ECLI:NL:RVS:2017:2022, Raad van State, 26-07-2017, 201700427/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2016 heeft het college aan Eneco Warmteproductie Utrecht B.V. (hierna: Eneco) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een biowarmteinstallatie (hierna: BWI) op het perceel Atoomweg 7-9 te Utrecht (hierna: het perceel).

201700427/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 december 2016 in zaken nrs. 16/1641 en 16/1787 in het geding tussen:
    
    1.    MOB,
    2.    Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 februari 2016 heeft het college aan Eneco Warmteproductie Utrecht B.V. (hierna: Eneco) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een biowarmteinstallatie (hierna: BWI) op het perceel Atoomweg 7-9 te Utrecht (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 5 december 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 februari 2016 vernietigd voor wat betreft het daaraan verbonden voorschrift 7.2.1 en bepaald dat dit voorschrift wordt gewijzigd op de wijze zoals opgenomen onder randnummer 16 van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft MOB hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Eneco hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Eneco heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2017, waar MOB, vertegenwoordigd door drs. E.M. Korevaar en drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.K. Keijer en ing. R. Bakker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Eneco, vertegenwoordigd door mr. A.J.L. Claassen, advocaat te Eindhoven, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het college aan NUON Power Generation B.V. (hierna: NUON) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een biomassacentrale (hierna: BMC) binnen de bestaande inrichting op het perceel. Het perceel is gelegen op het bedrijventerrein Lage Weide in Utrecht. Deze omgevingsvergunning is in rechte onaantastbaar geworden. Op 1 januari 2015 heeft Eneco de bestaande inrichting inclusief omgevingsvergunning voor de BMC van NUON overgenomen. Eneco heeft besloten de BMC, die zowel warmte als elektriciteit kan opwekken, niet te realiseren en in plaats daarvan een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een BWI die alleen warmte opwekt. De BWI heeft een schoorsteenhoogte van 65 m, een thermische input van 64 MWth en een outputvermogen van 60 MWth. De BMC zou een schoorsteenhoogte hebben van 85 m, een brandstofinput van 105 MWth en een outputvermogen van ongeveer 75 MWth en 25 MWe. Met de BWI wil Eneco duurzame warmte leveren aan de stadsverwarming in Utrecht.
    
        De bij besluit van 22 februari 2016 verleende omgevingsvergunning ziet op het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het betreft een gefaseerde vergunning. Op 23 november 2015 is door Eneco een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit bouwen.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 22 februari 2016 onvoldoende is gemotiveerd voor wat betreft de emissiegrenswaarde voor dioxiden en furanen. Zelf voorziend heeft de rechtbank voorschrift 7.2.1 van het besluit van 22 februari 2016 aangepast ten aanzien van de emissiegrenswaarde voor dioxiden en furanen.
    
    MOB is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. MOB is van mening dat de omgevingsvergunning onvoldoende waarborgen biedt voor een voor de omgeving schone energiecentrale. Voorts is zij van mening dat de omgevingsvergunning onvoldoende garanties biedt voor de inzet van duurzame biomassa op een dusdanige wijze dat dit in de praktijk en ook op langere termijn leidt tot een reductie van koolstofdioxide (CO2) en emissies van met name zeer zorgwekkende stoffen (hierna: ZZS).
    
    2.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
    
    Gronden hoger beroep
    
    3.    MOB betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 22 februari 2016 onvoldoende bescherming biedt tegen het gevaar dat niet-gecertificeerde biomassa in de BWI zal worden verwerkt, nu voorschriften over de herkomst van biomassa ontbreken. Volgens MOB is het gebruik van duurzame en regionale biomassa niet of onvoldoende gewaarborgd.
    
