ECLI:NL:RVS:2023:3838, Raad van State, 18-10-2023, 202200470/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: [appellant] heeft op grond van artikel 8:55f, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht beroep ingesteld tegen het uitblijven van de bekendmaking van een volgens hem van rechtswege verleende omgevingsvergunning. [appellant] heeft op 3 mei 2021, in het kader van het vooroverleg, een conceptaanvraag ingediend voor de bouw van een woning met vrijstaande garage op het perceel [locatie] te Langweer. In dit vooroverleg zijn twee negatieve welstandsadviezen tot stand gekomen. Naar aanleiding van het laatste negatieve welstandsadvies van 21 juni 2021 heeft [appellant] op 1 juli 2021 een brief gestuurd. Het college heeft niet gereageerd op de brief van 1 juli 2021. Op 15 september 2021 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen onder meer [appellant] en zijn raadsman en een ambtenaar van de gemeente waarin is gesproken over de welstandsaspecten van het bouwplan. [appellant] heeft van dat gesprek een verslag gemaakt.

202200470/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Langweer, gemeente De Fryske Marren,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­-Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 december 2021 in zaak nr. 21/3071 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    
    Procesverloop
    
    [appellant] heeft op grond van artikel 8:55f, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beroep ingesteld tegen het uitblijven van de bekendmaking van een volgens hem van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    Bij uitspraak van 15 december 2021 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 7 maart 2022 heeft het college de mededeling gedaan dat van rechtswege omgevingsvergunning is verleend. Op 9 maart 2022 heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendgemaakt.
    
    Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college de door [partij A], [partij B], [partij C], [partij D] en [partij E] en [partij G] gemaakte bezwaren gegrond verklaard en het bestreden besluit herroepen. De rechtbank heeft het beroep dat [appellant] bij haar heeft ingediend tegen dit besluit, ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
    
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 15 september 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door drs. A.J. Bremer en mr. T.G. Dolfijn, zijn verschenen. Voorts zijn [partij A], [partij C] en [partij G] als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    [appellant] heeft op 3 mei 2021, in het kader van het vooroverleg, een conceptaanvraag ingediend voor de bouw van een woning met vrijstaande garage op het perceel [locatie] te Langweer. In dit vooroverleg zijn twee negatieve welstandsadviezen tot stand gekomen. Naar aanleiding van het laatste negatieve welstandsadvies van 21 juni 2021 heeft [appellant] op 1 juli 2021 een brief gestuurd. Het college heeft niet gereageerd op de brief van 1 juli 2021. Op 15 september 2021 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen onder meer [appellant] en zijn raadsman en een ambtenaar van de gemeente waarin is gesproken over de welstandsaspecten van het bouwplan. [appellant] heeft van dat gesprek een verslag gemaakt. In dat gesprek heeft de ambtenaar aan de raadsman van [appellant] de vraag gesteld of de brief van 1 juli 2021 moet worden opgevat als een aanvraag. Deze heeft daarop ontkend dat de brief hoorde bij het vooroverleg. Dan zegt de ambtenaar de brief als een aanvraag in te boeken op de datum 1 juli 2021. Op 22 september 2021 heeft [appellant] een ingebrekestelling gestuurd vanwege het uitblijven van bekendmaking van de volgens hem van rechtswege verleende vergunning. Op 28 september 2021 heeft het college aan [appellant] een brief gestuurd waarin het duidelijk maakt dat de brief van 1 juli 2021 wordt beschouwd als een reactie op het welstandsadvies, een uitbreiding van het verzoek van 3 mei en een verzoek om een gemotiveerd antwoord op het verzoek om vooroverleg.
    
    Vervolgens heeft [appellant] op 8 oktober 2021 beroep ingesteld tegen het uitblijven van de bekendmaking van een volgens hem van rechtswege verleende omgevingsvergunning. De rechtbank heeft op 15 december 2021 het beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 1 juli 2021 volgens de rechtbank geen aanvraag is en er dus geen vergunning van rechtswege is gegeven.
    
