ECLI:NL:RVS:2021:2625, Raad van State, 24-11-2021, 202101037/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2019 heeft de minister van Economische Zaken aan [appellant sub 1] een schadevergoeding van € 13.805,42, inclusief wettelijke rente, toegekend. [appellant sub 1] is sinds december 2015 eigenaar van de woning aan [locatie] in [woonplaats]. De woning is gebouwd in 1975 en bevindt zich boven het Groningenveld, in het gebied waar zich als gevolg van gaswinning bodemdaling en aardbevingen voordoen. Op 24 december 2018 heeft [appellant sub 1] schade aan de woning als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen. De schade is onder meer omschreven als scheuren in de vloer van de hal en de woonkamer. Bij besluit van 20 mei 2020 heeft de Tijdelijke Commissie geen aanleiding gezien een hogere schadevergoeding toe te kennen dan € 13.805,42, inclusief wettelijke rente, voor schades 1 t/m 7.

202101037/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       het Instituut Mijnbouwschade Groningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 januari 2021 in zaak nr. 20/1763 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het Instituut.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2019 heeft de minister van Economische Zaken aan [appellant sub 1] een schadevergoeding van € 13.805,42, inclusief wettelijke rente, toegekend.
    Bij besluit van 20 mei 2020 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarin de hoogte van de schadevergoeding was vastgesteld op € 13.805,42 en bepaald dat de aan [appellant sub 1] toe te kennen schadevergoeding € 14.805,42 bedraagt, te vermeerderen met de wettelijke rente. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft tegen deze uitspraak incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en het Instituut hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2021 waar [appellant sub 1] en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. K. Winterink, advocaat te Den Haag en mr. S.C. Goldbohm, en R.F.G. Frankort, deskundige, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant sub 1] is sinds december 2015 eigenaar van de woning aan [locatie] in [woonplaats]. De woning is gebouwd in 1975 en bevindt zich boven het Groningenveld, in het gebied waar zich als gevolg van gaswinning bodemdaling en aardbevingen voordoen.
    2.       Op 24 december 2018 heeft [appellant sub 1] schade aan de woning als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (hierna: de Tijdelijke Commissie). De schade is onder meer omschreven als scheuren in de vloer van de hal en de woonkamer.
    3.       Bij besluit van 20 mei 2020 heeft de Tijdelijke Commissie geen aanleiding gezien een hogere schadevergoeding toe te kennen dan € 13.805,42, inclusief wettelijke rente, voor schades 1 t/m 7.
    4.       In hoger beroep is in geschil of [appellant sub 1] recht heeft op een hogere schadevergoeding voor de herstelkosten van het repareren van de vloer van de hal en woonkamer op de begane grond van de woning (schades 4 en 5). Ook is in geschil of de rechtbank terecht een vergoeding van € 1000,- voor verhuiskosten heeft toegekend.
    Overname procedure door het Instituut
    5.       Op 19 maart 2018 is met het Besluit Mijnbouwschade Groningen van 1 februari 2018 (Stcrt. 2018, nr. 6398) de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (hierna: de Tijdelijke Commissie) ingesteld voor de publiekrechtelijke afhandeling van schade.
    6.       De Tijdelijke Commissie was in mandaat namens de minister van Economische Zaken bevoegd om een besluit op een aanvraag om schadevergoeding te nemen. Schade is gedefinieerd als fysieke schade aan gebouwen en werken die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg, en materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade.
    7.       Bij de beoordeling en beslissing over de vergoeding van schade diende de Tijdelijke Commissie de regels die het burgerlijk recht geeft over de vaststelling van de aansprakelijkheid voor en de vergoeding van schade als bedoeld in artikel 6:177 BW toe te passen, zodat zij bij haar beoordeling ook het bepaalde in artikel 6:177a BW, waarin het bewijsvermoeden gaswinning Groningenveld is vastgelegd, in acht heeft te nemen.
    8.       Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
    9.       Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld. Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
    10.     Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Tijdelijke wet Groningen worden besluiten van de deelcommissie mijnbouwschade op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, en de deelcommissie bezwaar, op grond van artikel 3, derde lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, na inwerkingtreding van deze wet aangemerkt als besluiten van het Instituut Mijnbouwschade als bedoeld in artikel 2, derde lid. Op grond van het vierde lid neemt het Instituut de zaak over in de staat waarin deze zich bevindt.
