ECLI:NL:CBB:2020:274, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-04-2020, 19/695 en 19/721
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft in redelijkheid besloten tot invordering van twee verbeurde dwangsommen vanwege het niet voldoen aan de opgelegde last onder dwangsom. Het gezondheidsprotocol waarvan appellant in zijn inrichting gebruik maakte voldoet niet aan artikel 3.14, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Uit de tekst en de strekking van artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd volgt dat een gezondheidsprotocol waarvan in een inrichting gebruik wordt gemaakt, moet zijn toegespitst op de gezelschapsdieren die in die inrichting worden gehouden. Uit deze bepaling blijkt immers dat het protocol gericht moet zijn op de dagelijkse controle van gezelschapsdieren die in de inrichting verblijven. Gesteld noch gebleken is dat appellant zich nader heeft laten informeren omtrent het juiste gebruik van een gezondheidsprotocol, hetgeen tot zijn verantwoordelijkheid als bedrijfsmatig houder van dieren behoort.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 19/695 en 19/721
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2020 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. N. Wouters),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. S.F. Somer).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 oktober 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom van € 1.000,-.
    
    
    
      Bij besluit van 4 februari 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder opnieuw besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom van € 1.000,-. 
    
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 4 april 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen respectievelijk het primaire besluit I en het primaire besluit II ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2020. 
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 27 juli 2018 heeft verweerder aan appellant een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd) (last onder dwangsom). Appellant is opgedragen om, voor zover hier van belang, de volgende maatregel te nemen voor 28 augustus 2018: 
      
      
        “2. Zorg ervoor dat er in uw bedrijfsinrichting gebruik wordt gemaakt van een protocol waaruit blijkt dat de gezondheid van gezelschapsdieren die in de inrichting verblijven dagelijks gecontroleerd wordt, maatregelen ter voorkoming van ziekten worden genomen en zieke gezelschapsdieren op passende wijze worden verzorgd.”
      
      
      
        Indien aan deze maatregel niet wordt voldaan, verbeurt appellant per controle een bedrag van € 1.000,- tot een maximum van € 5.000,-. De last onder dwangsom is gedurende twee jaar van toepassing. 
      
      
    
    
      1.3
      Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.4
      Op 1 oktober 2018 en 8 oktober 2018 heeft een districtsinspecteur van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) naar aanleiding van de last onder dwangsom hercontroles uitgevoerd bij appellante. De bevindingen van deze hercontroles zijn door deze inspecteur neergelegd in een toezichtrapport van 9 oktober 2018. Dit toezichtrapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende: 
      
    
  
  
    “Bevindingen(…)
    Op maandag 1 oktober was ik (…) opnieuw ter plaatse (…)Desgevraagd gaf de heer [naam 1] mij aan dat hij nog niet in het bezit was van een protocol zoals staat omschreven in artikel 3.14 van het Besluit houders van dieren. De heer [naam 1] gaf mij aan dat onlangs zijn moeder was overleden en geen tijd had gevonden zich te verdiepen in een dergelijk protocol. Ik (…) heb de heer [naam 1] uitgelegd wat een dergelijk protocol inhoudt en waar het protocol aan moet voldoen. Ik (…) hoorde de heer [naam 1] zeggen dat hij begreep wat ik bedoelde en ik heb op 1 oktober 2018 met de heer [naam 1] afgesproken dat ik op 8 oktober 2018 terug zou komen om te controleren of er een protocol in zijn inrichting aanwezig was.
    
    
      (…)Op maandag 8 oktober 2018 was ik (…) wederom ter plaatse (…) De heer [naam 1] herkende mij direct en ik (…) mocht van de heer [naam 1] zijn woning betreden waarop hij direct een map tevoorschoon haalde waarvan de heer [naam 1] vertelde dat dit het protocol was welke hij wilde gaan gebruiken.Ik (…) hoorde de heer [naam 1] vertellen dat hij naar een dierenspeciaalzaak van [naam 2] was gegaan en daar om een voorbeeld had gevraagd van een gezondheidsprotocol. Hiervan had hij een voorbeeld meegekregen en hij had de naam [naam 2] vervangen door de naam [naam 1] .
    
    
    
      (…)
      Ik (…) heb de heer [naam 1] geconfronteerd met mijn uitleg van 1 oktober 2018 omtrent het protocol waarin ik de heer [naam 1] onder andere heb uitgelegd dat in het protocol beschreven moet staan wat hij dagelijks doet om de gezondheid en het welzijn van zijn gehouden dieren te waarborgen en wanneer en welke acties hij onderneemt wanneer hij afwijkingen constateert. Ik (…) heb de heer [naam 1] uitgelegd dat zijn dagelijkse acties beschreven moeten staan in dit protocol en dat het niet de bedoeling is dat hij naderhand noteert wat hij wel of niet heeft gedaan. Ik (…) hoorde de heer [naam 1] zeggen dat hij dit formulier gisteravond in elkaar had gezet en ervan uit was gegaan dat dit voldoende was.”
    
