ECLI:NL:RVS:2017:2675, Raad van State, 04-10-2017, 201606888/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het college geweigerd [appellante] omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een Bed & Breakfast (hierna: B&B) op het perceel [locatie] te 's-Hertogenbosch.

201606888/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te 's-Hertogenbosch,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 augustus 2016 in zaak nr. 16/844 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het college geweigerd [appellante] omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een Bed & Breakfast (hierna: B&B) op het perceel [locatie] te 's-Hertogenbosch.
    
    Bij besluit van 5 februari 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.C.M. van Bladel, advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.W. Elfring, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] wil op het perceel een B&B vestigen. Dit gebruik is in strijd met het bestemmingsplan "Binnenstad". Volgens het college voldoet de aanvraag niet aan de in de 'Beleidsregels bed and breakfast-voorzieningen 2015' (hierna: de beleidsregels) opgenomen eis dat de kamers van de B&B deel uitmaken van het hoofd(woon)gebouw of van een praktisch daarvan onderdeel uitmakende aan- of uitbouw. Het is het daarom niet bereid om het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. [appellante] is het daar niet mee eens.
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de goede procesorde zich ertegen verzet dat de bij brief van 15 juni 2016 ingediende gronden bij de beoordeling van het beroep worden meegenomen. Zij voert daartoe, samengevat weergegeven, aan dat hetgeen in deze brief is aangevoerd geen nieuwe gronden zijn en dat het college voldoende gelegenheid heeft gehad om daarop een adequate reactie te geven.
    
    2.1.    Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    
        Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    
    2.2.    [appellante] heeft op 14 maart 2016 een beroepschrift op nader aan te voeren gronden ingediend. In die brief staat dat zij het niet eens is met het besluit, omdat er in het proces talloze fouten zijn gemaakt door de gemeente, er sprake is van meten met twee maten en dus van rechtsongelijkheid en er zelfs besluiten zijn genomen op basis van willekeur. Volgens [appellante] is zij ernstig benadeeld en is er meerdere malen met leugens geprobeerd haar te laten afzien van haar plannen. Aangezien elke bemiddelingspoging en toezegging tot niets hebben geleid, rest haar nu slechts de stap beroep in te stellen.
    
        In de brief van 15 juni 2016 is, samengevat weergegeven, aangevoerd dat het bouwplan voldoet aan de beleidsregels en er dus aanleiding bestaat in afwijking van het bestemmingsplan "Binnenstad" omgevingsvergunning te verlenen. Voorts is aangevoerd dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel.
    
    2.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het betoog dat het bouwplan past in de gemeentelijke beleidsregels niet is te herleiden tot het betoog in de brief van 14 maart 2016. De rechtbank heeft deze grond dan ook terecht aangemerkt als nieuwe beroepsgrond. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat het betoog in de brief van 15 juni 2016 dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel niet nieuw is, maar een onderbouwing is van de in de brief van 14 maart 2016 aangevoerde gronden. In de brief van 14 maart 2016 is immers aangevoerd dat sprake is van rechtsongelijkheid en is gewezen op een door het college gedane toezegging.
    
    2.4.    De Afdeling zal in het navolgende beoordelen of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de goede procesorde zich ertegen verzet dat hetgeen in de brief van 15 juni 2016 is aangevoerd wordt meegenomen bij de beoordeling van het besluit.
    
    2.5.    De rechtbank heeft de door [appellante] bij brief van 15 juni 2016 verzonden gronden op 17 juni 2016 ontvangen. De rechtbank heeft deze brief op 17 juni 2016 aan het college toegezonden. Niet in geschil is dat de gemachtigde van [appellante] de op 15 juni 2016 aan de rechtbank verzonden brief op vrijdagmiddag 17 juni 2016 om 13:00 uur per e-mail naar de secretaris van de bezwaarschriftencommissie heeft gezonden. Nadat de secretaris hem per e-mail liet weten dat hij de stukken niet kon plaatsen, heeft de gemachtigde telefonisch contact opgenomen met de secretaris om een toelichting op die stukken te geven. De secretaris deelde hem vervolgens mee de stukken naar de bij de zaak betrokken medewerker van de gemeente toe te sturen.
    
        Het college heeft niet bestreden dat de stukken op vrijdagmiddag door de secretaris van de bezwaarschriftencommissie zijn doorgestuurd. De Afdeling acht het evenwel aannemelijk dat, gelet op het late tijdstip op vrijdag, de bij de zaak betrokken medewerker van de gemeente de brief van 15 juni 2016 pas op maandag 20 juni 2016 heeft ontvangen, aldus twee dagen voor de zitting op 22 juni 2016.
    
