ECLI:NL:RVS:2023:4538, Raad van State, 06-12-2023, 202203707/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam de aanvraag van [appellante] voor aangepast leerlingenvervoer voor haar zoon [zoon] voor het schooljaar 2021/2022 afgewezen. Bij besluit van 29 september 2021 heeft college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard. Het college heeft bepaald dat aan [zoon] en zijn begeleider een OV-abonnement wordt toegekend naar de voor hem dichtstbijzijnde toegankelijke school. Bij besluit van 27 juli 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor aangepast leerlingenvervoer voor haar dochter [dochter] voor het schooljaar 2021/2022 toegewezen in de vorm van een fietsvergoeding met begeleiding. Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard. Het college heeft bepaald dat de toegekende fietsvergoeding gebruikt mag worden als vergoeding voor de kosten van eigen vervoer. De aanvraag voor [zoon] zag op het vervoer naar Onderwijsgroep Zuid-Hollandse Waarden, locatie Focus Beroepsacademie in Barendrecht en voor [dochter] op vervoer naar basisschool de Wegwijzer in Ridderkerk.

202203707/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 maart 2022 in zaken nrs. 21/5174 en 21/5175 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college).
    Procesverloop
    [zoon]
    Bij besluit van 21 juni 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor aangepast leerlingenvervoer voor haar zoon [zoon] voor het schooljaar 2021/2022 afgewezen. Bij besluit van 29 september 2021 heeft college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard. Het college heeft bepaald dat aan [zoon] en zijn begeleider een OV-abonnement wordt toegekend naar de voor hem dichtstbijzijnde toegankelijke school. Het college heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    [dochter]
    Bij besluit van 27 juli 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor aangepast leerlingenvervoer voor haar dochter [dochter] voor het schooljaar 2021/2022 toegewezen in de vorm van een fietsvergoeding met begeleiding. Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard. Het college heeft bepaald dat de toegekende fietsvergoeding gebruikt mag worden als vergoeding voor de kosten van eigen vervoer. Het college heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    [zoon] en [dochter]
    Bij uitspraak van 28 maart 2022 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 29 en 30 september 2021 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juni 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.J. Michielsen, advocaat te Hoogvliet Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Avedissian, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend en het college verzocht om schriftelijke inlichtingen te geven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft schriftelijke inlichtingen verstrekt.
    [appellante] en het college hebben gereageerd op de ingekomen stukken.
    Geen van de partijen heeft binnen de door de Afdeling gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb bepaald dat een nadere behandeling op een zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Besluitvorming
    1.       [appellante] heeft voor zowel haar zoon [zoon], geboren op [geboortedatum] 2008, als haar dochter [dochter], geboren op [geboortedatum] 2010, een aanvraag ingediend voor bekostiging van vervoer van en naar school. De aanvraag voor [zoon] zag op het vervoer naar Onderwijsgroep Zuid-Hollandse Waarden, locatie Focus Beroepsacademie in Barendrecht (hierna: OZHW) en voor [dochter] op vervoer naar basisschool de Wegwijzer in Ridderkerk.
    2.       Het college heeft de aanvraag van [appellante] voor [zoon] in eerste instantie afgewezen omdat niet was gebleken dat hij beperkingen had. Bij het besluit van 29 september 2021 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen deze afwijzing gegrond verklaard en aan [appellante] de bekostiging van twee abonnementen voor het openbaar vervoer toegekend, zodat [zoon] met een begeleider met het openbaar vervoer van en naar de dichtstbijzijnde voor [zoon] toegankelijke school kan reizen. Dit is volgens het college de Openbare scholengemeenschap Nieuw Zuid, locatie Olympiaweg 395 in Rotterdam (hierna: OSG). Het is ook mogelijk om in plaats hiervan gebruik te maken van eigen vervoer. Hiervoor krijgt [appellante] dan de kosten van één OV-abonnement naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school vergoed.
