ECLI:NL:CBB:2022:244, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-05-2022, 20/21 en 20/294
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom opgelegd aan TTO’s (toegelaten taxiorganisaties). Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Het College toetst of de nadelige gevolgen voor appellanten niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel dat verweerder met het opleggen van deze lasten wil bereiken. Deze toetsing is in dit geval intensief. Het College komt tot de conclusie dat het opleggen en handhaven van de lasten onder dwangsom niet evenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het met het opleggen van de lasten beoogde doel had al aan betekenis ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde. Appellanten zaten klem tussen enerzijds de eisen van verweerder om maatregelen op te leggen aan chauffeurs en anderzijds de chauffeurs die procedures aanspanden bij de burgerlijke rechter doordat appellanten in wezen als gemeentelijk handhavers moesten optreden. De formulering van de lasten laat geen ruimte voor een beoordeling door appellanten of de door verweerder bedoelde minimum maatregel in de betreffende gevallen nog wel als een evenredige, passende sanctie zou kunnen worden aangemerkt. Bovendien leidden de lasten ertoe dat appellanten de reeds ten aanzien van de door de bij hen aangesloten chauffeurs naar aanleiding van een bepaalde overtreding genomen beslissingen keer op keer dienden te wijzigen.
        ________________________________________

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 20/21 en 20/294
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van dinsdag 17 mei 2022 in de zaak tussen
    1. de besloten vennootschap Taxistad B.V. (Taxistad), te Aalsmeer, en 
    2. de stichting TAT Take a Taxi TTO (TAT), te Badhoevedorp, appellanten,
    (gemachtigde: mr. J.S. Pols),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (B&W), verweerder, 
    (gemachtigden: mr. K. Voorn en mr. M. Pieters).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 31 juli 2019 (primaire besluiten I) heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. 
      Bij besluit van 6 december 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen bestreden besluit I beroep ingesteld (zaak nr. 20/21).
    
    
    
      Bij besluiten van 12 november 2019 (primaire besluiten II) heeft verweerder aan elk van appelanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. 
      Bij besluit van 12 februari 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder appellanten in hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen bestreden besluit II beroep ingesteld (zaak nr. 20/294).
    
    
    
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Op 1 september 2020 heeft verweerder beschikkingen genomen ter invordering van een bedrag van € 20.000,-- aan verbeurde dwangsommen van TAT en € 10.000,-- van Taxistad.
    
    
    
      Appellanten hebben een aanvullend beroepschrift ingediend met betrekking tot de invorderingsbeschikkingen. Verweerder heeft een reactie daarop ingediend.
    
    
    
      Ter zitting op 28 januari 2021 is de behandeling van de zaken op verzoek van appellanten aangehouden omdat hun gemachtigde de zitting niet kon bijwonen. De behandeling is voortgezet op 16 februari 2021. 
      Namens Taxistad is [naam 1] verschenen en namens TAT [naam 2] . Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Vervolgens is het onderzoek bij beslissing van 22 april 2021 heropend om appellanten in de gelegenheid te stellen om een cijfermatige onderbouwing van hun financiële situatie over te leggen. Appellanten hebben bij brief van 19 mei 2021 een cijfermatige onderbouwing gegeven. Daarop heeft verweerder bij brief van 23 juni 2021 gereageerd.
    
    
    
      Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Inleiding en samenvatting.
    
    
      Deze uitspraak gaat over beroepen van twee toegelaten taxiorganisaties (TTO’s) in Amsterdam tegen lasten onder dwangsom die verweerder hen heeft opgelegd. Taxichauffeurs die zijn aangesloten bij appellanten hebben (verkeers-)overtredingen begaan. Appellanten vonden dat zij zelf mochten bepalen wat voor maatregelen zij namen tegen deze chauffeurs. Verweerder wilde met de lasten appellanten dwingen strengere maatregelen te nemen die strikt zijn voorgeschreven in een gemeentelijk maatregelenprotocol. Volgens de voorwaarden van hun vergunningen waren appellanten daartoe verplicht. Appellanten hebben dus hun vergunningvoorwaarden overtreden. Dat deden zij omdat zij klem kwamen te zitten tussen verweerder en de chauffeurs, want die voerden rechtszaken tegen appellanten bij de burgerlijke rechter. Verweerder had ook al te kennen gegeven dat TTO’s wel een eigen afweging mochten maken wat voor maatregel zij oplegden als een chauffeur een overtreding beging en was ook al bezig het maatregelenbeleid te heroverwegen. Het College toetst de opgelegde lasten aan het evenredigheidsbeginsel en is van oordeel dat de lasten onevenredig nadelige gevolgen hebben voor appellanten.
    
