ECLI:NL:RBUTR:2008:BG1043, Rechtbank Utrecht, 17-10-2008, 254740 / KG ZA 08-893
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2008-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Gemeentelijke herindeling. Verwijt gemeente Loenen dat de Provincie Utrecht onrechtmatig heeft gehandeld door het herindelingsadvies niet aan de betrokken gemeentes voor te leggen op de wijze die is voorgeschreven in artikel 8 lid 3 Wet Ahri. Burgerlijke rechter wel bevoegd, maar beroordeling stuit af op het in artikel 120 Grondwet neergelegde toetsingsverbod. Beroep op artikel 5 Handvest kan niet slagen.

vonnis
      RECHTBANK UTRECHT
    
    
    Sector handels- en familierecht
    
    zaaknummer / rolnummer: 254740 / KG ZA 08-893
    
    Vonnis in kort geding van 17 oktober 2008
    
    in de zaak van
    
    
      1.	de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE GEMEENTE LOENEN,
      zetelend te Loenen aan de Vecht,
      2.	[eiseres sub 2],
      wonende te Loenen aan de Vecht,
      3.	[eiser sub 3],
      wonende te Loenen aan de Vecht,
      4.	[eiser sub 4],
      wonende te Loenen aan de Vecht,
      5.	[eiser sub 5]
      wonende te Loenen aan de Vecht,
      6.	[eiser sub 6]
      wonende te Loenen aan de Vecht,
      eisers,
      advocaat mr. S. Levelt,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      PROVINCIE UTRECHT,
      zetelend te Utrecht,
      gedaagde,
      advocaat mr. B.J.P.G. Roozendaal.
    
    
    
    Eisers zullen hierna gezamenlijk Loenen genoemd worden, gedaagde zal hierna de Provincie genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding d.d. 15 september 2008;
      -	de mondelinge behandeling;
      -	de pleitnota van Loenen;
      -	de pleitnota van Provincie.
    
    
    
      1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
      2.	De feiten
      2.1.	Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht (hierna: Gedeputeerde Staten) hebben op 17 april 2007 een Herindelingsontwerp Vecht- en Plassengebied vastgesteld met twee herindelingsvarianten, te weten de vorming van een Veenweidegemeente (samenvoeging van de gemeenten De Ronde Venen, Abcoude en grondgebied van Breukelen ten westen van de A2) en de vorming van een Vechtgemeente (samenvoeging van de gemeenten Breukelen, Loenen en Maarssen). 
    
    
    2.2.	Bij brief van 20 april 2007 hebben Gedeputeerde Staten het Herindelingsontwerp conform de Wet Algemene Regels Herindeling (hierna: Wet Ahri) aan de gemeenteraden en colleges van burgemeesters en wethouders van de betrokken gemeenten gezonden met het verzoek het ontwerp ter inzage te leggen en een ieder gedurende de termijn van terinzagelegging (van 7 mei tot 2 juli 2007) de gelegenheid te bieden zijn zienswijze kenbaar te maken, overeenkomstig artikel 8 lid 3 Wet Arhi. 
    
    2.3.	De Wet Arhi luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    
      Hoofdstuk II. Wijziging van de gemeentelijke indeling en grenscorrecties
      § 3. Voorbereidingen door provincies
    
    
    
      Artikel 8
      1. Gedeputeerde staten stellen burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten in de gelegenheid met hen overleg te voeren over de wens tot grenscorrectie of tot wijziging van de gemeentelijke indeling. Het overleg duurt ten hoogste zes maanden.
      2. Uiterlijk drie maanden na afloop van het overleg stellen gedeputeerde staten een herindelingsontwerp vast en zenden dit tezamen met een verslag van het gevoerde overleg aan de gemeenteraden en aan Onze Minister.
      3. Burgemeester en wethouders leggen het herindelingsontwerp binnen twee weken na ontvangst gedurende acht weken ter inzage op de gemeentesecretarie. De terinzagelegging wordt bekendgemaakt. Gedurende de termijn van terinzagelegging kan een ieder zijn zienswijze over het ontwerp kenbaar maken aan gedeputeerde staten.
      4. De gemeenteraden kunnen tot uiterlijk drie maanden na ontvangst van het herindelingsontwerp hun zienswijze kenbaar maken aan gedeputeerde staten.
      5. De herindelingsregeling of het herindelingsadvies wordt vastgesteld uiterlijk vier maanden na afloop van de termijn, bedoeld in het vierde lid. Een vastgesteld herindelingsadvies wordt aan Onze Minister gezonden. Van de vaststelling van een herindelingsregeling wordt aan Onze Minister mededeling gedaan.
    
