ECLI:NL:RBAMS:2016:6030, Rechtbank Amsterdam, 20-09-2016, AWB 16/359
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2016-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning dakterras. Dakterrassen zijn volgens bestemmingsplan Westerpark Zuid alleen toegestaan op platte daken. Verweerder staat een maximale hellingshoek van 4 graden toe. Hiervoor in aansluiting gezocht bij het beleid van stadsdeel Zuid. De rechtbank vindt dit niet onredelijk. Het dak van eiseres heeft een hellingshoek van 6 graden en is daarom niet plat. Op grond van de “Beleidsregels toepassing kruimelgevallen” kan niet worden afgeweken van het bestemmingsplan. Op grond van de adviezen van Stedenbouw en Welstand is geen sprake van zwaarwegende omstandigheden. Dit punt is pas ter zitting naar voren gekomen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit vanwege een motiveringsgebrek, maar laat de rechtsgevolgen in stand. Beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 16/359
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 september 2016 in de zaak tussen
    
    
      [de vrouw] , te Hoofddorp, eiseres
    (gemachtigde: G. Wijers)
    
    
      en
    
    
    
      
        het algemeen bestuur van de bestuurscommissie West van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigden: R. Offenberg en J. Niesten).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakterras op het dak van het pand  [adres] te Amsterdam geweigerd. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2016. Eiseres en verweerder hebben zich beide laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Op 7 maart 2015 heeft eiseres een aanvraag ingediend bij verweerder om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakterras op het dak van het pand [adres] te Amsterdam. 
      
    
    
      1.2
      Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen vanwege strijd met het bestemmingsplan Westerpark Zuid (het bestemmingsplan) onder verwijzing naar het advies van Stedenbouw van 22 april 2015 en het advies van de commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam (Welstand) van 6 mei 2015. 
      
      2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit onder wijziging van de motivering gehandhaafd en een gebrek in het primaire besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hersteld. Aan het bestreden besluit ligt het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie West ten grondslag. 
      
      3 Eiseres heeft in beroep gesteld dat het advies van Welstand geen grondslag kan zijn voor het besluit. De hellingshoek is een factor, maar niet absoluut bepalend voor het welstandseffect, zo blijkt volgens eiseres uit een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 november 2008 (ECLI:NL:RBAMS:2008:BI8843). Het vigerende beleid zou sinds deze uitspraak soepeler moeten zijn geworden. In de omgeving zijn wel dakterrassen vergund. In tegenstelling tot wat verweerder zegt is geen handhavingsprocedure gestart tegen het illegale dakterras dat is gerealiseerd op het pand [adres] . De hellingshoek van 4 graden is een niet openbare regel die kennelijk als norm wordt gehanteerd, terwijl de Welstandsnota een gewogen oordeel vraagt. Niet duidelijk is welk algemeen belang er wordt gediend met het weigeren van de omgevingsvergunning, aldus eiseres. 
      
    
    
      4.1
      Op grond van het geldende bestemmingsplan ‘Westerpark Zuid (het bestemmingsplan) en het ‘Paraplubestemmingsplan stadsdeel West, Amsterdam deel 1’ (het paraplubestemmingsplan) rust op de gronden waarop het te realiseren dakterras van het pand is gesitueerd [de bestemming] . 
      
    
    
      4.2
      Volgens artikel 28.2.2, onder f van het bestemmingsplan mag het dak van de gebouwen worden ingericht en gebruikt als dakterras met dien verstande dat dakterrassen alleen zijn toegestaan op daken die plat zijn afgedekt. 
      
    
    
      4.3
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
      
        
          het bouwen van een bouwwerk, (…) 
        
        
          het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (…). 
        
      
      
    
    
      4.4
      Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo de omgevingsvergunning geweigerd indien (voor zover hier relevant) de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of het uiterlijk van het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand. 
      
