ECLI:NL:CRVB:2007:BA2344, Centrale Raad van Beroep, 20-03-2007, 06-515 NABW + 06-517 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2007-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Cummulatie van verlaging en bijstand in de vorm van geldlening onevenredig.

06/515 NABW 
      06/517 NABW
    
    
    
    
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonende te [woonplaats], appellante, 
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 14 december 2005, 05/690 en 05/691 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo (hierna: College)
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Datum uitspraak: 20 maart 2007
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. A.C.J. Lina, advocaat te Venlo, hoger beroep ingesteld.
    
    Het College heeft een verweerschrift ingediend. 
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2006. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Lina. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.F.M. Brouns, werkzaam bij de gemeente Venlo. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    De Raad ontleent aan de tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad van 2 december 2003, nr. 01/2444, de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, waarbij voor gedaagde moet worden gelezen het College:
    
    "In rechte is komen vast te staan dat appellante en haar toenmalige echtgenoot, [betrokkene] (hierna: [betrokkene]), in de jaren 1990 tot en met 1993 aanzienlijke inkomsten hebben genoten in verband met de handel in drugs door [betrokkene] (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 20 oktober 1998, reg.nr. 97/1893 ABW).
    
    
      In oktober 1998 is het huwelijk van appellante en [betrokkene] door echtscheiding ontbonden. 
      Omdat appellante bij diverse opeenvolgende aanvragen om een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) heeft verzuimd inzicht te verschaffen in de besteding van de inkomsten uit de handel in drugs door [betrokkene] en zij hierin heeft volhard, zijn deze aanvragen telkens afgewezen op de grond dat als gevolg van de handelwijze van appellante niet kon worden vastgesteld of zij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Laatstelijk is dit gebeurd bij besluit van 10 mei 2000 naar aanleiding van een aanvraag van 15 maart 2000.
    
    
    Appellante heeft zich op 12 mei 2000 (wederom) tot gedaagde gewend met het verzoek haar in aanmerking te brengen voor een uitkering ingevolge de Abw. Daarbij heeft zij aangegeven dat [betrokkene] bij vonnis van de rechtbank Roermond van 26 april 2000 in staat van faillissement was verklaard.
    
    Bij besluit van 4 juli 2000 heeft gedaagde de aanvraag afgewezen, wederom op de grond dat het recht op bijstand niet is vast te stellen omdat appellante niet heeft voldaan aan de wettelijke informatieplicht, bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Abw.
    
    Bij besluit van 7 september 200 heeft gedaagde het tegen het besluit van 4 juli 2000 gemaakte bezwaar opgegrond verklaard. Daarbij heeft gedaagde overwogen dat het faillissement van haar ex-echtgenoot weliswaar een gewijzigde omstandigheid is, maar dat dit nieuwe gegeven de inlichtingenplicht ten aanzien van de ontwikkeling van het vermogen onverlet laat.
    
    De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het besluit van 7 september 2000 ongegrond verklaard."."
    
    De Raad is in deze uitspraak tot de conclusie gekomen dat het College zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het recht van appellante op bijstand per 12 mei 2000 niet kan worden vastgesteld, en heeft het College opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de aanvraag. Met het oog daarop heeft de Raad overwogen dat, voor zover het College nog toepassing wenst te geven aan artikel 14, eerste lid, van de Abw, daarbij kan worden uitgegaan van de bedragen die voorheen in rechte zijn komen vast te staan. In dat verband is van belang de tussen [betrokkene] en het College gewezen uitspraak van de Raad van 20 oktober 1998, nr. 97/1893, waarin de Raad heeft verwezen naar de uitspraak van de Belastingkamer van het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 15 mei 1996 waarbij het belastbaar inkomen van [betrokkene] over achtereenvolgens de jaren 1991, 1992 en 1993 is vastgesteld op  f 500.000,--. 
    
    Het College heeft appellante bij brief van 9 januari 2004 in de gelegenheid gesteld nadere gegevens over te leggen. 
    
