ECLI:NL:RVS:2024:79, Raad van State, 17-01-2024, 202201821/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 12 april 2019 heeft het college  van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding na een week niet is gestaakt. [appellant] huurde de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) en stond ook op dit adres ingeschreven in de basisregistratie personen. De woning is gelegen boven een winkel en bestaat uit drie etages. Op de eerste etage bevinden zich de keuken, de woonkamer en de wc. Op de tweede etage bevinden zich twee slaapkamers en een badkamer. Op de derde etage bevindt zich een slaapkamer, een badkamer en een washok. [appellant] heeft bij het college gemeld dat hij in de woning een Bed and Breakfast exploiteerde. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in strijd heeft gehandeld met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, omdat de hotelmatige exploitatie van de woning niet onder een legale vorm van toeristische verhuur kan worden geschaard.

202201821/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 februari 2022 in zaken nrs. 19/6822 en 19/6823 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 12 april 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding na een week niet is gestaakt.
    Bij onderscheiden besluiten van 8 november 2019 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 12 april 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 februari 2022 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen het opleggen van de boete, het besluit van 8 november 2019 waarbij de boete is opgelegd vernietigd voor zover de boete € 20.500,- bedraagt, de boete vastgesteld op € 18.450,- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van dat besluit. Voor zover het beroep van [appellant] is gericht tegen de oplegging van de last onder dwangsom, heeft de rechtbank dit ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] huurde de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) en stond ook op dit adres ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp).
    De woning is gelegen boven een winkel en bestaat uit drie etages. Op de eerste etage bevinden zich de keuken, de woonkamer en de wc. Op de tweede etage bevinden zich twee slaapkamers en een badkamer. Op de derde etage bevindt zich een slaapkamer, een badkamer en een washok.
    [appellant] heeft bij het college gemeld dat hij in de woning een Bed and Breakfast (hierna: B&B) exploiteerde.
    2.       In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening), zoals deze luidde ten tijde van belang, zijn onder meer regels neergelegd voor het zonder vergunning gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning.
    In artikel 1, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening wordt een B&B gedefinieerd als het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die bewoner, al dan niet met ontbijt.
    Ingevolge artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening is voor het exploiteren van een woning als B&B geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 noodzakelijk mits en zolang a) de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en hij ook als zodanig in de brp staat ingeschreven, b) de bestemming tot bewoning overheersend blijft, c) aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend en d) de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van B&B wordt gestart, het gebruik heeft gemeld bij het college.
    3.       Op 7 december 2018 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd. Hun bevindingen hebben zij opgeschreven in een rapport van bevindingen. Daarin staat dat in de woning vier toeristen aanwezig waren. Aan één van de toeristen hebben de toezichthouders vragen gesteld. Die toerist heeft verklaard dat zij daar drie nachten, van 6 tot 9 december 2018, verbleven, dat zij de gehele woning, behalve de slaapkamer op de derde verdieping, tot hun beschikking hadden en dat [appellant] tijdens hun verblijf in de nacht van 6 op 7 december 2018, niet in de woning verbleef. [appellant] heeft hen wel de sleutels overhandigd en de woning laten zien, maar is daarna vertrokken, zo blijkt uit de verklaring van de toerist. Bij het rapport van bevindingen is een boekingsbewijs gevoegd waaruit blijkt dat de toerist het appartement van 130m2 met drie slaapkamers en twee badkamers heeft gehuurd.
    Bestreden besluitvorming en aangevallen uitspraak
    4.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in strijd heeft gehandeld met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, omdat de hotelmatige exploitatie van de woning niet onder een legale vorm van toeristische verhuur kan worden geschaard. Zo wordt niet voldaan aan de voorwaarde(n) van het gemeentelijk beleid dat de hoofdbewoner in de woning aanwezig moet zijn (nachtverblijf houdt) tijdens de verhuur aan gasten en dat de bestemming tot bewoning blijft overheersen (40/60% verhouding), aangezien de gehele woning met zes slaapplaatsen op booking.com ter beschikking wordt gesteld ten behoeve van de B&B. Ook indien geconcludeerd zou worden dat [appellant] wel woont in de woning, wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de bestemming tot bewoning overheersend moet zijn, omdat [appellant] dan slechts de beschikking heeft over één slaapkamer.
