ECLI:NL:CRVB:2018:2972, Centrale Raad van Beroep, 27-09-2018, 17/6282 MAW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De toelichting bij de salarisspecificatie van januari 2014 bevat een mededeling over het vervallen van de VUT-premie voor het burgerpersoneel, geen mededeling over de VUT-equivalente premie van militairen. De salarisspecificatie van april 2015 is de eerste beslissing van de staatssecretaris om aan het vervallen van het vut-bijdrageverhaal voor het jaar 2014 geen gevolgen te verbinden voor de VUT-equivalente premie. Met het bezwaarschrift tegen de salarisspecificatie van april 2015 heeft appellant tegen die beslissing tijdig bezwaar gemaakt. Wat betreft de premierestitutie over de maanden januari tot en met maart 2015 wordt appellant niet gevolgd. De beslissing tot beëindiging van de compensatie vanaf april 2015 is het resultaat geweest van overleg met de vakbonden, die met deze beëindiging hebben ingestemd. Appellant mocht niet rekenen op een onbeperkte duur van de WUL-compensatie. Met betrekking tot de maanden januari tot en met maart 2015 is de Raad van oordeel dat het ontnemen van een voordeel met terugwerkende kracht zich niet verdraagt met het beginsel van de rechtszekerheid. Opdracht nieuw besluit met in achtneming van deze uitspraak.

17/6282 MAW 
  
    Datum uitspraak: 27 september 2018
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 augustus 2017, 16/1741 (aangevallen uitspraak)
  
  
    
      Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
    de Minister van Defensie, thans de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Defensie, is in verband met wijziging van taken voortgezet ten name van de staatssecretaris. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van staatssecretaris, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Defensie.
    Namens appellant heeft mr. M.J. de Haas hoger beroep ingesteld.
    Namens de staatssecretaris heeft mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat, een verweerschrift ingediend.
  
  
    Mr. De Haas heeft namens appellant een schriftelijke reactie op het verweerschrift ingezonden.
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Haas. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Heukelom-Verhage en mr. E.I. Dekkers, advocaat.
  
  
    
      OVERWEGINGEN
    
    
      1. Voor een uitvoerige beschrijving van de feiten en omstandigheden en de aan de orde zijnde wettelijke bepalingen verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hier wordt volstaan met het volgende.
    
    
    
      1.1.
      Appellant is aangesteld als militair ambtenaar. Hij is met de rang van [rang] ingedeeld bij het [naam commando] ([commando]). 
      
    
    
      1.2.
      Uit hoofde van artikel 66 van de Wet financiële voorzieningen privatisering ABP (Wet FVP) werd gedurende een lange reeks van jaren op de bezoldiging van militaire ambtenaren, en zo ook bij appellant, de zogenoemde VUT-equivalente premie ingehouden. Met de inhouding van de VUT-equivalente premie werd voorkomen dat beroepsmilitairen ten opzichte van onder anderen burgerambtenaren van Defensie een inkomensvoordeel zouden hebben doordat bij hen geen vut-bijdrageverhaal op de bezoldiging werd ingehouden. Deze premie was even hoog als het vut-bijdrageverhaal bij de burgerambtenaren van Defensie. 
      
    
    
      1.3.
      Bij de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet Uniformering Loonbegrip (WUL) verviel de inkomensafhankelijke bijdrage voor de zorgverzekering en kwam er een werkgeversbijdrage aan het Zorgverzekeringsfonds. Om te voorkomen dat hierdoor het netto-inkomen van werknemers hoger zou worden en de inkomsten voor de schatkist lager zouden worden, werd gelijktijdig de loon- en inkomstenbelasting verhoogd. De WUL had voor militairen een nadelig effect omdat op hun bezoldiging vóór 1 januari 2013 geen inkomensafhankelijke bijdrage voor de zorgverzekering werd ingehouden, terwijl de verhoging van de loon- en inkomstenbelasting per 1 januari 2013 ook voor de militairen ging gelden. Voor dit nadelige effect van de WUL heeft de staatssecretaris de militaire ambtenaren een compensatie gegeven door een verlaging van de VUT-equivalente premie. Bij de salarisspecificatie van appellant van januari 2013 is een toelichting gevoegd, waarop melding is gemaakt van de WUL-compensatie voor het jaar 2013. Voor een structurele oplossing vanaf het jaar 2014 was, aldus de toelichting, overleg met de vakbonden nodig. 
    
