ECLI:NL:CBB:2017:343, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-10-2017, 15/246
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete Meststoffenwet. College volgt conclusie A-G Keus t.a.v. artikel 5:44 van de Awb: het tweede en derde lid van dit artikel strekt niet tot de bescherming van de belangen van de (mogelijke) overtreder.  Voorts is sprake van een schending van artikel 5:10a, tweede lid, Awb omdat ten onrechte de cautie niet is gegeven. Verweerder was ten aanzien van 17 vrachten niet bevoegd om een boete op te leggen. De hoogte van de boete dient derhalve opnieuw te worden berekend. Bestuurlijke lus toegepast.

tussenuitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/246
      16005
    
    
    tussenuitspraak van de grote kamer van 26 oktober 2017 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2015, kenmerk SGR 14/4131, in het geding tussen
    
    
    
      appellant
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris)
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
      5 maart 2015, kenmerk SGR 14/4131 (ECLI:NL:RBDHA:2015:2505, niet gepubliceerd).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juni 2016. Partijen hebben zich laten 
      vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
      Het College heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak ter verdere behandeling verwezen naar een grote kamer.
      De president van het College heeft mr. L.A.D. Keus (hierna: de raadsheer advocaat-generaal) verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      Het onderzoek ter zitting door de grote kamer heeft plaatsgevonden op 27 maart 2017, waar partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
      De raadsheer advocaat-generaal heeft op 8 mei 2017 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2017:130).
      Appellant heeft gebruik gemaakt van de aan partijen geboden gelegenheid schriftelijk te reageren op de conclusie.
      Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten. 
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1 		Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellant exploiteert een bedrijf dat handelt in onder andere grond en vloeibare bentoniet. 
      
      
        1.2.1
        
          De werkvoorbereidingsunit van de Algemene Inspectiedienst (AID) heeft op 
          4 mei 2010 een analyseverslag opgesteld met betrekking tot zeven (beweerdelijke; College) afnemers van dierlijke meststoffen die allen een of meer vrachten dierlijke mest (beweerdelijk; College) hadden ontvangen. Aanleiding voor dit analyseverslag was de melding van een van deze afnemers waarbij deze er, zakelijk weergegeven, over klaagde dat hij geen mest had ontvangen en hij het vermoeden had dat de feitelijke afnemer ten onrechte zijn naam had opgegeven. Vervolgens heeft voormelde werkvoorbereidingsunit op 
          18 augustus 2010 een tweede analyseverslag opgesteld. Daarbij zijn satellietfoto’s gevoegd corresponderend met acht vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (hierna: VDM’s). De daarbij weergegeven AGR/GPS-gegevens maken melding van het lossen van in totaal 282.250 kg mest, inhoudende 949 kg fosfaat en 1.659 kg stikstof in het jaar 2009. Dit analyseverslag, waarin tevens wordt vermeld dat er totaal acht VDM’s zijn geregistreerd met als naam van de afnemer “ [naam 1] ” eindigt met de rubriek “Controle-items” waarin, onder meer, staat vermeld:
        
        
        
          “ᵒ Controle op de juistheid en volledigheid van de vdm’s jaar 2009.
          ᵒ Is [naam 1] bij alle vdm’s wel de feitelijke afnemer?
          (…)
          ᵒ Controle op de gebruiksnormen/verantwoordingsplicht 2009”.
        
        
      
      
        1.2.2
        
          Naar aanleiding van deze analyseverslagen zijn de daarin genoemde bedrijven in controle genomen. De bevindingen van die controles zijn, samengevat weergegeven, neergelegd in een rapport van bevindingen met het nummer 62931 (hierna: rapport van bevindingen), opgesteld door een ambtenaar van de AID, zich presenterende als toezichthouder als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb en belast met toezicht als bedoeld in artikel 47 van de Meststoffenwet (Msw). Dit rapport van bevindingen is opgemaakt, gesloten en ondertekend op 18 februari 2011. In dit rapport zijn onder meer de volgende, beide op 
          24 juni 2010 afgelegde, verklaringen opgenomen van respectievelijk [naam 2] en [naam 3] :
        
        
        
          “Ik ben zzp-er en ik heb in het verleden containerbakken voor [naam 1] geschilderd. In 2009 kwam ik [naam 1] ’s-avonds een keer tegen en toen zei hij dat hij mij had opgenomen voor particuliere mest. Dat zei mij niets en ik begreep niet wat hij bedoelde. Later kreeg ik analyse-uitslagen binnen van 3 vrachten mest. Ik heb die vrachten niet gehad. Ik heb ook geen grond. Ik heb alleen een tuin van 100 vierkante meter bij mijn huis. Toen ben ik gaan bellen en mailen. Begin dit jaar heb ik een mail gestuurd naar [naam 4] , één van de vervoerders van de vrachten mest. En ik heb gebeld met [naam 1] die mij zei dat ik niet in de pap moest roeren. Dat kwam vreemd en een beetje bedreigend op mij over. Hierop heb ik Dienst Regelingen gebeld. Daarna heb ik niets meer gehoord tot nu dan. [naam 4] gaf aan mijn naam van [naam 1] gehad te hebben. [naam 1] is, denk ik, een tussenpersoon.”
        
        
        
          “Ik ben zzp-er en ik rijd wel eens voor [naam 5] , het bedrijf van [naam 1] uit [plaats 1] . Ik heb voor hem wel eens mest gereden maar ik heb nooit mest van hem ontvangen. Ik heb een analyse-uitslag ontvangen en hieruit begreep ik dat ik mest ontvangen zou hebben. Ik heb dit nagevraagd bij [naam 1] . Hij zei dat het even zo moest en dat het geen probleem zou zijn. Hij zou het aanpassen. Toen ben ik er vanuit gegaan dat het zou kloppen. Ik heb geen verstand van die zaken. Ik heb geen mest ontvangen. Ik heb geen grond waarop ik de mest kan gebruiken. Ik heb wel eens mest gebracht aan de [adres 1] . Daar heeft [naam 1] een depot.”
        
        
        
          Voorts wordt in een in het rapport van bevindingen vervatte verklaring van de gebroeders [naam 6] , zakelijk weergegeven, vermeld dat appellant mest had opgeslagen in containers die op hun erf stonden. 
        
        
      
      
        1.2.3
        
          Door diezelfde AID-ambtenaar is op 4 maart 2011 een afdoeningsrapport met het nummer 63448 (hierna: afdoeningsrapport) opgemaakt waaruit blijkt dat deze op 
          30 september 2010 bij appellant is langsgegaan ten behoeve van, zoals onder “Aanleiding” in dat rapport is vermeld, toezicht op de naleving van de gebruiksnormen/verantwoordingsplicht 2009. Daarbij heeft de betrokken ambtenaar aan appellant medegedeeld dat hij een aantal particulieren had gesproken die allen als afnemer van vrachten dierlijke mest waren geregistreerd bij de Dienst Regelingen, maar die te kennen hadden gegeven feitelijk geen mest te hebben ontvangen. Het afdoeningsrapport vermeldt hierover het volgende:
        
        
        
          “Hierop gaf betrokkene [naam 1] desgevraagd aan dat hij handelt in onder andere grond en vloeibare bentoniet. Voor de afvoer van de vloeibare bentoniet heeft hij [naam 7] ingehuurd. Om de transportkosten van de bentoniet te beperken heeft betrokkene [naam 1] dierlijke mest laten leveren door [naam 7] . Betrokkene [naam 1] gaf aan dat hij voor de namen van de afnemers had gezorgd. Betrokkene [naam 1] gaf aan dat hij de mest liet afleveren in containerbakken van zijn bedrijf. Deze containerbakken stonden op diverse locaties zoals onder andere op een gronddepot aan de [adres 1] in [plaats 2] , achter de sporthal aan [adres 2] in [plaats 2] , de [adres 3] in [plaats 3] en op het erf van [naam 6] te [plaats 6] .”
        
