ECLI:NL:RBMNE:2017:3936, Rechtbank Midden-Nederland, 26-07-2017, UTR 16/5297
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: MK. Beroep ongegrond. Last onder dwangsom terecht opgelegd wegens niet naleven voorschrift revisievergunning met betrekking tot het plaatsen van een biologisch luchtwassysteem bij kippenstal G. De verleende revisievergunning is in werking getreden en vervangt de eerdere vergunning. Eiseres kan zich niet meer beroepen op eerder vergunde situaties. Dat deze revisievergunning nog niet onherroepelijk was, doet daar niet aan af. De rechtbank ziet in de dwingende formulering van het vergunningvoorschrift, noch in de vergunningaanvraag of de daarbij behorende stukken aanknopingspunten voor het oordeel dat het biologisch luchtwassysteem pas geplaatst hoeft te worden als het aantal kippen in stal G wordt uitgebreid. Die koppeling is niet gemaakt en eiseres heeft zelf geen rechtsmiddelen aangewend tegen de verleende vergunning. Ook het betoog van eiseres dat handhavend optreden onevenredig is zolang de revisievergunning niet onherroepelijk was, slaagt niet. In de hoger beroepsprocedure werden andere aspecten van de vergunning bestreden, zodat er geen aanleiding was om aan te nemen dat de vergunning met betrekking tot het plaatsen van het luchtwassysteem ook zou worden vernietigd.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 16/5297
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        de maatschap [eiseres] , bestaande uit de maten [maat 1] en [maat 2], te [vestigingsplaats] , eiseres
      (gemachtigde: drs. ing. [A] ),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten, verweerder
    (gemachtigde: mr. G.J. Bosch).
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [derde-partij 1], te [woonplaats] , en [derde-partij 2], te [woonplaats] , en [derde-partij 3] U.A., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. V. Wösten.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 13 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast pluimveestal G in de inrichting aan het [adres] in [vestigingsplaats] (het perceel) voor 10 juni 2016 te voorzien van een biologisch luchtwassysteem met een rendement van 70% ammoniakemissiereductie. Indien niet aan de last wordt voldaan verbeurt eiseres een dwangsom van € 1.000,- per week tot maximaal € 5.000,-.
    
    
    
      Bij besluit van 13 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [B] en drs. [C] , beiden werkzaam bij Regionale uitvoeringsdienst Utrecht (RUD).
      De derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.		De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
    
    
      1.1.
      Eiseres exploiteert op het perceel een fruitteeltbedrijf en een pluimveehouderij. Aan eiseres is op 5 april 2011 een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 62.000 legkippen, waarvan 25.000 legkippen in pluimveestal G (stal G). 
      
      
        Eiseres heeft op 15 juni 2012 een omgevingsvergunning aangevraagd, ten behoeve van:
      
      
        ­ het aanleggen van verharding (activiteit aanleggen);
        ­ het vergroten van bedrijfsruimte, het plaatsen van een biologisch luchtwassysteem bij stal G en het plaatsen van mestdroogtunnel bij pluimveestal I (activiteit bouwen);
        ­ de tijdelijke huisvesting van seizoensmedewerkers (activiteit strijdig gebruik);
        ­ het uitbreiden van de veestapel naar 74.000 legkippen, waarvan 37.000 legkippen in stal G (activiteit milieu).
      
      Bij besluit van 2 mei 2013 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      1.2
      Bij uitspraak van 14 april 2015 heeft deze rechtbank (ECLI:NL:RBMNE:2015:3926) het beroep van omwonenden tegen de vergunning van 2 mei 2013 gegrond verklaard. Deze gegrondverklaring zag op het geluidsaspect van de vergunde activiteit milieu. Omdat dit aspect onlosmakelijk is verbonden met de overige vergunde activiteiten, heeft de rechtbank de omgevingsvergunning van 2 mei 2013 geheel vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen. Derde-belanghebbenden hebben tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 6 oktober 2015, verzonden op 8 oktober 2015, de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend. Het plaatsen van een luchtwasser bij stal G, zoals onder 1.1 is weergegeven, maakt opnieuw onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.4
      
        Naar aanleiding van het verzoek tot handhaving van derde-partijen van 17 februari 2016 heeft de toezichthouder van de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht op 
        18 maart 2016 een controle op het perceel uitgevoerd. Tijdens die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat een luchtwasser bij stal G ontbreekt. Bij brief van 1 april 2016 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld voornemens te zijn om handhavend op te treden. Bij e-mail van 7 april 2016 heeft eiseres hiertegen zienswijzen ingediend. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
      
      
    
    
      1.5
      Bij tussenuitspraak van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1031) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) verweerder opgedragen gebreken in de gewijzigde omgevingsvergunning van 6 oktober 2015 te herstellen. Deze opdracht had geen betrekking op aspecten van de omgevingsvergunning die in deze procedure onderwerp van geschil zijn.
      
