ECLI:NL:RBLIM:2019:2924, Rechtbank Limburg, 29-03-2019, ROE 19/626, ROE 19/649 en ROE 19/650
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2019-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft verzoeken om voorlopige voorzieningen ten aanzien van lasten onder dwangsom om de huisvesting van arbeidsmigranten in een voormalige kazerne te staken en gestaakt te houden. De huisvesting van arbeidsmigranten gedurende een opleiding van 4 weken is niet in strijd met het bestemmingsplan en dus geen overtreding. De niet vergunde huisvesting van de overige arbeidsmigranten is dat wel. Na vaststelling van nieuw beleid door de raad is er niet langer sprake van concreet zicht op legalisatie. Ondanks gedoogbeslissingen slaagt een beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Bovendien zijn er, mede gelet op de ontvangen handhavingsverzoeken, ook geen andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. Wel is aannemelijk dat binnen de begunstigingstermijn niet aan de last kan worden voldaan en is de hoogte van de (maximale) dwangsom onvoldoende gemotiveerd. Volgt toewijzing van de verzoeken.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB/ROE 19/626, AWB/ROE 19/649 en AWB/ROE 19/650
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 maart 2019 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
  
  
    
      1PrismaWorx Uitzend B.V., te Stramproy, verzoekster
    (gemachtigde: mr. F.H.L. Vossen),
    
  
  
    
      2HQ Weert C.V., te Weert, verzoekster
    (gemachtigde: mr. A.D.A. Quaedvlieg),
    
    
      hierna gezamenlijk ook aan te duiden als verzoeksters,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert, verweerder
      (gemachtigde: mr. S. Chalh).
    
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
    
    
      
        
          
            [naam 1]
          , te [plaatsnaam] ,
      
      
        
          
            [naam 2]
          , te [plaatsnaam] ,
      
      
        
          
            [naam 3]
          , te [plaatsnaam] , 
      
      
        
          
            [naam 4]
          , te [plaatsnaam] , 
      
      
        
          
            [naam 5]
          , te [plaatsnaam] , 
      
      
        
          
            [naam 6]
          , te [plaatsnaam] , 
      
      
        
          
            [naam 7]
          , te [plaatsnaam] , en 
      
      
        
          
            [naam 8]
          , te [plaatsnaam] . 
      
    
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      Bij besluit van 27 december 2018 heeft verweerder 17 handhavingsverzoeken toegewezen (hierna: het handhavingsbesluit).
    
    
    
      Bij onderscheiden besluiten van 27 december 2018 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder verzoekster sub 1 respectievelijk verzoekster sub 2 een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Verzoeksters hebben tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter voorts verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummers AWB/ROE 19/626 en AWB/ROE 19/650).
    
    
    
      Verzoekster sub 2 heeft ook tegen het handhavingsbesluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht ter zake een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer AWB/ROE 19/649).
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting inzake de gevoegde verzoeken heeft plaatsgevonden op 21 maart 2019. Verzoekster sub 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 9] en is bijgestaan door haar gemachtigde. Verzoekster sub 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 10] en is bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 11] en is bijgestaan door zijn gemachtigde. Derde-partij sub e is verschenen. Namens derde-partij sub g is [naam 12] verschenen. Derde-partij sub h heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 13] en [naam 14] . Derde-partijen sub a, b, c en f zijn, met bericht van verhindering niet verschenen. Derde-partij sub d is niet verschenen.
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    1. De voorzieningenrechter gaat bij de beoordeling van de verzoeken uit van de volgende vaststaande feiten.
    
    2. Verzoekster sub 2 is eigenaar van (in elk geval) de gebouwen [*1*] , [*2*] en [*3*] , gelegen op het Horne Quartier aan de Kazernelaan 101 in Weert. Verzoekster sub 2 verhuurt deze gebouwen voor de duur van twee jaar vanaf 1 januari 2018 aan verzoekster sub 1. Verzoekster sub 1 gebruikt de gebouwen voor (onder meer) de huisvesting van (gemiddeld 65) arbeidsmigranten. 
    
    3. Op 23 april 2018 heeft verzoekster sub 1 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van 15 arbeidsmigranten in gebouw [*2*] (hierna: de expats). Bij besluit van 25 mei 2018 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Verzoekster sub 1 heeft daartegen bezwaar gemaakt, op welk bezwaar thans nog niet is beslist.
    
