ECLI:NL:RVS:2023:3375, Raad van State, 06-09-2023, 202104241/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming verleend aan het Rijksvastgoedbedrijf voor de realisatie en het gebruik van een motorenwerkplaats en testcell op vliegbasis Woensdrecht. Deze zaak gaat over de natuurvergunning voor de bouw en het gebruik van een motorenwerkplaats en een testcell voor F135 vliegtuigmotoren op vliegbasis Woensdrecht. De motorenwerkplaats en de testcell zijn voorzieningen voor het onderhoud en het testen van vliegtuigmotoren. Het testen vindt zogenoemd ‘uninstalled’ plaats, wat wil zeggen dat de motoren los van het vliegtuig (gedemonteerd) worden getest. Het transport van de motoren van de werkplaats naar de testcell vindt plaats over het terrein van de vliegbasis. De bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell veroorzaken stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, waaronder het nabij gelegen Natura 2000-gebied Brabantse Wal.

202104241/1/R2.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de minister van Defensie,
    2.       de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV; nu: minister voor Natuur en Stikstof),
    3.       Natuur- en Milieuvereniging Namiro Hoogerheide, gevestigd te Hoogerheide, gemeente Woensdrecht, en anderen (hierna: Namiro e.a.),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 12 mei 2021 in zaak nr. 19/2466 in het geding tussen:
    Namiro e.a.
    en
    de minister van LNV (nu: minister voor Natuur en Stikstof).
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 april 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend aan het Rijksvastgoedbedrijf voor de realisatie en het gebruik van een motorenwerkplaats en testcell op vliegbasis Woensdrecht.
    Bij uitspraak van 12 mei 2021 heeft de rechtbank het door Namiro e.a. ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar van 17 april 2019, zoals gewijzigd door het besluit van 13 december 2019, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Defensie hoger beroep ingesteld.
    Namiro e.a. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De minister van Defensie heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft de minister voor Natuur en Stikstof (hierna: verweerder) het bezwaar van Namiro e.a. ongegrond verklaard.
    Namiro e.a. hebben gronden ingediend tegen het besluit van 24 januari 2023.
    Namiro e.a. en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202104225/1/R2 op de zitting van 29 juni 2023 behandeld. Daar zijn Namiro e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, de minister van Defensie, vertegenwoordigd door mr. M. Frishert, B.F.J. Stegman en H.G.L. Hoogervorst, en de minister voor Natuur en Stikstof, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. J.L.A. Hendrix, mr. P.J. Kooyman en ir. H.R. Zweers, verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over de natuurvergunning voor de bouw en het gebruik van een motorenwerkplaats en een testcell voor F135 vliegtuigmotoren op vliegbasis Woensdrecht. De motorenwerkplaats en de testcell zijn voorzieningen voor het onderhoud en het testen van vliegtuigmotoren. Het testen vindt zogenoemd ‘uninstalled’ plaats, wat wil zeggen dat de motoren los van het vliegtuig (gedemonteerd) worden getest. Het transport van de motoren van de werkplaats naar de testcell vindt plaats over het terrein van de vliegbasis. De bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell veroorzaken stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, waaronder het nabij gelegen Natura 2000-gebied Brabantse Wal.
    1.1.    De vergunning is bij het besluit van 10 april 2018 verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Na de zogenoemde PAS-uitspraak heeft verweerder bij het herziene besluit op bezwaar van 13 december 2019 bezien of de vergunning ook zonder het PAS kan worden verleend. Dat is volgens verweerder het geval, omdat de toename van stikstofdepositie in de gebruiksfase geheel en in de bouwfase gedeeltelijk wordt gesaldeerd door de beperking van andere stikstofveroorzakende activiteiten op de vliegbasis, en uit een ecologische effectbeoordeling volgt dat de tijdelijke depositie die in de bouwfase resteert na saldering niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Brabantse Wal.
    De activiteiten waarmee wordt gesaldeerd zijn onderdeel van de eerder verleende natuurvergunning voor de herinrichting van vliegbasis Woensdrecht en het gebruik van de vliegbasis na herinrichting. Die natuurvergunning is aan de orde in de uitspraak van vandaag in zaaknummer 202104225/1/R2.
