ECLI:NL:CRVB:2001:AB2541, Centrale Raad van Beroep, 12-04-2001, 99/576 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2001-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onderzoek ongewenst gedrag; wegens plichtsverzuim - o.m. seksuele intimidatie - heeft gedaagde appellant een schriftelijke
        berisping opgelegd.

99/576 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in het geding tussen:
    
    [A.], wonende te [B.], appellant,
    
    en
    
    de Korpsbeheerder van de politieregio Gelderland Midden, gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de op 24 december 1998 door de Arrondissementsrechtbank te Utrecht onder nummer 97/2368 AW gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 8 maart 2001, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. W. de Klein, werkzaam bij de Nederlandse Politie Bond. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Haverkamp, werkzaam bij de politieregio Gelderland Midden.
    
     
    II. MOTIVERING 
    
    
      Appellant was ten tijde in dit geding van belang werkzaam als brigadier/gebiedsgebonden functionaris bij de werkeenheid [X.] (unit Noord) van het politiekorps Gelderland Midden.
      In verband met berichten omtrent een ongewenste omgangscultuur tussen mannen en vrouwen bij deze werkeenheid heeft de regionaal korpschef in 1995 hiernaar een onderzoek doen instellen door het adviesbureau Bezemer en Kuiper (hierna het adviesbureau). Naar aanleiding van de resultaten van een explorerend onderzoek is besloten tot een nader onderzoek ten aanzien van vier personen, onder wie appellant. Naar aanleiding van een tussenrapportage van 6 november 1995 van het adviesbureau heeft gedaagde appellant op 6 december 1995 in overweging gegeven om aan vrijwillige overplaatsing mee te werken, hetgeen appellant heeft geweigerd. Vervolgens heeft gedaagde aan het adviesbureau opdracht gegeven het onderzoek alleen ten aanzien van het functioneren van appellant voort te zetten en niet ten aanzien van de andere drie personen, omdat deze laatsten vrijwillig aan overplaatsing hebben meegewerkt. Ten behoeve van dit vervolgonderzoek is een commissie van drie personen samengesteld, te weten een organisatieadviseur van het adviesbureau, een zelfstandig juridisch adviseur en een hoofdinspecteur van de politieregio Gelderland Midden. Het doel van dit onderzoek is als volgt geformuleerd: " het onderzoek is gericht op de waarheidsvinding met betrekking tot de wijze waarop de heer [A.] heeft gefunctioneerd, in het bijzonder zijn rol en betrokkenheid bij de ongewenste omgangsvormen binnen de werkeenheid [X.]". Hangende dit onderzoek is appellant bij besluit van 11 januari 1996 met ingang van 22 januari 1996 met toepassing van artikel 64 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) voor de duur van maximaal een jaar overgeplaatst naar de Unit Midden van de regio, in welk overplaatsingsbesluit appellant heeft berust.
      In mei 1996 heeft het adviesbureau met betrekking tot het vervolgonderzoek naar het functioneren van appellant een rapport van voormelde commissie uitgebracht van 44 pagina's, voorzien van 20 bijlagen (bij enkele waarvan op zich weer een of meer bijlagen zijn gevoegd). In dit rapport word geconcludeerd dat appellant zich op een korpsfeest heeft misdragen door de fatsoens- en zedelijkheidsnormen in ernstige mate te overschrijden, waarmee hij zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Voorts is ten aanzien van appellants gedrag ten opzichte van een vrouwelijke collega, in het bijzonder door zijn suggestieve opmerkingen over haar privéleven en zijn opzettelijke dan wel toevallige aanrakingen van haar tijdens de dienst, geconcludeerd dat hij zich heeft misdragen c.q. schuldig heeft gemaakt aan seksuele intimidatie en dat appellant in belangrijke mate verantwoordelijk is te achten voor het onbehaaglijke en onveilige gevoel waaronder die collega gebukt is gegaan, zowel tijdens de dienstuitvoering als privé.
      Ten aanzien van de contacten van appellant met een vrouw uit het dorp is geconcludeerd dat door het onderzoek niet kon worden vastgesteld of er sprake is geweest van een seksuele relatie tussen appellant en die vrouw. Hoewel beiden het bestaan van een seksuele relatie ontkennen, zijn er wel aanwijzingen die op het tegendeel wijzen. Naar het oordeel van de commissie kan appellant door het onderhouden van de (geregelde) contacten met deze vrouw, die in verband met verschillende problemen een bekende is van de politie [X.] en van wie algemeen bekend is dat zij onder psychiatrische behandeling heeft gestaan en (soms) labiel is, worden verweten dat hij ten opzichte van haar niet die afstand in acht heeft genomen, die voor een goede vervulling van zijn functie vereist en noodzakelijk is. In zoverre heeft hij, naar het oordeel van de commissie, ook het aanzien van de werkeenheid [X.] geschaad.
      Ten aanzien van het functioneren in het algemeen is geconcludeerd dat appellant in het algemeen bij zijn collega's als een goed politieman en een goede collega bekend staat. Een opvallende eigenschap van hem is volgens een aantal collega's dat hij nogal gesloten is en slechts zelden op de voorgrond treedt. Anderzijds komt naar voren dat appellant een bijnaam heeft, hetgeen te maken heeft met verhalen die over hem de ronde doen over relaties met vrouwelijke collega's en vrouwelijke burgers.
      Ten aanzien van de houding en het gedrag ten opzichte van vrouwelijke collega's en vrouwelijke burgers heeft de commissie vastgesteld dat appellant ten opzichte van drie met name genoemde vrouwelijke collega's initiatieven heeft ontplooid, die uiteindelijk hebben geleid tot intieme/seksuele relaties en dat hij ten opzichte van boven bedoelde vrouw uit het dorp naar het oordeel van de commissie niet die afstand heeft bewaard die voor een goede vervulling van zijn functie vereist en noodzakelijk is. 
      Tenslotte beveelt de commissie aan appellant op basis van de bevindingen bij dit nader onderzoek wegens plichtsverzuim disciplinair te straffen, hem voorts definitief over te plaatsen naar de werkeenheid Ede en hem bovendien een verbod op te leggen tot contact met bedoelde vrouw uit het dorp en de vrouwelijke collega ten aanzien van wie appellant zich schuldig zou hebben gemaakt aan seksuele intimidatie.  
    