    
    2. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      2.1.1
      Amsterdam heeft voor de zogenoemde opstapmarkt (het taxivervoer vanaf een taxistandplaats of na het aanhouden van een taxi op straat) gekozen voor het TTO-systeem. Volgens dat systeem mogen taxichauffeurs slechts taxivervoer verrichten als zij zijn aangesloten bij een door verweerder door middel van een vergunning toegelaten taxiorganisatie (TTO)
      
    
    
      2.1.2
      In de Taxiverordening 2012 (verder: de Taxiverordening) heeft verweerder opgenomen dat een TTO om in aanmerking te komen voor zo’n TTO-vergunning, onder meer dient te beschikken over een normen- en waardenprotocol en een maatregelenprotocol. In het normen- en waardenprotocol worden eisen gesteld aan het gedrag en handelen van de taxichauffeur. 
      
    
    
      2.1.3
      In het maatregelenprocotol werd verder de manier geregeld waarop de TTO bij geconstateerde onregelmatigheden in het gedrag of het handelen van de taxichauffeur zou optreden. De TTO was daarbij niet vrij om de inhoud van het normen- en waardenprotocol en het maatregelenprotocol zelf te bepalen. De TTO diende destijds in haar protocollen aan te sluiten bij de in het Besluit Nadere regels maatregelenprotocol 2018 (Besluit Nadere regels) genoemde “Gouden Vijf”: gedragingen of normen waarvan schending volgens verweerder als de grootste ergernissen worden ervaren. Zoals vermeld in de toelichting bij het Besluit Nadere regels werden daarbij -in een bij artikel 3 behorende tabel- tevens de minimaal door de TTO op te leggen maatregelen dwingend voorgeschreven om er -aldus verweerder- zeker van te zijn dat bij overtreding van de “Gouden Vijf” passende maatregelen werden genomen. Die tabel luidde:
      
      
        
          
          
          
            
              
                
                  Omschrijving gedraging Gouden vijf
                
              
              
                
                  Minimale maatregel bij schending 
                
              
            
            
              
                De chauffeur vervoert consumenten op hun verzoek en/of staakt geen ritten tenzij dit in redelijkheid niet van de chauffeur kan worden gevergd.
              
              
                1e keer: één week OVW schorsing
                2e keer: één maand OVW schorsing
                3e keer: uitsluiting
              
            
            
              
                De chauffeur stremt op of in de omgeving van de standplaats het verkeer niet of houdt zich op of in de omgeving van de standplaats niet hinderlijk op.
              
              
                1e keer: één week OVW schorsing
                2e keer: één maand OVW schorsing
                3e keer: uitsluiting
              
            
            
              
                De aanwijzingen van een ambtenaar in functie of een andere door of namens het college aangewezen persoon die ten doel heeft de kwaliteit van taxivervoer in Amsterdam te bevorderen, worden onverwijld opgevolgd.
              
              
                1e keer: één week OVW schorsing
                2e keer: één maand OVW schorsing
                3e keer: uitsluiting
              
            
            
              
                De chauffeur vervoert de consument tegen maximaal het wettelijk geldende tarief.
              
              
                1e keer: één week OVW schorsing
                2e keer: één maand OVW schorsing
                3e keer: uitsluiting
              
            
            
              
                De chauffeur overschrijdt het maximaal aantal toegestane taxi’s op de standplaats niet, zet zijn voertuig op de daarvoor aangewezen plekken en rijdt door op de standplaats zodra er voldoende plek is.
              
              
                1e keer: één week VW schorsing
                2e keer: één week OVW schorsing
                3e keer: één maand schorsing
                4e keer: uitsluiting
              
            
          
        
      
    
    
      2.1.4
      Als een TTO de minimale maatregelen niet toepaste op de bij haar aangesloten chauffeurs overtrad de TTO daarmee zelf de Taxiverordening (artikel 2.5, tweede tot en met vierde lid).
    
    
      2.2
      In een door een taxichauffeur bij dagvaarding van 21 november 2018 tegen Taxistad aangespannen kort geding bij de rechtbank Amsterdam, waaraan de gemeente Amsterdam als tussengekomen partij heeft deelgenomen, heeft Taxistad gesteld dat zij druk ondervindt van de gemeente om in het geval van een (gestelde) overtreding van de hiervoor genoemde “Gouden Vijf”, de door de gemeente minimaal voorgeschreven sanctie daadwerkelijk te treffen. Zo heeft Taxistad, na precisering van de norm om zich niet hinderlijk op te houden in de omgeving van een taxistandplaats voor het Centraal Station, aan zes taxichauffeurs géén sanctie opgelegd, omdat de betreffende chauffeurs, gelet op die precisering, volgens Taxistad voldoende afstand hadden genomen van de standplaats. Vervolgens werd Taxistad door de gemeente gesanctioneerd. De gemeente heeft ter zitting bij de voorzieningenrechter de gang van zaken erkend en daaraan toegevoegd dat Taxistad naar haar mening ten onrechte geen sanctie aan de betreffende chauffeurs had opgelegd.In het vonnis van 12 maart 2019 heeft de rechtbank Amsterdam overwogen dat de opgezette sanctiestructuur trekken heeft van privatisering van rechtspraak, met dien verstande dat de gemeente, achter de schermen van de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen de TTO en de aangesloten chauffeurs, de wet bleef voorschrijven. Zowel het feit dat de gemeente aan de TTO’s minimum sancties voorschreef als dat onder dit systeem de TTO’s er belang bij hadden om de door de gemeente voorgestelde sancties ook daadwerkelijk te treffen, waarmee hun onafhankelijkheid onvoldoende was gewaarborgd, maakten dat dit systeem volgens de civiele voorzieningenrechter op gespannen voet stond met de algemene beginselen van een behoorlijke rechtspraak. Nu voorts met ingang van 1 februari 2018 een wijziging in de Taxiverordening 2012 was doorgevoerd die inhield dat, indien de aansluiting van een vergunninghouder bij de TTO is geschorst, de taxivergunning van rechtswege voor een gelijke periode wordt geschorst, leidde de Taxiverordening, aldus de voorzieningenrechter, tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming voor de betrokken chauffeurs. Tegen dat vonnis is geen hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      2.3
      Taxistad en TAT hebben verweerder vervolgens laten weten het door de gemeente voorgeschreven maatregelenprotocol (vooralsnog) niet langer ten uitvoer te leggen, maar uitvoering te geven aan een alternatief maatregelenprotocol. Daarin hebben zij de minimaal op te leggen maatregelen aangepast tot maatregelen die zij als redelijk en proportioneel beschouwen.
      
