ECLI:NL:RVS:2022:709, Raad van State, 09-03-2022, 202100585/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Fa-Posessions B.V. omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van kozijnen in de voorgevel van de woning, het bouwkundig splitsen van de woning naar 4 zelfstandige woningen, het uitvoeren van funderingsherstel met kelder, een uitbouw in de achtergevel, diverse constructieve doorbraken en het realiseren van een dakterras op de eerste en vierde verdieping van het pand aan de Cornelis Drebbelstraat 29-H in Amsterdam. Ten behoeve van het bouwplan is in opdracht van Fa-Possessions BV geohydrologisch onderzoek verricht door Loots Grondwatertechniek. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Geohydrologisch onderzoek Cornelis Drebbelstraat 29 te Amsterdam" van 26 juni 2019 en ten grondslag gelegd aan het besluit van 18 juli 2019.

202100585/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 december 2020 in zaak nr. 20/559 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college aan Fa-Posessions B.V. omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van kozijnen in de voorgevel van de woning, het bouwkundig splitsen van de woning naar 4 zelfstandige woningen, het uitvoeren van funderingsherstel met kelder, een uitbouw in de achtergevel, diverse constructieve doorbraken en het realiseren van een dakterras op de eerste en vierde verdieping van het pand aan de Cornelis Drebbelstraat 29-H in Amsterdam.
    Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college het door onder meer [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 18 juli 2019 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en Fa-Possesions B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college, [appellant] en Fa-Posessions B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Duits, zijn verschenen. Verder is Fa-Possessions B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. F. Eliasberg, advocaat te Amsterdam, ter zitting als partij gehoord. Ook is E.J. Loots van Loots Grondwatertechniek op zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college aan Fa-Possesions B.V. een omgevingsvergunning verleend voor een verbouwing van de woning aan de Cornelis Drebbelstraat 29H in Amsterdam. De omgevingsvergunning is onder meer aangevraagd voor het bouwkundig splitsen van de woning naar 4 zelfstandige woningen, het uitvoeren van funderingsherstel met kelder, een uitbouw in de achtergevel, diverse constructieve doorbraken en het realiseren van een dakterras op de eerste en vierde verdieping.
    2.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Don Bosco en Park Frankendael", vastgesteld door de raad op 3 april 2012. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan onder meer omdat de uitbouw én de onderliggende kelder aan de achterzijde de maximale diepte van drie meter overschrijden. Het college heeft voor de afwijkingen van het bestemmingsplan bij besluit van 18 juli 2019 toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1 en 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Ten behoeve van het bouwplan is in opdracht van Fa-Possessions BV geohydrologisch onderzoek verricht door Loots Grondwatertechniek. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Geohydrologisch onderzoek Cornelis Drebbelstraat 29 te Amsterdam" van 26 juni 2019 (hierna: het geohydrologisch rapport) en ten grondslag gelegd aan het besluit van 18 juli 2019. Waternet heeft in haar advies van 3 juli 2019 over dit rapport geconcludeerd dat - indien wordt voldaan aan de in haar advies voorgestelde maatregelen - geen effect verwacht wordt op de grondwaterstand voor het openbare gebied en een beperkt effect op de privéterreinen. Reden waarom het college de omgevingsvergunning bij besluit van 18 juli 2019 heeft verleend onder de voorwaarde dat wordt voldaan aan het advies van Waternet.
    3.       De kelder is inmiddels gerealiseerd ter plaatse van gronden met de bestemming "Wonen" en "Tuin". [appellant] woont aan de [locatie]. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning, omdat hij vreest dat de gevolgen van de kelder voor de grondwaterstand zullen zorgen voor schade aan zijn eigen woning en/of wateroverlast in zijn tuin. Het college heeft volgens hem het advies van Waternet niet aan het besluit van 18 juli 2019 ten grondslag kunnen leggen, omdat dit advies onzorgvuldig is opgesteld.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het advies van Waternet van 3 juli 2019 als een deskundigenadvies kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft zich volgens de rechtbank er voldoende van vergewist van de juistheid van het advies van Waternet. Uit dit advies en de nadere toelichtingen daarop volgt dat Waternet positief tegenover het bouwplan staat. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd leidt volgens de rechtbank niet tot twijfel aan de juistheid van het advies van Waternet.
