ECLI:NL:RVS:2024:5126, Raad van State, 11-12-2024, 202000913/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland een dwangsom van € 200.000 ingevorderd bij GEM Bloemendalerpolder. GEM ontwikkelt de Bloemendalerpolder gelegen tussen Muiden en Weesp. Daar wordt de nieuwe woonwijk "Weespersluis" met 2750 woningen en bijbehorende voorzieningen en ontsluitingen gerealiseerd. Ten behoeve van de bouw van de woonwijk zijn meerdere ontheffingen op grond van de Wnb verleend. GEM heeft op grond van de ontheffing van 28 augustus 2017 beschermde diersoorten (onder meer heikikkers, rugstreeppadden en platte schijfhorens) afgevangen en faunaschermen geplaatst om te voorkomen dat de amfibieën konden terugkeren ter plaatse van fase 1A, de uitbreiding van de schoollocatie.

202000913/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Stichting Flora & Fauna bescherming Weesp (hierna: de stichting), gevestigd in Weesp, gemeente Amsterdam,
    2.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 30 december 2019 in zaak nr. 18/4479 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college een dwangsom van € 200.000 ingevorderd bij GEM Bloemendalerpolder (hierna: GEM).
    Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft het college het door GEM daartegen gerichte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, maar de invordering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 30 december 2019 heeft de rechtbank het door GEM daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 9 april 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en de stichting hoger beroep ingesteld.
    GEM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college, GEM en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 4 oktober 2024, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door [persoon], het college, vertegenwoordigd door mr. F. Sassen, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag zijn verschenen.
    Verder is op de zitting GEM, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    INLEIDING, VOORGESCHIEDENIS EN BESLUITEN
    1.       GEM ontwikkelt de Bloemendalerpolder gelegen tussen Muiden en Weesp. Daar wordt de nieuwe woonwijk "Weespersluis" met 2750 woningen en bijbehorende voorzieningen en ontsluitingen gerealiseerd. Ten behoeve van de bouw van de woonwijk zijn meerdere ontheffingen op grond van de Wnb verleend.
    Verleende ontheffingen
    1.1.    Op grond van de ontheffing van 21 augustus 2015 mag GEM voortplantingsplaatsen en rust- en verblijfsplaatsen van de heikikker en de rugstreeppad verstoren en exemplaren van deze soorten afvangen en uitzetten in het compensatiegebied. Deze ontheffing geldt voor het gebied aangeduid als fase 1 van het woningbouwproject. Hieronder valt ook het gebied bekend bij partijen als de schoollocatie.
    De ontheffing van 28 augustus 2017 is verleend voor fases 1B2, 2A1, 4A en fase 1A voor onder meer de uitbreiding van de schoollocatie. Deze ontheffing ziet op het vangen, opzettelijk verstoren, het onder zich hebben, vervoeren en uitzetten van de heikikker en de rugstreeppad en was geldig tot en met 30 oktober 2017.
    De ontheffing van 1 november 2017 ziet op fase 2 en is verleend voor het vangen, opzettelijk verstoren en uitzetten van de heikikker en de rugstreeppad.
    2.       GEM heeft op grond van de ontheffing van 28 augustus 2017 beschermde diersoorten (onder meer heikikkers, rugstreeppadden en platte schijfhorens) afgevangen en faunaschermen geplaatst om te voorkomen dat de amfibieën konden terugkeren ter plaatse van fase 1A, de uitbreiding van de schoollocatie. Op de zitting bij de rechtbank is vastgesteld dat het daarbij ging om een L-vormige strook grond en sloot grenzend aan de schoollocatie in het gebied dat in de ontheffing van 28 augustus 2017 was aangeduid als fase 1. In maart 2018 heeft GEM in de L-vorm aan de noord- en oostkant van de schoollocatie zand gestort. Het betreft een strook grond van enkele meters breed. Verder is de sloot aan de oostzijde van de schoollocatie gedempt. Deze werkzaamheden werden uitgevoerd op een stuk grond dat onder de op 30 oktober 2017 geëxpireerde ontheffing van 28 augustus 2017, maar niet onder de ontheffing van 1 november 2017 viel. Dit komt doordat in die laatste ontheffing niet alle gronden waren inbegrepen die nodig waren voor de uitbreiding van de schoollocatie en die wel in de ontheffing van 28 augustus 2017 zaten, te weten de L-vormige strook grond en sloot om de schoollocatie. Ook dit is op de zitting bij de rechtbank vastgesteld.
