ECLI:NL:CBB:2016:30, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-02-2016, 15/97
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Valt de levering van grondwater via een systeem van warmte- en koudeopslag (WKO) in combinatie met warmtepompen, gelet op de temperatuur van dat water, onder de Warmtewet? Uitleg van het begrip "warmte". Parlementaire geschiedenis. Keuze van de wetgever om ook vormen van warmte met een lage temperatuur als hier aan de orde onder de Warmtewet te laten vallen

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/97 
      18600
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2016 in de zaak tussen
    
      [naam 1] en anderen, te Naaldwijk, appellanten
    (gemachtigde: [naam 2] ),
    
    
      en
    
    
    Autoriteit Consument en Markt (ACM), verweerster 
    (gemachtigden: mr. M. Vleggeert en mr. M. Camps).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Verantwoord Wonen B.V. h.o.d.n. Vestia Energie (Vestia), te Rotterdam 
      (gemachtigde: mr. J.L Zijlma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 23 mei 2014 (het primaire besluit) heeft ACM het verzoek van de gemachtigde van appellanten om op grond van de Warmtewet handhavend op te treden tegen Vestia afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 18 december 2014 (het bestreden besluit) heeft ACM de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      ACM heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2015. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. ACM en Vestia hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Het College gaat uit van de volgende feiten. Appellanten zijn bewoners van de wijk Hoogeland in Naaldwijk. De woningen van appellanten worden verwarmd en gekoeld met behulp van grondwater dat aan hen wordt geleverd via het zogenoemde “Bronnet” van Vestia. Dit water wordt opgepompt uit bronnen in de bodem waarin warmte- en koude wordt opgeslagen (WKO). De warmte betreft voornamelijk overtollige zonnewarmte die afkomstig is uit de nabij gelegen kassen. De woningen van appellanten zijn elk voorzien van een warmtepomp, die warmte aan het grondwater onttrekt om daarmee de woning en de warmwaterboiler voor het tapwater te verwarmen. De gemiddelde temperatuur van het grondwater in het Bronnet gemeten in het jaar 2013 bedroeg 11,95 graden Celsius. Voor de levering van het grondwater via het Bronnet hebben appellanten en Vestia een “overeenkomst levering bronwarmte” gesloten. In een bijlage bij deze overeenkomst zijn de tarieven opgenomen die voor de levering in rekening worden gebracht. 
    
    2. ACM heeft in het bestreden besluit de bezwaren van appellanten tegen de afwijzing van hun verzoek om op grond van de Warmtewet handhavend jegens Vestia op te treden ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat de Warmtewet niet van toepassing is op de woningen in de wijk Hoogeland in Naaldwijk, omdat geen sprake is van de levering van “warmte” in de zin van die wet. ACM meent dat zij daarom in dit geval niet over toezichthoudende en handhavende bevoegdheden beschikt. Als motivering geeft ACM dat slechts sprake is van de levering van warmte, als de gemiddelde temperatuur van het water op het overdrachtspunt – hier gelegen voor de waterpompen in de woningen van appellanten – geschikt is voor huishoudelijke doeleinden. Een gemiddelde temperatuur van 11,95 graden Celsius acht zij daarvoor onvoldoende.
    
    
      3.1
      Appellanten voeren aan dat ACM de Warmtewet ten onrechte niet van toepassing heeft geacht. De Warmtewet beoogt een effectieve bescherming van verbruikers van warmte en dan met name van zogenoemde “gebonden gebruikers”, zoals appellanten, die voor de levering van warmte afhankelijk zijn van één leverancier. Het water dat Vestia via het Bronnet aan appellanten levert valt onder de wettelijke definitie van het begrip warmte, omdat het – zoals de definitie voorschrijft – bestemd is voor ruimte- en tapwaterverwarming. Daarnaast blijkt ook uit de overeenkomst die ziet op de levering van bronwarmte en uit de informatie die Vestia bij de verkoop van de woningen aan appellanten heeft verstrekt dat sprake is van de levering van warmte. De uitleg die ACM aan het begrip “warmte” geeft berust op een verkeerde verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij de Warmtewet en creëert een vertekend beeld. Het deel uit de toelichting waarnaar wordt verwezen gaat over de verplichtingen van de leverancier en is er juist om de verbruikers te beschermen. Anders dan ACM meent, kan daaruit niet worden afgeleid dat het geleverde water ten minste een bepaalde temperatuur moet hebben. De Warmtewet beschrijft geen minimum-, maximum- of aanbevolen temperatuur van het aangeleverde.
    