    Het hoger beroep
    Procedureel
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn tegenrapport "Beoordeling Geohydrologisch onderzoek Cornelis Drebbelstraat 29 te Amsterdam", van 28 juli 2020 (hierna: het tegenrapport) opgesteld door W. Kooijman van Fugro, wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing heeft gelaten. [appellant] voert aan dat hij er niet van op de hoogte was dat voor het indienen van nadere stukken een termijn van uiterlijk tien dagen voor de zitting gehanteerd wordt. Hierbij is volgens hem van belang dat de rechtbank in de uitnodiging voor de zitting van 12 november 2020 dit ook niet vermeld heeft. Volgens [appellant] heeft de rechtbank daarnaast ten onrechte geoordeeld dat in het rapport van Fugro nieuwe beroepsgronden staan. Het rapport van Fugro dient alleen ter onderbouwing van de al aangevoerde beroepsgronden, aldus [appellant]. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank met twee maten meet omdat de rechtbank de eveneens volgens hem te laat door het college ingediende adviezen van Waternet van 3 juli 2019, en de na de beslissing op bezwaar gegeven toelichtingen van 20 maart 2020 en 1 mei 2020, wel bij haar oordeel heeft betrokken.
    5.1.    Artikel 8:56 van de Awb luidt: "Na afloop van het vooronderzoek worden partijen ten minste drie weken tevoren uitgenodigd op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen."
    Artikel 8:58 luidt:
    "1. Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen.
    2. Op deze bevoegdheid worden partijen in de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:56, gewezen."
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het tegenrapport van [appellant] dient ter nadere onderbouwing van een beroepsgrond. Niet in geschil is dat [appellant] het tegenrapport binnen de termijn van tien dagen voor de zitting bij de rechtbank heeft ingediend. Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    5.3.    De rechtbank heeft het indienen van het tegenrapport door [appellant] in strijd met de goede procesorde geacht, omdat [appellant] volgens de rechtbank geen goede reden had voor het binnen de tiendagentermijn indienen daarvan. De Afdeling stelt echter vast dat in strijd met artikel 8:58, tweede lid, van de Awb in de uitnodiging, als bedoeld in artikel 8:56 Awb, voor de zitting van 12 november 2020 bij de rechtbank, niet staat vermeld dat nadere stukken tot tien dagen voor de zitting kunnen worden ingediend. Uit de uitspraak volgt niet dat de rechtbank dit gebrek in de uitnodiging heeft onderkend en bij haar oordeel om het tegenrapport van [appellant] buiten beschouwing te laten heeft betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank dit wel moeten doen, omdat die omstandigheid aanleiding had kunnen zijn om bijvoorbeeld de zitting uit te stellen teneinde het tegenrapport van [appellant] alsnog in de procedure te betrekken door partijen in de gelegenheid te stellen daar op te reageren.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt vanwege strijd met artikel 8:58, tweede lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling de gronden van het beroep van [appellant] tegen het besluit van 10 december 2019 beoordelen, waarbij ook het tegenrapport van [appellant] zal worden betrokken. Alle partijen hebben inmiddels op het tegenrapport kunnen reageren.