    3.1.    Het eerste lid van artikel 2.14 van de Wabo bevat de toetsingsgronden voor het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van die wet. Het bevat gronden die in ieder geval bij de beslissing moeten worden betrokken, gronden waarmee in ieder geval rekening moet worden gehouden en gronden die in ieder geval in acht moeten worden genomen. Ingevolge het derde lid van artikel 2.14 van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekent dit dat het college een zekere beoordelingsruimte heeft of een omgevingsvergunning al dan niet, in het belang van de bescherming van het milieu, moet worden geweigerd.
    
        Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, betreft het gebruik van duurzame en regionale biomassa naar zijn oordeel geen aspect dat bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo in ieder geval moet worden betrokken. Het college acht het niet noodzakelijk om niettemin, vanwege het belang van de bescherming van het milieu, voor dit aspect verdere voorschriften in de vergunning op te nemen. Het college stelt zich in dit verband op het standpunt dat het belang van de bescherming van het milieu, in het bijzonder het belang van de begrenzing van de door de inrichting veroorzaakte milieubelastende emissies, niet vergt dat de vergunning wordt geweigerd dan wel het gebruik van duurzame en regionale biomassa aan verdergaande vergunningvoorschriften wordt gebonden. De Afdeling acht deze invulling niet onredelijk. De rechtbank heeft in het door MOB gestelde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan de omgevingsvergunning verdere voorschriften hadden moeten worden verbonden over de herkomst van biomassa.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    MOB betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het ontwerp van de BWI onvoldoende duidelijkheid biedt over storingen in de rookgasreiniger en de mogelijkheid van een bypass via bypass- of opstartleidingen.
    
    4.1.    Niet in geschil is dat de rookgasreiniger van de BWI kan functioneren zonder een bypass. Eneco heeft ter zitting bevestigd dat in de rookgasreiniger geen bypass zal worden aangebracht. Een bypass is aangevraagd noch vergund. Zoals Eneco heeft toegelicht en zoals volgt uit de bij het besluit van 22 februari 2016 behorende toelichting op de aanvraag, maakt een doekenfilter deel uit van de rookgasreiniger.
    
    Het doekenfilter is gecompartimenteerd uitgevoerd en elk compartiment kan worden afgesloten van de rest van het doekenfilter. De rookgasreiniger is zo ingericht dat, ook in geval van storingen, rookgassen langs een compartiment met een filter worden geleid. MOB heeft dit niet betwist. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat voldoende is geborgd dat erin wordt voorzien storingen in de rookgasreiniger adequaat op te vangen.
    
        Het betoog faalt.    
    
    5.    MOB betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met het opnemen van maandgemiddelde emissiegrenswaarden in het besluit van 22 februari 2016 op een onjuiste wijze invulling is gegeven aan het vereiste dat in de inrichting de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: BBT) worden toegepast. Volgens MOB waarborgen maandgemiddelde emissiegrenswaarden niet dat er (tijdelijk) daggemiddelde emissies optreden of kunnen optreden die aanzienlijk hoger zijn dan de in de door de Europese Commissie vastgestelde Best Available Techniques Reference Documents (hierna: BREF’s), waarin daggemiddelde emissiegrenswaarden zijn opgenomen. Het besluit van 22 februari 2016 voldoet daarmee volgens MOB niet aan artikel 5.5, zesde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). In aanvulling op maandgemiddelde emissiegrenswaarden had het college in het besluit van 22 februari 2016 ook daggemiddelde emissiegrenswaarden moeten opnemen, aldus MOB.
    
    5.1.    Artikel 5.5, zesde lid, van het Bor luidt: "De ingevolge het tweede of derde lid vastgestelde emissiegrenswaarden waarborgen dat de emissies onder normale bedrijfsomstandigheden niet hoger zijn dan de met de BBT geassocieerde emissieniveaus zoals vastgesteld in BBT-conclusies."
    
        Artikel 9.4, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht (hierna: de Mor) luidt: "Door het bevoegd gezag vastgestelde emissiegrenswaarden worden uitgedrukt voor dezelfde of kortere periodes en voor dezelfde referentieomstandigheden als die welke gelden voor met de BBT geassocieerde emissieniveaus van de relevante BBT-conclusies."
    
