ECLI:NL:CRVB:2021:1540, Centrale Raad van Beroep, 22-06-2021, 18/4566 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afgewezen uitstelverzoek. Afgewezen aanvraag om een individuele inkomenstoeslag. Beleid gaat grenzen van redelijke beleidsbepaling te buiten. Te passeren motiveringsgebrek. Individuele beoordeling. Niet voldaan aan criterium “ geen uitzicht op inkomensverbetering” Het op de ochtend van de zitting gedane uitstelverzoek is afgewezen omdat appellant niet in persoon is opgeroepen, hij vertegenwoordigd wordt door zijn gemachtigde en het dossier voldoende informatie bevat. Het beleid gaat de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten, nu een aanvrager op grond daarvan, zonder dat een individuele beoordeling plaatsvindt, niet in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag indien hij in de laatste 36 maanden verwijtbaar de arbeids- en/of re-integratieverplichtingen niet is nagekomen en hiervoor een maatregel van 50% of meer is opgelegd. Dit motiveringsgebrek wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Op grond van een individuele beoordeling heeft het college afdoende gemotiveerd dat appellant niet voldoet aan het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ en daarbij terecht betrokken de inspanningen die appellant heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Appellant heeft niet meegewerkt om zijn kansen te vergroten om weer zelf in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. Het verlagen van de bijstand wegens het schenden van een aan die bijstand verbonden verplichting noch het afwijzen van een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag hebben leedtoevoeging tot doel en kunnen daarom niet als een bestraffing worden aangemerkt.

18 4566 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
      Datum uitspraak: 22 juni 2021
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juli 2018, 17/2026 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. H.J.M. Nijholt, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Namens appellant is 
      mr. Nijholt verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Bethlehem.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontvangt bijstand naar de norm voor een alleenstaande op grond van de Participatiewet (PW). 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 27 juli 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 januari 2016, heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2015 ingetrokken op de grond dat uit zijn houding en gedrag ondubbelzinnig blijkt dat hij zich niet wenst te houden aan de verplichtingen die horen bij het ontvangen van een bijstandsuitkering, nu hij zijn afspraken niet is nagekomen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zich niet aan de verplichting heeft gehouden om zijn klantmanager op de hoogte te houden van de voortgang van behandeling bij PsyQ, hij zich niet heeft georiënteerd op opleidingen en niet is verschenen op een uitnodiging bij Dagbesteding, Arbeidsrehabilitatie, Arbeid en Training-Drenthe (DAAT). Het hiertegen door appellant ingestelde beroep heeft de rechtbank bij uitspraak van 2 mei 2016 ongegrond verklaard. Tijdens de behandeling van het hoger beroep ter zitting van de Raad van 28 februari 2017 hebben partijen een schikking bereikt en heeft appellant het hoger beroep ingetrokken. Ter uitwerking van de schikking heeft het college appellant bij besluit van 22 maart 2017 een maatregel opgelegd van 50% gedurende één maand.
      
    
    
      1.3.
      Op 28 februari 2017 heeft appellant een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de PW voor de jaren 2016 en 2017 ingediend.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 13 maart 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 april 2017 (bestreden besluit) heeft het college de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant er niet alles aan heeft gedaan om tot inkomensverbetering te komen. Appellant is niet verschenen in het kader van een hem aangeboden (werk)traject en daarom is hem een maatregel opgelegd van 50% gedurende een maand. Gelet op het gemeentelijk beleid bestaat dan geen recht op de individuele inkomenstoeslag. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de individuele inkomenstoeslag niet met terugwerkende kracht kan worden toegekend.  
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Namens appellant heeft diens gemachtigde op de dag van de zitting verzocht de behandeling van het hoger beroep ter zitting uit te stellen omdat appellant hem had gemeld dat hij zelf wegens ziekte niet aanwezig kan zijn. De Raad heeft dit verzoek afgewezen en ziet ook geen aanleiding om het onderzoek te heropenen. Hierbij is van belang dat de gemachtigde van appellant is verschenen en appellant niet is opgeroepen om in persoon te verschijnen. Verder is van belang dat de te beoordelen periode (referteperiode) loopt van februari 2014 tot en met februari 2017 en dat voldoende stukken over die periode beschikbaar zijn die inzicht geven in de voor de beoordeling relevante feiten. 
      
