ECLI:NL:RVS:2023:91, Raad van State, 11-01-2023, 202102838/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een woning op het perceel [locatie 2] te Wassenaar. [partij] heeft een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend voor onder meer het bouwen van een keukenuitbouw en een overkapping naast de nieuw te bouwen uitbouw. Het college heeft daarvoor een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. [appellant] woont op het naastgelegen perceel [locatie 1]. Haar woning is tegen de woning van [partij] aangebouwd. Zij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning.

202102838/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Wassenaar,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 maart 2021 in zaak nr. 19/7928 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juni 2019 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een woning op het perceel [locatie 2] te Wassenaar (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Koornwinder, advocaat te Den Haag, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] heeft een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend voor onder meer het bouwen van een keukenuitbouw en een overkapping naast de nieuw te bouwen uitbouw. Het college heeft daarvoor een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    [appellant] woont op het naastgelegen perceel [locatie 1]. Haar woning is tegen de woning van [partij] aangebouwd. Zij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning.
    Procesbelang
    2.       Bij besluit van 23 maart 2022 heeft het college de op 6 juni 2019 verleende omgevingsvergunning ingetrokken. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat de intrekking onherroepelijk is. [appellant] heeft tijdens de bezwaarprocedure om vergoeding van de door haar gemaakte kosten in bezwaar verzocht. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Gelet hierop heeft [appellant] belang bij de beoordeling van het hoger beroep.
    Relevante regelgeving
    3.       Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb luidt:
    "De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
    Artikel 50, vierde lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt:
    "Wanneer de nabuur als gevolg van verjaring geen wegneming van een opening of werk meer kan vorderen, is hij verplicht binnen een afstand van twee meter daarvan geen gebouwen of werken aan te brengen die de eigenaar van het andere erf onredelijk zouden hinderen, behoudens voor zover zulk een gebouw of werk zich daar reeds op het tijdstip van de voltooiing van de verjaring bevond."
    Artikel 37 van Boek 5 luidt:
    "De eigenaar van een erf mag niet in een mate of op een wijze die volgens artikel 162 van Boek 6 onrechtmatig is, aan eigenaars van andere erven hinder toebrengen zoals door het verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen, door het onthouden van licht of lucht of door het ontnemen van steun."
    Het perceel valt onder de beheersverordening "Centrum" (hierna: de beheersverordening).
    Artikel 1 luidt:
    "Op de onderhavige beheersverordening 'Centrum Wassenaar' zijn de voorschriften (thans regels) en de bijbehorende plankaart (thans verbeelding) van het bestemmingsplan Centrum 2005 […] onverkort van toepassing met inachtneming van het bepaalde in deze beheersverordening. Het bestemmingsplan Centrum 2005 is in zijn geheel als bijlage bij deze beheersverordening gevoegd."
    Artikel 12 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Centrum" (hierna: het bestemmingsplan) luidt:
    "1. De op de plankaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen, […].
    2. Voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken gelden, met inachtneming van artikel 4, de volgende bepalingen.
    […].
    e. Aan-, uit- en bijgebouwen mogen ook buiten het bouwvlak worden gebouwd met dien verstande dat voor aan- of uitbouwen aan de achtergevel van een woning geldt dat:
    - deze de achtergevelbouwgrens in ten hoogste 1 bouwlaag en met niet meer dan 3 meter mogen overschrijden,
    […]."
    Artikel 24 luidt:
    "1. Indien niet op grond van een andere bepaling van deze voorschriften vrijstelling kan worden verleend, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan voor:
    a. het afwijken van de voorgeschreven maten, afmetingen en percentages tot een maximum van 10%, indien in verband met de realisering van de bestemming of ingekomen bouwaanvraag, de afwijking gewenst of noodzakelijk is en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de belangen van derden; deze vrijstelling mag niet cumulatief worden gebruikt ten opzichte van een eerder verleende vrijstelling,
    […]."
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de door haar in bezwaar gemaakte kosten. Zij heeft tijdens de zitting van de Afdeling aangevoerd dat aanvankelijk een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit 'bouwen' als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en dat met het besluit op bezwaar ook voor de activiteit 'handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening' als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een omgevingsvergunning is verleend. Dit is gebeurd naar aanleiding van haar bezwaar tegen het primaire besluit van 6 juni 2019. Het besluit op bezwaar komt volgens [appellant] neer op een wijziging van het besluit van 6 juni 2019, terwijl haar bezwaar ongegrond is verklaard.