        Het tweede lid luidt: "Indien het bevoegd gezag in afwijking van het eerste lid emissiegrenswaarden vaststelt met andere waarden, perioden of referentieomstandigheden:
    
    a. verbindt het bevoegd gezag aan de vergunning als eisen voor de monitoring van de desbetreffende emissies de verplichting dat de resultaten van de monitoring:
    
    1°. beschikbaar zijn voor dezelfde termijn en referentieomstandigheden als voor de met de BBT geassocieerde emissieniveaus;
    
    2°. regelmatig of ten minste jaarlijks worden gemeld aan het bevoegd gezag in een overzicht dat een vergelijking mogelijk maakt met de met de BBT geassocieerde emissieniveaus;
    
    3°. worden weergegeven in een zodanig overzicht dat een vergelijking mogelijk is met de met de BBT geassocieerde emissieniveaus;
    
    b. beoordeelt het bevoegd gezag ten minste jaarlijks de resultaten van de monitoring van deze emissies, teneinde na te gaan of de emissies in normale bedrijfsomstandigheden niet hoger zouden zijn dan de met de BBT geassocieerde emissieniveaus."
    
    5.2.    De voor de BWI relevante BBT-conclusies zijn vervat in de BREF Grote Stookinstallatie. Deze BREF gaat uit van daggemiddelde emissiegrenswaarden. Het college is met toepassing van artikel 9.4, tweede lid, van de Mor in het besluit van 22 februari 2016 afgeweken van het uitdrukken van emissiegrenswaarden in daggemiddelden. In plaats van daggemiddelde emissiegrenswaarden heeft het college in het besluit van 22 februari 2016 maandgemiddelde emissiegrenswaarden vastgesteld.
    
    Zoals het college heeft toegelicht, zal de monitoring van de emissies geschieden conform het bepaalde in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling). Daarmee voldoet het besluit van 22 februari 2016 aan het bepaalde in artikel 9.4, tweede lid, van de Mor. Ander dan MOB betoogt, bestaat voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met het opnemen van maandgemiddelde emissiegrenswaarden in het besluit van 22 februari 2016 op een onjuiste wijze invulling is gegeven aan de BBT en niet wordt voldaan aan artikel 5.5, zesde lid, van het Bor, dan ook geen grond.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    MOB betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit van 22 februari 2016 onvoldoende invulling is gegeven aan de minimalisatieverplichting voor dioxinen en furanen, ook niet nadat de rechtbank de emissiegrenswaarde voor dioxinen en furanen heeft gewijzigd.
    
    6.1.    In afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit zijn regels opgenomen omtrent lucht en geur welke ook van toepassing zijn op type C inrichtingen als bedoeld in Bijlage I, onderdeel C, categorie 1.3, onder b, van het Bor.
    
    In artikel 2.4 van het Activiteitenbesluit is een regeling opgenomen voor degene die een type C inrichting drijft en ZZS emitteert. De BWI betreft een type C inrichting. Verder betreft het een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort. Niet in geschil is dat vanuit de BWI emissies kunnen plaatsvinden van dioxinen en furanen, zijnde ZZS als bedoeld in bijlage 12a van de Activiteitenregeling.
    
        Ingevolge artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit is afdeling 2.3 van dat besluit niet van toepassing op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie, indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld. In dat geval blijven van afdeling 2.3 alleen de verplichtingen van artikel 2.4, tweede lid, en artikel 2.8 van het Activiteitenbesluit over, waaronder de verplichting om de emissies van ZZS naar de lucht zoveel mogelijk te voorkomen, dan wel indien dat niet mogelijk is, tot een minimum te beperken.
    
