ECLI:NL:RVS:2007:BC1383, Raad van State, 21-12-2007, 200604990/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: [appellant sub 1] en [appellante sub 2] voeren aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het agrarische bouwperceel [locatie 1], respectievelijk aan het agrarische bouwperceel [locatie 2].

200604990/1.
      Datum uitspraak: 21 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellante sub 2], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te [woonplaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
      4.    de vereniging "Scouting Nederland", gevestigd te Leusden,
      5.    [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
      6.    [appellante sub 6], wonend te [woonplaats],
      7.    [appellanten sub 7], beiden wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2005 heeft de gemeenteraad van Heumen het bestemmingsplan "Buitengebied 1997, herziening 2003" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 mei 2006, kenmerk 2005-011085, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief van 6 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2006, [appellante sub 2]) bij brief van 6 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2006, [appellant sub 3] bij brief van 6 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2006, de vereniging "Scouting Nederland" (hierna: Scouting Nederland) bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2006, [appellant sub 5] bij brief van 6 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2006, [appellante sub 6] bij brief van 7 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2006, en [appellanten sub 7] bij brief van 10 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2006, beroep ingesteld. [appellant sub 3] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 3 augustus 2006. Scouting Nederland heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 augustus 2006.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 december 2006 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2007, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. G.J.M. Immens, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [vennoot A] en bijgestaan door mr. G.J. M. Immens, [appellant sub 3], in persoon en bijgestaan door mr. J.M.S. Salomons, Scouting Nederland, vertegenwoordigd door ir. S.F. Boersma en bijgestaan door mr. I.M.C. van Leeuwen, advocaat te Arnhem, [appellant sub 5], in persoon en bijgestaan door mr. J.R. Zeelenberg, [appellante sub 6], in persoon, [appellanten sub 7], beiden in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. G.J. Gieslink, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Heumen, vertegenwoordigd door A.C. Kneppers, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2.    Het plan betreft een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" en is mede opgesteld om te voldoen aan de verplichting als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de WRO, die voortvloeit uit de besluiten van verweerder van 3 juli 2001 en 5 augustus 2003 en de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2002, nr. 200103898/1 (www.raadvanstate.nl). Voorts zijn enkele aanpassingen ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" ambtshalve doorgevoerd.
    
    De beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2]
    
    2.3.    [appellant sub 1] en [appellante sub 2] voeren aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het agrarische bouwperceel [locatie 1], respectievelijk aan het agrarische bouwperceel [locatie 2].
    
    2.3.1.    Verweerder heeft goedkeuring aan deze plandelen onthouden vanwege strijd met het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan). Volgens hem is ten onrechte geen onderzoek verricht naar de gevolgen van de in het plan voorziene bouwmogelijkheden voor de waarden van de EHS en de 'natte natuur' en is in de planvoorschriften geen verplichting opgenomen dit onderzoek alsnog te verrichten.
    
    2.3.2.    [appellant sub 1] exploiteert een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] en [appellante sub 2] aan de [locatie 2]. Aan beide percelen is in het plan de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" toegekend.
    
        Onder het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied 2007" was aan deze percelen eveneens de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" toegekend. Ten opzichte van dat bestemmingsplan is het bouwvlak op beide percelen uitgebreid.
    
    2.3.3.    De melkrundveehouderij van [appellante sub 2] ligt in een gebied dat tot de EHS behoort. De melkrundveehouderij van [appellant sub 1] ligt in een beschermingszone voor de natte natuur binnen de EHS.
    
        In het streekplan is bepaald dat voor EHS gebieden een zogenoemde "nee-tenzij" benadering geldt. Dit houdt in dat bestemmingswijzigingen niet mogelijk zijn als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang. Wat betreft de beschermingszones voor de natte natuur is in het streekplan bepaald dat, voor de beoordeling of zich een significante aantasting zoals bedoeld in het "nee-tenzij" beleid voordoet, geldt dat ruimtelijke ingrepen of ontwikkelingen in deze beschermingszones niet mogen leiden tot verlaging van de grondwaterstand in en om de natte natuur of tot verslechtering van de waterkwaliteit en aantasting van de morfologie van de beken en waterlopen. In het streekplan is voorts vermeld dat om te kunnen bepalen of sprake is van effecten op de wezenlijke kenmerken of waarden het bevoegd gezag erop moet toezien dat hiernaar door de initiatiefnemer onderzoek wordt verricht
    
    2.3.4.    De Afdeling stelt vast dat het plan voor de beide plandelen ten opzichte van het voorgaande plan geen wijziging in de bestemming met zich meebrengt. Er is derhalve geen sprake van een bestemmingswijziging als bedoeld in het beleid ten aanzien van de EHS gebieden en de natte natuurgebieden in de EHS. Weliswaar voorziet het plan in een geringe uitbreiding van de bouwpercelen van appellanten, maar verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze uitbreidingsmogelijkheden in aard en omvang zodanig zijn dat benutting daarvan zou kunnen leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken of waarden van de gebieden. Gelet hierop heeft verweerder zijn standpunt dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de gevolgen van de vergroting van de bouwpercelen onvoldoende onderbouwd.
    
