ECLI:NL:RVS:2022:3292, Raad van State, 16-11-2022, 202107689/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten raad het verzoek van [appellant] om voor het vak Jaarrekeninglezen in aanmerking te komen voor een vierde toetskans afgewezen. [appellant] is met ingang van 26 augustus 2016 voorwaardelijk ingeschreven op het tableau. In september 2016 is hij begonnen aan de beroepsopleiding voor advocaten. [appellant] voerde gedurende de stage voltijds de praktijk uit als stagiair-ondernemer. De stageperiode zou op 26 augustus 2019 eindigen, maar is uiteindelijk verlengd tot 7 augustus 2020. In het kader van de beroepsopleiding heeft [appellant] op 29 mei 2020 voor de derde maal de toets voor het vak Jaarrekeninglezen afgelegd. Dit was het laatste onderdeel van de beroepsopleiding dat hij nog moest behalen. Deze toets is beoordeeld met een onvoldoende. [appellant] is vervolgens met ingang van 4 november 2020 van het tableau geschrapt. Hij heeft zijn praktijk voortgezet als jurist.

202107689/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 7 oktober 2021 in zaak nr. 21/798 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: de algemene raad).
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft de algemene raad het verzoek van [appellant] om voor het vak Jaarrekeninglezen in aanmerking te komen voor een vierde toetskans afgewezen.
    Bij besluit van 28 december 2020 heeft de algemene raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De algemene raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Verspaandonk, advocaat te Den Haag, en de algemene raad, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. Huizinga, advocaat te Zoetermeer, vergezeld door mr. L.G. van Haren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is met ingang van 26 augustus 2016 voorwaardelijk ingeschreven op het tableau. In september 2016 is hij begonnen aan de beroepsopleiding voor advocaten. [appellant] voerde gedurende de stage voltijds de praktijk uit als stagiair-ondernemer. De stageperiode zou op 26 augustus 2019 eindigen, maar is uiteindelijk verlengd tot 7 augustus 2020. In het kader van de beroepsopleiding heeft [appellant] op 29 mei 2020 voor de derde maal de toets voor het vak Jaarrekeninglezen afgelegd. Dit was het laatste onderdeel van de beroepsopleiding dat hij nog moest behalen. Deze toets is beoordeeld met een onvoldoende. [appellant] is vervolgens met ingang van 4 november 2020 van het tableau geschrapt. Hij heeft zijn praktijk voortgezet als jurist.
    2.       Op 26 juni 2020 heeft [appellant] verzocht om een vierde toetskans voor het vak Jaarrekeninglezen omdat strikte toepassing van de regels in zijn geval leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.19, zevende lid, van de Verordening op de advocatuur (hierna: de Verordening). Volgens [appellant] was daar in zijn geval sprake van omdat bij de drie toetskansen voor het vak Jaarrekeninglezen steeds sprake was van dermate grote stress dat het voor hem niet mogelijk was dit vak met succes te behalen. [appellant] heeft bij de eerst twee toetskansen paniekaanvallen ervaren. Ook tijdens de derde toets had hij veel stress door persoonlijke omstandigheden en sloeg de paniek toe. [appellant] heeft een verklaring van zijn huisarts van 30 juli 2020 overgelegd, waaruit volgt dat hij sinds 2007 bekend is met ADD en dat de huisarts hem in juni 2020 heeft verwezen naar een psycholoog om hem te begeleiden voor mogelijke faalangst.
    3.       De algemene raad heeft het verzoek afgewezen. Volgens de algemene raad leiden de door [appellant] aangevoerde persoonlijke en financiële omstandigheden niet tot een onbillijkheid van overwegende aard. De algemene raad voert een restrictief beleid bij de toepassing van de hardheidsclausule om de kwaliteit van de advocatuur en daarmee een goede rechtsbedeling te borgen. Stagiaires worden hierover bij het begin van de beroepsopleiding geïnformeerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij alle drie de toetskansen sprake was van overmacht. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zijn ADHD het onmogelijk heeft gemaakt om zijn toetskansen te benutten. Dat hij tijdens de laatste toetskans extra druk heeft ervaren omdat zijn toekomst daarvan afhing, is geen onbillijkheid van overwegende aard, want dit geldt voor alle stagiaires. De financiële gevolgen van de voortijdige beëindiging van de inschrijving heeft hij bij het begin van de beroepsopleiding aanvaard. De aangevoerde coronaproblematiek levert volgens de algemene raad evenmin overmacht op. [appellant] heeft bovendien niet alles gedaan om de gevolgen van zijn persoonlijke omstandigheden zo veel mogelijk te beperken. [appellant] heeft bij de eerste twee toetskansen geen ‘behoud toetskans’ aangevraagd. Verder had het op zijn weg gelegen om eerder medische hulp in te roepen voor zijn faalangst, aldus de algemene raad.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 3.19 van de Verordening luidde op 28 december 2020 als volgt:
    "[…]