    Procedure
    11.     Op 18 april 2019 heeft Bouwbedrijf Iden B.V. uit Noordhoek schade aan de woning van [appellant sub 1] opgenomen.
    12.     Op 7 mei 2019 heeft deskundige K. Laanstra, werkzaam bij expertisebureau NIVRE, in opdracht van het Instituut (voorheen de Tijdelijke Commissie) een adviesrapport uitgebracht.
    13.     Op 27 mei 2019 heeft [appellant sub 1] een zienswijze uitgebracht.
    14.     Op 3 oktober 2019 heeft deskundige R. Buijs, werkzaam bij NIVRE, een herzien adviesrapport uitgebracht.
    15.     Meer in het bijzonder heeft Buijs voor de schades 4 en 5 een herstelmethodiek geadviseerd die uitgaat van ‘reparatie scheuren in dekvloeren’ en het aanbrengen van een ‘speciedekvloer met betonlook’. Bij het bepalen van de herstelkosten heeft Buijs gebruik gemaakt van het calculatiemodel. Het aldus berekende schadebedrag voor herstel van de schades 4 en 5 is € 8.203,27.
    16.     Bij besluit van 6 december 2019 heeft het Instituut aan [appellant sub 1] een schadevergoeding van € 13.805,42 en wettelijke rente toegekend voor de schades 1 t/m 7. In dit bedrag zit het zojuist genoemde bedrag van € 8.203,27.
    17.     [appellant sub 1] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Volgens hem zijn de gecalculeerde herstelkosten voor de betonlookvloer niet toereikend. De kosten voor het repareren van de vloer (schades 4 en 5) komen volgens de door hem ingediende offerte van Stukadoor Mulder (hierna: Mulder) uit op € 9.930,-, exclusief BTW. Hierbij is uitgegaan van de zogenoemde Wall2floor-methode. De werkzaamheden zullen ongeveer 2 weken duren in verband met het zetten en drogen van meerdere aan te brengen lagen.
    18.     De hoorzitting van de bezwaaradviescommissie is op 3 maart 2020 geweest.
    19.     Op 6 april 2020 heeft deskundige Frankort, werkzaam bij NIVRE, op verzoek van de bezwaaradviescommissie een toelichting gegeven op de herstelwijze en de herstelkosten van de schades 4 en 5 in het adviesrapport van 3 oktober 2019. Frankort heeft de herstelkosten voor de Cemcolori betonlookvloer berekend op € 6.762,00. Het eerder door Buijs gecalculeerde bedrag van € 8.203,27 voor herstel van schades 4 en 5 is dus ruim toereikend, aldus Frankort.
    20.     [appellant sub 1] heeft hierop gereageerd bij e-mail van 8 april 2020. [appellant sub 1] is zelf stukadoor en heeft een toelichting op de offerte van Mulder over de uit te voeren werkzaamheden gegeven:
    Ontruimen woonkamer en gang. De meubels dienen opgeslagen te worden voor tenminste 19 dagen, (dit dient door een verhuisbedrijf te gebeuren ) geschatte werktempo 1/2 dag.
    Schuren van de bestaande betonlook vloer om de aanwezige coating te verwijderen om zodoende de vereiste hechting van de ondergrond te garanderen. Werktempo 1 dag.
    Afplakken van plinten en niet te bewerken delen, voorstrijken van de geschuurde betonlook vloer 51 m2 . Werktempo 1 dag (droogtijd 24 uur).
    Aanbrengen van een cementgebonden onderlaag inclusief het inbedden van wapeningsgaas om de scheuren in de vloer te herstellen. Werktempo 1 dag ( droogtijd 12 uur)
    Aanbrengen 2e laag cementgebonden ondergrond over het wapeningsgaas heen om de "wafelvorming" die het wapeningsgaas veroorzaakt glad te pleisteren. Werktempo 1 dag ( droogtijd 12 uur).
