ECLI:NL:CRVB:2012:BV9329, Centrale Raad van Beroep, 14-03-2012, 11-415 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag om een WW-uitkering wegens onwerkbaar weer. Op grond van de Algemeene machtiging tot werktijdverkorting bij onwerkbaar weer of ongunstigen waterstand heeft de werkgever geen ontheffing hoeven vragen toen hij betrokkenen, geheel of grotendeels werkzaam in de binnendienst, in een vorstperiode bij toerbeurt naar huis heeft gestuurd wegens terugloop van werk. In de Algemeene machtiging is geen onderscheid gemaakt tussen een stopzetting van de werkzaamheden als direct of indirect gevolg van vorst. Uit de CAO voor de betonproductenindustrie volgt dat betrokkenen gedurende onwerkbaar weer in de winter jegens hun werkgever geen aanspraak hebben op doorbetaling van het loon. Ook in de CAO is bij de afwijking van artikel 7:628, eerste lid, van het BW geen verschil gemaakt tussen het niet verrichten van de overeengekomen arbeid als direct of indirect gevolg van vorst. Het karakter van de specifieke regeling voor werkloosheid als gevolg van buitengewone natuurlijke omstandigheden brengt mee dat de woorden ‘uitsluitend als gevolg van’ in artikel 18 van de WW restrictief moeten worden uitgelegd. Aan de voorwaarde dat een werknemer uitsluitend als gevolg van vorst werkloos is, zal zijn voldaan indien het hem door vorst boven of in de grond geheel of nagenoeg geheel onmogelijk is om zijn werkzaamheden te verrichten en wel zolang die vorsttoestand voortduurt. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 18 kan niet worden opgemaakt dat met de woorden ‘uitsluitend als gevolg van’ alleen is beoogd duidelijk te maken dat dit artikel niet geldt voor de situatie waarin werkloosheid wegens ontslag samenloopt met werkloosheid wegens onwerkbaar weer en dat werkloosheid door een niet rechtstreeks gevolg van vorst wel recht geeft op een WW-uitkering onder de bijzondere condities van dat artikel. Vernietiging aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald dat appellant opnieuw beslist op de bezwaren van betrokkenen.

11/415 WW
      11/417 WW
      11/419 WW 
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Groningen van 26 november 2010, 10/770, 10/771 en 10/772 (aangevallen uitspraken)
    
    in de gedingen tussen:
    
    
      [betrokkene 1], wonende te [woonplaats], 
      [betrokkene 2], wonende te [woonplaats], en 
      [betrokkene 3], wonende te [woonplaats] (betrokkenen),
    
    
    en
    
    appellant.
    
    Datum uitspraak: 14 maart 2012
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft de hoger beroepen ingesteld. 
    
    Namens betrokkenen heeft mr. H.J. Hoekman, advocaat, verweerschriften ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting in deze zaken heeft, gevoegd met het onderzoek in gelijksoortige zaken, plaatsgevonden op 8 februari 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door M.J.H. Maas en mr. P.J. van Ogtrop. Voor betrokkenen is mr. Hoekman verschenen. Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
    
     
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. Betrokkenen zijn werkzaam in dienst van [werkgever] (werkgever) in de functie van commercieel medewerker binnendienst dan wel administratief medewerker. Het bedrijf van de werkgever maakt en levert betonstraatstenen. Door de aanhoudende vorst in de winter van 2009/2010 lag de productie in de fabrieken van de werkgever stil en was er geen goederenverplaatsing meer, omdat de materialen ondergesneeuwd en vastgevroren op het tasveld stonden en veel klanten van de werkgever hun bedrijf hadden gesloten. Dat heeft ertoe geleid dat betrokkenen na verloop van tijd zonder werk kwamen te zitten. De werkgever heeft besloten tot een beperkte kantoorbezetting en betrokkenen bij toerbeurt naar huis gestuurd. 
    
    1.2. Met op 3 maart 2010 door appellant ontvangen formulieren hebben betrokkenen voor een aantal dagen in de weken 2 tot en met 5 van 2010 verzocht in aanmerking te worden gebracht voor een uitkering op grond van artikel 18 van de Werkloosheidswet (WW), een zogenoemde WW-uitkering wegens onwerkbaar weer. Bij besluiten van 23 april 2010 heeft appellant op deze aanvragen afwijzend beslist. 
    