        
        
          En:
        
        
        
          “Desgevraagd gaf betrokkene [naam 1] aan dat [naam 6] (…) van of via hem geen mest had ontvangen. Betrokkene [naam 1] had op het erf van [naam 6] alleen containers geplaatst waarin de mest is geleverd.
          Op mijn vraag aan betrokken [naam 1] of de overige afnemers ook daadwerkelijk dierlijke mest van of via hem hadden ontvangen, gaf hij aan dat er feitelijk geen mest was geleverd aan:
          	- [naam 2] (…)
          	- [naam 8] (…)
          	- zijn vader, [naam 9] (…)
          	- [naam 10] (…)”.
          De levering aan [naam 11] (…) waren volgens betrokkene [naam 1] wel juist omdat [naam 11] zelf wat grond had.
          Op mijn vraag waar de mest uit de diverse containers dan was gebleven gaf betrokkene [naam 1] aan dat hij zelf verschillende stukken land in gebruik had waar hij de mest heeft gebruikt. (…). Hij dacht dat deze aantallen vrachten wel gingen opvallen en daarom had hij het op verschillende afnemers geschreven.”
          En:
        
        
        
          “Hierop heb ik met betrokkene [naam 1] afgesproken dat hij mij de ligging, de pacht- en huurovereenkomsten aangaande de, bij hem in 2009 in gebruik zijnde, grond zou aanleveren en dat hij mij zou aantonen wat het (landbouwkundig) gebruik van de percelen was.”
        
        
      
      
        1.2.4
        Blijkens het afdoeningsrapport heeft er op 27 december 2010 een vervolgonderzoek bij appellant plaatsgevonden, uitgevoerd door dezelfde AID-ambtenaar. Ten aanzien van dat vervolgonderzoek houdt het afdoeningsrapport, onder meer, het volgende in: 
        
        
          “Nadat ik betrokkene [naam 1] had medegedeeld niet tot antwoorden verplicht te zijn, verklaarde hij naar aanleiding van zijn gearceerde luchtfoto’s en op mijn vragen zakelijk weergegeven het volgende:
          	“De percelen die ik u heb opgestuurd zijn niet in eigendom. Die heb ik gepacht of in mondeling gebruik.
          Het perceel aan de [adres 4] in [plaats 4] heb in gebruik gekregen omdat ik onder aannemer ben van de [naam 12] . In 2009 was dat perceel niet verpacht en mocht ik het een jaar gebruiken. In 2010 is dat verpacht aan een ander persoon. In 2009 mocht ik het van de toezichthouder, [naam 13] , gebruiken en ik mocht er ook mest op rijden.Het [terrein] te [plaats 2] . Dit perceel heb ik al zeker 15 jaar in mondeling gebruik van de gemeente [plaats 2] . Daar maaide ik de goede stukken. Op het midden van het terrein heeft de gemeente een gronddepot. De stukken gras maaide ik en ik liet er balen van persen. Daarvoor ging ik ieder jaar naar het stadsdeelkantoor en vroeg ik of ik het gras kon hebben. Als dat goed was, maaide ik daar het gras.[adres 5] te [plaats 4] . Dit perceel heb ik al heel lang in mondeling gebruik van de gemeente [plaats 4] . Voor 2009 had ik er wat dieren lopen. Schapen, een geit en een pony. Maar in 2009 heb ik er geen dieren meer gehad. In 2009 is er wel mest op gegaan. Inmiddels heb ik dit perceel niet meer in gebruik.[adres 2] langs de [snelweg] . Hiervan zijn de pachtcontacten op naam van mijn vader. In 2009 heb ik de pacht mondeling van mijn vader overgenomen. Inmiddels heb ik formeel de pacht.[adres 2] achter de sporthal. Dit perceel heb ik al 15 jaar in gebruik tot en met 2009. Nu niet meer. Er ligt nu grond vanaf de voetbalvelden. Ook hier is mest gekomen en zijn er balen vanaf gehaald.[adres 3] te [plaats 3] heb ik in mondeling gebruik. Via aannemersbedrijf [naam 15] mocht ik het gras maaien en de oogst meenemen. Dit heb ik al zeker 3 jaar zo gedaan. Op deze gearceerde percelen heb ik mest gereden. Ik weet niet welke vrachten er op welke percelen zijn gebracht maar er is redelijk gedoseerd.Achter een school, die ik u hier aanwijs op een kaart, heb ik de bijgebouwen gesloopt, het perceel opgeknapt, bemest en ingezaaid.Op perceeltjes naast het vakantiehuisjespark en aan de andere kant van het [adres 6] heb ik mest gebracht. Die mest is geleverd aan particulieren.Het zou kunnen dat ik de twee vrachten van [naam 6] , die gelost zijn aan de [adres 1] , getekend heb. Later zijn die vrachten als nog naar [naam 6] gereden met kipper of een mestverspreider.De vervoersbewijzen van twee vrachten die u bij [naam 7] hebt gekregen, staan op naam van mijn zus, [naam 14] , maar zijn feitelijk ook door mij afgenomen. Mijn zus heeft geen grond. Het vervoersbewijs met nummer [… 1] is door mij zelf ondertekend de andere handtekening is niet van mij. Ik heb geen mest geleverd of er is geen mest via mij geleverd aan [naam 22] of [naam 16] .Via mijn bedrijf, [naam 5] , heb ik sinds twee jaar contact met [naam 7] . Zij rijden water en bentoniet naar boringen. Ik heb [naam 7] gezien op een andere klus en ik dacht dat moet ik onthouden. [naam 7] werkt samen met [naam 4] . [naam 7] heeft [naam 4] ingehuurd.De mest heeft niets met mijn bedrijf te maken. Dit heb ik op persoonlijk te titel gedaan. Ondanks dat de facturen op naam van mijn bedrijf staan, heb ik ze opgenomen in mijn privé boekhouding. Ik heb privé een paar paarden die zijn gestald bij een manege. Ik leverde privé de balen hooi in ruil voor de stallingskosten. De paardenhobby heb ik samen met mijn vader. Mijn vader helpt mij met de hooibouw op mijn grond. Alle vrachten die u mij heeft laten zien, met uitzondering van de twee vrachten van [naam 6] , zijn door mij gebruikt. Ook de twee vrachten op naam van mijn zus. Het perceel aan de [adres 3] in [plaats 3] heb ik iets te uitgebreid gearceerd. Het groene gedeelte, zoals u het laat zien was in 2009 inderdaad niet bij mij in gebruik. Ik heb van [naam 15] de opdracht gekregen te maaien in verband met een bommenonderzoek. De andere stukken heb ik ook gemaaid en gebaald. Op die één van die percelen kwam ik ook een keer een klepelmaaier van de gemeente tegen. Die moest ook gaan maaien. Het [terrein] is in 2008 afgegraven en ingezaaid en in 2009 is deels geklepeld en deels hooi gewonnen.De groene stukken op de percelen aan [adres 2] , zoals u mij die toont en waarvan u zegt dat die door [naam 16] zijn geclaimd, zijn in 2009 zeker bij mij in gebruik geweest. Ik vind het vreemd dat [naam 16] die grond heeft geclaimd. Ik ken hem wel en hij heeft daar in de buurt wel grond maar niet deze. Ik heb nooit mest met grond gemengd maar ik heb de mest gewoon laten uitrijden over mijn grond.Ik was niet op de hoogte van de regelgeving. Ik heb na het ophogen van de percelen ter verbetering van die schrale grond mest opgebracht en me nooit gerealiseerd hoeveel mest er op zou mogen. De gedachte er achter was om de percelen mooi te maken.””
        
