ECLI:NL:RVS:2024:3499, Raad van State, 28-08-2024, 202206329/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 juli 2020 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland aan [appellant] medegedeeld dat hij een verzoek van [appellant] niet in behandeling neemt. [appellant] reist voor zijn werk met het openbaar vervoer van Tiel naar Amsterdam en maakt daarvoor gebruik van de trein van de Nederlandse Spoorwegen. Zijn traject ligt voor een deel in het gebied van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. Wegens de COVID-19 pandemie is een mondkapjesplicht in onder andere het openbaar vervoer ingesteld. [appellant] heeft op 4 juni 2020 een verzoek bij de voorzitter ingediend om vrijgesteld te worden van het dragen van een mondkapje in het openbaar vervoer. De voorzitter heeft op 2 juli 2020 aan [appellant] te kennen gegeven dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen, omdat artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland zich niet richt tot de individuele reiziger maar tot de vervoerder, zodat de gevraagde vrijstelling niet aan [appellant] kan worden verleend.appellant] heeft op 6 juli 2020 tegen deze mededeling bezwaar gemaakt.

202206329/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2022 in zaak nr. 21/130 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland.
    Procesverloop
    Bij brief van 2 juli 2020 heeft de voorzitter aan [appellant] medegedeeld dat hij een verzoek van [appellant] niet in behandeling neemt.
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft de voorzitter het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De voorzitter heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2024, waar [appellant] en de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. M. Kappelhof en mr. R. Nomden, gemachtigden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] reist voor zijn werk met het openbaar vervoer van Tiel naar Amsterdam en maakt daarvoor gebruik van de trein van de Nederlandse Spoorwegen. Zijn traject ligt voor een deel in het gebied van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. Wegens de COVID-19 pandemie is een mondkapjesplicht in onder andere het openbaar vervoer ingesteld. [appellant] heeft op 4 juni 2020 een verzoek bij de voorzitter ingediend om vrijgesteld te worden van het dragen van een mondkapje in het openbaar vervoer.
    De voorzitter heeft op 2 juli 2020 aan [appellant] te kennen gegeven dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen, omdat artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (hierna: de Noodverordening) zich niet richt tot de individuele reiziger maar tot de vervoerder, zodat de gevraagde vrijstelling niet aan [appellant] kan worden verleend.                                                              
    [appellant] heeft op 6 juli 2020 tegen deze mededeling bezwaar gemaakt. Op 2 oktober 2020 heeft [appellant] een ingebrekestelling naar de voorzitter gestuurd in verband met het niet tijdig beslissen op dit bezwaarschrift. Op 6 januari 2021 heeft hij vervolgens beroep tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar ingesteld. De voorzitter heeft hangende dit beroep, op 20 januari 2021, het bezwaar van [appellant] tegen de mededeling van 2 juli 2020, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft de voorzitter ook besloten geen dwangsom toe te kennen. Volgens de voorzitter is in de Noodverordening geen verbod voor de individuele reiziger opgenomen om zonder mondkapje te reizen in het openbaar vervoer, zodat de voorzitter niet de bevoegdheid heeft om hiervan een vrijstelling te verlenen.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat uit artikel 2.7, eerste lid, in samenhang met artikel 3.1, van de Noodverordening kort gezegd volgt dat vervoerders de voorzieningen voor het openbaar vervoer zodanig dienen in te richten dat de reizigers in staat worden gesteld om met naleving van de corona-maatregelen te kunnen reizen. Uit deze bepalingen blijkt volgens de rechtbank dat de verboden en geboden zich richten tot de vervoerders en niet tot de individuele reiziger. De voorzitter heeft daarom niet de bevoegdheid om te oordelen over het vrijstellingsverzoek van [appellant]. Omdat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over het ontbreken van de bevoegdheid heeft de voorzitter het bezwaar van [appellant] terecht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.                                                                          
    De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de voorzitter aan [appellant] geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar is verschuldigd, omdat uit artikel 4:17, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat het bestuursorgaan geen dwangsom is verschuldigd indien de aanvraag of het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is.
