ECLI:NL:RBROT:2022:8011, Rechtbank Rotterdam, 22-09-2022, ROT 21/5845
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Spoedeisende bestuursdwang en bestuurlijke boete, hennepkwekerij, eiser kon als overtreder worden aangemerkt, begrip kruipruimte, geen overtreding, besluit vernietigd voor zover dat ziet op de bestuurlijke boete en in stand gelaten voor wat betreft het kostenverhaalsbesluit.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/5845 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser], uit [woonplaats eiser], eiser
    (gemachtigde: mr. P.A.J. van Putten),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college
    (gemachtigde: mr. A.J.J. van der Vlist).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Met het besluit van 25 maart 2021 (primair besluit 1) heeft het college de kosten van de spoedeisende bestuursdwang voor het ontmantelen van een hennepkwekerij op eiser verhaald.
    
    
    
      Met het besluit van 6 mei 2021 (primair besluit 2) heeft het college aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,- vanwege het onttrekken van een woning aan de bestemming wonen ten behoeve van een hennepkwekerij.
    
    
    
      Met het besluit van 8 oktober 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard en het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 voor wat betreft de hoogte van de boete gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, mr. N. Alberts als waarnemer voor zijn gemachtigde, [naam] als tolk en de gemachtigde van het college. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1.	Er is een hennepkwekerij aangetroffen in de kruipruimte van een woning op het adres [adres] (de woning). Er zijn onder andere 315 hennepplanten, 19 transformatoren en 19 assimilatielampen aangetroffen. Voor het ontmantelen van de hennepkwekerij zijn kosten gemaakt.
    
    
    
      2.1.
      Met het primaire besluit 1 heeft het college besloten de kosten (€ 1.344,35) voor het ontmantelen van de hennepkwekerij in de woning te verhalen op eiser. Volgens het college heeft eiser het pand gebruikt, dan wel laten gebruiken, in strijd met artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet. Eiser heeft geen stukken aangeleverd waaruit blijkt dat hij het pand heeft verhuurd.
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit 2 heeft het college een bestuurlijke boete aan eiser opgelegd van € 4.000,-. Volgens het college heeft eiser als huurder de woning zonder onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte onttrokken ten behoeve van hennepteelt, waardoor een deel van de woonruimte niet langer geschikt is voor bewoning.
      
    
    
      3.1.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard met de motivering zoals opgenomen in het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, kamer II (de commissie) van 26 juli 2021 (het advies). Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat in de woning een hennepkwekerij was, welke met toepassing van spoedeisende bestuursdwang is ontmanteld vanwege gevaar. Volgens het college kan eiser als overtreder in de zin van artikel 1a, tweede lid van de Woningwet en als gebruiker van de woning worden aangemerkt. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt. Er zijn verder geen omstandigheden gebleken op grond waarvan de kosten van de spoedeisende bestuursdwang niet op eiser verhaald mogen worden.
      
    
    
      3.2.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 voor wat betreft de hoogte van de boete gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard, met de motivering zoals opgenomen in het advies. De boete is gematigd naar € 2.000,-, overeenkomstig het boetetarief voor niet bedrijfsmatige exploitatie, welke boete het college evenredig acht. Er is sprake van een overtreding van de Huisvestingswet 2014 en de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019, omdat er een hennepkwekerij is aangetroffen in twee grote ruimten in de kruipruimte van de woning.  
      
      4. Op grond van artikel 5:1 tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
      
      
        Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
      
      
      
        Op grond van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet draagt een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
      
      
      
        Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
      
      
      
        Artikel 3.1.2. van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (Huisvestingsverordening), luidt:
      
      1. Het is verboden om een in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimte zonder een onttrekkingsvergunning, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
      
      2. Voor het onttrekken van de woonruimte ten behoeve van vakantieverhuur is geen onttrekkingsvergunning noodzakelijk mits en zolang:
      a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de Basisregistratie personen staat ingeschreven;
      b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per kalenderjaar plaatsvindt; en
      c. I. in de woning met een gebruiksoppervlak van minder dan 200 m² aan niet meer dan zes personen per nacht onderdak wordt verleend;
      II. in de woning met een gebruiksoppervlak van meer dan 200 m² aan niet meer dan acht personen per nacht onderdak wordt verleend.
      