    Op 21 en 23 maart 2018 heeft een toezichthouder geconstateerd dat in het plangebied de sloot is gedempt en een perceel veenweidegebied in de L-vorm is voorbelast met zand.
    Last onder dwangsom 6 juni 2017
    3.       Op 6 juni 2017 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van eerder geconstateerde overtredingen te voorkomen. Op 29 mei 2017 is door een toezichthouder geconstateerd dat zand wordt verplaatst met vrachtwagens en kranen en dat een ruim groter gebied dan waarvoor in fase 1 een ontheffing is verleend, was bedekt met zand en was voorzien van buizen. Door uitgevoerde werkzaamheden zijn rugstreeppadden gevangen en verplaatst en zijn deze dieren opzettelijk verstoord en hun voortplantingsplaatsen en rustplaatsen beschadigd of vernield. Dit is een overtreding van artikel 3.5, eerste, tweede en vierde lid van de Wnb. Door GEM is onvoldoende zorg in acht genomen voor de in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving. Dit is een overtreding van artikel 1.11, eerste lid, van de Wnb, zo staat in het besluit.
    In de last onder dwangsom wordt GEM gelast om "geen werkzaamheden in de Bloemendalerpolder buiten het gebied waarvoor ontheffing is verleend (fase 1) uit te voeren tot u in het bezit bent van een geldige ontheffing in het kader van de Wnb of van een schriftelijke verklaring van ons dat een ontheffing in het kader van de Wnb niet noodzakelijk is om herhaaldelijke overtreding van artikel 3.5, eerste-, tweede-, en vierde lid en artikel 1.11 van de Wnb te voorkomen." Indien wordt geconstateerd dat niet aan deze last wordt voldaan, is GEM aan de provincie een dwangsom verschuldigd van € 200.000 per geconstateerde overtreding. Het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, bedraagt € 1.000.000.
    Besluiten van 9 april 2018 en 1 oktober 2018
    4.       In het besluit van 9 april 2018 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom wegens overtreding van de op 6 juni 2017 opgelegde last onder dwangsom. Door de toezichthouder is op 21 en 23 maart 2018 geconstateerd dat een sloot is gedempt en een perceel veenweidegebied is voorbelast met zand op de gronden die bekend staan als "fase 1A uitbreiding schoollocatie" zonder dat daarvoor een ontheffing was verleend of een verklaring was gevraagd dat geen ontheffing noodzakelijk was. Er is een bedrag van € 200.000 verbeurd.
    4.1.    In het besluit van 1 oktober 2018 heeft het college de invordering, met een aangepaste motivering, gehandhaafd. Het bezwaar is gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat, doordat de sloot is gedempt, het college niet meer kan bewijzen dat de sloot geschikt was als rust- en voortplantingsplaats voor de platte schijfhoren. Omdat het college niet kan bewijzen dat sprake is van een overtreding wat betreft de werkzaamheden in de watergang, worden deze werkzaamheden niet ten grondslag gelegd aan de invorderingsbeschikking.
    AANGEVALLEN UITSPRAAK
    5.       In overweging 4 van de uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij zich voor de vraag gesteld ziet of de last is overtreden. Het college is alleen bevoegd om handhavend op te treden voor zover sprake is van een met de Wnb strijdig handelen. De last kan dus alleen maar zien op overtredingen van de wet. Om deze reden laat de rechtbank de last, voor zover daarin is bepaald dat werkzaamheden zijn verboden zonder dat over een verklaring van het college wordt beschikt dat een ontheffing niet is vereist, buiten beschouwing. In de Wnb is een dergelijke verklaring niet voorgeschreven, zo overweegt de rechtbank.
    De vraag die volgens de rechtbank voorligt, is of GEM door het uitvoeren van de onder 4 genoemde werkzaamheden in strijd heeft gehandeld met artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb. Als GEM die bepaling heeft overtreden, dan is ook de last overtreden en is dus de dwangsom verbeurd. Op grond van bovenstaande bepaling is het verboden om voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de heikikker en rugstreeppad te beschadigen of te vernielen.
    5.1.    De rechtbank is in overweging 6.3 tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een overtreding van artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb, omdat in maart 2018 de locaties waar de werkzaamheden werden verricht, geen rust- of voortplantingsplaatsen (meer) waren voor de heikikker en rugstreeppad. Volgens de rechtbank waren de exemplaren al afgevangen op grond van de ontheffing van 28 augustus 2017. Door het afvangen fungeerde het gebied niet (meer) als rust- of voortplantingsplaats. Ook was het volgens de rechtbank niet de bedoeling dat de gronden nog zouden fungeren als rust- of voortplantingsplaats, want de gronden zouden worden bebouwd. Gelet hierop is volgens de rechtbank de dwangsom ten onrechte ingevorderd.