    Het beroep van [appellant]
    Het advies van Waternet
    7.       Op zitting is door [appellant] bevestigd dat zijn betoog zo gelezen moet worden dat het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) had moeten weigeren, omdat het realiseren van de kelder niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Althans, het college heeft zich volgens [appellant] onvoldoende vergewist van de ruimtelijke gevolgen van de kelder voor de grondwaterstand. Volgens [appellant] heeft het college het advies van Waternet niet ten grondslag kunnen leggen aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 juli 2019. [appellant] voert hiertoe aan dat de omgevingsvergunning is afgegeven onder voorwaarde dat wordt voldaan aan het advies van Waternet van 3 juli 2019. Voormeld advies van Waternet is echter volgens [appellant], kort gezegd, ondeugdelijk en onzorgvuldig tot stand gekomen. Volgens [appellant] blijkt noch uit het advies van Waternet, noch uit het geohydrologisch rapport, of en op welke wijze de voorgestelde maatregelen die zijn verbonden aan de omgevingsvergunning de barrièrewerking daadwerkelijk op zullen heffen. Onder verwijzing naar zijn tegenrapport betwist hij de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen in het advies, omdat een theoretische toets ontbreekt en de voorgestelde maatregelen volgens hem alleen betrekking hebben op de grondwaterstand in openbaar gebied en niet op de grondwaterstand in de binnentuin. Er is volgens [appellant] onvoldoende gekeken naar de lokale situatie, waarbij in de bestaande situatie al vernatting in zijn achtertuin optreedt. Ook negeert het college volgens [appellant] de twijfels die Waternet in het advies heeft geuit over de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen.
    7.1.    Het college heeft ten behoeve van het besluit van 18 juli 2019 het geohydrologisch onderzoek voorgelegd aan Waternet. Bij e-mail van 3 juli 2019 heeft Waternet ten aanzien van de barrièrewerking geadviseerd om het principe van grondwaterneutraal bouwen op eigen kavel te hanteren, hetgeen blijkens de e-mail inhoudt dat de externe ruimte niet mag worden meegenomen in de berekening van de mate waarin het grondwater om de kelderbak kan stromen. Voorts raadt Waternet af om van kavelgrens tot kavelgrens te bouwen en adviseert om minimaal 30 centimeter tussen de kelder en de huidige muren vrij te houden. Ook wordt geadviseerd om de grondverbetering die onder de bouwkuip wordt aangebracht in contact te brengen met het maaiveld aan de voor- en achterkant van het pand en moeten op de juiste diepte gaten worden aangebracht in de verloren damwanden. Indien deze maatregelen worden genomen zal de mogelijke grondwaterstandverandering op de privéterreinen als gevolg van het bouwplan volgens Waternet beperkt blijven. Waternet brengt nog wel onder de aandacht dat het maar de vraag is of de maatregelen uiteindelijk daadwerkelijk worden toegepast en of het wel goed werkt en blijft werken. Het college heeft vervolgens bij besluit van 18 juli 2019 de omgevingsvergunning verleend onder (meer onder) de voorwaarde dat aan het advies van Waternet van 3 juli 2019 wordt voldaan.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1269) mag het bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in zowel artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    7.3.    Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college zonder Waternet om een nadere reactie te vragen, en enkel onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 28 november 2019, het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en het besluit van 18 juli 2019 in stand gelaten. In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat dat [appellant] weliswaar kritiek uit op het geohydrologisch onderzoek, maar dat hij dat niet met concrete gegevens onderbouwt. Verder staat in het advies van de bezwaarschriftencommissie: "Waternet adviseert vanuit de zorg voor het grondwater door het geohydrologisch rapport theoretisch te toetsen. Een praktische toets als uitvoerbaarheid, instandhouding en de daadwerkelijke uitvoering van het plan vallen hierbuiten. In dit licht moet ook de opmerking van Waternet dat het de vraag is of men dit ook zo werkelijk toepast en of het goed werkt en blijft werken worden gezien. Ook hier geldt dat wanneer het aannemelijk is dat het project voldoet aan de relevante voorschriften van het bouwbesluit het college mag aannemen dat er geen schade zal optreden gesteld dat de werkzaamheden ook conform de verleende vergunning worden uitgevoerd. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de vergunninghouder om hier aan te voldoen."