    
    
      2.4
      Bij brief van 5 juli 2019 heeft verweerder aan alle TTO’s meegedeeld dat de TTO’s bij het opleggen van maatregelen aan de bij hen aangesloten chauffeurs beschikken over een individuele afwegingsruimte. Uitgangspunt blijft dat de TTO’s bij overtredingen de minimale maatregelen uit het Besluit Nadere regels opleggen, maar dat betekent niet -aldus verweerder- dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en een beoordeling van bijzondere omstandigheden. De TTO’s kunnen in geval van bijzondere omstandigheden zoals overmacht of noodsituatie, onevenredige (financiële) gevolgen voor de chauffeur en de correcte staat van dienst van de chauffeur de maatregel aanpassen dan wel afzien van het opleggen van een maatregel.
      
    
    
      2.5
      
        Bij de primaire besluiten I heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Daarbij is bepaald -voor zover hier van belang- dat deze last onder dwangsom betekent dat:
        “ • u schriftelijk dient te bevestigen dat het ‘alternatieve maatregelenprotocol’ wordt ingetrokken en dat u toekomstige maatregelen zal opleggen conform het vergunde maatregelenprotocol;
        • u de sancties die u volgens uw alternatieve maatregelenprotocol sinds 5 juli 2019 hebt opgelegd, zal omzetten en effectueren volgens het vergunde maatregelenprotocol;”
        Daarbij heeft verweerder, in reactie op de door appellanten ingediende zienswijze, onder meer het volgende vermeld:
        “Zoals wij in de brief van 5 juli 2019 aan alle TTO’s hebben toegelicht, is het uitgangspunt dat TTO’s de minimale maatregelen uit het Besluit nadere regels maatregelenprotocol opleggen aan de bij hun aangesloten chauffeurs bij overtreding van de Gouden Vijf-Normen. De minimale sancties zijn voorgeschreven om te waarborgen dat TTO’s voor overtreding van de Gouden Vijf (…) passende maatregelen nemen. Gelet op de aard van de gedragingen is het wenselijk dat bij overtredingen eenheid bestaat over de consequenties die de verschillende TTO’s aan dit soort overtredingen verbinden. Dit om te voorkomen dat chauffeurs eerder zullen kiezen voor een TTO die in zijn protocol lichtere sancties hanteert ten opzichte van andere TTO’s. Daarnaast hebben minimale sancties van een bepaalde zwaarte een preventieve werking en dragen daarmee bij aan het voorkomen van dit soort overtredingen. Dit betekent echter niet dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en beoordeling van bijzondere omstandigheden.
        De TTO’s hebben een eigen verantwoordelijkheid die strekt tot het doen van deugdelijk onderzoek en een zorgvuldige beoordeling van de omstandigheden van het geval. De TTO is op basis van de Taxiverordening en het eigen hoor- en wederhoorprotocol verplicht hoor en wederhoor toe te passen bij het opleggen van maatregelen aan een chauffeur. De chauffeur heeft hierbij de mogelijkheid om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen die van belang kunnen zijn voor het eventueel aanpassen dan de maatregel of om van het opleggen van een maatregel af te zien. Het is dan ook toegestaan dat TTO’s afzien van het opleggen van minimale maatregelen als er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld overmacht (een noodsituatie), onevenredige gevolgen voor de chauffeur of een zeer correcte staat van dienst van de desbetreffende chauffeur.
        Wij zien dan ook niet in waarom het vonnis voor u aanleiding is om het bestaande maatregelenprotocol met (onder andere) de voorgeschreven minimumsancties buiten toepassing te laten. Zoals wij het vonnis lezen, is er in beginsel geen bezwaar tegen het voorschrijven van minimale maatregelen bij bepaalde overtredingen, zolang de TTO voldoende ruimte heeft voor een individuele afweging, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Het gaat dus om de ruimte om rekening te kunnen houden met de omstandigheden van het geval die specifiek de chauffeur betreffen. Dit is wat anders dan de hoogte van de voorgeschreven maatregelen op zich en de vraag of deze in het algemeen als disproportioneel beschouwd kunnen worden. U gebruikt dit vonnis om de maatregelen in alle gevallen te verlagen in plaats van de verlagen/aan te passen indien een specifiek geval vanwege bijzondere omstandigheden daartoe noopt. Dit is naar ons oordeel een onjuiste lezing van het vonnis en derhalve geen rechtvaardiging voor de wijze waarop u heeft gehandeld door eenzijdig het maatregelenprotocol te wijzigen.”
        Voorts heeft verweerder in de last vermeld dat het door TAT en Taxistad aangeleverde concept-maatregelenprocotol zal worden meegenomen bij de ontwikkeling van nieuw handhavingsbeleid, alsmede:
        “Gelet op de voorbereiding van het nieuwe handhavingsbeleid staan wij open voor suggesties en input vanuit alle TTO’s, zodat wij hier lering uit kunnen trekken. Uiteraard zult u op het moment dat het nieuwe handhavingsbeleid aan het college is voorgelegd en is vastgesteld, in lijn met de nieuwe regels uw maatregelenprotocol via de formele weg kunnen wijzigen. Het kan echter niet zo zijn dat u op deze manier op de zaken vooruit loopt en zelf het heft in handen neemt, alvorens duidelijk is vastgesteld wat de nieuwe regels zijn. Uw zienswijze heeft ons dan ook geen reden gegeven om van handhavend optreden af te zien.”
      
