ECLI:NL:CRVB:2014:4308, Centrale Raad van Beroep, 18-12-2014, 13-1634 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onvoldoende functioneren. Verbetertraject. Niet nakomen van afspraken. Vroegtijdige beëindiging detachering. Ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Het overwogene onder 3.4 en 3.5 betekent niet dat appellante in het geheel geen steken heeft laten vallen. Dat heeft zij blijkens de brief van 14 maart 2011 wel, met name op het punt van het in acht nemen van de voor haar geldende diensttijden. Hoe zeer ook geldt dat dit, zeker in het licht van de voorgeschiedenis van appellante, aanleiding geeft tot zorg, de Raad acht deze zaken niet van een zodanig gewicht dat de conclusie van functieongeschiktheid, met als consequentie ontslag, enkel daarop valt te baseren. Uitgaande van de brief van 14 maart 2011 is sprake geweest van incidentele gevallen van, met name, te laat komen.

13/1634 AW 
  
  
    Datum uitspraak:18 december 2014
  
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland van 
    20 februari 2013, 12/929 (aangevallen uitspraak)
  
  
  
  
  
  
  
    Partijen:
  
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
  
    De Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
  
  
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. M.E. Bosman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. M. Duurtsema, advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M. Koene, J. Brankaert en H. Kluijtmans.
    OVERWEGINGEN
  
  
  
    1.1. Appellante was werkzaam als penitentiair inrichtingswerker (piw-er) in de Penitentiaire Inrichtingen [PI 1]. Per 1 juli 2003 is zij benoemd tot senior piw-er. Daarbij is te kennen gegeven dat bij een goede en volledige vervulling van de seniorfunctie gedurende zes maanden, blijkende uit een beoordeling, toekenning van het bij die functie behorende salaris met terugwerkende kracht zal plaatsvinden. Vanaf circa 2003 is er kritiek geweest op het functioneren van appellante. Na een periode van langdurige afwezigheid wegens onder meer ziekte, die heeft geduurd tot januari 2006, is deze kritiek in ernst toegenomen. De kritiek behelsde onder meer het frequent niet tijdig aanwezig zijn voor de diensten. Appellante ervoer privé-problemen die volgens de werkgever, ondanks diens inspanning om haar daarin te ondersteunen, een te zware wissel trokken op het werk. Vanaf mei 2006 werd appellante niet langer ingezet op gedetineerdengebonden posten in zelfstandige diensten. In augustus 2006 is een beoordeling opgemaakt, met als eindconclusie dat appellante niet alleen niet heeft gefunctioneerd op seniorniveau, maar dat zij ook als medior piw-er onvoldoende heeft gefunctioneerd. 
  
  
  