    Op 9 maart 2022 heeft het college bekendgemaakt dat van rechtswege vergunning is verleend. Vervolgens heeft het college op 4 oktober 2022 de hiertegen ingediende bezwaren van omwonenden gegrond verklaard en de van rechtswege verleende vergunning herroepen omdat er volgens het college geen aanvraag was. [appellant] heeft tegen het besluit op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld; dit beroep is doorgezonden aan de Afdeling.
    
    Hoger beroep tegen uitspraak rechtbank 15 december 2021
    
    Het besluit van 4 oktober 2022 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De gronden van het ingediende beroep worden als gronden van het beroep van rechtswege aangemerkt.
    
    Is er sprake van een aanvraag?
    
    1.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat er sprake is van een aanvraag zoals bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de brief van 1 juli 2021 aan te merken is als een aanvulling op het verzoek tot vooroverleg, terwijl [appellant] daarnaar verwijst als aanvraag. [appellant] heeft op 1 juli 2021 per e-mail aan het college een brief verzonden met als onderwerp: "Verzoek medewerking (afwijken welstand) en vergunning voor het bouwen van een boerderette door de heer [appellant] aan de [locatie] te Langweer." In deze brief reageert [appellant] op het negatieve welstandsadvies naar aanleiding van het vooroverleg. [appellant] gaat daarbij uitgebreid in op de welstandsaspecten. Onderaan de brief verzoekt [appellant] het college om af te wijken van het welstandsadvies ten behoeve van zijn bouwplan en een vergunning te verlenen voor de bouw van een boerderette. [appellant] heeft bij deze brief foto’s ter onderbouwing van zijn standpunt ten aanzien van het negatieve welstandsadvies gevoegd en hij heeft tevens een bouwplan bijgevoegd. Volgens [appellant] gaat het in de brief duidelijk om een andere, nieuwe aanvraag waarbij een vergunning wordt aangevraagd voor alleen een woning, zonder garage. In de conceptaanvraag bij het vooroverleg ging het om een omgevingsvergunning voor een woning met garage.
    
    [appellant] geeft aan dat hij bewust de garage buiten de aanvraag heeft gelaten vanwege de strijd met het bestemmingsplan. [appellant] had de hoop dat het college, na het negatieve advies van de welstandscommissie, zonder de garage de omgevingsvergunning wel zou verlenen. Het weglaten van de garage in de brief van 1 juli 2021 was volgens [appellant] voldoende voor het college om duidelijkheid te hebben dat er sprake was van een nieuwe aanvraag.
    
    1.1.    De rechtbank oordeelt onder 5.3 dat het college de brief van 1 juli 2021 terecht heeft aangemerkt als een uitbreiding op het verzoek om vooroverleg van 3 mei 2021. De rechtbank is van oordeel dat op basis van de inhoud van de brief het voor het college niet meteen duidelijk hoefde te zijn dat sprake was van een aanvraag; dat kon volgens de rechtbank ook niet redelijkerwijs van het college verwacht worden. Omdat de brief onder meer uitvoerig ingaat op welstandsaspecten is het naar het oordeel van de rechtbank geen zelfstandig stuk dat een evidente aanvraag bevat die kan resulteren in een omgevingsvergunning van rechtswege. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:914.
    
    Daarnaast overweegt de rechtbank dat [appellant] niet in de brief heeft medegedeeld dat hij het vooroverleg wenst te beëindigen. Volgens de rechtbank mocht het college daarom ervan uitgaan dat van het college nog steeds een principebesluit werd verwacht als sluitstuk van het vooroverleg.
    
    1.2.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt:
    
    "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    
    Artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt: "Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking."
    
