ECLI:NL:RVS:2024:2709, Raad van State, 03-07-2024, 202402797/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2024 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling in bewaring gesteld. De vreemdeling heeft de Algerijnse nationaliteit. Hij is op 18 januari 2024 in bewaring gesteld krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. De staatssecretaris heeft deze maatregel opgeheven op 21 maart 2024, omdat de vreemdeling een strafrechtelijke detentie van drie dagen moest uitzitten. Op 22 maart 2024 diende de vreemdeling een aanvraag om toetsing aan het EU-recht in. De vreemdeling zou op 25 maart 2024, aansluitend op de strafrechtelijke detentie, worden uitgezet naar Algerije. Op die dag heeft hij echter op de luchthaven Schiphol voor de derde keer een asielaanvraag ingediend. Daarop heeft de staatssecretaris de nu voorliggende maatregel opgelegd krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Op 5 april 2024 heeft de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling afgewezen en heeft hij de maatregel van bewaring opgeheven. Deze uitspraak gaat over de vraag of er een wettelijke grondslag was voor de inbewaringstelling op 25 maart 2024.

202402797/1/V3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 april 2024 in zaak nr. NL24.12969 in het geding tussen:
    [vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2024 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 15 april 2024 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De staatssecretaris en de vreemdeling hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2024, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. D. Kuiper en mr. L.J.T. van Es, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A.G. Kleijweg, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202402590/1/V3.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Algerijnse nationaliteit. Hij is op 18 januari 2024 in bewaring gesteld krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. De staatssecretaris heeft deze maatregel opgeheven op 21 maart 2024, omdat de vreemdeling een strafrechtelijke detentie van drie dagen moest uitzitten. Op 22 maart 2024 diende de vreemdeling een aanvraag om toetsing aan het EU-recht in. De vreemdeling zou op 25 maart 2024, aansluitend op de strafrechtelijke detentie, worden uitgezet naar Algerije. Op die dag heeft hij echter op de luchthaven Schiphol voor de derde keer een asielaanvraag ingediend. Daarop heeft de staatssecretaris de nu voorliggende maatregel opgelegd krachtens artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Op 5 april 2024 heeft de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling afgewezen en heeft hij de maatregel van bewaring opgeheven.
    1.1.    Deze uitspraak gaat over de vraag of er een wettelijke grondslag was voor de inbewaringstelling op 25 maart 2024. De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2530, namelijk overwogen dat een aanvraag om toetsing aan het EU-recht procedureel rechtmatig verblijf oplevert en dat er in die situatie geen wettelijke grondslag voor bewaring bestaat. De Afdeling gaat in deze uitspraak in op de vraag of het indienen van deze aanvraag ook in dit geval procedureel rechtmatig verblijf oplevert, of dat er in deze zaak sprake is van misbruik van recht. Omdat het de Afdeling niet is gebleken dat de vreemdeling rechten kan ontlenen aan de Verblijfsrichtlijn, toetst zij in deze zaak niet aan artikel 35 van die richtlijn, maar aan het verbod van misbruik van recht als algemeen beginsel van het Unierecht.
    De uitspraak van de rechtbank en de grief van de staatssecretaris
    2.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021 overwogen dat een vreemdeling die een aanvraag om toetsing aan het EU-recht heeft ingediend, procedureel rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Volgens de rechtbank volgt uit die uitspraak dat na indiening van een dergelijke aanvraag, een voorgenomen bewaring niet op enige wettelijke bepaling kan worden opgelegd of voortgezet. Dat de vreemdeling zijn aanvraag in het geheel niet met stukken heeft onderbouwd, maakt dat volgens de rechtbank niet anders. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat zij niet kan vaststellen of de vreemdeling misbruik van recht heeft gemaakt, omdat de staatssecretaris ten tijde van haar onderzoek nog niet op de aanvraag had beslist en omdat hij de vreemdeling pas op 4 april 2024 in de gelegenheid heeft gesteld om het gebrek in de aanvraag te herstellen door alsnog de benodigde bewijsmiddelen aan te leveren.
    2.1.    De staatssecretaris betoogt in zijn enige grief dat dit oordeel van de rechtbank berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021. Volgens hem kan het enkele indienen van een onvolledig aanvraagformulier, dat niet is voorzien van de gevraagde bewijsstukken, niet gelijk worden gesteld met een aanvraag die tot rechtmatig verblijf leidt als bedoeld in die uitspraak. De staatssecretaris betoogt dat er geen rechten op grond van het Unierecht kunnen ontstaan als sprake is van rechtsmisbruik. Hij verwijst naar het verbod op misbruik van recht als algemeen beginsel van Unierecht, dat ziet op kunstmatig gedrag met als enig doel het door het Unierecht gewaarborgde recht op vrij verkeer en verblijf te verkrijgen en welk gedrag, hoewel het formeel voldoet aan de voorwaarden van de Unierechtelijke voorschriften, in strijd is met het doel van die voorschriften. De staatssecretaris betoogt dat daarvan in dit geval sprake is. Daarbij verwijst hij onder andere naar eerdere verklaringen van de vreemdeling, die in het geheel geen aanknopingspunten bieden voor de conclusie dat de vreemdeling mogelijk in aanmerking zou kunnen komen voor een Unierechtelijk verblijfsrecht.
    Beoordeling: het toetsingskader
    Wettelijke grondslag
    3.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 november 2021 overwogen dat een vreemdeling tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan het EU-recht, rechtmatig verblijf heeft krachtens artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Een vreemdeling die voorafgaand aan een voorgenomen bewaring een dergelijke aanvraag heeft ingediend, kan daarom niet krachtens artikel 59 van de Vw 2000, of een andere wettelijke bepaling, in bewaring worden gesteld. Als een vreemdeling na het opleggen van de maatregel van bewaring een aanvraag om toetsing aan het EU-recht indient, kan de bewaring niet op grond van artikel 59 van de Vw 2000 of een andere bestaande wettelijke bepaling worden voortgezet. De Afdeling heeft overwogen dat het aan de wetgever is om indien gewenst te voorzien in een wettelijke regeling voor bewaring van vreemdelingen die een aanvraag om toetsing aan het EU-recht hebben ingediend.
    3.1.    Tijdens de zitting van de Afdeling van 23 mei 2024 heeft de staatssecretaris toegelicht dat er gewerkt wordt aan een wetsvoorstel om bewaring in deze gevallen mogelijk te maken, maar het is nog onduidelijk wanneer de wettelijke regeling daadwerkelijk tot stand zal komen.
    Misbruik van recht
    3.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2230, onder verwijzing naar onder andere het arrest Emsland-Stärke, geoordeeld dat het Unierecht zich ertegen verzet dat rechtzoekenden door middel van misbruik voordelen kunnen verkrijgen die zij anders niet gehad zouden hebben. Uit de arresten van 22 november 2017, Cussens, ECLI:EU:C:2017:881, en van 6 februari 2018, Altun, ECLI:EU:C:2018:63, volgt dat het verbod van misbruik van recht tot de algemene beginselen van het Unierecht behoort en moet worden nageleefd.
    3.3.    Omdat deze beginselen van het Unierecht een algemeen karakter hebben en de bewaringsprocedure binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, acht de Afdeling de rechtspraak van het Hof over het verbod van misbruik van recht ook van toepassing op de bewaringsprocedure.
    3.4.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2024 verder toegelicht wanneer sprake is van misbruik van recht. Uit het arrest van 26 februari 2019, N Luxemburg 1, ECLI:EU:C:2019:134, en het arrest Altun volgt dat voor het vaststellen van misbruik van recht enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden is vereist, waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van het Unierecht het door het Unierecht beoogde doel niet wordt bereikt, en anderzijds een subjectief element. Voor dit laatste element moet aannemelijk zijn dat de vreemdeling de intentie had om een door het Unierecht toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.
    De Afdeling heeft overwogen dat de staatssecretaris voor het aannemen van misbruik van recht een motiveringsplicht heeft op beide onderdelen. Hij moet toelichten uit welke feiten en omstandigheden volgt dat is voldaan aan de genoemde objectieve en subjectieve vereisten, waardoor aannemelijk is dat de vreemdeling voor zichzelf kunstmatig de voorwaarden heeft geschapen, alleen met als doel om zo in aanmerking te kunnen komen voor een door het Unierecht toegekend voordeel.
    Beoordeling: is sprake van misbruik van recht?
    4.       Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris er terecht op wijst dat het verbod op misbruik van recht een algemeen beginsel van Unierecht is. Dat verbod wordt geschonden in situaties waarin voldaan is aan de twee bovenstaande cumulatieve vereisten. Daarbij is het aan de staatssecretaris om dat te motiveren. Hierbij geldt dat slechts in uitzonderlijke gevallen sprake is van misbruik van recht. De enkele omstandigheid dat een vreemdeling een incomplete aanvraag heeft ingediend of een vergissing heeft gemaakt op enig moment in de procedure, is daarvoor onvoldoende.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat het door het Unierecht beoogde doel in dit geval niet wordt bereikt. De vreemdeling heeft namelijk geen enkel geloofwaardig aanknopingspunt naar voren gebracht waaruit afgeleid kan worden dat hij een Unierechtelijk verblijfsrecht heeft. De staatssecretaris heeft er terecht op gewezen dat de aanvraag van de vreemdeling geen enkele informatie bevat, behalve zijn eigen persoonsgegevens. De vreemdeling heeft geen verblijfsdoel aangekruist, hij heeft geen referent opgegeven en hij heeft geen onderbouwende documenten bijgevoegd, in weerwil van de instructies op het aanvraagformulier. Ook het dossier bevat geen geloofwaardige aanknopingspunten dat de vreemdeling een Unierechtelijk verblijfsrecht zou hebben. De vreemdeling verblijft naar eigen zeggen al vierenhalf jaar in de Europese Unie en hij heeft tijdens eerdere gehoren nooit eerder verklaard dat hij familie- of gezinsleven uitoefent met een burger van de Unie bij wie hij wenst te verblijven. De rechtbank heeft niet onderkend dat uit deze objectieve omstandigheden blijkt dat het door het Unierecht beoogde doel niet wordt bereikt. Dat de staatssecretaris ten tijde van het onderzoek door de rechtbank nog geen besluit had genomen op de aanvraag en dat er nog een hersteltermijn liep waarbinnen de vreemdeling zijn aanvraag alsnog kon aanvullen met de benodigde bewijsstukken, is onvoldoende om tot een andere conclusie te leiden. Overigens heeft de gemachtigde van de vreemdeling op de zitting van de Afdeling zelfs opgemerkt dat hij niet pretendeert dat er een Unierechtelijk verblijfsrecht bestaat.
    4.2.    Ook aan het tweede vereiste is in dit geval voldaan. De staatssecretaris heeft aannemelijk gemaakt dat de vreemdeling de aanvraag heeft ingediend met de intentie om zijn invrijheidsstelling te bewerkstelligen, door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder procedureel rechtmatig verblijf ontstaat. Die intentie blijkt onder andere uit de omstandigheid dat de vreemdeling zijn aanvraag pas drie dagen voordat hij zou worden uitgezet naar Algerije heeft ingediend, terwijl hij al sinds 14 maart 2024 op de hoogte was van de voorgenomen uitzetting en bovendien al geruime tijd in de Europese Unie verbleef. De staatssecretaris heeft verder gewezen op het rechtsmiddel dat de vreemdeling heeft ingesteld tegen de feitelijke uitzetting op 25 maart 2024. In die procedure heeft de voorzieningenrechter de vreemdeling verzocht om stukken ter onderbouwing van zijn aanvraag om toetsing aan het EU-recht, om te kunnen beoordelen of uitzetting achterwege moest blijven. Daarvoor heeft de voorzieningenrechter hem een termijn gegeven, maar die heeft de vreemdeling ongebruikt laten verstrijken. Naast het voorgaande weegt als bijkomend element mee dat de vreemdeling zijn aanvraag om toetsing aan het EU-recht niet heeft ingediend op de plaats waar de vrijheidsontneming ten uitvoer wordt gelegd, als beschreven in artikel 3.101, tweede lid, van het Vb 2000. In plaats van zijn aanvraag direct kenbaar te maken bij de regievoerder of een andere ambtenaar op het detentiecentrum, heeft de vreemdeling de aanvraag per post en per fax verstuurd naar algemene postbussen van de Afdeling Asiel van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, met als gevolg dat vertraging ontstond in de behandeling ervan.
    Uit de bovenstaande omstandigheden volgt geen intentie om daadwerkelijk een vaststelling te verkrijgen dat er een Unierechtelijk verblijfsrecht bestaat. Onder deze omstandigheden is het daarentegen aannemelijk geworden dat de vreemdeling de aanvraag om toetsing aan het EU-recht heeft ingediend met als doel om procedureel rechtmatig verblijf te verkrijgen en daarmee zijn invrijheidsstelling te bewerkstelligen.
    4.3.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling, ondersteund door zijn gemachtigde, het verbod op misbruik van recht heeft geschonden.
    Conclusie
    5.       De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vreemdeling met het indienen van de aanvraag om toetsing aan het EU-recht misbruik van recht heeft gemaakt. De staatssecretaris heeft aannemelijk gemaakt dat de vreemdeling met het indienen van die aanvraag kunstmatig de voorwaarden wilde creëren waaronder het recht op procedureel rechtmatig verblijf en daarmee invrijheidsstelling ontstaat, terwijl het doel van de Unieregeling niet wordt bereikt.
    Omdat de vreemdeling met het indienen van de aanvraag om toetsing aan het EU-recht misbruik van recht heeft gemaakt, levert deze aanvraag geen procedureel rechtmatig verblijf op als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021. De staatssecretaris heeft de maatregel van bewaring van 25 maart 2024 dan ook op de juiste wettelijke grondslag opgelegd, namelijk artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De grief slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de bewaring onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 april 2024 in zaak nr. NL24.12969;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Buntjer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    962