ECLI:NL:RVS:2023:3132, Raad van State, 16-08-2023, 202204124/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Zundert. Bij brief van 23 maart 2020 heeft hij het college verzocht om vergoeding van schade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door een verkeersbesluit van 24 april 2018 ten behoeve van het realiseren van bushaltes in de Veldstraat op korte afstand van de woning. De plaatselijke OV-exploitant verzorgt hier bijna dagelijks vanaf 6:00 uur in de ochtend tot 23:30 uur in de avond het openbaar vervoer. Volgens [appellant] heeft de plaatsing van de haltes geleid tot een aanzienlijke bedrijvigheid voor de woning en wordt het omgevingsgeluid gedomineerd door optrekken en afremmen van bussen.

202204124/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zundert,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 3 juni 2022 in zaak nr. 21/3041 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, en het college, vertegenwoordigd door C. Meulblok, vergezeld door drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Zundert (hierna: de woning). Bij brief van 23 maart 2020 heeft hij het college verzocht om vergoeding van schade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door een verkeersbesluit van 24 april 2018 ten behoeve van het realiseren van bushaltes in de Veldstraat op korte afstand van de woning. De plaatselijke OV-exploitant verzorgt hier bijna dagelijks vanaf 6:00 uur in de ochtend tot 23:30 uur in de avond het openbaar vervoer. Volgens [appellant] heeft de plaatsing van de haltes geleid tot een aanzienlijke bedrijvigheid voor de woning en wordt het omgevingsgeluid gedomineerd door optrekken en afremmen van bussen.
    advies van de SAOZ
    2.       Het college heeft voor het op het verzoek van [appellant] te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. In het advies van de SAOZ van 23 november 2020 is onder meer het volgende vermeld.
    De gemeente Zundert heeft in 2007 het Masterplan Centrumvisie fase II vastgesteld. Daarin staat onder andere dat de Molenstraat wordt ingericht als fietsstraat en dat in de Molenstraat eenrichtingsverkeer wordt ingesteld. Als gevolg hiervan was het noodzakelijk om de twee bushaltes in de Molenstraat te verplaatsen.
    Ten behoeve van de herinrichting van de Molenstraat is een inspraakprocedure gevolgd. Die procedure heeft geleid tot de Inspraaknotitie Herinrichting Molenstraat (hierna: de Inspraaknotitie). Hierin heeft de gemeente onder meer opgenomen dat in de Veldstraat nieuwe bushaltes komen. De gemeente heeft op 29 juli 2016 op haar facebookpagina het bericht geplaatst dat de Inspraaknotitie beschikbaar is via internet. De gemeente heeft een vergelijkbaar bericht gepubliceerd in de Zundertse Bode van 3 augustus 2016.
    Op 23 november 2016 heeft [appellant] de koopovereenkomst voor de woning getekend. Op die datum had hij redelijkerwijs bekend kunnen zijn met het concrete voornemen van de gemeente om in de Veldstraat, al dan niet in de directe nabijheid van de woning, een bushalte te realiseren. De Inspraaknotitie is op 29 juli 2016 en 3 augustus 2016 bekendgemaakt. De komst van de bushaltes was voorzienbaar ten tijde van de aankoop van de woning. [appellant] heeft het risico van de gestelde nadelen aanvaard. Het college kan het verzoek om nadeelcompensatie, zonder verdere inhoudelijke beoordeling van de aard en omvang van de schade en de eventuele onevenredigheid daarvan, afwijzen, aldus de SAOZ.
    besluitvorming van het college
    3.       Het college heeft het advies van de SAOZ van 23 november 2020 ten grondslag gelegd aan het besluit van 25 november 2020.
    4.       Met het besluit van 8 juni 2021 heeft het college de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie gehandhaafd. Ter motivering van dat besluit heeft het college onder meer aangevoerd dat in het verslag van de hoorzitting bij de SAOZ is vermeld dat [appellant] op deze zitting heeft medegedeeld dat hij ten tijde van de aankoop van de woning wist dat er door de gemeente werd nagedacht over de busroutes en bushaltes in de Veldstraat, maar dat op dat moment nog niet bekend was dat een eventuele bushalte direct voor de woning zou komen. Volgens het college valt hieruit af te leiden dat [appellant] destijds kennis had van het voornemen van de gemeente om in de Veldstraat mogelijk een bushalte te realiseren.