    1.2.    Namiro e.a. zijn natuur- en milieuorganisaties. Zij vinden dat verweerder onvoldoende aandacht heeft gehad voor de negatieve gevolgen van het vergunde gebruik van de werkplaats en testcell voor een aantal Natura 2000-gebieden. In deze procedure gaat het nog over de wijze waarop de stikstofdepositie door de vergunde activiteiten is vastgesteld en de wijze waarop de gevolgen daarvan voor enkele Natura 2000-gebieden zijn beoordeeld.
    1.3.    Namiro heeft op de zitting het incidenteel hoger beroep, voor zover dat namens Stichting Viridis is ingesteld, ingetrokken.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd, omdat niet kan worden uitgesloten dat de bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en testcell in combinatie met de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis, significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Cumulatieve effecten kunnen volgens de rechtbank niet worden uitgesloten, omdat zij in de uitspraak over de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis heeft vastgesteld dat die vergunning gebaseerd is op een onvolledige stikstofberekening, waardoor niet vaststaat dat de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis na intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden. 
    De overige beroepsgronden van Namiro e.a. slagen volgens de rechtbank niet. Het gaat dan onder meer om het betoog dat de saldering die is toegepast te duiden is als extern salderen. De rechtbank overweegt dat verweerder terecht stelt dat sprake is van intern salderen, omdat er gesaldeerd wordt binnen de begrenzing van één locatie, namelijk de vliegbasis. Verder hoefde verweerder volgens de rechtbank bij het bepalen van de omvang van de salderingsruimte niet uit te gaan van het feitelijk gerealiseerde gebruik, maar mocht hij uitgaan van het vergunde gebruik. De rechtbank volgt Namiro e.a. ook niet in hun betoog dat de beperking van het gebruik onvoldoende duidelijk in de voorschriften van de vergunning is geregeld.
    De behandeling van de hoger beroepen en het incidenteel hoger beroep
    Samenhang tussen beide natuurvergunningen?
    3.       Verweerder betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de gevolgen van de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis én de gevolgen van de motorenwerkplaats en testcell samen moeten worden beoordeeld. Dat hoeft volgens verweerder niet omdat het bij de bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell niet gaat om een geheel nieuw project, maar om de wijziging van een bestaand project, namelijk de vliegbasis. Beoordeeld moet worden of de wijziging van het project leidt tot andere en/of grotere effecten dan bij het bestaande project het geval is.
    Verder stellen verweerder en de minister van Defensie dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat op grond van het stikstofonderzoek dat voor de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis is gemaakt niet kan worden uitgesloten dat na intern salderen geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt. Zij verwijzen op dit punt naar hun hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank over die natuurvergunning (zaak nummer 202104225/1/R2).
    3.1.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5858, over de eerste vergunning voor de herinrichting van vliegbasis Woensdrecht, in 5.2 overwogen dat de aanleg, oprichting en exploitatie van de vliegbasis een project is en dat de wijziging of uitbreiding van een vliegbasis en de daarmee samenhangende gewijzigde exploitatie eveneens een project is. Gelet op de toen geldende vergunningplicht diende de vergunningaanvraag bij de wijziging of uitbreiding van een bestaande vliegbasis waarvoor nog niet eerder een natuurvergunning is verleend, betrekking te hebben op de wijziging en uitbreiding en op de exploitatie van de gehele vliegbasis na uitbreiding of wijziging.
    Na die uitspraak is de natuurvergunning voor de herinrichting van de vliegbasis en het gebruik van de vliegbasis na herinrichting aangevraagd en in 2015 verleend. Deze vergunning omvat al het lucht- en grondgebonden gebruik dat ten tijde van de aanvraag op de vliegbasis Woensdrecht aanwezig was en de wijzigingen die daarin op dat moment waren voorzien en voldoende concreet waren. Dit is de natuurvergunning die aan de orde is in de zaak met nummer 202104225/1/R2, waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan.