    
    
      4.5
      Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef, sub a, onder 2, van de Wabo, kan, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, de zogenaamde kruimelgevallen. 
      
    
    
      4.6
      Op grond van artikel 4, vierde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) komen de volgende bouwwerken in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning voor kruimelgevallen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken: een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw. 
      
    
    
      5.1
      Het bestemmingsplan geeft geen definitie van een ‘plat dak’. Verweerder heeft  in zijn verweerschrift gesteld dat volgens NEN-normen nog sprake is van een plat dak bij een hellingshoek van 1,6 graden en dat verweerder derhalve een ruimere norm hanteert.
      
    
    
      5.2
       De rechtbank concludeert dat nu geen definitie van een ‘plat dak’ is opgenomen in het bestemmingsplan, aangesloten moet worden bij het normale spraakgebruik. Volgens Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt onder ‘plat’ verstaan: ‘horizontaal’. Deze definitie zegt evenwel niets over een maximale hellingshoek. De rechtbank maakt uit het dossier op dat verweerder voor het bepalen van een definitie van ‘plat dak’ aansluiting heeft gezocht bij de definitie die het Stadsdeel Zuid hieraan geeft. Stadsdeel Zuid hanteert voor deze definitie een maximale hellingshoek van 4 graden. De rechtbank is van oordeel dat aansluiting bij deze definitie door verweerder niet onredelijk en bovendien in het voordeel van eiser is ten opzichte van de NEN-norm. Dat dit niet openbaar is gemaakt doet daaraan niet af.
      
    
    
      5.3
      Niet in geschil is dat het pand [adres] een mansardekap heeft met een hellingshoek van ruim 6 graden. Derhalve is geen sprake van een plat dak en heeft verweerder terecht geconcludeerd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      6.1
      De rechtbank overweegt dat het verlenen van een vergunning in strijd met het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft, zodat de rechtbank het bestreden besluit op dat punt terughoudend moet toetsen. De bezwaarschriftencommissie heeft in het advies verwezen naar de “Beleidsregels toepassing kruimelgevallen (Wabo)” voor omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef, sub a, onder 2, van de Wabo (kruimelgevallen), zoals vastgesteld op 23 november 2010 onder besluitnummer 2010/15478 (het kruimelbeleid). In het kruimelbeleid is het volgende bepaald: “Voor na 1 oktober 2010 vast te stellen bestemmingsplannen, zal in beginsel geen omgevingsafwijkingsvergunning voor kruimelgevallen verleend worden. Slechts onder zwaarwegende omstandigheden is afwijking mogelijk. De gedachte hierachter is namelijk dat nog vast te stellen bestemmingsplannen globaler, flexibel (dat wil zeggen met in het bestemmingsplan (‘binnenplans’) opgenomen mogelijkheden om af te wijken in gevallen, waar voor realisatie nog een – veelal marginale – bestuurlijke afweging nodig wordt geacht) en toekomstgericht worden geformuleerd; in beginsel zijn daarom geen ‘buitenplanse’ kruimelafwijkingen nodig en wenselijk.”
      
    
    
      6.2
      Verweerder voert aan dat de regels over dakterrassen in het bestemmingsplan laatstelijk op 5 juni 2012 zijn gewijzigd bij het paraplubestemmingsplan, dus dat er op grond van het kruimelbeleid geen reden is om hiervan af te wijken. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank acht verweerders beleid niet kennelijk onredelijk. Overigens heeft eiser dat ook niet betwist. Eiser voert aan dat verweerder de afwijkingsmogelijkheid waarin het beleid voorziet, ten onrechte niet heeft toegepast. De rechtbank dient dus te toetsen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat geen sprake is van zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in het kruimelbeleid.
      
