394/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college [appellante] een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Bij een controle op 31 juli 2018 is geconstateerd dat de woning werd verhuurd aan vier mensen, die geen gezamenlijk huishouden voerden, zonder dat [appellante] beschikte over een vergunning voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.

202105394/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juli 2021 in zaak nr. 19/3073 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college [appellante] een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.P. Seger, advocaat te Loenen aan de Vecht, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Bij een controle op 31 juli 2018 is geconstateerd dat de woning werd verhuurd aan vier mensen, die geen gezamenlijk huishouden voerden, zonder dat [appellante] beschikte over een vergunning voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Omdat dit is verboden in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, is haar een boete van € 6.000,00 opgelegd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de nadere stukken die op 7 december 2020 zijn ingediend door [appellante] ter onderbouwing van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] de stukken eerder had kunnen indienen door bijvoorbeeld derden in te schakelen. Het college had nu niet genoeg tijd om de stukken te controleren en daarop een reactie te geven. Op basis van de eerder aangeleverde stukken heeft de rechtbank geoordeeld dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college [appellante] terecht als overtreder heeft aangemerkt, aangezien zij eigenaar van de woning was en zonder de benodigde vergunning een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes heeft omgezet. Het college was daarom op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) in beginsel bevoegd een boete op te leggen.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat [appellante] niet op basis van de informatie op de website van de gemeente mocht aannemen dat zij de woning aan vier mensen mocht verhuren. Daarnaast heeft [appellante] de gestelde mondelinge toezeggingen van gemeentelijke ambtenaren niet aannemelijk gemaakt.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het feit dat [appellante] inmiddels een omzettingsvergunning heeft verkregen niet betekent dat de boete gematigd moet worden.
    Hoger beroep
    Strijd met de goede procesorde
    3.       [appellante] is het oneens met het oordeel van de rechtbank dat de op 7 december 2020 ingediende stukken buiten beschouwing moesten worden gelaten. Bestuursrechtelijke procedures duren vaak lang, waardoor [appellante] niet inziet waarom de rechtbank de zaak niet opnieuw kon aanhouden. Daarnaast is het volgens [appellante] onbegrijpelijk dat het college meer tijd nodig zou hebben om de stukken te controleren, aangezien de gemeente over een groot ambtelijk apparaat beschikt en de stukken waren verkregen van het college zelf op basis van de Wet openbaarheid van bestuur. Het college had de stukken dus al gecontroleerd. [appellante] vraagt de Afdeling daarom de overgelegde stukken mee te wegen in de beoordeling van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel.
    3.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    3.2.    Op de zitting bij de rechtbank op 5 december 2019 heeft [appellante] stukken overgelegd ter onderbouwing van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft toen het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen een reactie te formuleren. Dit heeft het college op 10 februari 2020 gedaan. Bij brief van 12 oktober 2020 is [appellante] door de rechtbank uitgenodigd voor een nadere zitting op 17 december 2020. Vervolgens heeft [appellante] op 7 december 2020 nadere stukken ingediend.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet valt in te zien waarom [appellante], gelet op de lange periode tussen de eerste en de tweede zitting, de vrij omvangrijke nadere stukken niet eerder had kunnen indienen, al dan niet met hulp van derden. Dat geldt te meer nu [appellante] per e-mail van 4 augustus 2020 door de rechtbank is gevraagd om ten minste vijf weken voor de zitting nadere informatie in te dienen. Door slechts te wijzen op een moeilijke privéperiode heeft [appellante] onvoldoende onderbouwd waarom de nadere stukken niet eerder ingediend konden worden.
    Ook de stelling van [appellante] dat het college over een groot ambtelijk apparaat beschikt en bovendien de stukken oorspronkelijk van het college zelf afkomstig waren, treft geen doel. Het college had immers ook in dat geval tijd nodig om kennis te nemen van de vrij omvangrijke stukken en daarop een reactie te formuleren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het aannemelijk is dat het college voor of op de zitting niet adequaat kon reageren op deze stukken.
    Ter zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] , de gemachtigde van [appellante], te kennen gegeven dat de stukken door de rechtbank aan hem zijn teruggegeven. [appellante] heeft deze stukken niet bij de Afdeling ingediend, waardoor de Afdeling deze niet bij de beoordeling heeft kunnen betrekken. Omdat [appellante] in hoger beroep verder niets heeft aangevoerd over haar beroep op het gelijkheidsbeginsel, is er geen grond om het oordeel van de rechtbank hierover onjuist te achten.
    Het betoog slaagt niet.
