ECLI:NL:CBB:2021:839, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-08-2021, 20/544
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Appellant exploiteert een melkveebedrijf nabij de grens met Duitsland en heeft in 2012 een melkveestal laten bouwen op Duits grondgebied. Het College is van oordeel dat in het herzieningsbesluit terecht geen fosfaatrechten zijn toegekend voor de melk- en kalfkoeien die op de peildatum in deze melkveestal werden gehouden. Van belang hiertoe is dat, a contrario geredeneerd, uit artikel 1, tweede lid, van de Msw volgt dat een op Duits grondgebied gelegen onderdeel van een Nederlands bedrijf niet valt onder de definitie van bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw. Ook kan uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw worden afgeleid dat een melkveestal die in Duitsland is gelegen, niet valt onder die definitie. Van strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/544
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 augustus 2021 in de zaak tussen
    
      [naam onderneming] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: dr. mr. A. Herczog).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      In het besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      In het besluit van 26 juli 2019 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herzien en het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld. 
    
    
    
      In het besluit van 8 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2021. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam] , bedrijfsadviseur van appellant. Appellant heeft telefonisch deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw wordt onder bedrijf verstaan een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. 
        Ingevolge artikel l, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt onder tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond verstaan in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
      
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Msw wordt onder bedrijf mede verstaan een op het Nederlands grondgebied gelegen deel van een in het buitenland gevestigd bedrijf.
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 21b, eerste lid, van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 door de minister vastgesteld overeenkomstig de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. 
      
      
        
          Feiten
        
      
    
    
      2.1
      
        Appellant exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . In een brief van 4 februari 2009 heeft appellant een antwoord gekregen van de Dienst Regelingen naar aanleiding van zijn vragen over het bouwen van een melkveestal op de grens van Nederland en Duitsland. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:
        
          “De meststoffenwet is van toepassing op Nederlandse bedrijven. Een bedrijf is
        
        
          gedefinieerd als een geheel van productiemiddelen. In dit geval bevindt dit geheel van
        
        
          productiemiddelen zich voornamelijk op Nederlands grondgebied. Uw bedrijf zien wij met
        
        
          betrekking tot de mestregelgeving dan ook als een Nederlands bedrijf. De normale
        
        
          verplichtingen die in de meststoffenwet staan hebben dan ook betrekking op uw bedrijf.’’
        
      
      
    
    
      2.2
      
        Appellant heeft de melkveestal in 2012 volledig op Duits grondgebied gerealiseerd. 
        Appellant hield op de peildatum 241 melk- en kalfkoeien en 214 stuks jongvee.
      
      
    
    
      2.3
      Op 3 april 2018 heeft appellant een verzoek ingediend om de volledige veestapel op te nemen in de Duitse dierregistratie (FIIT-Datenbank). 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 13.045 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf van appellant aanwezig waren, namelijk 241 melk- en kalfkoeien en 214 stuks jongvee. In het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.236 kg op basis van 214 stuks jongvee, omdat de melk- en kalfkoeien op de peildatum niet op in Nederland gelegen grond of in bedrijfsgebouwen die in Nederland zijn gelegen, werden gehouden. Er is geen korting toegepast omdat het bedrijf grondgebonden is. In het bestreden besluit heeft verweerder het herzieningsbesluit gehandhaafd. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellant stelt zich op het standpunt dat het primaire besluit onherroepelijk is geworden en formele rechtskracht heeft gekregen, waardoor verweerder niet bevoegd was om het primaire besluit te herzien. Volgens appellant staan het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel aan herziening van het primaire besluit in de weg. Er is geen sprake van gewijzigd beleid of andere wettelijke bepalingen die herziening rechtvaardigen. Evenmin is sprake van kennelijke én kenbare onjuistheid van het primaire besluit. Op 4 februari 2009 heeft appellant een besluit ontvangen van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, waarin is besloten dat het bedrijf van appellant blijvend wordt gekwalificeerd als één Nederlands bedrijf met een Nederlands UBN. Op 10 januari 2018 was het bedrijf van appellant een Nederlandse entiteit met een Nederlands UBN en stond het bedrijf geregistreerd in het Nederlandse I&R-systeem. Het primaire besluit was dan ook juist. Het melkvee van appellant werd gehouden op zijn Nederlandse bedrijf. Voor een werkbare bedrijfsvoering is het noodzakelijk dat er één wettelijk stelsel van toepassing is. Het is onmogelijk een bedrijfsvoering te hebben als er twee nationale stelsels actief zijn. In dat geval zouden er bij verplaatsing van runderen op de bedrijfslocatie, vanwege geboorte, afkalven en afvoer, steeds een import- en exportmelding gedaan moeten worden als de landsgrens wordt gepasseerd. Vervolgens moeten runderen dan steeds in quarantaine worden geplaatst. Voor een werkbare situatie die voldoet aan één nationaal stelsel, is het ook nodig dat alle dieren in een dierregister worden geregistreerd. Om die reden hebben alle dieren van appellant, of ze nu feitelijk over de Duitse grens stonden of op Nederlands grondgebied, geregistreerd gestaan op het Nederlandse UBN in het Nederlandse I&R-systeem.
      