    HOGER BEROEPEN
    Hoger beroep stichting en college
    6.       De stichting en het college betogen dat de rechtbank te ver is gegaan in haar beoordeling of de last is overtreden. Volgens de stichting en het college had de beoordeling zich moeten beperken tot de bewoordingen van de last en is de rechtbank, door te overwegen dat de last alleen kan worden overtreden wanneer de Wnb wordt overtreden, te ver gegaan. Volgens de stichting en het college had de toetsing van de rechtbank zich moeten beperken tot de vraag of de last is overtreden, zoals deze is opgelegd en daardoor de dwangsom is verbeurd.
    6.1.    De Afdeling begrijpt de uitspraak van de rechtbank zo dat zij invulling heeft willen geven aan de last onder dwangsom door te overwegen dat de last alleen kan zijn overtreden, als de werkzaamheden ook een overtreding van artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb zijn.
    Maar in de last onder dwangsom is bepaald dat het verboden is om werkzaamheden uit te voeren in de Bloemendalerpolder buiten het gebied waarvoor de ontheffing (fase 1) is verleend, zonder ontheffing of verklaring van het bevoegd gezag dat geen ontheffing nodig is. Partijen zijn het erover eens dat de onder 4 genoemde werkzaamheden hebben plaatsgevonden in de Bloemendalerpolder en dat de werkzaamheden niet onder de ontheffing van 1 november 2017 vielen. Ook zijn partijen het erover eens dat GEM geen ontheffing of verklaring heeft verkregen van het bevoegd gezag dat geen ontheffing nodig is. Gelet op het bovenstaande is de last overtreden. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het niet nodig is om te beoordelen of de Wnb is overtreden om vast te kunnen stellen of de last is overtreden. Uit de bovenstaande feiten volgt namelijk al dat de last is overtreden.
    De betogen slagen.
    Conclusie hoger beroepen
    7.       Gelet op wat is overwogen onder 6.1 zijn de hoger beroepen van het college en de stichting gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de gronden van het beroep van GEM, die de rechtbank niet behandeld heeft, beoordelen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    9.       De griffier van de Raad van State zal aan de stichting met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Van het college wordt geen griffierecht geheven.
    BEROEPSGRONDEN GEM
    Hoogte dwangsom onevenredig
    10.     GEM betoogt dat op grond van artikel 3:2 en 3:4 van de Awb bij invordering van de bedragen rekening gehouden moet worden met alle relevante omstandigheden. GEM verwijst ook naar de conclusie van 4 april 2018 van advocaat-generaal Wattel hierover (ECLI:NL:RVS:2018:1152). In dit geval zijn de bijzondere omstandigheden volgens GEM:
    - De bij de ontheffing behorende tekening was onduidelijk of te globaal om goed te kunnen zien welke gronden onder de ontheffing vielen en welke gronden niet. Ook het college ging ervanuit dat de gronden binnen de ontheffing van 1 november 2017 vielen;
    - GEM heeft niet-verwijtbaar gehandeld;
    - Er is sprake van excessief formalisme door het college, omdat geen schade is ontstaan aan de natuur. Er is gewerkt als ware er een ontheffing verleend, omdat GEM in de veronderstelling was dat de gronden onder de ontheffing van 1 november 2017 vielen;
    - De last is onduidelijk;
    - Gelet op de relatief kleine overtreding gezien het grotere geheel van het project en de moeite en maatregelen die GEM neemt om het project conform de Wnb te realiseren, is een invordering van € 200.000 euro onevenredig;
    - In het besluit op bezwaar is door het college erkend dat niet meer te bewijzen is dat er bij het dempen opzettelijk platte schijfhorens zijn gedood;
    10.1.  Het college kan zich niet vinden in de stelling van GEM dat het college ook in de veronderstelling was dat het veenweidegebied onder de ontheffing van 1 november 2017 viel. De kaarten die als bijlage bij de ontheffing zijn gevoegd, zijn door GEM aangeleverd bij de aanvragen. In de aanvraag voor de ontheffing van1 november 2017 zijn de percelen duidelijk in kaart gebracht.
    Voor zover GEM betoogt dat de last onduidelijk is, had het in de rede gelegen om daartegen bezwaar te maken. Dit is niet gedaan, zo stelt het college.
    Wat betreft het betoog dat de overtreding niet opzettelijk of verwijtbaar is begaan, stelt het college zich op het standpunt dat dit ook niet aan de invordering ten grondslag ligt.