    
    Nadat appellant bij brief van 31 mei 1996 in kennis was gesteld van een voornemen daartoe en hij daaromtrent was gehoord, is hem bij besluit van 22 juli 1996 namens gedaagde de straf van schriftelijke berisping opgelegd en is hem opgedragen zich te onthouden van het onderhouden van contacten met bedoelde twee vrouwen, voorzover die contacten verband houden met of voortvloeien uit zijn hoedanigheid van medewerker van de politieregio. Uit dit besluit blijkt tevens dat appellant alsnog in een vrijwillige overplaatsing naar de Unit Midden heeft toegestemd. Hierbij is overwogen dat hetgeen appellant wordt verweten, gezien de bevindingen van de onderzoekscommissie en de bij het rapport gevoegde verklaringen, in voldoende mate aannemelijk is gemaakt, zodat de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekscommissie onverminderd worden onderschreven. Dat het onderzoek en in het bijzonder het onderzoeksverslag persoonlijke gevolgen voor appellant en zijn partner hebben gehad is volgens dit besluit het logische gevolg van de aard en de omvang van het onderzoek en van hetgeen in het kader van het onderzoek is gebleken. Hierbij is erop gewezen dat niet ter discussie staat dat een onderzoek (zoals ingesteld) op grond van hetgeen met betrekking tot de omgangscultuur binnen de werkeenheid [X.] was gebleken, dringend gewenst was.
    
    Na namens appellant tegen de in dit besluit vervatte strafoplegging wegens plichtsverzuim gemaakt bezwaar is de berisping gehandhaafd bij besluit van gedaagde van 2 juni 1997.
    
    De rechtbank heeft het namens appellant tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Appellant kan zich met die uitspraak niet verenigen. Hij heeft ontkend dat hij zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Hij betwist de conclusies uit het onderzoeksrapport en hekelt de wijze waarop het adviesbureau het onderzoek heeft verricht en daarbij onnodig en ernstig inbreuk heeft gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer. Appellant heeft betoogd dat ten onrechte niet (voldoende) concreet is gesteld aan welk plichtsverzuim hij zich heeft schuldig gemaakt.
    
    Naar aanleiding van dit een en ander overweegt de Raad als volgt.
    
