ECLI:NL:RVS:2024:113, Raad van State, 17-01-2024, 202205461/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om de overtredingen met betrekking tot het bouwen en in stand houden en het gebruiken van het bouwwerk op het perceel [locatie] in Aalsmeer te beëindigen en beëindigd te houden.  [appellant] is sinds 1995 eigenaar van het perceel. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hornmeer", heeft het perceel de bestemming "Bedrijventerrein". Volgens het college handelt [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5 van de planregels door het pand te gebruiken als (bedrijfs)woning. Het college wenst geen medewerking te verlenen aan het legaliseren van (het gebruiken van het pand als) een bedrijfswoning op het perceel, omdat volgens het ruimtelijk beleid van de gemeente de bestaande bedrijventerreinen optimaal moeten worden benut en een te hoge personendichtheid moet worden tegengegaan.

202205461/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd in Rijssen, gemeente Rijssen-Holten, en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 augustus 2022 in zaak nr. 21/5421 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om de overtredingen met betrekking tot het bouwen en in stand houden en het gebruiken van het bouwwerk op het perceel [locatie] in Aalsmeer (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 27 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2021 herroepen voor zover dat ziet op het bouwen en in stand houden van het bouwwerk en heeft het college het besluit met aanvulling van de motivering in stand gelaten voor zover het besluit ziet op het gebruiken van het bouwwerk.
    
    Bij uitspraak van 3 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 10 maart 2023 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 30.000,00 (hierna: het invorderingsbesluit).
    
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 10 maart 2023.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2023, waar [appellante A] en [appellant B], vergezeld door [gemachtigde], beide vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. van Lent, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    2.       [appellant] is sinds 1995 eigenaar van het perceel. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hornmeer", heeft het perceel de bestemming "Bedrijventerrein".
    
    3.       Volgens het college handelt [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5 van de planregels door het pand te gebruiken als (bedrijfs)woning. Het college wenst geen medewerking te verlenen aan het legaliseren van (het gebruiken van het pand als) een bedrijfswoning op het perceel, omdat volgens het ruimtelijk beleid van de gemeente de bestaande bedrijventerreinen optimaal moeten worden benut en een te hoge personendichtheid moet worden tegengegaan.
    
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college [appellant] daarom gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door het gebruik van het bouwwerk op het perceel als woonruimte te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden, binnen één jaar na verzending van de last, onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens.
    
    4.       Bij het besluit op bezwaar van 27 september 2021 heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 12 maart 2021 voor zover dat ziet op het gebruiken van het bouwwerk aangevuld door te stellen dat aan de last kan worden voldaan door het gebruik als woonruimte te staken, gestaakt te houden en door alle roerende zaken die samenhangen met dat gebruik te verwijderen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    5.       In beroep en hoger beroep zijn partijen verdeeld over de vragen of zelfstandige betekenis toekomt aan een in het kader van de bouw van het pand verleende bouwvergunning van 25 januari 1973, of [appellant] een geslaagd beroep kan doen op overgangsrecht en of er omstandigheden zijn die maken dat van handhaving moet worden afgezien.
    
    6.       Ter zitting heeft het college verklaard dat het invorderingsbesluit van 10 maart 2023 is ingetrokken, zodat dat besluit niet langer ter beoordeling voorligt.
    
    Het hoger beroep
    
    Relevante wet- en regelgeving
    
    7.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan […]".
    
    8.       Ingevolge het bestemmingsplan "Hornmeer" is aan de gronden van het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Daaraan is niet de aanduiding ‘bedrijfswoning’ toegekend.
    
    Artikel 26.1 van de planregels luidt:
    
    "Het is verboden de in Hoofdstuk 2 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving."
    
    Artikel 5.1.1 luidt:
    
    "De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijventerreinen ten behoeve van de bedrijfsuitvoering."
    
