ECLI:NL:RBNHO:2016:9202, Rechtbank Noord-Holland, 07-10-2016, AWB - 15 _ 5627
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2016-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: PW; 6 EVRM; bewijslast boete zwaarder dan bij beëindiging, wijziging, intrekking of terugvordering bijstand; college heeft gestelde werkzaamheden betrokkene niet aangetoond en daarmee niet dat onjuiste inlichtingen zijn verstrekt; college onbevoegd boete op te leggen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 15/5627
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 7 oktober 2016 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. G.F. de Graaf),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder
    (gemachtigde: mr. B. Tevreden).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.970,00.
    
    
    
      Bij besluit van 13 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en een tolk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.		De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1.
      Aan eiseres is met ingang van 11 oktober 2011 een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand toegekend, berekend naar de norm van een alleenstaande. Naar aanleiding van een melding op 28 maart 2014 via het UWV heeft verweerder een fraudeonderzoek uitgevoerd. In het kader daarvan zijn in de periode 15 april 2014 tot en met 22 juli 2014 observaties verricht op het adres van eiseres en op de adressen van twee massagesalons te Alkmaar, te weten massagesalon [A] en massagesalon [B] . Voorts heeft verweerder een aantal getuigen gehoord, een huisbezoek bij eiseres afgelegd en eiseres zelf gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn vastgelegd in een rapport van 20 oktober 2014. Verweerder heeft vervolgens het recht van eiseres op bijstand met ingang van 22 oktober 2014 beëindigd en het recht op bijstand met ingang van 16 april 2014 ingetrokken wegens schending van de inlichtingenplicht. De bijstand die eiseres over de periode 16 april 2014 tot 25 augustus 2014 heeft ontvangen ten bedrage van € 3.928,94 heeft verweerder van eiseres teruggevorderd. Als grondslag voor de opschorting, beëindiging, intrekking en terugvordering van de WWB-uitkering heeft verweerder vastgesteld dat sprake is van het door eiseres verrichten van op geld waardeerbare activiteiten bij de massagesalons. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft bij uitspraak van 14 september 2015 in de procedure met nummer 15/1060 het beroep tegen de beëindiging, intrekking en de terugvordering ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de onderzoeksbevindingen en de gegevens uit de overige stukken een ontoereikende grondslag vormen voor het standpunt van verweerder dat eiseres op geld waardeerbare activiteiten heeft verricht bij massagesalon [A] , maar dat op basis van de observaties en de verklaringen in het dossier sprake is geweest van op geld waardeerbare activiteiten bij massagesalon [B] . Eiseres heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld, in welke procedure nog geen uitspraak is gedaan.
      
      2. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.970,00 te weten 50% van het benadelingsbedrag van € 3.930,00. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat nu sprake is van schending van de inlichtingenplicht hij gehouden is tot het opleggen van een boete. Een boete van 50% van het benadelingsbedrag heeft verweerder een passend uitgangspunt gevonden bij de afstemming van de boetehoogte gelet op de verwijtbaarheid. De subjectieve verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de persoonlijke omstandigheden van eiseres geven geen aanleiding voor een ander standpunt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de boete gehandhaafd.
      
      3. Eiseres voert primair aan dat zij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden, omdat geen sprake is geweest van op geld waardeerbare activiteiten bij massagesalon [B] . 
      
      4. De rechtbank overweegt als volgt.
      
    
    
      4.1.
      Met ingang van 1 januari 2015 is de Wet werk en bijstand (WWB) ingetrokken en vervangen door de Participatiewet (PW). Op grond van het in artikel 78z, eerste lid, van de PW opgenomen overgangsrecht is in dit geval het toetsingskader zoals opgenomen in de PW van toepassing, welk kader voor zover hier van belang niet verschilt van dat van de WWB.
      
    
    
      4.2.
      
        Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de PW, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) en in werking getreden per 
        1 januari 2013, legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
      
      
    
    
      4.3.
      In de uitspraak van 14 september 2015 in de procedure 15/1060 heeft de rechtbank overwogen dat eiseres in massagesalon [B] op geld waardeerbare activiteiten heeft verricht en dat eiseres niet aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens opheldering heeft verschaft over de precieze omvang van de door haar verrichtte activiteiten, zodat verweerder terecht het recht op bijstand over de periode 16 april 2014 tot 25 augustus 2014 heeft ingetrokken en het ten onrechte verleende bedrag aan bijstand van € 3.928,94 heeft teruggevorderd. 
      
    
    
      4.4.
      Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (zie de uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit oordeel van de rechtbank echter niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete kan met zich meebrengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de inlichtingenverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. 
      
    
    
      4.5.
      Zoals de CRvB heeft overwogen in de uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024 bevat artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld - een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging - voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat verweerder feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet bewijzen dat als gevolg van een schending van de inlichtingenverplichting bijstand tot het benadelingsbedrag onverschuldigd is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund. Dit betekent dat de bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde dus zwaarder is dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening en intrekking op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en van de bevoegdheid tot terugvordering van deswege ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand. Met andere woorden, bij een boeteoplegging dient het verweerder aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de PW. 
      
    
    
      4.6.
      Voor zover verweerder bij de boeteoplegging meent dat de aanwezigheid op een werkplek tijdens reguliere arbeidsuren reeds het vermoeden rechtvaardigt dat de desbetreffende persoon bij geconstateerde aanwezigheid ook daadwerkelijk op geld waardeerbare arbeid heeft verricht, dient daarom allereerst te worden bezien of het hanteren van een dergelijk vermoeden, beoordeeld naar de onder 4.5 genoemde maatstaf, in voldoende mate recht doet aan de ingevolge het nationale recht geldende regels. De CRvB heeft daarover in r.o. 4.11 van de uitspraak van 28 juni 2016 overwogen dat dit in het bijzonder betreft de op grond van de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM geldende waarborgen die, ook met betrekking tot de bewijslevering, gelegen zijn in onder meer het fair trial beginsel en in het reeds genoemde vermoeden van onschuld. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat toe dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens (arrest van het EHRM van 7 oktober 1988, no. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988:1007JUD001051983), maar dat gebruik daarvan niet ertoe mag leiden dat de bewijslast wordt verschoven van het boete opleggende orgaan naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen. 
      
    
    
      4.7.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres niet (meer) verwijt dat zij heeft verzuimd de vermeend verrichte werkzaamheden bij massagesalon [A] op te geven. Dat betekent dat in deze procedure alleen de vermeende werkzaamheden voor massagesalon [B] aan de orde zijn. Zoals uit het voorgaande blijkt, zal verweerder dus moeten aantonen dat eiseres in de in geding zijnde periode van 16 april 2014 tot en met 25 augustus 2014 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht voor massagesalon [B] . 
      
    
    
      4.8.
      Eiseres betwist dat zij werkzaamheden heeft verricht voor de massagesalon [B] en stelt zich op het standpunt dat de boete ten onrechte is opgelegd. Gelet op deze betwisting door eiseres kan, beoordeeld naar hierboven genoemde maatstaven, het hier aan de orde zijnde vermoeden, inhoudende dat aanwezigheid tijdens reguliere arbeidsuren op een werkplek betekent dat de betrokkene ook daadwerkelijk op geld waardeerbare arbeid heeft verricht, geen toereikende grondslag vormen voor de boetoplegging. 
      