    
      Bij besluit van 5 april 2005 heeft het College, opnieuw beslissend op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 4 juli 2000, besloten (voor zover in dit geding van belang):
      a) aan appellante met ingang van 12 mei 2000 bijstand toe te kennen naar de norm voor een alleenstaande ouder (met toeslag);
      b) de bijstand naar de norm voor een alleenstaande te beëindigen met ingang van 1 september 2004 wegens samenwoning met [betrokkene]; 
      c) de inkomsten uit arbeid en uitkeringen volledig op de bijstand in mindering te brengen en de betaalbaarstelling van de bijstand pas te doen plaatsvinden als appellante over haar inkomen - dat nog niet kan worden bepaald - deugdelijke bewijsstukken heeft overgelegd;
      d) vanwege onverantwoorde intering op het vermogen de bijstand met ingang van 12 mei 2000 gedurende vijf jaar te verlagen met 50% van de norm en de toeslag;
      e) de bijstand gedurende deze vijf jaar te verlenen in de vorm van een geldlening. 
    
    
    Aan de laatste twee onderdelen van dit besluit heeft het College ten grondslag gelegd dat sprake is van een zeer ernstig tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in de bestaanskosten, waarbij het College ervan uit is gegaan dat appellante en [betrokkene] per 1 januari 1993 beschikten over een vermogen van f 1.500.000,--, en dat, indien sprake zou zijn geweest van een verantwoorde intering tot de datum van de aanvraag om bijstand, appellante nog jaren uit de bijstand had kunnen blijven. 
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 5 april 2005 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Appellante heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Zij stelt zich op het standpunt dat zij alle gegevens met betrekking tot haar inkomen heeft overgelegd, zodat de hoogte van de bijstand kan worden bepaald. Verder vindt appellante de onderdelen d) en e) van het besluit van 5 april 2005 zowel op zichzelf als in samenhang met elkaar bezien buitensporig en excessief.
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    Het College en de rechtbank zijn terecht tot de conclusie gekomen dat op het bezwaarschrift tegen de afwijzing van de in geding zijnde aanvraag om bijstand diende te worden beslist met toepassing van de Abw.
    
    Niet in geschil zijn de hiervoor aangehaalde onderdelen a) en b) van het besluit van 5 april 2005.
    
    De Raad stelt bij de beoordeling van onderdeel c) van het besluit van 5 april 2005 voorop dat het College, gelet op de in artikel 65, eerste lid, van de Abw neergelegde inlichtingenverplichting van de belanghebbende en op de in artikel 66, eerste en tweede lid, geregelde onderzoeks- en verificatieverplichting van burgemeester en wethouders, gerechtigd is te beoordelen in hoeverre het in beginsel vastgestelde recht op bijstand tot uitbetaling van (achterstallige) uitkeringstermijnen dient te leiden.
    
    Daarbij kan het College nadere eisen stellen indien vast staat dat over de relevante periode sprake is geweest van inkomsten en deze inkomsten uit de door de betrokkene aangeleverde stukken niet zonder meer kunnen worden afgeleid. In dit geval heeft het College appellante de gelegenheid gegeven om diverse, op de periode vanaf de aanvraagdatum betrekking hebbende gegevens over te leggen. Appellante heeft daarop een groot aantal gegevens overgelegd. Daartoe behoren de jaaropgaven van de werkgevers van [betrokkene] en van appellante, alsmede de jaaropgaven van de uitkering Ziektewet en WW die appellante in de in geding zijnde periode heeft ontvangen. Aan de hand van die gegevens heeft het College geconcludeerd dat het inkomen van appellante sedert 12 mei 2000 beneden het toepasselijke normbedrag blijft en dat appellante in beginsel recht heeft op bijstand. Ter zitting van de Raad heeft appellante meegedeeld dat zij niet meer gegevens kan overleggen dan zij heeft gedaan. 
    
