ECLI:NL:CBB:2016:61, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-03-2016, 15/510 15/511
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontheffing van artikel 2, eerste lid, onder a, van de Winkeltijdenwet. Verbindendheid verordening. Belangenafweging. Schaarse ontheffing mag in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 15/510 en 15/511
      12500
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2016 in de zaken tussen
    
    
      [naam 1] B.V., te Waddinxveen, appellante in zaak 15/510 (Jumbo), 
    (gemachtigde: mr. M.R. Plug), en
    
    Banketbakkerij [naam 2] ( [naam 2] ), 
    
      
        
          [naam 3] t.h.o.d.n. Spar (Spar), 
      
      
        
          [naam 4] V.O.F. ( [naam 4] ), 
      
      
        Vof [naam 5] t.h.o.d.n. Plus Zuidplas (Plus), alle te Waddinxveen, appellanten in zaak 15/511 (gezamenlijk ook wel: winkeliers), 
      (gemachtigde: F. van der Tempel jr.), 
    
    
    
      en
    
    
    burgemeester en wethouders van Waddinxveen, verweerders 
    (gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 november 2014 (het primaire besluit) hebben verweerders geweigerd aan Jumbo een ontheffing van artikel 2, eerste lid, onder a, van de Winkeltijdenwet, te verlenen ten behoeve van de openstelling van haar supermarkt op zondagen tussen 16.00 en 19.00 uur.
      
        Bij besluit van 1 juni 2015 (het bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van Jumbo gegrond verklaard en aan haar voor bepaalde tijd een ontheffing van het verbod op openstelling op zon- en feestdagen verleend. 
    
    
    
      Jumbo en de winkeliers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De winkeliers hebben verzocht om versnelde behandeling van hun beroep met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College heeft dit verzoek ingewilligd.
    
    
    
      Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Jumbo en de winkeliers hebben op elkaars beroepschrift gereageerd. 
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 november 2015 (het wijzigingsbesluit) hebben verweerders de aan Jumbo verleende ontheffing verlengd tot en met 31 maart 2016. 
    
    
    
      De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerders zijn tevens verschenen mr. J.C.H. van Dijk en M. Harteveld.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      1.2
      Jumbo exploiteert als franchisenemer sinds 22 november 2014 een Jumbo-supermarkt in het winkelcentrum Gouweplein in het centrum van Waddinxveen. 
      
    
    
      1.3
      Bij brief van 6 september 2014 heeft Jumbo verzocht om een vergunning voor een avondwinkel. 
      
    
    
      1.4
      Verweerders hebben het verzoek van Jumbo aanvankelijk opgevat als een verzoek om ontheffing op grond van de Winkeltijdenwet ten behoeve van een verruiming van de openingstijden van haar supermarkt, in die zin dat gevraagd wordt de supermarkt ook geopend te mogen hebben op zondagen van 16.00 uur tot 19.00 uur. 
      
    
    
      1.5
      Bij het primaire besluit hebben verweerders geweigerd aan Jumbo de gevraagde ontheffing te verlenen. Verweerders hebben daaraan ten grondslag gelegd dat de woon-en leefsituatie in de omgeving van de winkel bij toekenning van de ontheffing op een ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed. Voorts hebben verweerders erop gewezen dat zij geen ontheffing zullen verlenen in afwachting van een nader onderzoek naar de behoefte aan zondagsopenstelling in Waddinxveen, dat in 2016 plaats zou vinden. 
      
    
    
      1.6
      Jumbo heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      1.7
      De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 26 januari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:14) het primaire besluit geschorst tot zes weken na de beslissing op het bezwaarschrift van Jumbo en bepaald dat Jumbo gedurende de schorsing van het primaire besluit haar winkel op zondagen van 16.00 tot 19.00 uur mag openstellen als ware zij in het bezit van de door haar gevraagde ontheffing op grond van artikel 6 van de Verordening winkeltijden Waddinxveen 2007 (Verordening 2007).
    
    
      1.8
      Op 3 februari 2015 is Jumbo naar aanleiding van haar bezwaarschrift gehoord door de commissie bezwaarschriften (commissie). [naam 2] en Spar zijn bij die gelegenheid als derde belanghebbenden gehoord. Bij advies van 1 mei 2015 heeft deze commissie verweerders – kort gezegd – geadviseerd de gevraagde ontheffing te verlenen.  
      