    In 2017 werden volgens verweerder en de minister van Defensie de behoefte en plannen voor een motorenwerkplaats en testcell voor de F135-vliegtuigmotor concreet. Voor de bouw en het gebruik van die voorzieningen is vervolgens een aparte natuurvergunning aangevraagd. Dit zijn grondgebonden activiteiten die op de vliegbasis, binnen het terrein waarop de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis betrekking heeft, plaatsvinden.
    3.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de samenhang en de samenloop van beide vergunningprocedures voor activiteiten op de vliegbasis Woensdrecht meebrengen dat een eventuele toename van stikstofdepositie van beide ontwikkelingen in samenhang met elkaar moeten worden beoordeeld.
    3.3.    Uit het rapport ‘Interne saldering stikstofemissies tijdens aanleg en gebruik F135 voorzieningen’ (hierna: stikstofonderzoek F135), dat voor de natuurvergunning voor de bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell is opgesteld, volgt dat ook na intern salderen in de aanlegfase sprake is van een toename van depositie op een aantal hexagonen in het Natura 2000-gebied Brabantse Wal.
    3.4.    In het stikstofonderzoek dat voor de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis is opgesteld is ervan uitgegaan dat deze activiteiten na intern salderen niet leiden tot een toename van stikstof op Natura 2000-gebieden. De rechtbank heeft echter een gebrek in het stikstofonderzoek geconstateerd waardoor niet duidelijk is of de conclusie van het onderzoek juist is. De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag in de zaak met nummer 202104225/1R2 overwogen, dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het stikstofonderzoek voor de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis onvolledig is, omdat dat geen inzicht biedt in de depositie door wegverkeer op Natura 2000-gebieden op grotere afstand dan 3 kilometer van de weg. Daardoor is niet uitgesloten dat de stikstofdepositie door wegverkeer geheel intern wordt gesaldeerd door de depositieafname door de beperking van het aantal proefdraaiuren. Het is met andere woorden mogelijk dat, anders dan waarvan het stikstofonderzoek uitgaat, er toch sprake is van een toename van stikstofdepositie. Gelet op wat hiervoor in 3.2 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank daaraan terecht de conclusie heeft verbonden dat daardoor niet kan worden uitgesloten dat een eventuele toename van stikstofdepositie door de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis én de depositietoename door de bouw en aanleg van de motorenwerkplaats en testcell, samen significant negatieve gevolgen hebben. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de vernietiging van de vergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis, leidt tot de vernietiging van de vergunning voor de motorenwerkplaats en testcell.
    Het betoog van verweerder en de minister van Defensie slaagt niet.
    Intern of extern salderen - zelfstandig project of wijziging van een project?
    4.       Namiro e.a. stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de toegepaste saldering te duiden is als intern salderen. De toegepaste saldering valt volgens Namiro e.a., anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet binnen de definitie van intern salderen zoals die ten tijde van het besluit was opgenomen in de Beleidsregels natuurbescherming Noord-Brabant. De motorenwerkplaats en de testcell worden gerealiseerd op plaatsen die niet in gebruik waren voor de vliegbasis en de bouw en het gebruik van deze voorzieningen vormen een zelfstandig project, los van de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis. De activiteiten waarvan de emissie wordt beperkt liggen weliswaar op het terrein van de vliegbasis, maar niet op de locaties waarop de motorenwerkplaats en testcell zijn voorzien. Daarom is volgens Namiro e.a. geen sprake van saldering binnen de begrenzing van één project of één locatie, zoals de Beleidsregel voorschrijft.
    4.1.    Verweerder stelt dat de rechtbank er ten onrechte vanuit gaat dat hij beleidsregels heeft vastgesteld over intern en extern salderen. Dat heeft hij niet. De provincies hebben wel beleidsregels opgesteld, maar daar is hij niet aan gebonden.
    4.2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank beoordeeld of de saldering voldoet aan de definitie van intern salderen die is opgenomen in de beleidsregels intern en extern salderen die verweerder heeft opgesteld maar niet heeft vastgesteld. De rechtbank heeft gelet op de daarin opgenomen definitie bezien of de saldering al dan niet heeft plaatsgevonden binnen de begrenzing van één locatie, de vliegbasis.