    1.2. Medio 2007 is een verbetertraject gestart, waarbinnen de nadruk lag op het nakomen van afspraken, het op tijd aanwezig zijn en het werken volgens dienstrooster. Appellante is in dat kader eerst, tot november 2008, werkzaam geweest binnen de complexbeveiliging. Deze periode is met een positieve evaluatie afgesloten. Vervolgens is gestart met een vervolgtraject waarbinnen appellante haar werkzaamheden als medior piw-er heeft hervat. Ook dit traject is met een positieve evaluatie afgesloten. In juni 2009 is het verbetertraject afgesloten en heeft appellante haar werkzaamheden op reguliere basis voortgezet.
    1.3. Vanaf 1 september 2010 is appellante, die vanwege privé-omstandigheden naar [plaatsnaam 2] was verhuisd, op haar verzoek voor de duur van zes maanden gedetacheerd bij de Penitentiaire Inrichting [PI 2]. Afgesproken is dat de detachering bij goed functioneren zou worden gevolgd door een definitieve overplaatsing. In een brief van 
    14 maart 2011 heeft de plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de [PI 2] appellante, in vervolg op een gesprek op 8 februari 2010, laten weten dat de detachering geen overplaatsing naar [PI 2] tot gevolg zal hebben. Wel zal nog een verlenging plaatsvinden tot 
    1 mei 2011. Dit besluit is als volgt toegelicht:“Tijdens jouw detachering in [PI 2] heb je laten zien dat jij op de afdeling voldoende functioneert als medior penitentiair inrichtingswerker. Parallel daaraan is echter een minder positief beeld ontstaan:° Frequent ruilen van diensten ondanks het feit dat jij maar enkele dagen per week werkt in verband met jouw re-integratie en jouw afbouw van het verlofoverschot;° Ondanks dat je hebt aangegeven parttime te willen gaan werken en gebruik te willen maken van de IKAP, is er op dit moment nog niks concreets door jou geregeld;° Aanhoudende geruchten over een relatie met een collega-piw-er uit jouw team;° De inkomst- en uitkomsttijden over de periode 13-10-2010 t/m 09-12-2010 zijn met je besproken. Je bent in deze periode een aantal keren in de inrichting geweest, terwijl je vrij was (21 oktober, 26 en 30 november en 9 december). Gedeeltelijk heb je hier een verklaring voor, gedeeltelijk ontken je hier te zijn geweest. Je bent op 29 oktober, op 9 november en op 
    4 december te laat op je werk verschenen zonder dat je leidinggevende hiervan op de hoogte was. Op 6, 7 en 11 november heb je niet in- of uitgelogd, waardoor geen check mogelijk is.° Jij bent jouw IOLAN-pasje (toegangspasje) kwijt geraakt zonder dit direct te melden aan je leidinggevende (en aangifte van vermissing te doen bij de politie). Pas na ca. 2 weken kwam je leidinggevende hier achter, vervolgens heb je het pasje de dag daarop weer gevonden. Je leidinggevende in [PI 1] geeft aan dat je daar ook al eens je pasje bent kwijt geraakt.° Het nakomen van afspraken door jou baart ons zorgen:- Er is aangegeven dat ruilingen besproken dienen te worden met [X.]. Het is een aantal keren gebeurd dat je dit toch met een ander afdelingshoofd geregeld hebt.- Ondanks diverse toezeggingen je leidinggevende in [PI 1] te zullen bellen, kom je die afspraak niet na.- Met je leidinggevende in [PI 1] heb je afspraken gemaakt over het afbouwen en opnemen van je verlofoverschot. Je komt met deze vraag echter toch weer bij je leidinggevende in [PI 2].- Je zou contact hebben met de bedrijfsmaatschappelijk werker in [PI 1], omdat deze jou kent en ook omdat je na je periode hier, daar weer naar terugkeert. Na enkele afspraken daar, heb je toch contact opgenomen met de bedrijfsmaatschappelijk werker van [PI 2] en daar gesprekken mee gehad.- Door je leidinggevende in [PI 1] is aangegeven dat je je afspraken met bedrijfsmaatschappelijk werk maakt op je roostervrije dagen en dit in je eigen tijd doet, omdat de begeleiding voornamelijk gaat om privé-gerelateerde zaken. Je vraagt echter in [PI 2] toch om compensatie van de gemaakte uren.- Op dinsdag 30 november ben je niet verschenen terwijl je dienst had. Je was niet bereikbaar voor je leidinggevende. Pas rond 12.45 uur was er contact, waarin je aangaf dat je in overleg met de afdelingsplanner verlof had gekregen. De afdelingsplanner ontkent dit. Afgesproken is dat je verlof regelt met je leidinggevende in [PI 2].”
  
  
  
    1.4. Tijdens een gesprek op 24 maart 2011 met de directie van de [PI 1] is aan appellante te kennen gegeven dat het voornemen bestaat de arbeidsrelatie met haar te beëindigen en dat de komende periode zal worden gezocht naar een manier om uit elkaar te gaan. In april 2011 is de detachering bij de [PI 2] vervroegd beëindigd vanwege een incident rondom een afspraak. Appellante heeft hierop haar werkzaamheden in [plaatsnaam 1] hervat. Op 30 mei 2011 heeft een tweede gesprek plaatsgevonden over beëindiging van het dienstverband. Aan appellante is met ingang van 20 juni 2011 buitengewoon verlof verleend.
  
  
  
    1.5. Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellante gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft de minister appellante bij besluit van 15 juli 2011 ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken, als bedoeld in artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 februari 2012 (bestreden besluit) is dit bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
  
  3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
  
  
    3.1. Volgens vaste rechtspraak moet ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar (uitspraak van 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926).
  