    
    2.4.	Gedeputeerde Staten hebben – na ontvangst van de zienswijzen en de reacties van de betrokken gemeenteraden – op 30 oktober 2007 de Notitie herindeling Vecht- en Plassengebied vastgesteld. Gedeputeerde Staten hebben geconstateerd dat er onvoldoende draagvlak bestond voor de twee herindelingsvarianten uit het herindelingsontwerp van 17 april 2007 en een voorkeur uitgesproken voor een nieuwe derde variant, te weten de vorming van de gemeente Vecht en Venen uit de gemeenten De Ronde Venen, Abcoude, Breukelen en Loenen. In de notitie staat voor wat betreft de vervolgprocedure (in 6.2):
    
    Na de besluitvorming door Gedeputeerde Staten (30 oktober 2007) wordt deze notitie toegestuurd aan de colleges van B&W van de gemeenten Abcoude, Breukelen, De Ronde Venen, Loenen en Maarssen. Wij verzoeken hen hun opvatting kenbaar te maken over de door ons gepresenteerde voorkeursvariant. De gemeenten krijgen tot 1 februari 2008 de tijd om een definitief standpunt in te nemen. Zij zijn vrij om bepalen of en hoe zij hun inwoners betrekken bij de standpuntbepaling. Vervolgens stellen wij het concept-herinderlingsadvies vast (4 maart 2008). In het herindelingsadvies worden alle ingekomen zienswijzen beantwoord. (…)
    
    2.5.	  Tot 1 februari 2008 zijn de betrokken colleges van burgemeester en wethouders in de gelegenheid gesteld om te reageren op de nieuwe derde herindelingsvariant.
    
    2.6.	Op 4 maart 2008 hebben Gedeputeerde Staten het ontwerp-herindelingsadvies vastgesteld op basis van de derde herindelingsvariant. 
    
    2.7.	Provinciale Staten van de Provincie Utrecht hebben op 19 mei 2008 in het kader van de herindelingsprocedure Vecht en Plassengebied een herindelingsadvies vastgesteld conform het onder 2.6. bedoelde ontwerp-herindelingsadvies. Het herindelingsadvies is doorgestuurd naar de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties met het verzoek dit voorstel in te dienen bij de ministerraad.  
    
    3.	Het geschil
    
    3.1.	Loenen vordert bij vonnis, voor zover wettelijk mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, de Provincie te veroordelen binnen een week na het in dezen te wijzen vonnis, althans binnen een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen termijn het herindelingsadvies in te trekken en daarvan schriftelijk mededeling te doen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, met het verzoek niet een voorstel op basis van het herindelingsadvies aan de ministerraad te zenden danwel, in het geval dit reeds is geschied, dat voorstel schriftelijk in te trekken, met veroordeling van de Provincie in de kosten van het geding.
    
    3.2.	Loenen legt aan haar vordering ten grondslag dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld door het herindelingsadvies niet aan de betrokken gemeentes voor te leggen op de wijze die is voorgeschreven in artikel 8, lid 3 van de Wet Arhi. Door een herindelingsadvies vast te stellen waarvoor niet op rechtens correcte wijze het draagvlak is onderzocht is volgens Loenen ook gehandeld in strijd met het Europees Handvest inzake lokale autonomie en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play. Voor het op 19 mei 2008 vastgestelde herindelingsadvies bestaat volgens Loenen volstrekt onvoldoende draagvlak. 
    
    3.3.	De Provincie voert verweer. Zij stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat het herindelingsadvies en de wijze waarop dat tot stand is gekomen niet door de rechter getoetst mag worden omdat het de voorbereiding van een wet in formele zin betreft zodat het valt onder het zogenoemde toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet. 
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	Nu Loenen heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de Provincie jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld, is de burgerlijke rechter bevoegd van de vordering kennis te nemen. 
    
    
    4.2.	Het herindelingsadvies waartegen Loenen opkomt is tot stand gekomen in het kader van een beoogde wijziging van de gemeentelijke indeling van het Vecht- en Plassengebied. Wijziging van de gemeentelijke indeling geschiedt bij wet (artikel 282, aanhef en onder a, juncto artikel 283 lid 1 Gemeentewet). Uit de in de Wet Ahri neergelegde procedurevoorschriften blijkt dat de indiening van een daartoe strekkend wetsvoorstel een procedure voorafgaat die uitmondt in een door Provinciale Staten op te stellen ontwerp-regeling die wordt gezonden aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De verwijten die Loenen de Provincie maakt hebben betrekking op deze procedure; het op 19 mei 2008 vastgestelde herindelingsadvies heeft volgens Loenen ten onrechte niet de procedure van artikel 8 Wet Ahri doorlopen.
    
