ECLI:NL:RBOBR:2018:540, Rechtbank Oost-Brabant, 07-02-2018, C/01/317617 / HA ZA 17-114
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De gemeente heeft een professionele rechtshulpverlener, die een ambtelijk medewerker twee keer voor ‘pias’ had uitgemaakt tijdens een ambtelijke hoorzitting in het gemeentehuis, maatregelen opgelegd. De gemeente heeft onrechtmatig gehandeld jegens deze rechtshulpverlener door maatregelen op te leggen die in strijd zijn met het agressieprotocol van de gemeente. Bovendien zijn de opgelegde maatregelen onevenredig zwaar in verhouding tot de ernst van het normoverschrijdende gedrag.

vonnis
      
        RECHTBANK OOST-BRABANT
      
    
    
    
      Civiel Recht
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/01/317617 / HA ZA 17-114
    
    
    
      
        Vonnis van 7 februari 2018
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiseres]
        ,
      wonende te [woonplaats] ,
      eiseres,
      advocaat mr. A.M. Engelen te Velp Nb,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE BOXMEER,
      zetelend te Boxmeer, gemeente Boxmeer,
      gedaagde,
      advocaat mr. T.E.P.A. Lam te Nijmegen.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna [eiseres] en de gemeente genoemd worden.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding, tevens houdende de incidentele vordering tot het treffen van een voorlopige voorziening, met producties, van 27 januari 2017
        
        
          de conclusie van antwoord in incident tevens conclusie van antwoord in hoofdzaak,
        
        
          het vonnis in incident van 5 april 2017,
        
        
          het tussenvonnis van 3 mei 2017, waarbij een comparitie van partijen is bepaald,
        
        
          het proces-verbaal van comparitie van partijen van 24 oktober 2017 en de brief van 8 november 2017 met opmerkingen over het proces-verbaal van de zijde van [eiseres] .
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1.
      
        [eiseres] drijft een eenmanszaak. Zij staat mensen met een kleine beurs bij in het kader van juridische advisering en vertegenwoordiging. De heer [naam 1] maakt al enige jaren gebruik van de diensten van [eiseres] . [naam 1] heeft sinds 2005 in toenemende mate contact gezocht met de gemeente en klachten geuit. 
      
    
    
      2.2.
      Op 1 november 2016 heeft er een ambtelijke hoorzitting plaatsgevonden in het gemeentehuis waarbij de bezwaren van [naam 1] zijn behandeld tegen een besluit om zijn verzoek om bijzondere bijstand niet in behandeling te nemen. [eiseres] heeft [naam 1] tijdens die hoorzitting bijgestaan. [naam 2] , een ambtenaar van de gemeente, heeft de hoorzitting voorgezeten. Tijdens de hoorzitting is een discussie ontstaat tussen [eiseres] en [naam 2] over de wijze van ambtelijk horen door de gemeente.  [eiseres] heeft [naam 2] op de hoorzitting twee keer ‘pias’ genoemd.
      
    
    
      2.3.
      
        Naar aanleiding van het voorval op de hoorzitting heeft de gemeente bij brief van 
        1 november 2016 (prod. 4 dagvaarding) aan [eiseres] medegedeeld dat met voornoemde uitspraak de norm is overschreden en de integriteit van de medewerker is aangetast. 
        Van [eiseres] wordt verwacht dat zij een verklaring ondertekent om de verdere dienstverlening jegens haar en haar cliënt te waarborgen, en dat zij haar uitspraak terugneemt en excuses aanbiedt. 
        De door [eiseres] te ondertekenen verklaring luidt als volgt:
        ‘Ik (…) verklaar dat ik niets zal doen of nalaten waardoor het welzijn van ambtenaren of bestuurders van de gemeente Boxmeer in gevaar komt. Ik respecteer de omgangsnormen die door de medewerkers en bestuurders van de gemeente Boxmeer worden gehanteerd. Ik besef dat het niet nakomen van deze garantie ernstige twijfel over mijn betrouwbaarheid oproept. Ik besef dat het gevolg hiervan kan zijn dat de gemeente bij twijfel zwaarder gewicht toekent aan het welzijn van ambtenaren of bestuurders dan aan mijn burgerbelangen. Dit kan betekenen dat dienstverlening aan mij achterwege blijft als gevreesd moet worden voor het welzijn van ambtenaren of bestuurders van de gemeente Boxmeer.’
      
      
    
    
      2.4.
      Op 8 november 2016 heeft [eiseres] voor een andere zaak een hoorzitting van de externe bezwarencommissie in het gemeentehuis bijgewoond, waarbij ook de heer [naam 2] aanwezig was als secretaris van die commissie. [eiseres] heeft bij die gelegenheid haar excuses niet aan [naam 2] aangeboden. 
      