    
    
      1.6
      Eiseres heeft op 25 mei 2016 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en hangende bezwaar een voorlopige voorziening gevraagd. Bij mondelinge uitspraak van deze rechtbank van 29 juni 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:3867) heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot twee weken na verzending van het proces-verbaal van de uitspraak en het verzoek voor het overige afgewezen. 
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 30 juni 2016 heeft verweerder, naar aanleiding van de tussenuitspraak van 20 april 2016 van de ABRvS, de gevraagde vergunning voor het nadrogen van pluimveemest uit de pluimveestallen G en I in de mestdroogtunnel in pluimveestal I alsnog geweigerd, nieuwe voorschriften aan de vergunning verbonden en de motivering aangepast.
      
    
    
      1.8
      Op 20 oktober 2016 heeft verweerder een nieuwe controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat een luchtwasser bij stal G nog steeds ontbreekt. 
      
    
    
      1.9
      Bij einduitspraak van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3049) heeft de ABRvS het hoger beroep van derde-belanghebbenden tegen het besluit van 6 oktober 2015 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daarnaast heeft de ABRvS het van rechtswege ontstane hoger beroep van derde-belanghebbenden tegen het besluit van 30 juni 2016 gegrond verklaard, de rechtgevolgen van dat besluit in stand gelaten en enkele onderdelen van vergunningvoorschrift 3.1.1. vernietigd, die bij wijze van voorlopige voorziening blijven gelden totdat het door verweerder nieuw te nemen besluit over de vernietigde onderdelen in werking is getreden. Het hoger beroep van eiseres tegen het besluit van 30 juni 2016 is ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.10
      
        Bij uitspraak van deze rechtbank van 16 december 2016 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres om hangende het beroep tegen het bestreden 
        besluit een voorlopige voorziening te treffen afgewezen, omdat het vereiste spoedeisend belang ontbreekt. 
      
      
    
    
      1.11
      Eiseres heeft de vergunde uitbreiding van 25.000 naar 37.000 legkippen in stal G nog niet gerealiseerd.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd, omdat eiseres het vergunningvoorschrift in het besluit van 6 oktober 2015 dat een luchtwasser geplaatst moet worden bij stal G heeft overtreden. 
      
      3. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat de luchtwasser pas gerealiseerd hoeft te worden als het aantal kippen in stal G wordt uitgebreid van 25.000 naar 37.000. Zij heeft uitsluitend beoogd een omgevingsvergunning aan te vragen voor het treffen van een geur-reducerende maatregel in de vorm van een luchtwasser, omdat die noodzakelijk is voor de gewenste uitbreiding van het aantal kippen in stal G. Dit blijkt ook uit de vormvrije mer-beoordeling, die eiseres bij de aanvraag heeft gevoegd. Zolang het aantal kippen nog niet is uitgebreid, hoeft de vergunde luchtwasser nog niet geplaatst te worden, aldus eiseres. Ter onderbouwing van haar standpunt voert eiseres aan dat het negatieve effect op de omgeving in de huidige situatie niet groter is dan in de op 5 april 2011 vergunde situatie, omdat het aantal kippen niet is uitgebreid. 
      
      4. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
      
        1°. 	het oprichten,
        2°. 	het veranderen of veranderen van de werking of
        3°. 	het in werking hebben 
        van een inrichting. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e. 
        Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag bepalen dat, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering.
        In het vierde lid van dit artikel is verder bepaald dat een met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt de eerder met betrekking tot het project verleende omgevingsvergunningen vervangt, voor zover het de inrichting betreft. Deze omgevingsvergunningen vervallen op het tijdstip waarop de met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning onherroepelijk wordt. 
      
      
      
        Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo treedt een vergunning die is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in werking de dag na afloop van de termijn voor het indienen van een beroepschrift. 
      
      
      
        Op grond van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      
      a. 	een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b.	de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
      
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. 
      
      
      5. In deze procedure ligt allereerst de vraag voor of sprake is van een overtreding, omdat eiseres in strijd met een vergunningvoorschrift heeft gehandeld. 
      
    
    
      5.1
      
        De rechtbank stelt voorop dat eiseres ervoor heeft gekozen om een omgevingsvergunning aan te vragen die ten aanzien van de activiteit milieu betrekking heeft op de gewenste verandering en op het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering. Eiseres heeft dus ten aanzien van het milieudeel een revisievergunning gevraagd, die verweerder – nadat de omgevingsvergunning van 2 mei 2013 door deze rechtbank was vernietigd – bij besluit van 6 oktober 2015 heeft verleend. Deze omgevingsvergunning was gelet op het voorgaande ten aanzien van het milieudeel een vergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo. De vergunning is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en is op grond van artikel 6.1, tweede lid, van de Wabo op 
        19 november 2015, na het aflopen van de beroepstermijn, in werking getreden. Gelet op het bepaalde in artikel 2.6, vierde lid, van de Wabo vervangt zij vanaf dat moment alle eerder verleende vergunningen voor het milieudeel van de inrichting van eiseres. Dat betekent dat ook de revisievergunning van 5 april 2011 vanaf dat moment is vervangen. Gelet hierop dient te worden beoordeeld of eiseres in strijd met een aan de vergunning van 6 oktober 2015 verbonden voorschrift heeft gehandeld. Voor deze beoordeling is dus niet relevant, zoals eiseres ter zitting heeft aangevoerd, of en wanneer de revisievergunning onherroepelijk is geworden. 
      