      
    
    
      2.6
      TAT en Taxistad hebben tegen de primaire besluiten I bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de bestuursrechter. Het verzoek om voorlopige voorziening is vervolgens bij uitspraak van 10 september 2019 afgewezen.
      
    
    
      2.7
      Naar aanleiding van de last van 31 juli 2019 hebben TAT en Taxistad bij brief van 11 september 2019 aan verweerder meegedeeld dat het alternatieve maatregelenprotocol buiten werking zou worden gesteld en dat alle chauffeurs die op basis van het alternatieve maatregelenprotocol een sanctie opgelegd hadden gekregen, uiterlijk op 12 september 2019 een mededeling zouden ontvangen dat een sanctie zou worden opgelegd overeenkomstig het vergunde maatregelenprotocol.
      
    
    
      2.8
      Bij brieven van 12 september 2019 hebben TAT en Taxistad de betreffende taxichauffeurs meegedeeld dat zij gedwongen zijn om alsnog de maatregelen op te leggen zoals die zijn bepaald in het vergunde maatregelenprotocol, alsmede dat de schorsing van de taxivergunning op 3 oktober 2019 zal ingaan.
      
    
    
      2.9
      Op 2 oktober 2019 hebben TAT en Taxistad aan verweerder meegedeeld dat de tenuitvoerlegging van de maatregelen werd opgeschort, omdat een aantal van de betreffende chauffeurs een kort geding procedure zou aanspannen.
    
    
      2.10
      Een aantal chauffeurs van TAT en Taxistad heeft bij dagvaarding van 16 oktober 2019 een kort geding procedure aangespannen tegen TAT en Taxistad en tegen de gemeente. In die procedure is het door de gemeente voorgenomen nieuwe handhavingsbeleid wederom aan de orde geweest. Ter zitting van 24 oktober 2019 heeft de gemeente erkend dat sprake is van rechtsongelijkheid tussen snorders en Uber-chauffeurs enerzijds en de bij een TTO aangesloten chauffeurs anderzijds en meegedeeld dat nieuw handhavingsbeleid in voorbereiding is, maar zich tevens op het standpunt gesteld dat in de tussentijd alle TTO’s het in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocol als uitgangspunt dienen te blijven hanteren, omdat niet kan worden toegelaten dat TAT en Taxistad hun eigen sanctiebeleid toepassen. Voorts is tijdens die zitting gebleken dat de gemeente met ingang van 15 juli 2019 feitelijk reeds een beleidswijziging heeft ingezet. De gemeente heeft haar met controle belaste ambtenaren de instructie gegeven om in het geval van sommige verkeersovertredingen die op zichzelf onder de “Gouden Vijf” vallen, maar in het concrete geval een bagatelkarakter dragen, geen rapport van bevindingen meer op te maken. De door de chauffeurs tegen TAT en Taxistad gevraagde voorzieningen zijn bij vonnis van 7 november 2019 afgewezen. 
      
    
    
      2.11
      
        Bij de primaire besluiten II van 12 november 2019 heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Daarbij is bepaald -voor zover hier van belang- dat deze last onder dwangsom betekent dat:
        “ • u in de in deze brief aangegeven gevallen dient over te gaan tot tenuitvoerlegging van de door u reeds opgelegde maatregelen;”.
        Een overzicht van de gevallen -met vermelding van de naam van de chauffeur en korte omschrijving van de overtreding- waarin volgens verweerder alsnog een maatregel overeenkomstig het vergunde maatregelenprotocol moet worden opgelegd, is als bijlage bij elk van de besluiten gevoegd.
      
