ECLI:NL:CRVB:2022:2314, Centrale Raad van Beroep, 27-10-2022, 22 / 30 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Eerste schorsing en ontzegging toegang. Tweede schorsing en inhouding bezoldiging. Disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag. Plichtsverzuim bestaande uit het opzettelijk doen van onjuiste belasting aangifte.

2230 AW, 22/31 AW
    
    
      Datum uitspraak: 27 oktober 2022
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2021, 19/2524, 20/604 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de Minister van Financiën (minister)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. N. Köse-Albayrak, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. A. Gungormez, kantoorgenote van mr. Köse-Albayrak. Als doventolk is M.L. Vredenbregt verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.W. te Selle.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
      
    
    
      1.2.
      Appellant was vanaf 8 maart 2004 werkzaam bij het [naam organisatie] , laatstelijk als medewerker administratie bij [naam dienstonderdeel] . 
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft in zijn aangiften IB/PVV over 2012 en 2013 giften aan de stichting Islamitische Universiteit Europa (IUE) opgevoerd van € 2.000,- per jaar. Verder heeft hij over 2013 zorgkosten tot een bedrag van € 483,- opgevoerd, na toepassing van de desbetreffende drempel. 
      
    
    
      1.4.
      Uit een strafrechtelijk onderzoek van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) is naar voren gekomen dat diverse belastingplichtigen onjuiste aangiften hebben gedaan, waarbij gebruik is gemaakt van vermoedelijk valse kwitanties op naam van de IUE. De FIOD heeft de Belastingdienst in een rapport van 24 mei 2017 hierover informatie verstrekt. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluiten van 29 november 2017 zijn door de inspecteur van de Belastingdienst aan appellant navorderingsaanslagen IB/PVV opgelegd over de jaren 2012 en 2013. Daarnaast is een vergrijpboete opgelegd van 75% wegens het (opzettelijk) opvoeren van giften aan de IUE, terwijl gebruik is gemaakt van donatieverklaringen en/of kwitanties waarvan de vervalsing kenbaar was. Tegen deze besluiten heeft appellant geen bezwaar gemaakt. In een daarop gevolgde procedure gericht op ambtshalve vermindering van deze navorderingsaanslagen en boetes heeft het gerechtshof Den Haag op 21 juli 2022 uitspraak gedaan. De boete voor het jaar 2013 is daarbij verminderd tot nihil. De navorderingsaanslagen over de jaren 2012 en 2013 en de boete voor het jaar 2012 zijn ongewijzigd gebleven. Tegen deze uitspraak is geen cassatie ingesteld. 
      
    
    
      1.6.
      Naar aanleiding van het FIOD-onderzoek is op 6 april 2018 een brief met een daarbij gevoegd fiscaal rapport uitgebracht, waarin is vermeld dat appellant zich mogelijk schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Op 16 mei 2018 heeft hierover een gesprek met appellant plaatsgevonden. Bij besluit van 5 juni 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 april 2019 (bestreden besluit 1), heeft de minister appellant in het belang van de dienst met onmiddellijke ingang geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) (eerste schorsing) en appellant de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR. 
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 17 augustus 2018 heeft de minister appellant met ingang van 19 augustus 2018 geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR (tweede schorsing). Daarbij is op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR bepaald dat de bezoldiging gedurende zes weken voor één derde deel wordt ingehouden. 
      
    
    
      1.8.
      Nadat de minister het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze daarover naar voren had gebracht, heeft de minister bij besluit van 7 november 2018 appellant met ingang van 9 november 2018 wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR. 
      
    
    