    3.       Het college heeft de aanvraag van [appellante] voor [dochter] toegewezen en aan [appellante] een fietsvergoeding toegekend, zodat [dochter] met een begeleider met de fiets naar school kan. Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen dit besluit gegrond verklaard. Daarbij heeft het college bepaald dat de toegekende fietsvergoeding ook gebruikt mag worden als vergoeding voor de kosten van eigen vervoer.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat het college de besluitvorming mocht baseren op de rapporten van de GGD-artsen. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat de GGD-artsen partijdig zijn, dat de onderzoeken die zijn verricht door de GGD-artsen niet onvolledig zijn geweest en dat de in de adviezen getrokken conclusies logisch voortvloeien uit de in de adviezen gestelde feiten. Omdat tijdens de anamneses door [appellante] is aangegeven dat haar kinderen door psychische aandoeningen niet in staat zijn om zelfstandig van en naar school te reizen, konden de GGD-artsen zich volgens de rechtbank beperken tot het doen van psychologisch onderzoek en afzien van lichamelijk onderzoek. [appellante] heeft geen contra-expertise overgelegd. De medische stukken die [appellante] heeft overgelegd, komen overeen met het advies van de GGD-arts. [appellante] heeft haar standpunt dat haar zoon zwaarder medisch beperkt is dan door de GGD-arts is aangenomen niet met medische stukken onderbouwd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvragen van [appellante] ten onrechte heeft opgevat als aanvragen om bekostiging van eigen vervoer. Volgens de rechtbank heeft [appellante] in haar aanvragen verzocht om aangepast vervoer, wat ziet op collectief vervoer/taxivervoer. Dit betekent volgens de rechtbank dat het college bij het beoordelen van de aanvragen een onjuist toetsingskader heeft gebruikt en daardoor niet heeft beslist op de aanvragen van [appellante]. De rechtbank heeft daarom de besluiten van 29 en 30 september 2021 vernietigd. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand te laten. Het college heeft volgens de rechtbank in beroep namelijk terecht gesteld dat niet is gebleken dat [appellante] niet in staat is om haar kinderen zelf naar school te begeleiden. Het standpunt van [appellante] dat zij vanwege studieverplichtingen niet in staat is om haar kinderen naar school te begeleiden heeft de rechtbank niet gevolgd. Volgens de rechtbank geven het later in de procedure ingebrachte lesrooster en de mail over stagetijden onvoldoende informatie. Het lesrooster ziet op een periode van twee à drie weken en een dergelijke periode is te beperkt om conclusies te kunnen trekken. De e-mail met de stagetijden is afkomstig van [appellante] zelf, waardoor de inhoud hiervan volgens de rechtbank niet kan worden geverifieerd. Het college heeft de geconstateerde gebreken naar het oordeel van de rechtbank hersteld.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. [appellante] heeft volgens de rechtbank geen vergelijkbare gevallen aangedragen waarin het college de kosten voor aangepast vervoer wel heeft toegekend.
    Ook het beroep op artikel 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) kan volgens de rechtbank niet slagen, omdat artikel 27 van het IVRK geen rechtstreekse werking heeft.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college zich, ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar, op het standpunt kon stellen dat [appellante] niet in aanmerking kwam voor toepassing van de hardheidsclausule. De situatie dat [appellante] een alleenstaande ouder is, met twee kinderen die naar verschillende scholen gaan en dat een sociaal netwerk ontbreekt maakt volgens de rechtbank nog niet dat er sprake is van een bijzondere situatie. Deze situatie onderscheidt zich niet in betekenende mate van problemen die vele andere gezinnen op dit punt ondervinden. Ook de omstandigheid dat [appellante] een opleiding volgt en dat zij een Wajong-uitkering ontvangt zijn volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de OSG niet een voor [zoon] toegankelijke school is. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de educatieve wens om een bepaalde opleiding te volgen niet bepalend is voor de vraag of er sprake is van een toegankelijke school als bedoeld in de Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015 (hierna: Verordening). In de Verordening is bepaald dat een toegankelijke school een school is waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, dan wel een openbare school. De omstandigheid dat op de OZHW een coach aanwezig is doet hieraan volgens de rechtbank niet af, omdat niet is gebleken dat de coach voor [zoon] noodzakelijk is om het aangeboden praktijkonderwijs te kunnen volgen. Het college heeft volgens de rechtbank daarom terecht de OSG aangewezen als de meest dichtstbijzijnde toegankelijke school.
    Hoger Beroep
    5.       Het college heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Dit betekent dat de uitleg die de rechtbank aan de door [appellante] ingediende aanvragen heeft gegeven voor juist wordt gehouden.