  
  
    3.2. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat hetgeen zich heeft afgespeeld voorafgaand aan de twee met succes door appellante doorlopen verbetertrajecten, niet kan dienen als onderbouwing van de ongeschiktheid die aan het ontslag ten grondslag is gelegd. De verbetertrajecten hebben een aanzienlijke periode van rond de twee jaar beslagen. De wijze waarop appellante daaraan invulling heeft gegeven, heeft het indertijd bij de werkgever bestaande beeld van een tekortschietend functioneren kunnen wegnemen. Het beeld van toen is in zoverre een gepasseerd station. Na de afronding van de verbetertrajecten mocht het alleen nog doorklinken in het beperkt houden van hernieuwde verbeterkansen in geval van een latere terugval. De vraag moet dus worden beantwoord of daadwerkelijk sprake is geweest van zo’n terugval in functioneren, en wel in die mate dat de conclusie van functieongeschiktheid daardoor zelfstandig kan worden gedragen. 
  
  
  
    3.3. De beslissing om het dienstverband met appellante niet voort te zetten is gevallen direct nadat duidelijk was geworden dat de detachering in [plaatsnaam 2] niet tot overplaatsing zou leiden. Op 24 maart 2011 is appellante hierover ingelicht. Ter zitting van de Raad is namens de minister bevestigd dat wat na die datum is voorgevallen rondom onder meer enkele ziekmeldingen, niet meer tot het ontslag heeft bijgedragen, aangezien toen al vaststond dat de wegen van de werkgever en appellante zouden scheiden. Doorslaggevend voor het ontslag is kennelijk eerst en vooral het verloop van de detachering geweest. Bij het beantwoorden van de onder 3.2 bedoelde vraag moet daar dus op worden ingezoomd. Cruciaal in dat verband is de brief van 14 maart 2011 waarin de redenen zijn weergegeven om appellante niet naar [plaatsnaam 2] over te plaatsen. Deze zijn volgens de brief niet gelegen in het functioneren van appellante als medior piw-er, maar in een parallel daaraan ontstaan, minder positief beeld.
  
  
  
    3.4. Ook tekortkomingen in houding en gedrag kunnen in beginsel functieongeschiktheid opleveren. Het gestelde in de brief van 14 maart 2011 rechtvaardigt alles bijeengenomen de conclusie van functieongeschiktheid echter niet. Het ruilen van diensten is, naar namens de minister niet is weersproken, steeds geschied onder goedkeuring van de daartoe bevoegde autoriteit. Appellante heeft terecht aangevoerd dat gebruikmaking van IKAP een persoonlijke keuze is, waartoe de ambtenaar niet kan worden verplicht. Het niet melden van vermissing van een toegangspas is op zichzelf als ernstig te beschouwen, maar appellante heeft uiteengezet, en dit is van de kant van de minister niet weerlegd, dat haar leidinggevende in [plaatsnaam 2] op het moment waarop zij de vermissing van haar pas bemerkte wegens vakantie afwezig was en dat zij de vermissing daarom elders in de organisatie heeft gemeld. De hier besproken gedragingen zijn al met al niet als substantiële tekortkomingen in het functioneren te beschouwen. Namens de minister is ter zitting van de Raad te kennen gegeven dat de geruchten over een relatie op de werkplek niet langer als grond voor het ontslag worden gehandhaafd. 
    3.5. Wat betreft het aan appellante verweten niet nakomen van afspraken is van belang dat tijdens de detachering, anders dan gebruikelijk in detacheringssituaties, de leidinggevende binnen de uitlenende organisatie [PI 1] nadrukkelijk in beeld bleef. Daarnaast had appellante te maken met haar leidinggevende in [plaatsnaam 2]. Dit vergde duidelijkheid over de vraag wie van de beide leidinggevenden voor welke zaken als aanspreekpunt fungeerde. Schriftelijk vastgelegde afspraken hierover ontbreken evenwel. In dat licht bezien vallen zaken als het aan de verkeerde leidinggevende vragen van verlof of compensatie appellante niet te verwijten. Zo diende appellante blijkens de brief van 14 maart 2011 haar verlofoverschot in [plaatsnaam 1] af te bouwen, terwijl zij haar reguliere verlof in [plaatsnaam 2] moest regelen. Het niet opbouwen van compensatieverlof voor de gesprekken met het bedrijfsmaatschappelijk werk was dan weer vanuit [plaatsnaam 1] geregeld. Een en ander leverde een voor appellante onwerkbare situatie op. Ook het voeren van gesprekken met de bedrijfsmaatschappelijk werker in [plaatsnaam 2] in plaats van met diens collega in [plaatsnaam 1] valt in dat licht bezien moeilijk als een teken van functieongeschiktheid te beschouwen, al helemaal niet nu blijkens de mededelingen van appellante de laatste haar naar de eerste heeft doorverwezen omdat de [plaatsnaam 2] bedrijfsmaatschappelijk werker bekend was met zowel de eigen organisatie als de organisatie in [plaatsnaam 1]. 
  