      
    
    
      2.12
      
        Bij brieven van 18 november 2019 zijn TAT en Taxistad, voor overtredingen die door bij hen aangesloten chauffeurs vóór 15 juli 2019 zijn begaan, overgegaan tot het opleggen van een maatregel. Daarbij hebben zij niet de in het Besluit Nadere regels opgenomen minimale sanctie opgelegd, maar (steeds) een boete van € 104,--. In die brieven is (steeds) het volgende aan de betreffende chauffeur meegedeeld:
        “(…) Aanvankelijk hebben wij (…) besloten om een alternatief maatregelprotocol in te voeren waarmee de voorgeschreven sancties omgezet zijn in redelijke sancties. Onder dwang van de gemeente hebben wij bij besluit van 5 juli 2019 alsnog de voorgeschreven minimumsancties aan u opgelegd. U heeft hiertegen een kort geding aanhangig gemaakt. De rechter heeft bij vonnis van 7 november 2019 begrip getoond voor deze stap maar heeft verder bepaald dat wij (…) geen bevoegdheid hadden op eigen gezag een alternatief maatregelenprotocol toe te passen. Wel heeft de rechter geoordeeld dat een tto de mogelijkheid heeft om tot een redelijke en evenwichtige sanctionering te komen van taxichauffeurs die verkeersovertredingen begaan door gemaakt te maken van een recent geschapen mogelijkheid om rekening te houden met alle omstandigheden van het geval (…). De gemeente heeft deze beoordelingsruimte inmiddels ook erkend. (…) In uw geval is er sprake van zwaarwegende omstandigheden die aanleiding geven om van de minimumsanctie af te wijken. Er is namelijk sprake van een verkeersovertreding waarvoor taxichauffeurs die niet bij een tto aangesloten zijn uitsluitend een Mulderbeschikking ontvangen. Ook is in de praktijk inmiddels het sanctiebeleid van de gemeente in die zin gewijzigd dat de gemeentelijke handhavers geen RvB meer oplegt in dit soort gevallen. Ook deze omstandigheid laten wij hier meewegen. Wij zijn van mening dat er hierdoor sprake is van een zeer grote ongelijkheid in bestraffing die vanuit het oogpunt van rechtsongelijkheid moeilijk aanvaardbaar is. (…) Wij besluiten dan ook om in uw geval van de voorgeschreven minimumsancties af te wijken en een maatregel op te leggen die de ongelijkheid met niet bij een tto aangesloten chauffeurs wegneemt. Daarom zullen wij de sanctie omzetten in een geldstraf die gelijk staat aan een verkeersboete die in gelijke gevallen opgelegd zou zijn namelijk € 104.”
      
      
    
    
      2.13
      Bij e-mails van 14 januari 2020 hebben TAT en Taxistad aan de betreffende taxichauffeurs meegedeeld dat zij alsnog de door de gemeente voorgestelde, in het Besluit Nadere regels genoemde minimale sancties zouden gaan opleggen, met het verzoek om op 21 januari 2020 het taxidaklicht, de tarievenkaarten, keycard en taxiraamkaart in te leveren.
      
    
    
      2.14
      Met ingang van 1 april 2020 is de beleidsregel “Handhavingsbeleid Taxi 2019 gemeente Amsterdam” in werking getreden. In deze beleidsregel is uitdrukkelijk bepaald dat bij het hanteren van het maatregelenprotocol de TTO ruimte heeft voor een individuele afweging en beoordeling van bijzondere omstandigheden. 
      