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van de besluiten van 29 en 30 september 2021 in stand heeft gelaten. Hiertoe voert [appellante] allereerst aan dat zij niet in staat is om haar kinderen zelf van en naar school te begeleiden vanwege haar studieverplichtingen. Verder stelt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. [appellante] verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:395. Ook stelt [appellante] zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in haar geval de hardheidsclausule niet had hoeven toe te passen. De rechtbank heeft volgens [appellante] onvoldoende rekening gehouden met haar persoonlijke omstandigheden. [appellante] verwijst in dit kader naar haar fysieke beperking, haar studieverplichtingen, haar beperkte belastbaarheid en het ontbreken van adequate opvang voor haar kinderen in een sociaal netwerk. Dat [appellante] in het verleden haar kinderen naar school heeft begeleid doet hieraan volgens haar niet af, omdat juist de genoemde omstandigheden aanleiding waren om een aanvraag te doen voor aangepast vervoer. Ten slotte stelt [appellante] dat de rechtbank het begrip "toegankelijke school" te eng heeft geïnterpreteerd. Volgens [appellante] is de specifieke onderwijssetting die de OZHW kan bieden van belang, niet zozeer of de school een groenafdeling heeft. Gezien de specifieke persoonlijkheidsproblematiek van [zoon] is de faciliteit van een coach noodzakelijk om het aangeboden praktijkonderwijs te kunnen volgen. De rechtbank heeft dit volgens [appellante] niet onderkend.
    De beoordeling van het hoger beroep
    Procesbelang
    7.       Het college stelt dat [appellante] geen belang meer heeft bij een uitspraak op haar hoger beroep omdat [appellante] met deze procedure niet kan bereiken dat voor het schooljaar 2021/2022 alsnog een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer wordt toegekend en dat haar kinderen hiervan gebruik kunnen maken.
    7.1.    Dat niet met terugwerkende kracht gebruik kan worden gemaakt van de vervoersvoorziening, maakt niet dat [appellante] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. Zoals [appellante] op de zitting ook heeft aangegeven, heeft zij, mede met het oog op een mogelijke schadevergoeding, belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de besluiten van 29 en 30 september 2021. Voor het oordeel dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbelang bestaat daarom geen grond.
    7.2.    De Afdeling gaat hieronder in de rechtsoverwegingen 8 - 8.5 eerst in op de gronden die [appellante] heeft aangevoerd die zien op [zoon]. In de rechtsoverwegingen 9 - 10.2 geeft de Afdeling vervolgens haar oordeel over de gronden die zien op [dochter].
    [zoon]
    8.       [appellante] heeft na het heropenen van het onderzoek aanvullende stukken ingediend. Het gaat onder andere om het besluit van het college van 13 oktober 2022 om aan [zoon] aangepast leerlingenvervoer voor het schooljaar 2022/2023 toe te kennen. Hierbij heeft [appellante] ook het medisch advies van de GGD van 9 september 2022 overgelegd wat aan dit besluit ten grondslag ligt. [appellante] stelt dat op basis van deze stukken moet worden geoordeeld dat voor [zoon] ook voor het schooljaar 2021/2022 aangepast leerlingenvervoer had moeten worden toegekend.
    8.1.    De GGD heeft in het advies van 9 september 2022 vastgesteld dat [zoon] niet zelfstandig naar school kan reizen, gelet op de medische problematiek die al sinds zijn geboorte speelt. [zoon] heeft een ontwikkelingsachterstand in vooral zijn communicatieve- en sociaal-emotionele vaardigheden. Onder bepaalde voorwaarden kan hij volgens de GGD met een begeleider met het OV naar school reizen. Deze voorwaarden zijn bijvoorbeeld dat [zoon] met een koptelefoon aan het raam kan zitten met zijn begeleider op de stoel naast hem zodat hij zich kan afsluiten van zijn omgeving. Als dit niet mogelijk is raakt [zoon] zodanig overprikkeld dat hij op school niet meer in staat is om de lessen te volgen. De GGD merkt hierbij op dat reizen met het OV, gelet op de drukte in de spits, naar alle waarschijnlijkheid niet mogelijk zal zijn.