        
      
      
        1.2.5
        Op vrijdag 11 februari 2011 is appellant door dezelfde AID-ambtenaar gehoord. Het afdoeningsrapport houdt ter zake het volgende in:
        
        
          “Op vrijdag 11 februari 2011 om omstreeks 9.00 uur ontmoette ik op ons havenkantoor gevestigd aan de [adres 7] , [plaats 5] , naar aanleiding van een telefonisch gemaakte afspraak, betrokkene [naam 1] .Nadat ik betrokkene [naam 1] op de hoogte had gebracht van mijn bevindingen met betrekking tot zijn grondgebruik en de door hem aangevoerde mest en hem had medegedeeld niet tot antwoorden verplicht te zijn, verklaarde hij op mijn vragen zakelijke weergegevens het volgende:
          	“Je hoeft je niet opnieuw te legitimeren, ik weet wie je bent. Ik heb begrepen 	dat je bij [naam 11] bent geweest. [naam 11] heeft samen met een vriend een paardenwei 	in [plaats 4] . 	Op die wei is in het verleden op grond opgebracht en ik heb mest geregeld 	voor die wei. Ik heb nooit grond gemengd met mest. Er zijn 3 tanken geleverd en die mest is uitgereden door loonbedrijf [naam 17] . Deze mest is door [naam 17] geladen uit één van mij containers. Ik weet niet meer uit welke container. De 3 vrachten, totaal 113 ton, die op naam van [naam 11] zijn geregistreerd zijn feitelijk aan mij geleverd en gelost in mijn containers. Naar [naam 11] zijn enkel die 3 tankjes van ik schat 12 kuub, geleverd. Voor de levering van deze 3 tankjes vanuit mijn container zijn geen vervoersbewijzen opgemaakt en de tankjes zijn niet gemonsterd en gewogen. Ik heb bij mijn vader nagevraagd of hij de percelen grond langs de [snelweg] ooit aan [naam 16] heeft doorverhuurd. Maar ook mijn vader zegt dat hij die grond nooit in gebruik heeft gegeven aan [naam 16] . Hoe [naam 16] aan ons pachtcontract komt weet ik niet. Volgens mij vader heeft [naam 16] er in een ver verleden wel eens over gesproken maar hij heeft het nooit gekregen. Zeker niet in de periode van het pachtcontract. Mijn vader houdt op die percelen ongeveer 10 schapen. Soms verkoopt hij wat oude schapen en dan koopt hij wat lammeren voor terug. Hij laat de schapen nooit dekken.Het verhaal van [naam 13] , zoals jij aangeeft, klopt. Ik heb de percelen in gebruik gekregen toen er al behoorlijk hoog gras stond. Ik heb de percelen aan de [adres 4] toen gehooid en bemest. Ik heb daar geen ruige/vaste mest gebruikt. Ik heb wel vloeibare mest laten uitrijden. Met een bemester kan je wel op die percelen komen. Ik heb hiervoor een dam aangelegd. Als je vanaf de [adres 8] de [adres 4] inrijdt, heb ik bij het begin van het perceel een dam gemaakt en daarover de vloeibare mest aangevoerd.Het [terrein] heb ik in 2009 in gebruik gehad. Ik ben daarvoor bij het projectbureau [naam 18] geweest en gevraagd om er met paarden te mogen rijden. Dat was ver voor 2009. Ik denk 2002 of 2003. Daarna hebben er ook wel eens ongeveer 200 schapen van [naam 16] gelopen en had ik er 10 tot 15 paarden lopen. De schapen en paarden moesten daar toen weer weg. In 2009 heb ik daar gemaaid en gemest. In 2008 heb ik hiervoor weer toestemming gevraagd bij het projectbureau. Ik weet niet wie ik daar gesproken heb. Mensen krijgen andere functies en zijn in eens weg. Het perceel aan [adres 2] achter de sporthal heeft mijn vader geregeld. Het was een ijsbaan en er zat een veehandelaar op. Toen die is gestopt, mochten wij het gebruiken. Die grond heeft mijn vader al wel 10 jaar en dat heeft hij geregeld bij de gemeente. Als, zoals jij zegt, de gemeente op het [terrein] of op het perceel aan [adres 2] was gekomen en grond op deze percelen had willen opslaan of andere activiteiten willen doen op deze percelen, dan had ik dat niet kunnen tegenhouden. De percelen aan de [adres 3] in [plaats 3] heb ik gemaaid en bemest. Maar als de gemeente had besloten daar andere activiteiten had willen ontplooien, had ik daar niets tegen kunnen doen. Ik mocht de percelen van een aannemer maaien en bemesten en daar bleef het bij. Ik heb daar niets direct met de gemeente geregeld.Op het [terrein] heeft [naam 21] balen geperst daar ben ik 100% zeker van. Het klopt dat hij ook balen voor mij het geperst op land van andere zoals [naam 19] en [naam 20] . Dit is niet in rekening gebracht op de facturen die ik jou heb gegeven.De paarden- en schapenhobby met het land erbij, het winnen van hooi en het bemesten van het land is een privé-hobby en heeft niets te maken met mijn bedrijf, [naam 5] . Ondanks dat de werkzaamheden gefactureerd zijn aan mijn bedrijf, zijn de onderdelen voor privé ook privé betaald. Dit wordt contant verrekend. De schaapjes van mijn vader zijn bij mij ingeschaard. Het is eigenlijk een gezamenlijke dierenhobby. De mest en hooiwinning heb ik geregeld. Daar heeft mij vader niets mee te maken.””
        
