ECLI:NL:RVS:2023:1155, Raad van State, 22-03-2023, 202107951/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heemstede geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van het kinderdagverblijf in de woning aan de [locatie] naar veertien kindplaatsen. De vergunningaanvraag is ingediend voor het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in relatie tot de brandveiligheid als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Nadat [appellante] de aanvraag op 8 december 2021 had aangevuld, heeft het college op 19 april 2022 het herstelbesluit genomen. Het college weigert wederom de omgevingsvergunning te verlenen. Het vindt een kinderdagverblijf ter plaatse niet ruimtelijk aanvaardbaar wegens de overlast voor omwonenden.

202107951/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], vennoot in de vennootschap onder firma BamBam & Pebbles, wonend te Heemstede,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 9 november 2021 in zaken nrs. 18/863, 18/2926 en 19/2927 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heemstede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van het kinderdagverblijf in de woning aan de [locatie] naar veertien kindplaatsen.
    Bij uitspraak van 9 november 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 30 januari 2018 vernietigd. Ook heeft de rechtbank het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. [partij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [partij] heeft namens hemzelf en andere omwonenden ook een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft haar zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 19 april 2022 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college, nadat [appellante] de aanvraag voor een omgevingsvergunning op 8 december 2021 had aangevuld, opnieuw geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
    Tegen het herstelbesluit heeft [appellante] beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft dat beroep ter verdere behandeling doorgestuurd naar de Afdeling.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Jansen en mr. drs. A.J. Borg, zijn verschenen. Verder is [partij] verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert sinds 2016 op de begane grond van haar woning een kinderdagverblijf. Op 30 november 2016 heeft zij bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van het aantal kindplaatsen van haar kinderdagverblijf van tien naar veertien. De vergunningaanvraag is ingediend voor het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in relatie tot de brandveiligheid als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Volgens het college heeft [appellante] echter niet alleen vergunning nodig voor de activiteit brandveilig gebruik, maar ook voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft de aanvraag zo opgevat dat deze ook ziet op die laatste activiteit, en heeft bij besluit van 30 januari 2018 geweigerd omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het niet ten gunste van [appellante] wil afwijken van het bestemmingsplan, omdat een kinderdagverblijf in een woonbuurt vanuit planologisch oogpunt niet wenselijk is wegens de overlast voor omwonenden.
    Volgens de rechtbank heeft het college terecht geconcludeerd dat [appellante] niet kon volstaan met een aanvraag voor de activiteit brandveilig gebruik. Zij had ook een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan moeten aanvragen. Het bestemmingsplan staat een kinderdagverblijf met veertien kinderen in de woning van [appellante] niet toe. Het college had echter de omgevingsvergunning niet zonder meer mogen weigeren. Het college had [appellante] op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te vullen. Daarom heeft de rechtbank het besluit van 30 januari 2018 vernietigd.
    2.       Nadat [appellante] de aanvraag op 8 december 2021 had aangevuld, heeft het college op 19 april 2022 het herstelbesluit genomen. Het college weigert wederom de omgevingsvergunning te verlenen. Het vindt een kinderdagverblijf ter plaatse niet ruimtelijk aanvaardbaar wegens de overlast voor omwonenden.
    Het herstelbesluit is, gelet op artikel 6:19 van de Awb, van rechtswege mede onderwerp van dit geding. De beroepsgronden die [appellante] bij de rechtbank tegen dit herstelbesluit heeft ingebracht, behandelt de Afdeling daarom in deze uitspraak.
    Regelgeving
    3.       Op het adres [locatie] geldt het bestemmingsplan "Woonwijken Noordoost", vastgesteld door de raad op 19 februari 2013 (hierna: het bestemmingsplan). Ter plaatse van de woning geldt de bestemming "Wonen". Artikel 15.1.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-gebonden beroep;
    […]"
    3.1.    Artikel 1 van de planregels definieert een aan-huis-gebonden beroep als volgt:
    "een dienstverlenend beroep op zakelijk, maatschappelijk, juridisch, medisch, ontwerptechnisch of kunstzinnig gebied dat door de gebruiker van een woning in die woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is;"
    Artikel 4.4.4 luidt:
    "Voor de omvang van een aan-huis-gebonden beroep geldt de volgende regel:
    de gezamenlijke bruto vloeroppervlakte voor de uitoefening van een aan-huis-gebonden beroep mag niet meer bedragen dan 25 % van de vloeroppervlakte van de desbetreffende woning, inclusief de daarbij behorende aan- en uitbouwen, met een maximum van 75 m²."