    8.2.    Uit het advies van 9 september 2022 volgt dat [zoon] de benoemde medische problemen al vanaf zijn geboorte heeft. Dit betekent dat deze problematiek niet alleen het laatste jaar heeft gespeeld, maar ook al aanwezig was op het moment dat [appellante] de aanvraag voor aangepast leerlingenvervoer voor het schooljaar 2021/2022 indiende. Ook voor het schooljaar 2021/2022 kon [zoon] daarmee slechts onder voorwaarden die naar alle waarschijnlijkheid niet zouden kunnen worden gerealiseerd met een begeleider met het OV naar school gaan. Voor het schooljaar 2021/2022 had aan [zoon] om die reden ook aangepast leerlingenvervoer moeten worden toegekend. Het college heeft voor dat schooljaar dan ook ten onrechte een OV-abonnement met begeleiding toegekend.
    8.3.    De Afdeling ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft bepaald dat OSG de dichtstbijzijnde toegankelijke school is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4422) is het aan een ouder om aannemelijk te maken dat de dichtstbijzijnde school niet toegankelijk is. Daarbij moet het gaan om objectieve factoren die betrekking hebben op het gegeven onderwijs. [appellante] heeft haar standpunt dat de specifieke onderwijssetting van OZHW, waarbij gewerkt wordt met een coach, voor [zoon] noodzakelijk is om het onderwijs te kunnen volgen, niet met stukken onderbouwd. [appellante] heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat de OSG voor [zoon] geen toegankelijke school is.
    8.4.    Het voorgaande brengt mee dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 29 september 2021, waarbij aan [zoon] een OV-abonnement met begeleiding is toegekend, in stand heeft gelaten. De uitspraak van de rechtbank moet in zoverre worden vernietigd.
    8.5.    Met het oog op finale geschilbeslechting overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op het advies van de GGD van 9 september 2022 en wat hiervoor onder 8.2 is geoordeeld, is de Afdeling van oordeel dat [zoon] ook voor het schooljaar 2021/2022 gebruik had moeten kunnen maken van aangepast leerlingenvervoer naar de OSG. De Afdeling zal daarom op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het besluit van 21 juni 2021 herroepen.
    [dochter]
    9.       [appellante] heeft na het heropenen van het onderzoek ook aanvullende stukken ingediend die zien op [dochter], namelijk een medisch advies van de GGD van 14 september 2022 en een brief van de gemeente van 7 oktober 2022. Uit de brief van 7 oktober 2022 blijkt dat op diezelfde datum ook een beslissing is genomen waarbij aan [dochter] aangepast leerlingenvervoer is toegekend voor de duur van zes maanden. Volgens [appellante] volgt uit deze stukken dat aan [dochter], net als [zoon], aangepast leerlingenvervoer had moeten worden toegekend voor het schooljaar 2021/2022.
    9.1.    Anders dan [appellante] betoogt, kan uit de door haar overgelegde stukken niet worden afgeleid dat [dochter] voor het schooljaar 2021/2022 in aanmerking had moeten komen voor aangepast leerlingenvervoer. In het advies van 14 september 2022 stelt de GGD vast dat het medisch beeld van [dochter] sinds het vorige advies van 27 juli 2021 is gewijzigd. Het advies van 14 september 2022 kan om die reden niet worden betrokken op de beslissing over aangepast leerlingenvervoer voor het schooljaar 2021/2022.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    9.2.    Ook het betoog van [appellante] dat het college aan [dochter] aangepast leerlingenvervoer had moeten toekennen op grond van artikel 12, eerste lid, onder c, van de Verordening, slaagt niet. De rechtbank heeft in de rechtsoverwegingen 5.4 en 5.5 gemotiveerd uiteengezet dat [appellante] nauwelijks (relevante) informatie heeft overgelegd en dat de informatie die zij wel heeft overgelegd, te beperkt is om conclusies uit te trekken. De Afdeling onderschrijft deze beoordeling. [appellante] heeft in hoger beroep geen aanvullende stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij vanwege haar studieverplichtingen niet in staat is om [dochter] naar school te begeleiden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling daarom terecht geoordeeld dat het college niet op grond van artikel 12, eerste lid, onder c, van de Verordening aangepast leerlingenvervoer hoefde toe te kennen aan [dochter].
    10.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college hier toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule. Zij licht dit hieronder nader toe.