    Verwijderen van het al aanwezige plakband op de plinten en opnieuw afplakken van de plinten. Dit is nodig omdat het laten zitten van het plakband tot gevolg heeft dat het niet meer verwijderd kan worden( alleen mechanisch) als de vloer gereed is. Werktempo 3/4 dag.
    Aanbrengen voorstrijk ten behoeve van betonlook. Werktempo 1 dag ( droogtijd 12 uur).
    Aanbrengen van de eerste laag betonlook. Werktempo 1 dag, 10 m2 per uur. (droogtijd minimaal 12 uur, afhankelijk van de omgevingstemperatuur).
    Aanbrengen 2e laag betonlook. Werktempo 1 dag 10 m2 per uur (droogtijd 24 uur.)
    Verwijderen van het aanwezige plakband. Werktempo 3/4 dag
    Schuren van de betonlookvloer ter voorbereiding voor het aflakken met 2K lak. Werktempo 1 dag. Aanbrengen eerste laag coating. Werktempo 1 dag ( droogtijd 12 uur).
    Aanbrengen 2e laag coating Werktempo 1 dag (droogtijd 48 uur).
    Afvoeren afval. 34 dag, kosten huren aanhanger en stortkosten geschat € 95,-
    Meubels terugplaatsen, geschat werktempo 3/4 dag (door verhuizer).
    21.     Het Instituut heeft bij e-mail van 22 april 2020 gereageerd op de toelichting van Frankort.
    22.     De bezwaaradviescommissie heeft op 15 mei 2020 advies uitgebracht aan het Instituut. Volgens de bezwaaradviescommissie is de door [appellant sub 1] ingebrachte offerte van Mulder gebaseerd op een herstelmethodiek die een verbetering van de bestaande situatie oplevert. Het aanbrengen van een ander type vloer dan de huidige aanwezige Cemcolori vloer leidt tot een wezenlijk ander resultaat. Daardoor is er geen goede vergelijking mogelijk tussen de calculatie van Buijs en de offerte van Mulder. Alleen al om die reden kan de offerte van Mulder niet als uitgangspunt worden gehanteerd. Ook is niet gebleken dat Cemcolori niet opnieuw kan worden aangebracht en is niet gebleken dat de door Buijs gecalculeerde herstelkosten niet toereikend zijn. Volgens de bezwaaradviescommissie is de bij besluit van 16 december 2019 toegekende schadevergoeding voldoende toereikend om ook de door [appellant sub 1] gestelde verhuiskosten te voldoen.
    23.     Het Instituut heeft bij besluit van 20 mei 2020 onder verwijzing naar het advies van de bezwaaradviescommissie het bezwaar van [appellant sub 1] ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    24.     De rechtbank is van oordeel dat het Instituut bij de vaststelling van de kosten voor reparatie van de huidige Cemcolori vloer mocht uitgaan van het calculatiemodel en de daarop gegeven toelichting door Frankort. Volgens de rechtbank hoeven de door [appellant sub 1] gestelde kosten, waarbij wordt uitgegaan van toepassing van het Wall2floor systeem, niet te worden vergoed. Niet is komen vast te staan dat vergoeding van die kosten nodig is om er voor te zorgen dat [appellant sub 1] wordt teruggebracht in de toestand waarin hij had verkeerd als de schadeveroorzakende gebeurtenis zich niet had voorgedaan.
    25.     Volgens de rechtbank heeft het Instituut verzuimd om de door [appellant sub 1] gestelde verhuiskosten voor het weghalen, het opslaan en weer terugplaatsen van de meubels te vergoeden. De rechtbank heeft de toegekende schadevergoeding daarom vermeerderd met € 1000,- tot een totaal van € 14.805,42, vermeerderd met de wettelijke rente.
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    26.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Instituut geen herstelmethode heeft vastgesteld voor de schade aan de betonlookvloer (schades 4 en 5). In het adviesrapport van 7 mei 2019 is volstaan met het ‘repareren van scheurvorming’ en ‘aanbrengen van een speciedekvloer met betonlook’.