    Het vertrouwensbeginsel
    4.       [appellante] erkent dat het college in beginsel bevoegd was een boete op te leggen. Zij stelt echter aannemelijk te hebben gemaakt dat zij onjuist is voorgelicht door ambtenaren van de gemeente. De regeling waarop de boete was gebaseerd was pas zeer kort van kracht, waardoor het volgens haar aannemelijk is dat de ambtenaren niet op de hoogte waren van deze regeling en dus verkeerde informatie gaven. Daarnaast stelt [appellante] zich op het standpunt dat een gemeentelijke webpagina die zij begin 2016, voor de aankoop van de woning, heeft geraadpleegd de suggestie wekte volledige informatie te verschaffen over de regels die gelden bij verhuur van een woning. Daaruit bleek niet dat er een vergunning nodig was.
    4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] op basis van de webpagina niet redelijkerwijs kon concluderen dat zij de woning aan meerdere huishoudens mocht verhuren. De koptekst op de webpagina luidde als volgt: "Ik wil een woning verhuren. Aan welke regels moet ik voldoen?" Op basis van deze koptekst en de overige tekst op de webpagina kon [appellante] er redelijkerwijs niet van uitgaan dat deze webpagina alle informatie bevatte die relevant was voor haar situatie. De pagina bevat alleen informatie over reguliere verhuur van een woning aan één huishouden, terwijl [appellante] de woning in delen aan vier verschillende personen had verhuurd. Er is een andere pagina gewijd aan informatie over woningdelen. Daarop staat vermeld dat daarvoor een omzettingsvergunning vereist is.
    4.3.    Verder heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat mondelinge toezeggingen zijn gedaan door medewerkers van de gemeente. De enkele stelling dat de regeling waarop de boete was gebaseerd pas zeer kort van kracht was en dat ambtenaren daardoor foute informatie aan haar hebben gegeven, is daarvoor onvoldoende.
    Het betoog slaagt niet.
    Matiging van de boete
    5.       [appellante] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de boete gematigd had moeten worden, omdat zij kort na constatering van de overtreding en oplegging van de boete de benodigde omzettingsvergunning heeft verkregen. Uit de verlening van de vergunning maakt [appellante] op dat de boete ongeldig was, omdat kennelijk de schaarste op de woningmarkt juist terug wordt gedrongen door omzetting. Het oordeel van de rechtbank dat de boete mocht worden opgelegd omdat het van belang is dat mensen op de juiste manier vergunningen aanvragen zodat de gemeente inzicht heeft in de woonruimteverdeling en hierop kan sturen, vindt [appellante] onrechtvaardig en niet proportioneel. Bovendien was dit haar eerste wetsovertreding, aldus [appellante].
    5.1.    Het college is op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Uit bijlage 3, tabel 2, behorende bij artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening volgt dat de boete € 6.000,00 bedraagt voor het omzetten van woonruimte in maximaal vier kamers. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2051, onder 3.3, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen.
    5.2.    Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, zijn hier omstandigheden aanwezig die aanleiding geven de boete te matigen. De boete is opgelegd naar aanleiding van een adrescontrole, zonder meldingen van overlast. Tegelijk met het voornemen om een boete op te leggen, heeft het college [appellante] in de gelegenheid gesteld om de situatie te legaliseren en een vergunning voor woningonttrekking aan te vragen. [appellante] heeft vervolgens binnen enkele weken een omzettingsvergunning aangevraagd. De omzettingsvergunning is op 4 februari 2019 verleend zonder dat de situatie in de woning was veranderd. In dat besluit heeft het college vermeld dat de omzetting van de woning van [appellante] de schaarste op de woningmarkt terugdringt omdat de omzetting leidt tot een groter woningaanbod. De omzetting naar onzelfstandige woonruimtes heeft dus geen negatief effect gehad op het behoud van de woonruimtevoorraad of de leefbaarheid. Daarnaast heeft het college niet betwist dat [appellante], voordat zij tot omzetting van de woonruimte overging, heeft onderzocht welke mogelijkheden de regelgeving bood voor het verhuren van de woning of delen ervan. Daarvoor heeft zij onder meer de gemeentelijke website geraadpleegd. Deze website kon gemakkelijk tot verwarring leiden, onder meer omdat op de pagina over het verhuren van een woning niet werd verwezen naar de pagina over woningdelen. Hoewel het college terecht stelt dat het van belang is dat een omzettingsvergunning voorafgaand aan de omzetting wordt aangevraagd, zodat het college de gevolgen voor de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid van tevoren kan toetsen, zijn er gelet op het voorgaande bijzondere omstandigheden die maken dat een boete van € 6.000,00 hier niet passend is. De Afdeling ziet aanleiding de aan [appellante] opgelegde boete met 50% te matigen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1904, onder 5.2).
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 23 april 2019 gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 september 2018 te herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 3.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juli 2021 in zaak nr. 19/3073;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 23 april 2019, kenmerk WO.18.012001.001;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 september 2018, kenmerk 1021 EZ 133;
    VI.     bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op  € 3.000,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023