    1.3. Betrokkenen hebben tegen de besluiten van 23 april 2010 bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 18 juni 2010 (bestreden besluiten) heeft appellant de bezwaren ongegrond verklaard. Volgens appellant heeft de werkgever over de dagen waarover betrokkenen een WW-uitkering wegens onwerkbaar weer hebben gevraagd een loondoorbetalingsverplichting omdat de werkloosheid van betrokkenen een indirect gevolg is van onwerkbaar weer en de toepasselijke cao in dat geval de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever niet uitsluit.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraken de beroepen van betrokkenen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en appellant opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren van betrokkenen tegen de besluiten van 23 april 2010. Volgens de rechtbank berusten de bestreden besluiten op een onjuiste grondslag en zijn deze onvoldoende gemotiveerd, omdat uit de toepasselijke cao geen onderscheid volgt tussen directe en indirecte gevolgen van vorst en appellant is voorbijgegaan aan de stellingen van betrokkenen dat hun werkzaamheden gelet op de aard van het bedrijf van de werkgever onlosmakelijk zijn verbonden aan die van productie- en terreinmedewerkers en dat sprake was van weersomstandigheden die onredelijk lang aanhielden.
     
    3.1. Appellant heeft in hoger beroep - samengevat - betoogd dat betrokkenen op de dagen waarover zij een WW-uitkering wegens onwerkbaar weer hebben gevraagd niet werkloos zijn geweest omdat zij recht op loon hebben behouden. Volgens appellant heeft artikel 8 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA) een reflexwerking op artikel 7:628 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Een werkgever is alleen vrijgesteld van het verbod van werktijdverkorting als de verminderde bedrijvigheid een direct gevolg is van de weersgesteldheid. Als een werknemer indirect wordt gehinderd in de uitoefening van zijn werkzaamheden als gevolg van de weersgesteldheid heeft hij in het geval in de toepasselijke cao is afgeweken van het eerste lid van artikel 7:628 van het BW alleen recht op een uitkering op grond van artikel 18 van de WW als aan zijn werkgever op grond van het derde lid van artikel 8 van het BBA ontheffing van het verbod van werktijdverkorting is verleend. Een stillegging van de werkzaamheden van een medewerker in de binnendienst die in enigerlei verband staan tot werkzaamheden van anderen in de buitenlucht die in verband met vorst niet kunnen worden verricht, beschouwt appellant als een indirect gevolg van vorst. Volgens appellant moet een cao-bepaling die de afwijking van artikel 7:628, eerste lid, van het BW regelt in overeenstemming met artikel 8 van het BBA worden uitgelegd.
    
    3.2. Betrokkenen hebben bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
    
    4.1.1. Op grond van artikel 16, eerste lid, van de WW is een werknemer werkloos als hij ten minste vijf of tenminste de helft van zijn arbeidsuren per kalenderweek heeft verloren alsmede het recht op onverminderde doorbetaling van zijn loon over die uren en beschikbaar is om arbeid te aanvaarden.
    
    4.1.2. Op grond van artikel 18 van de WW heeft de werknemer, die werkloos is uitsluitend als gevolg van vorst, sneeuwval, hoog water of andere buitengewone natuurlijke omstandigheden recht op uitkering voor de duur van de buitengewone natuurlijke omstandigheden. Volgens artikel 18, tweede lid, van de WW zijn de artikelen 17 en 42, tweede lid, onderdeel a, niet van toepassing op de in het eerste lid bedoelde werknemer.
    
    4.1.3. Op grond van artikel 7:628, eerste lid, van het BW behoudt een werknemer het recht op loon als hij de overeengekomen arbeid niet heeft verricht door een oorzaak die in redelijkheid voor rekening van de werkgever behoort te komen. Op grond van het zevende lid van artikel 7:628 van het BW kan bij cao ten nadele van de werknemer van het eerste lid worden afgeweken.
    
    4.1.4. Op de arbeidsovereenkomsten van betrokkenen met de werkgever is van toepassing de CAO voor de betonproductenindustrie (CAO). Artikel 10, vierde lid, van de CAO geldend van 1 maart 2009 tot 1 april 2011 luidt voor zover hier van belang:
    
    
      “Het bepaalde in Boek 7.10:628 B.W. is met betrekking tot doorbetaling van salaris in de daar bedoelde gevallen van kracht, in zoverre dat de werkgever niet gehouden is het salaris door te betalen in de navolgende gevallen:
      […]
      3. Onwerkbaar weer gedurende de periode van 1 november tot en met 31 maart, waarbij sprake is van vorst, sneeuwval of waterstand en de gevolgen daarvan. In deze periode waarin bij handhaving van het dienstverband de werkzaamheden geheel of gedeeltelijk worden beëindigd zal de WW-uitkering worden aangevuld tot 100% van het netto maandinkomen. 
      […]”
    