    4.1.    In het besluit van 6 juni 2019 heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend. Naar aanleiding van het door [appellant] gemaakte bezwaar heeft het college in het besluit op bezwaar het besluit van 6 juni 2019 om de omgevingsvergunning te verlenen in stand gelaten. Deze vergunning is in de beslissing op bezwaar aangevuld met het verlenen van toestemming voor de activiteit 'handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening' als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan in de procedure over een verleende omgevingsvergunning naar aanleiding van het daartegen gemaakte bezwaar een daarvoor noodzakelijke afwijking van het bestemmingsplan in het besluit op bezwaar worden gegeven zonder dat dit tot herroeping van het primaire besluit leidt. De Afdeling overweegt in dit verband dat de grondslag van de verlening van de omgevingsvergunning in het besluit op bezwaar weliswaar deels is gewijzigd, maar een bestuursorgaan heeft in het kader van de heroverweging in bezwaar ruime herstelmogelijkheden, waaronder ook de verbetering van de grondslag van een besluit. Dit volgt uit artikel 7:11 van de Awb. In dit geval is het directe rechtsgevolg van het besluit waartegen het bezwaarschift is gericht, te weten het verlenen van de omgevingsvergunning, ongewijzigd gebleven.
    Aangezien het besluit van 6 juni 2019 niet is herroepen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om het college te veroordelen in de vergoeding van de kosten die in bezwaar zijn gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [partij] de omgevingsvergunning heeft aangevraagd op het moment dat hij geen eigenaar van het perceel was, zodat hij toen dus geen belanghebbende was.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2173, geldt bij de beoordeling van de belanghebbendheid de hoofdregel dat degene die een verzoek om verlening van een vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht), dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
    Deze situatie doet zich hier niet voor. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de eigenaar van het perceel zich tegen het bouwplan verzet en het daarom niet kan worden verwezenlijkt. Dat niet is gebleken dat de eigenaar toestemming heeft gegeven, is daarvoor niet voldoende. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat [partij] in september 2019 alsnog eigenaar is geworden van het perceel.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, in combinatie met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo van de beheersverordening heeft kunnen afwijken. Zij voert in dit verband aan dat de uitbouw en de overkapping beide bijbehorend bouwwerken zijn, waardoor de overschrijding van het bouwvlak meer is dan het in artikel 24 van de voorschriften van het bestemmingsplan opgenomen maximale percentage van 10%.
    6.1.    Ingevolge artikel 12, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften mag bij aan- en uitbouwen de achtergevelbouwgrens met maximaal 3 m worden overschreden. Zowel de keukenuitbouw als de overkapping overschrijden de achtergevelbouwgrens met meer dan 3 m. De keukenuitbouw overschrijdt de achtergevelbouwgrens met 3,21 m en de overkapping met 3,42 m.
    6.2.    Artikel 24, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften geeft het college de bevoegdheid om af te wijken van de in het bestemmingsplan voorgeschreven maten en afmetingen tot een maximum van 10%. Om toepassing te kunnen geven aan deze bevoegdheid mogen zowel de uitbouw als de overkapping de achtergevelbouwgrens dus met maximaal 3,30 m overschrijden. De keukenuitbouw overschrijdt de achtergevelbouwgrens met 3,21 m, zodat het college bevoegd is om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo in samenhang met artikel 24, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Dat het college voor de overkapping geen toepassing kon geven aan die artikelen, omdat de overkapping de achtergevelbouwgrens met 3,42 m overschrijdt, betekent niet dat het college dat voor de uitbouw ook niet kon. Beide bouwwerken moeten immers afzonderlijk worden beoordeeld. De overkapping voldoet aan de voorwaarden van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, zodat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met dat artikel, van de beheersverordening af te wijken.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan leidt tot onredelijke hinder, zodat er sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering als bedoeld in artikel 50, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 37 van Boek 5 van het BW, die aan vergunningverlening in de weg staat. Zij voert in dit verband aan dat de omgevingsvergunning het mogelijk maakt dat het terras achter de woning op het perceel [locatie 2] hoger komt te liggen. Daardoor kan, anders dan in de huidige situatie, vanaf dat terras in haar woning worden gekeken. Zij voert verder aan dat de constructie van de overkapping over het terras vlak voor haar raam zal komen. De constructie zal goed zichtbaar zijn en zal er ook voor zorgen dat zij geen onderhoud aan de zijgevel en het raam kan verrichten. [appellant] heeft ter zitting foto's van het zicht vanuit een raam in haar woning overgelegd. Op die foto's is de overkapping ingetekend.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:523), bestaat voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
    Geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter als hiervoor bedoeld zich in dit geval voordoet. De beantwoording van de vraag, of na realisering van het bouwplan, onredelijke hinder in de zin van artikel 37 van Boek 5 van het BW optreedt in de vorm van het onthouden van licht, of een onrechtmatige daad als bedoeld in artikel 162 van Boek 6 van het BW jegens [appellant] wordt begaan, is niet evident en de burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om die vraag te beantwoorden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college hierin dan ook geen aanleiding heeft moeten zien de omgevingsvergunning te weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning rechtsonzeker is. Zij voert in dit verband aan dat het niet duidelijk is hoe de overkapping zal worden uitgevoerd, omdat op de bouwtekening bij de overkapping alleen staat 'nader te bepalen'. De overkapping kan dus volgens haar op willekeurige wijze worden uitgevoerd.