    Artikel 5.1.2 luidt:
    
    "Onder de hiervoor genoemde bestemming is toegestaan:
    
    a. bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken ten behoeve van de in sub b t/m o genoemde functies;
    
    […]
    
    m. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ tevens voor bedrijfswoningen;
    
    […]"
    
    Artikel 1.12 definieert een bedrijfswoning als:
    
    "Een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts is bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van de grond ter plaatse van het gebouw of het terrein, noodzakelijk moet worden geacht."
    
    Vergunning van 25 januari 1973
    
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het pand op het perceel als bedrijfswoning is vergund, zodat het college alleen al daarom niet tegen het gebruik kon optreden. Hij stelt dat de bedrijfswoning op basis van een bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning voor bouwen) van 25 januari 1973 legaal is gebouwd met het doel te worden gebruikt als bedrijfswoning. Volgens [appellant] volgt uit jurisprudentie van de Afdeling dat, wanneer het college zich ten tijde van de vergunningverlening bewust is van het beoogde gebruik van datgene waar de vergunning voor wordt aangevraagd, óók als sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan, dit gebruik bij de verlening van de vergunning impliciet wordt vergund.
    
    9.1.    Vast staat dat het gebruik van het pand als bedrijfswoning niet in overeenstemming is met de ter plaatse geldende bestemming, omdat aan het perceel niet de aanduiding "bedrijfswoning" is toegekend.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de verleende bouwvergunning van 25 januari 1973, nog los van de vraag of deze is verleend ten behoeve van het gebruik als bedrijfswoning, geen zelfstandige betekenis toekomt voor wat betreft het toegestane gebruik na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime. Of het college met de bouwvergunning van 25 januari 1973 al dan niet impliciet toestemming heeft verleend voor een bedrijfswoning, is niet relevant. Immers, het is primair aan de raad van een gemeente om te bepalen welk gebruik op een perceel is toegestaan. De raad van een gemeente heeft de mogelijkheid om ander gebruik dan bestaand legaal gebruik toe te staan op gronden indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang daarbij zwaarder weegt dan gevestigde rechten en belangen. Hiermee verdraagt zich niet dat aan door het college verleende bouwvergunningen wat betreft gebruik zelfstandige betekenis toekomt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439, en 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5236).
    
    Het betoog faalt.
    
    Overgangsrecht
    
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand als bedrijfswoning valt onder het gebruiksovergangsrecht, omdat het pand al vóór de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan in 2013 en sindsdien onafgebroken is gebruikt als bedrijfswoning. [appellant] heeft in hoger beroep getuigenverklaringen, facturen, doktersverklaringen, foto’s en andere documenten overgelegd, waaruit volgens hem volgt dat hij en zijn gezin sinds 1995 wonen in het pand.
    
    10.1.  Het college stelt dat [appellant] geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht toekomt omdat de vermeende bedrijfswoning niet voldoet aan de begripsbepaling daarvan in artikel 1, onder 4c, van de regels van het voorgaande bestemmingsplan "Bedrijventerrein Stommeer en Hornmeer". Volgens het college heeft [appellant] immers niet aannemelijk gemaakt dat de bewoning van het pand noodzakelijk was en is, gelet op de aard, inrichting en de omvang van het bedrijf.
    
    10.2.  Artikel 31.4 van de regels van het bestemmingsplan "Hornmeer" luidt:
    
    "Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    
    Artikel 31.5 luidt:
    
    "Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 31.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind."
    
    Artikel 31.6 luidt:
    
    "Indien het gebruik, bedoeld in lid 31.4, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
    
    Artikel 31.7 luidt:
    
    "Lid 31.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    
    10.3.  Aan de gronden van het perceel was in het voorheen geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Stommeer en Hornmeer", zoals vastgesteld op 21 januari 1999, de bestemming "Bedrijfsdoeleinden, met bijbehorende erven" toegekend.
    