    4. Bij onderscheiden brieven van 25 mei 2018 heeft verweerder haar voornemen tot oplegging van een last onder bestuursdwang voor de overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan de Kazernelaan 101 aan verzoeksters bekend gemaakt. De huisvesting van arbeidsmigranten is namelijk in strijd met het vigerende bestemmingsplan. Verzoeksters hebben ieder een zienswijze ingediend. 
    
    5. Bij de brieven van 5 en 11 september 2018 heeft verweerder kenbaar gemaakt de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101 in Weert onder voorwaarden te gedogen tot 1 januari 2019. 
    
    6. In oktober 2018 heeft verweerder 69 verzoeken tot handhavend optreden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101 ontvangen. 
    
    7. Op 19 december 2018 is de Beleidsnota huisvesting arbeidsmigranten 2018 (hierna: de Beleidsnota) vastgesteld. In de Beleidsnota is de Kazernelaan 101 niet aangewezen als mogelijke locatie voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
    
    8. Bij het handhavingsbesluit van 27 december 2018 heeft verweerder 17 van de 69 handhavingsverzoeken ontvankelijk verklaard en toegewezen. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder verzoeksters vervolgens, onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,- per week met een maximum van € 300.000,-, gelast de huisvesting van arbeidsmigranten in de gebouwen [*1*] , [*2*] en [*3*] gelegen op het Horne Quartier aan de Kazernelaan 101 in Weert uiterlijk 1 maart 2019 te staken en gestaakt te houden. 
    
    9. Verzoeksters verzoeken de voorzieningenrechter om het handhavingsbesluit respectievelijk de bestreden besluiten te schorsen, dan wel een andere passende maatregel te treffen. 
    
  
  
    
      10De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    
      
        Formele vereisten
      
    
    11. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    12. De voorzieningenrechter concludeert dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan nu verzoeksters bezwaarschriften hebben ingediend tegen de besluiten ter zake waarvan een voorlopige voorziening wordt gevraagd en de rechtbank bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen. Met betrekking tot het tweede vereiste, te weten het spoedeisend belang, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
    
    13. Een voorlopige voorziening is naar haar aard een tijdelijke maatregel ten aanzien van de werking van het bestreden besluit, om zo de betrokkene in staat te stellen de uitkomst in zijn procedure over dat besluit af te wachten zonder onevenredig hard te worden getroffen door de gevolgen van de tussentijdse werking van dat besluit. De voorzieningenrechter treft alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. 
    
    14. Ten aanzien van het handhavingsbesluit valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in te zien dat er een onomkeerbare situatie dreigt of dat er andere redenen zijn waarom de uitkomst van de bezwaarprocedure niet kan worden afgewacht. Nu een spoedeisend belang bij de schorsing van het handhavingsbesluit ontbreekt, wordt het verzoek daartoe met zaaknummer AWB/ROE 19/649 reeds daarom afgewezen.
    
    15. Nu de verzoeken ten aanzien van de bestreden besluiten zijn ingediend om verbeurte van de dwangsommen te voorkomen, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten aanzien van die verzoeken, met zaaknummers AWB/ROE 19/626 en AWB/ROE 19/650, een spoedeisend belang aanwezig zodat deze verzoeken in het navolgende inhoudelijk worden beoordeeld.
    16. De beoordeling van een verzoek om een voorlopige voorziening vergt, als het spoedeisend belang niet (geheel) ontbreekt, in de regel een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en, voor zover aangewezen, een afweging van de betrokken belangen. Voor zover de daartoe in de onderhavige zaken uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van de bestreden besluiten wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing(en) op bezwaar of in de (eventuele) hoofdzaken. 
    
    
      
        Voornemen
      
    
    17. Verzoeksters hebben ter zitting aangevoerd dat verweerder de bestreden besluiten niet heeft kunnen nemen zonder eerst een (nieuw) voornemen daartoe kenbaar te maken. Nadat het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom per brief van 25 mei 2018 bekend is gemaakt, heeft verweerder immers een gedoogbesluit genomen met als titel ‘definitief besluit’. Daarmee heeft verweerder dit handhavingstraject afgerond. Met de bestreden besluiten is verweerder een nieuw handhavingstraject gestart en had verweerder een nieuw voornemen kenbaar moeten maken. 
    