    
    
      1.5
      Op 12 oktober 2018 heeft verweerder het primaire besluit I genomen. Hierin staat dat tijdens de hercontroles op 1 en 8 oktober 2018 is gebleken dat appellant maatregel 2 niet heeft uitgevoerd, zodat daarvoor een dwangsom van € 1.000,- is verbeurd. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.6
      Op 17 december 2018 heeft een districtsinspecteur van de LID naar aanleiding van de last onder dwangsom opnieuw een hercontrole uitgevoerd. De inspecteur heeft zijn bevindingen neergelegd in een toezichtrapport van 18 december 2018. Tijdens deze hercontrole heeft de districtsinspecteur geconstateerd dat appellant nog steeds niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom. Het toezichtrapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende: 
      
      
        “Nadat ik (…) de heer [naam 1] had verteld wat de reden van mijn komst was, hoorde ik de heer [naam 1] vertellen dat hij nog niets aan het protocol had gedaan sinds mijn laatste bezoek op 8 oktober 2018. Ik (…) hoorde de heer [naam 1] vertellen dat hij nog geen tijd had gehad om een dergelijk protocol op te stellen maar dat hij dat aankomende week zou gaan regelen.”
      
      
    
    
      1.7
      Op 4 februari 2019 heeft verweerder het primaire besluit II genomen. Hierin staat dat tijdens een hercontrole op 17 december 2018 is gebleken dat appellant maatregel 2 nog niet heeft uitgevoerd, zodat daarvoor opnieuw een dwangsom van € 1.000,- is verbeurd. Ook tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 
      
      2. Verweerder heeft zich bij de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat appellant niet heeft voldaan aan maatregel 2 van de last onder dwangsom. Volgens verweerder blijkt uit de toezichtrapporten dat appellant ten tijde van de hercontroles op 1 en 8 oktober 2018 en 17 december 2018 niet de beschikking had over een gezondheidsprotocol zoals bedoeld in artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd. Volgens verweerder betoogt appellant tevergeefs dat deze bepaling slechts algemene voorschriften aangaande een gezondheidsprotocol bevat, en dat het document dat hij voorhanden had daaraan voldoet. Volgens verweerder mag van appellant als bedrijfsmatig houder van dieren worden verwacht dat hij gebruik maakt van een gezondheidsprotocol dat is toegespitst op zijn bedrijfssituatie en de dieren die hij houdt. Het document van appellant voldoet niet aan deze eis.
      
      3. In beroep betoogt appellant dat hij maatregel 2 van de opgelegde last onder dwangsom voldoende heeft uitgevoerd. Appellant voert aan dat artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd geen specifieke eisen stelt waaraan een gezondheidsprotocol moet voldoen. Volgens appellant blijkt daaruit slechts dat in een bedrijfsinrichting gebruik dient te worden gemaakt van een protocol, waaruit blijkt dat de gezondheid van gezelschapsdieren die in de inrichting verblijven dagelijks gecontroleerd wordt, maatregelen ter voorkoming van ziekten worden genomen en zieke gezelschapsdieren op passende wijze worden verzorgd. De toelichting bij artikel 3.14 van het Bhd biedt hieromtrent geen verdere verduidelijking. Volgens appellant voldoet het gezondheidsprotocol waarover hij ten tijde van de hercontroles op 8 oktober 2018 en 17 december 2018 beschikte aan het vorenstaande. Verder betwist appellant dat de inspecteur van de LID tijdens de hercontrole van 1 oktober 2018 deugdelijk heeft uitgelegd wat een dergelijk protocol inhoudt en waaraan een dergelijk protocol moet voldoen. Bovendien is er door verweerder geen voorbeeld van een protocol verstrekt. 
      
      4. Verweerder voert als reactie op het beroepschrift aan dat het gezondheidsprotocol van appellant niet voldoet aan artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd. Appellant heeft aan de inspecteur van de LID meegedeeld dat hij naar een dierenspeciaalzaak in de buurt was gegaan en daar om een voorbeeld had gevraagd van een gezondheidsprotocol. Het protocol van appellant is een slecht gemaakte kopie van het protocol van een dierenspeciaalzaak. Verweerder voert aan dat van appellant mag worden verwacht dat hij over een protocol beschikt dat specifiek betrekking heeft op zijn bedrijfssituatie en de dierensoorten die hij in zijn inrichting houdt. Het betoog van appellant dat hij op 1 oktober 2018 onvoldoende uitleg heeft gekregen over het gebruik van een gezondheidsprotocol acht verweerder, gelet op de bevindingen in de toezichtrapporten, niet geloofwaardig. 
      
    
    
      5.1
      Het College stelt vast dat, nu geen bezwaar is gemaakt tegen de last onder dwangsom, dit besluit in rechte vaststaat. In het onderhavige geschil dient te worden beoordeeld of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant niet aan de last heeft voldaan en, zo ja, of hij in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot invordering van de door appellant verbeurde dwangsommen. Het College overweegt daarover het volgende.
      
