ECLI:NL:RVS:2023:710, Raad van State, 22-02-2023, 202203528/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellant] om herziening van de definitieve berekening van de huurtoeslag over 2018 afgewezen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarbij bepaald dat [appellant] € 3.503,00 aan te veel ontvangen voorschot huurtoeslag moet terugbetalen. Het besluit van 5 juli 2019 is op 17 augustus 2019 onherroepelijk geworden.

202203528/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 26 april 2022 in zaak nr. 21/977 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 november 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellant] om herziening van de definitieve berekening van de huurtoeslag over 2018 afgewezen.
    Bij besluit van 25 januari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar [appellant] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft op 5 december 2018 een bonus van € 1.485,60 bruto van zijn werkgever gekregen (hierna: de bonus) en op 4 januari 2019 een uitbetaling van door hem in 2018 opgebouwde vakantiebijslag, -toeslag en -dagen van € 1.387,37 netto op zijn rekening ontvangen (€ 2.561,13 bruto; hierna: de vakantieuitbetaling). De Belastingdienst/Toeslagen heeft op 29 mei 2019 vanuit de Basisregistratie Inkomen de melding ontvangen dat het inkomen van [appellant] over 2018 is vastgesteld op € 23.196,00. Hierbij zijn de bonus en de vakantieuitbetaling betrokken. Omdat het toetsingsinkomen van [appellant] hoger was dan het norminkomen van € 22.400,00 dat in 2018 voor huurtoeslag gold, heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 5 juli 2019 de huurtoeslag voor [appellant] over 2018 definitief vastgesteld op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarbij bepaald dat [appellant] € 3.503,00 aan te veel ontvangen voorschot huurtoeslag moet terugbetalen. Het besluit van 5 juli 2019 is op 17 augustus 2019 onherroepelijk geworden.
    2.1.    Bij besluit van 12 november 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het herzieningsverzoek van de huurtoeslag over 2018 afgewezen. [appellant] heeft er in bezwaar op gewezen dat de overschrijding van de inkomensgrens voor huurtoeslag met € 796,00 bruto het gevolg is van de bonus en de vakantieuitbetaling. Volgens hem is het niet proportioneel dat hij door deze geringe overschrijding een bedrag van € 3.503,00 netto aan huurtoeslag moet terugbetalen. [appellant] heeft zich daarbij beroepen op de hardheidsclausule van artikel 47 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) en de discretionaire bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    3.       Niet in geschil is dat de vakantieuitbetaling van 4 januari 2019 op het jaar 2018 ziet en geen nabetaling is als bedoeld in artikel 2b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit op de huurtoeslag.
    Hardheidclausule
    4.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep van [appellant] op de hardheidsclausule niet kan slagen.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1729, onder 3.4, volgt uit artikel 47 van de Awir dat de wetgever een gesloten stelsel van categorieën heeft beoogd, waarin een afwijkende maatregel kan worden getroffen. Aan de Belastingdienst/Toeslagen is geen ruimte gelaten om te beslissen of deze bepaling ook buiten toepassing kan worden gelaten in andere gevallen dan genoemd in artikel 9 van de Uitvoeringsregeling Awir.
    Niet in geschil is dat de situatie van [appellant] niet valt onder de limitatieve opsomming in artikel 9 van de Uitvoeringsregeling Awir. De Belastingdienst/Toeslagen is verder in de schriftelijke uiteenzetting ingegaan op de verwijzing van [appellant] naar een voorstel van de commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2021/22, 35 977, nr. 7, p. 3). Daargelaten dat dit voorstel, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht opmerkt, ziet op een specifieke andere casus, geldt ook hier dat de Belastingdienst/Toeslagen niet zelfstandig bevoegd is om een gestelde hardheid van het stelsel als onbillijk te beoordelen. Die bevoegdheid komt toe aan de minister van Financiën in overeenstemming met de ministers die het aangaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    5.       De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, onder 5.9-5.13, artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, zoals dat destijds luidde, en het Verzamelbesluit Toeslagen, onderdeel 2.1, het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd, dat de juridische grondslag ontbreekt om geheel of gedeeltelijk van de terugvordering af te zien.
    5.1.    [appellant] betoogt dat het niet proportioneel is om, bij een overschrijding van de inkomensgrens voor huurtoeslag met € 796,00 bruto, € 3.503,00 netto aan te veel ontvangen huurtoeslag van hem terug te vorderen. Hij voert aan dat de overschrijding voor hem niet voorzienbaar was gelet op de totstandkoming van zijn inkomen over 2018. [appellant] verzoekt daarom de terugvordering van de huurtoeslag te matigen tot € 0,00 of, indien dat niet mogelijk is, in het kader van de belangenafweging, tot € 796,00, te betalen in vier termijnen.