    De Afdeling overweegt dat verweerder terecht stelt dat hij geen beleidsregels over intern salderen heeft vastgesteld en niet gebonden is aan de provinciale Beleidsregels natuurbescherming Noord-Brabant. De vraag of de saldering die in dit geval is toegepast, valt onder de definitie van intern salderen uit deze Beleidsregels behoeft daarom geen beantwoording. Wel moet, gelet op het betoog van Namiro e.a., worden beoordeeld of de bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en testcell moeten worden geduid als een zelfstandig project of als de wijziging of uitbreiding van een eerder vergund project. De Afdeling gaat hierna eerst in op die vraag en beziet daarna de vraag of de saldering die ten grondslag ligt aan de vergunning als intern salderen kan worden geduid.
    4.3.    De Afdeling deelt het standpunt van verweerder en de minister van Defensie dat de bouw en het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell in dit geval te duiden zijn als de wijziging van een eerder vergund project, zijnde de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis. De Afdeling betrekt daarbij wat in 3.1 is overwogen. Verder is van belang dat de motorenwerkplaats en testcell faciliteiten zijn die worden opgericht voor één van de kernactiviteiten van de vliegbasis, namelijk ‘logistiek en onderhoud’. De motorenwerkplaats en testcell zijn bovendien op het terrein van de vliegbasis in de nabijheid van de andere bedrijfsonderdelen voor ‘logistiek en onderhoud’ gesitueerd. 
    De wijziging van het project is zelf een project en wijzigt in feite de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis. Die wijziging houdt in dat de er twee nieuwe faciliteiten op het terrein van de vliegbasis worden vergund en dat andere, eerder vergunde activiteiten worden beperkt.
    4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen worden bij de beoordeling van de gevolgen van een aanvraag voor een natuurvergunning die betrekking heeft op de wijziging of uitbreiding van een project, de gevolgen van de aangevraagde activiteit bezien ten opzichte van de referentiesituatie. De vergelijking van de gevolgen van de beoogde situatie met de gevolgen in de referentiesituatie wordt intern salderen genoemd. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, onder 17.2).
    4.5.    Zoals hiervoor is overwogen is de aanvraag voor de natuurvergunning voor de motorenwerkplaats en testcell te duiden als de wijziging of uitbreiding van het project herinrichting en gebruik van de vliegbasis. De natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis vormt de referentiesituatie voor de natuurvergunning voor de motorenwerkplaats en de testcell.
    4.6.    Uit het stikstofonderzoek F135 volgt dat de toename van stikstofdepositie in de aanleg- en gebruiksfase van de motorenwerkplaats en testcell wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie door de (tijdelijke) beperking of beëindiging van enkele activiteiten op de vliegbasis die betrokken zijn in de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis. Die beperkingen zijn opgenomen in de voorschriften van de vergunning. In het stikstofonderzoek F135 is dus de toename van emissies/depositie van de aangevraagde situatie vergeleken met de afname van emissies/deposities van activiteiten die in de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie kan worden ontleend zijn toegestaan en die door de aangevraagde situatie zullen veranderen, doordat deze activiteiten in de voorschriften van de vergunning zijn beperkt. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de saldering die zo is toegepast in de vergunning te duiden is als intern salderen.
    Het betoog slaagt niet.
    De saldogevende activiteiten
    -.- Inzet elektrische transportmiddelen
    5.       Namiro e.a. stellen dat de toename van stikstofdepositie in de gebruiksfase onder meer gesaldeerd wordt met de afname van depositie door de inzet van elektrische transportmiddelen bij het transport tussen het voorraadmagazijn en de motorenwerkplaats en tussen de motorenwerkplaats en de testcell. Die vervoersbewegingen zijn een gevolg van de aangevraagde activiteit. Het is niet een activiteit die wordt beëindigd of waarvan de stikstofemissie wordt verminderd, zodat die niet betrokken kan worden bij de saldering.