    18. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, moet een bestuursorgaan voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
    19. Ingevolge artikel 4:11, aanhef en onder b, kan het bestuursorgaan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
    
    20. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder verzoeksters, gelet op artikel 4:11, eerste lid, van de Awb, niet opnieuw in de gelegenheid heeft hoeven stellen om een zienswijze naar voren te brengen. Nu de gedoogbeslissing een tijdelijke beslissing betreft, namelijk tot 1 januari 2019, is er geen sprake van een nieuw handhavingstraject. Bovendien is niet gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden ten aanzien waarvan verzoeksters niet reeds hun zienswijze naar voren hebben kunnen brengen.  
    
    
      
        Overtreding
      
    
    21. Op grond van het vigerende bestemmingsplan ‘Kazernelaan 101’ geldt de bestemming ‘Maatschappelijk’. De voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden zijn blijkens artikel 3.1.1 bestemd voor (voor zover relevant):
    a. Maatschappelijke, culturele, educatieve, medische, sociale, levensbeschouwelijke en/of religieuze doeleinden met de daarbij behorende voorzieningen;
    Onzelfstandig verblijf verband houdend met de hierboven genoemde functies.
    
    22. De voorzieningenrechter stelt, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:690), vast dat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met dit bestemmingsplan. Nu het huisvesten van arbeidsmigranten door verzoeksters in de gebouwen [*1*] , [*2*] en [*3*] plaatsvindt in strijd met het bestemmingsplan en zonder de daarvoor op grond van de Wabo benodigde omgevingsvergunning, is er sprake van een overtreding en is verweerder in beginsel bevoegd om daartegen handhavend op te treden. 
    
    23. Verzoekster sub 1 stelt zich op het standpunt dat er ten aanzien van de 15 expats die in gebouw [*2*] zijn gehuisvest, geen sprake is van een activiteit in strijd met het bestemmingsplan. De huisvesting van deze arbeidsmigranten houdt volgens verzoekster sub 1 direct verband met educatieve doeleinden. Het betreft arbeidsmigranten die maximaal 4 weken ter plaatse verblijven en gedurende die periode worden opgeleid om te gaan werken in een pluimveelaadploeg en/of in een pluimveeslachterij. De opleiding bestaat uit een theoriegedeelte en –examen, en een praktijkgedeelte en –examen. De door verzoekster sub 1 ter zake aangevraagde omgevingsvergunning is door verweerder ten onrechte afgewezen. Op het bezwaar van verzoekster sub 1 is door verweerder nog niet beslist. 
    
    24. De voorzieningenrechter volgt dit betoog en is voorshands van oordeel dat de huisvesting van de 15 expats in gebouw [*2*] niet in strijd is met het bestemmingsplan. Van belang is dat het begrip “educatieve doeleinden” in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Daarom moet worden aangesloten bij de betekenis daarvan in het normaal spraakgebruik. De definitie van "educatief" in Van Dale luidt: “opvoedend, vormend”. Gelet daarop kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet alleen theorieonderwijs, maar ook praktijkonderwijs, onder educatieve doeleinden worden begrepen. Het onzelfstandige verblijf van de expats houdt derhalve verband met educatieve doeleinden. Met verzoekster sub 1 is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit de woorden “verband houdend” in artikel 3.1.1, onder f, van het vigerende bestemmingsplan, blijkt dat er een verband moet zijn met – in dit geval – de educatieve doeleinden. Dat het onzelfstandig verblijf voor uitsluitend educatieve doeleinden is toegestaan, volgt niet uit de tekst van het bestemmingsplan. Nu de voorzieningenrechter niet is gebleken dat verzoekster sub 1 anderszins een omgevingsvergunning nodig heeft voor de huisvesting van de expats gedurende het opleidingstraject van 4 weken, is ten aanzien van deze expats geen sprake van een overtreding. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding om de verzoeken toe te wijzen, voor zover zij zien op de huisvesting van de expats gedurende het opleidingstraject van 4 weken.
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    25. Met de huisvesting van de arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101 zijn verzoeksters in overtreding en rust er op verweerder de beginselplicht tot handhaving over te gaan. Die beginselplicht houdt in dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    26. Verzoeksters betogen dat in dit geval sprake is van een concreet zicht op legalisatie, dan wel dat sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien. 
    