        
        
          Ten aanzien van [naam 9] houdt het afdoeningsrapport het volgende in:
        
        
        
          “Onderzoek [naam 9]In onderdeel E van het analyseverslag, genoemd in het Rapport van Bevindingen (bijlage 1) las ik dat er in 2009 in totaal 10 vrachten dierlijke mest waren geregistreerd waarbij [naam 9] als afnemer is vermeld en die volgens het AGR/GPS-register waren gelost op de [adres 9] te [plaats 6] , op de [adres 1] te [plaats 2] en aan het [adres 10] te [plaats 2] .Op dinsdag 22 februari 2011, omstreeks 10:00 uur bevond ik mij wederom bij [naam 16] voor de afronding van de controle.De heer [naam 16] had de heer [naam 9] gevraagd langs te komen om duidelijkheid te verschaffen in het gebruik van zijn grond in 2009.Desgevraagd gaf de heer [naam 9] volledig zijn:
        
        
        
          
            
              [naam 9] 
          
        
        
        
          geboren 26 juni 1944 te [plaats 1] , wonende [adres 11] , [plaats 1] binnen de gemeente [gemeente] .De heer [naam 9] verklaarde desgevraagd op mijn vragen zakelijk weergegeven onder andere het navolgende:“Ik heb die grond aan [adres 2] bij de volkstuinen al zeker 15 jaar.Inmiddels via een pachtcontract van de gemeente [plaats 2] . Vroeger waren het bij nat weer allemaal eilandjes. Dit kwam omdat de pijpen voor afwatering dan dicht zaten. De oudere schapen konden dan wel van het ene naar het andere eiland komen maar de lammeren lukte dat niet. Toen is er grond 
          	opgebracht. Dat ophogen was in 2009. Maar hierna groeide er niets meer en is 
          	er mest overheen gereden. Dat was gier. De mest is door mijn zoon [naam 1] 
          	geregeld. De mest is er opgebracht om de cultuur en leven in de bodem te
          krijgen. [naam 16] helpt mij met mijn schapen en soms laat hij er wat schapen 
          lopen. Dat gaat in goede samenspraak.
          De vrachten mest waarbij ik als afnemer ben geregistreerd, heb ik niet 
          ontvangen maar die zijn door mijn zoon afgenomen. Ik heb gezamenlijk met 
          mijn zoon die grond voor de schapenhobby.””
        
        
      
      
        1.2.6
        
          De AID heeft in het afdoeningsrapport geconcludeerd dat appellant in 2009 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Vervolgens heeft de staatssecretaris bij brief van 30 juni 2011 aan appellant zijn voornemen kenbaar gemaakt hem een bestuurlijke boete op te leggen. Bij besluit van 
          27 juni 2013 (primair besluit) is aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal 
          € 102.367,- wegens overtredingen in het jaar 2009 van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Bij de vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 8.519 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 3.438 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 5.582 kg fosfaat. De boete is gematigd tot het wettelijk maximum voor natuurlijke personen van € 45.000,-. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
        
        
      
    
    
      1.3
      In bezwaar heeft appellant in de eerste plaats, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van na te noemen artikelen, aangevoerd dat de staatssecretaris niet bevoegd was hem de gewraakte boete op te leggen omdat de gestelde overtreding, in strijd met het bepaalde in artikel 55 van de Msw en artikel 5:44 van de Awb, niet eerst aan het Openbaar Ministerie (OM) is voorgelegd. In het, in samenwerking tussen het OM en de minister van (destijds) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 9 december 2005 vastgestelde, Handhavingsdocument Meststoffen 2006-2009 (verder: het handhavingsdocument) is uiteengezet in welke gevallen bestuursrechtelijke en in welke gevallen strafrechtelijke handhaving is aangewezen. Volgens de in dat document neergelegde criteria zou voor de aan appellant verweten overtreding zonder meer strafrechtelijke handhaving zijn aangewezen. Nu het OM nooit te kennen heeft gegeven van strafvervolging af te zien en daartoe ook nooit in de gelegenheid is gesteld, bestond niet de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen. Voorts is appellant tijdens het bezoek van de toezichthoudende ambtenaar van de AID op 30 september 2010, in strijd met het bepaalde in artikel 5:10a van de Awb, niet gewezen op zijn zwijgrecht. Aangezien het onderzoek zich richtte op feiten uit het verleden, kan niet worden gezegd dat enkel sprake was van een controle op de naleving. Hierdoor is appellant in ernstige mate in zijn verdediging geschaad. Voorts biedt het AID-rapport onvoldoende grondslag voor het bewijs van de overtredingen. Daartoe is van belang dat van alle verklaringen van zowel appellant zelf als derden slechts een zakelijke weergave in het rapport is opgenomen. Op grond van artikel 5:49 van de Awb dient ten minste inzage te worden verleend in alle stukken die relevant zijn voor de besluitvorming over de bestuurlijke boete. Daarnaast kan uit het rapport niet volgen dat appellant de gebruiksnormen met de daar opgenomen hoeveelheden heeft overschreden. De staatssecretaris is uitgegaan van het uitrijden van mest op 5,2 ha grond – te weten grond aan [adres 2] langs de [snelweg] te [plaats 2] , aan de [adres 4] te [plaats 4] en aan de [adres 5] te [plaats 4] – terwijl de verklaringen van appellant inhouden dat hij de mest op meerdere stukken land heeft uitgereden, te weten het terrein aan de [adres 3] te [plaats 3] , het [terrein] te [plaats 2] en [adres 2] te [plaats 2] (achter de sporthal). Daarover heeft de gemachtigde van appellant ten tijde van de hoorzitting naar aanleiding van het ingediende bezwaar, nadat aan de indiener van het bezwaar te kennen was gegeven dat hij niet verplicht was een verklaring omtrent de verweten overtreding af te leggen, blijkens het van die hoorzitting en tot de gedingstukken behorende verslag, onder meer het volgende verklaard:
      
      
        “De advocaat geeft aan dat niet alle grond, waarover de heer [naam 1] beschikt en waarover mest is uitgereden, is meegenomen in de berekening van de totale oppervlakte landbouwgrond over 2009. Van de grond die niet is meegerekend blijkt, volgens de advocaat, niet dat het geen landbouwgrond is. Hij geeft aan dat er in 2009 door de heer [naam 1] op die grond mest is uitgereden.”
      
      
      
        Dat de overige door appellant genoemde gronden geen landbouwgrond betreffen en niet bij 
        hem in gebruik zouden zijn geweest, is onjuist. 
      