        Vast staat dat paragraaf 5.5.12 van de BREF Grote Stookinstallaties een BBT-conclusie is ten aanzien van dioxinen en furanen voor biomassa-grote stookinstallaties. Gelet op deze BREF heeft het college in voorschrift 7.2.1 van het besluit van 22 februari 2016 een emissiegrenswaarde voor dioxinen en furanen opgenomen van 0,1 ng/Nm³. In een aan MOB gerichte brief van 13 april 2016 heeft Eneco vermeld een emissiegrenswaarde van 0,05 ng/Nm³ te hanteren en een emissiestreefwaarde van 0,03 ng/Nm³. In aanmerking genomen de minimalisatieverplichting als bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit, heeft de rechtbank in de brief van 13 april 2016 aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in zijn besluit van 22 februari 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het een emissiegrenswaarde voor dioxinen en furanen heeft vergund van 0,1 ng/Nm³. De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf voorziend voorschrift 7.2.1 van het besluit van 22 februari 2016 ten aanzien van de emissiegrenswaarde voor dioxinen en furanen aan te passen naar 0,05 ng/Nm³. MOB heeft gesteld, maar niet concreet onderbouwd dat de emissiegrenswaarde voor dioxinen en furanen lager had moeten worden vastgesteld dan 0,05 ng/Nm³.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    MOB betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit van 22 februari 2016 onvoldoende invulling is gegeven aan de minimalisatieverplichting voor kwik.
    
    7.1.    Vast staat dat kwik een ZZS is als bedoeld in bijlage 12a van de Activiteitenregeling. Voorts staat vast dat in de BREF Grote Stookinstallaties voor kwik geen BBT-conclusie is opgenomen, zodat afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. In artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit is voor kwik een emissiegrenswaarde van 0,05 mg/m³ opgenomen. Deze grenswaarde geldt ingevolge artikel 2.6 van het Activiteitenbesluit niet indien de massastroom van kwik op jaarbasis kleiner is dan de vrijstellingsgrens van 0,075 kg/jaar. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat het niet aannemelijk is dat de kwikemissie de vrijstellingsgrens zal overschrijden, daarbij in aanmerking genomen dat Eneco geen geïmpregneerd hout, dat kwik bevat, als biomassa zal accepteren.
    
    De rechtbank heeft in het door MOB aangevoerde dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat in het besluit van 22 februari 2016 onvoldoende invulling is gegeven aan de minimalisatieverplichting voor kwik.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    MOB betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat continue monitoring voor ammoniak, stikstofoxiden, koolmonoxide, zwaveldioxide, waterstofchloride en totaal stof dwingend volgt uit de BBT-conclusies van de BREF Grote Stookinstallaties en dat er in de BWI geen continue monitoring van de emissies van deze stoffen plaatsvindt.
    
    8.1.    Artikel 5.3, eerste lid, van de Activiteitenregeling luidt: "de emissieconcentratie van zwaveldioxide, stikstofdioxiden en totaal stof van een grote stookinstallatie met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 100 MW of meer, wordt continu gemeten."
    
        Het derde lid luidt: "De emissieconcentratie van zwaveldioxide, stikstofdioxiden en totaal stof van een grote stookinstallatie en de emissieconcentratie van koolmonoxide van een met gas gestookte grote stookinstallaties, wordt periodiek tenminste om de zes maanden gemeten, tenzij op grond van het eerste of tweede lid continue meting is voorgeschreven."
    
        Het vijfde lid luidt: "In afwijking van het eerste en derde lid is meting van zwaveldioxide niet verplicht en wordt de emissieconcentratie bepaald op grond van de gehalten in de ingezette brandstoffen, indien:
    
    […]
    
    c. een grote stookinstallatie met biomassa wordt gestookt en de drijver van de inrichting kan aantonen dat die emissie in geen geval hoger is dan de toepasselijke emissiegrenswaarde."
    
