ECLI:NL:CRVB:2020:45, Centrale Raad van Beroep, 09-01-2020, 18/5707 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ongeschiktheidsontslag: Het college heeft appellante onvoldoende in de gelegenheid gesteld haar functioneren te verbeteren. Ontslag op andere gronden: Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de samenwerking tussen appellante en haar collega’s gaandeweg in een impasse is geraakt, welk proces nog is geïntensiveerd door de gebeurtenissen die tot de disciplinaire sanctie hebben geleid. Proceskostenveroordeling.

185707 AW, 19/556 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 9 januari 2020
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 september 2018, 17/2281 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. M. Adansar hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens het college heeft mr. H. van Essen, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Appellante heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Adansar. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Essen, drs. M.W. de Graaf en mr. F. Plekenpol.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante was sinds 1988 werkzaam bij de provincie Overijssel, laatstelijk in de functie van [functie] bij het [afdeling] van de eenheid [eenheid] van 36 uur per week.
      
    
    
      1.2.
      Op 24 februari 2015 is het functioneren van appellante over 2014 beoordeeld met een B (matig) voor werkresultaten en met een C (normaal) voor de ontwikkeling van competenties. De beoordeling over 2014 bevatte een aantal actiepunten. Een aantal van deze actiepunten is herhaald in het voortgangsgesprek van 10 juli 2015.
      
    
    
      1.3.
      Appellante is op 21 april 2015 uitgevallen met burn-outklachten. Met ingang van 10 juni 2015 heeft appellante haar werkzaamheden gedeeltelijk hervat en het aantal uren dat zij werkte geleidelijk opgebouwd. Met ingang van 1 september 2015 heeft zij haar werkzaamheden volledig hervat.
      
    
    
      1.4.
      Eind 2015 is vastgesteld dat appellante haar werktijden niet correct registreerde. Bij besluit van 1 februari 2016 is haar hiervoor de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping opgelegd. Appellante heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      1.5.
      Op 15 december 2015 is het functioneren van appellante over de periode van begin 2015 tot 15 december 2015 beoordeeld met een A (slecht) voor werkresultaten en met een B voor de ontwikkeling van competenties. Bij besluit van 19 september 2016 is het tegen deze beoordeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.6.
      Na daartoe een voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 15 december 2016 appellante met ingang van 1 januari 2017 ontslag verleend, primair wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar functie anders dan wegens ziekte als bedoeld in artikel B.9, aanhef en onder g, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) en subsidiair op andere gronden als bedoeld in artikel B.9, aanhef en onder o, van de CAP.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 25 september 2017 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 15 december 2016 - overeenkomstig het advies van de hoor- en adviescommissie personele bezwaren en klachten provincie Overijssel onder aanpassing van de motivering van de subsidiaire ontslaggrond - ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Uit de beoordeling over 2014 blijkt dat appellante op de onderdelen voortgangscontrole, coöperatief gedrag en het afwikkelen van verzoeken/opdrachten matig functioneerde. Zij was ermee bekend dat twee van dergelijke beoordelingen konden leiden tot ontslag, dat zij in de gevarenzone verkeerde en dat verbetering in 2015 noodzakelijk was. Ook de actiepunten in het verslag van het voortgangsgesprek van juli 2015 wijzen daarop. Ondanks dat zij tijdig is aangesproken en haar voldoende gelegenheid is geboden haar functioneren te verbeteren, is zij daar niet in geslaagd. Er is bovendien sprake van een impasse binnen de arbeidsrelatie waardoor terugkeer van appellante niet reëel is. Uit de in bezwaar ingebrachte verklaringen van collega’s blijkt van een onherstelbare vertrouwensbreuk met appellante waardoor een vruchtbare samenwerking niet langer mogelijk is. Indien en voor zover in rechte vast komt te staan dat deze subsidiaire ontslaggrond moet worden toegepast heeft appellante aanspraak op een aanvullende en na-wettelijke uitkering indien een WW-uitkering wordt toegekend. Voor toekenning van een aanvullende ontslagvergoeding bestaat geen aanleiding, nu het ontstaan van de impasse appellante in overwegende mate valt te verwijten. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover gericht tegen het handhaven van de primaire ontslaggrond, het bestreden besluit in zoverre vernietigd, het besluit van 15 december 2016 in zoverre herroepen en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Overwogen is dat het primaire ongeschiktheidsontslag niet wordt gedragen door een deugdelijke motivering. Appellante had meer tijd moeten worden gegund om haar functioneren te verbeteren. Wel is sprake van een impasse binnen de arbeidsverhouding, zodat het college het ontslag op de subsidiaire grond heeft mogen handhaven. Het beroep, voor zover gericht tegen de weigering om appellante een aanvullende vergoeding, in aanvulling op de garantie op een werkloosheidsuitkering en een aanvullende werkloosheidsuitkering, toe te kennen, is ongegrond, nu het college geen overwegend aandeel in de impasse heeft gehad. In de omstandigheid dat het ontslag als zodanig in stand wordt gelaten en dat evenmin aanleiding bestaat om appellante een aanvullende vergoeding toe te kennen, ziet de rechtbank aanleiding om af te zien van een proceskostenveroordeling. 
      