      
      - De grond aan de [adres 3] te [plaats 3] was op basis van een mondelinge afspraak bij appellant in gebruik, nu hij via aannemersbedrijf [naam 15] het gras mocht maaien en de oogst mocht meenemen en hij dat perceel heeft bemest. Uit niets blijkt dat de staatssecretaris bij [naam 15] heeft nagevraagd of deze mondelinge afspraak klopt. De verklaring van appellant dat hij mest heeft uitgereden op de [adres 3] wordt dan ook niet weerlegd door het rapport. Deze grond is ook landbouwgrond, nu appellant het gras van deze grond heeft gemaaid en als balen hooi heeft laten persen. Het rapport weerspreekt deze lezing niet.
      - Het [terrein] was eveneens bij appellant in gebruik op grond van een mondelinge overeenkomst met de gemeente [plaats 2] . Dat hij dit terrein niet formeel gehuurd of gepacht had en dat aan appellant geen opdracht was gegeven werkzaamheden te verrichten op dit terrein, doet daaraan niet af. Appellant heeft gras gemaaid en dit tot balen hooi laten persen. Ook deze grond is derhalve als grasland en dus landbouwgrond aan te merken.
      - De grond aan [adres 2] te [plaats 2] , achter de sporthal, is tot slot ook ten onrechte buiten de berekening gehouden. Volgens appellant heeft zijn vader deze grond voor hem geregeld en heeft hij deze ook al zeker tien jaar in gebruik. Deze verklaring wordt bevestigd door de vader van appellant, die te kennen geeft dat hij deze grond al zeker vijftien jaar gebruikt en daar inmiddels ook een pachtcontract voor heeft. Deze verklaring is door de AID niet geverifieerd en ook niet weerlegd. Zowel appellant als diens vader verklaren voorts dat dit terrein bemest is en dat er schapen op hebben gelopen. Ook zijn er balen hooi van dit terrein afgekomen. Het betreft aldus landbouwgrond. 
      
      
        Tevens heeft appellant in bezwaar gewezen op de lange termijn die ligt tussen de dagtekening van het AID-rapport en het boetevoornemen van 16 maart 2011 enerzijds en het moment van de boeteoplegging anderzijds. De boete dient om die reden te worden gematigd. Ook dient de boete gematigd te worden omdat appellant niet over de benodigde financiële middelen
        beschikt om de boete te voldoen. Dit blijkt ook uit een eerdere procedure rond verkeersboetes, 
        waarin is vastgesteld dat appellant niet over verhaalsobjecten beschikt. 
      
      
    
    
      1.4
      
        Bij besluit van 15 april 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete gematigd. Hoewel op grond van de criteria in het handhavingsdocument het dossier van appellant in beginsel aan het OM had moeten worden voorgelegd, is dat niet gebeurd. Omdat tegen appellant niet tevens strafvervolging is ingesteld, is geen sprake geweest van (de mogelijkheid van) dubbele bestraffing en van strijd met artikel 5:44, tweede lid, van de Awb, welk artikel bovendien niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant. Na te hebben uiteengezet dat op de, hiervoor genoemde, terreinen aan de [adres 3] , het [terrein] en [adres 2] (achter de sporthal) in 2009 geen landbouwactiviteiten zijn uitgeoefend, dat deze terreinen daarom terecht niet als landbouwgrond in de berekening van het gebruik van meststoffen zijn meegenomen en dat daarom van 5,2 ha wordt uitgegaan, heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat niet alle vrachten mest zijn aangevoerd op de tot het bedrijf van appellant behorende oppervlakte landbouwgrond. Daarom zijn vijf VDM-nummers, waaronder VDM-nummer [… 2] en VDM-nummer [… 3] , alsnog niet meegerekend bij de aanvoer van de dierlijke meststoffen. De staatssecretaris heeft de boete daarom verminderd tot € 74.543,50. Omdat ingevolge de Msw de maximale bestuurlijke boete die in 2009 aan een natuurlijke persoon voor deze overtreding kon worden opgelegd € 45.000,- bedroeg, had deze vermindering geen effect op het opgelegde boetebedrag. Dit boetebedrag heeft de staatssecretaris vervolgens, volgens zijn op dat moment gehanteerde beleid, alsnog gematigd met 10% tot een bedrag van € 40.500,- vanwege het feit dat ten tijde van het primaire besluit meer dan 26 weken waren verstreken sinds de dagtekening van het boeterapport. Voor het overige is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Wat betreft het ontbreken van de cautie bij het bezoek van 
        30 september 2010 is de staatssecretaris van oordeel dat de toezichthouder tijdens dit bezoek slechts bezig was met het verzamelen van feiten met betrekking tot de oppervlakte van de feitelijk bij appellant in gebruik zijnde percelen en het (landbouwkundig) gebruik daarvan. Het gaat daarbij om allerlei gegevens die appellant op grond van de Msw, het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet in zijn administratie dient te bewaren en in het kader van zijn inlichtingenplicht dient te verstrekken. Uit het afdoeningsrapport kan niet zonder meer de conclusie worden getrokken dat sprake is van overtreding van de gebruiksnormen; dit rapport zag immers op de leveringen van de mest. Het gaat om het doel waarmee inlichtingen mogen worden verlangd. In het onderhavige geval is dit doel de vaststelling van feiten en het bezien of is voldaan aan verplichtingen uit hoofde van de Msw. Dat zijn (nog) geen handelingen waaruit mag worden afgeleid dat het bestuursorgaan overweegt een boete op te leggen. Voorts is niet gebleken dat appellant onder bepaalde druk of ongeoorloofde dwang verklaringen heeft afgelegd tegen zijn wil. Uit het rapport blijkt dat appellant op een ander moment na de cautie ook verklaringen heeft afgelegd. Appellant is derhalve niet in zijn rechten geschaad. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat verklaringen in het rapport zakelijk zijn weergegeven. Voor matiging wegens gebrek aan draagkracht is geen aanleiding. Bij brief van 16 januari 2014 heeft de staatssecretaris appellant verzocht om financiële gegevens. De gemachtigde van appellant heeft per e-mail verklaard niet de beschikking te hebben over de gevraagde gegevens. Nu de overige in dit verband overgelegde stukken slechts betrekking hebben op het jaar 2013 en niets zeggen over de, toen, actuele financiële situatie van appellant, heeft de staatssecretaris voor matiging wegens gebrek aan draagkracht geen aanleiding gezien. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
      
    
    