    Omdat volgens het college sprake is van een overtreding van de Huisvestingswet 2014 en [appellant] als verhuurder als overtreder kan worden aangemerkt, heeft het hem een boete van € 20.500,- opgelegd en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens, als de overtreding niet na een week is gestaakt.
    5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat [appellant] hoofdverblijf heeft in de woning en dat het geschil zich toespitst op de vraag of de bestemming tot bewoning overheersend was. De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord en geoordeeld dat het college zich reeds daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Volgens de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de boete. Desalniettemin heeft zij aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen, nu de redelijke termijn met meer dan zes maanden is overschreden. Omdat in een dergelijk geval de boete wordt verminderd met 10%, met een maximum van € 2.500,-, heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het opleggen van de boete gegrond verklaard, het besluit waarbij die boete is opgelegd vernietigd voor zover de boete daarin op € 20.500,- is gesteld en de boete, zelf in de zaak voorziend, vastgesteld op € 18.450,-. Het beroep tegen de oplegging van de last onder dwangsom heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
    6.       [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    Is er een overtreding?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet heeft bewezen dat hij artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening heeft overtreden. Niet in geschil is dat hij hoofdverblijf heeft in de woning, dat tijdens de controle niet meer dan vier personen aanwezig waren en dat de bedden op de derde etage van de woning niet waren beslapen door de toeristen. De rechtbank heeft haar oordeel enkel en alleen gebaseerd op de aanname dat de bestemming tot bewoning niet overheersend is, maar dit dient het college te bewijzen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft het college dit niet gedaan.
    In dit kader voert [appellant] aan dat de rechtbank ten eerste ten onrechte waarde heeft gehecht aan wat er staat vermeld op de website van booking.com. Immers, uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 (de Afdeling leest: 2) oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3300, volgt dat niet relevant is wat staat vermeld op internet, maar wat daadwerkelijk is geconstateerd. Voorts is de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 augustus 2018 (de Afdeling leest: 2019), ECLI:NL:RBAMS:2019:6236, waaruit kan worden afgeleid dat verklaringen van toeristen geen bewijs opleverden, relevant en cruciaal. Daarin overweegt de rechtbank volgens [appellant] dat de feitelijke situatie zoals deze ten tijde van de controle is aangetroffen cruciaal is en dat uitingen op het internet hooguit relevant zijn wanneer deze de feitelijke situatie ondersteunen. Volgens [appellant] blijkt nergens uit dat de toezichthouders hebben waargenomen dat de toeristen daadwerkelijk gebruik hebben gemaakt van de eerste etage. Er zijn daar geen persoonlijke spullen of bijvoorbeeld voedsel van de toeristen aangetroffen. Dat de toerist heeft verklaard zoals zij heeft gedaan, is waarschijnlijk zo omdat de eerste etage niet was afgesloten met sloten, zodat zij kon denken dat deze etage beschikbaar was. Bij ontvangst van de toeristen werden zij in het huis rondgeleid, en werd in de keuken de sleutel overhandigd. Het is waarschijnlijk dat de toerist de niet fysieke afsluiting van de eerste etage heeft opgevat als toegankelijk. De toerist heeft niet verklaard dat [appellant] heeft gezegd dat deze ruimtes mochten worden betreden, maar zij heeft slechts gesteld dat ze overal naar binnen kon. [appellant] heeft om misverstanden in de toekomst te voorkomen al in de zienswijzefase sloten laten aanbrengen zodat toeristen deze ruimtes niet meer kunnen betreden.
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2676, kan voorts worden afgeleid dat de gemeente zelf de NEN-normen hanteert om te bepalen of de bestemming tot bewoning overheersend is en dat de Afdeling dit ook accepteert. Niet valt in te zien waarom in deze kwestie de NEN-normen niet wezenlijk zouden zijn voor het oordeel of de bestemming tot bewoning overheersend is. Uit het metingsrapport dat [appellant] heeft laten opstellen blijkt dat wordt voldaan aan de 40/60%-regel, aldus [appellant].