    1.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de brief van 1 juli 2021 niet is aan te merken als een aanvraag. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 28 april 2021, is een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan dan langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Bor via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de brief van 1 juli 2021 niet is aan te merken als een zelfstandig stuk met een evidente aanvraag omdat het verzoek om omgevingsvergunning is vervat in een reactie op het welstandsadvies dat was uitgebracht in het kader van het vooroverleg. Verder is in de brief van 1 juli 2021 vermeld dat deze een uitgebreider vervolg is op de brief van 3 mei 2021, waarbij [appellant] in het kader van het vooroverleg een conceptaanvraag had ingediend. Bij de brief van 1 juli 2021 heeft [appellant] dezelfde stukken, waaronder bouwtekeningen van een woning in Sint Nicolaasga, gevoegd die ook bij de brief van 3 mei 2021 zaten. Ook hierdoor was en kon het voor het college niet meteen duidelijk zijn dat de brief van 1 juli 2021 een aanvraag was. Daarnaast volgt de Afdeling het argument van [appellant] niet dat de brief van 1 juli 2021, anders dan de brief van 3 mei 2021, uitdrukkelijk de garage buiten beschouwing laat. In de brief van 1 juli 2021 wordt de garage weliswaar niet uitdrukkelijk genoemd, maar in de stukken bij die brief zijn bouwtekeningen gevoegd waarop, evenals op de bouwtekeningen bij de brief van 3 mei 2021, een garage is afgebeeld.
    
    De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de brief van 1 juli 2021 geen aanvraag is en dat dus geen omgevingsvergunning van rechtswege tot stand is gekomen.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022
    
    2.       [appellant] betoogt dat in het besluit op bezwaar van 4 oktober 2022 er ten onrechte vanuit is gegaan dat geen sprake is van een aanvraag. Hierbij betrekt [appellant] het gesprek van 15 september 2021. In dat gesprek is aan de betreffende ambtenaar duidelijk gemaakt dat de brief van 1 juli 2021 een aanvraag was; vervolgens heeft de ambtenaar aangegeven de brief als aanvraag op 1 juli 2021 in te boeken. Volgens [appellant] toont dit aan dat de brief wel degelijk een aanvraag is en dat het college zich moet houden aan haar op 15 september 2021 ingenomen standpunt. Door achteraf terug te komen op dit standpunt is het besluit op bezwaar volgens [appellant] ondeugdelijk en onjuist. Daarnaast is [appellant] van mening dat hij mocht vertrouwen op de toezegging van de ambtenaar dat er sprake is van een aanvraag die op 1 juli 2021 ingeboekt zou worden. Volgens [appellant] kan vanwege het gewekte vertrouwen niet achteraf worden teruggekomen op het standpunt van het college dat wel sprake is van een aanvraag.
    
    2.1.    Het college stelt dat de bezwaarprocedure een volledige heroverweging omvat. Het college was daarom bevoegd om terug te komen op haar eerder ingenomen standpunt dat sprake was van een aanvraag. Met verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie en het verslag van de hoorzitting heeft het college besloten dat de bezwaren gegrond zijn. Daarbij betrekt het college de uitspraak van de rechtbank van 15 december 2021 waarbij is geoordeeld dat geen sprake is van een aanvraag.
    
    2.2.    Voor zover [appellant] betoogt dat hij mocht vertrouwen op de toezegging van het college om de brief als aanvraag in te boeken overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2635), is het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Die gehoudenheid tot een volledige heroverweging kan met zich brengen dat het college terug moet komen van een standpunt dat het eerder heeft ingenomen. Uit artikel 1:3, derde lid, van de Awb volgt exclusief wanneer sprake is van een aanvraag. Het college heeft daarin geen keuze. Zoals hiervoor is overwogen, is de brief van 1 juli 2021 niet aan te merken als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het college heeft daarom in het besluit op bezwaar terecht geconcludeerd dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege tot stand is gekomen.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    3.       Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 15 december 2021 is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    4.       Het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022 is ongegrond.
    
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Wat betekent dit voor partijen?
    
    6.       Uit het hiervoor weergegeven oordeel volgt dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege tot stand is gekomen voor de bouw van een woning op het perceel. Als [appellant] een besluit wil over de vraag of hij op het perceel de door hem gewenste woning mag bouwen, dan moet hij daarvoor een aanvraag indienen. Op de zitting heeft het college naar voren gebracht op zich positief te staan tegenover de bouw van een nieuwe woning op het perceel. Het college heeft ook gezegd zich te willen inzetten om in samenspraak met [appellant] te komen tot een bouwplan dat voldoet aan welstandseisen en dat ook overigens in overeenstemming is met de geldende wettelijke voorschriften.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2022 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. H.J.M. Besselink , leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    
    w.g. Lap
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2023
    
    288-1057