    8.1.    Op de bij het besluit van 6 juni 2019 behorende bouwtekening NO101 is bij de tekening van de achtergevel van het pand en bij doorsnede F vermeld 'glasdak n.t.b.'. Dit maakt, anders dan [appellant] aanvoert, niet dat de overkapping op willekeurige wijze kan worden uitgevoerd. De woorden 'nader te bepalen' duiden, zo blijkt uit de ook bij het besluit behorende bouwtekening WE-310 alleen op de richting van de spanten. Uit de verschillende tekeningen op bouwtekening NO101 blijkt dat de overkapping uit glas en spanten bestaat en een hellingshoek van 10 graden heeft. Ook blijkt daaruit welke afmetingen de overkapping heeft en op welke hoogte deze aan de achtergevel van het pand op het perceel wordt bevestigd. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in haar betoog dat de omgevingsvergunning rechtsonzeker is.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning had moeten betrekken dat het pand op het perceel [locatie 1] ook een gemeentelijk monument is. Ook de commissie Welstand en Cultureel Erfgoed had dit bij haar beoordeling moeten betrekken. Zij voert in dit verband aan dat de invloed van het bouwplan op het perceel [locatie 2] zich ook uitstrekt tot haar monumentale pand op het perceel [locatie 1] en die monumentale status ook bescherming behoeft.
    9.1.    Het college heeft in het besluit van 6 juni 2019 bij de beoordeling van de vraag of het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand en bij de vraag of voor het bouwplan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo kan worden verleend, verwezen naar de adviezen van de commissie voor Welstand en Cultureel Erfgoed. Die commissie heeft op 1 april 2019 een eerste advies en op 13 mei 2019 een tweede advies uitgebracht. In beide adviezen staat dat het pand op het perceel [locatie 2] een gemeentelijk monument is, gelegen in beschermd dorpsgezicht. In het advies van 1 april 2019 is ingegaan op de invloed van het bouwplan op het naastgelegen pand op het perceel [locatie 1]. De commissie vond de beoogde uitbouw voorstelbaar, juist omdat daarbij een relatie werd gezocht met de uitbouw van het naastgelegen pand. De commissie had bezwaar tegen het dak van de overkapping vanwege de aansluiting ervan bij de uitbouw van het naastgelegen pand. In het tweede advies heeft de commissie haar akkoord over het bouwplan gegeven omdat aan haar bezwaar was tegemoetgekomen.
    9.2.    Hoewel in de adviezen van de commissie niet uitdrukkelijk is vermeld dat het pand op het perceel [locatie 1] ook een gemeentelijk monument is, is de Afdeling van oordeel dat uit de adviezen blijkt dat de commissie bij haar beoordeling rekening heeft gehouden met de invloed van het bouwplan op het naastgelegen pand. Uit het besluit van 6 juni 2019, dat in bezwaar in stand is gebleven, blijkt voorts dat het college de adviezen van de commissie voor Welstand en Cultureel Erfgoed bij de toetsing van de aanvraag heeft betrokken. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat bij de verlening van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo geen rekening is gehouden met de invloed van het bouwplan op het pand op het perceel [locatie 1].
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    473