  
  
    3.6. Het overwogene onder 3.4 en 3.5 betekent niet dat appellante in het geheel geen steken heeft laten vallen. Dat heeft zij blijkens de brief van 14 maart 2011 wel, met name op het punt van het in acht nemen van de voor haar geldende diensttijden. Hoe zeer ook geldt dat dit, zeker in het licht van de voorgeschiedenis van appellante, aanleiding geeft tot zorg, de Raad acht deze zaken niet van een zodanig gewicht dat de conclusie van functieongeschiktheid, met als consequentie ontslag, enkel daarop valt te baseren. Uitgaande van de brief van 
    14 maart 2011 is sprake geweest van incidentele gevallen van, met name, te laat komen. Dat het bij een klein aantal op zichzelf staande gevallen is gebleven, wordt bevestigd door de kritische reacties van meerdere collega’s op het vertrek van appellante uit [plaatsnaam 2]. Deze collega’s hebben te kennen gegeven appellante als een fijne, hardwerkende en bekwame collega te beschouwen en haar onvrijwillige vertrek te betreuren. In het intern werkoverleg heeft het team te kennen gegeven dat het appellante graag in [plaatsnaam 2] had gehouden. Uit deze reacties komt niet bepaald het beeld naar voren van het niet op appellante kunnen bouwen, bijvoorbeeld vanwege frequente ongeoorloofde afwezigheid. De leidinggevende in [plaatsnaam 2] heeft in haar reactie op de kanttekeningen van de collega’s bovendien nog eens buiten twijfel gesteld dat op het inhoudelijk functioneren van appellante niets viel aan te merken.
  
  
  
    3.7. Het overwogene onder 3.2 tot en met 3.6 betekent dat de minister er niet in is geslaagd om de ongeschiktheid van appellante in toereikende mate aan de hand van concrete gedragingen aan te tonen. De minister was dus niet bevoegd om appellante ongeschiktheidsontslag te verlenen. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Ook het bestreden besluit waarbij het ontslag is gehandhaafd, kan niet in stand blijven. Aangezien het vastgestelde gebrek zich niet leent voor herstel, zal de Raad het ontslagbesluit van 15 juli 2011 herroepen. Dit betekent dat het dienstverband met appellante herleeft en dat de minister zich zal moeten buigen over een geschikte plaats van tewerkstelling.
  
  
  4. Het voorgaande geeft aanleiding de minister te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar tot een bedrag van € 974,-, in beroep tot een bedrag van € 974,-  en in hoger beroep tot een bedrag van eveneens € 974,- voor verleende rechtsbijstand.
  BESLISSING
  De Centrale Raad van Beroep 
  
  - vernietigt de aangevallen uitspraak;
  - verklaart het beroep gegrond;
  - vernietigt het bestreden besluit van 14 februari 2012;
  - herroept het ontslagbesluit van 15 juli 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
    van het bestreden besluit van 14 februari 2012;
  - bepaalt dat de minister appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde
    griffierecht ten bedrage van in totaal € 395,- vergoedt;
  - veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.922,-.
  
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2014.
  
  
  
  
  
    (getekend) J.N.A. Bootsma
  
  
  
  
  
    (getekend) C.A.W. Zijlstra
  
  
  
  
  HD