      1.9.
      De minister heeft de bezwaren tegen besluiten van 17 augustus 2018 en 7 november 2018 bij besluit van 19 december 2019 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. Voor wat betreft de disciplinaire straf van ontslag zijn appellant de volgende gedragingen verweten:
      1. Het opzettelijk doen van onjuiste aangifte IB/PV over de jaren 2012 en 2013. Appellant heeft in beide jaren € 2.000,- afgetrokken aan door de IUE gedane giften, terwijl hij deze bedragen niet daadwerkelijk heeft gedoneerd en daarbij gebruik heeft gemaakt van valse kwitanties, kennelijk om de Belastingdienst te misleiden;
      2. Het ten onrechte aftrekken van een bedrag van € 483,- als zorgkosten op de aangifte IB/PV 2013;
      3. Het niet melden van de fiscale situatie richting zijn werkgever, terwijl de procedure al liep en de inspecteur op 2 november 2017 heeft laten weten dat hij een navorderingsaanslag en vergrijpboete zou opleggen.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Wat betreft bestreden besluit 1 heeft de rechtbank overwogen dat sprake was van een concrete verdenking van plichtsverzuim waardoor aan de integriteit van appellant moest worden getwijfeld en het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen was geschaad. De minister heeft zich volgens de rechtbank redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het onder die omstandigheden niet aanvaardbaar was dat appellant zijn werkzaamheden bleef verrichten. Ten aanzien van bestreden besluit 2 heeft de rechtbank vastgesteld dat appellant geen gronden heeft aangevoerd tegen de tweede schorsing en de inhouding van de bezoldiging, zodat die geen bespreking behoeven. Ten aanzien van de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag heeft de rechtbank overwogen dat daaraan een uitgebreid en gedegen onderzoek ten grondslag ligt. Op basis daarvan heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat eiser opzettelijk onjuiste aangifte IB/PV 2012 en 2013 heeft gedaan. Deze gedraging levert volgens de rechtbank reeds zeer ernstig plichtsverzuim op. De overige aan appellant verweten gedragingen zijn volgens de rechtbank eveneens terecht als plichtsverzuim aangemerkt. De rechtbank heeft het plichtsverzuim toerekenbaar geacht en heeft geoordeeld dat de opgelegde disciplinaire straf niet onevenredig is aan de aard en ernst van het plichtsverzuim.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Eerste schorsing en ontzegging toegang
        
      
      
    
    
      4.1.
      In artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR is bepaald dat onverminderd het bepaalde in artikel 81, eerste lid onder k, de ambtenaar in zijn ambt kan worden geschorst wanneer, naar het oordeel van het bevoegde gezag, het belang van de dienst zulks vordert. In artikel 77, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat aan de ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, kan worden ontzegd.
      
    
    
      4.2.
      Een concrete verdenking van plichtsverzuim is in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen. Deze situatie doet zich hier voor. De informatie uit het strafrechtelijk onderzoek van de FIOD en het fiscale rapport bieden voldoende grond voor het oordeel dat sprake was van een concrete verdenking van een ernstig plichtsverzuim, namelijk het indienen van onjuiste aangiften IB/PVV door gebruik te maken van valse kwitanties en het onterecht opvoeren van specifieke zorgkosten door appellant. Daardoor bestond er terecht gerede twijfel aan de integriteit van appellant. Gelet op de aard en ernst van de verdenking heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat voorkomen moest worden dat appellant zijn werkzaamheden zou kunnen voortzetten. De minister heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om appellant op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR te schorsen en hem op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR de toegang te ontzeggen. Anders dan appellant, is de Raad van oordeel dat hij, mede gezien het karakter van de ordemaatregelen, met het gesprek op 16 mei 2018 voldoende gelegenheid heeft gekregen om zijn zienswijze naar voren te brengen. 
      
      
        
          Tweede schorsing en inhouding bezoldiging
        
      
      
    
    
      4.3.
      
        Appellant heeft onder verwijzing naar zijn beroepschrift betoogd dat hij wel gronden heeft aangevoerd tegen de tweede schorsing en inhouding van de bezoldiging en dat de rechtbank deze gronden ten onrechte onbesproken heeft gelaten. Dit betoog slaagt niet. In het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank van 23 september 2021 staat: 
        
          “De rechter constateert dat tegen de schorsing en inhouding van de bezoldiging geen gronden zijn aangevoerd. Daarover hoeft zij dan ook geen beslissing te nemen.
        
      
      
      
        
          De gemachtigde eiser bevestigt dit.”
        
      
      
      
        Voor zover in het beroepschrift al gronden waren opgenomen gericht tegen de tweede schorsing en de inhouding van de bezoldiging, heeft de gemachtigde van appellant deze gronden tijdens de zitting van de rechtbank uitdrukkelijk en bewust prijsgegeven. Voor zover appellant beoogt in hoger beroep op dit punt alsnog gronden aan te voeren, is dit in strijd met de goede procesorde.
      
      
      
        
          Disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag
        
      
      
    
    
      4.4.
      De Raad is van oordeel dat een disciplinaire strafoplegging als hier aan de orde wegens het plegen van plichtsverzuim niet aangemerkt kan worden als een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (ERVM). Appellant wordt dan ook niet gevolgd in zijn standpunt dat de minister het in artikel 6, derde lid, van het EVRM opgenomen verdedigingsbeginsel heeft geschonden. Door na de opgelegde navorderingsaanslagen en boetes door de inspecteur van de Belastingdienst, de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen heeft de minister het "ne bis in idem"-beginsel niet geschonden. Anders dan appellant meent is van een dubbele bestraffing geen sprake.
      
