ECLI:NL:CBB:2016:116, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-04-2016, 14/634
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, bestuurlijke boete

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/634
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2016 op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, te ’s Gravenhage, appellant
    (gemachtigde: mr. J. van Essen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 augustus 2014, kenmerk AWB 14/1333, in het geding tussen
    
    
      [naam 1] en [naam 2] , verweerders, te [plaats]
    
    
      en
    
    
    
      appellant
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 augustus 2014.
      
        Verweerders hebben een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens appellant is tevens verschenen mr. A.H. Spriensma. Verweerders zijn verschenen.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1 		Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
    
    
    
      1.1
      Verweerders houden twee shetlandpony’s op verschillende percelen rond de [adres] te [plaats] . Een perceel van 0,26 ha is in 2012 gehooid. [naam 1] is van beroep keukeninstallateur en [naam 2] is huisvrouw.
      
      
        Appellant heeft een administratieve controle laten uitvoeren naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door verweerders in 2012. Uit het rapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) met het nummer 76041 blijkt dat twee inspecteurs van de NVWA op 17 oktober 2013 bij verweerders zijn langsgegaan in het kader van een onderzoek naar de levering van mest aan particulieren. Blijkens het rapport heeft [naam 1] tegenover de inspecteurs de volgende verklaring afgelegd:
      
      
      
        ‘Ik heb in 2012 Loonbedrijf [naam 3] gebeld voor wat drijfmest. Het maakte mij niet uit wat er op kwam. Rundveemest kon je voor niks in de grond krijgen en voor varkensmest kon je nog een paar centen beuren. Ik wist niet wat er op kwam. Die verantwoording heb ik bij Loonbedrijf [naam 3] gelegd.’
      
      
      
        Van het vervoer van de twee vrachten mest van in totaal 38.300 kg zijn twee vervoersbewijzen opgemaakt en bij appellant ingediend door Loonbedrijf [naam 3] . 
      
      
      
        Op basis van de controle heeft appellant bij besluit van 23 april 2014 (primaire besluit) aan verweerders drie bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 2.478,00,- wegens overtredingen in het jaar 2012 van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Bij vaststelling van de boetes is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 215 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 25 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 161 kg fosfaat. 
      
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 26 mei 2014 heeft appellant het bezwaar van verweerders ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben verweerders beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van verweerders gegrond verklaard. Daartoe heeft zij het volgende overwogen:
    
    
    
      “5. De rechtbank is van oordeel dat nu slechts sprake is van twee hobbymatig gehouden shetlandpony’s en 0,68 ha grond, verweerder daarmee de definitie van de begrippen landbouw, landbouwgrond en daarmee het begrip bedrijf in de Msw te veel oprekt. In de omschrijving van het begrip bedrijf wordt immers ook melding gemaakt van het “geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan“ hetgeen duidt op een “bedrijfsvoering” van grotere omvang dan hier het geval is. Nu geen sprake is van een bedrijf in de zin van de Msw en artikel 7 Msw spreekt van het “op een bedrijf” op of in de bodem brengen van meststoffen, kan evenmin sprake zijn van een overtreding van artikel 7 van de Msw en kon verweerder eisers geen boete opleggen. (…)”
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3. Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank in het geval van verweerders ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een bedrijf in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Meststoffenwet. Appellant wijst er in dat verband op dat uit de Memorie van toelichting bij de Msw blijkt dat door de ruime omschrijving van het begrip ‘landbouw’ al snel sprake is van een landbouwbedrijf en daarmee van een bedrijf in de zin van de Msw. Hij verwijst in dit verband naar een uitspraak van de rechtbank Arnhem van 20 december 2012, AWB 12/2157 (niet gepubliceerd) en van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:4820. Verweerders hadden in 2012 de beschikkingsmacht over 0,68 ha grond. Gelet op de definities in de meststoffenregeling, maakt de omvang van de percelen en de activiteiten niet dat er geen sprake kan zijn van een bedrijf. Het betrof grasland in de zin van artikel 1, eerste lid, onder q, van de Msw, omdat het op die percelen geteelde gras was bestemd voor het gebruik van veevoer voor de pony’s. Daarmee was sprake van landbouwgrond in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw. Deze landbouwgrond behoorde tot het bedrijf van verweerders. Of verweerders op hun bedrijfslocatie wel of niet beschikten over één of meer bedrijfsgebouwen of afgescheiden gedeeltes daarvan is daarbij niet doorslaggevend. Daarnaast hebben verweerder agrarische activiteiten ontplooid op hun landbouwgrond, te weten het laten beweiden van de grond door shetlandpony’s, het bemesten van de grond om gras te laten groeien en het maaien van gras om als hooi aan de pony’s te voeren. Niet van belang is voorts dat verweerders hun bedrijf niet voor winstdoeleinden hebben geëxploiteerd. Het oordeel van de rechtbank zou ertoe kunnen leiden dat kleine(re) bedrijven of bedrijven zonder bedrijfsgebouwen onbeperkt meststoffen mogen aanvoeren op landbouwgrond. Dat is in strijd met de tekst, strekking en doelstelling van de Msw en overigens ook met de Wet bodembescherming. In het onder die wet vallende Besluit gebruik meststoffen zijn naast gebruiksbepalingen ook maximumnormen vastgelegd voor het bemesten van niet-landbouwgronden. Bij toepassing van de bestreden uitspraak zouden beide regimes niet van toepassing zijn. 
    