    
    4.1.5. Op grond van artikel 8, eerste lid, in samenhang met artikel 8, derde lid, van het BBA is het een werkgever - behoudens door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister) verleende ontheffing - verboden eenzijdig de werktijd van de werknemer te verkorten. Met een besluit van 6 december 1945 is voorzien in een categorale ontheffing van dit verbod in geval van onwerkbaar weer en ongunstige waterstand (Algemeene machtiging tot werktijdverkorting bij onwerkbaar weer of ongunstigen waterstand, Stcrt. 1945, 129). De tekst van dit besluit luidt: 
    
    “Verleent aan werkgevers toestemming den wekelijkschen werktijd van het bedrijf, van een afdeeling van het bedrijf of van afzonderlijke werknemers op minder dan 48 uren per week vast te stellen of gesteld te houden, indien en voor zoover ten gevolge van de weersgesteldheid of den waterstand de werkzaamheden tijdelijk moeten worden stopgezet en de werkgever den werknemer niet op ene andere plaats te werk kan stellen.”
     
    In andere situaties dan waarop de Algemeene machtiging tot werktijdverkorting bij onwerkbaar weer of ongunstigen waterstand (Algemeene machtiging) ziet, bestaat de mogelijkheid van individuele ontheffing van het verbod op werktijdverkorting, uitgewerkt in de Beleidsregels ontheffing verbod op werktijdverkorting 2004, Stcrt. 2004, 199 (Beleidsregels). 
    
    4.2.1. Appellant heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat aan de beoordeling of een werknemer recht heeft op een uitkering op grond van artikel 18 van de WW voorafgaat beantwoording van de vraag of hij werkloos is als bedoeld in artikel 16 van de WW. Vaststaat dat betrokkenen in de periode waarover zij uitkering hebben gevraagd een relevant urenverlies hebben geleden en beschikbaar zijn geweest om arbeid te aanvaarden, zodat de vraag resteert of zij over de uren, waarop zij in de vorstperiode in de eerste weken van 2010 niet hebben gewerkt, ook het recht op onverminderde doorbetaling van hun loon hebben verloren. 
    
    4.2.2. Een werkgever is op grond van de Algemeene machtiging gerechtigd eenzijdig de wekelijkse werktijd van een werknemer te verminderen als de werkzaamheden tijdelijk moeten worden stopgezet als gevolg van de weersgesteldheid en geen vervangende werkzaamheden voor de werknemer voorhanden zijn. Appellant kan worden gevolgd in zijn opvatting dat een besluit als de Algemeene machtiging, waarbij een categorale ontheffing is gegeven, naar zijn aard restrictief moet worden uitgelegd. Maar anders dan appellant heeft betoogd kan uit de bewoordingen van de Algemeene machtiging niet worden afgeleid dat de vrijstelling van de verplichting om voor werktijdverkorting ontheffing te vragen aan de Minister is beperkt tot de groep van werknemers die hun werkzaamheden verrichten in de buitenlucht en dus fysiek aan de gevolgen van vorst worden blootgesteld. In de Algemeene machtiging wordt geen onderscheid gemaakt tussen een stopzetting van de werkzaamheden als direct gevolg van vorst en een stopzetting die een indirect gevolg daarvan is, zoals appellant daarin wil lezen. De bewoordingen van de Algemeene machtiging geven evenmin grond voor de opvatting van appellant dat een werkgever de werktijd van een werknemer die zijn werkzaamheden niet in de buitenlucht verricht in een vorstperiode alleen zou kunnen verminderen als door de Minister met toepassing van de Beleidsregels een individuele ontheffing is verleend. 
    
    4.2.3. In het geval van betrokkenen heeft de werkgever voor de doorgevoerde werktijdverkorting geen ontheffing gevraagd en ook niet hoeven vragen omdat hij wegens vorst de eigen werkzaamheden van betrokkenen tijdelijk moest beëindigen en betrokkenen niet voor de overeengekomen werktijd vervangende werkzaamheden kon laten verrichten. Betrokkenen zijn, toen zij door de werkgever voor een of meer dagen naar huis werden gestuurd, niet in een situatie gekomen waarin zij met een beroep op artikel 9, tweede lid, van het BBA de nietigheid van de werktijdverkorting hadden kunnen inroepen. 
    
    4.3.1. Partijen zijn het erover eens dat een periode van vorst, zoals in de eerste weken van 2010, is aan te merken als een normaal bedrijfsrisico en daarmee een voor rekening van een werkgever komende oorzaak van het niet verrichten door een werknemer van de overeengekomen arbeid als bedoeld in artikel 7:628, eerste lid, van het BW. Zij verschillen van mening over de vraag of met artikel 10 van de CAO een afwijking van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever tot stand is gebracht. 
    
    4.3.2. Uit hetgeen is overwogen onder 4.2.2 volgt al dat appellant niet kan worden gevolgd in zijn opvatting dat artikel 10 van de CAO slechts leidt tot een verlies van het recht op loon voor de groep van werknemers die hun werkzaamheden in de buitenlucht verrichten. Zoals in de Algemeene machtiging geen onderscheid wordt gemaakt tussen groepen van werknemers op grond van een werkplek binnen of buiten, zo ontbreekt een dergelijk onderscheid ook in artikel 10 van de CAO. De CAO voorziet met een tekst, die, als het gaat om bepaling van de werknemer op wie artikel 10 van toepassing is, niet om uitleg vraagt, erin dat de werkgever ingeval van onwerkbaar weer, waaronder is te begrijpen vorst en de gevolgen daarvan, niet tot doorbetaling van loon is gehouden. Artikel 10 van de CAO geldt voor alle werknemers op wie de CAO van toepassing is en behoeft geen nadere uitleg. Er is dan ook geen reden om, zoals appellant heeft bepleit, de CAO-bepaling te bezien in het licht van artikel 8 van het BBA.
    
    4.3.3. De conclusie is dat betrokkenen op de door hen in de aanvraagformulieren genoemde dagen in de weken 2 tot en met 5 van 2010 geen recht hadden op doorbetaling van loon en dus, gelet op de vaststelling in overweging 4.2.1, werkloos waren in de zin van artikel 16 van de WW. Van omstandigheden als bedoeld in artikel 19 van de WW is niet gebleken.
    
    4.4. De bestreden besluiten, waarbij ervan is uitgegaan dat een loondoorbetalingsverplichting van de werkgever in de weg stond aan toekenning van uitkeringen op grond van de WW aan betrokkenen, zijn door de rechtbank - zij het op andere gronden - terecht vernietigd. Ter beantwoording is vervolgens de vraag of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven. 
    
    4.5.1. Met artikel 18 van de WW is een specifieke regeling ingevoerd voor werkloosheid als gevolg van buitengewone natuurlijke omstandigheden, waarbij niet aan de zogenoemde referte-eis van artikel 17 van de WW behoeft te worden voldaan, de duur van de uitkering beperkt blijft tot de duur van die omstandigheden en de artikelen 16, 19 en 20 van die wet onverminderd van toepassing zijn. Gegeven het karakter van de in artikel 18 van de WW neergelegde regeling, te weten een zeer beperkte uitzondering op de algemene voorwaarden die gelden voor het ontstaan van een recht op uitkering bij werkloosheid, en gelet op de daarin voorkomende woorden ?uitsluitend als gevolg van vorst [...]' ligt het in de rede de in deze zinsnede opgenomen voorwaarde restrictief uit te leggen. Aan deze voorwaarde zal zijn voldaan indien het een werknemer door vorst boven of in de grond geheel of nagenoeg geheel fysiek onmogelijk is om zijn werkzaamheden te verrichten en wel zolang die vorsttoestand voortduurt. Dit impliceert dat alleen een werknemer die zijn werkzaamheden in de buitenlucht verricht voor een WW-uitkering wegens onwerkbaar weer in aanmerking kan komen. Voor werknemers, zoals betrokkenen, die geheel of gedeeltelijk werkzaam zijn op werkobjecten of in gebouwen waarin ondanks de vorst kan worden gewerkt zal daarentegen niet zijn voldaan aan deze toepassingsvoorwaarde, omdat ook andere factoren dan vorst - zoals beschikbare arbeidscapaciteit, omvang van de werkzaamheden die nog wel kunnen worden verricht en beslissingen van de werkgever of van derden - het ontstaan en voortduren van werkloosheid en de omvang van de werkloosheid dan mede bepalen. In die gevallen is bovendien niet op eenvoudig vast te stellen wijze door appellant na te gaan in hoeverre een verminderde bedrijvigheid en het daaraan gerelateerde arbeidsurenverlies door vorst wordt veroorzaakt en in hoeverre dat door andere factoren wordt veroorzaakt. Werknemers voor wie tijdens en na een periode van vorst het werk in de buitenlucht is stilgelegd onderscheiden zich van werknemers, die geheel of voornamelijk in de binnendienst werkzaam zijn in die zin, dat voor de eerst genoemde werknemers geldt dat er wel werk voorhanden is maar dit werk fysiek niet kan worden uitgevoerd, terwijl voor de werknemers in de binnendienst geldt dat zij gezien hun werkomgeving wel arbeid kunnen verrichten, maar dat het eigen werk of ander werk niet of minder voorhanden is. Een en ander sluit overigens niet uit dat in de laatstbedoelde gevallen een recht op WW-uitkering anders dan wegens onwerkbaar weer kan ontstaan mits sprake is van werkloosheid, aan de referte-eis wordt voldaan en ook artikel 19 van de WW daaraan niet in de weg staat. Nu de aanvragen van betrokkenen uitsluitend zien op toepassing van de in artikel 18 van de WW neergelegde specifieke regeling voor werkloosheid als gevolg van buitengewone natuurlijke omstandigheden valt een beoordeling van een mogelijk recht anders dan wegens onwerkbaar weer buiten de omvang van de nu voorliggende gedingen.
    