        Appellant betwist dat het geheel of gedeeltelijk bouwen van de nieuwe melkveestal in Duitsland verschil maakt voor de inhoud van de brief van 4 februari 2009. Ook bij het bouwen van de stal in Duitsland verplaatsen runderen zich nog steeds door geboorte, afkalven, afvoer en dergelijke over de landsgrenzen. Juist om deze problematiek te voorkomen, heeft appellant een uitzondering aangevraagd om als volledig Nederlands bedrijf te worden aangemerkt en zich daarbij in de volle breedte te conformeren aan de Nederlandse regelgeving. Vanaf 2009 en na de ingebruikname van de nieuwe melkveestal in oktober 2012 heeft appellant volledig als Nederlands bedrijf gefunctioneerd en voldeed hij aan alle Nederlandse regelgeving. Om te kunnen voldoen aan de Duitse eisen was het verzoek van FrieslandCampina om Duitse melk te gaan leveren. De Duitse diergezondheidsstatus is alleen te verkrijgen als de dieren in Duitsland staan geregistreerd. Appellant heeft daarop, na correspondentie met FrieslandCampina en de Nederlandse en Duitse bevoegde overheidsinstanties, op 3 april 2018 verzocht om de volledige melkveestapel uit te schrijven uit het Nederlandse I&R-systeem en op te nemen in de Duitse FIIT-Datenbank. Het melkvee dat op de peildatum werd gehouden door appellant, werd gehouden door het Nederlandse bedrijf en was geregistreerd in het Nederlandse I&R-systeem.
        Volgens appellant is van ongeoorloofde staatssteun geen sprake, omdat het primaire besluit is vastgesteld conform de criteria van artikel 23, derde lid, van de Msw waardoor deze niet in strijd is met de goedkeuringsbeschikking. Het bestreden besluit, waarbij het herzieningsbesluit is gehandhaafd, is volgens appellant genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid en onvoldoende gemotiveerd. 
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder  
        
      
      
      5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toestemming per brief in 2009 is verleend met betrekking tot een situatie waarbij de nieuwe stal op de landsgrens van Nederland en Duitsland zou worden gebouwd. Pas op 3 april 2018, toen appellant een verzoek indiende om de volledige veestapel op te nemen in de Duitse dierregistratie, is gebleken dat appellant de melkveestal in 2012 volledig op Duits grondgebied heeft gerealiseerd. Appellant heeft in dit verzoek aangegeven dat het jongvee is gehuisvest in de Nederlandse gebouwen en dat de melkkoeien zijn gehuisvest in de Duitse gebouwen. Afgezien van de veterinaire status van de runderen, zijn de melkveestal, de daarin lopende melkkoeien en de geproduceerde melk, Duits. Het verbod zoals opgenomen in artikel 21b van de Msw, strekt zich niet uit tot bedrijfsonderdelen die volledig op Duits grondgebied zijn gesitueerd. Dit kan a contrario worden afgeleid uit artikel 1, tweede lid, van de Msw. Dit komt ook tot uitdrukking in artikel 1, eerste lid, sub m, van de Msw. Omdat artikel 21b van de Msw zich niet uitstrekt tot de in Duitsland gelegen rundveestal met de daarin gehuisveste runderen, zijn daarvoor geen fosfaatrechten nodig. 
      
