ECLI:NL:GHARL:2013:BZ0609, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 06-02-2013, 200.085.406, 200.085.407, 200.085.408 en 200.085.409
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2013-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: De besluiten tot het uitvaardigen van de dwangbevelen van 7 oktober 2010 en 2 december 2010 zijn feitelijk genomen door het CJIB. Het CJIB was niet bevoegd tot het nemen van die besluiten, omdat de officier van justitie te Leeuwarden de bevoegdheid daartoe (nog) niet schriftelijk had gemandateerd aan het CJIB. Verzet gegrond.

WAHV 200.085.406, 200.085.407, 200.085.408 en 200.085.409
    6 februari 2013
    CJIB [nummer], [nummer], [nummer] en [nummer]
    Gerechtshof Arnhem - Leeuwarden
    Zittingsplaats Leeuwarden
    Beschikking
    op het hoger beroep tegen de beschikkingen
    van de kantonrechter van de rechtbank Almelo
    van 18 februari 2011
    betreffende
    [betrokkene] (hierna te noemen: betrokkene),
    wonende te [woonplaats].
    De tussenbeschikking
    De inhoud van de aangehechte tussenbeschikking van 21 december 2011 wordt hier overgenomen.
    Het verdere procesverloop
    Ingevolge de tussenbeschikking van 21 december 2011 heeft de advocaat-generaal nadere informatie verstrekt.
    De betrokkene heeft gereageerd op de nadere informatie.
    De zaak is behandeld ter zitting van 23 januari 2013. Het hof heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. De betrokkene is verschenen bij zijn zaakwaarnemer [zaakwaarnemer].
    Mr. E. Boelen, officier van justitie in het arrondissement Noord-Nederland, en mr. C van Dijk en mr. M van den Brink, juridisch (beleids)medewerkers bij het CJIB te Leeuwarden, zijn als getuigen verschenen. Als gemachtigde van de advocaat-generaal is verschenen mr. M. Heida.
    Beoordeling
    De oplegging van de sanctie en de inleidende beschikking
    1. De bezwaren van de betrokkene tegen de grondslag van de dwangbevelen komen er op neer dat volgens de betrokkene aan hem nooit op de in de WAHV voorziene wijze een sanctie is opgelegd. Er is nooit een beschikking, waarbij een sanctie is opgelegd, gegeven, althans bekend gemaakt. Door het CJIB is wel een document toegestuurd maar dat voldoet niet aan de eisen die artikel 4, eerste en tweede lid, van de WAHV stelt. Dit document heeft geen sanctionerende betekenis, het CJIB kan ook geen sancties opleggen. Daarom zijn geen rechtsmiddelen aangewend tegen dit document, de betrokkene kan dat ook niet worden tegengeworpen.
    2. De betrokkene ontkent niet dat hij in de onderhavige zaken telkens een van het CJIB afkomstig stuk heeft ontvangen met daarop rechts bovenaan het woord "beschikking". In het door de advocaat-generaal overgelegde model van de beschikking dat destijds werd gebruikt, staat onder andere "Daarom ontvangt u deze beschikking waarin een administratieve sanctie aan u is opgelegd." Onder het kopje "Niet eens met de opgelegde sanctie?" staat vermeld hoe te handelen indien men het niet eens is met de opgelegde sanctie. Het hof is van oordeel dat indien de betrokkene van mening was dat aan de oplegging van de sanctie gebreken kleven, in die zin dat er in de optiek van de betrokkene geen sanctie is opgelegd op de in de wet voorziene wijze, hij hiertegen diende te ageren door in reactie op het hem door het CJIB toegezonden stuk beroep ex artikel 6 van de WAHV in te stellen. Nu de betrokkene dit niet heeft gedaan, moet ervan uit worden gegaan dat de als beschikkingen geduide stukken zowel wat hun inhoud betreft als wat betreft de wijze van totstandkoming in overeenstemming zijn met de betreffende wettelijke voorschriften (vgl Hoge Raad 27 december 2010, LJN BO1802). Het hof gaat gelet hierop uit van de rechtmatigheid van de beschikkingen van 5 april 2010 (WAHV 200.085.406), 29 maart 2010 (WAHV 200.085.407), 18 november 2009 (WAHV 200.085.408) en 5 april 2010 (WAHV 200.085.409).