    Artikel 4.1.1 van de voorschriften van dat bestemmingsplan luidde:
    
    "De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven, met de daarbij behorende gebouwen, bedrijfswoningen, […]"
    
    Artikel 1 luidde:
    
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    4c. bedrijfs- of dienstwoning: een woning in of bij een gebouw of bij een terrein, uitsluitend dienend voor de huisvesting van een huishouding waarvan de huisvesting ter plaatse, gelet op de aard, inrichting en omvang van het bedrijf, noodzakelijk is;
    
    […]"
    
    10.4.  Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, staat, voor zover het overgangsrecht buiten beschouwing wordt gelaten, vast dat het huidige gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Voor beantwoording van de vraag of het huidige gebruik van het gebouw onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan "Hornmeer" valt, zijn de hiervoor vermelde voorwaarden in artikel 31.4 en verder van de planregels van belang. Dit betekent ten eerste, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat het strijdige gebruik niet reeds in strijd mocht zijn met het voorgaande bestemmingsplan daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Als daaraan is voldaan, is van belang dat het gebruik sindsdien moet zijn voortgezet met een onderbreking van maximaal één jaar, de omvang van dit gebruik niet mag zijn vergroot en de aard van het gebruik niet mag zijn veranderd.
    
    10.5.  Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Voor de vraag of op grond van het voorgaande bestemmingsplan sprake is van een bedrijfswoning, is op grond van artikel 1, onder 4c, van de planvoorschriften van belang of de huisvesting ter plaatse, gelet op de aard, inrichting en omvang van het bedrijf, noodzakelijk is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is (zie onder meer de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:157). De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant] hierin niet is geslaagd. Weliswaar heeft [appellant] ter zitting gesteld drie keer per week ’s avonds in het bedrijf aanwezig te zijn, onder meer vanwege klantbezoeken en leveringen, maar hij heeft dit niet met concrete gegevens onderbouwd. Het college heeft in dat verband terecht gesteld dat de enkele omstandigheid dat het op momenten nuttig kan zijn om in de buurt van het bedrijf te wonen niet maakt dat, gelet op de aard, inrichting en omvang van het bedrijf ook het wonen in het pand noodzakelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bevoegdheid om handhavend op te treden
    
    11.     Gelet op wat hiervoor staat, is het college bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand als bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    12.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien. [appellant] voert aan dat het college het belang van het voorkomen van precedentwerking ten onrechte zwaarder heeft laten wegen dan het belang van [appellant], zeker omdat onduidelijk is in hoeverre er vergelijkbare situaties zijn. Bovendien is onvoldoende meegewogen dat het pand al sinds 1995 wordt bewoond en dat daartegen nooit handhavend is opgetreden. Dat het college nu alsnog handhavend optreedt, is volgens [appellant] in strijd met de rechtszekerheid.
    
    13.1.  Het college heeft gesteld dat het handhaven van de beleidsuitgangspunten die aan het bestemmingsplan ten grondslag liggen één van de prioriteiten is van het college. In het verweerschrift heeft het college in dat verband ook gewezen op andere soortgelijke gevallen waartegen het handhavend heeft opgetreden. Wat betreft de niet-toegestane bewoning van bedrijfspanden heeft het college gesteld dat het meerdere adressen met hetzelfde planologische regime in onderzoek heeft, waartegen het zal optreden als het besluit van 27 september 2021 onherroepelijk wordt. Daarom is het voor het college van belang om precedentwerking te voorkomen. Het belang van [appellant] bestaat er voornamelijk uit dat hij doordeweeks boven zijn bedrijf kan wonen en niet op en neer hoeft te reizen naar zijn woning in Markelo of anderszins verblijf nabij zijn bedrijf hoeft te organiseren. Niet is gebleken van onevenredig nadelige gevolgen voor [appellant] in financieel opzicht of anderszins. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank onder deze omstandigheden terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en dat het college daarvan dus had behoren af te zien. Ook de enkele omstandigheid dat bewoning van het pand al lange tijd, in ieder geval door [appellant] sinds 1995, feitelijk plaatsvindt, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat van handhavend optreden moet worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Wijgerde
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    
    672-974