        
      
    
    
      2.1
      Bij het bestreden besluit hebben verweerders het bezwaar van Jumbo gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aan Jumbo op grond van artikel 6, eerste lid, van de Verordening 2007 ten minste tot en met 31 december 2015 een ontheffing verleend van het verbod krachtens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Winkeltijdenwet. Ten aanzien van de duur van de verleende ontheffing hebben verweerders uiteengezet dat nog een verdelingsprocedure dient te worden vastgesteld en dat dit wellicht nog mogelijk is voor het einde van het huidige kalenderjaar. Aan de ontheffing hebben verweerders de voorschriften verbonden als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Verordening 2007, inhoudende dat de winkel gesloten dient te zijn tussen 00:00 uur en 16:00 uur en dat in de winkel uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren mogen worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. 
      
    
    
      2.2
      Bij het wijzigingsbesluit hebben verweerders Jumbo meegedeeld dat het niet mogelijk is om voor het einde van 2015 beleidsregels vast te stellen voor een toewijzingsprocedure en dit aanleiding geeft om de aan Jumbo verleende ontheffing te verlengen tot en met 31 maart 2016. 
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Winkeltijdenwet, zoals deze luidt per 1 juli 2013, is het verboden om op zondag, op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur voor een winkel voor het publiek geopend te hebben. Op grond van artikel 3, tweede lid, kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek, ontheffing van de in artikel 2 bedoelde verboden te verlenen. Op grond van artikel 3, derde lid, kunnen de vrijstellingen en ontheffingen onder beperkingen worden verleend en aan de vrijstellingen en ontheffingen voorschriften worden verbonden. 
      
    
    
      3.2
      
        De gemeenteraad van Waddinxveen heeft de Verordening 2007 op 10 oktober 2007 vastgesteld op grond van de Winkeltijdenwet zoals die op dat moment luidde. Verordening 2007 is in werking getreden op 1 november 2007 en is, voor zover hier van belang, sindsdien  niet gewijzigd. Artikel 6 van de Verordening 2007 bevat de bepalingen omtrent de openstelling van avondwinkels op zon- en feestdagen. Op grond van artikel 6, eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b van de wet vervatte verboden ten behoeve van winkels, die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde zon- en feestdagen tussen 00.00 en 16.00. Op grond van artikel 6, tweede lid, kunnen burgemeester en wethouders voor ten hoogste één winkel ontheffing verlenen. Op grond van artikel 6, derde lid, worden aan de ontheffing de volgende voorschriften verbonden: a. de winkel dient gesloten te zijn tussen 00.00 en 16.00 uur, en b. er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet en drinkwaren te worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. Op grond van artikel 6, vierde lid, kan de ontheffing worden geweigerd indien de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel.
        4.	Het College is van oordeel dat het wijzigingsbesluit een besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en dat de beroepen van Jumbo en de winkeliers van rechtswege zijn gericht tegen dit besluit.
        
          Het beroep van de winkeliers (15/511) 
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College dient allereerst ambtshalve te beoordelen of de winkeliers als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij het bestreden besluit en aldus in hun beroep kunnen worden ontvangen. Uit artikel 8:1 van de Awb volgt dat alleen een belanghebbende beroep kan instellen tegen een besluit. Om als belanghebbende in de zin van artikel 8:1, in samenhang bezien met artikel 1:2 van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient men een voldoende objectief en actueel, eigen persoonlijk belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. 
      
    
    
      5.2
      Volgens vaste jurisprudentie is een ondernemer of een onderneming als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij een besluit als hier in geding aan te merken, als hij in een concurrerende positie op dezelfde markt opereert of wil gaan opereren als de ondernemer aan wie het besluit gericht is. Van belang is of de betrokken ondernemers op hetzelfde marktsegment werkzaam zijn en in hetzelfde verzorgingsgebied, dan wel of de betrokken ondernemer hiertoe concrete plannen heeft (zie de uitspraken van het College van 5 november 2015, ECLI:NL:CBB:2015:369 en 31 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2013:CA1615). 
      