      3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Het ongeschiktheidsontslag
        
      
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft in het incidenteel hoger beroep betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellante onvoldoende gelegenheid is geboden om haar functioneren te verbeteren, onder meer door uit te gaan van een onjuiste startdatum van de verbeterperiode.
      
    
    
      3.2.
      Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. 
      
    
    
      3.3.
      Een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken is in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098).
      
    
    
      3.4.
      De Raad is met de rechtbank van oordeel dat het college appellante onvoldoende in de gelegenheid heeft gesteld haar functioneren te verbeteren. Het lag op de weg van het college om appellante, die sinds 1988 werkzaam was bij de provincie en altijd naar behoren heeft gefunctioneerd, concreet voor te houden dat zij haar functioneren diende te verbeteren, wat daarvoor nodig was, wat de gevolgen zouden zijn als zij in die verbetering niet zou slagen en daaraan een duidelijk tijdpad te verbinden. Uit de gedingstukken blijkt van een zodanig verbetertraject in onvoldoende mate. De enkele verwijzing door het college naar de beoordeling over 2014 is in dit verband niet toereikend, onder meer niet omdat in dat kader kennelijk niet is gesproken over de mogelijke consequenties van een voortgezet achterblijvend functioneren. Daarbij komt dat, zoals ook de rechtbank heeft opgemerkt, de periode waarin de verbetering zich volgens het college had moeten voltrekken korter is geweest dan de twaalf maanden die het college daarvoor blijkens de eigen brochure ‘In 7 stappen’ in aanmerking pleegt te nemen, te meer nu appellante in ieder geval tot april 2015 een aangepast takenpakket had en van 21 april 2015 tot 1 september 2015 (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt was.
      
    
    
      3.5.
      Uit 3.4 volgt dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd op de primaire ontslaggrond en het besluit van 15 december 2016 in zoverre terecht heeft herroepen. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt dus niet.
      
      
        
          Het ontslag op andere gronden
        
      
      
    
    
      3.6.
      Appellante kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat het college het ontslag op andere gronden heeft mogen handhaven. De verklaringen van haar collega’s kwamen als een verrassing en zien bovendien op haar functioneren en niet op haar als persoon. Daarnaast zijn deze verklaringen onvoldoende concreet en eerst zes maanden na het ontslagbesluit opgemaakt. Ook is het aandeel van het college in de verstoring niet onderzocht. 
      
    
    
      3.7.
      Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel B.9, aanhef en onder o, van de CAP worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. 
      
    
    
      3.8.
      De Raad is met de rechtbank van oordeel dat deze situatie zich hier voordoet. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de samenwerking tussen appellante en haar collega’s gaandeweg in een impasse is geraakt, welk proces nog is geïntensiveerd door de gebeurtenissen die tot de disciplinaire sanctie hebben geleid. Uit de verklaringen van collega’s blijkt dat samenwerken met appellante ten tijde van het ontslagbesluit niet meer mogelijk was en haar mogelijke terugkeer grote spanningen bij hen veroorzaakte. Dat volgens appellante uit de verslagen van de bedrijfsarts over 2015-2016 niets over deze problematiek naar voren komt, wat daar ook van zij, kan daaraan niet afdoen. Overigens blijkt uit het door appellante overgelegde rapport van Ergatis van 18 mei 2016 dat appellante daar zelf uitdrukkelijk melding heeft gemaakt van de problemen tussen haarzelf en haar collega’s en leidinggevenden. Ook dit rapport bevestigt de aanwezige verstoring in de verhoudingen.  Gelet daarop kan de conclusie van het college in deze zin voor appellante niet als een verrassing zijn gekomen. 
      
    
    
      3.9.
      Van een overwegend aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding, zoals appellante heeft gesteld, is naar het oordeel van de Raad geen sprake. Voor een vergoeding bovenop de rechtspositionele aanspraken van appellante, daaronder begrepen de bij toepasselijkheid van de subsidiaire ontslaggrond toegezegde aanvullende en na-wettelijke uitkering, bestaat dus geen grond.
      
    
    
      3.10.
      Het hoger beroep van appellante slaagt dus niet voor zover dit het ontslag op andere gronden betreft. 
      
      
        
          Proceskostenveroordeling
        
      
      
    
    
      4.1.
      Appellante heeft in haar hoger beroep tot slot aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen kostenveroordeling heeft uitgesproken. De Raad volgt haar hierin. Nu de rechtbank het bestreden besluit deels heeft vernietigd en het besluit van 15 december 2016 op de primaire grondslag heeft herroepen, was er aanleiding om het college te veroordelen in de kosten van appellante. De Raad zal de aangevallen uitspraak op dit punt vernietigen en doen wat de rechtbank zou behoren te doen.
      
    
    
      4.2.
      Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 3.150,- voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij geen kostenveroordeling is uitgesproken;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.150,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 253,- vergoedt.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T van den Corput en 
      G. Aarts als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) B.J. van de Griend
    
    
    
    
    
      						(getekend) V.Y. van Almelo