    10.1.  [appellante] voert verschillende (persoonlijke) omstandigheden aan op grond waarvan zij stelt dat zij in aanmerking komt voor toepassing van de hardheidsclausule. Zo is zij een alleenstaande moeder van twee kinderen die beiden kampen met aanzienlijke (medische) problematiek. Verder ervaart [appellante] een beperkte belastbaarheid en heeft zij een WIA-uitkering. Daarnaast beschikt zij niet over een sociaal netwerk om haar te ondersteunen. Volgens [appellante] zijn al deze omstandigheden door zowel het college als de rechtbank niet in onderlinge samenhang bezien.
    10.1.1.         Tijdens de zitting op 28 juni 2023 heeft de Afdeling onvoldoende inzicht gekregen in de wijze waarop het college toepassing geeft aan de hardheidsclausule waarna zij op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heeft heropend en het college bij brief van 30 juni 2023 een drietal vragen heeft gesteld. De Afdeling heeft het college gevraagd naar de wijze waarop het college de hardheidsclausule in andere gevallen heeft toegepast en hoe het college invulling geeft aan de mogelijkheid om in het kader van de toepassing van de hardheidsclausule advies te vragen aan een deskundige. Ook heeft de Afdeling aan het college gevraagd om een nadere toelichting te geven op het standpunt dat de persoonlijke omstandigheden van [appellante] ook in hun samenhang bezien onvoldoende zijn om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
    10.1.2.         Bij brief van 31 juli 2023 heeft het college zeer summier gereageerd op de vragen van de Afdeling. Op het verzoek van de Afdeling om een toelichting te geven op de toepassing van de hardheidsclausule in het geval van [appellante] verwijst het college alleen naar de door hem in beroep ingebrachte verweerschriften en stelt het dat het hierin uitgebreid is ingegaan op de toepassing van de hardheidsclausule.
    In deze verweerschriften, die bij de Afdeling al bekend waren, heeft het college bij iedere door [appellante] gestelde omstandigheid afzonderlijk toegelicht waarom geen toepassing wordt gegeven aan de hardheidsclausule. Uit deze verweerschriften blijkt echter op geen enkele wijze dat de door [appellante] aangevoerde omstandigheden in onderlinge samenhang zijn bezien en ook als zodanig zijn beoordeeld in het kader van de hardheidsclausule. Juist het ontbreken van deze beoordeling en de toelichting daarop was voor de Afdeling aanleiding om het onderzoek te heropenen en het college te vragen nadere informatie te verstrekken.
    10.1.3.         De Afdeling kan niet anders dan concluderen dat het college er niet in is geslaagd om te onderbouwen waarom het in dit geval geen toepassing heeft hoeven geven aan de hardheidsclausule. Het besluit van 30 september 2021 is in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Dit brengt mee dat het hoger beroep van Rijnaard eveneens gegrond is voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 30 september 2021 in stand heeft gelaten. De uitspraak van de rechtbank moet ook in zoverre worden vernietigd.
    10.2.  De Afdeling ziet ook hier aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Hierbij neemt de Afdeling in overweging dat het college niet in staat is gebleken om, ook nadat de Afdeling het college hier nadrukkelijk de gelegenheid voor heeft gegeven, te onderbouwen waarom hier geen toepassing hoeft te worden gegeven aan de hardheidsclausule. De Afdeling ziet om die reden geen andere mogelijkheid dan te oordelen dat [appellante] in dit geval wel een geslaagd beroep kon doen op de hardheidsclausule. [dochter] had daarom in het schooljaar 2021/2022 in aanmerking moeten komen voor aangepast leerlingenvervoer op grond van artikel 24 van de Verordening. De Afdeling zal daarom op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het besluit van 27 juli 2021 herroepen.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De overige door [appellante] aangevoerde gronden behoeven geen bespreking. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtsgevolgen van de besluiten van 29 en 30 september 2021 in stand zijn gelaten. De Afdeling zal op hierna te melden wijze in de zaak voorzien. De besluiten van 21 juni 2021 en 27 juni 2021 zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaatst treedt van de vernietigde besluiten. Dat betekent dat het college geen nieuwe besluiten op de aanvragen meer hoeft te nemen.