    
    
      5.3
      Het College stelt vast dat de winkeliers ieder voor zich een onderneming in de gemeente Waddinxveen exploiteren. Spar en Plus exploiteren een supermarkt en [naam 2] exploiteert een bakkerij. Zij opereren aldus in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als Jumbo en kunnen gelet hierop worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit. [naam 4] exploiteert een schoenen- en lederwarenwinkel en opereert dus in een ander marktsegment dan Jumbo, zodat zij niet op grond van haar concurrentiepositie als  belanghebbende kan worden aangemerkt. 
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College moet [naam 4] evenwel ook als belanghebbende worden aangemerkt, omdat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. In dit verband is van belang dat [naam 4] evenals Jumbo is gevestigd op het Gouweplein te Waddinxveen en zij onweersproken heeft aangevoerd dat de zondagopenstelling van Jumbo een omzetdaling met zich brengt doordat [naam 4] voor haar omzet voor een belangrijk deel afhankelijk is van aankopen die consumenten op zaterdag doen, nadat zij Jumbo hebben bezocht (impulsaankopen). 
      
    
    
      5.5
      Het beroep van de winkeliers is dus ontvankelijk. 
      
      
        6.	Nu de winkeliers ontvankelijk zijn in hun beroep, zal het College overgaan tot inhoudelijke bespreking van het beroep. 
      
      
    
    
      7.1
      De winkeliers betogen ten eerste dat verweerders de grondslag van de aanvraag hebben verlaten door aan Jumbo een andere ontheffing te verlenen dan is aangevraagd. Jumbo heeft immers in haar aanvraag enkel verzocht om avondopenstelling op de zondagen en niet op de feestdagen.  
      
    
    
      7.2
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Jumbo heeft bij brief van 6 september 2014 verzocht om een vergunning voor een avondwinkel. Verweerders hebben na indiening van deze aanvraag overleg gehad met Jumbo omdat de aanvraag volgens verweerders voor meerdere uitleg vatbaar is. Jumbo heeft vervolgens verduidelijkt dat zij een avondopenstelling op zon- en feestdagen wenst. Verweerders hebben aldus beslist. Van het verlaten van de grondslag van de aanvraag is dan ook geen sprake.  
      
    
    
      8.1
      De winkeliers betogen voorts dat artikel 6 van de Verordening 2007 in strijd is met de Winkeltijdenwet en onverbindend moet worden geacht. Zij voeren hiertoe, onder verwijzing naar parlementaire geschiedenis, aan dat de avondwinkelbepalingen uit de thans geldende Winkeltijdenwet zijn geschrapt.
      
    
    
      8.2
      Het College overweegt ten aanzien van deze beroepsgrond als volgt. De rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift kan in het kader van een beroep bij wege van exceptieve toetsing worden beoordeeld. Volgens vaste jurisprudentie van het College (onder meer de uitspraak van 8 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:177) kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere - algemeen verbindende - regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. 
      
    
    
      8.3
      Het College stelt vast dat in artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet zoals die luidde ten tijde van de vaststelling van de Verordening 2007, de mogelijkheid werd gecreëerd burgemeester en wethouders de bevoegdheid te verlenen een ontheffing te verlenen van het verbod tot openstelling op zon- en feestdagen voor zover het een winkel betreft die op zon- en feestdagen tussen 0.00 uur en 16.00 uur gesloten is en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht. De gemeenteraad van Waddinxveen heeft op grond van deze bepaling bij Verordening 2007 aan verweerster die bevoegdheid verleend (artikel 6, eerste lid, van Verordening 2007). De omstandigheid dat deze bepaling met de wijziging van de Winkeltijdenwet per 1 juli 2013 (Stb. 2013, 217) is komen te vervallen, betekent niet dat artikel 6 van de Verordening 2007 eveneens is vervallen of gewijzigd had moeten worden. In dit verband acht het College van belang dat artikel 3, tweede lid, van de thans geldende Winkeltijdenwet eveneens voorziet in de mogelijkheid voor de gemeenteraad om bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid te verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek, ontheffing van de in artikel 2 bedoelde verboden te verlenen. Het College ziet in hetgeen de winkeliers hebben aangevoerd dan ook geen aanleiding om artikel 6 van de Verordening in strijd zou te achten met de Winkeltijdenwet, zodat daarin geen grond bestaat voor het oordeel dat deze bepaling de exceptieve toets in zoverre niet kan doorstaan. 
      