      3. Onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning wordt niet verstaan het slopen of samenvoegen van woonruimten.
      
      5. Eiser voert aan dat het college hem in verband met het verhalen van de kosten van de spoedeisende bestuursdwang op hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Eiser wijst erop dat hij een verhuurdersverklaring heeft overgelegd. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat de woning als hennepkwekerij gebruikt werd. De hennepkwekerij is aangetroffen in de kruipruimte en hoewel van hem als verhuurder weliswaar verwacht mag worden dat hij zich over het gebruik van de woning informeert, kon in redelijkheid niet van hem worden verwacht dat hij ook steeds de kruipruimte zou inspecteren. Eiser heeft als verhuurder zicht op de woning gehouden door hier regelmatig een bezoek aan te brengen. 
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de verhuurder aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912 en van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1435). Van een verhuurder kan redelijkerwijs worden gevergd dat hij controleert of een huurder in de Basisregistratie personen (BRP) staat ingeschreven om zich zo te informeren over het gebruik dat van het verhuurde wordt gemaakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1469). Ook van een huurder die stelt dat de overtreding is veroorzaakt door handelingen van derden, mag gevergd worden dat hij zicht heeft op de wijze van gebruik van de door hem gehuurde woning (zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2348.
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft geen huurovereenkomst overgelegd tussen hem en de eigenaar van de woning. Wel staat eisers bedrijf volgens gegevens van de Kamer van Koophandel ingeschreven op het adres van de woning en staat het energiecontract op naam van eiser. Ook zijn er in de woning diploma’s van eiser aangetroffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat eiser als gebruiker van de woning kan worden aangemerkt. 
      
    
    
      5.3.
      Voor zover eiser als gebruiker de woning heeft verhuurd aan derden rust – gelet op de hiervoor onder 5.1. weergegeven Afdelingsjurisprudentie – een zorgplicht op hem om zich over het goed gebruik van de woning te informeren. Eiser heeft weliswaar een verhuurdersverklaring overgelegd, maar dat is niet voldoende om aan te tonen dat hij (als verhuurder) fout gebruik van de woning heeft proberen te voorkomen. Zo heeft eiser niet gesteld en is ook niet gebleken dat hij heeft gecontroleerd of de huurders zich hebben ingeschreven in de BRP en dat hij hiervan een bewijs heeft gevraagd. Zoals het college in het verweerschrift heeft toegelicht heeft eiser ook geen huurovereenkomst of betalingsbewijzen overgelegd, zodat de administratie van de verhuur van de woning niet op orde was, terwijl dit in het kader van zijn zorgplicht wel van hem kon worden verwacht. De enkele stelling van eiser dat hij de woning regelmatig heeft bezocht, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Zoals het college in het verweerschrift heeft toegelicht is het in het kader van de vraag of eiser wist of kon weten dat sprake was van een hennepkwekerij in de woning niet van belang of de kruipruimte een regulier bewoonbare ruimte van de woning was. Gelet op de feitelijke situatie is de kruipruimte aan te merken als onderdeel van de woning als bouwwerk, mede in het licht van de begripsbepalingen in artikel 1 van de Woningwet. 
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt. Eiser kan dus als overtreder worden aangemerkt.
      
      
        6.	Eiser betoogt dat de kruipruimte waar de hennepkwekerij is aangetroffen geen onderdeel is van de woonruimte en dat daarom geen sprake was van het onttrekken van een woning aan de bestemming wonen ten behoeve van een hennepkwekerij.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitgegraven kruipruimte, die via de woning toegankelijk is, een voor bewoning bestemde ruimte is. Die ruimte was volledig voor hennepteelt ingericht. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:25) heeft het college overwogen dat de omstandigheid dat nog wel in de woning gewoond kon worden voor de vaststelling van de overtreding niet uitmaakt. Het gaat erom dat een deel van de woonruimte is onttrokken aan de bestemming van de woning.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt voorop dat het doel van de Huisvestingswet 2014 is om een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte te beschermen (Kamerstukken II 1987/88, 20520, nr. 3, p. 24). De bepaling van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van die wet moet dan ook in dat licht worden gelezen. 
      