    oordeel van de rechtbank
    5.       Volgens de rechtbank heeft de bekendmaking van de Inspraaknotitie plaatsgevonden door integrale publicatie in het gemeenteblad van 3 augustus 2016. Dat het college ervoor heeft gekozen om de inspraaknotitie ook te publiceren op de facebookpagina van de gemeente en daarvan melding te maken in een lokaal krantje, maakt niet dat de publicatie onjuist of onvoldoend kenbaar is. Verder wordt [appellant] niet gevolgd in het betoog dat uit de benaming van de notitie niet valt af te leiden dat in de Veldstraat mogelijk een bushalte zou komen. Wanneer een gemeente, zoals hier het geval is, het voornemen heeft om een wijziging aan te brengen in de verkeerstroom in een van de belangrijke straten van een kern, kan het niet anders dan dat dat invloed heeft op andere verkeerstromen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de woning op nog geen 500 m afstand van de Molenstraat is gelegen en dat de Veldstraat naar zijn ligging, aard en inrichting een logisch alternatief is als busroute. Een redelijk denkend en handelend koper zal uitgaan van de mogelijkheid dat uiteindelijk voor de voor hem meest ongunstige invulling van het betrokken gebied wordt gekozen. In het geval van [appellant] betekent dit dat hij rekening moest houden met de verandering van zijn toekomstige woonomgeving in de ongunstigste zin door de herinrichting van de Molenstraat, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    6.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat uit de benaming van de Inspraaknotitie niet valt af te leiden dat deze notitie informatie zou kunnen bevatten die voor de omgeving van de woning relevant zou kunnen zijn, laat staan dat in de Veldstraat, in de directe nabijheid van de woning, een bushalte zou kunnen komen. In beroep is gewezen op de afstand tussen de woning en de Molenstraat van hemelsbreed ongeveer 500 m. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling  (onder meer de uitspraak van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3312) is voor het aannemen van voorzienbaarheid op grond van een concreet beleidsvoornemen vereist dat een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan moet kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. In dit geval is bij de openbaarmaking slechts vermeld dat het gaat om de herinrichting van de Molenstraat. Uit de publicatie valt niet af te leiden dat het beleidsvoornemen geografisch gezien betrekking heeft op de Veldstraat. Verder blijkt uit de publicatie niet wat de zakelijke inhoud van het beleidsvoornemen is, zodat de publicatie ook in dat opzicht niet kan bijdragen aan het oordeel dat het nadeel voorzienbaar was, aldus [appellant].
    oordeel van de Afdeling
    6.1.    In hoger beroep is in geschil of de schadeveroorzakende ontwikkeling op 23 november 2016 voor [appellant] voorzienbaar was op grond van de bekendmaking van de Inspraaknotitie. Indien dat het geval is, blijft de schade voor zijn rekening, omdat het er in dat geval voor wordt gehouden dat het hij risico van de schadeveroorzakende ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning heeft aanvaard.
    6.2.    De Inspraaknotitie is een zogenoemd concreet beleidsvoornemen. Uit de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:676) volgt dat de schadeveroorzakende ontwikkeling op grond van dat beleidsvoornemen voorzienbaar was, indien een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kan begrijpen op welk gebied het beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    6.3.    De Inspraaknotitie is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet integraal gepubliceerd in het gemeenteblad van 3 augustus 2016. Wel is in dat gemeenteblad, net als bij de mededelingen van de gemeente in de Zundertse Bode van dezelfde dag, het bericht gepubliceerd dat de Inspraaknotitie is te downloaden via www.zundert.nl via Inwoner, Actueel, Nieuws. Op deze Nieuwspagina is op 29 juli 2016 een bericht geplaatst over de Inspraaknotitie. In dit bericht is onder meer vermeld dat de gemeente Zundert op 29 maart 2016 een inloopmiddag voor de herinrichting van de Molenstraat heeft georganiseerd, dat tijdens de inloopmiddag en daarna de mogelijkheid heeft bestaan een reactie te geven op de plannen, dat er veel reacties zijn ingediend, dat hiervan een inspraaknotitie is gemaakt en dat per reactie in de notitie is aangegeven wat de gemeente hiermee gaat doen. De inspraaknotitie is op 24 mei 2016 vastgesteld door het college en op 22 juni 2016 besproken in een vergadering van de gemeenteraad, waarna de inspraaknotitie is vrijgegeven, aldus het bericht. Onderaan het bericht is een link naar de inspraaknotitie vermeld. Indien op deze link wordt geklikt, wordt de Inspraaknotitie zichtbaar, met op bladzijde 14, in de rechterkolom, het hier relevante beleidsvoornemen.
    6.4.    Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of een redelijk denkend en handelend koper, die voorafgaand aan de aankoop van de woning onderzoek zou doen naar (toekomstige) ontwikkelingen die voor de waarde van de woning van belang kunnen zijn, kennis zou hebben genomen van het beleidsvoornemen. Voor het antwoord op deze vraag is de onder 6.2 van deze uitspraak vermelde rechtspraak het uitgangspunt.
