ECLI:NL:CRVB:2020:261, Centrale Raad van Beroep, 06-02-2020, 18/4824 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De in de dienstopdracht van 12 maart 2015 opgenomen mededeling over het niet nakomen van de opdracht en het belemmeren van herstel bevat geen uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze mededeling moet worden opgevat als een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen bezwaar en beroep openstond. Hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 treft geen doel en uitspraak moet worden bevestigd. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellante zich aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt door, zonder dit vooraf te melden aan M of ArboNed, op 3 maart 2015 niet op het opgegeven verpleegadres aanwezig te zijn. Niet kan worden geoordeeld dat de minister geen spoedcontrole had mogen laten verrichten. Meldingsplicht verblijfsplaats. Verder merkt de Raad als plichtsverzuim aan het feit dat appellante zonder bericht van verhindering niet op het spreekuur van 20 april 2015 van de vervangend bedrijfsarts H is verschenen. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan de hiervoor gemelde gedragingen niet aan appellante kunnen worden toegerekend. De minister was daarom bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf. De opgelegde  schriftelijke berisping - de lichtste disciplinaire straf - acht de Raad niet onevenredig aan het plichtsverzuim.

184824 AW, 18/4827 AW
    
    
      Datum uitspraak: 6 februari 2020
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juli 2018, 15/6777 (aangevallen uitspraak 1) en 16/1416 (aangevallen uitspraak 2) 
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. S.J.W.M. Vonken, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      Namens de minister heeft mr. N.A. Sjoer, advocaat, verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 18/4826 AW, 18/4828 AW en 18/4829 AW plaatsgevonden op 29 november 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Vonken. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Sjoer, 
      Y.T.M. van de Veerdonk en J. Landman. In de zaken 18/4826 AW, 18/4828 AW en 
      18/4829 AW wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante was sinds 2008 in dienst bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), laatstelijk in de functie van Adviseur [X] (roepnaam: Senior project Adviseur) bij het Bureau [X] , afdeling [Y] .
      
    
    
      1.2.
      Eind 2014 heeft appellante met haar leidinggevende M gesprekken gevoerd over haar functioneren. Bij brief van 22 januari 2015 heeft M aan appellante meegedeeld dat haar functioneren op veel punten verbetering behoeft en dat er een impasse is ontstaan in het overleg hierover. In dat verband zal op korte termijn een nieuw gesprek worden gepland om concrete afspraken te maken. Bij brief van 24 februari 2015 heeft M aan appellante meegedeeld dat hij heeft vernomen dat appellante geen datum wil plannen voor een gesprek en dat hij dit ongepast acht. Appellante is uitgenodigd om op 9 maart 2015 te verschijnen. Hierbij is vermeld dat als zij zonder dringende reden niet mocht verschijnen, een disciplinaire maatregel zal worden getroffen.
      
    
    
      1.3.
      
        Op 2 maart 2015 heeft A, de toenmalige partner van appellante, appellante telefonisch ziek gemeld bij M. Bij een controle op 3 maart 2015 op het telefonisch doorgegeven verpleegadres werd niet opengedaan. Bij brief van 5 maart 2015 heeft M appellante uitgenodigd om op 9 maart 2015 op kantoor te verschijnen. Appellante heeft M hierop bij 
        e-mail van 6 maart 2015 meegedeeld dat zij nog niet in staat is om op kantoor te verschijnen en dat zij eerst een gesprek met de bedrijfsarts wil voeren. Op 10 maart 2015 is appellante bij bedrijfsarts W verschenen, vergezeld door A. Op 11 maart 2015 heeft W gerapporteerd dat appellante vijftien minuten te laat was en dat A opmerkingen heeft gemaakt die hij als beledigend en kwetsend heeft ervaren. Vanwege het verloop van het gesprek was het niet mogelijk een adequate beoordeling te verrichten.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Bij besluit van 12 maart 2015 heeft de minister aan appellante de dienstopdracht gegeven om op 17 maart 2015 bij de bedrijfsarts te verschijnen. Hierbij is onder meer opgemerkt dat indien appellante zonder dringende reden geen invulling geeft aan deze opdracht dan wel haar herstel belemmert, disciplinaire maatregelen en/of sancties op grond van artikel 40a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) in overweging worden genomen. Verder is meegedeeld dat A vanwege wangedrag niet meer op het terrein van het RIVM mag komen. Op 17 maart 2015 is appellante op het spreekuur van bedrijfsarts W verschenen. W heeft geconstateerd dat bij appellante sprake is van werkgerelateerde klachten en geadviseerd om haar een time-out te geven en een mediationtraject op te starten. Bij besluit van 
        19 maart 2015 is aan appellante bijzonder verlof verleend. Het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 maart 2015 heeft de minister bij besluit van 10 november 2015 (bestreden besluit 1) niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
    