    
    
      6.3.
      Zoals hiervoor onder 5.3. is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de kruipruimte onderdeel is van de woning als bouwwerk in de zin van de Woningwet. Dat betekent evenwel niet zonder meer dat de kruipruimte ook een ‘woonruimte’ is in de zin van de Huisvestingswet 2014. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, van de Huisvestingswet 2014, voor zover hier van belang, onder ‘woonruimte’ wordt verstaan: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Volgens de memorie van toelichting bij de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 42), houdt bewoning als genoemd in de definitie in dat de woonruimte dient als hoofdverblijf. De Huisvestingswet 2014 bevat geen definitie van het begrip ‘kruipruimte’. Voor de uitleg van dit begrip zal daarom aansluiting moeten worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt onder het begrip ‘kruipruimte’ verstaan een lage ruimte tussen de vloer van de begane grond en de bodemafsluiting, bestemd voor ventilatie, leidingen en gelegenheid tot reparaties.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de kruipruimte waarin de hennepkwekerij is aangetroffen geen ‘woonruimte’ is als bedoeld in de Huisvestingswet 2014. Redengevend daartoe is dat uit de hiervoor weergegeven definitie van het begrip ‘woonruimte’ blijkt dat een dergelijke ruimte bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, terwijl uit de hiervoor weergegeven definitie van het begrip ‘kruipruimte’ blijkt dat een dergelijke ruimte bestemd is voor leidingen en ventilatie. Een ‘kruipruimte’ is dus anders dan een ‘woonruimte’ niet bestemd voor bewoning door een huishouden. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat de uitgegraven kruipruimte voor bewoning was bestemd, nu het college niet heeft onderbouwd waaruit kan worden opgemaakt dat de kruipruimte in dit geval bestemd was voor ander gebruik dan het gelet op de definitie gangbare gebruik van een ‘kruipruimte’. De omstandigheid dat de kruipruimte toegankelijk was, dat deze doorliep over de gehele lengte van het huis en dat sprake was van een souterrainachtige ophoging, is daartoe niet voldoende. Het college heeft hiermee immers niet betwist dat het ging om een ‘kruipruimte’ en dat een dergelijke ruimte niet voor bewoning, maar voor leidingen en ventilatie bestemd is. Dat het, zoals het college ter zitting heeft opgemerkt, de vraag is of de rest van de woning technisch gezien bewoonbaar was vanwege de langdurige aanwezigheid van een hennepkwekerij en de daarmee samenhangende geur en vocht, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Redengevend daartoe is al dat het college niet nader (met stukken) heeft onderbouwd dat van een dermate ernstige geur en vocht sprake was dat de rest van de woning technisch gezien onbewoonbaar was en de woonruimte aldus (indirect) werd onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Dit klemt temeer nu het opleggen van een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is, zodat de bewijslast op het college rust. Ook de verwijzing door het college naar de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017 leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In die uitspraak was sprake van een hennepkwekerij welke was aangetroffen in een slaapkamer en niet in een kruipruimte, zodat van vergelijkbare zaken geen sprake is. Ook ziet de rechtbank, anders dan in die uitspraak het geval was, in hetgeen het college heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de woning waar het in deze zaak om gaat door de aanwezigheid van een hennepkwekerij in de kruipruimte voor bewoning door minder bewoners geschikt was dan zonder de aanwezigheid daarvan het geval zou zijn geweest. Aldus ziet de rechtbank niet in dat de oplegging van een bestuurlijke boete in dit geval bijdraagt aan de verwezenlijking van het doel van de Huisvestingswet 2014: het beschermen van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte.
      
    
    
      6.5.
      Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, in samenhang bezien met artikel 3.1.2. van de Huisvestingsverordening. Dat brengt met zich dat het college ten onrechte een bestuurlijke boete aan eiser heeft opgelegd. Het is daarom niet nodig om wat eiser verder heeft aangevoerd met betrekking tot de bestuurlijke boete te bespreken.
      
      7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover dat ziet op de bestuurlijke boete, maar blijft in stand voor wat betreft het kostenverhaalsbesluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit 2. Dit betekent dat eiser geen boete hoeft te betalen.
      
      8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      9. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de bestuurlijke boete;
    - herroept het primaire besluit 2 (het besluit van 6 mei 2021 met het kenmerk 126790-2021);
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - bepaalt dat het college aan eiser het betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. H.L. van Zelst-de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 september 2022.
    
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.