    27.     [appellant sub 1] stelt verder dat de rechtbank heeft miskend dat voor de reparatie van de betonlookvloer door de aanwezigheid van de vloerverwarming in de onderliggende speciedekvloer, gezocht moet worden naar een systeem waarbij alleen de toplaag van de betonlook wordt gerepareerd. Omdat Cemcolori dit systeem niet heeft, moet er een alternatief systeem, het Wall2Floor van Novacolor, worden gebruikt. Met dit systeem worden meerdere lagen aangebracht. De aan te brengen toplaag moet ook van Novacolor zijn en niet van Cemcolori. Indien producten van twee systemen worden gebruikt, is er namelijk geen garantie dat het ene product het andere product niet afstoot, aldus [appellant sub 1].
    Beoordeling hoger beroep [appellant sub 1]
    28.     Uitgangspunt in het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht bij de begroting van (vermogens)schade is dat degene die schade heeft geleden zoveel als mogelijk moet worden teruggebracht in de toestand waarin hij (met een redelijke mate van waarschijnlijkheid) zou hebben verkeerd als de schadeveroorzakende gebeurtenis zich niet zou hebben voorgedaan. (Zie onder meer HR 26 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0539.) De Afdeling volgt dit uitgangspunt.
    29.     In het geval van zaakschade, begroot het Instituut de ontstane schade aan de hand van de kosten die de aanvrager zou moeten maken om de schade te herstellen om uit te komen in een toestand die minimaal gelijkwaardig is aan de toestand waarin het gebouw zich bevond alvorens het werd beschadigd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het Instituut gaat hierbij nadrukkelijk uit van zowel cosmetisch als constructief herstel.
    30.     Omdat het Instituut per jaar tienduizenden gelijksoortige schades dient te vergoeden, hebben de door het Instituut ingeschakelde deskundigen gezamenlijk één uniform calculatiemodel opgesteld met gebruikmaking waarvan de herstelkosten worden begroot. Dit model bevat vaste eenheidsprijzen voor vrijwel alle mogelijke herstelmethodieken. Alleen zeer uitzonderlijk herstelwerk kan niet overeenkomstig dit calculatiemodel worden begroot. In die gevallen dient de deskundige een unieke, maatwerkbegroting op te stellen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij bepaalde monumentale elementen van gebouwen. Het gebruik van het calculatiemodel waarborgt daarmee de rechtsgelijkheid tussen de grote aantallen aanvragers.
    31.     In dit geval verschillen partijen van mening over de toe te passen herstelmethodiek voor de scheuren in de vloer van de hal en de woonkamer. Het calculatiemodel als zodanig is niet in geschil.
    32.     Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat ongeacht of er nu wel of niet scheuren in de betonnen ondervloer aanwezig zijn - waarover partijen van mening verschillen -, de schades 4 en 5 hersteld moeten worden door toepassing van het Wall2Floor-systeem.
    33.     Het betoog van [appellant sub 1] dat het Instituut onvoldoende duidelijk heeft gemaakt hoe de scheurvorming in de vloer zou moeten worden hersteld, treft geen doel. Uit de door Frankort op verzoek van de bezwaarschriftencommissie gegeven toelichting op ‘reparatie scheuren in dekvloeren’ en het aanbrengen van een ‘speciedekvloer met betonlook’ blijkt duidelijk hoe de betonlookvloer volgens Frankort kan worden hersteld en welke stappen daarvoor moeten worden gevolgd.
    34.     Het betoog van [appellant sub 1] dat herstel van de schade met Cemcolori niet mogelijk is en dat daarvoor het Wall2Floor-systeem moet worden gebruikt, kan in het midden worden gelaten. Daarbij is het volgende van belang. Het Instituut heeft Frankort verzocht een berekening op te stellen uitgaande van het stappensysteem, zoals dat door [appellant sub 1] is opgesteld als toelichting op de offerte van Mulder. De berekening van Frankort is als bijlage 40 bij de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep overgelegd. Frankort komt uit op een bedrag van € 7.886,15 (inclusief BTW en exclusief de verhuiskosten). Dat betekent dat ook als wordt uitgegaan van de stappen die [appellant sub 1] noodzakelijk acht, de kosten van herstel lager zijn dan de door Buijs berekende herstelkosten. Buijs heeft voor het herstel van schades 4 en 5 € 8.203,27 berekend en het Instituut heeft dit bedrag voor deze schades toegekend. Dit bedrag is weliswaar lager dan de offerte van Mulder (€ 9.930,-, exclusief BTW), maar niet is gebleken dat het herstel van schades 4 en 5 op de door [appellant sub 1] voorgestane wijze niet mogelijk is voor het bedrag dat Frankfort heeft berekend. Daarbij is van belang dat de berekeningen van zowel Frankort als Buijs zijn gebaseerd op het calculatiemodel, en dat [appellant sub 1] onvoldoende heeft onderbouwd waarom de op basis van het calculatiemodel berekende herstelkosten onjuist zouden zijn.