    12.     De Afdeling zal hierna ingaan op het verzoek van [appellante] om schadevergoeding.
    Schadevergoeding
    13.     In artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    14.     [appellante] heeft de Afdeling bij brief van 27 juli 2023 verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de, naar nu vaststaat, onrechtmatige besluitvorming. [appellante] heeft haar schade begroot op € 21.052,60, te weten € 1.027,00 voor gemaakte reiskosten voor [zoon], € 1.525,60 voor gemaakte reiskosten voor [dochter] en € 18.500,00 aan schade die voortkomt uit studievertraging en het noodgedwongen stopzetten van de stage. De Afdeling gaat hierna achtereenvolgens in op de gestelde reiskosten voor [zoon], de gestelde reiskosten voor [dochter] en de door [appellante] gestelde schade door studievertraging.
    Reiskosten [zoon]
    14.1.  De Afdeling acht het aannemelijk dat [appellante] schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten . Zoals de Afdeling onder 8.5 heeft geoordeeld had [zoon] voor het schooljaar 2021/2022 een beroep moeten kunnen doen op aangepast leerlingenvervoer. De reiskosten die [appellante] voor [zoon] heeft moeten maken omdat zij zelf dit vervoer heeft moeten verzorgen, komen daarom voor vergoeding in aanmerking.
    14.1.1.         De berekening van de reiskosten voor [zoon] ontleent [appellante] aan een op 20 oktober 2022 ontvangen brief van het college. Voor het schooljaar 2022/2023 kon [zoon] aanspraak maken op aangepast leerlingenvervoer. Tussen 19 augustus 2022 en 17 oktober 2022 heeft [appellante] [zoon] zelf van en naar school moeten brengen omdat [zoon] pas vanaf 17 oktober 2022 van het aangepast leerlingenvervoer gebruik kon maken. Volgens de brief van 20 oktober 2022 krijgt [appellante], voor zover hier van belang, voor een reisafstand van 6,87 km (enkele reis) een kilometervergoeding van € 0,19.
    In het verzoek om schadevergoeding gaat [appellante] eveneens uit van een afstand van 6,87 km (enkele reis) en stelt [appellante] dat zij [zoon] voor een periode van 16 maanden, namelijk van 21 juni 2021 tot 13 oktober 2022, van en naar school heeft moeten vervoeren. Hiermee komt zij uit op een bedrag van € 1.027,00.
    14.1.2.         De Afdeling ziet aanleiding om het door [appellante] begrote schadebedrag naar beneden bij te stellen en vast te stellen op € 739,69.
    Hierbij neemt de Afdeling het volgende in overweging. De afstand die het college in de brief van 20 oktober 2022 hanteert is van het thuisadres van [zoon] naar de Dierensteinweg 4 in Barendrecht. Dit is de locatie van de OZHW. Zoals de Afdeling hiervoor onder 9.3 heeft geoordeeld is de OSG de dichtstbijzijnde voor [zoon] toegankelijke school. De afstand van het thuisadres van [zoon] naar de OSG bedraagt 4,4 km.
    Verder overweegt de Afdeling dat het college bij de brief van 20 oktober 2022 aan [appellante] een reiskostenvergoeding heeft toegekend voor de periode van 19 augustus 2022 tot 17 oktober 2022. Dit betekent dat de kosten die [appellante] heeft moeten maken vanaf 19 augustus 2022 al door het college zijn vergoed. De Afdeling stelt de periode waarover [appellante] aanspraak kan maken op reiskostenvergoeding daarom naar beneden bij tot 14 maanden.
    De Afdeling stelt tot slot vast dat er in ieder geval gemiddeld 15,8 schooldagen in een maand zitten, gelet op de wettelijke plicht in het voortgezet onderwijs om ten minste 189 dagen onderwijs te geven.
    Op grond van de hiervoor genoemde uitgangspunten is de Afdeling tot deze berekening gekomen: € 0,19 x (4,4 km x 4) x 15,8 x 14 = € 739,69.
    Reiskosten [dochter]
    14.2.  De Afdeling acht het aannemelijk dat [appellante] schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten. Zoals de Afdeling onder 10.2 heeft geoordeeld had [dochter] voor het schooljaar 2021/2022 aanspraak op aangepast leerlingenvervoer. De reiskosten die [appellante] voor [dochter] heeft moeten maken omdat zij zelf dit vervoer heeft moeten verzorgen, komen daarom voor vergoeding in aanmerking.