    
    
      4.5.
      Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
    
    
      4.6.
      Het bestuursorgaan moet in het kader van een disciplinair onderzoek zelfstandig de feiten onderzoeken die tot het treffen van een disciplinaire straf aanleiding kunnen geven, waarbij onder omstandigheden gebruik kan worden gemaakt van uit een strafrechtelijk onderzoek naar voren gekomen gegevens. De minister heeft aan de appellant verweten gedragingen niet alleen het onder 1.4 genoemde rapport van de FIOD ten grondslag gelegd, maar ook het onder 1.6 genoemde fiscale rapport. Daarnaast heeft de minister de door appellant zelf op 16 mei 2018 en in zijn zienswijze van 11 september 2018 verstrekte informatie betrokken. Gelet hierop wordt appellant niet gevolgd in zijn standpunt dat de minister geen zorgvuldig onderzoek heeft verricht naar deze gedragingen. 
    
    
      4.7.
      Vaststaat dat appellant op zijn aangiften IB/PVV over 2012 en 2013 giften aan de IUE heeft opgevoerd van € 2.000,- per jaar. Uit het onder 1.4 genoemde rapport blijkt dat de penningmeester van de IUE in het kader van het strafrechtelijk onderzoek heeft verklaard dat hij tussen 2011 en 2014 valse kwitanties heeft afgegeven en dat deze voor slechts 10 tot 15% van het daarop vermelde bedrag zijn verkocht. Alleen bij donaties van € 300,- tot € 500,- werd volgens de verklaring van de penningmeester soms het werkelijke betaalde bedrag op de kwitantie vermeld. De kwitanties die appellant heeft overgelegd zien op hogere bedragen en bevatten – onbetwist – een handtekening die gelijk is aan de handtekeningen waarvan de penningmeester heeft verklaard dat die van hem zijn. Daarnaast is er een handgeschreven kasboek, waarin de naam van appellant voorkomt met daarbij een bedrag van € 240,-. Dat de penningmeester in de strafrechtelijke procedure als verdachte is aangemerkt, betekent op zichzelf niet dat de minister niet van zijn verklaringen heeft kunnen uitgaan. Bovendien vindt de verklaring van de penningmeester steun in verklaringen van anderen, zoals opgenomen in de gedingstukken. Appellant heeft niet aannemelijk kunnen maken dat hij de in de aangiften IB/PVV opgevoerde giften aan de IUE feitelijk en volledig heeft gedaan, terwijl dat gezien de bevindingen uit het onderzoek in dit geval op zijn weg had gelegen. De enkele omstandigheid dat appellant met enige regelmaat contante bedragen heeft opgenomen van zijn bankrekening is in dit kader onvoldoende, omdat daarmee niet is aangetoond dat het opgenomen geld is gebruikt voor het doen van giften aan de IUE. 
      
    
    
      4.8.
      De Raad is met de rechtbank en de minister van oordeel dat met wat in 4.7 is overwogen de overtuiging is verkregen dat appellant verweten gedraging 1 heeft begaan. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze gedraging, die als (zeer ernstig) plichtsverzuim kan worden aangemerkt, hem niet kan worden toegerekend. Dat appellant de ontoelaatbaarheid van verweten gedraging 1 niet heeft kunnen inzien, omdat hij door zijn doofheid onvoldoende op de hoogte was van de hoge integriteitseisen die aan medewerkers van [naam dienstonderdeel] worden gesteld acht de Raad ongeloofwaardig. 
      
    
    
      4.9.
      De minister heeft tijdens de zitting van de Raad desgevraagd meegedeeld dat verweten gedraging 1 de bij het bestreden besluit 2 gehandhaafde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag zelfstandig kan dragen. De Raad volgt de minister hierin. Gezien de ernst en aard van deze gedraging en de terecht door de minister gestelde hoge eisen aan de integriteit van medewerkers van [naam dienstonderdeel] is de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig aan het vastgestelde plichtsverzuim. Functie, gehoorbeperking en de ernstige – financiële – gevolgen die het ontslag voor appellant heeft, leiden niet tot een ander oordeel. 
      
    
    
      4.10.
      
        Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en L.M. Tobé en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van G.F. Telci als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.T.H. Zimmerman
    
    
    
    
    
      						(getekend) G.F. Telci
    
  
  
     Uitspraak van 7 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512.
  
  
     Uitspraken van 28 april 1994 ECLI:NL:CRVB:ZB5027 en 1 november 2001, ECLI:NL:CRVB:AD6321, en arrest van het Europees Hof voor de rechten van mens van 5 februari 2006, ECLI:NL:XX:AX2013.
  
  
     Uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997.
  
  
     Uitspraak van 21 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2642.