    
      Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen, moet de bestuursrechter in ambtenarenzaken die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, vaststellen of de betrokken ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan het plichtsverzuim ter zake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat er sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten ontlenen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit.
      Ten aanzien van het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende als plichtsverzuim aangemerkte gedrag wordt het volgende overwogen.
      De Raad kan gedaagde volgen in het standpunt dat een ongewenste omgangscultuur tussen mannen en vrouwen in een werkeenheid een onderzoek daarnaar noodzakelijk kan maken. Dit onderzoek en een eventueel vervolgonderzoek naar de rol van personen in die omgangscultuur dient dan wel op een zorgvuldige en deugdelijke wijze plaats te vinden. De wijze waarop in het onderhavige geval na het verkennend onderzoek met betrekking tot deze algemene ongewenste omgangscultuur een nader onderzoek is ingesteld naar uitsluitend de rol van appellant, waarbij niet is geschroomd om een groot aantal personen tot in detail te horen over zijn privé-relaties, teruggaand tot in 1986, voldoet naar het oordeel van de Raad niet aan de aan die zorgvuldigheid en deugdelijkheid te stellen eisen. De Raad ziet niet dat voor een dergelijke ingrijpende inbreuk op het privé-leven van appellant, gezien de grondslag van het ingestelde onderzoek en hetgeen hierbij omtrent appellant in het kader van ongewenste omgangsvormen tussen collega's was gebleken, een deugdelijke aanleiding bestond en kan voorts niet inzien dat de onderzoekers tot het instellen van dergelijk onderzoek zodanig bijzonder gekwalificeerd waren dat gedaagde zich zonder meer achter de conclusies van dat rapport kon scharen. Alvorens de commissie tot uitgebreide conclusies komt met betrekking tot door appellant in haar ogen gepleegd plichtsverzuim, geeft zij in haar rapport, dat klaarblijkelijk meer gericht was op voor appellant belastende dan ontlastende verklaringen, een resumé, waarin de volgende passage staat: "De commissie concludeert op basis van het ingestelde onderzoek dat de hier aan de orde gestelde contacten ten tijde van de relatie door de betrokken vrouwen als gewenst zi(j)n ervaren. Niettemin stelt de commissie vast, dat [A.] door zijn correcte uiterlijk, zijn rustige en beheerste optreden, zijn vermogen geduldig te luisteren, zijn betrokkenheid en zijn bereidheid hulp te bieden daar waar hem dat mogelijk was, in een aantal gevallen gebruik, mogelijk zelfs misbruik heeft gemaakt van - reeds bestaande of gecreëerde - situaties. Daarbij was het hem mogelijk een sfeer te scheppen, die (in die gevallen telkens) heeft geleid tot verdergaande dan puur vriendschappelijke contacten met vrouwen, die veelal relationele problemen hadden en in verband daarmee, labiel gedrag vertoonden.".
      De Raad kan deze wijze van onderzoek(srapportage) niet bestempelen als een zorgvuldig (waarheids)onderzoek naar plichtsverzuim. Nu het bestreden besluit geheel berust op de conclusies en de bevindingen van de onderzoekscommissie, zoals neergelegd in genoemd rapport van mei 1996, is dit besluit naar het oordeel van de Raad niet op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen.
    
    
    
      Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen ( CRvB 14 maart 1991,TAR 1991, 104, en  CRvB 4 juni 1991, TAR 1991, 160) moet het een ambtenaar die wordt geconfronteerd met een voornemen tot strafoplegging duidelijk zijn ter zake van welk handelen of nalaten hij zich dient te verantwoorden. Het belang van een beschrijving van hetgeen waarvoor de ambtenaar in de gelegenheid wordt gesteld zich te verantwoorden is gelegen in de omstandigheid dat verklaringen van betrokkene bij een "onbepaalde" verantwoording gebruikt zouden kunnen worden ter (nadere) vaststelling van hetgeen als plichtsverzuim wordt aangemerkt, zodat de verantwoording het karakter van waarborg van zorgvuldige bejegening van betrokkene verliest. Van een degelijke situatie is geen sprake geweest. In de voornemenbrief is namens gedaagde medegedeeld dat hij "de afzonderlijke conclusies van de onderzoekscommissie zoals opgenomen in de pagina's 41 tot en met 43 van het onderzoeksrapport" onderschrijft. Deze pagina's bevatten enkele appellant concreet verweten gedragingen, waartegen hij zich heeft kunnen verweren.
      Voor het overige bevatten die pagina's niet zodanige gegevens dat appellant tot verklaringen is gekomen die gebruikt zijn of hadden kunnen worden ter (nadere) vaststelling van hetgeen als plichtsverzuim wordt aangemerkt.
      Appellant kan worden toegegeven dat de algemene verwijzing naar genoemde pagina's uit het onderzoeksrapport bedenkingen oproept en er bijvoorbeeld toe heeft geleid dat de rechtbank bij haar weergave van de relevante feiten kwesties heeft vermeld die appellant niet als plichtsverzuim verweten zijn. De Raad acht dit echter onvoldoende om het strafbesluit reeds om die reden rechtens onhoudbaar te achten.
    
    
    Dat acht hij wel het geval op grond van het volgende.
    