    Hoger beroep
    Moment van beoordeling
    3.       De Afdeling zal in het hoger beroep beoordelen of de voorzitter het bezwaar van [appellant] terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard en of de voorzitter bevoegd is om over het verzoek van [appellant] te oordelen. De voorzitter is in het besluit van 20 januari 2021 uitgegaan van het recht dat gold ten tijde van de mededeling van 2 juli 2020, de Noodverordening. Het verzoek van [appellant] gaat over een ontheffing van een verplichting die op het moment van het verzoek gold en waarvan hij derhalve vanaf dat moment vrijgesteld wilde worden. Bij de beoordeling van het verzoek was de voorzitter daarom aangewezen op de regelgeving die daar, tijdens de periode waarop het verzoek betrekking had, eventueel de mogelijkheid toe zou bieden. Dat was op dat moment de Noodverordening. De Afdeling is daarom van oordeel dat de voorzitter de Noodverordening terecht aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
    Heeft de voorzitter het bezwaar van [appellant] terecht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld, dat de voorzitter het bezwaar van [appellant] terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over het ontbreken van de bevoegdheid van de voorzitter.
    Volgens [appellant] is niet voldaan aan de uitzondering dat aan de voorzitter geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de Noodverordening waarop het verzoek betrekking heeft en hij ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering en handhaving van de Noodverordening. Uit artikel 3.1 van de Noodverordening volgt immers dat de voorzitter een bevoegdheid heeft om ten aanzien van nader te bepalen (categorieën van) gevallen vrijstellingen te verlenen. Daarnaast heeft de voorzitter op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s in samenhang met artikel 175 van de Gemeentewet de bevoegdheid om alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht, dus ook het verlenen van vrijstellingen.
    Omdat de brief van 2 juli 2020 wel als besluit in de zin van artikel 1:3, van de Awb aangemerkt moest worden, heeft de voorzitter het bezwaar van [appellant] ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de voorzitter geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen is verschuldigd, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:98) moet een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen in beginsel worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Een dergelijke mededeling houdt in ieder geval een oordeel in over de aanwezigheid en de reikwijdte van de door de aanvrager veronderstelde bevoegdheid. Indien echter aan het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering en handhaving van deze wettelijke regeling, is geen sprake van een besluit.
    Het voorgaande betekent dat schriftelijke reacties van bestuursorganen op verzoeken om aanwending van een bepaalde bestuursbevoegdheid, inhoudende dat die bevoegdheid niet bestaat of zich niet uitstrekt tot het voorgelegde geval, als besluiten worden aangemerkt, zo overweegt de Afdeling in de uitspraak van 16 januari 2019. Dit is slechts anders indien in het geheel geen bevoegdheid voorhanden is waarop inwilliging van een verzoek gebaseerd zou kunnen worden.
    4.2.    De voorzitter heeft op grond van artikel 3.1 van de Noodverordening de bevoegdheid om ten aanzien van door hem te bepalen (categorieën van) gevallen vrijstelling te verlenen. In die gevallen hoeft niet aan bepaalde verboden en geboden uit de Noodverordening voldaan te worden. Los van de vraag of de voorzitter bevoegd is om te oordelen over het vrijstellingsverzoek van [appellant] op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening, is de Afdeling van oordeel dat dit tot gevolg heeft dat niet kan worden geoordeeld dat de voorzitter geen enkele bemoeienis heeft met betrekking tot de uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft. De mededeling van de voorzitter van 2 juli 2020 moet daarom worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Omdat de mededeling van 2 juli 2020 aangemerkt moet worden als een besluit, het bezwaar daartegen tijdig is ingediend en het bezwaar voldoet aan de formele vereisten, heeft de voorzitter het bezwaar ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    Is de voorzitter bevoegd om over het verzoek van [appellant] te oordelen?