    
    
      6.4
      In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat om te bepalen of sprake is van zwaarwegende omstandigheden om af te wijken van het bestemmingsplan advies wordt gevraagd aan Stedenbouw en Welstand. Volgens het advies van Stedenbouw van 22 april 2015 was er “geen bezwaar tegen het dakterras, mits de dragende constructie van het dakterras zo wordt ontworpen dat de hoogte van de terrasvloer zo laag mogelijk komt te liggen ten opzichte van de nok.” Volgens het advies van Welstand van 6 mei 2015 is “het pand afgedekt met een specifieke kapvorm die kenmerkend is voor deze bebouwingsperiode (een mansardekap in de langsrichting). Het toevoegen van een dakterras bovenop deze kap vormt een detonerende toevoeging die de karakteristiek van dit 19e-eeuwse pand aantast. Het leidt tot een oneigenlijk stapeling van elementen.” Verweerder heeft deze adviezen ten grondslag gelegd aan zijn besluitvorming. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het welstandsadvies zich niet specifiek richt op de zichtbaarheid van het dakterras vanaf de straat, omdat het plan in de eerste plaats in strijd is geacht met het bestemmingsplan. Gelet op de terughoudende toets is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid de adviezen van Stedenbouw en Welstand aan het besluit ten grondslag mocht leggen. 
      
      
        7 De rechtbank constateert dat bovenstaand standpunt van verweerder om niet af te wijken van het bestemmingsplan eerst in het verweerschrift en ter zitting naar voren is gebracht Verweerder heeft bovendien pas ter zitting aangegeven dat de strijdigheid met het bestemmingsplan de enige weigeringsgrond is. Dit blijkt volgens de rechtbank niet uit het bestreden besluit. Het bestreden besluit bevat derhalve een motiveringsgebrek. Het beroep is om die reden gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.
      
      
    
    
      8.1
      Eiseres heeft een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, omdat er volgens haar vergelijkbare gevallen in de omgeving  zijn waar verweerder wel een vergunning voor heeft verleend. 
      
    
    
      8.2
      Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom in de door eiseres genoemde gevallen geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Het dakterras op het pand [adres] betreft een illegaal bouwwerk waartegen thans handhavend wordt opgetreden. Het dakterras op het pand [adres] is vergund met toepassing van een ander bestemmingsplan en welstandsnota. Het dakterras op het pand [adres] is gerealiseerd met omgevingsvergunning, omdat het dak van dit pand wel voldoet aan de definitie van een plat dak. In het verweerschrift is verweerder nog ingegaan op een ander volgens eiseres vergelijkbaar geval aan [adres] . Ook dit dakterras is vergund onder oude regelgeving. Verweerder heeft bevestigd dat een vergunning voor dit dakterras geweigerd zou worden als deze nu zou worden aangevraagd. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Eiseres heeft hier niets tegenover gesteld wat tot een ander oordeel zou kunnen leiden. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank concludeert dat ten tijde van de door eiseres aangehaalde uitspraak 5 november 2008 (ECLI:NL:RBAMS:2008:BI8843) een ander wettelijk kader van toepassing was en in die situatie wel een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel werd gedaan.  Verweerder heeft bovendien in het verweerschrift nog vermeld dat die situatie door een ander bestuursorgaan is beoordeeld en een andere weigeringsgrond van toepassing was (strijd met welstand in plaats van strijd met het bestemmingsplan). De verwijzing naar deze uitspraak kan daarom eveneens niet leiden tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. 
      
      9 Eiseres heeft nog gewezen op het beleid van verweerder dat bij een groot afschot met een hulpconstructie tot 50 cm de helling overbrugt kan worden. Op die manier kan alsnog een ‘platte constructie worden gerealiseerd volgens eiseres. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat deze regeling alleen van toepassing is bij platte daken met een hellingshoek tot 4 graden. Nu is vastgesteld dat bij de woning van eiseres geen sprake is van een plat dak kan deze grond niet slagen. 
      
      10 Al het overige dat door eiseres is aangevoerd kan niet leiden tot een ander oordeel. 
      
      11 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt. Er is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Bakker, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2016.
    
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.