    
    
      2.5.
      
        
          [eiseres] is op 15 november 2016 in het gemeentehuis geweest voor een andere kwestie. Zij is toen door een ambtenaar, de heer [naam 3] , op de brief van 
        1 november 2016 aangesproken. [eiseres] heeft geweigerd om aan het door de gemeente geëiste te voldoen, waarna zij het gemeentehuis heeft moeten verlaten.
      
      
    
    
      2.6.
      
        De gemeente heeft [eiseres] bij brief van 15 november 2016 onder meer het volgende medegedeeld: 
        ‘Uw herhaalde uitspraak naar onze medewerker met de betiteling ‘Pias’ vatten wij op als een vorm van intimidatie en vinden wij zeer neerbuigend. Uw weigering om dit te corrigeren nemen wij u zeer kwalijk en vatten wij op als een ernstige vorm van intimidatie, belediging en agressie richting onze medewerker’
        (…)
        In uw belang van integere dienstverlening en met het oog op het welzijn van onze medewerkers en bestuurders hebben wij het besluit genomen om u voor onbepaalde tijd, de toegang tot onze lokalen te ontzeggen. Wij baseren ons daarbij op de mogelijkheid om mensen die de orde ernstig hebben verstoord, de toegang tot onze lokalen te weigeren. Wij accepteren het door u getoonde gedrag dus niet en ontzeggen u daarom de toegang tot het gemeentehuis. Eveneens wordt de directe dienstverlening aan u voor onbepaalde tijd opgeschort. We willen onze medewerkers en bestuurders vrijwaren van directe contacten met u, zodat ze gelegenheid hebben om afstand te nemen van de agressieve toon en intimiderende houding waarop u hen bejegent. Het is aan u om uw gedrag tegenover ons te corrigeren. 
        Om uw burgerrechten geen geweld aan te doen kunt u iemand schriftelijk machtigen om in de komende tijd namens u contacten met de gemeente te onderhouden (…)
      
      
      
        U kunt een afspraak maken voor een persoonlijk gesprek met dhr. [naam 3] en dhr. [naam 4] . Wij vragen u om bijgaande garantieverklaring te ondertekenen en bij de afspraak te overhandigen. Wij verlangen van u dat u in een persoonlijk schrijven uw excuses maakt aan onze medewerker en dit schrijven bij deze afspraak te overhandigen.
        Deze garantieverklaring en de persoonlijke brief zijn voor onze beoordeling of het toegangsverbod kan worden opgeheven en de reguliere dienstverlening aan u kan worden hersteld.
      
      
      
        Om de belangen van uw cliënt, de heer [naam 1] , niet te schaden wordt aan u éénmalig de gelegenheid geboden om het nog te plannen gesprek met de klachtencommissie bij te wonen.’
      
      
    
    
      2.7.
      Bij brief van 1 december 2016 heeft de gemachtigde van [eiseres] de gemeente gesommeerd om de maatregelen per direct op te heffen en opgehouden te houden. Tevens is de gemeente aansprakelijk gesteld voor alle door [eiseres] geleden en nog te lijden schade.
      
    
    
      2.8.
      
        Naar aanleiding van de brief van 1 december 2016 heeft er op 12 december 2016 een gesprek plaatsgevonden in het gemeentehuis. Bij dit gesprek waren aanwezig [eiseres] en haar gemachtigde en namens de gemeente de heer [naam 3] en de heer [naam 5] . 
        Van de zijde van [eiseres] is aangegeven dat zij bereid is om haar excuses te maken, onder de voorwaarde dat per direct de maatregelen zouden worden ingetrokken en [eiseres] financieel gecompenseerd zou worden voor de door haar tot dan toe geleden schade. 
      
      
    
    
      2.9.
      
        Bij email van 13 december 2016 heeft de heer [naam 5] aan [eiseres] medegedeeld dat de besluitvorming over het al dan niet intrekken van de maatregel niet eerder kan plaatsvinden dan 20 december 2016 en dat de maatregel, in afwachting op nadere besluitvorming van het college van burgemeesters en wethouders daarover, zal worden opgeschort.  
        Op 20 december 2016 heeft het college van burgemeesters en wethouders besloten de maatregel niet in te trekken.
      
      
    
    
      2.10.
      Bij tussenvonnis van 5 april 2017 is de incidentele vordering van [eiseres] tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen. In overeenstemming met dit vonnis  zijn de bij brief van 15 november 2016 aan [eiseres] opgelegde maatregelen voor de duur van het geding opgeschort.
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
      3.1.
      
