ECLI:NL:RVS:2022:2238, Raad van State, 03-08-2022, 202005363/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg het pand [locatie] te Berkel-Enschot aangewezen als gemeentelijk monument. [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen vrijstaande woning aan de [locatie] te Berkel-Enschot. Het college heeft in overleg met erfgoedorganisaties panden geselecteerd voor aanwijzing als gemeentelijk monument. Deze selectie is voorgelegd aan de Omgevingscommissie, die in voorkomende gevallen adviseert als monumentencommissie. Op 11 oktober 2017 heeft de Omgevingscommissie positief geadviseerd om onder meer het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Op 9 februari 2018 heeft het college aan [appellant] zijn voornemen kenbaar gemaakt om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. [appellant] is door het college in de gelegenheid gesteld om hierover zijn zienswijze na voren te brengen. Van deze mogelijkheid heeft [appellant] bij brief van 2 maart 2018 gebruik gemaakt.

202005363/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 25 augustus 2020 in zaak nr. 20/108 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college het pand [locatie] te Berkel-Enschot aangewezen als gemeentelijk monument.
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, en H.J.J.M. Oldenkotte, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M.B. van Overdijk en J.A.I.M.M op 't Hoogt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen vrijstaande woning aan de [locatie] te Berkel-Enschot (hierna: het pand). Het college heeft in overleg met erfgoedorganisaties panden geselecteerd voor aanwijzing als gemeentelijk monument. Deze selectie is voorgelegd aan de Omgevingscommissie, die in voorkomende gevallen adviseert als monumentencommissie. Op 11 oktober 2017 heeft de Omgevingscommissie positief geadviseerd om onder meer het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument.
    2.       Op 9 februari 2018 heeft het college aan [appellant] zijn voornemen kenbaar gemaakt om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. [appellant] is door het college in de gelegenheid gesteld om hierover zijn zienswijze na voren te brengen. Van deze mogelijkheid heeft [appellant] bij brief van 2 maart 2018 gebruik gemaakt.
    Bij het besluit van 28 augustus 2018, gehandhaafd bij het besluit van 26 november 2019, heeft het college het pand aangewezen als gemeentelijk monument. Aan de aanwijzing heeft het college een redengevende omschrijving ten grondslag gelegd. Het college heeft zich in het kader van de belangenafweging op het standpunt gesteld dat een eventuele waardedaling van het pand niet aan de hand van een deskundigen- of taxatierapport aannemelijk is gemaakt, waardoor niet is gebleken van een waardedaling die zo groot is dat het belang van [appellant] onevenredig zou worden geschaad.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid tot aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument heeft kunnen besluiten. De monumentale waarden van het pand zijn in de redengevende omschrijving in samenhang met de toelichting daarop van het college ter zitting zorgvuldig en inzichtelijk in kaart gebracht. De door [appellant] in beroep overgelegde memo van drs. ing. De Bruijne en Boels MA Msc. vormt naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om aan de redengevende omschrijving te twijfelen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de overschrijding van de termijn van artikel 4 van de Monumentenverordening gemeente Tilburg niet maakt dat het besluit tot aanwijzing als gemeentelijk monument niet meer genomen kon worden. [appellant] heeft verder geen concrete gegevens aangeleverd waaruit blijkt dat sprake is van een waardedaling van het pand op grond waarvan zij kan oordelen dat het college niet tot aanwijzing had mogen overgaan. De rechtbank heeft voorts ten aanzien van de vrees van [appellant] dat hij door de monumentale status van het pand belemmeringen zal ondervinden bij een mogelijke verkoop daarvan overwogen dat het college in de financiële belangen van [appellant] geen aanleiding heeft hoeven zien om het pand niet als gemeentelijk monument aan te wijzen, nog daargelaten dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn eigendom als gevolg van deze aanwijzing moeilijker verkoopbaar zou zijn. De rechtbank kan [appellant] evenmin volgen in zijn stelling dat onvoldoende duidelijk is of het interieur van het pand onder de aanwijzing valt. Zowel uit het besluit van 28 augustus 2018 als uit de toelichting van het college ter zitting volgt dat een aanwijzing als monument in principe betekent dat het hele pand onder de bescherming valt.