    4.3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de geboden en verboden uit artikel 2.7, eerste lid, in samenhang met artikel 3.1 van de Noodverordening, zich richten tot de vervoerders en niet tot de individuele reiziger. Volgens [appellant] volgt uit de tekst van artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening niet alleen dat vervoerders voorzieningen voor het openbaar vervoer moeten treffen om de reiziger in staat te stellen 1,5 meter afstand te houden, maar ook dat reizigers van 13 jaar en ouder niet-medische mondkapjes moeten dragen. Dit is een gebod gericht aan de reizigers.
    4.4.    In artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening is bepaald dat vervoerders de voorzieningen voor het openbaar vervoer en overig bedrijfsmatig personenvervoer zodanig dienen in te richten dat de reizigers in staat worden gesteld om met naleving van de COVID-19 maatregelen te kunnen reizen. In artikel 3.1, eerste lid, onder c, van de Noodverordening is bepaald dat de verboden in de Noodverordening niet van toepassing zijn op door de voorzitter te bepalen (categorieën van) gevallen. Op grond van artikel 3.1, tweede lid, van de Noodverordening kan de voorzitter voorschriften en beperkingen verbinden aan een vrijstelling op basis van het eerste lid, onderdeel c, van de Noodverordening.                                                  
    4.5.    Uit artikel 3.1, eerste lid, onder c, van de Noodverordening volgt dat de voorzitter alleen een vrijstelling kan verlenen van verboden op grond van de Noodverordening. Dat betekent dat beoordeeld moet worden of de Noodverordening een tot de individuele reiziger gericht verbod bevat om zonder mondkapje met het openbaar vervoer te reizen, zoals [appellant] betoogt.
    4.6.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening zich uitsluitend richt tot de vervoerders en niet tot de individuele reiziger. Dit artikel roept enkel verplichtingen in het leven voor de vervoerder om ervoor te zorgen dat reizigers in het door hen verzorgde openbaar vervoer een mondkapje dragen.
    4.7.    Omdat in de Noodverordening geen verbod voor de individuele reiziger was opgenomen om zonder mondkapje in het openbaar vervoer te reizen, had de voorzitter niet de bevoegdheid een vrijstelling te verlenen.      
    4.8.    Het voorgaande brengt mee dat de voorzitter het bezwaar van [appellant] ongegrond had moeten verklaren. Er is overigens geen sprake van kennelijke ongegrondheid. Voor dat oordeel is slechts plaats, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Die situatie doet zich hier niet voor.   
    Dwangsom
    4.9.    Omdat geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, van de Awb, is de voorzitter op grond van artikel 4:17 van de Awb een dwangsom wegens niet tijdig beslissen aan [appellant] verschuldigd. Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de beslistermijn is verstreken en het bestuursorgaan een schriftelijke ingebrekestelling van [appellant] heeft ontvangen. [appellant] heeft op 2 oktober 2020 een ingebrekestelling naar de voorzitter gestuurd. De voorzitter is daarom vanaf 17 oktober 2020 een dwangsom aan [appellant] verschuldigd. De voorzitter heeft vervolgens op 20 januari 2021 een beslissing op het bezwaar genomen. Dit betekent dat de maximale looptijd van de dwangsom van 42 dagen is verstreken. De voorzitter is daarom de maximale dwangsom van € 1.442,00 aan [appellant] verschuldigd.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 20 januari 2021 vernietigen. De Afdeling zal zelf voorziend het bezwaar ongegrond verklaren en een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toekennen van € 1.442,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2022 in zaak nr. AMS 21/130;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 20 januari 2021, kenmerk DIV2020/456, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      verklaart het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2020, kenmerk ZOOV20-4155-Uit-20-1194, ongegrond;
    VI.     stelt de hoogte van de door de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland verschuldigde dwangsom vast op € 1.442,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 januari 2021;
    VIII.    gelast dat de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.M.L. Niederer, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    314-1031