    8.2.    Vaststaat dat het thermisch ingangsvermogen van de BWI kleiner is dan 100 MW. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is, gelet op artikel 5.3 van de Activiteitenregeling, continue monitoring van de emissie van voormelde stoffen daarom niet vereist. MOB heeft niet concreet onderbouwd dat de BREF Grote Stookinstallaties in de BWI continue monitoring vereist.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Het betoog van MOB dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het milieu ontoereikend wordt beschermd door het ontbreken van voorschriften over een minimale oventemperatuur van 850 graden Celsius, faalt. Eneco heeft toegelicht dat bij normaal bedrijf de verbrandingstemperatuur in de BWI boven de 850 graden Celsius ligt. Deze temperatuur is nodig om te kunnen voldoen aan de maximale emissienormering voor de BWI. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat een voorschrift over een minimale verbrandingstemperatuur effectief noch noodzakelijk is uit een oogpunt van naleving van de emissiegrenswaarden.
    
    10.    MOB betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een schoorsteenhoogte van 65 m onvoldoende is om gevaren voor het milieu of de menselijke gezondheid te voorkomen. MOB wijst in dit verband op het ‘downwash effect’ en de toegestane 120 uur overschrijding van de emissiegrenswaarden als bedoeld in artikel 3.10g, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Voorts verwijst zij in dit verband naar de afvalverbrandingsinstallatie in Harlingen.
    
    10.1.    Naast de voorziene BWI staat een gebouw van 55 m hoog.
    
    Op 30 juni 2015 heeft Arcadis het "Luchtkwaliteitsonderzoek Biowarmte installatie Lage Weide" uitgebracht. In het aanvullende memo "Gebouwinvloed BWI Lage Weide" van 2 februari 2016 heeft Arcadis de invloed van gebouwen nabij de schoorsteen van de BWI inzichtelijk gemaakt. Uit de berekeningen blijkt dat er geen noemenswaardige verschillen optreden van de bijdrage aan concentraties op leefniveau als gevolg van gebouwinvloed. Uit de verschilberekening tussen de situatie met en de situatie zonder het naastgelegen gebouw blijkt dat er geen noemenswaardig downwash effect optreedt als gevolg van het gebouw ten noordwesten van de schoorstenen van de BWI. Dit valt te verklaren door de relatief grote afstand tot dit gebouw en door het feit dat in Nederland de overheersende windrichting richting het noordoosten is. Het gebouw staat niet in de baan van overheersende windstromen van zuidwest en noordoost.
    
    Het hoogste gebouw van de BWI wordt 25 m hoog en de schoorstenen worden 65 m hoog. Aangezien de schoorstenen meer dan 2,5 keer hoger zijn dan het hoogste gebouw van de BWI, is er als gevolg van de nieuwbouw eveneens geen sprake van gebouwinvloed, aldus Arcadis.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet heeft mogen baseren op de conclusies van Arcadis, nu MOB slechts uitgaat van aannames en niet concreet heeft onderbouwd dat de uitgevoerde berekeningen onjuist zijn.
    
        Voor het oordeel dat niet wordt voldaan aan artikel 3.10g, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bestaat, anders dan MOB betoogt, geen grond. Hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit, inclusief dit artikel, geldt alleen voor het in werking hebben van een stookinstallatie niet zijnde een grote stookinstallatie. Verder gaat, anders dan MOB stelt, de vergelijking met de afvalverbrandingsinstallatie in Harlingen niet op, nu de BWI geen afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallatie is en voor grote stookinstallaties, waaronder de BWI valt, andere emissie-eisen en verplichtingen gelden als voor afvalverbranders.
    
        Het betoog faalt.    
    
    11.    Het betoog van MOB dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte heeft gebaseerd op de luchtkwaliteitsberekeningen van Arcadis, nu in die berekeningen geen rekening is gehouden met storingsuren, faalt ten slotte, reeds omdat MOB dit slechts heeft gesteld, maar niet door middel van een of meerdere rapporten heeft onderbouwd.
    
    Slotoverwegingen
    
    12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Helder
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
    
    531.