    Hoger beroep
    4.       In hoger beroep is niet in geschil dat het interieur van het pand niet monumentwaardig is en daarom uitgesloten moet zijn van bescherming. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college het pand vanwege de monumentwaardigheid van het exterieur heeft mogen aanwijzen als gemeentelijk monument.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de monumentale waarden van het pand in de redengevende omschrijving in samenhang met de toelichting daarop van het college ter zitting zorgvuldig en inzichtelijk in kaart zijn gebracht. [appellant] voert aan dat de bescherming van het pand vanuit cultuurhistorisch oogpunt geen toegevoegde waarde heeft. Uit de memo van De Bruijne en Boels volgt dat Constant Panis een groot aantal panden, waaronder vele woningen, heeft ontworpen die niet allemaal zijn aangewezen als gemeentelijk monument. Daarnaast volgt uit de redengevende omschrijving niet dat het pand op enigerlei wijze een rol van betekenis heeft gespeeld in de bestuurlijke geschiedenis van Berkel-Enschot. Het pand vertelt evenmin het verhaal van het vertrek en de terugkomst van burgemeester Alphons Panis voor en na de Tweede Wereldoorlog, zoals het college ter zitting bij de rechtbank heeft toegelicht, omdat het pand toen nog niet was gebouwd. Het raadhuis, dat een beter bestuurlijk verhaal vertelt en daarin een veel grotere cultuurhistorische waarde vertegenwoordigt, is al aangewezen als rijksmonument.
    [appellant] bestrijdt voorts de architectuurhistorische waarde van het pand. Uit de memo van De Bruijne en Boels volgt dat architect Constant Panis het pand oorspronkelijk niet in het kader van een sobere naoorlogse bouwstijl heeft ontworpen, maar daar met frivoliteiten zijn eigen twist aan heeft gegeven. De sobere traditionele vormentaal die in de redengevende omschrijving wordt genoemd is met name het gevolg van verbouwingen aan de woning. Ook is er over de jaren veel op de oorspronkelijke naoorlogse bebouwing ingeboet door het vervangen van de stalen kozijnen voor hout en van de openslaande ramen met roedeverdeling voor moderne draai-kiepramen. Verder door het verdwijnen van de glas-in-loodpanelen op de eerste verdieping en van de authentieke openslaande deuren in de achtergevel. Bovendien zijn door een aanbouw het vooraanzicht en het achteraanzicht van het pand aanzienlijk veranderd. Dat bepaalde detaillering nog aanwezig is, zoals het college ter zitting bij de rechtbank heeft gesteld, rechtvaardigt de gestelde cultuurhistorische waarde in dit geval niet.
    Volgens [appellant] heeft het pand evenmin een stedenbouwkundige waarde. Uit de redengevende omschrijving volgt niet waar het ensemble in is gelegen. Dat aan de overzijde van de weg een monument staat maakt niet dat het pand een ensemble vormt met dit monument. Daarnaast hebben in de directe omgeving aanzienlijke ontwikkelingen plaatsgevonden of gaan die nog plaatsvinden.
    6.       [appellant] betoogt voorts dat als wordt aangenomen dat het pand wel monumentale waarde heeft, het algemeen belang bij aanwijzing van het pand als monument niet in verhouding staat tot de beperkingen die de aanwijzing voor [appellant] geeft. Op het perceel rusten ruime planologische mogelijkheden die sloop van het pand voor de bouw van een grotere woning of meer woningen mogelijk maken. Uit artikel 12 van de Monumentenverordening, gelezen in verbinding met paragraaf 11.4 van de Welstandsnota Tilburg 2017, volgt dat sloop van het pand na aanwijzing als monument niet zal worden toegestaan en dat voor iedere bouwkundige wijziging die kan leiden tot een verstoring of wijziging van het monument een vergunning moet worden aangevraagd die alleen zal worden verleend als dit nodig is voor het voortbestaan van het monument. Deze vergunningplicht eist tijd, geld en energie en leidt tot onzekerheid en een waardevermindering van het pand. [appellant] verwijst voor de waardevermindering als gevolg van de monumentenstatus naar een taxatierapport van J.H. Oldenkotte & Zn. Makelaars- en Assurantiekantoor B.V (hierna: Oldenkotte). Volgens deze taxatie is de waarde van het pand als gevolg van de aanwijzing als gemeentelijk monument op de peildatum 1 augustus 2018 gedaald van € 850.000,00 naar € 700.000,00.
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2643). Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
    Wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, heeft het college beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Dan moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen.
    Monumentwaardigheid
    8.       Het college heeft de aanwijzing gebaseerd op de redengevende omschrijving. In die omschrijving is vermeld dat het pand een voormalige burgemeesterswoning betreft die vanwege de directe verbinding met burgemeester Alphons Panis en diens broer de architect Constant Panis betekenis heeft voor het verhaal van Berkel-Enschot, onder meer voor de bestuurlijke geschiedenis. Typologisch is het pand van belang vanwege de sobere traditionele vormentaal die kenmerkend is voor de naoorlogse architectuur in Nederland. Verder is sprake van ensemblewaarden vanwege de ligging aan de Bosscheweg, waar vanaf het begin van de twintigste eeuw steeds meer welgestelden zich vestigden in vaak representatieve villa's, waaronder het monument aan de overzijde van het pand.