    Voor de beoordeling van het inkomen van appellante acht de Raad het niet nodig dat appellante naast de overgelegde jaaropgaven tevens alle beschikkingen die zij van het GAK of het UWV heeft ontvangen over haar recht op ziekengeld of WW-uitkering aan het College ter hand stelt. Naar het oordeel van de Raad kan het College, gebruik makend van zijn wettelijke bevoegdheden op dit punt, zo nodig zelf bij het UWV nadere inlichtingen inwinnen. Hetzelfde geldt voor de volgens het College nog ontbrekende informatie over de aan appellante door de Belastingdienst verleende heffingskortingen. Voor zover het College van mening is dat vanwege het ontbreken van deugdelijke inkomensgegevens het recht over een bepaalde maand - het College wijst in het besluit van 5 april 2005 op de maand mei 2000 - niet kan worden vastgesteld, zal het College daarover een besluit dienen te nemen. Dat rechtvaardigt in ieder geval niet het achterwege laten van de betaalbaarstelling van de bijstand over de gehele thans in geding zijnde periode. Bij de betaalbaarstelling van de bijstand dient het College met het voorgaande rekening te houden. 
    
    De Raad zal vervolgens de op de toegekende bijstand toegepaste verlaging en de vorm van de verleende bijstand beoordelen. Daarbij merkt de Raad op dat over de periode vanaf 1 september 2004 aan appellante en [betrokkene] in aanvulling op hun inkomen weer bijstand naar de norm voor gehuwden is toegekend en dat de verlaging zich mede uitstrekt over de periode vanaf 1 september 2004. Verder is van belang dat uit de gedingstukken en de ter zitting van de kant van het College gegeven toelichting is gebleken dat het College bij de berekening van het recht op bijstand eerst de maatregel toepast en na effectuering van die maatregel daarop vervolgens het inkomen in mindering brengt. Feitelijk kon appellante als alleenstaande - en konden appellante en [betrokkene] tezamen - daardoor gedurende de in geding zijnde periode van vijf jaren per maand nooit meer bijstand ontvangen dan tot het bedrag van 50% van de toepasselijke norm en toeslag. 
    
    Artikel 14, eerste lid, van de Abw bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende blijk heeft gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd. Artikel 14, tweede lid, van de Abw bepaalt dat een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een maatregel wordt in elk geval afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, van de Abw en artikel 48, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet werk en bijstand (WWB) kunnen burgemeester en wethouders de bijstand verlenen in de vorm van een geldlening indien de noodzaak tot bijstandsverlening het gevolg is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.  
    
    Gelet op de eerdergenoemde uitspraak van de Raad van 2 december 2003 en in aanmerking genomen het mede aan appellante toe te rekenen inkomen over 1991 tot en met 1993 en het daarmee opgebouwde vermogen, volgt de Raad het College in zijn standpunt dat appellante in ernstige mate is tekortgeschoten wat betreft haar verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Normaal gesproken had appellante bij een verantwoorde intering op dat vermogen tot ver na 1 mei 2000 zelf kunnen voorzien in de kosten van het bestaan. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Hieruit vloeit voort dat het College op grond van artikel 14, eerste lid, van de Abw gehouden was een maatregel op te leggen, alsmede dat het College bevoegd was om de bijstand te verlenen in de vorm van een lening. 
    
    Gezien de aard van deze gedraging is het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz hier niet van toepassing. 
    
    Het College voert sedert 31 januari 2002 beleid met betrekking tot het opleggen van maatregelen wegens tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan in geval van onverantwoord interen op het vermogen. Ingevolge dat beleid kan ten hoogste een maatregel van 20% gedurende 18 maanden worden opgelegd, en wel indien onverantwoord is ingeteerd op vermogensbedragen van € 12.000,-- tot € 46.000,--. Het College heeft meegedeeld dat in dat beleid geen rekening is gehouden met een uitzonderlijk geval als thans aan de orde. Onder de WWB geldt hetzelfde zij het dat daarbij maximaal een verlaging van de bijstand van 50% gedurende drie maanden kan worden opgelegd. 
    
    De vraag of de opgelegde maatregel in overeenstemming is met het in artikel 14, tweede lid, van de Abw neergelegde evenredigheidsvereiste beantwoordt de Raad op grond van de volgende overwegingen ontkennend.
    