    Gronden van het hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een kinderdagverblijf met veertien kinderen op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. [appellante] voert aan dat een gastouderopvang met zes kinderen ter plaatse wel is toegestaan, en dat het verschil tussen zes en tien of veertien kinderen niet zodanig is dat er door de toename naar tien of veertien kindplaatsen strijd met het bestemmingsplan ontstaat.
    Het betoog dat de rechtbank zelf in de zaak had moeten voorzien, heeft [appellante] ter zitting ingetrokken.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat [appellante] heeft gevraagd om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van het aantal kindplaatsen naar veertien en niet naar slechts tien, zoals [appellante] suggereert.
    Ter plaatse is het uitoefenen van een aan-huis-gebonden beroep toegestaan. De Afdeling oordeelt met de rechtbank dat de ruimtelijke uitstraling van een kinderdagverblijf met veertien kindplaatsen niet met de woonfunctie in overeenstemming is. De woning behoudt in dat geval niet in overwegende mate de woonfunctie. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking de haal- en brengmomenten van de veertien kinderen, de overlast van het opvangen van veertien kinderen in zowel de tuin als de woning en de werknemers die van en naar hun werk moeten komen. Zoals [appellante] op de zitting heeft toegelicht, zijn er naast haarzelf al twee leidsters aanwezig in de woning als er tien kinderen opgevangen worden. Voor de overlast door veertien kinderen vindt de Afdeling nog van belang dat de dagelijkse aanwezigheid van veertien jonge kinderen in een woning ongebruikelijk is. Een gastouderopvang met maximaal zes kinderen is aanzienlijk kleiner dan de kinderopvang met de veertien kindplaatsen die [appellante] heeft aangevraagd. Daarom gaat de vergelijking daarmee niet op.
    Het betoog slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep
    5.       [partij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellante], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [partij] vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt derhalve niet toegekomen.
    Het beroep tegen het herstelbesluit
    6.       [appellante] betoogt dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd. Het college heeft [appellante] per brief van 19 december 2012 geïnformeerd dat het kinderdagverblijf voldoet aan het bestemmingsplan, mits het binnen bepaalde randvoorwaarden over vloeroppervlakte blijft. Het kinderdagverblijf blijft ook met veertien kindplaatsen binnen deze randvoorwaarden, aldus [appellante]. [appellante] mocht er daarom op vertrouwen dat een kinderdagverblijf met veertien kindplaatsen is toegestaan en dat haar een omgevingsvergunning zou worden verleend. Ook aan de brief van het college van 5 december 2016 mocht [appellante] het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat haar een omgevingsvergunning verleend zou worden, zo betoogt zij.
    Het college heeft volgens [appellante] onvoldoende gewicht toegekend aan dit gewekte vertrouwen en aan haar belangen door de omgevingsvergunning te weigeren. De overlast van vier of acht extra kinderen in de opvang is beperkt, zeker gelet op het verkeersgeluid dat van de twee drukke wegen in de buurt komt. Ook twijfelt [appellante] aan de gehorigheid van de panden. Er zit namelijk een drie meter brede gang tussen de woning van de buren en de ruimte waar de kinderen worden opgevangen. Verder betwist zij de veronderstelling dat de constructie van de huizen zorgt voor extra overlast. Bovendien heeft het college geweigerd in te gaan op het aanbod van [appellante] om geluidsbeperkende maatregelen te nemen.
    Verder heeft het college, ondanks toezeggingen daartoe, de schade van [appellante] niet vergoed. Bovendien is het voor [appellante] onmogelijk om het kinderdagverblijf ergens anders voort te zetten en steunt het college haar niet bij het zoeken van een andere locatie, aldus [appellante].
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat door de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht [appellante] uit de brief van 19 december 2012 afleiden dat een kinderdagverblijf met veertien kindplaatsen in haar woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Die brief vermeldt dat als de omvang van het kinderdagverblijf binnen de voorwaarden van artikel 4.4.4 van de planregels blijft - wat het geval is -, er volgens het bestemmingsplan geen bezwaar bestaat tegen de vestiging. In dat geval is ook geen vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig. Een omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruiken van het bouwwerk kan volgens de brief wel nodig zijn, maar alleen als het aantal kinderen zou worden uitgebreid tot meer dan tien. De strekking van deze brief is niet in geschil. Evenmin in geschil is dat de toezegging uit die brief van het college afkomstig is.
    Voor zover [appellante] voor haar beroep op het vertrouwensbeginsel wijst naar de brief van 5 december 2016, oordeelt de Afdeling dat zij daaraan niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het college haar een omgevingsvergunning voor uitbreiding naar veertien kindplaatsen zou verlenen. In die brief staat namelijk slechts dat de GGD de registratie van het kinderdagverblijf in het Landelijk Register kinderopvang en peuterspeelplaatsen heeft aangepast van tien naar veertien kindplaatsen. Daaruit kon en mocht [appellante] niet afleiden dat het college haar een omgevingsvergunning voor uitbreiding van het aantal kindplaatsen zou verlenen.
    6.3.    [appellante] kon, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het exploiteren van een kinderdagverblijf met veertien kindplaatsen in de woning niet in strijd was met het bestemmingsplan.
    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent echter niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
    6.4.    Het college heeft toegelicht te hebben overwogen om het kinderdagverblijf te gedogen voor tien kindplaatsen om zo recht te doen aan het gewekte vertrouwen, maar volgens het college verzetten de belangen van de omwonenden zich daartegen. Het college wijst onder meer op de overlast van spelende kinderen in de tuin, in een concentratie en met een frequentie die ongebruikelijk en onwenselijk is in een woonomgeving. Het gaat om jonge kinderen die nu eenmaal veel lawaai maken. Verder heeft het college bij de besluitvorming betrokken dat de kinderen ook geluidsoverlast veroorzaken als zij binnen spelen. De woningen zijn door hun constructie  zeer gehorig. Ook heeft het college de overlast van het halen en brengen van kinderen en het parkeren van de leidsters bij zijn besluit betrokken.
    Geluidsmitigerende maatregelen zijn volgens het college te duur. Bovendien lossen die maatregelen de overlast van de in de tuin spelende kinderen niet op. Volgens het college is die overlast op zichzelf voldoende om de belangenafweging in het nadeel van [appellante] te laten uitvallen. Dat de kinderen deels ook in de tuin aan de zijkant van het huis en daarmee verder weg van de woningen van derden spelen, is onvoldoende om overlast te voorkomen. Ook het verkeersgeluid van de nabijgelegen drukke wegen kan volgens het college het geluid van de buitenspelende kinderen niet voldoende wegnemen.
    Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college, gelet op het voorgaande, de belangen van omwonenden zwaarder laten wegen dan het belang van [appellante] bij honorering van het gewekte vertrouwen.
    6.5.    Gezien de gerechtvaardigde verwachting van [appellante] had het college evenwel bij de besluitvorming moeten betrekken of er aanleiding bestond om aan [appellante] enige vorm van compensatie aan te bieden voor dispositieschade. Dat is de schade die [appellante] heeft geleden doordat zij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de aan het college toe te rekenen uitlatingen. Het college heeft dit ten onrechte niet (tijdig) gedaan. Weliswaar heeft het college in de brief van 19 juli 2022 een aanbod tot het vergoeden van schade van € 15.000,00 gedaan, maar dit aanbod is van latere datum dan het besluit van 19 april 2022.
    In het licht van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb lag het op de weg van het college om voorafgaand aan het besluit van 19 april 2022 nader onderzoek te doen naar dit aspect. Door dit op dat moment achterwege te laten heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    Op dit punt slaagt het betoog.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen.
    Het van rechtswege ontstane beroep van [appellante] tegen het herstelbesluit van 19 april 2022 is gegrond. Dit besluit wordt vernietigd voor zover daarbij niet is beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade. Het besluit blijft in stand, voor zover daarbij de gevraagde omgevingsvergunning is geweigerd.
    Het inmiddels door het college gedane aanbod tot het vergoeden van schade biedt geen grond om de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover dat wordt vernietigd, in stand te laten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb. Daarbij wordt in beschouwing genomen dat de Afdeling niet beschikt over alle stukken die aan het aanbod ten grondslag liggen en mede daardoor onvoldoende duidelijk is of het aanbod redelijk is. De Afdeling zal het college daarom opdragen om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen waarbij het college voldoende gemotiveerd beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het voorgaande betekent dat het college vergunning mocht weigeren voor het uitbreiden van het kinderdagverblijf naar veertien kindplaatsen, maar dat het college zich nog wel moet buigen over de vraag of aan [appellante] een vergoeding moet worden toegekend voor schade die zij heeft geleden doordat zij is afgegaan op de toezegging van het college. Als het college vindt dat schadevergoeding moet worden toegekend, moet het ook bepalen hoe hoog de vergoeding is. Tegen het besluit daarover kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de Afdeling.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van [appellante], vennoot in de vennootschap onder firma BamBam & Pebbles, tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heemstede van 19 april 2022 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 19 april 2022, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Heemstede daarbij niet heeft beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade;
    IV.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Heemstede op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen waarbij het voldoende gemotiveerd beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heemstede tot vergoeding van de bij [appellante], vennoot in de vennootschap onder firma BamBam & Pebbles, in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,36, waarvan € 1.255,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
    195-1008