    
      1.4.
      Ingevolge wijzigingen in de Pensioenovereenkomst ABP, door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bekendgemaakt in de Staatscourant van 30 december 2013, nr. 36822, is het vut-bijdrageverhaal van onder meer de burgerambtenaren van Defensie met ingang van 1 januari 2014 vervallen. De toelichting bij de salarisspecificatie van appellant over januari 2014 maakt melding van het vervallen van de VUT-premie voor het burgerpersoneel. Ook wordt vermeld dat de maatregelen ter zake van de compensatie van de effecten van de WUL in 2014 onverminderd worden gecontinueerd. Appellant heeft geen bezwaar gemaakt tegen zijn salarisspecificatie van januari 2014. 
      
    
    
      1.5.
      Na overleg met de militaire vakbonden binnen het Georganiseerd Overleg Defensie heeft de minister bij nota van 10 april 2015 bepaald dat de inhouding van de VUT-equivalente premie voor militairen per 1 januari 2015 wordt gestopt. De salarisspecificatie van appellant van april 2015 laat zien dat over de bezoldiging van april 2015 geen VUT-equivalente premie wordt ingehouden en dat de over januari, februari en maart 2015 ingehouden VUT-equivalente premie van in totaal € 90,30 aan appellant wordt terugbetaald. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 26 januari 2016 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant tegen de salarisspecificatie van april 2015 ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft de wens van appellant om terugwerkende kracht te verbinden aan de restitutie van de VUT-equivalente premie tot 1 januari 2014 aangemerkt als een verzoek om terug te komen van de in rechte vaststaande salarisspecificatie van januari 2014. Omdat de ingevolge artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor een dergelijk verzoek benodigde nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ontbreken, heeft de staatssecretaris het verzoek om restitutie van de over het jaar 2014 ingehouden VUT-equivalente premie afgewezen. Met betrekking tot de hoogte van de restitutie in relatie tot het nadeel door de WUL heeft de staatsecretaris erop gewezen dat in het sectoroverleg met de sociale partners geen nadere compensatiemaatregelen voor de WUL zijn afgesproken.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      3.1.
      Het hoger beroep van appellant betreft de ingangsdatum van het vervallen van de VUT-equivalente premie, het gerestitueerde bedrag van de VUT-equivalente premie en het ontbreken van de WUL-compensatie vanaf april 2015.
      
    
    
      3.2.
      De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd en om bevestiging van de aangevallen uitspraak verzocht.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
      
        
          Beëindiging van de VUT-equivalente premie
        
      
      
    
    
      5.1.
      Allereerst dient de vraag te worden beantwoord of de staatssecretaris het bezwaar tegen de salarisspecificatie van april 2015, voor zover dat bezwaar ertoe strekt dat de restitutie van de VUT-equivalente premie ook betrekking had moeten hebben op de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014, terecht heeft aangemerkt als een verzoek om terug te komen van de inhouding van de VUT-equivalente premie op de bezoldiging van januari 2014.
      
    
    
      5.2.
      Ingevolge vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 17 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4619) ligt aan de betaling van een salaris of uitkering een besluit ten grondslag, dat zichtbaar kan worden in een salaris- of uitkeringsspecificatie. Voor zover in (periodieke) betalingen terugkerende elementen voorkomen, is over elk afzonderlijk element alleen een besluit genomen bij de eerste keer dat dit element aan de orde is. Bij latere betalingen is (de vermelding van) het element slechts een herhaling van het eerder genomen besluit. Zo’n herhaling is niet op rechtsgevolg gericht en is daarom zelf geen besluit. Er kan dan ook geen bezwaar tegen worden gemaakt. Van een besluit is weer wel sprake voor zover het element wordt gewijzigd. Ook is sprake van een besluit voor zover een betaling een weigering inhoudt van een besluit dat wel genomen had moeten zijn. Te denken valt aan de weigering het salarisbedrag aan te passen in verband met een uit een toepasselijke rechtsregel voortvloeiende trendmatige verhoging.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank heeft, met de staatssecretaris, geoordeeld dat aan de salarisspecificatie van januari 2014 een besluit tot weigering om de inhouding van de VUT-equivalente premie bij militairen te beëindigen ten grondslag ligt. Dit oordeel is gebaseerd op het feit dat bij de salarisspecificatie van januari 2014 een toelichting is gevoegd waarin is vermeld dat de VUT-premie voor burgerpersoneel met ingang van 1 januari 2014 is komen te vervallen en dat deze inhouding niet meer wordt toegepast alsmede op het feit dat de inhouding van de VUT-equivalente premie met ingang van 1 januari 2014 op de bezoldiging van militairen is gecontinueerd. Nu appellant tegen de salarisspecificatie van januari 2014 geen rechtsmiddelen heeft aangewend, staat volgens de rechtbank en de staatssecretaris het continueren van de inhouding van de VUT-equivalente premie als onderdeel van de salarisvaststelling in rechte vast en dient het bezwaar van appellant tegen de ingangsdatum van de restitutie van die premie te worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen van de salarisspecificatie van januari 2014. 
      
