ECLI:NL:CRVB:2010:BN3451, Centrale Raad van Beroep, 29-07-2010, 08/6958 AW + 08/6959 AW + 08/6960 AW + 08/6962 AW + 08/6963 AW + 08/6964 AW + 08/6965 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2010-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellanten al in bezwaar hebben kenbaar gemaakt zich niet te kunnen verenigen met de aan hen toegekende individuele overgangsrechtelijke voorzieningen. Het dagelijks bestuur heeft dan ook niet terecht ervan afgezien om deze voorzieningen in de heroverweging te betrekken. De Raad stelt vast dat de fysieke en psychische belasting van de functies van appellanten tijdens de uit de piketdienst voortvloeiende werkzaamheden in de uitruk van een andere, beperktere aard is dan die van de uitvoerende brandweerlieden. Appellanten kunnen geen gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen aan de regeling van het FLO, zoals die gold tot 1 januari 2006. Het feit dat appellanten voorheen uitzicht hadden op een gunstigere regeling houdt niet in dat sprake is van door hen verkregen rechten, die niet zouden mogen worden aangetast. De Raad is niet gebleken dat de situatie van appellanten vergelijkbaar is met die van K en D. Bij K en D is namelijk sprake van een specifieke situatie. Het dagelijks bestuur heeft immers voorafgaand aan en los van de onderhavige besluitvorming, ten aanzien van hen in het kader van de uitvoering van een Sociaal Plan besloten de FLO-leeftijd op 59 jaar te stellen. Deze eerdere besluiten heeft het dagelijks bestuur later niet willen doorkruisen. Omdat appellanten niet een besluit hebben waarin is bepaald dat voor hen de FLO-leeftijd van 59 jaar geldt, is er geen sprake van gelijke situaties. Geen beroep op het vertrouwensbeginsel. Vernietiging uitspraak. Beroepen ongegrond.

08/6958 AW, 08/6959 AW, 08/6960 AW, 08/6962 AW, 08/6963 AW, 08/6964 AW en 08/6965 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op de hoger beroepen van:
    
    
      [Appellant 1], wonende te [woonplaats 1],
      [Appellant 2], wonende te [woonplaats 2],
      [Appellant 3], wonende te [woonplaats 3],
      [appellant 4], wonende te [woonplaats 4],
      [Appellant 5], wonende te [woonplaats 5],
      [Appellant 6], wonende te [woonplaats 6],
      [Appellant 7], wonende te [woonplaats 7], (hierna: appellanten),
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 30 oktober 2008, 07/1706, 07/1707, 07/1708, 07/1709, 07/1710, 07/1711 en 07/1785 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in de gedingen  tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het Dagelijks Bestuur van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: dagelijks bestuur)
    
    Datum uitspraak: 29 juli 2010
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellanten hebben hoger beroep ingesteld. 
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2010. Appelanten [appellant 5], [appellant 1] en [appellant 4] zijn verschenen, bijgestaan door mr. S.G. Volbeda, advocaat te Arnhem. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.P. Korevaar, advocaat te Zwolle, en E. Heskens, werkzaam bij de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: VNOG).
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
    
    1.1. Appellanten zijn allen werkzaam in [naam functies] bij de VNOG. Appellanten [appellant 5], [appellant 6], [appellant 7] en [appellant 3] vervullen [naam functie A], appellanten [appellant 2] en [appellant 1] de [naam functie B] en appellant [appellant 4] de [naam functie C]. Bij het vervullen van de functies als die van appellanten bestond tot 31 december 2005 uitzicht op functioneel leeftijdsontslag (hierna: FLO) bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd. 
    
    
      1.2. In de gemeentelijke CAO 2005-2007 is besloten tot afschaffing van het FLO per 
      1 januari 2006 en invoering van een nieuw stelsel voor werknemers in bezwarende functies. Daarbij is voor personeel dat op het moment van het vervallen van het FLO werkzaam was in een zogenoemde FLO-functie overgangsrecht afgesproken. De uitwerking hiervan is neergelegd in hoofdstuk 9b van de Collectieve arbeidsvoor-waardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst Veiligheidsregio NOG (hierna: CAR/UWO). Afhankelijk van het feit of een ambtenaar wel of niet in een bezwarende functie werkzaam is, geldt voor hem een gunstig dan wel een minder gunstig overgangsrecht ingevolge hoofdstuk 9b van de CAR/UWO. De sociale partners bij de cao-
      onderhandelingen hebben ervoor gekozen om lokaal te laten vaststellen of er sprake is van een bezwarende functie als bedoeld in artikel 9b:2, aanhef en onder b, van de CAR/UWO.
    