    14.2.1.         De berekening van de reiskosten voor [dochter] ontleent [appellante] aan een brief van 20 oktober 2022 waarin het college voor [dochter] een reiskostenvergoeding toekent voor de periode van 22 augustus 2022 tot 7 oktober 2022. Bij de brief van 20 oktober 2022 krijgt [appellante], voor zover hier van belang, voor een reisafstand van 10,2 km (enkele reis) een kilometervergoeding van € 0,19.
    In het verzoek om schadevergoeding gaat [appellante] eveneens uit van een afstand van 10,2 km (enkele reis) en stelt [appellante] dat zij [dochter] voor een periode van 16 maanden, namelijk van 4 juni 2021 tot 7 oktober 2022, van en naar school heeft moeten vervoeren. Hiermee komt zij uit op een schadebedrag van € 1.525,60.
    14.2.2.         De Afdeling ziet aanleiding om het door [appellante] begrote schadebedrag naar beneden bij te stellenen vast te stellen op € 1.034,25.
    Hierbij neemt de Afdeling allereerst in overweging dat de afstand van een enkele reis 5,4 km bedraagt in plaats van 10,2 km. De afstand die het college in de brief van 20 oktober 2022 hanteert is van het thuisadres van [dochter] naar haar nieuwe middelbare school. In het schooljaar 2021/2022 zat [dochter] nog op de basisschool de Wegwijzer in Ridderkerk. De afstand tussen het thuisadres van [dochter] en de basisschool bedraagt met de auto 5,4 km.
    Verder overweegt de Afdeling dat het college in de brief van 20 oktober 2022 aan [appellante] een reiskostenvergoeding heeft toegekend voor de periode van 22 augustus 2022 tot 7 oktober 2022. Dit betekent dat de kosten die [appellante] heeft moeten maken vanaf 22 augustus 2022 al door het college zijn vergoed. De Afdeling stelt de periode waarover [appellante] aanspraak kan maken op reiskostenvergoeding daarom naar beneden bij tot 14,5 maanden.
    Het primaire onderwijs kent geen verplicht voorgeschreven aantal lesdagen, maar werkt met een minimale hoeveelheid lesuren. De Afdeling acht het hier passend aan te sluiten bij het gemiddelde aantal schooldagen van 15,8 per maand, zoals dat wordt gehanteerd voor het voortgezet onderwijs (zie voor de toelichting hierboven, onder 14.1.2).
    Op grond van de hiervoor genoemde uitgangspunten is de Afdeling tot deze berekening gekomen: € 0,19 x (5,4 km x 4) x 15,8 x 14,5 = € 1.034,25.
    Schadevergoeding studievertraging
    14.3.  [appellante] betoogt dat zij vanwege de onrechtmatige besluiten van het college noodgedwongen moest stoppen met haar stage en zij daardoor één jaar studievertraging heeft opgelopen. Onder verwijzing naar de Letselschade Richtlijn Studievertraging stelt [appellante] dat haar immateriële schade € 18.500,00 bedraagt.
    14.3.1.         Voor het toekennen van schadevergoeding moet er causaal verband bestaan tussen het onrechtmatige besluit en de geleden schade. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] dit verband niet heeft aangetoond. Uit de door [appellante] overgelegde stukken volgt niet dat zij noodgedwongen moest stoppen met haar stage. [appellante] heeft een e-mail van 11 april 2022 overgelegd waaruit blijkt dat zij de volgende dag geen stage kan lopen omdat het leerlingenvervoer was gestopt voor [zoon]. Dit betekent echter niet dat [appellante], mogelijk met enkele aanpassingen, geheel niet in staat was om stage te lopen en haar opleiding te vervolgen.
    14.3.2.         De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding wegens studievertraging af.
    Conclusie
    15.     De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en het college veroordelen tot het betalen van een bedrag van € 1.773,94.
    Proceskosten
    16.     Het college moet de proceskosten van [appellante] op de hierna vermelde wijze vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 maart 2022 in zaken nrs. 21/5174 en 21/5175, voor zover de rechtsgevolgen van de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 29 september 2021 en 30 september 2021 in stand zijn gelaten;
    III.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 21 juni 2021 en 27 juli 2021;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de al door de rechtbank vernietigde besluiten van 29 september 2021 en 30 september 2021;
    V.      wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1.773,94 te betalen;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    735-1064