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    27. Met verzoeksters is de voorzieningenrechter eens dat er ten tijde van het afgeven van de gedoogbeslissingen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Uit de gedoogbeslissingen en de toelichting van verweerder ter zitting blijkt immers eenduidig dat verweerder de verwachting had dat er medio december nieuw beleid tot stand zou komen, op grond waarvan de huisvesting van arbeidsmigranten op de Kazernelaan 101 beleidsmatig zou passen en verzoeksters een omgevingsvergunning zouden kunnen aanvragen. In de beslissing op bezwaar tegen de gedoogbeslissing van 17 januari 2019, zoals overgelegd door derde-partij sub g, is door verweerder ook benoemd en onderbouwd dat er naar zijn oordeel ten tijde van het afgeven van de gedoogbeschikkingen binnen een redelijk korte termijn concreet zicht op legalisatie van de gedoogde activiteit bestond. 
    
    28. Vanaf de vaststelling van de Beleidsnota op 19 december 2018 bestaat echter niet langer meer een concreet zicht op legalisatie. Deze Beleidsnota biedt immers – tegen de eerdere verwachtingen in – geen ruimte om een omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te verlenen voor de huisvesting van arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101. Een omgevingsvergunning is overigens ook niet door verzoeksters aangevraagd. Nu er op de datum van de bestreden besluiten geen sprake meer was van een concreet zicht op legalisatie, heeft verweerder niet op deze grond kunnen afzien van handhaving.
    
    
      
        Belangenafweging
      
    
    29. Verzoeksters stellen voorop dat verweerder van handhaving zou moeten afzien, nu door verweerder het vertrouwen is gewekt dat de situatie aan de Kazernelaan 101 zou worden gelegaliseerd en dat verweerder van handhaving zou afzien. Verzoeksters wijzen op de gedoogbeslissingen van 5 en 11 september 2018 en doen een beroep op het vertrouwensbeginsel.
    
    30. De voorzieningenrechter stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De voorzieningenrechter verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9520.
    
  
  
    
      31In de gedoogbeslissingen heeft verweerder het volgende opgenomen:
    
    
      
        “
        Gedogen
      
      
        Verwacht wordt dat het nieuw te maken beleid inzake de huisvesting van arbeidsmigranten medio december 2018 door de raad wordt vastgesteld. Door dit nieuw te maken beleid zal de situatie aan de Kazernelaan 101 – na aanpassing aan de gestelde voorwaarden – beleidsmatig passen. 
      
    
    
    
      
        Wij hebben dan ook besloten om de tijdelijke huisvesting van de arbeidsmigranten in de gebouwen [*1*] , [*2*] en [*3*] (…) te gedogen tot uiterlijk 1 januari 2019. Na deze datum kunt u – onder de voorwaarden van het nieuw te maken beleid – een tijdelijke omgevingsvergunning of een omgevingsvergunning met de uitgebreide voorbereidingsprocedure aanvragen.
      
    
    
    
    
    
      
        Eigen risico
      
      
        Ten aanzien van het nieuw te maken beleid is nog niets concreet bekendgemaakt wat betreft tekst en inwerkingtreding. Pas op het moment dat het nieuwe beleid in werking is getreden, heeft u zekerheid over de voorwaarden onder welke u een omgevingsvergunning kunt verkrijgen. Tot die tijd wijzen wij u erop dat de gedoogde activiteiten geheel op eigen risico plaatsvinden.”
      
    
    
    32. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoeksters op basis van de gedoogbeslissingen in de veronderstelling verkeerden dat zij op basis van nieuw vast te stellen beleid een omgevingsvergunning zouden kunnen aanvragen ter legalisatie van de situatie aan de Kazernelaan 101. Dat ook verweerder daar vanuit ging blijkt uit de bewoordingen van de gedoogbeslissingen en ook ter zitting heeft verweerder bevestigd dat ten tijde van deze besluiten de verwachting bestond dat het nieuwe beleid als voornoemd zou worden vastgesteld. Daarmee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet tevens ondubbelzinnig toegezegd dat – bij het uitblijven van de legalisatie of anderszins – nimmer tot handhaving zou worden overgegaan. Van belang is dat de gedoogbeslissingen een beperkte duur hadden, namelijk tot 1 januari 2019. Die datum valt ongeveer samen met de datum waarop het nieuwe beleid werd verwacht en niet de datum waarop aan verzoeksters eventueel een vergunning zou kunnen worden verleend. Het nieuwe beleid zou niet door verweerder maar door de raad worden vastgesteld en verweerder heeft er in de gedoogbeslissingen expliciet op gewezen dat er ten aanzien van de tekst en inwerkingtreding van het nieuwe beleid nog niets bekend was gemaakt. Verzoeksters zouden voorts na vaststelling van het nieuwe beleid nog een vergunning moeten aanvragen en zijn er op gewezen dat het voortzetten van de gedoogde activiteit tot die tijd op eigen risico zou gebeuren. Hoewel de door verweerder gekozen bewoordingen niet in duidelijkheid uitblinken, hebben verzoeksters er gelet op het voorgaande niet op kunnen vertrouwen dat verweerder nimmer tot handhaving zou overgaan.
    