    4. De stagiaire kan per onderdeel ten hoogste driemaal een toets afleggen.
    […]
    7. De algemene raad kan afwijken van het derde tot en met zesde lid in gevallen waarin toepassing daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard."
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de algemene raad zich bij zijn beoordeling van het verzoek terecht niet heeft beperkt tot de feiten en omstandigheden die speelden rondom de derde toetskans, maar voor alle drie de toetskansen heeft beoordeeld of sprake is van overmacht. Volgens [appellant] is het uitgangspunt van het beleid van de algemene raad dat een stagiaire ten minste één reële toetskans moet hebben gehad te rigide. In dit kader verwijst hij naar een besluit op bezwaar van de algemene raad van 30 juli 2020 in het kader van een ander verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Volgens [appellant] moet de beoordeling of toepassing van artikel 3.19, vierde lid, van de Verordening leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard niet alleen worden gekoppeld aan het aantal toetskansen, omdat de algemene raad daarmee voorbij gaat aan de bijzondere omstandigheden die zich bij de derde toetskans hebben voorgedaan. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte aan hem heeft tegengeworpen dat hij niet met medische stukken heeft onderbouwd dat hij bij de eerste twee toetskansen paniekaanvallen had en dat hij ook over de derde toetskans geen (medische) stukken heeft overgelegd waaruit overmacht blijkt. [appellant] voert aan dat het praktisch onmogelijk is om een medische verklaring te verkrijgen waaruit een causaal verband kan worden opgemaakt, omdat medici die niet zomaar mogen verstrekken. Volgens [appellant] zijn de overgelegde verklaringen voldoende om aan te nemen dat hij tijdens de derde toetskans en de twee toetskansen daarvoor zodanig werd gehinderd, dat een beroep op de hardheidsclausule gerechtvaardigd is.
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat hij niet heeft aangetoond dat hij er alles aan heeft gedaan om de effecten van zijn beperkingen te verkleinen, omdat hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een ‘behoud toetskans' te vragen. De rechtbank heeft niet onderkend dat hij de effecten van zijn medische situatie niet kon beseffen. Door zijn moeilijke thuissituatie, ADHD en psychische klachten  was hij, zeker bij de laatste toetskans, niet goed in staat te beseffen hoe het met hem gesteld was. Los daarvan had een beroep op deze mogelijkheid, zeker bij de laatste toetskans, niet tot een oplossing geleid. Uit de toelichting op artikel 3 van de Beleidsregel onderwijs en toetsen BA volgt niet ondubbelzinnig dat deelname aan de toets niet in de weg staat aan een beroep op deze mogelijkheid. Ook op de website over de beroepsopleiding staat dat sprake moet zijn van het niet kunnen deelnemen aan de toets. De rechtbank heeft hem dan ook ten onrechte tegengeworpen dat hij niet van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt.
    [appellant] betoogt voorts dat de kwaliteit van de advocatuur er niet onder zal leiden als hem een extra toetskans wordt geboden. In de beroepsopleiding nieuwe stijl zijn nagenoeg alle toetsen afgeschaft.
    6.       [appellant] betoogt tot slot dat de gevolgen van de afwijzing van het verzoek voor hem buitengewoon ernstig en onredelijk bezwarend zijn. Door de schrapping van het tableau heeft hij een betalingsachterstand op de aflossing van zijn hypotheek opgelopen van € 5.000,00, is er door een schuldeiser executoriaal beslag op zijn woning gelegd en overweegt zijn echtgenote om die reden echtscheiding aan te vragen. Hij heeft zich door deze financiële problemen verder genoodzaakt gezien om als chauffeur scholierenvervoer bij een taxibedrijf in dienst te treden.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4184) is het niet onredelijk dat de algemene raad bij het toepassen van de hardheidsclausule een restrictief beleid voert. Dit beleid houdt in dat de hardheidsclausule slechts wordt toegepast bij overmacht waardoor geen enkele toetskans met goed gevolg kon worden benut. Uit het besluit van de algemene raad van 30 juli 2020 volgt niet dat de algemene raad het beleid op andere wijze heeft uitgelegd. De algemene raad heeft ook in dat besluit getoetst of de stagiaire ten minste één reële toetskans heeft gehad. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de algemene raad zich bij zijn beoordeling van het verzoek terecht niet heeft beperkt tot de omstandigheden rond de derde toetskans, maar bij alle toetskansen heeft beoordeeld of sprake was van overmacht.