    6.5.    Naar het oordeel van de Afdeling kan de publicatie in het gemeenteblad en de Zundertse Bode van 3 augustus 2016 niet leiden tot het oordeel dat de ontwikkeling in de Veldstraat voor een redelijk denkend en handelend koper op 23 november 2016 voorzienbaar was. In de publicatie is melding gemaakt van een notitie over de herinrichting van de Molenstraat. Daaruit valt niet af te leiden, mede gezien de niet onaanzienlijke afstand tussen de Molenstraat en de Veldstraat, dat deze notitie ook van belang zou kunnen zijn voor de verkeersstroom in de Veldstraat. Overigens geldt hetzelfde voor het nieuwsbericht dat op 29 juli 2016 op de gemeentelijke website is geplaatst. Uit die publicatie en dat nieuwsbericht zou een redelijk denkend en handelend koper niet de conclusie trekken dat in de Inspraaknotitie weleens een beleidsvoornemen zou kunnen staan over het verplaatsen van de busroute van de Molenstraat naar de Veldstraat en over het realiseren van bushaltes in de nabijheid van de woning. Die koper zou geen aanleiding zien om in het nieuwsbericht op de link naar de Inspraaknotitie te klikken.
    6.6.    De verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3312) treft geen doel. Uit rechtsoverweging 6.2 van die uitspraak blijkt dat tussen partijen in die zaak niet in geschil was dat het desbetreffende document openbaar was gemaakt. In die zaak lag, voor zover hier van belang, slechts de vraag voor of in dat document een concreet beleidsvoornemen was vervat. Aan die uitspraak komt dus niet de betekenis toe die het college daaraan op de zitting van de Afdeling heeft toegekend.
    6.7.    Uit het voorgaande volgt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de schadeveroorzakende ontwikkeling op 23 november 2016 voor [appellant] voorzienbaar was op grond van de bekendmaking van de Inspraaknotitie.
    Het betoog slaagt.
    6.8.    In het besluit van 8 juni 2021 heeft het college zich, onder verwijzing naar het verslag van de hoorzitting ter voorbereiding van het advies van de SAOZ, op het standpunt gesteld dat [appellant] op 23 november 2016 niettemin op de hoogte was van het beleidsvoornemen. In dit verslag is vermeld dat [appellant] op de hoorzitting heeft gezegd dat hij ten tijde van de aankoop van de woning bekend was met de omstandigheid dat door de gemeente werd nagedacht over de busroutes en bushaltes in de Veldstraat, maar dat op dat moment nog niet bekend was dat een eventuele bushalte direct voor de woning zou worden gerealiseerd.
    6.9.    Op de zitting van de Afdeling heeft de adviseur van de SAOZ medegedeeld dat hij destijds aan de hoorzitting heeft deelgenomen, dat hij tijdens de hoorzitting schriftelijke aantekeningen heeft gemaakt en dat hij voor het hier relevante punt slechts drie woorden - ‘was wel bekend’ - heeft genoteerd in die aantekeningen. Hij heeft op de zitting niet nader verklaard over wat wel of niet kan zijn bedoeld met deze woorden.
    6.10.  Uit de aantekeningen van de adviseur valt niet af te leiden dat [appellant] op 23 november 2016 op de hoogte was van het beleidsvoornemen. Verder heeft [appellant] in zijn reactie op het conceptadvies van de SAOZ de juistheid van de weergave van zijn verklaring tijdens de hoorzitting betwist. In het aanvullend beroepschrift van 15 juli 2021 heeft hij, ter toelichting hiervan, vermeld dat hij op de hoorzitting heeft gezegd dat hij kort na de verhuizing naar de woning, in februari 2017, door buurtgenoten is gevraagd om uit protest tegen de voorgenomen busroute door de Veldstraat pamfletten voor zijn raam te hangen en dat hij op dat moment bekend werd met de komst van een busroute en bijbehorende bushaltes in de Veldstraat. De Afdeling ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
    6.11.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de verwijzing naar het verslag van de hoorzitting niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] op 23 november 2016 wist van de plannen van de gemeente om een busroute en bijbehorende bushaltes in de Veldstraat te realiseren en dat hij de consequenties van het realiseren van deze plannen heeft aanvaard op het moment waarop hij de koopovereenkomst voor de woning heeft ondertekend. De situatie van [appellant] is in dit opzicht niet vergelijkbaar met het geval dat tot de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1159) heeft geleid.
    slotsom
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 8 juni 2021 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen.
    definitieve beslechting van het geschil
    8.       De Afdeling kan nu niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. Dat betekent dat het college een nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 25 november 2020 gemaakte bezwaar moet nemen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    proceskosten
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 3 juni 2022 in zaak nr. 21/3041;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 8 juni 2021;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023
    452