    
    
      5.2
      Artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd luidt als volgt: 
      
      
        “1 In de inrichting wordt gebruik gemaakt van een protocol waaruit blijkt dat de gezondheid van gezelschapsdieren die in de inrichting verblijven dagelijks gecontroleerd wordt, maatregelen ter voorkoming van ziekten worden genomen en zieke gezelschapsdieren op passende wijze worden verzorgd.”
      
      
    
    
      5.3
      Het College overweegt dat aan een invorderingsbesluit, indien daartoe wordt besloten, een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat niet aan de last is voldaan. Een bestuursorgaan mag daarbij in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wiens bedrijf de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. 
      
    
    
      5.4
      Het College stelt vast dat uit het toezichtrapport van 9 oktober 2018 blijkt dat appellant tijdens de hercontrole van 8 oktober 2018 tegen de inspecteur van de LID heeft verklaard dat hij in zijn inrichting gebruik maakt van een gekopieerd gezondheidsprotocol van een dierenspeciaalzaak bij hem in de buurt. Appellant heeft enkel de naam van de dierenspeciaalzaak vervangen door zijn eigen naam. Het protocol – dat zich bij de gedingstukken bevindt – is verder slordig gekopieerd, waarbij delen van de tekst zijn weggevallen. Verder stelt het College vast dat uit het toezichtrapport van 18 december 2018 blijkt dat appellant tijdens de hercontrole van 17 december 2018 tegen de inspecteur van de LID heeft verklaard nog steeds gebruik te maken van hetzelfde protocol. Appellant heeft deze bevindingen uit genoemde toezichtrapporten niet betwist en deze rapporten bieden zelf geen grond om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Verweerder mocht derhalve uitgaan van al deze bevindingen.
      
    
    
      5.5
      Gelet op deze bevindingen heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat appellant geen uitvoering heeft gegeven aan maatregel 2 van de last onder dwangsom. Uit de tekst en de strekking van artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd volgt dat een gezondheidsprotocol waarvan in een inrichting gebruik wordt gemaakt, moet zijn toegespitst op de gezelschapsdieren die in die inrichting worden gehouden. Uit deze bepaling blijkt immers dat het protocol gericht moet zijn op de dagelijkse controle van gezelschapsdieren die in de inrichting verblijven. Vanwege de onderlinge samenhang met de andere in de bepaling genoemde activiteiten, waarvan uit het protocol ook moet blijken, ligt het in de rede dat het protocol ook wat betreft deze activiteiten specifiek moet zien op de in de inrichting gehouden gezelschapsdieren. Het door appellante gekopieerde protocol van een dierenspeciaalzaak voldoet hieraan niet, nu appellant geen dierenspeciaalzaak exploiteert maar bedrijfsmatig knaagdieren fokt en verhandelt. Daarbij komt dat het bij appellant aanwezige protocol in wezen niet meer is dan een schema waarin kan worden ingevuld wanneer bepaalde, zeer algemeen omschreven, controles zijn uitgevoerd, terwijl de daarbij gegeven – eveneens zeer summiere – instructies niet op de door appellant gehouden dieren zijn toegespitst en bovendien deels onleesbaar zijn. Hetgeen appellant heeft aangevoerd kan aan het vorenstaande niet afdoen. Het betoog van appellant ter zitting dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat hij de onderneming samen met zijn vrouw en kinderen drijft, waarbij met betrekking tot het welzijn van de dieren iedereen op de hoogte is van de daartoe geldende protocollen, treft geen doel, nu deze omstandigheid niet afdoet aan de verplichting om gebruik te maken van een protocol dat aan vorengenoemd wettelijk vereiste voldoet. 
      
    
    
      5.6
      Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 12 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:99, is het College van oordeel dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Voor zover appellant met hetgeen hij heeft aangevoerd stelt dat van dergelijke bijzondere omstandigheden sprake is, volgt het College hem daarin niet. Appellant had, kunnen en moeten begrijpen dat het gebruik van een nagenoeg identieke versie van het gezondheidsprotocol van een dierenspeciaalzaak, waarin andere dieren worden gehouden dan de dieren die appellant bedrijfsmatig houdt, niet voldoet aan het bepaalde in artikel 3.14, eerste lid, van het Bhd. Gesteld noch gebleken is dat appellant zich nader heeft laten informeren omtrent het juiste gebruik van een gezondheidsprotocol, hetgeen tot zijn verantwoordelijkheid als bedrijfsmatig houder van dieren behoort. Ook indien de inspecteur van de LID geen deugdelijke uitleg zou hebben gegeven omtrent de eisen aan een gezondheidsprotocol, waarvan naar het oordeel van het College niet is gebleken, doet dat niet af aan deze eigen verantwoordelijkheid van appellant. 
      6. De beroepen zijn ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd de	De griffier is verhinderd de
      uitspraak te ondertekenen	uitspraak te ondertekenen