    
      Ten aanzien van het gestelde plichtsverzuim, toegespitst op bovengenoemde aan appellant verweten gedragingen, overweegt de Raad namelijk het volgende.
      De Raad acht op grond van de voorhanden zijnde gegevens de conclusie dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan seksuele intimidatie ten opzichte van genoemde collega onvoldoende onderbouwd. Tegenover de (vrij vage) stellingen van de betrokken collega met betrekking tot de wijze waarop zij de omgang met appellant heeft ervaren en de melding van een incident waarbij zij, staande voor het dienstrooster, door appellant zou zijn aangeraakt, omtrent welk voorval zij nooit een klacht heeft ingediend, staat de pertinente ontkenning van appellant en de vaststelling - ook in het rapport van de onderzoekscommissie - dat er geen enkele aanwijzing bestaat dat  appellant zich in de collegiale sfeer ten opzichte van andere collega's in dit kader ooit grensoverschrijdend zou hebben gedragen. Integendeel: appellant wordt gekenschetst als iemand die nooit over zijn privé-leven praatte op het werk en niet deelnam aan het vertellen van moppen of het maken van seksueel getinte opmerkingen. Geen enkele andere collega heeft soortgelijke ervaringen en voorts heeft niemand bevestigd dat appellant zich aan dergelijk gedrag ten opzichte van de betrokken collega schuldig heeft gemaakt. Wel heeft de betrokken collega blijkens een verklaring van de groepschef bij het onderzoeksrapport een aantal jaren voor het onderzoek een keer bij die chef geklaagd over de manier waarop appellant haar benaderde, waarbij zij nooit verteld heeft dat appellant haar onnodig zou hebben aangeraakt. Wel heeft zij aan een andere collega melding gemaakt van het incident bij het dienstrooster. De Raad acht dit, mede in verband met de overige voorhanden zijnde gegevens, onvoldoende grondslag voor de conclusie dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan seksuele intimidatie.
    
    
    
      Het appellant verweten gedrag jegens een vrouw op het korpsfeest in 1993 wordt door appellant ontkend. Ook de betrokken vrouw ontkent dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan dat gedrag. Er zijn enkele verklaringen van getuigen die het verweten gedrag bevestigen. De aanwezige getuigenverklaringen zijn echter niet eenduidig en voorts ontbreekt een verklaring van de echtgenoot van die vrouw, die zich ten tijde van het verweten gedrag in de nabijheid van zijn vrouw en appellant bevond.
      De Raad kan en zal de juistheid van een en ander echter in het midden laten omdat zijns inziens ten tijde van het strafbesluit - in juni 1996 - van de verweten gedraging in 1993 in elk geval niet meer gezegd kon worden dat sprake was van een strafwaardig plichtsverzuim, waarbij de Raad laat meewegen dat appellant tijdens of na het feest in het geheel niet aangesproken is op zijn gedrag, hetgeen toch zeker voor de hand had gelegen indien sprake was geweest van een ernstige overschrijding van de fatsoens- en zedelijkheidsnormen.
    
    
    Met betrekking tot het aan appellant verweten gedrag ten aanzien van de vrouw uit het dorp kan de Raad gedaagde in zoverre volgen dat het wellicht verstandiger was geweest als appellant met betrekking tot zijn contacten met deze vrouw, die volgens appellant uitsluitend gericht waren op het oplossen van problematische situaties en dus tot zijn taak behoorden, meer overleg had gepleegd met de korpsleiding. Anderzijds had het ook op de weg van de korpsleiding gelegen om appellant ook in dit kader aan te spreken op zijn wijze van functioneren, indien men van mening was dat een andere aanpak geboden was. Dat deze contacten van seksuele aard waren of dat appellant de grenzen van een behoorlijke functie-uitoefening anderszins heeft overschreden, is door deze vrouw en appellant stellig ontkend.  
    
    Naar het oordeel van de Raad is het strafbesluit rechtens onhoudbaar omdat het onzorgvuldig is voorbereid en genomen en niet berust op een deugdelijke (feitelijke) grondslag.
    
    Gezien al het vorenstaande komen het bestreden besluit en de aangevallen uitspraak, waarbij dat besluit in stand is gelaten, voor vernietiging in aanmerking. De Raad ziet in het voorgaande eveneens aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het primaire besluit te vernietigen.
    
    
      Tenslotte acht de Raad termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep, begroot op respectievelijk f 1.420,- en 
      f 1.420,- aan kosten van juridische bijstand.
    
    
    Derhalve wordt beslist als volgt.
    
     
    III.  BESISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep, 
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep tegen het besluit van 2 juni 1997 alsnog gegrond;
      Vernietigt het bestreden besluit van 2 juni 1997 en het primaire besluit  van 22 juli 1996;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag groot f  2.840,-, te betalen door de politieregio Gelderland Midden;
      Bepaalt dat de politieregio Gelderland Midden aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal f 525,- vergoedt.
    
     
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. G.J.H. Doornewaard als leden, in tegenwoordigheid van D. Boers als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2001.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) D. Boers.
    
    
      HD
      03.04
      Q