    
      3.2
      ACM stelt zich op het standpunt dat de temperatuur van het water dat Vestia via het Bronnet aan appellanten levert te laag is om als “warmte” in de zin van de Warmtewet te worden aangemerkt. Dit kan worden afgeleid uit de Memorie van Toelichting bij de Warmtewet (Kamerstukken II 2002-2003, 29 048, nr. 3), waaruit volgt dat de warmte op het overdrachtspunt geschikt moet zijn voor huishoudelijke doeleinden. Met een gemiddelde temperatuur van het geleverde water op het overdrachtspunt van 11,95 graden Celsius is dat hier niet het geval. Het feit dat de Warmtewet geen bandbreedte aangeeft waarbinnen de temperatuur van het water moet zijn gelegen, maakt niet dat dit water ongeacht de temperatuur onder de werking van de Warmtewet valt. Als dat de bedoeling van de wetgever zou zijn geweest, zou het woord “warm” nodeloos aan de wettekst zijn toegevoegd. De Warmtewet is zodoende niet van toepassing, zodat ACM niet bevoegd is om handhavend op te treden. Vestia deelt het standpunt van ACM.
      
    
    
      3.3
      
        In artikel 1 van de Warmtewet is bepaald dat in die wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder “warmte: warm water of tapwater bestemd voor ruimteverwarming, sanitaire doeleinden en huishoudelijk gebruik” (aanhef en onder d) en onder “levering van warmte: de aflevering van warmte aan verbruikers” (aanhef en onder e). 
        De oorspronkelijk voorgestelde tekst voor de Warmtewet bevatte geen definitie van het begrip “warmte”; deze is daar op advies van de Raad van State in opgenomen (Kamerstukken II 2003-2004, 29 048, nr. 4, p. 15). De definitie is bij Nota van Wijziging ingevoegd en luidde als volgt: “warm water of tapwater met een temperatuur van ten minste 70° Celsius en ten hoogste 95° Celsius bestemd voor ruimteverwarming, sanitaire doeleinden en huishoudelijk gebruik” (Kamerstukken II 2003-2004, 29 048, nr. 5). In reactie op deze invoeging zijn meerdere vragen gesteld en beantwoord over de reikwijdte van het beschermende regime van de Warmtewet, gelet op de bandbreedte voor de temperatuur die in de definitie van het begrip warmte was opgenomen. In de Nota naar aanleiding van het Verslag is hierover onder meer het volgende te vinden (Kamerstukken II 2004-2005, 29 048, nr. 9):
      
      
      
        “ De CDA-fractie vroeg aandacht voor warmteprojecten waarbij warmtebronnen met een lage temperatuur, zoals zeewater, aardwarmte en warmte afkomstig uit rioleringen, veelal in combinatie met warmtepompen worden gebruikt. Zij wilden vernemen of dergelijke projecten ook onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Het antwoord op deze vraag luidt bevestigend. Er is immers sprake van levering van warm water bestemd voor ruimteverwarming en/of -koeling, sanitaire doeleinden en huishoudelijk gebruik en daarmee van levering van warmte als bedoeld in het wetsvoorstel. Dat de geleverde warmte eventueel wordt opgewaardeerd door gebruikmaking van een warmtepomp of enig ander instrument doet aan bovenstaande conclusie niet af.(…)Door de leden van de fracties van de PvdA, SP en GroenLinks zijn vragen gesteld over de definitie van warmte. Genoemde fracties zijn van oordeel dat de huidige omschrijving van warmte te beperkt zou zijn. Verbruikers aangesloten op een zogeheten Lage Temperatuur Verwarming zouden ten onrechte van het toepassingsbereik van deze wet worden uitgesloten. De opmerkingen van genoemde leden zijn voor de indieners aanleiding geweest de definitie van warmte nog eens kritisch te bezien. De initiatiefnemers sluiten zich aan bij de opvatting van deze leden dat de in het wetsvoorstel opgenomen definitie van warmte te beperkt is geformuleerd. Genoemde definitie van warmte wordt bij nota van wijziging zodanig aangepast dat alle vormen van warmte, dus ook warmte geleverd aan verbruikers aangesloten op zogeheten Lage Temperatuur Verwarming, onder de omschrijving van het begrip warmte komen te vallen.”
      