        [eiseres] vordert  samengevat - 
      
        
          een veroordeling van de gemeente om binnen twee dagen na dit vonnis de bij brief van 15 november 2016 aan [eiseres] opgelegde maatregelen op te heffen en opgeheven te houden, met veroordeling van de gemeente tot verbeurte van een dwangsom,
        
        
          een verklaring voor recht dat de gemeente volledig aansprakelijk is voor de schade die [eiseres] geleden heeft en nog zal lijden ten gevolge van de in de brief van 15 november 2016 genoemde maatregelen,
        
        
          een veroordeling van de gemeente tot vergoeding van de door [eiseres] geleden en nog te lijden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
        
      
      met veroordeling van de gemeente in de proceskosten.
      
    
    
      3.2.
      
        De gemeente voert verweer. 
        De gemeente betwist dat zij onrechtmatig heeft gehandeld door de maatregelen te nemen. De rechtmatigheid van de opgelegde maatregelen moet worden beoordeeld in de context van de omstandigheden.
        De gemeente heeft het gebruik van het woord pias hoog opgenomen, omdat [eiseres] professionele rechtshulpverlener is en de gemeente al jarenlang alles in het werk stelt om de verhoudingen met [naam 1] te normaliseren. De handelswijze van [eiseres] draagt daar niet aan bij en werkt zelfs averechts, nu de klachten sinds december 2016 zijn toegenomen. [eiseres] heeft zich van meet af aan denigrerend en minachtend dan wel oneerbiedig neerbuigend en kleinerend uitgelaten naar medewerkers van de gemeente. 
        
          [naam 2] is op 1 november 2016 door [eiseres] twee keer uitgemaakt voor ‘pias’, terwijl [naam 2] zich tijdens de hoorzitting rustig en fatsoenlijk heeft opgesteld. In het contact waarin het woord pias werd gebruikt, heeft dat woord een negatieve betekenis. Hiermee heeft [eiseres] de integriteit en onafhankelijkheid van [naam 2] in twijfel getrokken. Het opleggen van de maatregelen is tegen deze achtergrond wel in lijn met het agressieprotocol. De gemeente heeft in lijn met het agressieprotocol en de algemeen geldende fatsoensnormen van [eiseres] verlangd dat zij haar excuses aan zou bieden en zich door ondertekening van de verklaring zou conformeren aan de gedragsregels van de gemeente. [eiseres] heeft bij herhaling geweigerd om hier uitvoering aan te geven. 
        De gemeente betwist de schade. De juridische kosten komen op grond van artikel 6:96 lid 2 BW en artikel 241 Rv niet zonder meer voor vergoeding in aanneming. De emotionele schade komt op grond van artikel 6:106 BW niet zonder meer voor vergoeding in aanmerking. Voor zover bekend staat [eiseres] slechts één andere burger bij in geschillen jegens de gemeente. De gemeente heeft steeds voor ontheffing van de maatregelen gezorgd, zodat [eiseres] haar cliënten heeft kunnen bijstaan. Daarnaast heeft [eiseres] zelf de publiciteit opgezocht, zodat sprake is van eigen schuld. 
      
      
    
    
      3.3.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
      4.1.
      De vraag die in deze procedure centraal staat, is de vraag of de gemeente jegens [eiseres] onrechtmatig heeft gehandeld door het opleggen van de in de brief van 15 november 2016 genoemde maatregelen. Deze maatregelen houden kort gezegd in 1) dat [eiseres] voor onbepaalde tijd de toegang wordt ontzegd tot het gemeentehuis én 2) dat de dienstverlening aan [eiseres] voor onbepaalde tijd wordt opgeschort. De gemeente heeft deze maatregelen getroffen als eigenaar van het gemeentehuis en als verantwoordelijke voor de dienstverlening door de gemeente. De maatregelen zijn een reactie op gedrag dat in de ogen van de gemeente agressief was. Burgemeester en wethouders van de gemeente hebben een agressieprotocol vastgesteld waarin zij het gemeentelijke beleid weergeven ten aanzien van agressie en andere ordeverstoringen. De gemeente is uit een oogpunt van rechtszekerheid verplicht om overeenkomstig dit agressieprotocol te handelen. Daarom moet de vraag worden beantwoord of het opleggen van deze maatregelen in overeenstemming is met het agressieprotocol.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat van een professionele rechtshulpverlener, die optreedt namens een burger, verwacht mag worden dat die zich fatsoenlijk en professioneel opstelt. Niet in geschil is dat [eiseres] de heer [naam 1] heeft bijgestaan tijdens een ambtelijke hoorzitting in het gemeentehuis en dat zij tijdens die hoorzitting de voorzitter [naam 2] twee keer heeft betiteld als ‘pias’, nadat er een discussie tussen hen was ontstaan over de werkwijze van de gemeente bij ambtelijk horen. Naar het oordeel van de rechtbank kan het uitmaken van een ambtelijk medewerker voor ‘pias’ door [eiseres] aangemerkt worden als normoverschrijdend gedrag. Dit gedrag is niet in overeenstemming met het gedrag dat van een professioneel rechtshulpverlener mag worden verwacht. De gemeente heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de heer [naam 1] gedurende jaren stelselmatig klachten heeft geuit en dat de gemeente zich al jaren inspant om de verhoudingen met [naam 1] te normaliseren. Ook in dit licht bezien had van [eiseres] mogen worden verwacht dat zij zich niet op een beledigende wijze zou uiten tegen de ambtelijke medewerker die de hoorzitting voorzat. 
      