    De dwangbevelen
    3. De betrokkene heeft betoogd dat de dwangbevelen die jegens hem zijn uitgevaardigd, niet zijn uitgevaardigd door de officier van justitie te Leeuwarden, zoals artikel 26, tweede lid, WAHV bepaalt, maar door het CJIB. Het CJIB ondertekent het dwangbevel en maakt daartoe gebruik van een digitale handtekening. Het CJIB valt echter niet onder het gezag van de officier van justitie te Leeuwarden. Er is, nog afgezien daarvan dat het niet mogelijk is om deze bevoegdheid te mandateren, geen sprake van mandaat om de dwangbevelen uit te vaardigen en/of de handtekeningen te plaatsen. Verder betwist de betrokkene de echtheid van de geplaatste handtekening.
    4. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de WAHV geschiedt verhaal op de goederen van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd krachtens een dwangbevel medebrengende het recht om die goederen zonder vonnis aan te tasten.
    Het tweede lid van dit artikel bepaalde ten tijde in geding dat het dwangbevel in naam des Konings wordt uitgevaardigd door de officier van justitie in het arrondissement Leeuwarden (thans: de officier van justitie in het arrondissement Noord-Nederland). Het wordt ten uitvoer gelegd als een vonnis van de burgerlijke rechter.
    5. De dwangbevelen die ten grondslag liggen aan de onderhavige procedure, dateren van 7 oktober 2010 (WAHV 200.085.406), 7 oktober 2010 (WAHV 200.085.407), 2 december 2010 (WAHV 200.085.408) en 7 oktober 2010 (WAHV 200.085.409).
    6. Het briefhoofd van de dwangbevelen vermeldt: "Arrondissementsparket te Leeuwarden" en het CJIB nummer, gevolgd door "Dwangbevel". Het dwangbevel vermeldt dat de officier van justitie in het arrondissement Leeuwarden gelet op artikel 26 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften beveelt dat het door de betrokkene verschuldigde (nog niet betaalde) bedrag, de kosten van de betekening van het bevel en alle in verband met de tenuitvoerlegging van het bevel te maken kosten op de betrokkene zullen worden verhaald.
    Hieronder is aangegeven "Leeuwarden" en de datum van de dwangbevelen.
    Vervolgens staat vermeld: "De officier van justitie". De dwangbevelen zijn voorzien van een handtekening. De handtekening komt overeen met die van de aangewezen officier van justitie in (destijds) het arrondissement te Leeuwarden, mr. E. Boelen.
    7. Het door de betrokkene gevoerde verweer roept de vraag op naar de betrokkenheid van het CJIB bij de uitvaardiging van dwangbevelen. De dossierstukken bevatten hierover geen eenduidige informatie. De officier van justitie te Leeuwarden heeft bij brief van 27 december 2010, voor zover hier van belang, aan de betrokkene laten weten dat hij slechts formeel in de WAHV nog een positie heeft, die echter geheel is gemandateerd aan het CJIB. In de brief van 29 december 2010 van de hoofddirecteur van het CJIB aan de betrokkene is vermeld dat het CJIB uit hoofde van de officier van justitie over gaat tot het uitvaardigen van dwangbevelen. De werkzaamheden zijn gebaseerd op het Besluit administratieve handhaving verkeersvoorschriften, in het bijzonder artikel 5. Verder wordt gebruik gemaakt van een mandateringsbesluit.
    In de door de advocaat-generaal, naar aanleiding van de tussenbeschikking, ingebrachte brief van 28 februari 2012 van de algemeen directeur van het CJIB is daarentegen vermeld dat het dwangbevel door de officier van justitie in het arrondissement Leeuwarden wordt ondertekend en tegen de betrokkene wordt uitgevaardigd. Het CJIB heeft daarbij een ondersteunende en administratieve rol die onder meer ziet op het opmaken en verzenden van de dwangbevelen. Nadat de heer Boelen was aangewezen als officier van justitie te Leeuwarden in de zin van de WAHV heeft het CJIB hem met het oog op de digitale ondertekening van het dwangbevel benaderd. Vervolgens heeft de heer Boelen zijn handtekening ter beschikking gesteld, aldus deze brief.
    8. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt het hof vast dat de officier van justitie te Leeuwarden niet persoonlijk betrokken is geweest bij de aan de procedures ten grondslag liggende dwangbevelen. Ook heeft de officier van justitie niet persoonlijk zijn handtekening onder het dwangbevel gezet.
    9. Het CJIB maakt gebruik van een geautomatiseerd systeem. Indien het bedrag van de sanctie inclusief verhogingen en de administratiekosten, na een tweede aanmaning, nog steeds niet is betaald, genereert het systeem automatisch een dwangbevel dat, voorzien van de ingescande handtekening van de officier van justitie, door de deurwaarder wordt geprint. De deurwaarder gaat vervolgens over tot betekening van het dwangbevel.