    4.3.	Het gaat hier om een procedure voor het handelen van en tussen overheden met betrekking tot de voorbereiding van wetgeving ten aanzien van een bestuurlijke aangelegenheid. De rechter dient zeer terughoudend te zijn bij het beoordelen van – en ingrijpen in – dit wetgevingsproces. De rechter mag een wet niet toetsen aan de Grondwet en aan ongeschreven rechtsbeginselen en met die hoofdregel zou, volgens de Hoge Raad (19 november 1999, AB 2000/387), niet te rijmen zijn dat de rechter in de loop van een procedure die tot een wet in formele zin leidt, wel zou kunnen oordelen dat procedurevoorschriften niet in acht zijn genomen. Het oordeel daarover komt bij uitsluiting toe aan de formele wetgever. De voorzieningenrechter verwerpt in dit verband de stelling van Loenen dat de door de Hoge Raad geformuleerde regel in deze zaak niet opgaat omdat sinds de wijziging van de Wet Arhi de Minister ook zelf een herindelingsprodure in gang kan zetten; ook in de huidige regeling is het immers zo dat een gemeentelijke herindeling tot stand komt bij formele wet waartoe een herindelingadvies als het onderhavige de aanzet kan vormen.
    
    4.4.	Het herindelingsadvies heeft nog niet tot een wetswijziging geleid en of er een formele wet tot stand zal komen op basis van dit advies is niet met zekerheid te zeggen. Loenen gaat er vanuit dat het advies tot een wet zal leiden waarbij de in het advies beschreven gemeente Vecht en Venen zal worden gevormd. Alleen in dat geval heeft Loenen belang bij haar vordering, omdat het herindelingsadvies dan gevolgen voor haar heeft, maar juist dan geldt dat uitsluitend de wetgever dient te oordelen over de inhoud van het desbetreffende wetsvoorstel en over de gevolgde procedure. Als dus met Loenen veronderstellenderwijs ervan wordt uitgegaan dat het herindelingsadvies tot wetgeving zal leiden, is toetsing van de vraag of de procedureregels zijn gevolgd voorbehouden aan de wetgever. Dat er sprake is van onrechtmatigheid van een zodanige aard en/of ernst dat – naast de bedoelde toetsing door de wetgever – thans een rol is weggelegd voor de burgerlijke rechter in die zin dat een voorziening als gevorderd gerechtvaardigd zou zijn, is niet gebleken. Daartoe wordt voor wat betreft de stelling van Loenen dat de Provincie heeft gehandeld in strijd met artikel 5 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (hierna: Handvest) nog het volgende overwogen.
    
    4.5.	Artikel 5 van het Handvest bepaalt dat wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen niet worden aangebracht zonder vooraf desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van een referendum waar dit wettelijk is toegestaan. Loenen stelt dat nu de procedure van het Wet Arhi niet is nageleefd en inwoners niet in de gelegenheid zijn gesteld zienswijzen in naar voren te brengen over het herindelingsvoorstel dat in het herindelingsadvies is neergelegd, niet kan worden gezegd dat de plaatselijke gemeenschappen zijn geraadpleegd op de in het Handvest bedoelde wijze, nog daargelaten of met (de procedure als voorzien in) de Wet Arhi de regels van het Handvest voldoende zijn geïmplementeerd. 
    
    4.6.	De Provincie heeft in dit verband terecht opgeworpen dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat de in artikel 5 van het Handvest neergelegde regel een ieder verbindende bepaling is waaraan een wet – en dus eventueel ook de voorbereiding van een wet – door de rechter kan worden getoetst. Als echter al aangenomen wordt dat dit het geval is en dat het voorschrift om de plaatselijke gemeenschappen te raadplegen voldoende concreet en nauwkeurig is om ervan uit te gaan dat het rechtstreekse werking heeft, geldt dat met het onderhavige herindelingsadvies geen wijziging in de plaatselijke grensgebieden wordt aangebracht. Dat gebeurt immers eerst door een wet in formele zin, door de formele wetgever. Als niettemin zou worden aangenomen dat de verdragsbepaling (ook) tegen het herindelingsadvies kan worden ingeroepen, geldt voorts dat niet voldoende aannemelijk is dat sprake is van een schending van die bepaling door de Provincie. Daarbij is van belang dat in de Notitie Herindeling van 30 oktober 2007 – als hiervoor weergegeven onder 2.4. – is opgenomen dat het de betrokken gemeenten vrij staat om te bepalen of en hoe zij hun inwoners betrekken bij hun standpuntbepaling over de nieuwe, door Gedeputeerde Staten voorgelegde, herindelingsvariant. Voor nader onderzoek naar de in dit verband relevante vragen leent zich deze procedure niet, zodat ook het beroep op het Handvest niet slaagt.
    
    4.7.	Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter niet tot het oordeel kan komen dat de handelwijze van de Provincie onrechtmatig is en dat reeds daarom de vordering van de Loenen niet voor toewijzing vatbaar is. De vordering van de Loenen zal dan ook worden afgewezen. 
    
    
      4.8.	Loenen zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Provincie worden begroot op:
      - vast recht	EUR 	254,00
      - salaris advocaat		816,00
      Totaal	EUR 	1.070,00
    
      
    
      5.	De beslissing
      De voorzieningenrechter
    
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt Loenen in de proceskosten, aan de zijde van de Provincie tot op heden begroot op EUR 1.070,00,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. P. Dondorp en in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2008.?