    
    
      4.2.
      Artikel 36, eerste lid, van de PW bepaalt dat het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 van de PW heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag kan verlenen. Ingevolge het tweede lid van artikel 36 van de PW worden tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval gerekend: a. de krachten en bekwaamheden van de persoon en b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft beleidsregels vastgesteld over het ontbreken van uitzicht op inkomensverbetering. In het Beleidsinstructieboek 2016, bladzijde 79, is hierover opgenomen:
      
      
        
          “Als een klant zicht heeft op inkomensverbetering is er geen recht op individuele inkomenstoeslag. Er moet individueel worden bekeken of iemand geen zicht heeft op inkomensverbetering. Hierbij neem je in ieder geval in aanmerking:
        
      
      
        - De krachten en bekwaamheden van de aanvrager. In hoeverre is de aanvrager lichamelijk, geestelijk of sociaal in staat om betaald werk te verrichten.
      
      
        - De inspanningen die de klant verricht om tot inkomensverbetering te komen. Men komt niet in aanmerking voor een individuele inkomenstoeslag als er in de laatste 36 maanden sprake is geweest van het verwijtbaar niet nakomen van arbeids en/of re-integratieverplichtingen, waarvoor een maatregel van 50% of meer is opgelegd.”
      
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft aangevoerd dat het beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, nu een aanvrager, zonder dat een individuele beoordeling plaatsvindt, niet in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag indien hij in de laatste 36 maanden verwijtbaar de arbeids- en/of re-integratieverplichtingen niet is nagekomen en hiervoor een maatregel van 50% of meer is opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        4.4.1.
        Het college hanteert bij de beoordeling van het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ het beleid zoals verwoord onder 4.3. Hoewel in zijn algemeenheid ervan kan worden uitgegaan dat bijstandsgerechtigden die een maatregel opgelegd hebben gekregen vanwege het niet of onvoldoende nakomen van de arbeids- of re-integratieverplichtingen, onvoldoende inspanningen hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen, dient ook in die gevallen een beoordeling plaats te vinden van de individuele omstandigheden van die betrokkene. Nu uit het onder 4.3 opgenomen beleid van het college volgt dat, indien in de referteperiode sprake is geweest van het verwijtbaar niet nakomen van arbeids- en/of re-integratieverplichtingen, waarvoor een maatregel van 50% of meer is opgelegd, de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag dan wordt afgewezen zonder dat een individuele beoordeling naar het uitzicht op inkomensverbetering plaatsvindt, gaat dit beleid in zoverre de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3418.
        
      
    
    
      4.5.
      Omdat het college bij het bestreden besluit aan de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag wegens het uitzicht hebben op inkomensverbetering uitsluitend, onder verwijzing naar het beleid, de opgelegde maatregel ten grondslag heeft gelegd, kleeft aan dit besluit, gelet op wat onder 4.4.1 is overwogen, een motiveringsgebrek. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dit gebrek in de besluitvorming te passeren omdat aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Ook indien het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.6.
      Het college heeft zich in de brief van 28 oktober 2020 op het standpunt gesteld dat de persoonlijke omstandigheden van appellant geen reden geven om de individuele inkomenstoeslag alsnog toe te kennen. Hierbij heeft het college gewezen op het rapport van de arbeidsdeskundige van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) van 19 mei 2015 waarin staat dat appellant door drie verzekeringsartsen is gezien, die allen van mening waren dat, indien aan een aantal voorwaarden is voldaan, appellant aan het werk kan. Verder heeft het college gewezen op de aangeboden trajecten bij DAAT waaraan appellant door zijn houding en gedrag niet is begonnen, terwijl het traject bij DAAT juist bij uitstek geschikt voor hem was omdat het is gericht op mensen met psychische klachten. Appellant wilde echter geen van de aangeboden werkzaamheden doen. Ook het nadien bij zijn aanvraag van 1 februari 2016 aangeboden traject bij het Trainings- en Diagnosecentrum (TDC) bij de sociale werkvoorziening heeft hij niet gevolgd. Ter onderbouwing hiervan heeft het college de rapporten werkintake van 21 oktober 2015 en 23 februari 2016 overgelegd. Appellant heeft nadien geen inspanningen verricht om tot inkomensverbetering te komen en geen werk gezocht. Het college heeft tevens van belang geacht dat appellant weliswaar heeft vermeld dat hij psychische klachten heeft en daarom niet kan werken, maar dat niet gebleken is dat hij actief bezig is geweest met het zoeken naar hulp voor zijn klachten. Volgens de verklaring van de GGZ van 16 november 2016 zou hem een behandeling zijn aangeboden, maar niet gebleken is dat hij zich onder behandeling heeft gesteld.  
      