      
      
        De definitie van het begrip warmte is vervolgens bij Tweede Nota van Wijziging zodanig aangepast dat de bandbreedte voor de temperatuur is komen te vervallen. De definitie van het begrip warmte kwam toen als volgt te luiden: “warm water of tapwater bestemd voor ruimteverwarming of -koeling, sanitaire doeleinden en huishoudelijk gebruik” (Kamerstukken II 2004-2005, 29 048, nr. 10). De toelichting bij deze wijziging vermeldt onder meer het volgende:
      
      
      
        “ In het wetsvoorstel is in de wettelijke definitie van warmte opgenomen dat het te leveren warme water een temperatuur moet hebben van tenminste 70° Celsius en ten hoogste 95° Celsius. De temperatuur waartegen warmte wordt geleverd aan verbruikers verschilt sterk per warmtenet. Ook komt het regelmatig voor dat warmte wordt geleverd met een temperatuur die beduidend lager ligt dan 70° Celsius. Zo wordt in de praktijk steeds vaker gekozen voor warmtebronnen met een lage temperatuur, zoals grondwater, dat met behulp warmtepompen en andere technische voorzieningen geschikt wordt gemaakt voor gebruik door verbruikers. De in de wettelijke definitie van warmte opgenomen begrenzing van het temperatuurbereik van de te leveren warmte houdt onvoldoende rekening met de verschillen in temperatuur waartegen warmte wordt geleverd.”
      
      
    
    
      3.4
      Het College volgt niet het standpunt van ACM en Vestia dat uit de Memorie van Toelichting bij de Warmtewet moet worden afgeleid dat de levering van het water via het Bronnet aan appellanten niet als de levering van “warmte” in de zin van de Warmtewet kan worden aangemerkt. Appellanten hebben terecht naar voren gebracht dat de voornaamste doelstelling van de Warmtewet is gelegen in de bescherming van verbruikers zoals zijzelf, die voor hun warmtebehoefte geheel afhankelijk zijn van hun lokale warmteleverancier (Kamerstukken II 2002-2003, 29 048, nr. 3). Wat daarbij onder “warmte” dient te worden verstaan en tot wie die bescherming zich dus uitstrekt, heeft de wetgever in het kader van de formulering van de definitie van het begrip warmte uitdrukkelijk onder ogen gezien. Uit de hiervoor onder 3.3 geciteerde passages uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever er daarbij voor heeft gekozen om ook vormen van warmte met een lage temperatuur als hier aan de orde, onder de Warmtewet te laten vallen. Voor het standpunt van ACM dat niettemin toch een vereiste ten aanzien van de (minimum)temperatuur van de geleverde warmte zou gelden, omdat in de Memorie van Toelichting staat dat die warmte geschikt moet zijn voor huishoudelijke doeleinden, bieden de wet en de daarbij behorende parlementaire toelichting onvoldoende aanknopingspunten. Allereerst behoort de Memorie van Toelichting bij de voorgestelde wettekst zoals deze luidde nog voordat daarin een definitie van het begrip warmte was opgenomen. Daarnaast berust het standpunt van ACM voornamelijk op de toelichting bij een bepaling waarin, met het oog op de bescherming van de verbruikers, verplichtingen van de warmteleverancier zijn vastgelegd. In die context ligt het voor de hand om de geschiktheid voor huishoudelijke doeleinden vanuit het perspectief van de verbruikers te zien: de temperatuur van de geleverde warmte moet hoog genoeg zijn om in hun warmtebehoefte te voorzien. Deze grond slaagt.
      
      4. Appellanten hebben verder gronden aangevoerd over de inhoud van de op grond van de Warmtewet voor Vestia geldende verplichtingen. ACM is vanuit haar opvatting dat de Warmtewet in dit geval niet van toepassing is, niet inhoudelijk op deze gronden ingegaan. Ter zitting daarnaar gevraagd, heeft ACM aangegeven pas na het opvragen en beoordelen van nadere stukken tot een inhoudelijk standpunt te kunnen komen. ACM kon daarbij niet aangeven hoe lang zij daarover zal doen, omdat dit mede afhankelijk is van de omvang van de stukken en de snelheid waarmee deze worden aangeleverd. Vanwege dit onvoldragen karakter van de inhoudelijke discussie tussen partijen, ziet het College aanleiding om deze nadere gronden van appellanten hier niet te bespreken en de zaak terug te sturen naar ACM voor het nemen van een nieuw besluit, waarin inhoudelijk op het handhavingsverzoek zal worden beslist.
      
      5. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Gelet op de overweging onder 4 ziet het College geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. ACM zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
      6. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt ACM op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt ACM op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellanten te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.O Kerkmeester en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. O.C. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2016.
    
    
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat	w.g. O.C. Bos