ECLI:NL:CBB:2024:445, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-07-2024, 21/563 en 21/862
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep van de staatssecretaris. Bestuurlijke boete opgelegd, omdat de gezondheidswaarschuwing niet is aangebracht op de twee grootste oppervlakken van elke verpakking van een elektronische sigaret of navulverpakking en dit product in de handel is gebracht. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het boetebesluit herroepen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de navulverpakking niet in de handel is gebracht. 
        Over de uitleg van het begrip ‘in de handel brengen’ als bedoeld in de Tabaksproductenrichtlijn is een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Normaal gesproken is het antwoord op die vraag ook van belang voor onderhavige procedure en moet die beantwoording dus worden afgewacht. Omdat, zoals hierna wordt overwogen, voor het College evident is dat artikel 3, eerste lid, van de Wet niet is overtreden, zal het College vanuit een oogpunt van efficiënte geschilbeslechting niet beslissen op dat wat de staatssecretaris tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, maar die uitspraak, met verbetering van gronden, bevestigen. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het hier gaat om een bestuurlijke boete en de prejudiciële procedure nog geruime tijd zal duren.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 21/563 en 21/862 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2024 op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 
    (gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en I.C. Meex)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 april 2021, kenmerk 20/1117, in het geding tussen
    
    
    
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , 
    
      (gemachtigde: mr. J.A. Jacobs)
      en
      de staatssecretaris
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep 
    
    
      De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 april 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:3051) (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      
        [naam 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
      
        De staatssecretaris heeft een zienswijze gegeven op het incidenteel hoger beroep. 
      
        De zitting was op 11 april 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder was [naam 2] namens [naam 1] aanwezig.De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken geregistreerd onder nummer 21/562 en 21/903. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op de website van een detaillist een flesje navulvloeistof voor een elektronische sigaret (flesje) gekocht en daaruit een monster genomen om de samenstelling daarvan te controleren. Volgens het rapport van bevindingen was op het flesje niet de vereiste waarschuwing aangebracht, luidende: ‘Dit product bevat de zeer verslavende stof nicotine. Het gebruik ervan wordt afgeraden voor niet-rokers’ (gezondheidswaarschuwing). De detaillist heeft het flesje navulvloeistof afgenomen van [naam 1] die het op haar beurt heeft verkregen van de producent in het Verenigd Koninkrijk. Bij het rapport van bevindingen zijn foto’s gevoegd waaruit blijkt dat het flesje is verpakt in een doosje waarop de gezondheidswaarschuwing wel is aangebracht.
      
    
    
      1.3
      De staatssecretaris heeft op 11 oktober 2019 aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 450,- opgelegd (boetebesluit), omdat de gezondheidswaarschuwing niet is aangebracht op de twee grootste oppervlakken van elke verpakking van een elektronische sigaret of navulverpakking. Volgens de staatssecretaris heeft [naam 1] dit product in de handel gebracht als importeur in de zin van artikel 1 van de Tabaks- en rookwarenwet. Daarmee heeft [naam 1] gehandeld in strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wet, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Besluit), artikel 3.11, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Regeling) en artikel 20, vierde lid, en artikel 12, tweede lid, onder aanhef en onder a, van de Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (Tabaksproductenrichtlijn).
      
    
    
      1.4
      Met de beslissing op bezwaar van 5 februari 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard en de bestuurlijke boete gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het boetebesluit herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe heeft de rechtbank, voor zover voor het hoger beroep van belang, overwogen dat de staatssecretaris [naam 1] weliswaar terecht heeft aangemerkt als importeur van tabaksproducten, maar dat zij de navulverpakking niet in de handel heeft gebracht. Zij heeft het product niet aan consumenten ter beschikking gesteld en is daarom niet aan te merken als normadressaat van artikel 3, eerste lid, van de Wet. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris [naam 1] dan ook ten onrechte als overtreder van die norm aangemerkt en haar, nog daargelaten de vraag of dat artikel daadwerkelijk is overtreden, ten onrechte een bestuurlijke boete opgelegd.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      3.1
      De staatssecretaris heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] het product niet in de handel heeft gebracht. Uit de Wet volgt dat het begrip ‘in de handel brengen’ ziet op de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten. Volgens de staatssecretaris moet onder ‘ter beschikking stellen aan consumenten’ worden verstaan alle fases tussen de productie en de consument en ziet dat begrip niet slechts op partijen die (ook) als detaillist optreden. 
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] 	heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Het incidenteel hoger beroep richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris [naam 1] terecht heeft aangemerkt als importeur van tabaksproducten. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Op de zitting van het College is aan de orde gesteld dat het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof op 17 november 2023 een prejudiciële vraag heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) over – kort gezegd – de uitleg van het begrip ‘in de handel brengen’ als bedoeld in artikel 2, punt 40 van de Tabaksproductenrichtlijn. Bij de implementatie van die richtlijn is dit begrip overgenomen in Wet (Kamerstukken II 2014-2015, 34 234, nr. 3, blz. 17). Deze zaak is bij het Hof van Justitie aanhangig onder C-717-23. Normaal gesproken is het antwoord op die vraag ook van belang voor onderhavige procedure en moet die beantwoording dus worden afgewacht. Immers, indien het antwoord op die vraag leidt tot het oordeel dat [naam 1] de navulverpakkingen niet in de handel heeft gebracht, zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. Leidt het antwoord tot het oordeel dat [naam 1] de navulverpakkingen wel in de handel heeft gebracht, dan zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen en dient het College te beslissen over de andere, door de rechtbank onbesproken gelaten beroepsgronden tegen het bestreden besluit. Eén van die beroepsgronden van [naam 1] – die ook uitdrukkelijk op de zitting van het College is besproken – is dat er geen sprake is van een overtreding. Omdat, zoals hierna wordt overwogen, voor het College evident is dat [naam 1] artikel 3, eerste lid, van de Wet niet heeft overtreden, zal het College vanuit een oogpunt van efficiënte geschilbeslechting niet beslissen op dat wat de staatssecretaris tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, maar die uitspraak, met verbetering van gronden, bevestigen. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het hier gaat om een bestuurlijke boete en de prejudiciële procedure nog geruime tijd zal duren. 
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet is het verboden om aanverwante producten in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, tweede lid, gestelde eisen voldoen. Artikel 3.3 van het Besluit bepaalt dat bij ministeriële regeling ter bescherming van de volksgezondheid of ter uitvoering van de tabaksproductenrichtlijn eisen worden gesteld met betrekking tot aanduidingen op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van rookloze tabaksproducten en aanverwante producten. Eén van die eisen is dat de gezondheidswaarschuwing moet worden aangebracht op een verpakkingseenheid en een eventuele buitenverpakking van een navulverpakking, zo bepaalt artikel 3.11, eerste lid, van de Regeling. 
      