    
      1.5.
      Naar aanleiding van een klacht van appellante tegen W, is aan appellante een andere bedrijfsarts toegewezen, H. Appellante is verzocht om op 20 april 2015 om 13.00 uur op het spreekuur van H te verschijnen op het kantoor van het RIVM te Bilthoven. Naar aanleiding daarvan heeft appellante op 19 april 2015 per e-mail verzocht om het spreekuur te laten plaatsvinden op het kantoor van ArboNed te Utrecht, omdat A de toegang is ontzegd tot het kantoor van het RIVM. In reactie hierop is appellante op 20 april 2015 om 9.51 uur per e-mail meegedeeld dat het aan het RIVM is om te bepalen waar het spreekuurcontact plaatsvindt en dat het appellante nog steeds is toegestaan zich te laten begeleiden, zij het niet door A, gelet op zijn eerdere gedragingen. Appellante is die dag zonder bericht van verhindering niet verschenen op het spreekuur van H.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 21 april 2015 heeft de minister aan appellante de dienstopdracht gegeven om op het spreekuur te verschijnen van H dan wel een andere plaatsvervanger, niet zijnde W. Appellante is die dag (24 april 2015) niet op het spreekuur verschenen. Bij besluit van 28 april 2015 heeft de minister de aanspraak van appellante op bezoldiging laten vervallen wegens het niet verschijnen op het spreekuur van 24 april 2015. Deze aanspraak zal herleven op het moment dat appellante alsnog op het spreekuur verschijnt. Bij besluit van 2 december 2015 heeft de minister, voor zover van belang, het bezwaar tegen het besluit van 21 april 2015 ongegrond verklaard, het bezwaar tegen het besluit van 24 april 2015 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. De rechtbank Midden-Nederland heeft bij uitspraak van 24 juli 2018, 15/6778, het beroep tegen het besluit van 2 december 2015, voor zover dat was gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 21 april 2015, niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 12 juni 2015 heeft de minister appellante de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar vanwege meerdere gedragingen die hebben plaatsgevonden in het kader van de re-integratie. Het bezwaar hiertegen heeft de minister bij besluit van 4 februari 2016 (bestreden besluit 2) in zoverre gegrond verklaard dat aan appellante de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping wordt opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante:
      
        
          na de ziekmelding van 2 maart 2015, op 3 maart 2015 niet bereikbaar was op het opgegeven verpleegadres voor een medewerker van ArboNed, terwijl zij bereikbaar moest zijn om de re-integratie mogelijk te maken; er is door ArboNed een brief achtergelaten op het verpleegadres waarin is opgenomen dat appellante zo spoedig mogelijk moet bellen; dit heeft zij nagelaten; 
        
        
          op 16 maart 2015 via het digitale aanmeldsysteem van het RIVM A heeft aangemeld als bezoeker, terwijl zij wist dat aan hem de toegang tot het RIVM‑terrein was ontzegd;
        
        
          zonder bericht van verhindering en zonder geldige reden niet op het spreekuur van 20 april 2015 van de vervangend bedrijfsarts H is verschenen.
        
      
      Deze gedragingen zijn door de minister gezamenlijk en ieder afzonderlijk als aan appellante toe te rekenen plichtsverzuim aangemerkt.
      
    
    
      2.1.
      Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat, anders dan appellante heeft betoogd, de in de dienstopdracht opgenomen waarschuwing niet op rechtsgevolg is gericht, nu de waarschuwing geen uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim inhoudt. De waarschuwing moet volgens de rechtbank worden aangemerkt als een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen rechtsmiddel kan worden ingesteld. Hierbij is verwezen naar de uitspraak van de Raad van 28 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2606.
      
    
    
      2.2.
      Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen, kort samengevat, dat de als eerste verweten gedraging voldoende vaststaat en door de minister terecht als plichtsverzuim is aangemerkt. Volgens de rechtbank kan deze gedraging aan appellante worden toegerekend. Dat van haar op medische gronden niet kon worden gevergd om contact op te nemen met M, is niet gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank kan bestreden besluit 2 reeds door dit plichtsverzuim worden gedragen. Wat appellante in beroep heeft aangevoerd over de andere twee haar verweten gedragingen, heeft de rechtbank onbesproken gelaten.
      
      3. In de hoger beroepen heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Aangevallen uitspraak 1
        
      
      
    
    
      4.1.
      Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 1 naar voren gebracht dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de in de dienstopdracht van 12 maart 2015 opgenomen waarschuwing wel op rechtsgevolg was gericht. Appellante is nadien daadwerkelijk disciplinair bestraft en in het besluit van 21 april 2015, waarbij een nieuwe dienstopdracht is gegeven, is expliciet verwezen naar deze waarschuwing. De waarschuwing ligt dus mede ten grondslag aan latere besluitvorming en is daarmee meer dan een normaal sturingsmiddel. Volgens appellante is het bezwaar daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      4.2.
      Het is vaste rechtspraak (uitspraken van 7 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7741 en van 28 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2606) dat het rechtspositionele belang van de ambtenaar rechtstreeks is betrokken bij (de schriftelijke vastlegging van) de vaststelling dat een ambtenaar zich in de termen van het toepasselijke rechtspositionele voorschrift aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. In dat geval gaat de vaststelling verder dan het hanteren van een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen rechtsmiddel open staat. Ontbreekt een uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim, dan is de waarschuwing uitsluitend als zo'n sturingsmiddel aan te merken en brengt zij geen wijziging in de rechtspositie van de betrokkene.
      
