ECLI:NL:RVS:2024:1054, Raad van State, 13-03-2024, 202202711/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 16 juli 2020 heeft de burgemeester van Rijswijk [appellanten] een schriftelijke waarschuwing gegeven met betrekking tot woonoverlast. De burgemeester heeft [appellanten] op 16 juli 2020 een waarschuwing gegeven, omdat zij woonoverlast zouden veroorzaken. [appellanten] hebben tegen die waarschuwing bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar van [appellanten] niet-ontvankelijk verklaard, omdat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft geoordeeld dat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en ook niet daarmee gelijk kan worden gesteld. Volgens de rechtbank is de waarschuwing geen besluit, omdat deze niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, maar op een beleidsregel. De waarschuwing kan niet worden gelijkgesteld met een besluit omdat zich geen situatie voordoet waarbij de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is, aldus de rechtbank.

202202711/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Rijswijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2022 in zaak nr. 21/1736 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    de burgemeester van Rijswijk.
    Procesverloop
    Bij brief van 16 juli 2020 heeft de burgemeester [appellanten] een schriftelijke waarschuwing gegeven met betrekking tot woonoverlast.
    Bij besluit van 8 februari 2021 heeft de burgemeester het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 21 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2024, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. I. de Vink, advocaat te Rijswijk, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.K. Rijvers-Jagernath, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       De burgemeester heeft [appellanten] op 16 juli 2020 een waarschuwing gegeven, omdat zij woonoverlast zouden veroorzaken. [appellanten] hebben tegen die waarschuwing bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar van [appellanten] niet-ontvankelijk verklaard, omdat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en ook niet daarmee gelijk kan worden gesteld. Volgens de rechtbank is de waarschuwing geen besluit, omdat deze niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, maar op een beleidsregel. De waarschuwing kan niet worden gelijkgesteld met een besluit omdat zich geen situatie voordoet waarbij de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Zij voeren daartoe aan dat de waarschuwing wel degelijk is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, namelijk op artikel 151d, tweede lid, van de Gemeentewet. Ook voeren zij aan dat de waarschuwing niet kan zijn gebaseerd op een beleidsregel, omdat deze beleidsregel ten tijde van de waarschuwing nog niet in werking was getreden. Daarbij komt dat de waarschuwing een noodzakelijke voorwaarde is voor een andere bestuursrechtelijke maatregel. Ook is een alternatieve route om een rechterlijk oordeel te verkrijgen over de waarschuwing onredelijk bezwarend of afwezig, omdat de waarschuwing geen termijn bevat gedurende welke deze negatieve gevolgen kan hebben, aldus [appellanten].
    Beoordeling
    5.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2816), is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid.
    Uit artikel 151d van de Gemeentewet, noch artikel 2:78 van de APV van Rijswijk, dat de uitwerking van artikel 151d van de Gemeentewet vormt, volgt dat een waarschuwing een voorwaarde is voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Beide bepalingen kennen geen zelfstandige grondslag voor een waarschuwing als onderdeel van een sanctieregime. De waarschuwing is dus geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    5.1.    Vervolgens is het de vraag of de waarschuwing, voor de rechtsbescherming, met een besluit gelijkgesteld moet worden. Voor het antwoord op die vraag kan in het midden worden gelaten of de waarschuwing is gebaseerd op een beleidsregel, of dat sprake is van een informele waarschuwing.
    Zoals volgt uit de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249), die de Afdeling in zoverre heeft onderschreven in de uitspraak van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3484), geldt namelijk voor beide gevallen dat dergelijke waarschuwingen in drie situaties voor de rechtsbescherming met een besluit gelijk moeten worden gesteld, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel erover te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Wanneer één van die situaties zich voordoet, kunnen waarschuwingen wel in rechte worden bestreden.
    Geen van de in de conclusie genoemde situaties doet zich in dit geval voor. De waarschuwing betreft geen concretisering van een wettelijke norm die alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Ook gaat het hier niet om een uitsluiting van een aanbestedingsprocedure. Evenmin is sprake van een waarschuwing met zodanig langdurige gevolgen dat [appellanten] deze niet meer effectief kan bestrijden. De burgemeester heeft namelijk in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht, en dit desgevraagd tijdens de zitting van de Afdeling ook nadrukkelijk bevestigd, dat de waarschuwing is uitgewerkt en dat in het geval van nieuwe herhaaldelijke overlast niet zal worden teruggegrepen op de waarschuwing van 16 juli 2020. Zou die situatie zich voordoen, zo heeft de burgemeester aangegeven, zal er eerst een nieuwe waarschuwing worden gegeven. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee verzekerd dat de waarschuwing geen zodanig langdurige gevolgen heeft dat [appellanten] deze niet meer effectief kunnen bestrijden. Dit betekent dat de waarschuwing niet gelijkgesteld hoeft te worden met een besluit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3484).
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Omdat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en daarmee ook niet gelijkgesteld hoeft te worden, hoeven de overige hogerberoepsgronden, die zien op de inhoud van de waarschuwing, niet te worden besproken.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    818-1072
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Plaatselijke verordenring Rijswijk 2019
    Artikel 2.78 Woonoverlast als bedoeld in artikel 151d Gemeentewet
    1.       Degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt, of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, draagt er zorg voor dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
    2.       Als de burgemeester een last onder dwangsom of onder bestuursdwang oplegt naar aanleiding van een schending van deze zorgplicht kan hij daarbij aanwijzingen geven over wat de overtreder dient te doen of na te laten om verdere schending te voorkomen. De burgemeester stelt beleidsregels vast over het gebruik van deze bevoegdheid.
    3.       De last kan in ieder geval worden opgelegd bij ernstige en herhaaldelijke:
    a.       geluid- of geurhinder;
    b.       hinder van dieren;
    c.       hinder van bezoekers of personen die tijdelijk in een woning of op een erf aanwezig zijn;
    d.       overlast door vervuiling of verwaarlozing van een woning of een erf;
    e.       intimidatie van derden vanuit een woning of een erf.
    Gemeentewet
    Artikel 151d
    1.       De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
    2.       De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.
    […]