     
    1.3. Het dagelijks bestuur heeft daarnaast vanwege de langdurige onzekerheid waarin de medewerkers hadden verkeerd over hun positie, besloten om de medewerkers te compenseren die op 31 december 2005 een FLO-functie hadden. De vorm van compensatie hangt af van de situatie van de individuele medewerker op die datum. 
    
    1.4. Bij besluiten van 11 december 2006 heeft het dagelijks bestuur appellanten meegedeeld dat de door hen beklede functies niet worden aangemerkt als bezwarende functies als hiervoor bedoeld. In deze besluiten is verder ten aanzien aan iedere appellant afzonderlijk meegedeeld welk overgangsrecht in zijn individuele situatie van toepassing is. De besluiten van 11 december 2006 zijn bij de bestreden besluiten van 30 augustus 2007 gehandhaafd. 
    
    2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en de bezwaren alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen - kort weergegeven - dat een besluit tot het als niet bezwarend aanmerken van een functie moet worden gezien als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar openstaat. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het dagelijks bestuur in de bestreden besluiten terecht de aan appellanten toegekende individuele overgangsrechtelijke voorzieningen niet in de heroverweging heeft betrokken.
     
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende. 
    
    
      3.1. In de lijn van zijn uitspraken van 19 november 2009, LJN BK4733, en van 6 mei 2010, LJN BM5994, overweegt de Raad anders dan de rechtbank, dat de aanwijzing van een functie als niet-bezwarend in de zin van artikel 9b:2, aanhef en onder b, van de CAR/UWO, moet worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar en beroep 
      openstaan. 
    
    
    3.2. Anders dan de rechtbank is de Raad verder van oordeel dat appellanten al in bezwaar hebben kenbaar gemaakt zich niet te kunnen verenigen met de aan hen toegekende individuele overgangsrechtelijke voorzieningen. Het dagelijks bestuur heeft dan ook niet terecht ervan afgezien om deze voorzieningen in de heroverweging te betrekken. 
    
    3.3. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd.
    
    3.4. Beide partijen hebben aangegeven een inhoudelijke beoordeling door de Raad te wensen. In aanmerking nemend dat een nadere behandeling van de zaak door de rechtbank niet nodig is, beoordeelt de Raad de zaak inhoudelijk. 
    
    
      3.5.1. Tussen partijen is in geschil of de functies bezwarend zijn als omschreven in artikel 9b:2, aanhef en onder b, van de CAR/UWO. Ingevolge die bepaling wordt onder bezwarende functie verstaan: een betrekking met een hoge belasting door het frequent draaien van piket of het werken in roosterdiensten en deelname aan daaruit voortvloeiende werkzaamheden in de uitruk met als gevolg een verhoogde kans op gezondheidsklachten.
      Een functie kan pas als bezwarend worden aangemerkt als voldaan is aan alle criteria. 
    
    
    3.5.2. Vaststaat dat appellanten ieder gemiddeld eens in de vijf weken gedurende een week piketdienst draaien. Appellanten rukken in die week gemiddeld 1 á 2 keer uit. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of er sprake is van een verhoogde kans op gezondheidsklachten.
    
    3.5.3.  Appellanten zijn van opvatting dat er sprake is van een verhoogde kans op gezondheidsklachten. De functies zijn psychisch en fysiek belastend. Het komt voor dat zij beschermende kleding, handschoenen, helm, stofbril, perslucht- en meetapparatuur en een masker moeten dragen. Er is sprake van blootstelling aan stof, rook, gas of dampen. Deze factoren leiden tot een verhoogde kans op gezondheidsklachten, er kan een niet immunologische beroepsastma ontstaan. Ook komt het psychische aspect voor, bijvoorbeeld bij een calamiteit met dodelijke slachtoffers of bij een verkeersongeval met doden. Ook vergt het inspanning als zij zich vanuit diepe slaap in korte tijd tijdens de rit naar het te bestrijden incident moeten prepareren. Besluiten in de uitruk moeten op korte termijn en vaak op basis van niet volledige informatie worden genomen en dat vergt mentale inspanning. De emotionele piekbelasting kan het psychisch verwerkingsproces aantasten en kan zelfs leiden tot een posttraumatische stressstoornis. Appellanten hebben benadrukt dat zij niet een kantoorfunctie vervullen, maar ter plekke moeten zijn. Zij komen dan in risicovolle situaties terecht. Appellanten vinden het onbegrijpelijk dat hun functies altijd als belastend zijn aangemerkt en vanaf 31 december 2005 niet meer, terwijl de functies niet zijn veranderd.  
    
    3.5.4. Het dagelijks bestuur heeft gesteld dat er in de functies van appellanten sprake kan zijn van psychische druk en dat bij een daadwerkelijke inzet in piketdienst in een enkel geval sprake kan zijn van incidentele fysieke belasting. Dat is echter voor het dagelijks bestuur niet voldoende om aan te nemen dat de functies als bezwarend in de zin van de nieuwe regelgeving moeten worden beschouwd, omdat de mate waarin deze belasting zich voordoet niet leidt tot de conclusie dat er zodanige verhoogde kans op gezondheids-klachten is dat er een grens bij maximale functie-uitoefening gesteld moet worden.    
    