    
    
      4.7.
      Het college heeft met de onder 4.6 weergegeven individuele beoordeling afdoende gemotiveerd dat appellant niet voldoet aan het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ en daarbij terecht betrokken de inspanningen die appellant heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Door bij herhaling de in 4.6 genoemde trajecten niet te volgen, heeft appellant niet meegewerkt om zijn kansen te vergroten om weer zelf in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. De aangeboden trajecten bij DAAT en TDC waren juist bedoeld - wat appellant niet heeft betwist - om vast te stellen welke werkzaamheden appellant kon verrichten en waren tevens bedoeld voor personen met psychische problemen en voor het verrichten van werkzaamheden in een beschutte werkomgeving. Uit het medisch en arbeidskundig advies dat het college heeft ingewonnen bij het UWV volgt dat appellant fysiek en psychisch in staat was om werkzaamheden te verrichten en om de aangeboden trajecten te volgen. Wat appellant heeft aangevoerd over zijn medische problematiek biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hij daartoe niet in staat was. Uit de brief van de psycholoog van 16 november 2016 komt weliswaar naar voren dat appellant psychische klachten had, maar daaruit valt geenszins op te maken dat, in aanmerking genomen ook de relatief jonge leeftijd van appellant, hij geen reëel perspectief op inschakeling op de arbeidsmarkt had. Verder is niet gebleken dat appellant zich in de referteperiode op adequate wijze onder behandeling heeft gesteld. Onder deze omstandigheden moet het er voor worden gehouden dat appellant niet voldoet aan het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’.
      
    
    
      4.8.
      Appellant heeft verder aangevoerd dat bij de schikking bij de Raad noch in het besluit tot intrekking van de bijstand is vermeld dat hij niet in aanmerking zou komen voor een individuele inkomenstoeslag. Appellant mocht er op vertrouwen dat hij niet weer een straf zou krijgen. Hij wordt nu dubbel gestraft.
      
      
        4.8.1.
        Deze beroepsgronden slagen niet. De schikking bij de Raad had enkel betrekking op de procedure over de intrekking van de bijstand en ging niet over een toekomstige aanvraag om individuele inkomenstoeslag. Op het moment van de schikking was de aanvraag om individuele inkomenstoeslag nog niet gedaan. Dat het college al in het intrekkingsbesluit had moeten vermelden dat maatregelwaardige gedragingen tot een afwijzing van een aanvraag om individuele inkomenstoeslag zouden leiden, vindt geen steun in de wet- en regelgeving. Verder is van een dubbele bestraffing geen sprake. Het verlagen van de bijstand wegens het schenden van een aan die bijstand verbonden verplichting noch het afwijzen van een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag hebben leedtoevoeging tot doel en kunnen daarom niet als een bestraffing worden aangemerkt. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3418.
        
      
    
    
      4.9.
      De beroepsgrond dat het beleid van het college niet op een deugdelijke wijze is gepubliceerd slaagt evenmin. Appellant heeft niet betwist dat het beleid bekend is gemaakt via het wekelijks nieuws over de gemeente Emmen, neergelegd in ‘INEmmen’ d.d. 10 maart 2016 en dat dit beleid destijds was te vinden op de website www.overheid.nl.  
      
    
    
      4.10.
      Uit 4.4 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, gelet op 4.5 met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. 
      
      
        5. Gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in beroep en op € 1.068,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.136,-. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.136,-;
      
      
        bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Hillen
    
    
    
    
    
      						(getekend) R. de Haas