    
    
      4.3.
      De in de dienstopdracht van 12 maart 2015 opgenomen mededeling over het niet nakomen van de opdracht en het belemmeren van herstel bevat geen uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim. De mededeling strekt niet verder dan de aankondiging dat de minister bij het niet gevolg geven aan de opdracht dan wel bij het belemmeren van het herstel een disciplinaire straf in overweging zal nemen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze mededeling moet worden opgevat als een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen bezwaar en beroep openstond. Dat in de nieuwe dienstopdracht van 21 april 2015 is verwezen naar deze mededeling, maakt dat niet anders.
      
    
    
      4.4.
      Uit 4.1 tot en met 4.3 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 geen doel treft en dat deze uitspraak moet worden bevestigd.
      
      
        
          Aangevallen uitspraak 2
        
      
      
    
    
      4.5.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4946) hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden en argumenten in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan. De Raad zal zich in lijn hiermee beperken tot de kern van de gronden en argumenten die appellante in dit geding zeer uitvoerig naar voren heeft gebracht.
      
    
    
      4.6.
      Tegen aangevallen uitspraak 2 heeft appellante naar voren gebracht, kort samengevat, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij zich op 3 maart 2015 aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt. M heeft haar op 2 maart 2015 meegedeeld dat zij die dag bezocht zou worden door ArboNed. Toen er niemand kwam, heeft zij zelf telefonisch contact gezocht met ArboNed. Haar werd toen verteld dat er geen bezoek was gepland. Op 3 maart 2015 heeft appellante haar huisarts bezocht, wat door de huisarts is bevestigd. Gezien de op 2 maart 2015 gedane mededelingen was er geen aanleiding om dit bezoek direct te melden. Kennelijk heeft de controle tijdens het huisartsbezoek plaatsgevonden. Volgens appellante heeft zij niet in strijd gehandeld met de voorschriften van artikel 40a van het ARAR. De spoedcontrole is gebruikt als oneigenlijk drukmiddel. Ook de overige twee verweten gedragingen, waarover de rechtbank zich niet heeft uitgesproken, leveren volgens appellante geen plichtsverzuim op.
      
    
    
      4.7.
      Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellante zich aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt door, zonder dit vooraf te melden aan M of ArboNed, op 3 maart 2015 niet op het opgegeven verpleegadres aanwezig te zijn. Niet kan worden geoordeeld dat de minister geen spoedcontrole had mogen laten verrichten. Dat, zoals appellante stelt, aan haar niet is medegedeeld dat een medewerker van ArboNed haar op 3 maart 2015 op het verpleegadres zou bezoeken, doet aan de meldingsplicht van appellante niet af. Het had op de weg van appellante gelegen om haar werkgever dan wel ArboNed tijdig te informeren over wijzigingen in haar verblijfsplaats vanaf haar ziekmelding, zodat verzuimbegeleiding en arbeidsgezondheidskundige begeleiding kon blijven plaatsvinden.
      
    
    
      4.8.
      Verder merkt de Raad als plichtsverzuim aan het feit dat appellante zonder bericht van verhindering niet op het spreekuur van 20 april 2015 van de vervangend bedrijfsarts H is verschenen. Van appellante had op zijn minst mogen worden verwacht dat zij nog voor het tijdstip dat voor het spreekuurcontact was bepaald, contact had opgenomen met haar werkgever dan wel ArboNed en had verzocht om uitstel van het spreekuurcontact.
      
    
    
      4.9.
      Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan de onder 4.7 en 4.8 vermelde gedragingen niet aan appellante kunnen worden toegerekend. De minister was daarom bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf.
      
    
    
      4.10.
      De uiteindelijk opgelegde disciplinaire straf van een schriftelijke berisping - de lichtste disciplinaire straf - acht de Raad niet onevenredig aan het onder 4.7 en 4.8 vermelde plichtsverzuim. Of het op 16 maart 2015 via het digitale aanmeldsysteem van het RIVM aanmelden van A als bezoeker als plichtsverzuim moet worden aangemerkt, kan gezien het voorgaande onbesproken blijven.
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.7 tot en met 4.10 volgt dat ook het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt en dat ook deze uitspraak moet worden bevestigd.
      
      
        5. In beide gedingen heeft de minister verzocht om een proceskostenveroordeling ten laste van appellante uit te spreken. Die verzoeken worden afgewezen. Niet kan worden gezegd dat sprake is geweest van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Evenmin bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten laste van de minister.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H. Lagas en G. Aarts als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroğlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2020.
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Demiroğlu