    5.2.    De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1225, aangesloten bij de suggestie van de staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel in zijn conclusie van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:516, tot nuancering van de vaste rechtspraak van de Afdeling waarbij als uitgangspunt gold dat bij een verzoek om herziening alleen de vraag aan de orde is of de toeslag op het juiste bedrag was vastgesteld. De Afdeling heeft in die uitspraak, onder verwijzing naar wat daarover in de conclusie staat, geoordeeld dat ook in het geval van een verzoek om herziening van een definitieve berekening aan een beoordeling van de evenredigheid van de terugvordering kan worden toegekomen en zij blijft bij dat oordeel. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is er dus in deze zaak een juridische grondslag om de evenredigheid van de terugvordering te beoordelen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit ten onrechte niet gedaan in het besluit van 25 januari 2021. Het betoog slaagt al hierom.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 januari 2021 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    Definitieve geschilbeslechting
    7.       Naar het oordeel van Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich in de schriftelijke uiteenzetting op het - subsidiaire - standpunt mogen stellen dat de terugvordering niet onevenredig is. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen terecht betrokken dat de bonus en de vakantieuitkering allebei juridisch een regulier inkomensbestanddeel van het totale met betrekking tot het jaar 2018 genoten inkomen van [appellant] vormen waarmee de huur kan worden betaald. Verder acht de Afdeling hierbij van belang dat de Belastingdienst er niet ten onrechte op heeft gewezen dat de terugvordering niet in het geheel valt toe te rekenen aan de overschrijding van het norminkomen met € 796,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting toegelicht dat als [appellant] in 2018 een toetsingsinkomen van precies het norminkomen zou hebben gehad, de terugvordering ongeveer € 2000,00 zou zijn geweest. Op de zitting heeft [appellant] verder desgevraagd laten weten dat de terugvordering voor hem niet heeft geleid tot financiële of andere problemen, hetgeen eveneens bijdraagt aan het oordeel van de Afdeling dat de terugvordering van het bedrag waarop [appellant] rechtens geen aanspraak kan maken, niet onevenredig is.
    7.1.    Gelet op de overwegingen onder 7 ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 25 januari 2021 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht in stand te laten.
    Proceskosten
    8.       Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 april 2022 in zaak nr. 21/977;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 25 januari 2021, kenmerk BOB KO;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    VI.      gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 185,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Polak
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023
    154-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    […]
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 26
    1. Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
    2. Het terug te vorderen bedrag, bedoeld in het eerste lid, wordt volledig door de Belastingdienst/Toeslagen teruggevorderd. Voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering van het bedrag ingevolge het eerste lid onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, kan de Belastingdienst/Toeslagen bij het vaststellen van de beschikking tot terugvordering een lager bedrag terugvorderen dan het bedrag ingevolge het eerste lid.
    3. In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen de onherroepelijk geworden beschikking tot terugvordering in het voordeel van de belanghebbende.
    Artikel 47
    1. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
    2. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van artikel 7, derde of vierde lid, of bij de toepassing van artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag of artikel 1, vierde lid, van de Wet op het kindgebonden budget mochten voordoen.
    3. Het ontwerp van een krachtens het tweede lid vast te stellen ministeriële regeling wordt aan beide Kamers der Staten-Generaal overgelegd. De ministeriële regeling wordt niet eerder vastgesteld dan twee weken na de overlegging van het ontwerp. Indien binnen die termijn door of namens een van de Kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de ministeriële regeling bij wet wordt geregeld, wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend en wordt de ministeriële regeling niet vastgesteld.
    Besluit op de huurtoeslag
    Artikel 2b
    1. Op verzoek blijven bij de toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, de navolgende bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing:
    […]
    b. nabetalingen van inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3 en 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001;
    […]
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 5a
    1. De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
    a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft en de belanghebbende niet binnen een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning om herziening heeft verzocht;
    b. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit jurisprudentie die eerst is gewezen nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
    c. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit beleidsregels van de Minister van Financiën of van de Ministers die het aangaat, die eerst zijn uitgevaardigd nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
    d. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit de omstandigheid dat eerst nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan een beroep wordt gedaan op een faciliteit, waarop een beroep moet worden gedaan op een eerder wettelijk voorgeschreven moment; of
    e. sprake is van enig feit waardoor de tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld en een andere tegemoetkoming, al dan niet van dezelfde belanghebbende, ter zake van datzelfde feit op een te hoog bedrag is vastgesteld en ter zake daarvan niet is of kan worden teruggevorderd, met dien verstande dat in dat geval wel in het voordeel van belanghebbende wordt herzien voor zover het te laag vastgestelde bedrag van de tegemoetkoming het te hoog vastgestelde bedrag van de andere tegemoetkoming dat niet is of kan worden teruggevorderd te boven gaat.
    2. De Belastingdienst/Toeslagen herziet onder bijzondere omstandigheden, onder overeenkomstige toepassing van het eerste lid, onderdelen a tot en met c, in het voordeel van de belanghebbende een beschikking tot terugvordering die onherroepelijk is geworden voor zover de nadelige gevolgen van die beschikking onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.
    Artikel 9
    1. Op verzoek van de belanghebbende blijft artikel 7, derde en vierde lid, van de wet buiten toepassing indien wel aanspraak op een tegemoetkoming zou bestaan indien ten aanzien van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner de rendementsgrondslag, bedoeld in artikel 5.3 van de Wet inkomstenbelasting 2001, zou worden verminderd met:
    […]