    Het college acht de hoogte van de dwangsom in verhouding tot de overtreding evenredig. Het gaat weliswaar om een klein stuk oppervlakte in relatie tot het hele projectgebied, maar het voorbelasten van deze gronden was noodzakelijk om tijdig het hele bouwterrein van de nieuwe schoollocatie op te kunnen leveren en het begaan van de overtredingen in plaats van te wachten op de ontheffing heeft GEM dan ook financieel voordeel opgeleverd. Daarbij gaat het over het doden, beschadigen of vernietigen van Europeesrechtelijk beschermde soorten en hun rust- en voortplantingsplaatsen.
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat de overtreding voor de werkzaamheden aan de watergang een tweede overtreding zou zijn geweest en dus zou hebben geleid tot nog een verbeuring van de last onder dwangsom. De overtreding waarvoor is ingevorderd, ziet op het uitvoeren van werkzaamheden die de rust- en voortplantingsplaatsen van de heikikker en rugstreeppad hebben beschadigd of vernietigd. Per geconstateerde overtreding bedraagt de dwangsom € 200.000.
    10.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968), moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    11.     De Afdeling ziet in de door GEM aangevoerde punten geen grond voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering.
    Alleen het feit dat volgens GEM de last onduidelijk is, is onvoldoende om de hoogte van de dwangsom te matigen. Het had namelijk op de weg van GEM gelegen om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de last, als zij deze onduidelijk vond. Ook de stelling dat de tekening bij de ontheffing van 1 november 2017 onduidelijk is, is hiervoor onvoldoende. Ook in dit geval had het op de weg gelegen van GEM om zich, voorafgaand aan de werkzaamheden, te vergewissen van de grenzen van de ontheffing, als zij deze onduidelijk vond.
    Alleen het feit dat GEM niet-verwijtbaar zou hebben gehandeld en de werkzaamheden zou hebben uitgevoerd als ware een ontheffing verleend, is onvoldoende om te oordelen dat het college excessief formeel is geweest door een verbeurde dwangsom in te vorderen. Het college heeft zich niet op een procedureel punt excessief formeel opgesteld, maar een van rechtswege verbeurde dwangsom ingevorderd na een overtreding van die last te hebben geconstateerd.
    Wat betreft het betoog over de geringe oppervlakte waarop de overtreding heeft plaatsgevonden in relatie tot het grotere project, kan de Afdeling zich in dit geval vinden in het standpunt van het college dat de geringe oppervlakte er niet aan in de weg staat dat er voordeel kan zijn behaald door GEM. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat de heikikker en rugstreeppad Europeesrechtelijk beschermde soorten zijn.   Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    12.     Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van GEM alsnog ongegrond verklaren.
    OVERSCHRIJDING REDELIJKE TERMIJN
    13.     De stichting heeft bij brief van 22 september 2024 verzocht om vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    13.1.  De Afdeling komt tot de conclusie dat het bovenstaande verzoek moet worden toegewezen. Zij geeft hierna aan hoe zij tot dat oordeel komt en tot welke schadevergoeding dat leidt.
    13.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
    13.3.  De stichting is vanaf de bezwaarfase betrokken bij de procedure als derde-belanghebbende. Het college heeft het bezwaarschrift van GEM tegen het besluit strekkende tot het invorderen van een verbeurde dwangsom ontvangen op 2 mei 2018. Vanaf de ontvangst van het bezwaar tot aan de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2024 zijn in totaal zes jaar en zeven maanden en negen dagen verstreken. Dat is een overschrijding van twee jaar en zeven maanden en negen dagen.
    13.4.  De behandeling van het bezwaarschrift heeft van 2 mei 2018 tot en met 1 oktober 2018 geduurd. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur voor de bezwaarfase niet is overschreden. De behandeling van het beroep door de rechtbank heeft van 22 oktober 2018 tot en met 30 december 2019 in beslag genomen. Dat betekent dat geen sprake is van een overschrijding van de termijn. De overschrijding van de redelijke termijn is in dit geval geheel toe te rekenen aan de Afdeling.
    13.5.  Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan de stichting toe te kennen bedrag € 3.000,00.
    Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties), die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn van de Afdeling moet betalen. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot een schadevergoeding van in totaal € 3.000,00.
    13.6.  De Staat hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de aangevallen uitspraak;
    III.      verklaart het beroep van GEM Bloemendalerpolder ongegrond;
    IV.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van € 3.000,00;
    V.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan de stichting Flora en fauna bescherming Weesp het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, mr. H. Benek en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzitter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    932