    
    
      4.3.
      Vervolgens is aan de orde of het normoverschrijdende gedrag van [eiseres] kan worden aangemerkt als agressie. In het agressieprotocol van de gemeente is het begrip agressie als volgt omschreven: “Onder agressie verstaan we iedere vorm van gedrag dat gericht is op het teweeg brengen van onlustgevoelens bij medewerkers of bestuurders van de gemeente Boxmeer. Het gedrag kan gepaard gaan met geweld of geweldsdreiging. De agressie staat in relatie tot de functie of het functioneren van de gemeente / integriteit.”. De rechtbank is van oordeel dat het uitmaken van een medewerker van de gemeente voor pias in de gegeven omstandigheden was gericht op het teweeg brengen van onlustgevoelens bij de betrokken medewerker. Dat is voldoende om dit gedrag aan te merken als agressie in de zin van het agressieprotocol. De rechtbank merkt hierbij op dat het protocol een ruime definitie van agressie hanteert.
      
    
    
      4.4.
      In het agressieprotocol van de gemeente is beschreven welke maatregelen en sancties genomen worden naar aanleiding van agressie en ander normoverschrijdend gedrag. 
      
        4.4.1.
        
          Het agressieprotocol onderscheidt een aantal maatregelen en sancties. Dat zijn het ordegesprek, de toegangsbeperking en de opschorting of staking van de dienstverlening. 
          In het ordegesprek wordt de betreffende persoon aangesproken op zijn wangedrag. Het ordegesprek wordt gevoerd door de agressiecoördinator. De inhoud van het ordegesprek wordt altijd schriftelijk bevestigd.De gemeente kan burgers die zich ernstig misdragen hebben beperkte toegang tot gemeentelijke gebouwen of instellingen geven. Het agressieprotocol onderscheidt twee vormen van toegangsbeperking. De eerste vorm is de toegangsbeperking met een mild regime. De burger dient zijn komst tenminste één uur voordat hij de gemeente wil bezoeken aan de agressiecoördinator te melden. Deze zal altijd instemmen met het bezoek nadat hij zich ervan heeft overtuigd dat de omstandigheden dit toelaten. De tweede vorm is de toegangsbeperking met een zwaar regime. De burger dient per email of telefonisch te laten weten welke dienst wordt verlangd. Hij wordt vervolgens uitgenodigd op een tijdstip dat de gemeente uitkomt. De gemeente kan, zo volgt uit het agressieprotocol, de dienstverlening opschorten zo lang iemand die niet gegarandeerd heeft dat hij niet opnieuw een bedreiging zal vormen voor de integriteit van de dienstverlening of voor de veiligheid en het welzijn van medewerkers.
        
      
      
        4.4.2.
        In het agressieprotocol is een escalatiemodel beschreven dat gevolgd wordt ter bevordering van een zorgvuldige afweging. Dit betekent dat een eerste ernstige normoverschrijding (agressie) een eerste ordegesprek oplevert waarin de toegangsbeperking met licht regime wordt opgelegd. Als dat niet het gewenste effect heeft, volgt opnieuw een ordegesprek, en wordt het regime van de toegangsbeperking verzwaard. Als ook dat niet het gewenste effect heeft, kan de dienstverlening worden gestaakt. 
        