      
      
    
    
      5.2
      
        De rechtbank acht bij de beoordeling of in strijd met een vergunningvoorschrift is gehandeld, de tekst van (het milieudeel van) het besluit van 6 oktober 2015 van belang, waarin, overeenkomstig het vernietigde besluit van 2 mei 2013, het volgende is opgenomen: 
        
          Op grond van deze vergunning:
        
      
      
        - moet pluimveestal G zijn voorzien van een biologisch luchtwassysteem met een rendement van 70% ammoniakemissiereductie (Rav-code E.2.13); 
      
      
        - mogen in pluimveestal G, nadat deze van een biologisch luchtwassysteem is voorzien, maximaal 37.000 legkippen worden gehouden in een aangepast kooihuisvestingssysteem (Rav-code E.2.5.5).
      De rechtbank ziet hierin geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de luchtwasser uitsluitend geplaatst hoeft te worden als het aantal kippen in stal G wordt uitgebreid. De voorwaarde dat stal G moet zijn voorzien van een luchtwasser is immers dwingend geformuleerd. Voorts volgt dit evenmin uit de aanvraag van eiseres. Hoewel eiseres wellicht heeft beoogd de luchtwasser uitsluitend aan te vragen als emissie-reducerende maatregel ten behoeve van de uitbreiding van het aantal kippen in die stal, blijkt dit niet uit de aanvraag of uit de onderliggende stukken, welke deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning. In de milieutoelichting is een dergelijke koppeling niet gemaakt en de vormvrije mer-beoordeling heeft betrekking op de gehele inrichting, zoals ook ligt besloten in de aard van de revisievergunning. De rechtbank betrekt in haar oordeel verder de omstandigheid dat eiseres zelf een revisievergunning heeft aangevraagd en dat zij tegen de verleende omgevingsvergunning geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Het had op de weg van eiseres gelegen dit wel te doen als zij, zoals haar gemachtigde ter zitting heeft betoogd, van mening was dat verweerder niet heeft beslist op de (bedoelde) aangevraagde activiteiten en dus impliciet de omgevingsvergunning voor die activiteiten heeft geweigerd. Nu de rechtbank hiervoor al heeft vastgesteld dat met inwerkingtreding van de revisievergunning van 6 oktober 2015 de vorige vergunde situatie is vervangen, kan eiseres zich daar niet meer op beroepen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de luchtwasser niet was gerealiseerd op het moment dat verweerder de last onder dwangsom heeft opgelegd en dat deze overigens  ten tijde van het onderzoek ter zitting nog steeds niet was geplaatst. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding, omdat eiseres in strijd met een vergunningvoorschrift heeft gehandeld. Gelet op het voorgaande was verweerder dus bevoegd om handhavend op te treden. 
      
    
    
      5.4
      Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      5.5
      Niet in geschil is dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Wel begrijpt de rechtbank uit hetgeen eiseres ter zitting heeft aangevoerd dat verweerder volgens haar vanuit evenredigheidsoogpunt had moeten afzien van handhavend optreden zolang de omgevingsvergunning van 6 oktober 2015 niet onherroepelijk was. Eiseres meent dat het, gelet op de grote investering die gemoeid gaat met het plaatsen van een luchtwasser en de jarenlange procedures die zijn gevoerd tegen de omgevingsvergunning, onevenredig is om van haar te verwachten dat zij de luchtwasser al zou plaatsen voordat deze vergunning onherroepelijk was. 
      
    
    
      5.6
      
        De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is dat verweerder daarvan had moeten afzien. Dat zou anders kunnen zijn wanneer het ten tijde van het nemen van het primaire besluit aannemelijk was dat de omgevingsvergunning van 6 oktober 2015, voor zover deze ziet op de plaatsing van de luchtwasser, geen stand zou houden bij de ABRvS. Daarvan was echter geen sprake, omdat in die procedure geen gronden waren gericht tegen het vergunningvoorschrift aangaande de plaatsing van de luchtwasser. De procedure die bij de ABRvS werd gevoerd had betrekking op twee andere aspecten van de vergunning, namelijk op de geurbelasting als gevolg van de mestdroogtunnel bij stal I en op de geluidbelasting van de gehele inrichting voor omwonenden. Gelet hierop was er voor verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat het onderdeel van de omgevingsvergunning van 6 oktober 2015, dat betrekking had op het voorschrift tot de plaatsing van de luchtwasser, in hoger beroep zou worden vernietigd.  
        Bovendien is ter zitting gebleken dat de reden dat eiseres de luchtwasser nog niet heeft geplaatst ook is gelegen in het feit dat zij inmiddels andere plannen met (delen van) het perceel aan het ontwikkelen is, waarvoor zij al een principeaanvraag bij verweerder heeft ingediend.
      
      
    
    
      5.7
      Gelet op het voorgaande was verweerder dus niet alleen bevoegd, maar ook verplicht om handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtreding. Verweerder heeft dan ook bij het bestreden besluit terecht de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd. 
      
      
        6.		Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. M.E.A. Braeken en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. R.N. van Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.