      3. Standpunt appellanten.
      
      
        In beroep hebben appellanten aangevoerd dat het intrekken van het alternatieve maatregelenprotocol (onderdeel van de primaire besluiten I) geen onderdeel uitmaakt van het beroep. Het beroep is gericht tegen de in de primaire besluiten I en II neergelegde verplichting om alsnog tot tenuitvoerlegging over te gaan van de sancties die eerder aan de betreffende chauffeurs zijn opgelegd. Het gaat hier om sancties, die appellanten aanvankelijk aan bij hen aangesloten chauffeurs volgens het alternatieve maatregelenprotocol hadden opgelegd voor overtredingen die de betreffende chauffeurs in de periode vóór 15 juli 2019 hebben gepleegd. Die sancties zijn bij brieven van 12 september 2019 omgezet naar sancties volgens het vergunde maatregelenprotocol, maar de tenuitvoerlegging daarvan werd in verband met het door de chauffeurs in oktober 2019 opgestarte kort geding procedure geschorst.
        Appellanten hebben aangevoerd dat de opgelegde lasten geen ruimte laten voor een eigen bevoegdheid, verantwoording en afwegingsruimte bij het opleggen van een eventuele maatregel. Verweerder gaat nog steeds (ten onrechte) ervan uit dat appellanten de in het Besluit Nadere regels neergelegde minimumsancties moeten opleggen. Voorts stellen appellanten dat de door de gemeente opgedragen handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze situatie behoort te worden afgezien. De gevallen waarop de lasten onder dwangsom betrekking hebben betreffen volgens appellanten zonder uitzondering kleine verkeersovertredingen, zoals het negeren van een stopverbod, waarvoor niet bij een TTO aangesloten taxichauffeurs een verkeersboete krijgen opgelegd van ongeveer € 100,-. Appellanten vinden dat de maatregel die zij volgens verweerder dienen op te leggen, namelijk een schorsing voor een week of een maand en in een enkel geval zelfs definitieve uitsluiting, in geen enkele verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Daarbij is sprake van een grote ongelijkheid, niet alleen tussen de TTO-chauffeurs en niet bij een TTO aangesloten chauffeurs, maar ook tussen chauffeurs die vóór 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan en chauffeurs die op of ná 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan. Bij de behandeling van de bestuursrechtelijke voorlopige voorziening op 23 augustus 2019 heeft verweerder nagelaten te melden dat er vanaf 15 juli 2019 een feitelijke beleidswijziging heeft plaatsgevonden. Vanaf die datum wordt bij een verkeersovertreding door een TTO-chauffeur geen rapport van bevindingen meer opgemaakt, gevolgd door het opleggen van een maatregel, maar wordt een verkeersboete opgelegd. Deze beleidswijziging is het directe gevolg van de bezwaren die onder de TTO’s bestaan over het moeten opleggen van minimumsancties in dit soort gevallen. Verweerder heeft er tijdens die zitting van de bestuursrechter voorts ten onrechte op gewezen dat appellanten door hun handelen een ongelijk speelveld creëren voor TTO’s die zich wel aan de regels (de voorgeschreven minimumsancties) houden en TTO’s die dat niet doen. De op 15 juli 2019 ingezette beleidswijziging heeft immers tot gevolg dat er geen ongelijk speelveld tussen de TTO’s meer kan zijn: alle verkeersovertredingen worden sindsdien immers gesanctioneerd met een boete. De lasten onder dwangsom zien uitsluiten op oude gevallen, namelijk de overtredingen die vóór 15 juli 2019 hebben plaatsgevonden.
        Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat het opleggen van aanzienlijke dwangsommen aan hen, met als enig doel dat zij de bij hen aansloten chauffeurs die vóór 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan alsnog bestraffen met de voorgeschreven minimummaatregel, in strijd is met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel. Verweerder heeft immers de mogelijkheid, als hij er zo zwaar aan hecht dat deze chauffeurs alsnog volgens de oude regeling worden gesanctioneerd, om zelf de door hem gewenste maatregelen op te leggen.
      
      
      4. Standpunt verweerder.
      
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beide lasten onder dwangsom terecht zijn opgelegd. De lasten van 31 juli 2019 werden opgelegd omdat TAT één schorsing moest opleggen voor de duur van een maand, terwijl Taxistad vier schorsingen moest opleggen, waarvan twee voor de duur van een week en twee voor de duur van een maand. Er is toen niet gebleken van bijzondere individuele omstandigheden van de betreffende chauffeurs. 
        De lasten van 12 november 2019 werden opgelegd omdat diverse andere door appellanten genomen maatregelen waren opgeschort maar nog niet tenuitvoergelegd. 
        Appellanten hebben de ruimte om in bijzondere individuele gevallen af te wijken van de minimum maatregelen. Omdat daarmee echter wordt afgeweken van de vergunningvoorschriften zal een dergelijke beslissing altijd moeten worden voorgelegd aan verweerder. Verweerder bekijkt vervolgens of de door de TTO gegeven motivering die bijzondere afwijking van het maatregelenprotocol kan rechtvaardigen. De enkele blote stelling dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn (door bijvoorbeeld te stellen dat de chauffeur door de maatregel brodeloos wordt) is onvoldoende. De uiteindelijke beoordeling of de uitzondering op de naleving van het maatregelenprotocol voldoende is onderbouwd ligt bij verweerder, aangezien de TTO hierdoor in strijd handelt met de aan de TTO-vergunning verbonden voorschriften. De door appellanten aangevoerde argumenten, die zijn terug te voeren op het standpunt dat zij alle op te leggen maatregelen te zwaar vinden, worden door verweerder niet als individuele bijzondere omstandigheden aangemerkt. Door na de lasten van 12 november 2019 alle maatregelen om te zetten naar boetes hebben appellanten in feite wederom een alternatief maatregelenprotocol ingevoerd. Daarmee hebben zij in strijd gehandeld met de aan hun vergunning verbonden voorschriften.
      