    10. Anders dan de advocaat-generaal is het hof van oordeel dat deze werkwijze niet meebrengt dat het besluit tot het uitvaardigen van het dwangbevel niet (feitelijk) door een ander dan door de officier van justitie is genomen. De officier van justitie heeft feitelijk geen enkele betrokkenheid bij het uitvaardigen van het individuele dwangbevel. De beslissing tot het bevel, inhoudende dat het door de betrokkene verschuldigde (nog niet betaalde) bedrag, de kosten van de betekening van het bevel en alle in verband met de tenuitvoerlegging van het bevel te maken kosten op de betrokkene zullen worden verhaald, is niet door de officier van justitie genomen. Dat de officier van justitie heeft ingestemd met de in het geautomatiseerde systeem besloten liggende beslissingen en voorts dat de door het systeem gegenereerde dwangbevelen zijn voorzien van de ingescande handtekening van de officier van justitie, maken niet dat de besluiten tot uitvaardiging van die dwangbevelen feitelijk door hem zijn genomen. De beslissingen zijn feitelijk genomen door het CJIB.
    11. Artikel 1 van het Besluit instelling centraal justitieel incassobureau luidt aldus:
    “Er is een Centraal Justitieel Incassobureau, gevestigd te Leeuwarden, waarvan de algemene leiding, de organisatie en het beheer berusten bij Onze Minister van Justitie.”
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van dit besluit is het Centraal Justitieel Incassobureau belast met de taken die hem bij algemene maatregel van bestuur zijn opgedragen.
    Het Centraal Justitieel Incassobureau verricht, zo bepaalt het tweede lid van dit artikel, de werkzaamheden die uit de taken, als bedoeld in het eerste lid, voortvloeien en die Onze Minister van Justitie of het openbaar ministerie van hem verlangen.
    12. Artikel 5 van het Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Bahv) luidt aldus:
    "1. Het Centraal Justitieel Incassobureau heeft tot taak het openbaar ministerie te ondersteunen bij zijn taak met betrekking tot de inning van de administratieve sancties en de daarop gevallen verhogingen en kosten, bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de wet.
    2. Het Centraal Justitieel Incassobureau verricht de werkzaamheden die Onze Minister of het openbaar ministerie van hem in verband met de uitoefening van hun taken verlangen.
    3. De bevoegde ambtenaren verstrekken het Centraal Justitieel Incassobureau de gegevens, die het behoeft in verband met de uitvoering van dit artikel."
    13. Het CJIB is, zo vloeit voort uit artikel 1 en artikel 2, eerste lid, van het Besluit instelling centraal justitieel incassobureau, een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het CJIB is geen onderdeel van het openbaar ministerie maar voert wel werkzaamheden ten behoeve van het openbaar ministerie uit die het openbaar ministerie van hem verlangt.
    14. Wil het CJIB besluiten in opdracht en onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie kunnen nemen, dan zal de bevoegdheid daartoe moeten worden gemandateerd. De algemene taakstelling, opgenomen in artikel 5 van het Bahv is daartoe onvoldoende. Daarbij tekent het hof aan dat, gelet op de artikelen 2, tweede lid, van het Besluit instelling centraal justitieel incassobureau en artikel 5, tweede lid, van het Bahv, de gemandateerde als werkzaam onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever kan worden gezien.
    15. De bevoegdheid tot het uitvaardigen van dwangbevelen als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de WAHV was destijds in het tweede lid van dit artikel toegekend aan de officier van justitie te Leeuwarden (thans de officier van justitie in het arrondissement Noord-Nederland). Niet is bij wettelijk voorschrift bepaald dat deze bevoegdheid niet kan worden gemandateerd. Voor het oordeel dat de aard van deze bevoegdheid zich verzet tegen mandaatverlening heeft het hof geen aanknopingspunten gevonden, in het bijzonder niet in artikel 126 van de Wet op de rechterlijke organisatie en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel waarbij onder andere artikel 26, tweede lid, van de WAHV is gewijzigd in die zin dat die bevoegdheid voortaan niet meer aan elke officier van justitie toekomt maar enkel nog aan de officier van justitie te Leeuwarden, is mandaatverlening van bevoegdheden met betrekking tot dwangmiddelen aan het CJIB expliciet en uitgebreid besproken. De wetgever heeft geen bezwaren gezien tegen mandaatverlening bij de uitvaardiging van dwangbevelen (EK 1996 -1997, 23689, nr. 5 c, blz. 4).