    
    
      4.9.
      Uit de observaties en de verklaringen van de getuigen en eiseres zelf valt naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat verweerder heeft aangetoond dat eiseres op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht in massagesalon [B] . Van de 26 waarnemingen bij massagesalon [B] in de periode van 15 april 2014 tot en met 22 juli 2014, uitgevoerd op 23 verschillende dagen, is 16 keer noch eiseres zelf noch haar fiets daar aangetroffen. Tijdens 4 waarnemingen is alleen de fiets van eiseres bij of in de buurt van de massagesalon aangetroffen en tijdens 6 waarnemingen zou eiseres zelf in of bij de salon zijn waargenomen. Uit de beschrijvingen van 3 van deze 6 waarnemingen (op 16 april, 30 april en 20 april) valt af te leiden dat eiseres enkel aanwezig zou zijn geweest in de massagesalon, hetgeen overigens door eiseres wordt betwist, nu zij heeft gesteld zij niet de persoon is geweest die daar is gezien. Op 11 juni is eiseres buiten bij de massagesalon aangetroffen en zou zij iemand gevraagd hebben of hij een massage wilde, op 17 juli zou eiseres voor de deur van de massagesalon hebben gestaan, terwijl zij een handdoek uitklopte en met een vrouw sprak en op 22 juli zou eiseres in de salon gezien zijn, terwijl zij met een telefoon in haar hand staat. 
      
    
    
      4.10.
      De rechtbank is van oordeel dat uit deze waarnemingen niet kan worden geconcludeerd dat verweerder hiermee heeft aangetoond dat eiseres op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht in massagesalon [B] , nu deze waarnemingen te summier en te gering zijn en daarbij geen feitelijke beschrijving van vermeende werkzaamheden of bezigheden inhouden. 
      
    
    
      4.11.
      Ook uit de overige verklaringen in het dossier kan niet worden geconcludeerd dat eiseres in de in geding zijn de periode dergelijke werkzaamheden heeft verricht. Eiseres zelf heeft verklaard dat zij in deze massagesalon – die gerund wordt door haar vriendin [naam] – vaak aanwezig was, dat als haar vriendin aan het masseren was zij dan vroeg aan eiseres of eiseres aan een potentiële klant wilde vragen of deze gemasseerd wilde worden, dat zij in de massagesalon weleens kleine klusjes heeft gedaan en heeft schoongemaakt, stickers op het raam heeft geplakt en een kopje thee heeft gezet voor klanten. De eigenaresse van de massagesalon, [naam] , heeft verklaard dat zij een goede vriendin van eiseres is, dat eiseres haar als vriendendienst wel eens heeft geholpen met kleine klusjes, zoals schoonmaken of een sticker op het raam plakken, dat eiseres af en toe langs kwam om te praten en om koffie te drinken, ook met andere vrouwen, en dat eiseres op haar verzoek in de periode dat zij in [land] was een paar keer de deur van de massagesalon heeft opengedaan. 
      
    
    
      4.12.
      Het enkele feit dat eiseres wel eens op verzoek van haar vriendin een potentiële klant heeft gevraagd of deze gemasseerd wilde worden, dat zij in de massagesalon weleens kleine klusjes heeft gedaan en heeft schoongemaakt, stickers op het raam heeft geplakt en een kopje thee heeft gezet voor klanten, kan aan het oordeel dat geen sprake is van op geld waardeerbare werkzaamheden niet afdoen, te meer nu niet is vastgesteld dat deze gedragingen in de te beoordelen periode hebben plaatsgevonden en ook niet bekend is geworden hoe vaak dat is gebeurd. 
      
    
    
      4.13.
      Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiseres onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt. Verweerder was dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 18a van de PW eiseres een boete op te leggen. Hetgeen voorts nog door eiseres is aangevoerd, behoeft dan ook geen bespreking meer.
      
      5. Het beroep is gegrond en het besteden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank het besluit van 18 juni 2015 herroepen. Daarmee komt de boete te vervallen. 
      
      6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten worden ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op in totaal € 1.488,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden gegrond en vernietigt dit besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.488,00;
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht € 45,00 aan eiseres vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Fortuin, voorzitter, en  mr.drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. W.B. Klaus, leden, in aanwezigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2016.
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.