      1.5
      In beroep heeft appellant in de eerste plaats herhaald dat de staatssecretaris de overtreding ten onrechte niet aan het OM heeft voorgelegd, terwijl de aard van de gedraging daartoe wel aanleiding gaf. Daarmee heeft de staatssecretaris – die in zijn beslissing op bezwaar heeft erkend dat de overtreding aan het OM had moeten worden voorgelegd – niet alleen artikel 5:44, tweede lid, van de Awb geschonden, maar ook artikel 55 van de Msw. Nu de staatssecretaris dit heeft nagelaten, is zijn bevoegdheid tot boeteoplegging komen te vervallen. Uit de memorie van toelichting bij de Msw volgt immers dat de bevoegdheid tot boeteoplegging pas herleeft nadat de officier van justitie ofwel te kennen heeft gegeven van verdere vervolging af te zien ofwel niet heeft gereageerd. Voorts heeft appellant, in aanvulling op zijn in bezwaar reeds ingenomen standpunt dat hem ten onrechte geen cautie is verleend tijdens het bezoek van de inspecteur op 30 september 2010, mede onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 5 april 2012, nr. 142 (Chambaz tegen Zwitserland) aangevoerd dat zijn verklaringen omtrent de leveringen van de mest als wilsafhankelijk materiaal zijn te bestempelen en dat dit zou moeten leiden tot bewijsuitsluiting. Nu de vermeende overschrijding van de gebruiksnormen in beslissende mate is gebaseerd op die verklaringen, dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Voor het overige heeft appellant volhard in hetgeen hij reeds in bezwaar heeft aangevoerd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. Zij is van oordeel dat artikel 55 van de Msw en artikel 5:44, tweede lid, van de Awb zich richten tot het bestuursorgaan dat in overleg moet treden met het OM, om te voorkomen dat strijd met artikel 5:44, tweede lid, van de Awb optreedt. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de toezichthouder tijdens zijn bezoek op 30 september 2010 nog bezig was met het verzamelen van feitelijke gegevens en er geen sprake was van verhoor met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie, waardoor voor het geven van de cautie geen aanleiding bestond. Na het geven van de cautie op 27 december 2010 heeft appellant bovendien nog verklaringen afgelegd uit vrije wil. Ook de stelling van appellant dat geen zelfstandige betekenis kan worden toegekend aan de zakelijk weergegeven verklaringen van verschillende getuigen, volgt de rechtbank niet, nu deze verklaringen de volledige inhoud behelzen van wat tijdens de gesprekken aan de orde is geweest en alle stukken die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit aan appellant zijn verstrekt. Wat betreft de gebruiksruimte is de rechtbank van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de percelen [adres 3] te [plaats 3] , het [terrein] te [plaats 2] en [adres 2] te [plaats 2] tot zijn normale bedrijfsvoering behoorden en tot de bij het bedrijf behorende oppervlakte gerekend dienden te worden. Gelet hierop heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Tot slot volgt de rechtbank niet het standpunt van appellant dat de boetes verdergaand dienen te worden gematigd wegens zijn verminderde draagkracht en het overschrijden van de redelijke termijn met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Appellant heeft de benodigde informatie omtrent zijn financiële situatie niet aangeleverd. Voor wat betreft het overschrijden van de redelijke termijn is de staatssecretaris appellant al voldoende tegemoet gekomen door de boetes te matigen met 10%. Van overige zeer bijzondere, individuele, omstandigheden die tot verdergaande matiging hadden moeten leiden, is de rechtbank niet gebleken.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.		De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar sprake kan zijn van een overtreding. Dat betekent dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan kan worden vastgesteld hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Awb (Vierde tranche) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is. 
    
    
    
      4.1
      De Awb luidde ten tijde en voor zover van belang:
      
      
        		“Artikel 5:10a
        1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
        2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
      
      
      
        		Artikel 5:44
        1. Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.
        2. Indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, wordt zij aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald, dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien.
        3. Voor een gedraging die aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, legt het bestuursorgaan slechts een bestuurlijke boete op indien:
        a. de officier van justitie aan het bestuursorgaan heeft medegedeeld ten aanzien van de overtreder van strafvervolging af te zien, of
        b. het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen.
      
      
      
        Artikel 5:46
        1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
        2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
        3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
      
      
        Artikel 8:69a
        De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”
      
      
      
        De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang:
      
      
      
        “Artikel 7
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
      
      
      
        Artikel 8
        Het in artikel 7 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009) gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
        a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
        b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
        c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
      
        Artikel 14
        1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
        2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
        3. De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
        4. Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
      
      
      
        Artikel 51
        1. Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van de artikelen 7 (…), 14, eerste lid (…).
      
      
      
        Artikel 55
        Indien de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe aanleiding geven, wordt zij aan het openbaar ministerie voorgelegd.
      
      
      
        Artikel 57
        1. Ingeval van overtreding van artikel 7 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009) bedraagt de bestuurlijke boete:
        a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009), bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
        b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009), bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
        c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009), bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
        2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
        3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.”
      
    
    
      4.2
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wijziging van de Msw (memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, paragraaf 1 tot en met paragraaf 2.3)) blijkt dat de desbetreffende wetswijziging, die onder meer heeft geleid tot de introductie van de hiervoor geciteerde artikelen 7, 8 en 14, ertoe strekt de Msw in overeenstemming te brengen met de Europese regelgeving en om de verontreiniging van de bodem en het water door meststoffen, in het bijzonder stikstof en fosfaat, verder te beperken. Aldus wordt onder meer uitvoering gegeven aan de verplichtingen die ingevolge het bepaalde bij Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375) (verder onder meer: de Nitraatrichtlijn) en Richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327) (verder onder meer: de Kaderrichtlijn water) op de lidstaat Nederland rusten.
      
      
        
          Omvang van het geschil; gronden van het hoger beroep
        
      
      
    
    
      5.1
      Appellant heeft, daarnaar door het College ter zitting gevraagd, zijn gronden in hoger beroep in die zin beperkt dat hij niet langer de juistheid van het (door de rechtbank gevolgde) standpunt van de staatssecretaris betwist dat de percelen aan de [adres 3] te [plaats 3] , het [terrein] en [adres 2] (achter de sporthal), beide te [plaats 2] , niet behoren tot de bij het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond, en dat de in aanmerking te nemen gebruiksruimte daarom 5,2 ha bedraagt. Dit brengt mee dat de, partijen aanvankelijk mede verdeeld houdende, vraag of genoemde percelen behoren tot de bij het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond, niet langer deel uitmaakt van het tussen partijen bestaande geschil.
      
    
    
      5.2
      Appellant heeft zijn hoger beroep doen steunen op de volgende gronden. 
      1. Omdat de staatssecretaris de artikelen 5:44 van de Awb onderscheidenlijk 55 van de Msw niet in acht heeft genomen, kwam hem niet langer de bevoegdheid toe appellant voor de hem verweten overtreding een bestuurlijke boete op te leggen. Het daartoe door appellant in hoger beroep ontwikkelde betoog en de in dat verband door hem ontvouwde argumenten vallen goeddeels samen met datgene wat appellant in bezwaar en beroep ter zake heeft aangevoerd. Appellant heeft daaraan nog toegevoegd dat het een ongerijmdheid zou zijn indien een wel aan het OM voorgelegde gedraging waarvan het OM de strafrechtelijke handhaving aangewezen acht, ingevolge artikel 5:44 van de Awb, de bevoegdheid een boete op te leggen wel aantast, terwijl het geheel zonder gevolg zou blijven indien die gedraging, al dan niet bewust, geheel buiten het OM zou worden gehouden. Dat kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest, omdat artikel 5:44 van de Awb daarmee een tandeloze papieren tijger zou zijn, zonder enige functie. Dit alles klemt, aldus appellant, temeer daar handhaving door middel van een bestuurlijke boete en dus rechtsbescherming via het bestuursrecht, juist was bedoeld voor kleine, makkelijk bewijsbare vergrijpen, die weinig inzet behoeven. Het bij artikel 5:44 van de Awb gestelde voorschrift strekt wel degelijk tot bescherming van degene ten aanzien van wie het opleggen van een bestuursrechtelijke boete wordt overwogen.
      2. Met betrekking tot de beweerdelijke schending van de cautieplicht heeft appellant eveneens herhaald hetgeen hij daaromtrent in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. Dit komt erop neer dat hetgeen hij ten overstaan van de toezichthouder op 30 september 2010 heeft verklaard buiten beschouwing moet blijven. Appellant heeft daarbij benadrukt dat op grond van het overige bewijsmateriaal niet kan worden geconcludeerd dat hij de hem verweten overtreding heeft begaan. Voor zover die bewijsmiddelen bestaan in schriftelijke verklaringen van hem en derden kunnen deze niet aan het bewijs bijdragen, kortweg omdat deze verklaringen zich, ten onrechte, beperken tot de zakelijke inhoud en geen inzicht geven in de vraagstelling van de toezichthoudende ambtenaar.
      3. Ten slotte heeft appellant, eveneens mede onder verwijzing naar hetgeen hij daarover in bezwaar en beroep al had aangevoerd, betoogd dat de boete verder moet worden gematigd omdat deze nog steeds onevenredig hoog is, de redelijke termijn is overschreden en omdat hij geen financiële draagkracht heeft om deze te betalen. Wat dit laatste betreft heeft appellant nog erop gewezen dat vanaf het begin van de procedure een ondertekende verklaring van een accountant is overgelegd, waaruit deze verminderde draagkracht blijkt. In beroep is deze verklaring geactualiseerd. Uit die verklaring blijkt ook dat er geen andere stukken voorhanden zijn die zien op de financiële situatie van appellant. Er zijn ter nadere onderbouwing nog stukken uit een gijzelingsprocedure overgelegd, nu appellant met gijzeling werd bedreigd wegens het niet betalen van boetes, in welk kader de deurwaarder zich op het standpunt had gesteld dat er geen verhaalsmogelijkheden waren. De rechtbank heeft verschillende gijzelingspogingen echter afgewezen, nu bleek dat er geen sprake was van betalingsonwil, maar van betalingsonmacht. 
      