    33. De stelling van verzoekster sub 1 dat dat door verweerder ook anderszins is toegezegd dat er geen handhaving zou plaatsvinden totdat er een alternatieve locatie beschikbaar zou zijn is niet onderbouwd en kan derhalve evenmin tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel leiden. 
    
    34. Verzoeksters betogen verder dat de bestreden besluiten niet evenredig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel zijn. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de belangen van verzoeksters en van de arbeidsmigranten. Bovendien hanteert verweerder een te korte begunstigingstermijn en staat de hoogte van de (maximale) dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. 
    
    35. Ter zake het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel stelt de voorzieningenrechter voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de in het kader van bestuurlijke handhaving gegeven last, gezien de daaraan verbonden verstrekkende gevolgen, zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:41). Wanneer niet duidelijk uit de last kan worden afgeleid wanneer daaraan is voldaan, is de last in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Daarvan is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het onderhavige geval geen sprake. Verzoekster sub 1 betoogt dat de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is, nu de last zo is geformuleerd dat geen enkele vorm van huisvesting is toegestaan, hetgeen zich niet verhoudt tot het bestemmingsplan. Voor verzoeksters moet echter zonder meer duidelijk zijn dat de overtreding bestaat uit de huisvesting van arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101 en dat die huisvesting moet worden gestaakt om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake. Voor zover de gestelde onduidelijkheid ziet op de huisvesting van de expats, geldt dat onder 24 reeds is overwogen dat ten aanzien van de huisvesting die expats de verzoeken worden toegewezen. De voorzieningenrechter ziet daarin op zichzelf geen grond voor toewijzing van de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de arbeidsmigranten. 
    
    36. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat zich ook geen andere bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan verweerder geheel van handhaving zou moeten afzien. Verweerder heeft in redelijkheid groot belang kunnen hechten aan de beginselplicht tot handhaving, ter voorkoming van precedenten en ter bescherming van de kwaliteit van de leefomgeving. Dat geldt te meer, nu verweerder 17 ontvankelijke handhavingsverzoeken heeft ontvangen en bovendien bekend is dat omwonenden overlast ervaren door de arbeidsmigranten. Dat de klachten van de omwonenden niet worden veroorzaakt door de arbeidsmigranten, maar door de asielzoekers die tevens aan de Kazernelaan 101 zijn gehuisvest, hebben verzoeksters niet aannemelijk gemaakt. De voorzieningenrechter acht de door verzoeksters benoemde woonrechten van de arbeidsmigranten van belang, maar deze wegen niet zodanig zwaar dat verweerder daarom in redelijkheid van handhaving zou moeten afzien. Verweerder heeft daarbij in redelijkheid kunnen meewegen dat verzoeksters een risico hebben genomen door arbeidsmigranten te huisvesten in strijd met het bestemmingsplan en dat het primair de verantwoordelijkheid is van verzoeksters om voor alternatieve huisvesting te zorgen. Ook de financiële belangen van verzoeksters, die zien op onder meer de contractuele verplichtingen over en weer en de verplichtingen die zij hebben jegens opdrachtgevers, vormen geen grond om van handhaving af te zien. 
    
    37. Bij het bepalen van de begunstigingstermijn geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling als uitgangspunt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3126), overweegt de voorzieningenrechter dat daarbij slechts van belang is of verzoeksters binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last kunnen voldoen, en niet of zij dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kunnen doen. Gelet daarop is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat het huisvesten van nieuwe arbeidsmigranten na de datum van de bestreden besluiten voor rekening en risico van verzoeksters komt en dat de problemen die verzoeksters ondervinden bij het elders huisvesten van deze arbeidsmigranten niet kan leiden tot het oordeel dat de begunstigingstermijn te kort is. Dat geldt eveneens voor het betoog van verzoekster sub 1 dat zij, zoals gesteld ter zitting, mogelijk opdrachten verliest wanneer zij voor deze nieuwe arbeidsmigranten geen huisvesting beschikbaar heeft.
    
    38. Het voorgaande neemt niet weg dat verzoeksters op de datum van de bestreden besluiten ongeveer 40 arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101 hadden gehuisvest. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoeksters aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is om deze arbeidsmigranten binnen de begunstigingstermijn van twee maanden elders te huisvesten. De voorzieningenrechter acht daarbij relevant dat de arbeidsmigranten gemiddeld een jaar blijven. Het beëindigen van de huisvesting aan de Kazernelaan 101 door ‘natuurlijk verloop’, zoals verweerder voorstelt, komt de voorzieningenrechter binnen een periode van twee maanden niet reëel voor. Het huisvesten van de groep arbeidsmigranten op een nieuwe grootschalige locatie is thans voorts niet mogelijk. De beperkte mogelijkheden die op grond van de Beleidsnota worden geboden, zijn nog niet benut. Verzoeksters hebben wel diverse aanvragen ingediend, maar daarop is door verweerder nog niet beslist. Tot slot geldt dat huisvesting van arbeidsmigranten in reguliere woningen aan regels is gebonden en dat verzoeksters onweersproken hebben gesteld dat er in Weert en omgeving thans een nijpend tekort is aan deze reguliere woningen. Gelet daarop is het voor verzoeksters naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet mogelijk om binnen de begunstigingstermijn aan de opgelegde last te voldoen. 
    
    39. Voorts is naar het oordeel van de voorzieningenrechter de hoogte van de (maximale) dwangsom door verweerder onvoldoende gemotiveerd. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    40. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de hoogte van de dwangsom niet – zoals in de bestreden besluiten is opgenomen – is gerelateerd aan de huurkosten, maar aan de huuropbrengsten. Verweerder heeft berekend dat verzoekster sub 1 ongeveer € 30.000,- per jaar winst maakt op de huisvesting van arbeidsmigranten aan de Kazernelaan 101, en dat dit bedrag tot uitgangspunt is genomen voor de dwangsom per week. Nu verweerder deze motivering niet in de bestreden besluiten heeft vermeld, zijn deze besluiten op dit punt reeds hierom onvoldoende gemotiveerd.
    
    41. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat ook de ter zitting verstrekte motivering de vaststelling van een dwangsom van € 30.000,- per week, met een maximum van € 300.000,-, niet kan dragen. Allereerst is van belang is dat verweerder bij de berekening van het financiële voordeel van verzoekster sub 1, de huuropbrengsten die de huisvesting van de 15 expats – waarbij naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake is van een overtreding – genereert zijn meegeteld. Hoewel verweerder de hoogte van de dwangsom in redelijkheid kan vaststellen op een bedrag hoger dan het financiële voordeel, om te bewerkstellingen dat er van de dwangsom een voldoende prikkel uitgaat om de overtreding te beëindigen, heeft verweerder niet gemotiveerd waarom in het onderhavige geval een maximale dwangsom ter hoogte van tien maal het financiële voordeel per jaar gerechtvaardigd is. Te meer, nu verweerder deze dwangsom aan beide verzoeksters afzonderlijk heeft opgelegd.
    
    42. Gelet op het voorgaande komen de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening voor toewijzing in aanmerking.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    43. De voorzieningenrechter wijst het verzoek inzake het handhavingsbesluit met zaaknummer AWB/ROE 19/649 af. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken ter zake de bestreden besluiten met zaaknummers AWB/ROE 19/626 en AWB/ROE 19/650 toe en treft de voorlopige voorziening dat de bestreden besluiten zijn geschorst met ingang van 1 maart 2019 tot zes weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar.
    
    44. Omdat de voorzieningenrechter twee verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De voorzieningenrechter zal voorts verweerder veroordelen in de door verzoeksters redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- per verzoekster (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. 
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening met zaaknummer AWB/ROE 19/649 af;
    - schorst de bestreden besluiten vanaf 1 maart 2019 tot zes weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar;
    
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan verzoekster sub 1 te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster sub 1 tot een bedrag van € 1.024,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan verzoekster sub 2 te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster sub 2 tot een bedrag van € 1.024,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van M.B.G. Cox-Vorage, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2019.
      De griffier is buiten staat deze uitspraak mee te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      voorzieningenrechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.