    
    
      5.4.
      
        De Raad komt tot een ander oordeel en overweegt hiertoe als volgt. De toelichting bij de salarisspecificatie van januari 2014 bevat een mededeling over het vervallen van de VUT-premie voor het burgerpersoneel, maar geen mededeling over de VUT-equivalente premie van militairen. De in artikel 66 van de Wet FVP gegeven samenhang tussen (de hoogte van) het vut-bijdrageverhaal van de burgerambtenaren - in de toelichting bij de salarisspecificatie VUT-premie voor burgerpersoneel genoemd - en (de hoogte van) de 
        VUT-equivalente premie voor militairen bracht weliswaar mee, dat het vervallen van het 
        vut-bijdrageverhaal voor burgerambtenaren noodzakelijkerwijs tot een beslissing over de VUT-equivalente premie voor militairen moest leiden, maar die beslissing was in januari 2014 nog niet genomen. In dit verband is van belang dat de staatssecretaris te kennen heeft gegeven dat de beëindiging van het vut-bijdrageverhaal voor burgerambtenaren niet automatisch leidde tot het vervallen van de VUT-equivalente premie van militairen, maar noodzaakte tot overleg met de vakbonden over de uitwerking voor de VUT-equivalente premie. De Raad stelt vast dat het overleg met de vakbonden over de VUT-equivalente premie, met de daarin verwerkte WUL-compensatie, pas in 2015 tot afspraken heeft geleid, die voor appellant in de salarisspecificatie van april 2015 hun weerslag hebben gevonden. De inhouding van de VUT-equivalente premie in de salarisspecificatie van januari 2014 was dan ook niet meer dan de voorlopige voortzetting van de voorheen ook ingehouden premie. De salarisspecificatie van april 2015 dient te worden aangemerkt als de eerste beslissing van de staatssecretaris om aan het vervallen van het vut-bijdrageverhaal voor het jaar 2014 geen gevolgen te verbinden voor de VUT-equivalente premie. Met het bezwaarschrift tegen de salarisspecificatie van april 2015 heeft appellant tegen die beslissing tijdig bezwaar gemaakt. Dit betekent dat appellant terecht heeft aangevoerd dat de staatsecretaris het bezwaar ten onrechte heeft aangemerkt als een verzoek om terug te komen van de weigering in januari 2014 om de inhouding van de VUT-equivalente premie op de bezoldiging te beëindigen. Het brengt tevens mee dat er voor gebruikmaking van de vereenvoudigde afdoeningswijze als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb geen plaats was.
      
      
    
    
      5.5.
      Omdat bij het bestreden besluit ten onrechte geen inhoudelijke beslissing is gegeven over de VUT-equivalente premie vanaf januari 2014, kan dit besluit niet in stand blijven, evenals het desbetreffende onderdeel van de aangevallen uitspraak waarbij de rechtbank het bestreden besluit geheel in stand heeft gelaten. 
      
    
    
      5.6.
      Met betrekking tot de hoogte van de premierestitutie over de maanden januari tot en met maart 2015 heeft appellant aangevoerd dat de restitutie niet beperkt mocht worden tot het vanwege de WUL-compensatie gereduceerde bedrag van de VUT-equivalente premie. De staatssecretaris had het ongekorte premiebedrag moeten terugbetalen. Hierin kan appellant niet worden gevolgd. De restitutie behoefde geen hoger bedrag te betreffen dan bij hem aan feitelijke premie was ingehouden. De door appellant gestelde benadeling vanwege de weggevallen compensatie voor de WUL wordt in 5.8.1 e.v. besproken.
      