    De opgelegde maatregel leidt ertoe dat appellante aanvankelijk als alleenstaande en naderhand als gehuwde gedurende een periode van (in totaal) vijf jaar bijstand toekomt ter hoogte van maximaal 50% van de toepasselijke bijstandsnorm met toeslag. Dat acht de Raad, gegeven de door het College vastgestelde bijstandbehoevendheid bij appellante als alleenstaande ouder respectievelijk gehuwde, uit een oogpunt van redelijke wetstoepassing buiten proportie. Daaraan doet niet af dat het in dit geval gaat om een maatregel die ziet op bijstand over een thans reeds afgesloten periode. Verder neemt de Raad in aanmerking het tijdsverloop sedert 1993, de echtscheiding van appellante en [betrokkene] in 1998 en het gegeven dat [betrokkene] in 2000 failliet is verklaard. 
    
    
      De Raad acht een maatregel van 20% gedurende vijf jaar wel in overeenstemming met het in artikel 14, tweede lid, van Abw neergelegde evenredigheidsvereiste. In de omstandigheden van appellante ziet de Raad geen aanleiding om de maatregel verder te matigen. Evenmin ziet de Raad in hetgeen appellante heeft aangevoerd een dringende reden op grond waarvan geheel van het opleggen van een maatregel moet worden afgezien. 
      De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval onvoldoende grond om de toe te kennen bijstand daarenboven - bij wijze van sanctie - te verlenen in de vorm van een geldlening. Weliswaar verzetten de Abw en de WWB zich er niet tegen dat in geval van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening een verlaging op de bijstand wordt toegepast en dat daarnaast de bijstand - gedurende een aan dat tekortschietend besef te relateren periode - in de vorm van een geldlening wordt toegekend, maar uit een oogpunt van evenredigheid dient bij een dergelijk cumulatie van sancties wel voldoende acht te worden geslagen op het totale effect ervan voor de bijstandsgerechtigde. Met de (zware) maatregel van verlaging van de bijstand met 20% over een afgesloten periode van 5 jaar moet de gedraging van appellante geacht worden voldoende te zijn gesanctioneerd. Naar het oordeel van de Raad heeft het College in dit geval dan ook niet in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om de bijstand in de vorm van een geldlening te verlenen.
    
    
    De grieven van appellante tegen de onderdelen d) en e) van het besluit van 5 april 2005 slagen derhalve. Nu de rechtbank het voorgaande niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het besluit van 5 april 2005 vernietigen voor zover het betreft de daarin neergelegde maatregel tot verlaging van de bijstand en de vorm van de bijstand. 
    
    De Raad ziet vervolgens aanleiding - mede met het oog op een definitieve beslechting van dit geschil - om met gebruikmaking van de in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal bepalen dat de bijstand aan appellante om niet wordt toegekend en dat daarop over een periode van vijf jaar de maatregel van verlaging van 20% wordt toegepast. 
    
    De Raad ziet ten slotte aanleiding het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
     
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het besluit van 5 april 2005 voor zover het betreft de verlaging van de bijstand en de vorm van de bijstand over de gehele in geding zijnde periode;
      Bepaalt dat de bijstand van appellante over de periode van 12 mei 2000 tot 1 september 2004 om niet wordt verleend en dat de bijstand wordt verlaagd met 20% van de norm voor een alleenstaande ouder met toeslag;
      Bepaalt dat de bijstand over de aansluitende periode tot 12 mei 2005 om niet wordt verleend en wordt verlaagd met 20% van de norm voor gehuwden;
      Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.288,--, te betalen door de gemeente Venlo;
      Bepaalt dat de gemeente Venlo het door appellante betaalde griffierecht van in totaal 
      € 140,-- vergoedt. 
    
     
    
    Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter, en R.H.M. Roelofs en L.H. Waller als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A.C. Palmboom als griffier, uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2007.
    
    
    (get.) C. van Viegen.
    
    
    (get.) A.C. Palmboom.
    
    
    
    JK/1932007