    9.       [appellant] heeft in beroep een memo van De Bruijne en Boels overgelegd. De Bruijne en Boels concluderen dat de motivering van de monumentwaardigheid van het pand in de redengevende omschrijving dun is. De soberheid van het pand is in zekere zin het gevolg van aanpassingen aan het pand door de bewoners. Hierdoor is het typologisch gezien niet meer een goed of zeldzaam voorbeeld van de naoorlogse architectuur. Van de architect Constant Panis is het oude raadhuis al als rijksmonument beschermd, zodat de aanwijzing van het pand volgens De Bruijne en Boels geen nadere erkenning van de plaats van Panis binnen de plaatselijke architectuurgeschiedenis betreft. Het oude raadhuis vertelt bovendien al het verhaal van de broers Panis dat van waarde wordt geacht voor Berkel-Enschot, waardoor de aanwijzing niets toevoegt aan het cultuurhistorische verhaal. Verder heeft het stedenbouwkundige argument weinig waarde, omdat dit voor veel villa’s geldt en het pand daarin dus niet uniek en het beschermen waard is.
    10.     Het college heeft de redengevende omschrijving ter goedkeuring aan de Omgevingscommissie voorgelegd. Hoewel het college heeft gesteld dat de Omgevingscommissie alle geselecteerde panden individueel heeft besproken, volgt uit de stukken alleen dat de Omgevingscommissie een algemeen positief advies over de aanwijzing van alle geselecteerde panden heeft gegeven. Een specifiek op de monumentwaardigheid van het pand gericht advies van de Omgevingscommissie ontbreekt. In de memo van De Bruijne en Boels worden de cultuurhistorische waarde, de architectuurhistorische waarde en de ensemblewaarden van het pand inzichtelijk en onderbouwd bestreden. De memo biedt concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de deugdelijkheid van de redengevende omschrijving. Het college heeft de Omgevingscommissie niet op dit memo laten reageren. De toelichting die het college ter zitting bij de rechtbank en bij de Afdeling op de redengevende omschrijving heeft gegeven, is daarnaast niet met stukken onderbouwd. De rechtbank heeft, gelet op al het voorgaande, niet onderkend dat het college de aanwijzing niet op de redengevende omschrijving heeft mogen baseren. Hieruit volgt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van een onroerende zaak met monumentale waarde.
    Belangenafweging
    11.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0141), brengt de enkele aanwijzing van een pand als gemeentelijk monument niet zonder meer met zich dat het pand in waarde daalt. Slechts indien zou blijken van een waardedaling als gevolg van de aanwijzing, zou het college bij de afweging moeten betrekken of die waardedaling zo groot is dat het belang van de eigenaar onevenredig zou worden geschaad.
    12.     [appellant] heeft in hoger beroep een taxatierapport van Oldenkotte overgelegd. In het rapport heeft Oldenkotte een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie waarin het pand is aangewezen als gemeentelijk monument en de hypothetische situatie dat het pand niet als monument zou zijn aangewezen. Oldenkotte vermeldt in het advies dat voor monumenten subsidies en extra leenmogelijkheden beschikbaar zijn, maar dat deze door de huidige lage rentestand niet of nauwelijks gunstig zijn voor particulieren. Op grond van het bestemmingsplan zijn er mogelijkheden om het pand uit te breiden, maar in geval van een aanwijzing als monument zijn die bouwmogelijkheden beperkter, is daar meer tijd mee gemoeid en zijn daar extra kosten aan verbonden. Verder ontwikkelt de markt van vrijstaande woningen aan de Bosscheweg zich op een zeer specifieke manier. Met name de afgelopen vijf tot tien jaar worden veel woningen substantieel verbouwd of gesloopt waarna herbouw of nieuwbouw plaatsvindt. Oldenkotte concludeert dat de waarde van het pand als gevolg van de aanwijzing als gemeentelijk monument is gedaald met € 150.000,00.
    13.     Het college stelt zich in reactie op het rapport van Oldenkotte op het standpunt dat de gestelde waardedaling niet het gevolg is van de aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument. Het college heeft dit evenwel niet met een taxatierapport van een andere deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt, zodat van de juistheid van het rapport van Oldenkotte wordt uitgegaan. Gelet hierop heeft het college ten onrechte de waardedaling van het pand niet in de belangenafweging betrokken.
    14.     Nu, zoals hiervoor onder 10 is overwogen, het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van een onroerende zaak met monumentale waarde en het college de waardedaling van het pand ten onrechte niet in de belangenafweging heeft betrokken, heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom hij aan het belang van aanwijzing een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen dan aan de nadelige gevolgen van de aanwijzing voor [appellant].
    15.     De betogen slagen.
    Conclusie
    16.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 26 november 2019 gegrond verklaren. Het besluit van 26 november 2019 dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 25 augustus 2020 in zaak nr. 20/108;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 26 november 2019;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 6.470,78, gedeeltelijk toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 443,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Wortmann
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    809