        Artikel 23, derde lid, van de Msw, waarin de vaststelling van fosfaatrechten wordt geregeld, vormt een onlosmakelijk verband met artikel 21b van de Msw. 
        Het intrekken van de beschikking levert daarom ook geen reformatio in peius op. Immers is, volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:385, onder 5.1), een heroverweging die tot een ongunstiger resultaat voor de bezwaarmaker leidt, toelaatbaar als het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaar zou zijn ingediend tot wijziging ten nadele bevoegd zou zijn. In dit geval is het primaire besluit herzien omdat de ligging van de rundveestal anders was dan aan verweerder doorgegeven en omdat appellant verzocht om uitschrijving van diens gehele rundveestapel uit het Nederlandse I&R-systeem. 
        Verder is de wijziging van een (onherroepelijke) onjuiste beschikking, waarmee de onrechtmatig verstrekte staatssteun ongedaan wordt gemaakt, niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel, zoals uitgelegd in het licht van de staatssteunregels. Het toekennen van fosfaatrechten resulteert in staatssteun. Fosfaatrechten zijn namelijk verhandelbaar tussen landbouwers en vertegenwoordigen een (aanzienlijke) waarde in het economisch verkeer. Op 19 december 2017 heeft de Europese Commissie in een beschikking het stelsel onder voorwaarden goedgekeurd. Alleen fosfaatrechten die op de juiste wijze en overeenkomstig de daarvoor geldende voorwaarden worden toegekend, vallen onder deze beschikking van de Europese Commissie. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Het Hof aanvaardt dus geen contra-legemwerking van het vertrouwensbeginsel naar Europees recht (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301, waarin wordt verwezen naar ECLI:EU:C:1982:439 (Maizena); ECLI:EU:C:1988:201 (Krücken); zie ook ECLI:NL:CBB:2014:32). 
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) heeft overwogen, gaat de rechtspraak ervan uit dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen van of intrekken van een onjuist besluit. Anders dan appellant heeft aangevoerd is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het primaire besluit het fosfaatrecht onjuist is vastgesteld. Uit artikel 1, tweede lid, van de Msw leidt het College a contrario af dat een op Duits grondgebied gelegen onderdeel van een Nederlands bedrijf niet valt onder de definitie van bedrijf in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw. Ook kan uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw worden afgeleid dat een melkveestal die in Duitsland is gelegen niet onder die definitie valt. Dat betekent dat de 241 melk- en kalfkoeien die zijn gehuisvest in een melkveestal op Duits grondgebied, op de peildatum niet op het bedrijf van appellant werden gehouden, zodat verweerder appellant al om die reden in het primaire besluit ten onrechte fosfaatrecht voor deze dieren aan appellant heeft toegekend. Dat deze dieren op de peildatum wel in het Nederlandse I&R-systeem waren geregistreerd maakt dat niet anders. Verweerder was dus bevoegd om in het herzieningsbesluit geen fosfaatrechten voor deze dieren toe te kennen en het fosfaatrecht van appellant in die zin te herzien. 
      
    
    
      6.2
      
        Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat het herzieningsbesluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Verweerder is bij het doen van de toezegging in de brief van 4 februari 2009 ervan uitgegaan dat de melkveestal op de grens tussen Nederlands en Duits grondgebied zou worden gebouwd. Nu appellant in 2012 de melkveestal helemaal op Duits grondgebied heeft gebouwd, kon appellant aan die brief niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zijn bedrijf, inclusief de op Duits grondgebied gebouwde melkveestal, op de peildatum voor de Msw als één (Nederlands) bedrijf zou worden aangemerkt. 
        Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is naar het oordeel van het College evenmin sprake. Ook in het primaire besluit is verweerder ervan uitgegaan dat de stal is gebouwd op de grens tussen Nederlands en Duits grondgebied. Pas door het verzoek van appellant van 3 april 2018 is verweerder ervan op de hoogte geraakt dat de melkveestal op Duits grondgebied is gebouwd. Appellant had kunnen voorzien dat het primaire besluit zou kunnen worden aangepast als verweerder op de hoogte zou raken van de (gewijzigde) omstandigheid dat de melkveestal op Duits grondgebied is gebouwd. Verder is niet in geschil dat appellant door de melk- en kalfkoeien in de melkveestal in Duitsland te houden, niet het in artikel 21b, eerste lid, van de Msw neergelegde verbod overtreedt. Het is dus niet zo dat appellant door het met terugwerkende kracht verlagen van zijn fosfaatrecht, ook met terugwerkende kracht dat verbod overtreedt. Dat appellant in de toekomst wellicht fosfaatrechten nodig heeft als hij de melkveestal naar Nederlands grondgebied zou willen verplaatsen, maakt niet dat appellant financieel nadeel heeft van het herzieningsbesluit. Appellant heeft ook verder niet onderbouwd dat hij daarvan financieel nadeel heeft. 
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      7. Het beroep is ongegrond.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 augustus 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.				de uitspraak te ondertekenen.