      
      5. Beoordeling door het College.
      
    
    
      5.1
      Niet in geschil is dat de betrokken chauffeurs overtredingen hebben begaan. Ook is niet in geschil dat appellanten aan de betrokken chauffeurs ofwel lichtere maatregelen hebben opgelegd dan de minimale maatregelen die waren voorgeschreven in het maatregelenprotocol ofwel deze maatregelen onder druk van verweerder wel hebben opgelegd, maar die maatregelen vervolgens niet ten uitvoer hebben gelegd. Dat betekent dat appellanten artikel 2.4, tweede tot en met vierde lid, van de Taxiverordening hebben overtreden. 
      
    
    
      5.2
      Evenmin is in geschil dat appellanten als overtreders zijn aan te merken. Verweerder was dus bevoegd appellanten de lasten onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      5.3
      Appellanten beroepen zich vooral op het evenredigheidsbeginsel. Het College toetst daarom de besluiten van verweerder om de lasten op te leggen en te handhaven in bezwaar (voor zover inhoudelijk op bezwaar is beslist) aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat wil zeggen dat de nadelige gevolgen voor appellanten niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel dat verweerder met het opleggen van deze lasten wil bereiken. Omdat het sanctiebesluiten zijn, gaat het er voor de bepaling of ze proportioneel zijn vooral om of het opleggen van de lasten noodzakelijk, geschikt en evenwichtig is om dat doel te bereiken. Deze toetsing is in dit geval intensief omdat het sancties zijn tegen appellanten, terwijl er geen derde-belanghebbenden zijn met belangen die tegengesteld zijn aan die van appellanten.
      
        5.3.1
        De lasten onder dwangsom van 31 juli 2019 en 12 november 2019 strekten ertoe dat appellanten de minimum maatregelen als bedoeld in het Besluit Nadere regels opleggen aan hun chauffeurs die overtredingen hadden begaan en alsnog uitvoering zouden geven aan deze maatregelen. Het doel van verweerder met het opleggen van de lasten onder dwangsom is het handhaven van het maatregelenbeleid zoals dat gold voor 1 april 2020. Strikt genomen was dat beleid inderdaad ten tijde van het opleggen van de lasten nog van kracht en gold voor appellanten op grond van de voorwaarden aan hun vergunningen de plicht de minimale maatregelen uit het maatregelenprotocol op te leggen. Maar op 15 juli 2019 had verweerder al meegedeeld dat dit beleid niet meer onverkort werd uitgevoerd, terwijl nieuw beleid ontwikkeld werd (dat dus uiteindelijk op 1 april 2020 in werking is getreden). Ook is door de gemeente Amsterdam, waarvan verweerder een bestuursorgaan is, erkend dat sprake was van rechtsongelijkheid tussen de chauffeurs die bij TTO’s (waaronder dus appellanten) zijn aangesloten en verschillende categorieën andere taxichauffeurs die in Amsterdam actief zijn. Dat betekent dat het met het opleggen van de lasten beoogde doel al aan betekenis had ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde.
      
      
        5.3.2
        Bij het bepalen van de nadelige gevolgen van de lasten voor appellanten gaat het niet alleen om het mogelijke financiële nadeel dat zij lijden als de dwangsommen worden verbeurd en geïnd, wat ook gebeurd is. In principe hadden zij dat kunnen vermijden door tijdig aan de lasten te voldoen. Maar appellanten hadden ook te maken met de bij hen aangesloten chauffeurs en moesten rekening houden met de belangen van die chauffeurs. De chauffeurs kunnen sinds 2018 in beginsel geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen meer instellen als er maatregelen tegen hen worden genomen, wat voorheen wel kon. Dat is tenminste de bedoeling van de wijziging van de Taxiverordening die per 1 februari 2018 in werking is getreden. Zoals de Amsterdamse rechtbank in haar vonnis van 12 maart 2019 constateerde heeft de gemeente Amsterdam de handhaving van de Taxiverordening via de vergunningvoorschriften opgelegd aan de TTO’s. Daardoor kunnen de chauffeurs alleen bij de burgerlijke rechter terecht als een TTO een in wezen publiekrechtelijke handhavingsmaatregel oplegt, daartoe verplicht namens verweerder. Een op die manier door een TTO aan een bij hem aangesloten taxichauffeur opgelegde schorsing van de vergunning voor een week of een maand, dan wel een definitieve uitsluiting als chauffeur, kan voor de betreffende chauffeur ingrijpende gevolgen hebben, aangezien zo’n schorsing kan leiden tot een aanzienlijke inkomensachteruitgang voor de duur van de schorsing/uitsluiting. Pas in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:416) is gesteld dat het “goed denkbaar” is dat de e-mail die verweerder stuurt om een chauffeur op de hoogte te stellen van de schorsing van rechtswege dan wel het verval van rechtswege van de taxivergunning voor de opstapmarkt gelijk te stellen is met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. In dat geval zouden voor de betrokken chauffeur toch bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Een definitief oordeel daarover was ook op 12 november 2019 nog niet door het College gegeven. Dat was ook op 6 december 2019 nog niet het geval. Appellanten konden er dus niet van uitgaan dat chauffeurs bestuursrechtelijke rechtsmiddelen zouden kunnen gebruiken. Daardoor zaten appellanten klem tussen enerzijds de eisen van verweerder om maatregelen op te leggen aan chauffeurs en anderzijds de chauffeurs die procedures aanspanden bij de burgerlijke rechter doordat appellanten in wezen als gemeentelijk handhavers moesten optreden.
        