    
    
      8.4
      Deze beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      9.1
      De winkeliers betogen voorts dat verweerders niet hebben getoetst of Jumbo voldoet aan de ontheffingsvoorwaarden. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet, zoals die gold tot 1 juli 2013, en waarop artikel 6, eerste lid, van de Verordening 2007 is gebaseerd, kan aan een winkel alleen een ontheffing worden verleend indien deze ten tijde van de aanvraag op koopzondagen voor 16:00 uur gesloten was, uitsluitend of hoofdzakelijk eten en drinken wordt verkocht en geen sterke drank wordt verkocht. Jumbo heeft bij haar aanvraag geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat zij aan deze voorwaarden voldoet. De aanvraag van Jumbo voldeed gelet hierop niet aan artikel 4:2 van de Awb. Gelet hierop mocht Jumbo niet in aanmerking komen voor een ontheffing voor openstelling op zondag, aldus de winkeliers. 
      
      
    
    
      9.2
      Verweerders stellen, onder verwijzing naar voornoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 januari 2015, dat uit artikel 6 van de Verordening 2007 niet kan worden afgeleid dat een ontheffing als onderhavige alleen zou kunnen worden verleend aan winkels die op werkdagen buiten de reguliere openingstijden open zijn. Hieruit volgt dat verweerders bij de interpretatie van “avondwinkel” geen beoordelingsruimte toekomt, hoewel het begrip “avondwinkel” in de Verordening 2007 is gebaseerd op een inmiddels vervallen wettekst. Verweerders hebben bij het bestreden besluit Jumbo aangemerkt als een winkel waarin de omzet hoofdzakelijk afkomstig is van het foodassortiment, waarbij verweerders ervan zijn uitgegaan dat Jumbo heeft aangegeven aan de verplichtingen van de Winkeltijdenwet te voldoen en dat bij Jumbo, zoals gebruikelijk bij een supermarkt, voor het overgrote deel met name eet- en drinkwaren te verkrijgen zijn. Het hoofdzakelijkheidsvereiste is bovendien als voorschrift in de ontheffing opgenomen. Voorts merken verweerders op dat Jumbo de sterke drank in een aparte ruimte verkoopt. Deze ruimte zal op grond van het aan de ontheffing verbonden voorschrift op de zondagen moeten worden gesloten. 
      
    
    
      9.3
      Het College overweegt als volgt. Voor zover de winkeliers betogen dat Jumbo geen avondwinkel is en om die reden niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van artikel 6 van de Verordening 2007, slaagt dat betoog niet. Volgens vaste jurisprudentie van het College (onder meer de uitspraak van 14 februari 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BC4612) kan uit artikel 3, vierde lid (oud), van de Winkeltijdenwet, waarop artikel 6 van de Verordening 2007 oorspronkelijk was gebaseerd, niet worden afgeleid dat een ontheffing als bedoeld in dat artikel alleen kon worden verleend ten behoeve van een winkel die op werkdagen buiten de reguliere openingstijden met een daartoe gegeven ontheffing open mag zijn, terwijl dit vereiste ook niet zelfstandig in artikel 6 van de Verordening 2007 is neergelegd. Anders dan de winkeliers ter zitting van het College hebben aangevoerd, komt aan de toelichting op die bepaling niet de betekenis toe die zij daaraan gehecht wensen te zien (vergelijk evenbedoelde uitspraak).
      
    
    