    [appellant] wijst er ten slotte op dat er meerdere controles zijn geweest door toezichthouders van de gemeente, op respectievelijk 16 en 21 juli 2018, en dat tijdens deze controle niet is geconstateerd dat er een overtreding plaatsvond.
    7.1.    Op de zitting bij de Afdeling heeft het college nader toegelicht dat het ervan uit gaat dat de gehele woning, op de slaapkamer op de derde etage na, exclusief aan de toeristen werd verhuurd. Het college heeft evenwel niet onderbouwd hoe dit standpunt, dat inhoudt dat [appellant] geen gebruik kon maken van een toilet, een badkamer of de keuken in de woning, te verenigen is met het onbetwiste oordeel van de rechtbank dat niet in geschil is dat [appellant] hoofverblijf had in de woning. Ook op zitting heeft het college hiervoor niet een afdoende motivering kunnen geven.
    Het standpunt van het college dat de gebruiksoppervlakte van delen van de woning die zowel door de bewoner als door de toeristen konden worden gebruikt, voor de helft meetellen bij de berekening van de totale gebruiksoppervlakte van de B&B, laat de Afdeling buiten beschouwing, omdat het college dit standpunt eerst op de zitting van 16 november 2023 heeft ingenomen en dit standpunt niet verenigbaar is met het aan de besluiten van 12 april 2019 en 8 november 2019 ten grondslag gelegde uitgangspunt dat de toeristen het exclusieve gebruik hadden van de gehele woning, op de slaapkamer op de derde etage na.
    Partijen zijn het erover eens dat de tweede etage in het geheel ter beschikking stond van de toeristen. De tweede etage beslaat ruim 33,81% van het gebruiksoppervlakte van de woning en niet meer dan 40%. Dit betekent dat het college niet heeft aangetoond dat de woning voor meer dan 40% van het gebruiksoppervlakte werd verhuurd aan toeristen.
    Het betoog van [appellant] slaagt.
    8.       Het college heeft niet aangetoond dat sprake is van een overtreding. Dat betekent dat het ten onrechte aan [appellant] een boete en een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het betoog van [appellant] dat de boete zou moeten worden gematigd vanwege bijzondere omstandigheden, behoeft daarom geen bespreking meer.
    Overschrijding redelijke termijn
    9.       De rechtbank heeft aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen, omdat zij niet binnen twee jaar na het voornemen tot oplegging van de boete en de last onder dwangsom een oordeel over het geschil heeft gegeven. Omdat de boete naar het oordeel van de Afdeling niet had mogen worden opgelegd, en daarmee ook de door de rechtbank opgelegde matiging van de boete vanwege die overschrijding teniet wordt gedaan, zal de Afdeling bepalen dat aan [appellant] voor die overschrijding een schadevergoeding moet worden betaald.
    De voornemens tot oplegging van de boete en de last onder dwangsom zijn op 14 december 2018 aan [appellant] verstuurd, zodat de termijn op die dag is aangevangen. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen de besluiten op bezwaar op 20 december 2019 ontvangen en op 3 februari 2022 uitspraak gedaan. Dat betekent dat de procedure bij de rechtbank drie jaar en twee maanden, en daarmee één jaar en twee maanden te lang heeft geduurd. Deze termijnoverschrijding kan geheel aan de rechtbank worden toegerekend. Uitgaande van een tarief van € 500,- per zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan [appellant] als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 8 november 2019 is gegrond. Deze besluiten moeten worden vernietigd. De besluiten van 12 april 2019 moeten worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 februari 2022 in zaak nr. 19/6822 en 19/6823;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 november 2019, met kenmerken WO.19.009131 / 1016CH 360-B en WO.19.009138 / 1016CH 360-B;
    V.      herroept de besluiten van 12 april 2019, beide met kenmerk 1016 CH 360-B;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellanten] een schadevergoeding van € 1.500,- te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    752