      6. De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
      
      
      
      7. Het College komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        
          De bevoegdheid van de staatssecretaris; de relativiteit
        
      
      
    
    
      7.1
      Naar aanleiding van hetgeen appellant ten eerste heeft betoogd overweegt het College als volgt. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de appellant. Zoals de raadsheer advocaat-generaal onder 5 in zijn conclusie heeft uiteengezet - welke uiteenzetting het College volgt - doet de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:44 van de Awb zien dat de regeling van het tweede en derde lid van dat artikel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de (mogelijke) overtreder. Datzelfde geldt, naar uit voormelde conclusie evenzeer kan worden afgeleid, ook met betrekking tot artikel 55 van de Msw, bezien in het licht van de totstandkoming van dat artikel. Evenmin is gebleken van feiten of omstandigheden die dwingen tot het oordeel dat het gebrek aan relativiteit hier zou moeten worden gecorrigeerd door toepassing van (kortweg) de bestuursrechtelijke pendant van de zogenoemde “correctie-Langemeijer”. Ook op dat punt aansluitend bij de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal, is het College op basis van het voorgaande van oordeel dat al hetgeen appellant in dit verband ter bestrijding van de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, in de kern ertoe strekkende dat de staatssecretaris niet bevoegd was om in het onderhavige geval een boete op te leggen, buiten verdere bespreking kan blijven. Het in 5.2 onder 1 gevoerde betoog faalt.
      
      
        
          De cautie; de verklaringen; het bewijs
        
      
      
      
        7.2.1
        Het College stelt met betrekking tot de bewijslastverdeling ter zake van overtreding van de artikelen 7 en 8, onderscheidenlijk 14, van de Msw het volgende voorop. 
        1. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
        2. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd, alsmede dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen dient bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM te worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). De verantwoordingsplicht brengt mee dat van degene die zich beroept op een uitzondering op de verplichting een VDM op te maken kan worden gevergd dat aannemelijk wordt gemaakt dat deze uitzonderingssituatie zich heeft voorgedaan. Dit neemt niet weg dat de staatssecretaris, indien hij ter zake van overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
        
      
      
        7.2.2
        Uit het onder 1.2.1 tot en met 1.2.3 overwogene blijkt dat het afdoeningsrapport voortbouwt op een rapport van bevindingen dat op zijn beurt berust op twee analyseverslagen. De inhoud van die bescheiden, in onderling verband beschouwd, doet zien dat al vóór het verhoor van appellant op 30 september 2010 verschillende personen, hoewel zij wel als afnemers van mest in aan de uitvoerende dienst van de staatssecretaris verstrekte informatie waren vermeld, hadden verklaard door toedoen van appellant analyse-uitslagen van mest te hebben ontvangen maar geen mest te hebben afgenomen. Gelet op hetgeen de toezichthouder al bekend was uit de analyseverslagen van 4 mei 2010 en 18 augustus 2010 en uit de onder 1.2 geciteerde verklaringen van [naam 2] en [naam 3] van 24 juni 2010, moet in een situatie als de onderhavige, die mede wordt gekenmerkt door de verwevenheid van het bepaalde in de artikelen 7 en 8 van de Msw en de daarin vervatte constructie van het beboetbare feit enerzijds, en de verantwoordingsplicht als vervat in artikel 14 van de Msw anderzijds, worden aangenomen dat de toezichthouder op 30 september 2010, mede gelet op de omstandigheid dat een herstelsanctie toen uitgesloten moest worden geacht, het terrein van het houden van toezicht verliet en overging tot het afnemen van een verhoor met het oog op de oplegging van een bestuurlijke boete wegens overtreding van het bepaalde in artikel 7, in samenhang met artikel 8, of artikel 14 van de Msw. Alvorens aan appellant op 30 september 2010 de vraag werd gesteld of de vorengenoemde personen ook daadwerkelijk dierlijke mest van of via hem hadden ontvangen en waar de mest uit de diverse containerbakken dan was gebleven, had hem met het oog op het in artikel 6 van het EVRM en in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie besloten liggende vereiste van een “fair hearing” en de daaruit voortvloeiende bescherming tegen gedwongen “self-incrimination” dan ook de cautie moeten zijn gegeven. Het College is op grond van het vorenoverwogene, anders dan de rechtbank, van oordeel dat bij het verhoor van appellant op 30 september 2010 sprake is geweest van een schending van het bepaalde in artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb. Het College zal daarom de door appellant op 30 september 2010 afgelegde verklaringen, zoals opgenomen in het afdoeningsrapport, buiten beschouwing laten bij de beoordeling of appellant de hem verweten overtreding heeft begaan. Naar uit het navolgende zal blijken, kan door het buiten beschouwing laten van de verklaringen die appellant op 30 september 2010 heeft afgelegd in ieder geval de omvang van de overtreding niet bewezen worden geacht. Het door appellant op dit punt tegen de aangevallen uitspraak ontwikkelde betoog slaagt.
        