    2.3.5.    Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" wat betreft [locatie 1] en [locatie 2], niet op een deugdelijke motivering. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan de plandelen met de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)", wat betreft [locatie 1[ en [locatie 2].
    
    Het beroep van [appellante sub 6]
    
    2.4.    [appellante sub 6] voert aan dat de woning op het perceel [locatie 3] ten onrechte als burgerwoning is bestemd en dat ten onrechte het bij het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" aan de [locatie 3] toegekende agrarische bouwperceel niet is gehandhaafd. In dit verband voert hij aan dat de bestaande agrarische gebouwen gebruikt worden voor agrarische doeleinden en derhalve ter plaatse nog steeds een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend.
    
    2.4.1.    Aan het perceel [locatie 3] is de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" toegekend. Op het perceel is geen bouwvlak opgenomen. Op het perceel is voorts de aanduiding "burgerwoningen" opgenomen.
    
        Op het perceel staan een woning, een rundveestal annex varkensstal, een mestsilo, enkele kleine opslagschuurtjes en een landbouwschuur.
    
    2.4.2.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, hebben de op de plankaart als "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" aangegeven gronden de functie van agrarisch productiegebied en zijn bestemd voor de uitoefening van het agrarische bedrijf.
    
        Ingevolge het tweede lid, onder a, van dit artikel, voor zover thans van belang, mogen gebouwen uitsluitend worden opgericht binnen de op de plankaart aangeduide bebouwingsgrenzen.
    
        Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, hebben de gronden, in afwijking van het bepaalde in artikel 3 van de planvoorschriften, daar waar op de plankaart de bestemming "Burgerwoningen" is aangeduid de bestemming "Burgerwoningen". De gronden met de bestemming "Burgerwoningen" zijn bestemd voor al dan niet vrijstaande burgerwoningen en voor de bijbehorende tuinen en erven.
    
        Ingevolge artikel 41, onder a, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan bestond en waartegen niet met bestuursdwang kan worden opgetreden, behoudens onteigening, gedeeltelijk worden vernieuwd en/of veranderd.
    
        Ingevolge artikel 42 mag een gebruik van de onbebouwde grond en/of de opstallen, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond en dat afwijkt van de bestemming en/of de voorschriften, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik niet in meerdere mate gaat afwijken van het plan, tenzij het betreft een gebruik dat met de in het vorige bestemmingsplan aangegeven bestemming strijdig was en welk strijdig gebruik een aanvang heeft genomen nadat dit vorige bestemmingsplan rechtskracht had verkregen.
    
    2.4.3.    Vast staat dat de woning op het perceel onder het vorig plan was bestemd als agrarische bedrijfswoning en als zodanig werd gebruikt. Dit betekent dat het gebruik als agrarische bedrijfswoning onder het overgangsrecht is gebracht.
    
        Behoudens de aanduiding van de bestemming "Burgerwoningen" is op het perceel Looistraat geen bouwvlak opgenomen. Dit betekent dat, behoudens de woning, de op het perceel aanwezige bebouwing eveneens onder het overgangsrecht is gebracht. Niet in geschil is dat voor deze bebouwing in overeenstemming met het destijds geldende bestemmingsplan bouwvergunningen zijn verleend. Het onder het overgangsrecht brengen van bestaand gebruik van opstallen en van bebouwing kan aanvaardbaar zijn, maar hiervoor is vereist dat voldoende aannemelijk is dat binnen de planperiode het bestaand gebruik zal worden beëindigd en de bebouwing zal worden verwijderd.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat, hoewel op het perceel [locatie 3] gedurende enige tijd sprake is geweest van verminderde agrarische activiteiten, van een volledige beëindiging daarvan geen sprake is. Verweerder is er derhalve bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte vanuit gegaan dat op dat perceel geen agrarisch bedrijf werd uitgeoefend. Voorts is aannemelijk dat het agrarische gebruik van de bestaande bebouwing, alsmede het gebruik van de woning als agrarische bedrijfswoning gedurende de planperiode zal worden voortgezet. Ter zitting heeft de gemeenteraad gesteld niet voornemens te zijn dit gebruik te doen beëindigen en/of de bebouwing te verwijderen. Gelet hierop is niet aannemelijk dat de bestaande bebouwing binnen de planperiode zal worden verwijderd. Onder deze omstandigheden dient in het plan een passende regeling te worden opgenomen voor de woning en de agrarische bebouwing. Nu een dergelijke regeling ontbreekt heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" met daarop de aanduiding "burgerwoningen", wat betreft het perceel [locatie 3] niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
        Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" en de bestemming "Burgerwoningen" wat betreft het perceel [locatie 3]. Gelet hierop behoeven de overige bezwaren van appellant geen bespreking.
    
    Plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie"
    
    2.5.    [appellanten sub 7] voeren aan dat ten onrechte geen milieu-effectrapport (hierna: MER) is gemaakt.
    
    2.5.1.    In artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) worden als activiteiten bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit is omschreven.
    
        In onderdeel C van de bijlage bij het Besluit is in categorie 10.1 bepaald dat bij de vaststelling van een ruimtelijk plan dat als eerste voorziet in de mogelijke aanleg van een recreatieve of toeristische voorziening een MER moet worden gemaakt in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een voorziening die 500.000 bezoekers of meer per jaar aantrekt, een oppervlakte beslaat van 50 hectare of meer of een oppervlakte beslaat van 20 hectare of meer in een gevoelig gebied.
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit (Nota van Toelichting bij het Besluit, Stb. 1994, 540, p. 46) moet een MER alleen worden opgesteld voor de verandering of uitbreiding van de activiteit maar niet voor het bestaande ongewijzigd blijvende gedeelte.
    
        Ingevolge onderdeel A, onder 1, van de bijlage bij het Besluit wordt, voor zover hier van belang, onder gevoelig gebied onder meer verstaan een kerngebied dat deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS), zoals die structuur is vastgelegd in een geldend bestemmingsplan of, bij het ontbreken daarvan, in een geldend streekplan.
    
    2.5.2.    Niet in geschil is dat de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" in een kerngebied van de EHS liggen.
    
        Volgens het deskundigenbericht is de totale oppervlakte van de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" ongeveer 23 hectare.
    
        In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" was aan een deel van deze gronden de bestemming "Padvindersterrein" toegekend waarmee het gebruik voor kampeerdoeleinden was toegestaan. De oppervlakte van deze gronden bedroeg ongeveer 3 hectare.
    
    2.5.3.    De met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" aangewezen gronden kunnen worden aangemerkt als recreatieve of toeristische voorzieningen zoals bedoeld in onderdeel C, categorie 10.1, van de bijlage behorende bij het Besluit. Nu de oppervlakte van de desbetreffende plandelen ongeveer 23 hectare bedraagt en de plandelen liggen in een kerngebied van de EHS, volgt uit artikel 7.2, eerste lid, van de Wm, gelezen in samenhang met onderdeel C, categorie 10.1, van de bijlage behorende bij het Besluit dat, indien dit plan moet worden aangemerkt als het eerste plan dat in de mogelijke aanleg van recreatieve of toeristische voorzieningen voorziet, een MER dient te worden opgesteld.
    
        Met het gedeelte van de desbetreffende plandelen waaraan reeds in het vorige plan de bestemming "Padvinderterrein" is toegekend behoeft in dat verband geen rekening te worden gehouden, nu het plan in zoverre niet kan worden aangemerkt als het eerste plan dat voorziet in de mogelijke aanleg van een kampeerterrein. Voor het overige heeft de gemeenteraad zich gebaseerd op het reeds lange tijd bestaande gebruik van de terreinen dat op grond van overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" was toegestaan, waarbij niet is voorzien in een uitbreiding. Verweerder heeft zich onder deze omstandigheden terecht op het standpunt gesteld dat geen MER is vereist.
    
    2.6.    [appellant sub 5], [appellant sub 3], [appellanten sub 7] voeren aan dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de in het gebied voorkomende flora en fauna. Volgens hen worden de ter plaatse aanwezige natuurwaarden ernstig bedreigd.
    
    2.6.1.    In de plantoelichting staat dat de vegetatie in het plangebied mede door de aanwezigheid van zowel voedselarme als voedselrijke vennen gevarieerd is en vanwege het voorkomen van veel zeldzame plantensoorten als zeer waardevol moet worden gekwalificeerd. De levensgemeenschappen van met name de voedselarme vennen zijn erg gevoelig voor eutrofiëring, ontwatering en betreding, aldus de plantoelichting. Ook zijn de vennen van belang als voortplantingsgebied van de in dit gebied voorkomende amfibiesoorten, waaronder de kamsalamander, poelkikker, heikikker en knoflookpad. Volgens de toelichting bevinden zich nabij de gebieden waarop gekampeerd wordt 26 verschillende soorten libellen, waaronder de zeer weinig voorkomende variabele waterjuffer. Verder maakt het vennengebied deel uit van het leefgebied van de das, aldus de plantoelichting.
    
    2.6.2.    Gelet op deze kwalificatie van het plangebied is ten behoeve van de planvaststelling onderzoek verricht naar de in het gebied aanwezige natuurwaarden. Appellanten hebben niet met feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat het aldus uitgevoerde onderzoek zodanige onjuistheden bevat dan wel leemten in kennis vertoont dat verweerder het bestreden besluit daarop niet heeft mogen baseren. Het plan voorziet ten opzichte van de reeds lange tijd bestaande situatie niet in een uitbreiding van de activiteiten op de desbetreffende plandelen. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat het plan leidt tot aantasting van de aanwezige natuurwaarden.
    
    2.7.    [appellant sub 5] voert aan dat het plan ter hoogte van zijn woning geen goed woon- en leefklimaat waarborgt en dat onvoldoende is gekeken naar alternatieve locaties voor het kampeerterrein.
    
    2.7.1.    [appellant sub 5] woont aan de [locatie 4], aan de oostzijde van het Tommesbos. Aan het gedeelte van het Tommesbos dat direct grenst aan het perceel van appellant is de bestemming "Natuurgebied" toegekend. De afstand van de woning van [appellant sub 5] tot het gedeelte van het Tommesbos waaraan de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" is toegekend bedraagt ongeveer 100 meter. Op de plankaart is ter hoogte van het Tommesbos de aanduiding "*" opgenomen, waardoor kamperen aldaar gedurende ten hoogste 28 dagen per jaar is toegestaan. Voorts is op de plankaart het getal 45 opgenomen, zodat daar met niet meer dan 45 personen tegelijkertijd gekampeerd mag worden.
    
    2.7.2.    Het bestaan van alternatieven op zichzelf kan geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan de desbetreffende plandelen. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet.
    
        Gelet op de afstand van de woning van [appellant sub 5], het aantal mensen dat tegelijkertijd ter plaats van het Tommesbos mag kamperen en het beperkte aantal dagen dat kamperen daar is toegestaan heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, voor zover hinder ten gevolge van het gebruik van het terrein zal kunnen optreden, deze hinder beperkt is.
    
    2.8.    [appellant sub 3] en [appellanten sub 7] voeren aan dat ten gevolge van het kamperen op het Wijcherinkveld het woon- en leefklimaat ter plaatse van hun woningen zal worden aangetast.
    
    2.8.1.    [appellant sub 3] en [appellanten sub 7] zijn woonachtig aan de [locatie 5], onderscheidenlijk de [locatie 6], op een afstand van ongeveer 220, onderscheidenlijk 30 meter van het Wijcherinckveld. Ter plaatse van het Wijcherinckveld mogen maximaal 42 personen tegelijkertijd kamperen. Voorts is kamperen uitsluitend toegestaan in de periode van 1 mei tot 1 november. Gelet op de afstand van de woningen van appellanten, het aantal toegestane kampeerders en de beperkte periode waarin kamperen ter plaatse is toegestaan heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, voor zover hinder ten gevolge van het gebruik van het terrein zal kunnen optreden, deze hinder beperkt is.
    
    2.9.    [appellant sub 5] voert aan dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie", wat betreft de daarop toegelaten activiteiten, ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij het kampeergebruik dat ingevolge het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" was toegestaan.
    
        [appellant sub 5], [appellant sub 3], [appellanten sub 7] en Scouting Nederland voeren aan dat de in het plan vastgestelde aard en omvang van het kampeergebruik anders dan waarvan verweerder bij het bestreden besluit is uitgegaan niet overeenstemt met het gebruik van de gronden in het peiljaar 1987. In dit verband voert [appellant sub 5] aan dat het Tommesbos in 1987 niet in gebruik was als kampeerterrein. [appellant sub 3], [appellanten sub 7] stellen in dit verband dat op het Wijcherinckveld slechts op kleine schaal en alleen gedurende de zomermaanden werd gekampeerd. Volgens [appellant sub 3] heeft Scouting Nederland niet aannemelijk gemaakt dat gedurende het peiljaar 1987 het Wijcherinckveld gebruikt werd door scoutinggroepen en toercaravans.
    