      
        Artikel 1, eerste lid, van de Wet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
      
        “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:aanverwant product: elektronische dampwaar […];[…]
        buitenverpakking: de verpakking waarin […] aanverwante producten in de handel worden gebracht en die een verpakkingseenheid of een aantal verpakkingseenheden bevat, met dien verstande dat onbedrukte cellofaanverpakkingen niet als buitenverpakking worden beschouwd;
        […] 
        elektronische dampwaar: […], navulverpakking […];[…]navulverpakking: een recipiënt die een nicotinehoudende vloeistof bevat die gebruikt kan worden voor het navullen van een elektronische sigaret;
        […]”
      
      
    
    
      4.3
      Het product dat op de website van de detaillist is besteld, bestaat uit een doosje met daarin een bijsluiter en een flesje met navulvloeistof. Alleen op het doosje staat een gezondheidswaarschuwing vermeld. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het flesje moet worden aangemerkt als verpakkingseenheid. Aangezien op het flesje niet (ook) een gezondheidswaarschuwing is aangebracht, levert dat volgens de staatssecretaris een beboetbare overtreding op. Een gezondheidswaarschuwing alleen op het doosje is volgens de staatssecretaris niet voldoende. Dan zou de wet- en regelgeving zinledig zijn, omdat in de praktijk een flesje ook zonder doosje wordt verkocht. Als een flesje met een doosje wordt verkocht, wordt het doosje in de regel weggegooid, terwijl het flesje meermaals wordt gebruikt voor het navullen van de elektrische sigaret. [naam 1] heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat er geen verplichting bestaat de gezondheidswaarschuwing op het flesje aan te brengen.
      
    
    
      4.4
      Naar het oordeel van het College moet het flesje met daarin de navulvloeistof worden beschouwd als de navulverpakking. Dat is omdat het flesje de recipiënt is van een nicotinehoudende vloeistof die wordt gebruikt voor het navullen van een elektronische sigaret. Wanneer het flesje, zoals in dit geval, aan de consument wordt aangeboden in een doosje, is het doosje de kleinste individuele verpakking van het product. Het doosje is in dat geval dus de verpakkingseenheid waarop volgens artikel 3.11, eerste lid, van de Regeling de gezondheidswaarschuwing moet worden aangebracht. Omdat de gezondheidswaarschuwing is aangebracht op het doosje, is aan die verplichting voldaan. Omdat die verplichting niet geldt voor de navulverpakking, levert het feit dat de gezondheidswaarschuwing niet op het flesje is aangebracht geen overtreding op van het verbod van artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.3 van het besluit en artikel 3.11, eerste lid, van de Regeling. De staatssecretaris was dus niet bevoegd om aan [naam 1] ter zake daarvan een boete op te leggen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      5 Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht het beroep gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd en de bestuurlijke boete heeft herroepen. De hogerberoepsgronden van de staatssecretaris en de incidentele hogerberoepsgronden van [naam 1] hoeven verder niet te worden besproken, omdat dat niet tot een andere uitkomst kan leiden. De aangevallen uitspraak zal, met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
      
      6 Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de proceskosten die [naam 1] in hoger beroep heeft gemaakt. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van de schriftelijke uiteenzetting en 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        bepaalt dat van de staatssecretaris een griffierecht van € 559,- wordt geheven;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van [naam 1] in hoger beroep tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.S.J. Albers en 
      mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp					w.g. P.E.A. Chao