      9.4
      Het betoog van de winkeliers dat verweerders aan Jumbo geen ontheffing van het verbod op openstelling op zondagen had mogen verlenen, omdat niet is gebleken dat Jumbo hoofdzakelijk eet- en drinkwaren verkoopt en maandag tot en met zaterdag sterke drank verkoopt, slaagt evenmin. Daargelaten dat dit vereiste is opgenomen als een aan de ontheffing verbonden voorschrift en geen weigeringsgrond betreft als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Verordening 2007, moet worden geoordeeld dat in hetgeen de winkeliers hebben aangevoerd onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat verweerders in de gegeven omstandigheden niet ervan mochten uitgaan dat bij Jumbo, zoals gebruikelijk bij een supermarkt, voor het overgrote deel met name eet- en drinkwaren te verkrijgen zijn en aldus voldoet aan het vereiste dat zij hoofdzakelijk eet- en drinkwaren verkoopt. Hierbij heeft het College in aanmerking genomen dat Jumbo ook heeft gesteld aan dit hoofdzakelijkheidsvereiste te voldoen, terwijl de winkeliers slechts in zeer globale termen hebben gesteld dat Jumbo hieraan niet voldoet. Deze zaak kan niet op één lijn worden gesteld met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 29 november 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AF2207), reeds omdat het bestuursorgaan in die zaak op basis van de in die zaak gegeven omstandigheden niet aannemelijk heeft geacht dat aan het vereiste was voldaan. Anders dan de winkeliers lijken te betogen, kan uit de uitspraak van het College van 5 november 2015 (hiervoor aangehaald) niet worden afgeleid dat, nu Jumbo op alle dagen behalve op zon- en feestdagen alcohol verkoopt, Jumbo niet zou voldoen aan het vereiste dat zij hoofdzakelijk eet- en drinkwaren verkoopt. In de zaak die tot die uitspraak heeft geleid ging het om een onderneming die uitsluitend op zondag voldeed aan het vereiste criterium dat uitsluitend voor directe consumptie geschikte eetwaren werden verkocht. In die uitspraak heeft het College ten aanzien van een vrijstelling van het in artikel 2 van de Winkeltijdenwet opgenomen verbod op zondagsopenstelling vervolgens overwogen dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van de verkoop van uitsluitend voor directe consumptie geschikte eetwaren, niet de verkoop op zon- en feestdagen bepalend is, maar de situatie gedurende alle dagen van openstelling. Het in onderhavige zaak aangehaalde criterium inzake de verkoop van sterke drank strekt er daarentegen niet toe een winkel waarin op andere dagen dan de zondag ook sterke drank wordt verkocht per definitie uit te zonderen van de mogelijkheid om een zondagsopenstelling te verkrijgen. Verweerders hebben in laatstgenoemd criterium aanleiding gezien om de eis te stellen dat Jumbo de ruimte waarin zij sterke drank verkoopt op grond van het aan de ontheffing verbonden voorschrift op zon- en feestdagen moet sluiten. Tot het stellen van dit voorschrift waren verweerders bevoegd en niet gebleken is dat Jumbo niet aan dit voorschrift voldoet.   
    
    
      9.5
      De beroepsgrond faalt.
    
    
      10.1
      De winkeliers hebben voorts aangevoerd dat artikel 6, eerste lid, van de Verordening 2007 een ‘kan-bepaling’ is en dat verweerders dus een ontheffing kunnen verlenen en daartoe niet verplicht zijn. Verweerders hebben nagelaten in kaart te brengen welke belangen rechtstreeks betroken zijn bij het bestreden besluit. Op grond van artikel 3:2 van de Awb moet een bestuursorgaan bij de boorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen verzamelen. Deze verplichte belangeninventarisatie is niet uitgevoerd. Het tijdens de hoorzitting aangekondigde onderzoek naar de gevolgen van de openstelling voor de woon- en leefsituatie is niet uitgevoerd. De gevolgen van de openstelling van Jumbo voor vers-speciaalzaken, andere supermarkten en winkels in niet dagelijkse goederen zijn niet in kaart gebracht.  
      
    
    
      10.2
      De winkeliers hebben voorts aangevoerd dat verweerders in strijd met artikel 3:4 van de Awb hebben gehandeld door niet voorafgaand aan het bestreden besluit de rechtstreeks bij dat besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 augustus 1998 (JB 1998/219) betogen de winkeliers dat artikel 3:4 van de Awb, gelezen in samenhang met de wet waarop het besluit is gebaseerd, met zich brengt dat de belangen van derden in de weg kunnen staan aan het verlenen van een ontheffing. De Winkeltijdenwet beoogt onder andere de belangen van kleine ondernemers te beschermen. De winkeliers wijzen in dit verband op de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 6 maart 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:59), waarin passages uit de memorie van toelichting van de Winkeltijdenwet (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 412, nr. 3) worden weergegeven. Daaruit blijkt dat verweerders niet zonder het belang van Jumbo tegen de belangen van andere winkels en andere derden die nadeel ondervinden van de zondagsopenstelling af te wegen, het bestreden besluit mochten nemen. De winkeliers stellen voorts dat verweerders geen onderzoek hebben gedaan naar de gevolgen van de openstelling van Jumbo voor de woon- en leefsituatie. 
      