      
      
        7.2.3
        
          Het door appellant aangevoerde, daarop voortbouwende, betoog kortweg inhoudende, dat de overige tot de gedingstukken behorende bewijsmiddelen niet, althans onvoldoende, toereikend zijn om de conclusie te dragen dat hij de hem verweten overtreding heeft begaan, slaagt slechts ten dele. Het College overweegt daartoe het volgende. Appellant heeft bij verschillende gelegenheden, nadat hem de cautie was gegeven, verklaringen afgelegd waaruit bleek dat hij mest heeft uitgereden over tot zijn landbouwbedrijf behorende terreinen. De tussen partijen op dat punt gevoerde discussie ging ook niet zozeer over de vraag of appellant wel of niet mest op zijn terreinen had uitgereden, maar over de vraag of de terreinen aan de 
          
            [adres 3] , het [terrein] en [adres 2] (achter de sporthal) daarbij ook in aanmerking zouden moeten worden genomen. Als vaststaand kan daarom worden aangenomen dat appellant op de terreinen waarover het in dit geschil thans nog gaat, te weten de terreinen aan [adres 2] langs de [snelweg] te [plaats 2] , aan de [adres 4] te [plaats 4] en aan de [adres 5] te [plaats 4] , mest heeft uitgereden. Vervolgens is de vraag aan de orde of de staatssecretaris bij de beoordeling of er sprake was van overschrijding van de verschillende gebruiksnormen terecht tot de conclusie is gekomen dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 8.519 kg stikstof, de stikstofgebruiksnorm met 3.438 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 5.582 kg fosfaat is overschreden. Bij de beantwoording van die vraag is in de eerste plaats van belang of de aanvoer van mest, waarvan dan vervolgens, bij gebrek aan, kortweg, in een andere richting wijzende gegevens, moet worden aangenomen dat die mest door appellant over laatstbedoelde drie terreinen is uitgereden, steun vindt in de gegevens waarover de staatssecretaris bij de boeteoplegging beschikte en die door hem in aanmerking mochten worden genomen. Uit hetgeen blijkt uit de – niet van het bewijs uitgesloten – stukken en uit hetgeen appellant zelf heeft verklaard nadat hem de cautie was gegeven, volgt dat aan appellant in 2009 acht vrachten mest zijn geleverd. Ook de twee vrachten die aanvankelijk, beweerdelijk, in 2009 aan [naam 14] , een zuster van appellant, zouden zijn geleverd zijn, naar appellant zelf heeft verklaard, in werkelijkheid aan appellant zelf geleverd. Datzelfde geldt voor de tien vrachten mest die beweerdelijk, aan [naam 9] , de vader van appellant, zouden zijn geleverd, maar die, naar op grond van de verklaring van de vader van appellant moet worden aangenomen, in werkelijkheid aan appellant zijn geleverd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de verklaringen van appellant van 27 december 2010 en van 11 februari 2011 evenals de verklaringen van de overige personen die door de toezichthouder zijn verhoord niet buiten beschouwing behoeven te blijven, nu deze verklaringen de volledige inhoud bevatten van wat tijdens de verschillende gesprekken aan de orde is geweest. Die verklaringen hebben betrekking op de laatste 20 vrachten mest zoals vervat in een tot de gedingstukken behorend Excelbestand van de toezichthouder. De staatssecretaris heeft bij de beslissing op bezwaar evenwel vastgesteld dat de, van die laatste 20 vrachten deel uitmakende, vrachten mest met de VDM-nummers [… 2] en 105949302 alsnog niet zijn meegerekend bij de aanvoer van de dierlijke meststoffen. Daarvan uitgaande en vaststellende dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt, door middel van zijn mestboekhouding dan wel anderszins, dat de aangevoerde mest is afgevoerd dan wel is opgeslagen, is de staatssecretaris terecht ervan uitgegaan dat deze 18 vrachten mest op of in de bodem zijn gebracht van de tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond. Appellant heeft geen enkel gegeven aangedragen waaruit zou kunnen blijken dat de staatssecretaris daarbij van kleinere hoeveelheden stikstof en fosfaat had moeten uitgaan dan hij heeft gedaan. In zoverre faalt het door appellant ten aanzien van deze 18 vrachten mest ter bestrijding van de aangevallen uitspraak ontwikkelde betoog. Aan de boeteberekening liggen evenwel 37 aan appellant afgeleverde – en door hem vervolgens over zijn percelen uitgereden – vrachten mest ten grondslag. De resterende 17 vrachten (dat wil zeggen de eerste 17 vrachten mest zoals vervat in het vorengenoemde Excelbestand) betreffen de leveranties aan de ondernemers, waarvan appellant tijdens het verhoor op 30 september 2010 heeft verklaard dat die nooit aan die ondernemers zijn afgeleverd. Die verklaring wordt hier, zoals hiervoor is overwogen, evenwel buiten beschouwing gelaten. Dat betekent dat moet worden nagegaan of uit de resterende gedingstukken kan worden geconcludeerd dat deze leveranties niet aan die ondernemers, maar in werkelijkheid aan appellant hebben plaatsgevonden. Nadat aan appellant de cautie was gegeven heeft hij op dit punt geen verklaringen meer afgelegd. Op dat punt zijn er slechts de in het rapport van bevindingen neergelegde verklaringen van ondernemers die, op een na, ontkennen van appellant mest te hebben ontvangen, onderscheidenlijk dat appellant mest in containers had opgeslagen. Het College acht die verklaringen op zichzelf niet toereikend om aangetoond te achten dat appellant ten aanzien van de resterende 17 vrachten de overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft begaan, nu die overtreding immers ziet op het verbod om “op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen”. Met name ontbreken in het dossier bescheiden (bijvoorbeeld satellietfoto’s) waarop, naar aanleiding van GPS-meldingen, door middel van stippen de lossing van de hier aan de orde zijnde 17 vrachten op de desbetreffende percelen van appellant kan worden aangetoond. Ook overigens bevat het dossier geen stukken waarop die conclusie kan worden gebaseerd. Het hiervoor aangeduide door de toezichthouder opgestelde Excelbestand is daarvoor niet toereikend, nu dit goeddeels voortbouwt op niet tot de gedingstukken behorende gegevens. Dat betekent dat het door appellant op dit punt tegen de aangevallen uitspraak aangevoerde betoog in zoverre slaagt.
        
        
        8. Gelet op het hiervoor overwogene heeft de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris ten aanzien van de 17 hiervoor bedoelde vrachten mest (dat zijn de eerste 17 vrachten op het schema dat als bijlage 24 bij het afdoeningsrapport is gevoegd) niet bevoegd was een boete ter zake van overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw op te leggen. De opgelegde boete is derhalve in ieder geval niet juist berekend. Op basis van de door de staatssecretaris overgelegde gegevens is voor het College niet inzichtelijk of bij het buiten beschouwing laten van de hiervoor bedoelde 17 vrachten mest nog steeds sprake is van overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw. Het College ziet daarom aanleiding de staatssecretaris op te dragen dit gebrek te herstellen door een nieuwe boeteberekening te maken ten aanzien van de hiervoor aangeduide 18 vrachten mest en op basis hiervan een nieuw besluit te nemen binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
        
        9. In de einduitspraak zal het College – voor zover tegen die tijd nog van belang – een beslissing nemen over de vraag of de boete onevenredig hoog is of om andere redenen moet worden gematigd. Tevens zal het College een beslissing geven over de proceskosten en het griffierecht.
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        draagt de staatssecretaris op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen 7.2 tot en met 8 van deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek, mr. C.M. Wolters, mr. H.G. Rottier en mr. C.J. Borman in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2017.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter				de griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen