ECLI:NL:RVS:2023:3126, Raad van State, 16-08-2023, 202204767/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en kinderopvangtoeslag voor [wederpartij] over het jaar 2021 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil. In geschil is of het besluit van 11 mei 2022 onevenredig is voor zover de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] daarin geen zorgtoeslag heeft toegekend voor de periode mei tot en met november 2021. Bij besluit van 28 december 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] voorschotten zorg- en kinderopvangtoeslag toegekend voor 2021 van € 1287,00 en € 15.718,00. Op 23 april 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten herzien en vastgesteld op nihil, omdat [wederpartij] op dat moment op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen een toeslagpartner had. Bij besluit van 11 mei 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen op grond van de bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding gezien om de terugvorderingen van de toeslagen kwijt te schelden.

202204767/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2022 in zaken nrs. 22/569 en 22/570 in het geding tussen:
    de Belastingdienst/Toeslagen
    en
    [wederpartij].
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en kinderopvangtoeslag voor [wederpartij] over het jaar 2021 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil.
    Bij besluit van 11 mei 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] tegen het besluit van 23 april 2021 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de terugvorderingen gematigd naar nihil.
    Bij uitspraak van 27 juni 2022 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] tegen het besluit van 11 mei 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 23 april 2021 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2023, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat te Amsterdam, namens [wederpartij], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In geschil is of het besluit van 11 mei 2022 onevenredig is voor zover de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] daarin geen zorgtoeslag heeft toegekend voor de periode mei tot en met november 2021.
    2.       Bij besluit van 28 december 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] voorschotten zorg- en kinderopvangtoeslag toegekend voor 2021 van € 1287,00 en € 15.718,00. Op 23 april 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten herzien en vastgesteld op nihil, omdat [wederpartij] op dat moment op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) een toeslagpartner had. Bij besluit van 11 mei 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen op grond van de bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding gezien om de terugvorderingen van de toeslagen kwijt te schelden.
    Wettelijk kader
    3.       In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir staat:
    "In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende een verzoek indient om niet als partner te worden aangemerkt van degene, bedoeld in de aanhef van dit lid, bij welk verzoek de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander of dat beiden op zakelijke gronden een eigen gedeelte van de woning huren van een derde."
    4.       Deze en andere toepasselijke regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat op grond van het evenredigheidsbeginsel aanleiding bestaat om het besluit van 11 mei 2022 te vernietigen en dat de onevenredigheid moet worden hersteld door het alsnog toekennen van zorgtoeslag over de periode mei 2021 t/m november 2021. De rechtbank heeft daarbij de in het besluit van 11 mei 2022 genoemde bijzondere omstandigheden die hebben geleid tot het kwijtschelden van de terugvorderingen, betrokken. Die omstandigheden zijn dat de vader van [wederpartij] haar en haar zoon niet in huis wilde hebben en haar meerdere keren heeft gemaand het huis te verlaten, dat haar vader de huur contant betaald wilde krijgen en dat niet wilde vastleggen in een onderhuurovereenkomst, dat de zoon van [wederpartij] ernstige medische klachten heeft, dat [wederpartij] in 2020 en 2021 weinig inkomen had en haar vader niet wilde bijdragen in het onderhoud van haar zoon en dat [wederpartij] toen alleen beschikte over een briefadres van een daklozenorganisatie. De rechtbank heeft daarbij nog zelf als bijzondere omstandigheden betrokken dat [wederpartij] zonder zorgtoeslag onder het bestaansminimum raakt, dat zij in een onvoorziene situatie is terechtgekomen door het vertrek van haar zus uit de woning van haar vader en dat in de betreffende periode in de zwaar overspannen woningmarkt in Amsterdam voor [wederpartij] binnen een korte termijn geen mogelijkheid bestond om snel te reageren op de ontstane situatie.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    6.       De Belastingdienst/Toeslagen is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. De dienst betoogt dat de rechtbank artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir ten onrechte heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
    7.       De Belastingdienst/Toeslagen wijst in zijn gronden op de conclusie van advocaat-generaal mr. G. Snijders van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441. Die conclusie heeft inmiddels geleid tot de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 (hierna: de uitspraak van 1 maart 2023). De Afdeling beoordeelt de uitspraak van de rechtbank en het hoger beroep daarom aan de hand van die uitspraak.
    8.       De Belastingdienst/Toeslagen betoogt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir dwingend geformuleerd is. De tekst is helder en laat geen ruimte voor de Belastingdienst/Toeslagen om daarvan af te wijken. Gelet op de uitspraak van 1 maart 2023, onder 9.6, betoogt de dienst daarom ook terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij, anders dan op grond van artikel 26 van de Awir bij terugvorderingen, niet de ruimte heeft om artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir te toetsen aan artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verder volgt uit de uitspraak van 1 maart 2023, onder 9.10, dat nu de Awir een wet in formele zin is, artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir ook door de rechter niet kan worden getoetst aan het evenredigheidbeginsel.
    8.1.    Onder 9.11 van de uitspraak van 1 maart 2023 heeft de Afdeling uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    8.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2220, onder 5.3, heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijke partnerbegrip - waaronder de in artikel 3, tweede lid, van de Awir opgenomen aanvullingen op het basispartnerbegrip uit artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen - gekozen voor een regeling waarbij op grond van objectieve gegevens en dus niet op basis van een materiële toets door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Daarbij heeft de wetgever wel voorzien in uitzonderingen, zoals, voor zover hier van belang, de tegenbewijsregeling voor de situatie waarin sprake is van (onder)huur in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir en een uitzondering in verband met een familierechtelijke relatie voor bloed- of aanverwanten in de eerste graad van de belanghebbende in artikel 3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Awir. Niet in geschil is dat deze uitzonderingen zich hier niet voordoen. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt terecht dat ook de hardheidsclausule van artikel 47 van de Awir niet van toepassing is. [wederpartij] heeft op de zitting op basis van de Tweede verzamelbrief gemeenten 2015 van 13 november 2015 van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nr. 2015D43622, naar analogie betoogd dat in het kader van tijdelijk verblijf naar de concrete feiten en omstandigheden van het geval moet worden gekeken om te bepalen of er sprake is van een toeslagpartner. Dit kan naar het oordeel van de Afdeling aan de afweging van de wetgever in het kader van de Awir niet afdoen, omdat dit een ander wettelijk systeem betreft. Naar het oordeel van de Afdeling doen zich in het geval van [wederpartij] daarom geen bijzondere omstandigheden voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de vraag of toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing in het geval van [wederpartij] achterwege moet blijven.
    8.3.    Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen slaagt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 mei 2022 alsnog ongegrond verklaren, voor zover daarbij geen zorgtoeslag over 2021 is toegekend.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2022 in zaken nrs. 22/569 en 22/570, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingediende beroep tegen het besluit van 11 mei 2022 ongegrond, voor zover daarbij geen zorgtoeslag over 2021 is toegekend.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023
    154-1067
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 3
    […]
    2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende een verzoek indient om niet als partner te worden aangemerkt van degene, bedoeld in de aanhef van dit lid, bij welk verzoek de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander of dat beiden op zakelijke gronden een eigen gedeelte van de woning huren van een derde;
    […]
    5. In afwijking van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en het tweede lid wordt niet als partner aangemerkt:
    a. een bloed- of aanverwant in de eerste graad van de belanghebbende, tenzij beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt;
    […]
    Artikel 26
    1. Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
    2. Het terug te vorderen bedrag, bedoeld in het eerste lid, wordt volledig door de Belastingdienst/Toeslagen teruggevorderd. Voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering van het bedrag ingevolge het eerste lid onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, kan de Belastingdienst/Toeslagen bij het vaststellen van de beschikking tot terugvordering een lager bedrag terugvorderen dan het bedrag ingevolge het eerste lid.
    3. In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen de onherroepelijk geworden beschikking tot terugvordering in het voordeel van de belanghebbende.
    Artikel 47
    1. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
    2. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van artikel 7, derde of vierde lid, of bij de toepassing van artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag of artikel 1, vierde lid, van de Wet op het kindgebonden budget mochten voordoen.