    7.4.    De Afdeling stelt voorop dat het college ten behoeve van (onder meer) de kelder naast artikel 2.10 van de Wabo, ook toepassing heeft gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Dat betekent dat het college zich er ten aanzien van de kelder niet alleen van dient te vergewissen dat het bouwplan in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012 (artikel 2.10), maar ook of het bouwplan voor wat betreft de kelder in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening (artikel 2.12). In het kader van een goede ruimtelijke ordening dient het college zich onder meer te vergewissen van de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan voor de grondwaterstand. Uit de hiervoor weergegeven reactie van de bezwaarschriftencommissie - waar het college ter motivering van het besluit van 10 december 2019 naar verwijst - leidt de Afdeling af dat het college dit niet heeft onderkend. Terwijl het bezwaar van [appellant] op dit punt naar het oordeel van de Afdeling concrete aanknopingspunten bevat voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van Waternet van 3 juli 2019, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering en het aansluiten van de conclusies daarop. Zo stelt hij bijvoorbeeld dat de door Waternet voorgestelde maatregel om aan weerszijden van de kelder 30 centimeter grond vrij te houden alleen op korte termijn helpt om de grondwateruitwisseling tussen binnentuinen en omgeving in stand te houden. Het standpunt van het college en Waternet hierop is niet duidelijk, nog daargelaten dat het de Afdeling niet duidelijk is hoe deze door Waternet voorgeschreven en door het college aan de omgevingsvergunning verbonden maatregel zich verhoudt tot de bouwtekeningen van het bouwplan die daarop niet lijken te zijn aangepast. Maar ook ten aanzien van de andere door Waternet voorgestelde maatregelen uit [appellant] zijn bedenkingen. Verder brengt [appellant] naar het oordeel van de Afdeling met recht onder de aandacht dat de zinsnede in het advies "De vraag is uiteindelijk of men dit ook zo werkelijk toepast en of het goed werkt en blijft werken" haaks lijkt te staan op de daaropvolgende conclusie in het advies van Waternet. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook aanleiding voor het oordeel dat het college niet zonder nadere motivering heeft kunnen afgaan op het advies van Waternet.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het beroep is gegrond. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] alsnog gegrond verklaren en het besluit van 10 december 2019 wegens strijd met artikel 3:2 Awb vernietigen.
    9.       Het college heeft in het kader van de beroepsprocedure bij de rechtbank Waternet alsnog gevraagd om een reactie op het bezwaar van [appellant]. Deze reactie heeft Waternet gegeven bij e-mail van 20 maart 2020. Nadien heeft Waternet bij e-mail van 1 mei 2020 en 29 september 2021 nogmaals reacties gegeven op aanvullende geohydrologische onderzoeken opgesteld in opdracht van Fa-Possessions B.V. door Loots Grondwatertechniek. De Afdeling ziet met het oog op een finale geschillenbeslechting in deze nadere reacties van Waternet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 december 2019 in stand te laten. Hiertoe overweegt de Afdeling dat Waternet in die nadere reacties de onvolledigheid en innerlijke tegenstrijdigheid van het advies van Waternet van 3 juli 2019 erkent, daarmee het onzorgvuldig handelen van het college in de bezwaarprocedure bevestigt en bovendien sommige bezwaren van [appellant] onderschrijft.
    10.     Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling hecht er aan te benadrukken dat het nieuwe besluit slechts betrekking kan hebben op de overschrijding door de kelder van de maximale diepte tot 3 meter achter de achtergevel die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo door het college bij besluit van 18 juli 2019 is vergund. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten aan [appellant] te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
    17 december 2020 in zaak nr. 20/559;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 10 december 2019, kenmerk JB.19.012474.001, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant] ongegrond is verklaard en het besluit van 18 juli 2019 in stand is gelaten;
    V.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam nieuw te nemen besluit op bezwaar van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het door [appellant] voor de behandeling van zijn beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    w.g. Stoof
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
    749-966