    3.5.5.  De Raad leidt uit de functiebeschrijvingen en de toelichtingen van appellanten af dat zij in de regel op zekere afstand blijven van de daadwerkelijke brandbestrijding. [de man namen functied A en B] van dienst zijn ter plaatse voornamelijk bezig met coördinerende en leidinggevende taken ten aanzien van de eenheden die betrokken zijn bij de brand- en rampbestrijding. [de man naam functie C] is ter plaatse degene die de bevel-voerende adviseert als er sprake is van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Appellanten treden in de regel niet op als meewerkend voorman, beklimmen geen ladders, betreden geen brandende percelen, hanteren niet de brandslang en hebben geen direct contact met slachtoffers. De door appellanten genoemde psychische druk onderkent de Raad. Bij [naam functie B] ziet de Raad deze vooral als behorend bij de leidinggevende functie en niet in de eerste plaats gerelateerd aan de directe brand-bestrijding. De Raad onderkent verder dat appellanten te maken hebben met een mentale belasting als zij bijvoorbeeld vanuit diepe slaap in korte tijd tijdens de rit met hun dienstauto zich op het incident moeten voorbereiden, of als zij op zeer korte termijn besluiten moeten nemen op basis van niet volledige informatie of omdat zij zich tijdens hun werkzaamheden niet kunnen laten vervangen. Dat appellanten soms worden geconfronteerd met situaties waarin dodelijke slachtoffers vallen, is zonder meer ingrijpend. Deze aspecten zijn echter in het licht van de andere gegevens niet doorslaggevend.
     
    3.5.6. De Raad stelt dan ook vast dat de fysieke en psychische belasting van de functies van appellanten tijdens de uit de piketdienst voortvloeiende werkzaamheden in de uitruk van een andere, beperktere aard is dan die van de uitvoerende brandweerlieden. De Raad is van oordeel dat de belasting in de functies van appellanten tijdens de piketwerkzaam-heden niet zodanig hoog is dat sprake is van een verhoogde kans op gezondheidsklachten. Dat appellanten in hun functie-uitoefening soms risico’s lopen, is aannemelijk, maar maakt niet dat een verhoogde kans op gezondheidsklachten moet worden aangenomen. Alles overziende is de Raad van oordeel dat het dagelijks bestuur terecht heeft beslist dat de functies niet als bezwarend zijn aan te merken. 
    
    3.5.7. Appellanten kunnen geen gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen aan de regeling van het FLO, zoals die gold tot 1 januari 2006. Het feit dat appellanten voorheen uitzicht hadden op een gunstigere regeling houdt niet in dat sprake is van door hen verkregen rechten, die niet zouden mogen worden aangetast. 
    
    3.6.1.  De individuele overgangsrechtelijke voorzieningen zijn gebaseerd op beleid dat moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad betekent dit dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als gegeven wordt aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of het beleid op consistente wijze is toegepast. Appellanten hebben aangevoerd dat het dagelijks bestuur het beleid niet consistent heeft toegepast, omdat hij ten aanzien van de twee collega’s K en D een gunstiger besluit heeft genomen dan ten aanzien van hen. 
    
    3.6.2. De Raad is niet gebleken dat de situatie van appellanten vergelijkbaar is met die van K en D. Bij K en D is namelijk sprake van een specifieke situatie. Het dagelijks bestuur heeft immers voorafgaand aan en los van de onderhavige besluitvorming, ten aanzien van hen in het kader van de uitvoering van een Sociaal Plan besloten de FLO-leeftijd op 59 jaar te stellen. Deze eerdere besluiten heeft het dagelijks bestuur later niet willen doorkruisen. Omdat appellanten niet een besluit hebben waarin is bepaald dat voor hen de FLO-leeftijd van 59 jaar geldt, is er geen sprake van gelijke situaties.
    
    3.7. Appellanten hebben ten slotte een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij hebben daartoe verwezen naar brieven van de Directeur Brandweer van 20 maart en 6 juli 2006. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan alleen slagen als door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Aan deze vereisten wordt in dit geval niet voldaan. Weliswaar heeft de Directeur in de brieven de functies bezwarend genoemd, maar dat was niet in de context van de nieuwe regelgeving.
    
    3.8. Op grond van het vorenstaande komt de Raad tot de slotsom dat de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten ongegrond moeten worden verklaard.
    
    4. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en A.J. Schaap en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2010.
    
    (get.) K. Zeilemaker.
    
    (get.) I. Mos.
    
    HD