        Scouting Nederland voert aan dat bij het bepalen van het aantal kampeerders dat op grond van het overgangsrecht van het vorige plan was toegelaten ten onrechte is uitgegaan van gemiddelden van de aangeleverde cijfers, waardoor groepen die groter zijn dan de gemiddelde groepsgrootte ter plaatse niet meer kunnen kamperen. Scouting Nederland heeft in dit verband voorts betoogd dat de in artikel 17, derde lid, onder a, onder 1 van de planvoorschriften opgenomen periode waarin gedurende 28 dagen kamperen is toegestaan, ontoereikend is omdat in het verleden ook gedurende een aantal dagen in de maanden april, mei en juni en de herfstvakantie ter plaatse werd gekampeerd. Scouting Nederland voert voorts aan dat ten onrechte het bestaande gebruik van parkeren van voertuigen bij de kampeermiddelen in het plan niet positief is bestemd.
    
    2.9.1.    Scouting Nederland heeft op de desbetreffende plandelen drie terreinen in gebruik ten behoeve van verblijfsrecreatie (hierna: de terreinen), namelijk het Tommesbos en het Heurkensveld, waartoe het Wijcherinckveld behoort en een derde terrein dat zij in erfpacht heeft (hierna: het erfpachtterrein).
    
        De terreinen zijn sinds de vijftiger jaren van de vorige eeuw in gebruik ten behoeve van het kamperen door scouts. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983", was aan een deel van het erfpachtterrein de bestemming "Padvindersterrein" toegekend. Voor het overige waren aan het erfpachtterrein en aan het Heurkensveld de bestemmingen "Natuurgebied" en "Agrarische doeleinden III" toegekend. Aan het Tommesbos was in dat plan de bestemming "Natuurgebied" toegekend.
    
        Niet in geschil is dat behoudens de gronden met de bestemming "Padvindersterrein" het gebruik van de terreinen voor kampeerdoeleinden niet met de bestemmingen van die gronden in overeenstemming was en dat het gebruik op grond van het in het bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" opgenomen algemene gebruiksverbod niet was toegestaan. Uit artikel 10.2, achtste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt, herziening 1983" volgt dat het gebruik dat in 1987 van de terreinen werd gemaakt in afwijking van dat plan onder het overgangsrecht is gebracht. Voor zover het gebruik wat betreft omvang is vergroot en in aard is veranderd en niet meer in overeenstemming met het plan is gebracht valt dit gebruik, gelet op artikel 10.2, negende lid en tiende lid, van de planvoorschriften niet onder de bescherming van het overgangsrecht.
    
    2.9.2.    In een situatie als deze, waarin kampeergebruik door Scouting Nederland op grond van het overgangsrecht onder het vorige plan was toegestaan, ligt het op de weg van de gemeenteraad na te gaan of het mogelijk is om dat gebruik dienovereenkomstig te bestemmen. De omstandigheid dat het bestaand gebruik betreft, ontslaat de gemeenteraad in het geval hij kiest voor een bestemming overeenkomstig dat bestaande gebruik evenwel niet van de verplichting om alle betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Voor zover sprake is van gebruik dat onder het overgangsrecht valt, kan belang worden toegekend aan de omstandigheid dat het gaat om bestaand gebruik dat al gedurende enige tijd gaande is. Dit kan echter op zichzelf niet doorslaggevend zijn. Bij gebruik dat onder het overgangsrecht valt is het immers de bedoeling dat het binnen de planperiode wordt beëindigd.
    
    2.9.3.    Niet in geschil is dat voor de beoordeling welk kampeergebruik ingevolge artikel 10.2, negende en tiende lid, van het vorige bestemmingsplan was toegestaan het jaar 1987 als peildatum dient te worden gehanteerd. Zowel Scouting Nederland als omwonenden hebben aan de gemeenteraad informatie verstrekt over de aard en omvang van het gebruik van de desbetreffende plandelen op de peildatum. In het deskundigenbericht is vermeld dat de aan de gemeenteraad geleverde stukken beperkte informatie bevatten over het aantal kampeerders op de peildatum en in de jaren daarna.
    
        Blijkens de plantoelichting heeft de gemeenteraad op basis van de door Scouting Nederland en omwonenden aangedragen informatie een schatting gemaakt van het gebruik op de peildatum van de desbetreffende plandelen en het aldus vastgestelde gebruik van de gronden positief bestemd.
    