    4.5.2. Bij haar oordeel dat ook bij werkloosheid als niet rechtstreeks gevolg van vorst recht op een WW-uitkering wegens onwerkbaar weer kan bestaan heeft de rechtbank betekenis toegekend aan de wetgeschiedenis van artikel 18 van de WW. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 261, nr. 3, blz. 134-135) staat:
    
    
      “Dit artikel bevat een bijzondere regeling in geval van werkloosheid als gevolg van bepaalde weersomstandigheden. Dit artikel creëert een recht op uitkering voor de duur van die weersomstandigheden, voor zover op de werkgever niet de plicht rust het loon door te betalen of voor zover andere omstandigheden het ontstaan van het recht niet belemmeren (zie artikel 19).
      […]
      Tot slot zij opgemerkt dat de werknemer werkloos geworden moet zijn uitsluitend ten gevolge van de in dit artikel genoemde omstandigheden. Dit betekent derhalve dat dit artikel niet geldt voor de werknemer die reeds werkloos is, alsmede voor de werknemer ten aanzien van wie werkloosheid ten gevolge van deze omstandigheden tegelijkertijd is ontstaan met werkloosheid uit andere hoofde.”
    
    
    De hiervoor geciteerde slotopmerking van de wetgever kan echter niet zo worden begrepen dat met de woorden ?uitsluitend als gevolg van' alleen is beoogd duidelijk te maken dat dit artikel niet geldt voor situaties waarin werkloosheid wegens ontslag samenloopt met werkloosheid wegens een van de in artikel 18 van de WW genoemde omstandigheden en dat werkloosheid door een niet rechtstreeks gevolg van vorst wel recht geeft op een WW-uitkering onder de bijzondere condities van dat artikel. 
     
    4.5.3. Voor de functies, die betrokkenen in dienst van de werkgever vervullen, geldt dat geen sprake is van een verhindering uitsluitend door vorst in de hiervoor aangegeven zin maar van een geleidelijke terugloop van werkzaamheden. In dat verband is van belang dat de uren waarop betrokkenen wel en niet moesten werken telkens door de werkgever zijn vastgesteld. Die vaststelling (veelal neerkomend op inroostering voor de helft van de overeengekomen arbeidstijd) laat zien dat er te veel arbeidscapaciteit beschikbaar was voor de werkzaamheden die nog wel konden worden verricht. Het gedurende telkens een of meer weken ontstaan van gedeeltelijke werkloosheid als gevolg van beperkte inroostering door de werkgever verdraagt zich niet met de strekking van artikel 18 van de WW, waarbij, afgezien van artikel 19 van de WW, werkloosheid wegens onwerkbaar weer door vorst eerst eindigt door een zodanige stijging van de temperatuur dat de opgedragen werkzaamheden in de buitenlucht weer kunnen worden verricht.
        
    5. Uit de overwegingen 4.2.1 tot en met 4.5.3 volgt dat de vaststelling van appellant dat betrokkenen aan artikel 18 van de WW geen recht op uitkering wegens onwerkbaar weer kunnen ontlenen, juist is. Dat betekent dat de hoger beroepen slagen. De conclusie is dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd voorzover daarbij is bepaald dat appellant opnieuw op de bezwaren van betrokkenen beslist. 
     
    6. Er is aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep. De kosten van rechtsbijstand worden bepaald op € 874,- . Daarbij zijn de zaken van betrokkenen als samenhangend aangemerkt.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    recht doende:
    
    
      - vernietigt de aangevallen uitspraken, voor zover daarbij is bepaald dat appellant opnieuw beslist op de bezwaren van betrokkenen tegen de besluiten van 23 april 2010;
      - bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
      - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 18 juni 2010 geheel in stand blijven;
      - veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkenen tot een bedrag van € 874,-.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en B.M. van Dun en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van L. van Eijndthoven als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2012.
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    (get.) L. van Eijndthoven.
    
    GdJ