    4. Verweerders hebben in reactie op het hoger beroep van appellant aangevoerd dat zij geen verstand hebben van meststoffen en om die reden een loonwerker hebben ingeschakeld. Volgens verweerders is de uitspraak van de rechtbank duidelijk genoeg en goed onderbouwd en heeft de rechter in kwestie zijn werk goed gedaan. De door appellant aangehaalde uitspraak van de rechtbank Arnhem van 20 december 2012 heeft volgens verweerders niets met de voorliggende kwestie te maken.
    
    
      5.1
      De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover van belang:
      
    
  
  
    “Artikel 1
    
       1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…);
       g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke 
       bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of 
       winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het 
       kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die 
       aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
      h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;
      i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
      (…);
      q. grasland: landbouwgrond waarop gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer;
      	(…).
    
    
  
  
    Artikel 7
    Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
  
  
    Artikel 8
    
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
        a.	de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      
        b.	de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      
        c.	de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.”
    
    
    
      5.2
      Niet is in geschil dat indien de Msw op verweerders van toepassing zou zijn, de toepassing van de mest leidt tot een overschrijding van de gebruiksnormen en tot een boete van in totaal € 2.478,00,-. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of verweerders zijn aan te merken als een bedrijf in de zin van de Msw en of appellant, als gevolg daarvan, de bevoegdheid toekwam om verweerders boetes op te leggen vanwege de overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. 
      
    
    
      5.3
      Het College overweegt het volgende. Voor de kwalificatie van bedrijf in de zin van artikel 1, aanhef en onder i, van de Msw is onder meer vereist dat er enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend op landbouwgrond. Onder landbouw wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder g, van de Msw onder meer veehouderij verstaan, daaronder begrepen het bedrijfsmatig houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden. Uit wetsgeschiedenis blijkt de bedoeling van de wetgever om, in aansluiting op het begrippenkader van de Richtlijn van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (91/676/EEG, hierna: Nitraatrichtlijn) buiten twijfel te stellen dat onder veehouderij elke bedrijfsmatige vorm van het houden van dieren voor gebruiks- en winstdoeleinden begrepen dient te worden (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, p. 104). De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in zijn brief van 27 juni 2005 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met betrekking tot de evaluatie Msw en de Wijziging van de Msw (invoering gebruiksnormen) (TK, vergaderjaar 2004-2005, 28385 en 29930, nr. 52, p.3-4) medegedeeld dat niet bedrijfsmatig gehouden dieren, bijvoorbeeld als hobby of voor educatieve doeleinden, zoals kinderboerderijen, buiten de reikwijdte van de Msw vallen. Of sprake is van hobby of bedrijfsmatige veehouderij is, aldus de Minister in zijn brief, steeds een feitelijke beoordeling. Het College zal daarom beoordelen of de activiteiten die verweerders hebben verricht, zijn aan te merken als het bedrijfsmatig houden van dieren en daarmee als veehouderij dan wel als het hobbymatig houden van dieren. 
      
