ECLI:NL:RVS:2022:1369, Raad van State, 11-05-2022, 202007031/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Zuid en West Dongen - partiële herziening 2020 - De Salamander" vastgesteld. De herziening heeft betrekking op het sportcomplex De Salamander aan de Belgiëlaan 2A in Dongen. De herziening staat ter plaatse van de bedrijfsruimte Café De Salamander, die deel uitmaakt van het sportcomplex, een horecabedrijf categorie 2 toe, waar voorheen een horecabedrijf voor ten hoogste categorie 1b (zogenoemde "lichte horeca") van de bij dat bestemmingsplan behorende Staat van Horeca-activiteiten was toegestaan. De Salamander exploiteert de bedrijfsruimte en is het niet eens met de toegekende categorie 2, omdat regulier gebruik ten behoeve van feesten en partijen daardoor niet is toegestaan. Volgens De Salamander had categorie 3 (zogenoemde "zware horeca") toegekend moeten worden, op grond waarvan een partycentrum (regulier) gebruik ten behoeve van feesten en muziek/dansevenementen is toegestaan.

202007031/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vennootschap onder firma De Salamander, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Dongen (hierna tezamen en in enkelvoud: De Salamander),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Dongen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Zuid en West Dongen - partiële herziening 2020 - De Salamander" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft De Salamander beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter videozitting behandeld op 25 januari 2022, waaraan [vennoten], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, advocaat te Tilburg, en C. Gorissen, hebben deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De herziening heeft betrekking op het sportcomplex De Salamander aan de Belgiëlaan 2A in Dongen. De herziening staat ter plaatse van de bedrijfsruimte Café De Salamander, die deel uitmaakt van het sportcomplex, een horecabedrijf categorie 2 toe, waar voorheen een horecabedrijf voor ten hoogste categorie 1b (zogenoemde "lichte horeca") van de bij dat bestemmingsplan behorende Staat van Horeca-activiteiten was toegestaan. Onder categorie 2 valt onder meer zalenverhuur. Gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen is niet toegestaan. De herziening heeft tot doel de bepalingen van het bestemmingsplan "Zuid en West Dongen" ter plaatse van de bedrijfsruimte Café De Salamander in overeenstemming te brengen met de tussen de gemeente Dongen en De Salamander schriftelijk gesloten huurovereenkomst die is ingegaan op 1 juni 2014.
    De Salamander exploiteert de bedrijfsruimte en is het niet eens met de toegekende categorie 2, omdat regulier gebruik ten behoeve van feesten en partijen daardoor niet is toegestaan. Volgens De Salamander had categorie 3 (zogenoemde "zware horeca") toegekend moeten worden, op grond waarvan een partycentrum (regulier) gebruik ten behoeve van feesten en muziek/dansevenementen is toegestaan.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Ingetrokken beroepsgrond
    3.       De Salamander heeft de beroepsgrond over de tegenstrijdigheid tussen artikel 17.3, aanhef en onder a, onder 2, en artikel 17.1, aanhef en onder c, van de planregels, ter zitting ingetrokken.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       De Salamander betoogt dat ter plaatse van haar horecabedrijf horeca in categorie 3 had moeten worden toegestaan, in plaats van horeca in categorie 2. Door dit na te laten heeft de raad volgens De Salamander in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld, omdat zij er gelet op de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van 8 maart 2016 en 20 december 2016 en de adviesnota’s van 17 februari 2016 en 8 december 2016 gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat bij De Salamander reguliere feesten en partijen mogen plaatsvinden en dus dat horeca categorie 3 planologisch zou worden toegestaan. De collegebesluiten zijn gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) aan de raad toe te rekenen, aldus De Salamander.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen toezeggingen zijn gedaan om de gronden ter plaatse van het horecabedrijf als horeca categorie 3 te bestemmen. Volgens de raad heeft het college in voornoemde besluiten alleen ingestemd met het in een ambtelijk advies gedaan voorstel om verschillende oplossingsrichtingen in verband met de geluidproblematiek rondom de bedrijfsruimte De Salamander nader te onderzoeken, om een gevelisolatieonderzoek uit te voeren en om over te gaan tot een bestemmingsplanwijziging onder voorbehoud van besluitvorming door de raad. Er is volgens de raad geen besluit genomen over de planologische gebruiksmogelijkheden of over de kwalificatie van het gebruik. De toelichting in de adviesnota’s zijn bovendien ambtelijke toelichtingen aan het college. Het betreft dus, nog afgezien van de inhoud die geen toezegging met zich brengen, geen uitlatingen van het college en ook geen uitlatingen gericht aan De Salamander. Indien al sprake zou zijn van een toezegging, dan kan deze ook niet aan hem worden toegerekend, aldus de raad.
    4.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    4.3.    De ambtelijke adviesnota van 17 februari 2016 is opgesteld in het kader van de geluidproblematiek rondom De Salamander. In het advies staat dat De Salamander regelmatig wordt gebruikt voor het houden van feesten en partijen en dat dit geluidsoverlast voor de omgeving tot gevolg heeft. In het advies staat verder dat in het verleden met de heer Van Os afspraken zijn gemaakt over de exploitatie van De Salamander, waarbij het uitgangspunt een voortzetting was van de bestaande activiteiten (o.a. commerciële horeca met feesten en partijen), maar dat dit niet overeenstemt met het bestemmingsplan waarin horeca tot categorie 1b (lichte horeca) is toegestaan. In het advies worden mogelijke oplossingen voor de geluidsoverschrijdingen opgesomd en onderzocht, waaronder het isoleren van het café (categorie 3 horeca), het planologisch toestaan van een beperkt aantal overschrijdingsdagen (categorie 2 horeca) of het terugbrengen van de exploitatie naar een rustige café-functie (categorie 1b horeca). Aan het college wordt ambtelijk voorgesteld om in te stemmen met het nader onderzoeken van de verschillende in de adviesnota geboden oplossingsrichtingen, dat in overleg te doen met de exploitant en omwonenden en het laten uitvoeren van een gevelisolatieonderzoek. Op 8 maart 2016 heeft het college besloten met dit voorstel in te stemmen.
    In vervolg op het besluit van 8 maart 2016 is een ambtelijke adviesnota van 8 december 2016 opgesteld, waarin de eerder voorgestelde oplossingsrichtingen verder zijn beschreven. Volgens de adviesnota is het bestemmen van het horecabedrijf als categorie 3 horeca alleen mogelijk indien het pand bouwkundig wordt aangepast, waarbij rekening moet worden gehouden met forse verbouwingskosten. Daarin wordt geconcludeerd dat het niet "uitlegbaar" is dat de gemeente een dergelijke investering pleegt om commerciële activiteiten mogelijk te maken. Een gebruik passend binnen de bestaande mogelijkheden ligt daarom meer voor de hand. Voorgesteld wordt onder meer om voor het horecabedrijf uit te gaan van categorie 2 horeca voor zaalverhuur, zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en partijen, met de mogelijkheid van gebruikmaking van incidentele en collectieve festiviteiten, waarbij de exploitant wordt gecompenseerd voor de huurwaardevermindering ten gevolge van het niet langer of minder vaak mogen houden van feesten en partijen. In de adviesnota is in dat verband verwezen naar een door Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) gedane onderzoek naar een eventuele huurwaardevermindering. In de adviesnota is verder vermeld dat wanneer gekozen wordt voor een aanpassing van het bestemmingsplan naar categorie 2 horeca dit weliswaar formeel gezien voor de exploitant geen teruggang betekent, maar dat bij de exploitant waarschijnlijk wel de gerechtvaardigde verwachting bestaat dat  regulier gebruik voor feesten en partijen is toegestaan. In het verleden is feitelijk een ruimer gebruik voorgestaan en toegestaan. Hierdoor is het gerechtvaardigd om een vergoeding aan de exploitant te bieden voor huurwaardevermindering.
    In de vergadering van 20 december 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders het volgende besloten: "Als voorgenomen besluit vastgesteld, met inachtneming van het volgende:
    a. Voor huurwaardevermindering bovengrens hanteren ter hoogte van het door SAOZ berekende bedrag
    b. Criteria vaststellen om te bepalen of sprake is van een evenement voor een bijzondere gelegenheid waarvoor andere/locaties niet voldoen
    c. Bestemmingsplanwijziging onder voorbehoud van besluitvorming door de raad."
    4.4.    De Afdeling overweegt dat voornoemde ambtelijke adviesnota’s en collegebesluiten geen toezeggingen of andere uitlatingen bevatten waaraan De Salamander het vertrouwen kon ontlenen dat de raad de bedrijfsruimte planologisch als horeca categorie 3 zou gaan bestemmen. In deze stukken zijn verschillende oplossingsrichtingen in verband met de bestaande geluidsoverlast onderzocht en wordt juist voorgesteld om voor het horecabedrijf uit te gaan van categorie 2 horeca. Weliswaar staat in de adviesnota van 17 februari 2016 dat in het verleden afspraken zijn gemaakt over de exploitatie van De Salamander en dat het uitgangspunt daarbij een voortzetting  was, maar dat zijn geen concrete toezeggingen waaruit De Salamander kon afleiden dat de raad in het bestemmingsplan horeca 3 ter plaatse van het horecapand van De Salamander planologisch zou gaan toestaan. In de stukken wordt immers ook opgemerkt dat dit gebruik niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan en met hetgeen in de huurovereenkomst is overeengekomen. Daarnaast blijkt uit de stukken niet om wat voor afspraken het gaat en hoe en tussen welke partijen deze afspraken zijn gemaakt. Evenmin is op de zitting duidelijk geworden wanneer en op welke wijze de afspraken zijn gemaakt en of die afspraken betrekking hebben op het planologisch regelen van horeca 3. De vermelding in de adviesnota van 8 december 2016 dat er "waarschijnlijk gerechtvaardigde verwachtingen bij de exploitant bestaan dat regulier gebruik voor feesten en partijen is toegestaan", is evenmin een  toezegging dat in het bestemmingsplan horeca 3 ter plaatse van het horecapand van De Salamander planologisch zou worden toegestaan. Ook anderszins is in deze stukken geen toezegging te lezen dat de raad de bedrijfsruimte planologisch als horeca categorie 3 zou gaan bestemmen. Of, zoals De Salamander aanvoert, uit de stukken kan worden afgeleid dat een recht op huurwaardevermindering bestaat, is een vraag die niet in het kader van deze procedure aan de orde kan worden gesteld maar aan de civiele rechter moet worden voorgelegd.
    Aangezien niet aannemelijk is gemaakt dat er een toezegging of andere uitlating is gedaan of een gedraging is verricht waaruit De Salamander kon en mocht afleiden dat de raad aan het perceel horeca categorie 3 zou toekennen, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling of een toezegging, uitlating of gedraging aan de raad kan worden toegerekend.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 3.2 van de planregels
    5.       De Salamander voert aan dat ingevolge artikel 3.2 van de planregels, waarbij artikel 17.3 wordt gewijzigd, gedurende maximaal 12 dagen per jaar in de horecagelegenheid en de sporthalaccommodatie tegelijkertijd een maximale bezetting met personen is toegestaan, naast de 12 dagen waarin de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) voor de gemeente Dongen voorziet. Dat uit de plantoelichting volgt dat in totaal 12, en niet 24, incidentele festiviteiten zijn toegestaan doet daar volgens De Salamander niet aan af, nu aan de toelichting in zoverre geen betekenis toekomt.
    5.1.    Artikel 3.2 van de planregels luidt als volgt:
    "Aan artikel 17, lid 17.3 wordt een bepaling c toegevoegd luidende als volgt:
    c. Gedurende maximaal 12 dagen per jaar zijn in de horecagelegenheid en de sporthalaccommodatie tegelijkertijd een maximale bezetting met personen toegestaan."
    Artikel 4:3 van de APV voor de gemeente Dongen bepaalt:
    "1. Het is een inrichting toegestaan maximaal 12 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de geluidsnormen als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het [Activiteitenbesluit milieubeheer] niet van toepassing zijn, mits de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.
    […]"
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat artikel 3.2 van de planregels, waarbij artikel 17, lid 17.3 van de planregels wordt gewijzigd, en artikel 4:3 van de APV zien op verschillende situaties. Artikel 3.2 van de planregels houdt enkel verband met de maximale bezetting met personen in de horecagelegenheid en de sporthalaccommodatie. Artikel 4:3 van de APV daarentegen bepaalt dat het is toegestaan om maximaal 12 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet van toepassing zijn. Het bepaalde in artikel 3.2 van de planregels laat die mogelijkheid onverlet en geldt niet in aanvulling op het bepaalde in artikel 4:3 APV.
    Gelet hierop kan, anders dan De Salamander heeft aangevoerd, uit artikel 3.2 van de planregels niet worden afgeleid dat in totaal 24 incidentele festiviteiten zijn toegestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022
    680-842