    
    
      10.3
      
        Over deze beroepsgronden overweegt het College als volgt. Zoals hiervoor reeds overwogen, heeft de gemeenteraad van Waddinxveen aan verweerders de bevoegdheid verleend om ontheffing van de in artikel 2 van de Winkeltijdenwet bedoelde verboden te verlenen (artikel 6, eerste lid, van Verordening 2007). Hieraan is inherent dat andere winkeliers in hetzelfde verzorgingsgebied te maken kunnen krijgen met een omzetdaling. De winkeliers hebben slechts in zeer globale termen gesteld dat de verleende ontheffing kan leiden tot – kort gezegd – een omzetdaling, maar zij hebben geen begin van bewijs geleverd, bijvoorbeeld aan de hand van cijfermatige gegevens, dat daarvan in zodanige mate sprake zou zijn dat hierdoor hun belangen onevenredig worden aangetast, zodat daarin geen grond bestaat voor de conclusie dat verweerders de ontheffing niet in redelijkheid hadden kunnen verlenen. 
        Verweerders kunnen, zoals de winkeliers terecht stellen, de ontheffing weigeren indien de woon- en leefsituatie in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel (artikel 6, vierde lid, van Verordening 2007). De winkeliers hebben terecht aangevoerd dat verweerders het tijdens de hoorzitting aangekondigde onderzoek naar de gevolgen van de openstelling voor de woon- en leefsituatie niet hebben uitgevoerd. Hierbij dient echter te worden opgemerkt dat de voorzieningenrechter in het feit dat dit onderzoek nog niet was uitgevoerd juist aanleiding heeft gezien de weigering van het verlenen van een ontheffing aan Jumbo op deze grond onrechtmatig te achten en deze ontheffing tijdelijk te verlenen. Voorts geldt dat de winkeliers niet hebben gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat de openstelling de woon- en leefsituatie in de omgeving van Jumbo op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt, terwijl blijkens het advies van de commissie vast staat dat zich in de nabijheid van Jumbo geen kerk bevindt, dat er op zondag niet wordt geladen en gelost en de bezoekers gebruik kunnen maken van de ondergrondse parkeergarage die is voorzien van een inpandige roltrap voor winkelwagentjes. Ook in zoverre bestaat geen grond voor de conclusie dat verweerders de ontheffing niet in redelijkheid hadden kunnen verlenen. 
      
      
    
    
      10.4
      De beroepsgronden slagen dus niet. 
      
      
        11.	De conclusie is dat het beroep van de winkeliers ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
      
      
        
          Het beroep van Jumbo (15/510)
        
      
      
    
    
      12.1
      Jumbo betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen. Daartoe voert Jumbo aan dat zij in haar verzoek van 6 september 2014 heeft gevraagd om verlening van een ontheffing voor onbepaalde tijd. Door een ontheffing voor bepaalde tijd te verlenen hebben verweerders de grondslag van de aanvraag verlaten en dat betekent dat verweerders haar op grond van artikel 4:7 van de Awb in de gelegenheid hadden behoren te stellen om haar zienswijze te geven. Voorts is het bestreden besluit volgens Jumbo onvoldoende deugdelijk gemotiveerd, omdat verweerders zonder nadere overweging zijn afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarin is geadviseerd aan Jumbo een ontheffing voor een langere periode te verlenen. Jumbo betoogt voorts dat verweerders haar een ontheffing voor onbepaalde tijd had behoren te verlenen en, voor zover dat niet mogelijk is, een ontheffing voor ten minste twee jaar had behoren te verlenen. Daartoe voert zij aan dat het verlenen van een ontheffing tot ten minste 31 december 2015 in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel, nu onduidelijk en mitsdien onzeker blijft voor welke periode de ontheffing precies geldt. Jumbo stelt voorts dat het leerstuk van de schaarse ontheffing dient te worden gerelativeerd, omdat er binnen de gemeente Waddinxveen tot op heden kennelijk geen of weinig behoefte bestaat aan zondagavondopenstelling. Bovendien is de wettelijke beperking dat maximaal één ontheffing per 15.000 inwoners kan worden verleend uit de Winkeltijdenwet geschrapt, zodat niet valt in te zien waarom geen ontheffing voor onbepaalde tijd zou kunnen worden verleend. Tot slot voert Jumbo aan dat verweerders het jaar 2015 als overgangsjaar hadden moeten aanmerken en het rouleringssysteem op zijn vroegst in 2017 zou mogen ingaan. 
      