    2.9.4.    Wat betreft het Wijcherinckveld en het erfpachtterrein hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat het door de gemeenteraad in aanmerking genomen en op grond van het plan toegelaten gebruik wat betreft aard en omvang zodanig ernstig afwijkt van het voorheen bestaande en op grond van het overgangsrecht van het vorige plan toegelaten gebruik, dat verweerder hiervan bij het nemen van het bestreden besluit niet mocht uitgaan.
    
    2.9.5.    Gelet op de aanduiding "*" op de plankaart en artikel 17, derde lid, onder 1, onder a, van de planvoorschriften is kamperen ter hoogte van het Heurkensveld en Tommesbos toegestaan gedurende ten hoogste 28 dagen in de maanden juli en augustus. Uit de door Scouting Nederland verstrekte informatie blijkt dat in het peiljaar van de desbetreffende kampeerterreinen niet alleen gebruik werd gemaakt gedurende de zomervakantie, maar ook met Pasen, Pinksteren en in de herfstvakantie.
    
        Verweerder heeft zich met de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat, hoewel kamperen gedurende Pasen, Pinksteren en de herfstvakantie niet mogelijk is op het Heurkensveld en Tommesbos, kamperen wel gedurende de periode van 1 mei tot en met 1 november is toegestaan op het Wijcherinckveld en gedurende het gehele jaar op het erfpachtterrein. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre voldoende kampeermogelijkheden biedt gedurende de perioden dat niet op het Heurkensveld en Tommesbos mag worden gekampeerd.
    
        De gemeenteraad heeft evenwel beoogt kamperen op het Heurkensveld en Tommesbos toe te staan gedurende 28 dagen in de zomervakantieperiode van de scholen. Voor zover Scouting Nederland heeft aangevoerd dat het aantal van 28 dagen minder is dan hetgeen op grond van het overgangsrecht van het vorige plan was toegestaan overweegt de Afdeling dat verweerder, gelet op de beperkte door appellanten aangedragen informatie, voor de bepaling van het gebruik dat onder het overgangsrecht van het vorige plan was toegestaan in redelijkheid een aantal van 28 dagen waarop in de zomervakantie op deze terreinen werd gekampeerd in aanmerking heeft kunnen nemen. Vast staat dat de zomervakantieperiode zich niet uitsluitend beperkt tot de maanden juli en augustus, maar ook delen van de maanden juni en september omvat. Aldus voorziet de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*" anders dan waarvan de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan is uitgegaan niet in de mogelijkheid tot het gedurende 28 dagen kamperen op de desbetreffende plandelen in de gehele zomervakantieperiode. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig vastgesteld. Door het plan niettemin goed te keuren , heeft verweerder gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan de plandelen "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*".
    
    2.10.    Scouting Nederland en [appellant sub 3] voeren aan dat de doeleindenomschrijving in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften, rechtsonzeker is, nu uit de bewoordingen niet eenduidig is af te leiden welke doelgroepen op de gronden mogen kamperen.
    
    2.10.1.    In artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften staat dat de gronden met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" bestemd zijn voor het verlenen van recreatieve verblijfsgelegenheid in kampeermiddelen door scoutinggroepen evenals in daartoe bestemde bebouwing ten behoeve van bijzondere doelgroepen met een sociaal-culturele dan wel educatieve doelstelling (zoals scouting, schoolkampen) en eveneens bestemd zijn voor het behoud en de ontwikkeling van de potentiële en aanwezige natuurwaarden, waarbij als kampeermiddel alleen tenten mogen worden geplaatst, met uitzondering van de gronden die op de plankaart zijn aangeduid met "nk (natuurkampeerterrein)" waar naast scoutinggroepen ook aan scouts gelieerde families mogen verblijven en waar het plaatsen van enkele toercaravans is toegestaan.
    
    2.10.2.    Ter zitting is door de gemeenteraad verklaard dat met het plan is beoogd een kampeerregeling te treffen die voorziet in het kamperen door scouts en op het Wijcherinckveld eveneens door families van scouts en dat alleen de daartoe bestemde bebouwing is bedoeld voor recreatief verblijf door bijzondere doelgroepen met een sociaal-culturele dan wel educatieve doelstelling.
    