      
        
          Ontbreken van een WUL-compensatie 
        
      
      
    
    
      5.7.
      Met betrekking tot de compensatie van het nadeel ten gevolge van de WUL heeft appellant over de maanden januari tot en met maart 2015 aangevoerd dat de compensatie van de WUL achteraf verdwenen is door de beëindiging van de inhouding van de VUT-equivalente premie. Verder acht hij onjuist dat vanaf april 2015 enige compensatie voor de WUL achterwege is gebleven. 
      
      
        5.8.1.
        De door de staatssecretaris ingezonden stukken geven weinig inzicht in de motivering en de besluitvorming over het laten vervallen van de WUL-compensatie voor de individuele militaire ambtenaren. Op grond van de toelichting ter zitting begrijpt de Raad dat bij het overleg met de vakbonden over de beëindiging van de inhouding van de VUT-equivalente premie van de zijde van de staatssecretaris duidelijk is gemaakt, dat die beëindiging zou meebrengen dat de WUL-compensatie zou wegvallen. Dit heeft niet geleid tot aanvullend overleg en nadere besluitvorming met betrekking tot de WUL-compensatie. 
        
      
      
        5.8.2.
        Omdat regelgeving ontbreekt die de staatssecretaris verplicht de militaire ambtenaren te compenseren voor hun nadeel door de WUL kan de staatssecretaris niet het recht worden ontzegd om de desbetreffende compensatie op enig moment stop te zetten. De beslissing tot beëindiging van de compensatie vanaf april 2015 is het resultaat geweest van overleg met de vakbonden, die met deze beëindiging hebben ingestemd. De Raad kan er verder niet aan voorbij zien dat de mededelingen over de WUL-compensatie in de toelichtingen bij de salarisstroken van januari 2013 en januari 2014 toegespitst waren op het jaar 2013 respectievelijk het jaar 2014. Appellant mocht dus niet rekenen op een onbeperkte duur van de WUL-compensatie. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
        
      
      
        5.8.3.
        Met betrekking tot de maanden januari tot en met maart 2015 is de Raad tot een ander oordeel gekomen. Doordat de WUL-compensatie verleend werd via de verlaging van een premie die werd ingehouden op de bezoldiging, leidde de terugwerkende kracht van de beëindiging van de inhouding van de VUT-equivalente premie ertoe dat ook met terugwerkende kracht de WUL-compensatie werd beëindigd. Hoezeer het ook tot de bevoegdheid van de staatssecretaris behoort om de WUL-compensatie te beëindigen, het ontnemen van een voordeel met terugwerkende kracht verdraagt zich niet met het beginsel van de rechtszekerheid. Voor de aanwezigheid van enig dringend belang voor de toegepaste terugwerkende kracht bieden de gedingstukken geen aanknopingspunt. Van een financiële noodzaak kan geen sprake zijn nu het bedrag van de WUL-compensatie is toegevoegd aan het arbeidsvoorwaardelijke budget en dus louter een andere bestemming heeft gekregen. Dat de berekening van het bedrag per persoon niet eenvoudig was, is geen steekhoudend argument voor de ontneming. Het hoger beroep van appellant slaagt dus in zoverre. Het bestreden besluit wordt ook in zoverre vernietigd evenals de aangevallen uitspraak die het bestreden besluit ook op dit onderdeel in stand heeft gelaten.
        
        6. Het ligt op de weg van de staatssecretaris om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen. Omdat de Raad niet zelf in de zaak kan voorzien, bestaat met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat een eventueel beroep tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
        
        7. Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. De kosten worden begroot op € 1.252,50 aan kosten voor rechtsbijstand in beroep en € 1.002,- aan kosten voor rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal dus € 2.254,50.
        
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      - vernietigt de aangevallen uitspraak; - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 26 januari 2016;- draagt de staatssecretaris op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met   inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat slechts bij de Raad beroep kan worden   ingesteld tegen de nieuwe beslissing op bezwaar;- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal   € 2.254,50;- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde   griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en K.J. Kraan en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitsproken in het openbaar op 27 september 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.A.E. Bon
    
    
    
    
    
  
  IJ