        Niet is gebleken dat [appellante] de in de brief van 15 juni 2016 aangevoerde gronden aan de hand van de bij haar in bezit zijnde stukken niet eerder heeft kunnen aanvoeren. Dat de gemachtigde van [appellante], naar [appellante] stelt, niet tijdig van de rechtbank een kopie van het gehele dossier heeft ontvangen, is daarvoor niet voldoende. De Afdeling acht hierbij nog van belang dat in de aangevallen uitspraak is vermeld dat een kopie van het dossier op verzoek van [appellante] zelf op 6 april 2016 naar haar is toegezonden en dat niet is gebleken dat zij dat niet heeft ontvangen. Voor zover [appellante] in dit verband nog stelt dat de rechtbank haar niet heeft gewezen op de termijn van artikel 8:58 van de Awb, wat daar van zij, mist deze stelling feitelijke grondslag, nu de rechtbank hierop in de brieven van 16 maart 2016 en 24 mei 2016 heeft gewezen.
    
    2.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank kunnen overwegen dat het, gelet op de late indiening van de brief van 15 juni 2016, voor het college niet mogelijk was nog adequaat te reageren op de in die brief naar voren gebrachte nieuwe grond dat het bouwplan past in de beleidsregels. Voor zover het betoog in de brief van 15 juni 2016 betrekking heeft op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel is dat anders. In de brief van 14 maart 2016 is op beide beginselen reeds een beroep gedaan. In de brief van 15 juni 2016 zijn aan het beroep geen andere feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd dan die daaraan al in bezwaar ten grondslag waren gelegd. De rechtbank heeft dan ook niet kunnen overwegen dat het voor het college niet mogelijk was om op die gronden adequaat te reageren.
    
        Nu de rechtbank niet heeft kunnen overwegen dat de goede procesorde zich verzet tegen het aanvoeren van de gronden over het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, slaagt het betoog van [appellante] in zoverre.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit 5 februari 2016 beoordelen, voor zover dat beroep betrekking heeft op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
    
    4.    [appellante] heeft betoogd dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij heeft daartoe aangevoerd dat zij contact heeft gehad met ambtenaren van de gemeente en een wethouder die allen hebben gezegd dat een B&B op het perceel gerealiseerd kan worden. Volgens [appellante] zijn er namens het college derhalve toezeggingen gedaan waaraan zij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college van het bestemmingsplan zou afwijken en omgevingsvergunning zou verlenen.
    
    4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, kan hiervan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    
    4.2.    [appellante] is er niet in geslaagd te staven dat de door haar gestelde uitlatingen zijn gedaan. Uitsluitend de verklaring van [appellante] dat deze uitlatingen zijn gedaan, is daarvoor onvoldoende. Voor zover [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft gewezen op de publicatie van de aanvraag om omgevingsvergunning in de gemeenterubriek overweegt de Afdeling dat een publicatie van een aanvraag geen toezegging is dat de omgevingsvergunning wordt verleend. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat, zoals [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd, zij naar aanleiding van het eerste gesprek met een gemeenteambtenaar een aanvraag heeft gedaan om toekenning van een huisnummer aan het bouwwerk op het perceel en het college daartoe een besluit heeft genomen. Het toekennen van een huisnummer betekent niet dat een toezegging is gedaan dat voor het vestigen van een B&B een omgevingsvergunning zal worden verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] heeft betoogd dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij heeft daartoe aangevoerd dat het college niet heeft gemotiveerd waarom de door haar aangedragen gevallen niet vergelijkbaar zijn met haar situatie. Volgens [appellante] zijn er omgevingsvergunningen verleend voor B&B's in gevallen die identiek zijn aan haar geval.
    
    5.1.    [appellante] heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan en verwezen naar zeven, volgens haar, vergelijkbare, gevallen.
    
    5.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. In één van de door [appellante] vermelde gevallen wordt handhavend opgetreden, in twee gevallen is geen sprake van een B&B en vier gevallen voldoen, anders dan de gewenste B&B van [appellante], aan de beleidsregels. Voor die B&B's is omgevingsvergunning verleend. Wat betreft het door [appellante] expliciet tijdens de zitting van de rechtbank vermelde perceel Vughterstraat 242 heeft het college aangegeven dat in het pand op het perceel wordt gewoond en in het bijgebouw op het erf een B&B is gevestigd, hetgeen niet in strijd is met de beleidsregels.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee voldoende gemotiveerd dat van vergelijkbare gevallen geen sprake is. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vier gevallen waarin omgevingsvergunning is verleend vergelijkbaar zijn met haar geval.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het beroep tegen het besluit van 5 februari 2016 is ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 augustus 2016 in zaak nr. 16/844;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    gelast dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    473.