        De zinsnede "het verlenen van" in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften wijst er evenwel op dat kampeermiddelen door scoutinggroepen aan anderen ter beschikking mogen worden gesteld. Gelet hierop is artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan niettemin in zoverre goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De beroepen van Scouting Nederland en [appellant sub 3] zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de zinsnede "het verlenen van" in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften. Uit het vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden. De Afdeling bepaalt in aanvulling op het bovenstaande en met toepassing van artikel 30, tweede lid, van de WRO dat in zoverre geen nieuw plan als bedoeld in het eerste lid van dit artikel behoeft te worden vastgesteld.
    
    2.11.    [appellant sub 3] en [appellanten sub 7] stellen dat de aanduiding "nk (natuurkampeerterrein)" die is toegekend aan het Wijcherinckveld in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu door die aanduiding onduidelijkheid bestaat over de doelgroepen die gebruik mogen maken van het terrein.
    
    2.11.1.    Met de aanduiding "nk" op de plankaart wordt, gelet op het bepaalde in artikel 17, derde lid, onderdeel a, onder 2, aangeduid op welk perceel kamperen uitsluitend is toegestaan in de periode van 1 mei tot 1 november. Deze aanduiding heeft derhalve geen betrekking op de doelgroepen die van het desbetreffende perceel gebruik mogen maken. De enkele omstandigheid dat, zoals appellanten stellen, een natuurkampeerterrein volgens het normale spraakgebruik toegankelijk is voor alle natuurkampeerders betekent niet dat in dit geval een ieder van die gronden gebruik mag maken.
    
        Gelet op het bepaalde in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften, met inachtneming van hetgeen de Afdeling heeft overwogen in 2.8 tot en met 2.8.2, is gebruik van het desbetreffende kampeerterrein uitsluitend toegestaan voor scoutinggroepen en aan scouts gelieerde families.
    
        Gelet hierop is de aanduiding "nk (natuurkampeerterrein)" niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    2.12.    Scouting Nederland en [appellant sub 3] betogen dat artikel 17 van de planvoorschriften vanwege de gedetailleerdheid niet handhaafbaar en daarom praktisch niet uitvoerbaar is. [appellant sub 3] stelt daartoe dat handhaving van het voorschrift ten onrechte volledig afhankelijk is van de registratie van kampeerders door Scouting Nederland. [appellanten sub 7] stellen in dit verband dat Scouting Nederland een deel van de gronden aan een andere partij heeft verkocht, waardoor de registratie en daarmee de handhaafbaarheid wordt bemoeilijkt.
    
    2.12.1.    Op 2 januari 2006 is de bebouwing op het erfpachtterrein die een logiesfunctie voor groepen heeft alsmede het erfpachtrecht van de daarbij behorende gronden door Scouting Nederland verkocht.
    
    2.12.2.    Ingevolge artikel 17, derde lid, onder a, van de planvoorschriften is het niet toegestaan dat tegelijkertijd meer personen kamperen dan op de plankaart is aangegeven, met dien verstande dat daar waar op de plankaart:
    
    1. de aanduiding "*" is aangegeven, kamperen uitsluitend gedurende ten hoogste 28 dagen is toegestaan in de maanden juli en augustus;
    
    2. de aanduiding "nk" is aangegeven, kamperen uitsluitend is toegestaan in de periode van 1 mei tot 1 november;
    
    3. de aanduiding "228" is aangegeven gedurende een periode van maximaal 3 weken per jaar meer kampeerders zijn toegestaan, met dien verstande dat het totaal aantal kampeerders op alle gronden met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" dan niet meer bedraagt dan 345.
    
        Ingevolge artikel 17, derde lid, onder b, is het niet toegestaan dat er per jaar op het totaal van de gronden met deze bestemming meer dan 15.000 kampeerovernachtingen plaatsvinden.
    
        Ingevolge artikel 17, derde lid, onder c, is het niet toegestaan meer toercaravans te plaatsen dan op de plankaart is aangegeven.
    
    2.12.3.    Scouting Nederland is op grond van artikel 2.3.2.3 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Heumen gehouden ten behoeve van de verschillende kampeerlocaties een nachtregister bij te houden. Aan de hand van dit register kan gedurende de toegestane kampeerperiodes worden gecontroleerd of de aanwezige kampeerders geregistreerd zijn en of het maximale aantal kampeerders binnen de verschillende periodes op de onderscheidene terreinen in acht wordt genomen.
    
        Onder het maximumaantal van 15.000 kampeerovernachtingen in artikel 17, derde lid en onder b, van de planvoorschriften wordt slechts het aantal overnachtingen in kampeermiddelen begrepen en niet het aantal overnachtingen in de bebouwing op het erfpachtterrein die een logiesfunctie voor groepen heeft. De verkoop door Scouting Nederland van de bebouwing op het erfpachtterrein heeft dan ook geen gevolgen voor de handhaafbaarheid van het maximumaantal overnachtingen in kampeermiddelen.
    
        Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in zoverre aan de handhaafbaarheid van de regeling had moeten twijfelen.
    
    2.13.    Scouting Nederland voert aan dat het plan ten onrechte niet voorziet in parkeren op de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie".
    
    2.13.1.    Verweerder acht parkeren op de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsdoelen" niet wenselijk, gelet op de bestaande natuurwaarden. Volgens verweerder wordt met de op de plandelen met de bestemming "Parkeren" voorziene parkeerterreinen voldoende in de parkeerbehoefte voorzien.
    
    2.13.2.    Op de plankaart is op een viertal plaatsen direct grenzend aan de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" de bestemming "Parkeren" opgenomen. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor parkeervoorzieningen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat met de aldus in het plan voorziene parkeerterreinen niet in de parkeerbehoefte van de gebruikers van de kampeerterreinen kan worden voorzien. Verweerder heeft in aanmerking kunnen nemen dat door Scouting Nederland onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de door haar gewenste parkeermogelijkheid bij de kampeermiddelen op grond van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan was toegestaan. Verweerder heeft derhalve het parkeren bij de kampeermiddelen als een nieuwe activiteit in het plangebied kunnen beschouwen. Gelet hierop en op de in het plangebied aanwezige natuurwaarden heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van Scouting Nederland bij de mogelijkheid van parkeren op de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" niet zwaarder weegt dan het algemeen belang bij het vrijwaren van deze plandelen van het parkeren van auto's.
    
    2.14.    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van [appellant sub 5] en [appellanten sub 7] ongegrond is.
    
        Uit hetgeen is overwogen onder 2.9.5 en 2.10.2 volgt dat de beroepen van Scouting Nederland en [appellant sub 3] gedeeltelijk gegrond zijn. Het bestreden besluit dient wat betreft de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*" wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 10:27 van de Awb te worden vernietigd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*". Het betreden besluit dient voorts wat betreft de zinsnede "het verlenen van" in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften te worden vernietigd wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden. De Afdeling bepaalt in aanvulling op het vorenstaande en met toepassing van artikel 30, tweede lid, van de WRO dat in zoverre geen nieuw plan als bedoeld in het eerste lid van dit artikel behoeft te worden vastgesteld.
    
        De beroepen van Scouting Nederland en [appellant sub 3] zijn voor het overige ongegrond.
    
    2.15.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 1], [appellante sub 2], [appellant sub 3], Scouting Nederland en [appellante sub 6] te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    I.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellante sub 2] en [appellante sub 6] geheel en van [appellant sub 3] en Scouting Nederland gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 16 mei 2006, kenmerk 2005-011085, voor zover daarbij:
    
    a. goedkeuring is onthouden aan de plandelen met de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" wat betreft [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats];
    
    b.goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemmingen "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)" en "Burgerwoningen" wat betreft [locatie 3];
    
    c. goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" met de aanduiding "*";
    
    d. goedkeuring is verleend aan de zinsnede "het verlenen van" in artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan de onder II. b, en II. c. en II. d. genoemde planonderdelen;
    
    IV.    bepaalt dat wat betreft het onder II. d. genoemde planonderdeel geen plan als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de WRO behoeft te worden vastgesteld;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover het betreft de onder III genoemde planonderdelen;
    
    VI.    verklaart het beroep van [appellant sub 5] en [appellanten sub 7] geheel en de beroepen van [appellant sub 3], en Scouting Nederland voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij de hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten:
    
    a. [appellant sub 1] € 841,73 (zegge: achthonderdeenenveertig euro en drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    b. [appellante sub 2] € 680,73 (zegge: zeshonderdtachtig euro en drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    c. [appellant sub 3] € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    d. Scouting Nederland € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    e. [appellante sub 6] € 518,83 (zegge: vijfhonderdachttien euro en drieëntachtig cent), waarvan een gedeelte groot € 483,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    de bedragen dienen door de provincie Gelderland onder vermelding van het zaaknummer aan de onderscheidenlijke appellanten te worden betaald;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Gelderland aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    a. € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor [appellant sub 1];
    
    b. € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor [appellante sub 2];
    
    c. € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor [appellant sub 3];
    
    d. € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor Scouting Nederland;
    
    e. € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor [appellante sub 6];
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    						w.g. Taal
      Voorzitter    							ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
    
    325-432.