    35.     Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    Incidenteel hoger beroep Instituut
    36.     Het Instituut komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat aan [appellant sub 1] ten onrechte geen vergoeding voor verhuiskosten is toegekend en dat die kosten niet al hoeven te zijn gemaakt om te kunnen worden toegekend. Volgens het Instituut heeft de rechtbank ten onrechte het beroep van [appellant sub 1] in zoverre gegrond verklaard en zelf in de zaak voorzien door een vergoeding van € 1000,- voor nog niet gemaakte verhuiskosten toe te kennen.
    37.     Ter onderbouwing van dit betoog wijst het Instituut op artikel 2.6, derde lid, van de procedure en werkwijze van het Instituut Mijnbouwschade Groningen van 1 juli 2020. Daaruit volgt dat het Instituut een vergoeding voor verhuiskosten toekent, die afhankelijk is van de werkelijke kosten.
    Beoordeling incidenteel hoger beroep Instituut
    38.     In artikel 10 van de Tijdelijke wet Groningen is bepaald dat het Instituut een procedure en een werkwijze vaststelt voor de behandeling van aanvragen. Het Instituut publiceert zijn procedure en werkwijze op zijn website.
    Artikel 2.6 Bijkomende kosten van de Procedure en werkwijze van het Instituut Mijnbouwschade Groningen luidt als volgt:
    1.    Het Instituut kan indien voor fysieke schade aan een gebouw of werk een schadevergoeding is toegekend, indien aan de orde, een vergoeding toekennen voor de bijkomende kosten die zijn veroorzaakt door de fysieke schade.
    2. (…)
    3.    Het Instituut kent voor het volgende nadeel een vergoeding toe, die afhankelijk is van de werkelijke kosten zoals door de aanvrager gemaakt:
    a.    (…)
    b.    verhuiskosten
    (…)
    In de toelichting op artikel 2.6 staat dat in het derde lid een niet limitatief bedoelde opsomming is gegeven van kosten die niet forfaitair worden vergoed. Voor deze kosten geldt dat zij alleen achteraf (dus als de kosten daadwerkelijk door de aanvrager zijn gemaakt) kunnen worden vergoed. Daarvoor wordt een factuur en/of een betalingsbewijs opgevraagd.
    39.     Zoals volgt uit het voorgaande, betoogt het Instituut terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verhuizen van de inboedel in dit geval abstract moet worden begroot en dat daarvoor een forfaitaire vergoeding van € 1000,- moet worden toegekend. In de regeling is een concrete schadebegroting neergelegd voor de verhuiskosten. Ter zitting heeft het Instituut toegelicht dat [appellant sub 1] een aanvraag kan indienen voor de vergoeding van de verhuiskosten, nadat hij de kosten werkelijk heeft gemaakt.
    40.     Het betoog van het Instituut slaagt.
    Conclusie
    41.     De slotsom is dat het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond is. Het incidenteel hoger beroep van het Instituut is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] inzake de verhuiskosten gegrond heeft verklaard en zelf in de zaak heeft voorzien door een vergoeding van € 1.000,- voor nog niet gemaakte verhuiskosten toe te kennen.
    42.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I         verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    II        verklaart het incidenteel hoger beroep van het Instituut Mijnbouwschade Groningen gegrond;
    III       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 januari 2021 in zaak nr. 20/1763, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] inzake de verhuiskosten gegrond heeft verklaard, in zoverre het besluit van 20 mei 2020 heeft vernietigd en heeft bepaald dat aan [appellant sub 1] € 1000,- aan verhuiskosten wordt toegekend;
    IV      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ook in zoverre ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021