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank is van oordeel dat de gemeente zich niet heeft gehouden aan het escalatiemodel in het agressieprotocol. De gemeente heeft niet eerst een ordegesprek gehouden waarin de toegangsbeperking met licht regime is opgelegd. De gemeente heeft in dit geval meteen zware maatregelen opgelegd door [eiseres] voor onbepaalde tijd de toegang tot het gemeentehuis te ontzeggen en de directe dienstverlening aan [eiseres] voor onbepaalde tijd op te schorten. De maatregelen die bij brief van 15 november 2016 zijn opgelegd, zijn dus in strijd met het agressieprotocol. De gemeente heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die de conclusie rechtvaardigen dat het normoverschrijdende gedrag van [eiseres] zo ernstig was dat in dit geval in haar nadeel moest worden afgeweken van het beleid. De omstandigheid dat de gemeente zich al jaren inspant om de verhoudingen met de cliënt van [eiseres] te normaliseren, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiseres] door maatregelen op te leggen die in strijd zijn met het agressieprotocol. Bovendien zijn de opgelegde maatregelen naar het oordeel van de rechtbank onevenredig zwaar in verhouding tot de ernst van het normoverschrijdende gedrag. Ook om die reden is de rechtbank van oordeel dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiseres] . 
      
    
    
      4.6.
      Het voorgaande betekent dat de gemeente aansprakelijk is voor de door [eiseres] geleden schade als gevolg van de opgelegde maatregelen. De gevorderde verklaring voor recht zal worden toegewezen.
      
    
    
      4.7.
      De gemeente zal verder worden veroordeeld om de bij brief van 15 november 2016 opgelegde maatregelen binnen twee dagen op te heffen en opgeheven te houden, zoals gevorderd. De gevorderde dwangsom zal worden afgewezen, omdat de rechtbank ervan uitgaat dat de gemeente zich aan het vonnis van de rechtbank houdt. [eiseres] heeft geen omstandigheden genoemd die erop wijzen dat de gemeente het vonnis niet in acht zou nemen.
      
    
    
      4.8.
      Ten aanzien van de gevorderde verwijzing naar de schadestaatprocedure oordeelt de rechtbank als volgt. [eiseres] stelt dat zij als gevolg van de opgelegde maatregelen schade heeft geleden, bestaande uit juridische kosten, imagoschade en omzetderving. De rechtbank is van oordeel dat eventuele schade in deze procedure kan worden begroot, zodat een verwijzing naar de schadestaatprocedure niet aan de orde is. 
    
    
      4.9.
      
        [eiseres] heeft de schadeposten niet nader geconcretiseerd. Om de vordering tot betaling van schadevergoeding te kunnen beoordelen, is een nadere onderbouwing van de schade noodzakelijk. De rechtbank volgt de gemeente niet in het standpunt dat de vordering bij gebrek aan onderbouwing moet worden afgewezen. [eiseres] ging in de dagvaarding uit van verwijzing naar de schadestaatprocedure. Daarvoor is voldoende dat de mogelijkheid dat schade is geleden aannemelijk wordt gemaakt. Het is [eiseres] pas tijdens de comparitie duidelijk geworden dat de rechtbank de schade in deze procedure zal begroten. Daaruit vloeit voort dat [eiseres] de gestelde schadeposten nader moet onderbouwen. Nu dat pas tijdens de comparitie duidelijk is geworden, zal de rechtbank [eiseres] in de gelegenheid stellen om haar schade nader te onderbouwen. 
      
    
    
      4.10.
      Bij de onderbouwing van de schade, dient rekening te worden gehouden met het volgende. De gemeente heeft [eiseres] eenmaal de gelegenheid geboden om haar cliënt [naam 1] bij te staan in een gesprek met de klachtencommissie, zoals vermeld in de brief van 15 november 2016. Daarnaast heeft de gemeente gezorgd voor ontheffing van de maatregelen, zodat [eiseres] een andere cliënt heeft kunnen bijstaan. Verder is van belang dat de aan [eiseres] opgelegde maatregelen in de periode van 13 tot 20 december 2016 zijn opgeschort door de gemeente. Bij tussenvonnis van 5 april 2017 zijn de maatregelen voor de duur van het geding opgeschort. De periode waarin [eiseres] eventueel omzetschade heeft geleden als gevolg van de betreffende maatregelen, is dus beperkt. 
      
    
    
      4.11.
      In afwachting van de door [eiseres] te nemen akte, zal iedere verdere beslissing worden aangehouden. 
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    De rechtbank
    
    
      5.1.
      bepaalt dat de zaak weer op de rol zal komen van 7 maart 2018 voor het nemen van een akte door [eiseres] over hetgeen is vermeld onder 4.9, waarna de wederpartij op de rol van vier weken daarna een antwoordakte kan nemen,
      
    
    
      5.2.
      houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. D.J. Hutten en in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2018.