    6.2.    Uit het beleid volgt dat causaal verband moet bestaan tussen het van buiten komend onheil en het niet behalen van de toetsen. De bewijslast voor dit causaal verband rust in beginsel op degene die een beroep op de hardheidsclausule doet. Hoewel de algemene raad erkent dat het voor [appellant] lastig is om dit bewijs over te leggen, is het niet onredelijk dat de algemene raad de bewijslast ook in dit geval bij [appellant] heeft neergelegd. [appellant] heeft met de door hem overgelegde verklaring van zijn huisarts van 30 juli 2020 en een verwijsformulier naar de geestelijke gezondheidszorg van 9 juni 2020 niet onderbouwd dat hij bij de eerste twee toetskansen paniekaanvallen had en dat bij de derde toetskans sprake was van overmacht. Met deze stukken heeft [appellant] dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hij tijdens de derde toetskans en de twee toetskansen daarvóór zodanig werd gehinderd dat hij de toets redelijkerwijs niet kon halen.
    6.3.    [appellant] heeft voorts niet aangetoond dat hij er alles aan heeft gedaan om de effecten van zijn beperkingen te verkleinen. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij de effecten van zijn medische situatie niet besefte. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] zich bewust was van zijn eigen situatie en op de hoogte was van de mogelijkheid om een ‘behoud toetskans’ te vragen. Hij heeft daar om hem moverende redenen van afgezien. Dat komt voor zijn risico.
    6.4.    Een succesvol verzoek om ‘behoud toetskans’ leidt tot uitstel van de toets. Volgens [appellant] kon uitstel van een toetskans ook nadelig uitpakken, omdat uitstellen van een spannende gebeurtenis tot drukopbouw kan leiden. De Afdeling stelt vast dat het deelnemen aan een toets niet in de weg staat aan de mogelijkheid tot het vragen van een ‘behoud toetskans’. Zoals de algemene raad heeft toegelicht was het voor [appellant] mogelijk om nog tijdens de toets een surveillant te waarschuwen dat hij last had van paniekaanvallen en dat hij om die reden niet in staat was de toets af te leggen.
    6.5.    De financiële gevolgen van het bestreden besluit zijn evenmin grond voor toepassing van de hardheidsclausule. Het besluit om [appellant] geen vierde toetskans te bieden heeft voor hem onvermijdelijk grote gevolgen. Deze zijn evenwel inherent aan deelname aan de beroepsopleiding. Het niet behalen van het examen van de beroepsopleiding leidt begrijpelijkerwijs tot schrapping van het tableau. De algemene raad heeft in het beleid voldoende rekening gehouden met de belangen van de deelnemers aan de beroepsopleiding, door voor ieder vak drie toetskansen te bieden. De algemene raad heeft voorts een groot gewicht aan het belang van de kwaliteit van de advocatuur mogen toekennen.
    6.6.    Dat in de beroepsopleiding nieuwe stijl niet meer met behulp van klassieke tentamens wordt getoetst, leidt evenmin tot het oordeel dat de algemene raad van zijn beleid had moeten afwijken. Deze opleiding en het daarin gevolgde didactische systeem zijn niet op één lijn te stellen met de beroepsopleiding waaraan [appellant] heeft deelgenomen.
    6.7.    Hetgeen [appellant] ter zitting over de relatie met zijn patroon heeft verteld, is ook geen aanleiding voor toepassing van de hardheidsclausule. Zoals de algemene raad ter zitting heeft toegelicht, is dit een zaak voor de Haagse Orde van Advocaten.
    6.8.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de algemene raad zich op het standpunt kon stellen dat er geen aanleiding bestaat om [appellant] met toepassing van de hardheidsclausule een extra toetskans te geven.
    6.9.    De betogen falen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       De algemene raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
    809