    16. Het hof stelt vast dat ten tijde van de aan de procedures ten grondslag liggende dwangbevelen niet een schriftelijk mandaat was verleend aan het CJIB tot het uitoefenen van de in artikel 26, tweede lid, WAHV aan de officier van justitie te Leeuwarden toegekende bevoegdheid, zoals het op 1 januari 1998 in werking getreden artikel 10:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voorschrijft. Slechts is in het geding gebracht het mandateringsbesluit van de Hoofdofficier van justitie te Leeuwarden van 26 juli 1993 aan de directeur van het CJIB. Zo dit besluit al kan worden toegerekend aan de officier van justitie in de zin van artikel 26, tweede lid, WAHV, is daarin echter deze bevoegdheid niet opgenomen, doch slechts, voor zover hier van belang, de bevoegdheid tot het intrekken van door de officier van justitie uitgevaardigde dwangbevelen.
    17. Gelet hierop moet worden vastgesteld dat de aan de procedures ten grondslag liggende dwangbevelen onbevoegdelijk zijn genomen. De vertegenwoordiger van de advocaat-generaal heeft, met een beroep op het arrest van de Hoge Raad van 19 oktober 2001, LJN ZC3635, betoogd dat hieraan geen gevolgen moeten worden verbonden. Anders dan in de zaak waarop het door de vertegenwoordiger van de advocaat-generaal genoemde arrest van de Hoge Raad betrekking heeft, kan het hof - ook na het horen van de officier van justitie ter zitting - echter niet vaststellen dat de officier van justitie bij zijn aantreden (medewerkers van) het CJIB mondeling mandaat heeft verleend om namens hem dwangbevelen uit te vaardigen. Dat er sprake is van een jarenlange praktijk waarmee de officier van justitie heeft ingestemd en waartoe hij ook op enig moment zijn handtekening ter beschikking heeft gesteld, is onvoldoende voor de conclusie dat hij mandaat heeft verleend. Reeds hierom faalt dit betoog.
    18. Het verzet moet derhalve gegrond worden verklaard. Dat brengt mee dat de beschikkingen van de kantonrechter moeten worden vernietigd. Hetgeen de betrokkene overigens nog heeft aangevoerd behoeft in verband hiermee geen bespreking meer.
    19. Hetgeen de betrokkene aan griffierecht en uit hoofde van de dwangbevelen heeft betaald, dient aan hem te worden gerestitueerd. Nu de beschikkingen van de kantonrechter worden vernietigd, acht het hof termen aanwezig om een proceskostenvergoeding toe te kennen voor de reiskosten die de betrokkene heeft gemaakt voor het bijwonen van de zittingen van de kantonrechter (4 februari 2011) en het hof (7 december 2011 en 16 januari 2013). Reiskosten worden vergoed ingevolge artikel 2, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003. In dit geval wordt een tarief vergoed waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse. Aan de betrokkene komt toe een reiskostenvergoeding ter hoogte van € 127,- (1 maal [woonplaats] - Enschede v.v. per bus en 2 maal [woonplaats] - Leeuwarden per trein). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    Beslissing
    Het gerechtshof:
    vernietigt de beschikkingen van de kantonrechter;
    verklaart het verzet tegen de tenuitvoerlegging van de dwangbevelen in de zaken met de CJIB nummers [nummer], [nummer], [nummer] en [nummer] gegrond;
    bepaalt dat hetgeen uit hoofde van de dwangbevelen door de betrokkene is betaald, aan deze wordt gerestitueerd, te weten een bedrag van:
    € 143,97 in de zaak met CJIB nummer [nummer],
    € 250,84 in de zaak met CJIB nummer [nummer],
    € 183,51 in de zaak met CJIB nummer [nummer], en
    € 312,72 in de zaak met CJIB nummer [nummer];
    bepaalt dat de door de betrokkene op de voet van artikel 26 en 26a WAHV betaalde griffierechten in voormelde vier zaken door de griffier van de rechtbank aan de betrokkene worden gerestitueerd;
    veroordeelt de advocaat-generaal tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene, ter hoogte van € 127,-.
    Deze beschikking is gegeven door mrs. Van Schuijlenburg, Beswerda en De Witt, in tegenwoordigheid van mr. Smeitink als griffier, en uitgesproken ter openbare zitting.