      
      
        5.3.3
        Waar appellanten behoefte aan hadden in die situatie was een eigen beoordelingsruimte als chauffeurs overtredingen begingen. Verweerder heeft wisselende standpunten ingenomen over de eigen beoordelingsruimte van TTO’s. Enerzijds is in de brief van 5 juli 2019 verklaard dat TTO’s eigen beoordelingsruimte hebben bij het beslissen of zij een maatregel opleggen aan een aangesloten chauffeur, als die een overtreding heeft begaan en een eigen beoordelingsruimte over de benodigde zwaarte van de op te leggen maatregel. Anderzijds handhaaft verweerder in deze zaken het beleid strikt en geeft hij appellanten geen enkele eigen beoordelingsruimte. De formulering van de lasten laat geen ruimte voor een beoordeling door appellanten of de door verweerder bedoelde minimum maatregel in de betreffende gevallen nog wel als een evenredige, passende sanctie zou kunnen worden aangemerkt. Bovendien leidden de lasten ertoe dat appellanten de reeds ten aanzien van de door de bij hen aangesloten chauffeurs naar aanleiding van een bepaalde overtreding genomen beslissingen keer op keer dienden te wijzigen. Zelfs nadat appellanten bij brieven van 18 november 2019 als (definitieve) beslissing aan de chauffeurs hebben meegedeeld dat de overtreding zou worden gesanctioneerd met een geldstraf van € 104,--, hebben appellanten -onder druk van verweerder- wederom een gewijzigde beslissing genomen waarbij de eerder opgelegde geldstraf (wederom) werd gewijzigd naar (alsnog) een schorsing dan wel uitsluiting met de voor de chauffeurs genoemde ingrijpende financiële gevolgen.
        
      
      
        5.3.4
        Nu het met het opleggen van de lasten beoogde doel al aan betekenis had ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde, zoals het College hiervoor heeft vastgesteld, moet bovendien worden geoordeeld dat het belang van een strikte handhaving niet meer opwoog tegen de nadelige gevolgen voor appellanten en dus niet evenwichtig was. Het opleggen en handhaven van deze lasten is daarom niet evenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
      
    
    
      5.4
      Bij de heropeningsbeslissing van 22 april 2021 heeft het College geoordeeld dat verweerder in het onderhavige geval geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om de bezwaren tegen de primaire besluiten II niet-ontvankelijk te verklaren. Daarom zijn de beroepen tegen dat besluit gegrond. Het College ziet geen aanleiding verweerder een nieuw besluit op de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten van 12 november 2019 te laten nemen. Zoals in de heropeningsbeslissing van 22 april 2022 is vermeld betreffen de primaire besluiten van 12 november 2019 immers dezelfde kwestie (maar dan over een ander tijdvak) als de primaire besluiten van 31 juli 2019 en zijn de bezwaren tegen deze besluiten inhoudelijk gelijk aan elkaar. De beoordeling van deze besluiten valt daarom ook inhoudelijk hetzelfde uit. 
      
      
        6.	Slotsom.
      
      
    
    
      6.1
      Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder bij het bestreden besluit I de bezwaren van appellanten tegen de lasten van 31 juli 2019 ten onrechte ongegrond heeft verklaard. De beroepen zijn gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit van 6 december 2019 en voorziet zelf in de zaak door de bezwaren van appellanten gegrond te verklaren en de primaire besluiten van 31 juli 2019 te herroepen.
    
    
      6.2
      Dit oordeel betekent dat aan de invorderingsbesluiten van 1 september 2020 de grond komt te ontvallen. Ook deze besluiten worden vernietigd.
      
    
    
      6.3
      Onder verwijzing naar de heropeningsbeslissing zijn de beroepen tegen het bestreden besluit van 12 februari 2020 gegrond. Het College vernietigt dit besluit en voorziet zelf in de zaak door de bezwaren van appellanten ontvankelijk en gegrond te verklaren en de primaire besluiten van 12 november 2019 te herroepen.
      
      
         7.	Proceskosten en griffierecht.
      
      
      
        Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.082,- voor de kosten in bezwaar tegen het primaire besluit I (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van 541,- en een wegingsfactor 1), € 541,- voor de kosten in bezwaar tegen het primaire besluit II (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift) en € 2.277,- voor de proceskosten in beroep (2 punten voor het indienen van twee beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart de beide beroepen gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluiten I en II;
      
      
        herroept de primaire besluiten I en II;
      
      
        herroept tevens de beide invorderingsbesluiten van 1 september 2020;
      
      
        draagt verweerder op het voor de beide zaken betaalde griffierecht van in totaal € 699,- aan appellanten te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 3.900,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. J.L. Verbeek en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd			De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.