    
    
      5.4
      Gelet de aard en de omvang van de activiteiten van verweerders, namelijk het houden van twee shetlandpony’s op 0,68 ha grond, is het College van oordeel dat hier sprake is van het hobbymatig houden van dieren. Het feit dat een perceel van 0,26 ha is gemaaid leidt niet tot een ander oordeel. Niet betwist is immers dat dit gras is gebruikt om de pony’s te voeden. Ook het feit dat de grond is bemest met dierlijke mest maakt niet dat sprake is van het bedrijfsmatig houden van dieren. Ook bij het hobbymatig houden van dieren is het niet ongebruikelijk dat ter bevordering van de groei van het gras gebruik wordt gemaakt van mest. Het College is daarom van oordeel dat de activiteiten van verweerders niet zijn aan te merken als het bedrijfsmatig houden van dieren en daarmee niet als veehouderij. De activiteiten van verweerders vallen daarmee niet onder het begrip landbouw in de zin van artikel 1, aanhef en onder g, van de Msw en hun percelen zijn daarom geen landbouwgrond in de zin van artikel 1, aanhef en onder h, van de Msw. Om die reden hebben verweerders ook geen bedrijf in de zin van artikel 1, aanhef en onder i, van de Msw. Dat betekent dat verweerders de overtreding van artikel 7 Msw, nu dat artikel het bestanddeel “bedrijf” bevat , niet hebben gepleegd.
      
    
    
      5.5
      Met betrekking tot de door appellant overgelegde uitspraak van de rechtbank Arnhem van 20 december 2012 – waarin de rechtbank blijk zou geven van een ruime opvatting van het begrip bedrijf en waarmee appellant kennelijk heeft willen aangeven dat verweerders binnen die opvatting wel als bedrijf zouden worden aangemerkt – is het College van oordeel dat deze niet tot een andere kwalificatie van de situatie van verweerders noopt. De omstandigheden die de rechtbank Arnhem tot het oordeel hebben geleid dat de betrokkene als bedrijf in de zin van de Msw aan te merken was, verschillen wezenlijk van die van verweerders. Naast het bemesten van zijn percelen en het hooien daarvan, verkocht de betrokkene in de uitspraak van 20 december 2012 zijn gehooide oogst namelijk aan koper(s) die hij via www.markplaats.nl vond voor € 400,- per oogst, waarbij zijn streven was om tweemaal per jaar te oogsten, terwijl in het geval van verweerders van niets anders is gebleken dan van het hobbymatig houden van twee shetlandpony’s. De uitspraak van 20 december 2012 leidt het College dan ook niet tot een ander dan het in 5.4 neergelegde oordeel. In de door appellant overgelegde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2013 leidden de feiten dat de betrokkene en zijn broer in het bezit waren van vijftien hectare landbouwgrond die zij op basis van kortlopende pachtovereenkomsten aan diverse bedrijven verpachten, dat de betrokkene in 2011 zelf landbouwgrond in gebruik had gehad en daarop maïs had geteeld en dat de betrokkene in voorgaande jaren landbouwactiviteiten had verricht, tot het oordeel dat sprake was van een bedrijf. Gelet op de aard en omvang van de activiteiten is die situatie niet vergelijkbaar met die in de onderhavige zaak.
      
    
    
      5.6
      Voor zover appellant zich op het standpunt heeft gesteld dat als de activiteiten van verweerders niet als bedrijf in de zin van artikel 1, aanhef en onder i, van de Msw worden aangemerkt, hun gebruik van dierlijke meststoffen onder geen enkel regime valt, en een en ander dus een sterke aanwijzing vormt om de termen “landbouwgrond” en “bedrijf” ruim uit te leggen, overweegt het College het volgende. In het op de Wet bodembescherming gebaseerde Besluit gebruik meststoffen is een systeem opgenomen dat equivalent is aan artikel 7 en 8 van de Msw. Nu de percelen van verweerders niet als landbouwgrond zijn aan te merken, vallen zij onder het begrip “overige grond” als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g van het Besluit. In artikel 2, eerste lid, van het Besluit is een verbod opgenomen om dierlijke meststoffen te gebruiken op overige grond. De door appellant geuite vrees dat een particulier zonder enige beperking meststoffen in of op zijn grond mag brengen, is dus onterecht.
      
    
    
      5.7
      Het onder 5.4 tot en met 5.6 overwogene brengen het College tot de slotsom dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellant verweerders geen bestuurlijke boetes had mogen opleggen wegens de overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Het hoger beroep slaagt niet.
      
      
        6.		Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.B. van Gijn en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      25 april 2016.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	w.g. 				X.M. Born