    
    
      12.2
      Verweerders stellen dat op grond van de Verordening 2007 binnen het grondgebied van de gemeente slechts één ontheffing kan worden verleend. De avondwinkelontheffing is daarmee een schaarse ontheffing en mag in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Bovendien zou het verlenen van een ontheffing voor onbepaalde tijd het ontwikkelen van beleid op voorhand illusoir maken. Verweerders hebben er daarom voor gekozen een tijdelijke ontheffing te verlenen. Een dergelijke gedragslijn is door het College bij uitspraak van 11 november 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BU5338) aanvaard. Het belang van de rechtszekerheid wordt volgens verweerders naar behoren gewaarborgd. Verweerders zullen het nieuwe beleid voorbereiden met toepassing van de Inspraakverordening en het ontwerp van het verdelings- en toewijzingssysteem zal gedurende zes weken ter inzage worden gelegd. 
    
    
      12.3
      Over deze beroepsgrond van Jumbo overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      12.4
      Uit het verzoek van Jumbo van 6 september 2014 blijkt niet dat zij heeft gevraagd om verlening van een ontheffing voor onbepaalde tijd, terwijl Jumbo ook anderszins niet heeft geconcretiseerd op grond waarvan het voor verweerders duidelijk had moeten zijn dat zij een ontheffing voor onbepaalde tijd heeft aangevraagd. Het betoog van Jumbo dat verweerders de grondslag van de aanvraag hebben verlaten, mist dus feitelijke grondslag en faalt reeds om die reden. Het College stelt voorts vast dat de commissie verweerders heeft geadviseerd de ontheffing voor bepaalde tijd te verlenen en meer in het bijzonder tot in ieder geval de resultaten van het door verweerders in medio 2016 geplande onderzoek bekend zijn geworden en verweerders een verdelingsprocedure hebben gestart. Verweerders hebben in het bestreden besluit uiteengezet dat en waarom zij de ontheffing hebben verleend voor bepaalde tijd en meer in het bijzonder tot en met ten minste 31 december 2015, nu nog een verdelingsprocedure dient te worden ontwikkeld en vastgesteld en dat dit wellicht nog voor het einde 2015 mogelijk is. Voor zover het bestreden besluit op dit punt al zou afwijken van het advies, hebben verweerders die afwijking gemotiveerd. Hoewel het verlenen van de ontheffing tot en met ten minste 31 december 2015 wellicht wat ongelukkig is geformuleerd, ziet het College hierin geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In dit verband is mede van belang dat verweerders bij het wijzigingsbesluit de aan Jumbo verleende ontheffing hebben verlengd tot en met 31 maart 2016. 
      
    
    
      12.5
      Anders dan Jumbo heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten om aan Jumbo een ontheffing te verlenen voor evenbedoelde duur. Zoals het College eerder heeft overwogen, is de bevoegdheid om een ontheffing al dan niet voor bepaalde tijd te verlenen discretionair van aard (zie de uitspraak van 19 februari 2015, ECLI:NL:CBB:2015:27). Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Verordening 2007 is er slechts ruimte voor één winkel met een openstelling op zon- en feestdagen, terwijl er – zoals ter zitting van de kant van verweerders is aangevoerd – meerdere gegadigden zijn. Teneinde elke winkelier een kans te bieden om in aanmerking te komen voor een ontheffing hebben verweerders in het bestreden besluit uitgelegd dat zij nog een verdelingsbeleid dienen vast te stellen. Door een ontheffing voor onbepaalde tijd aan Jumbo te verlenen, zouden verweerders de belangen van andere winkels om in de toekomst mee te kunnen dingen naar de ontheffing miskennen. Dit zou, zoals verweerders terecht betogen, het opstellen van beleid omtrent de verdelingsmethode van de ontheffingen op voorhand illusoir maken. De omstandigheid dat de wettelijke beperking, dat maximaal één ontheffing per 15.000 inwoners kan worden verleend uit de Winkeltijdenwet is geschrapt, laat de Verordening 2007 onverlet. Nu in deze zaak de duur van de verleende ontheffing in geschil is, valt het toekomstig verdelingsbeleid buiten de omvang van het geschil. De door Jumbo in dit verband aangevoerde argumenten laat het College dan ook buiten beschouwing. 
    
    
      12.6
      De beroepsgrond van Jumbo faalt. 
      
      
        13.	De conclusie is dat het beroep van Jumbo ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. A. El Markai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2016. 
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	w.g. A. El Markai