    5.1.    In paragraaf 2.3 van het stikstofonderzoek F135 zijn de uitgangspunten voor de berekening van de emissies in de aanleg- en gebruiksfase beschreven. Daar staat dat gebruik wordt gemaakt van elektrische transportmiddelen voor het transport op de vliegbasis tussen het voorraadmagazijn en de onderhoudswerkplaats en voor het transport tussen de onderhoudswerkplaats en de proefdraaiopstelling. In paragraaf 2.4 zijn de mogelijkheden voor interne saldering beschreven. Daar wordt geen melding gemaakt van de afname van depositie door het gebruik van elektrische transportmiddelen.
    Anders dan Namiro e.a. veronderstellen is in het stikstofonderzoek F135 dus niet intern gesaldeerd met een afname van emissies door de inzet van elektrische transportmiddelen.
    Het betoog mist feitelijke grondslag.
    -.- Vermindering propaangebruik brandweeroefenterrein
    6.       Namiro e.a. stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat gesaldeerd kan worden met een afname van depositie door de vermindering van het propaanverbruik van het brandweeroefenterrein van 908.087 liter naar 726.469 liter per jaar. Volgens Namiro e.a. is er uitgezonderd in 2011 nimmer 908.087 liter propaan verbruikt, zodat er intern gesaldeerd wordt met een fictief gebruik. Dat kan volgens hen niet en daarvoor verwijzen zij naar de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6389 (Amercentrale) en van 21 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:192 (Rendac). In die uitspraken heeft de rechtbank Oost-Brabant een nuancering aangebracht op de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen. Volgens die uitspraken mag er met onderdelen die niet zijn gerealiseerd of activiteiten die niet of niet meer worden uitgevoerd en waarvoor een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, alleen intern gesaldeerd worden als de gevolgen van die onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld. Namiro e.a. stellen dat het aannemelijk is dat voor het alsnog hervatten of realiseren van een propaanverbruik van 908.087 liter een nieuwe milieuvergunning nodig is. Zij wijzen op dit punt naar artikel 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Omdat het propaanverbruik niet eerder passend is beoordeeld kan met de vermindering van het propaanverbruik niet intern gesaldeerd worden.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank en Namiro e.a. ten onrechte ervan uitgaan dat de milieuvergunning uit 1998 de referentiesituatie vormt voor de beperking van het propaangebruik van het brandweeroefenterrein dat is ingezet voor interne saldering bij de natuurvergunning voor de motorenwerkplaats en testcell. Zoals hiervoor onder 4.5 is overwogen vormt de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis de referentiesituatie voor de natuurvergunning voor de motorenwerkplaats en de testcell.
    6.2.    In voorschrift 12 van de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis is de gebruikshoeveelheid van propaan op het brandweeroefenterrein beperkt tot 908.087 liter per jaar. In voorschrift 22 van de natuurvergunning voor de motorenwerkplaats en testcell is bepaald ‘dat het gebruik van de F135 motorenwerkplaats en testcell alleen is toegestaan indien (a) vanaf 2021 het propaanverbruik van het brandweeroefenterrein niet meer bedraagt dan 726.469 liter propaan per jaar’. Bij de interne saldering is de depositieafname door de beperking van het propaangebruik op het brandweeroefenterrein ten opzichte van de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik betrokken.
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat zich in dit geval niet één van de uitzonderingen voordoet waaronder volgens de genoemde uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant niet zonder meer intern gesaldeerd kan worden met een vergunde situatie. In dit geval staat immers vast dat het brandweeroefenterrein is gerealiseerd en dat de gebruikshoeveelheid propaan, die volgens de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik is toegestaan, is vastgelegd op het feitelijk gebruik uit 2011. Die hoeveelheid is aanzienlijk minder dan de gebruikshoeveelheid die op grond van de milieuvergunning voor het brandweeroefenterrein van 6 februari 1998 is toegestaan. Dat betekent dat ook als de gebruikshoeveelheid propaan die in de natuurvergunning is toegestaan een of enkele jaren niet volledig wordt benut, die hoeveelheid daarna weer volledig kan worden benut, zonder dat daarvoor een nieuwe natuur- of omgevingsvergunning nodig is. De Afdeling volgt Namiro e.a. dan ook niet waar zij stellen dat uit artikel 2.31 van de Wabo kan worden afgeleid dat een nieuwe omgevingsvergunning milieu nodig is voor de benutting van de totale gebruikshoeveelheid propaan die in de natuurvergunning is toegestaan. In artikel 2.31 van de Wabo is geregeld in welke gevallen het bevoegd gezag verplicht is de aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften te wijzigen. Uit die verplichting, daargelaten of een van de categorieën van gevallen die in artikel 2.31 van de Wabo zijn genoemd in dit geval aan de orde is, kan niet worden afgeleid dat voorafgaand aan zo’n wijziging geen gebruik meer gemaakt kan worden van een milieuvergunning.
    Omdat zich in dit geval niet één van de uitzonderingen voordoet die in de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant worden genoemd waaronder volgens die rechtbank niet zonder meer intern gesaldeerd kan worden met een vergunde situatie, komt de Afdeling in deze zaak niet toe aan een oordeel over de nuanceringen op de jurisprudentie over intern salderen, die de rechtbank Oost-Brabant heeft aangebracht in de uitspraken die Namiro e.a. hebben genoemd.
    Het betoog van Namiro e.a. slaagt niet.
    Toename stikstofemissie in relatie tot afname stikstofdepositie
    7.       Namiro e.a. stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op grond van de stukken en de toelichting die op de zitting is gegeven over het verschil in afgassen tussen de F100- en de F135-proefinstallatie en de effecten daarvan voor de depositie, voldoende duidelijk is dat een (per saldo) toenemende stikstofemissie in de gebruiksfase in dit geval leidt tot een daling van de stikstofdepositie. De stukken en de toelichting bieden die duidelijkheid niet omdat daarbij geen AERIUS-verschilberekening is gevoegd voor de emissies en deposities in de referentiesituatie en de vergunde situatie.
    7.1.    In het stikstofonderzoek F135 is een verschilberekening uitgevoerd van de stikstofdepositie in de gebruiksfase van de motorenwerkplaats en testcell (beoogde situatie) en de stikstofdepositie die is toe te rekenen aan de beperking of beëindiging van de saldogevende activiteiten. Bijlage 1 bij het stikstofonderzoek F135 bevat de uitgangspunten voor het berekenen van de emissies van het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell en van de activiteiten die ten behoeve van de interne saldering worden beperkt of beëindigd. Daarbij valt op, zoals Namiro e.a. terecht constateren, dat de emissievracht in de beoogde situatie (10.263 kg/jr) veel hoger is dan de emissievracht die toegerekend wordt aan de saldogevende activiteiten (totaal 5.200,5 kg/jr). In de beoogde situatie neemt de stikstofemissie dus - na interne saldering - netto toe met 5.062 kg/jr.
    7.2.    Bijlage 2 bij het stikstofonderzoek F135 bevat de uitgangspunten en resultaten van het onderzoek van de salderingsopties in de gebruiksfase. De uitkomst daarvan is weergegeven in tabel VI. Daarin zijn voor negen Natura 2000-gebieden de maximale depositie door het gebruik van de motorenwerkplaats en testcell en de maximale depositie door de saldogevende activiteiten en het verschil daartussen vermeld. De verschilberekening in optie 3 (dat is de in de natuurvergunning vastgelegde situatie) komt in alle negen Natura 2000-gebieden uit op 0,00 mol/ha/jr.
    7.3.    Op de zitting bij de rechtbank heeft Royal HaskoningDHV namens verweerder en de minister van Defensie toegelicht waarom er ondanks de forse netto toename van emissie toch sprake is van een depositiedaling. De verklaring die daarvoor is gegeven is dat de verschillende emissiebronnen zich op een andere wijze verspreiden door de lucht, waarbij met name de emissiewarmte van belang is. Het verschil tussen de emissiewarmte van de twee belangrijkste bronnen, de proefinstallatie van de F135 en F100, is bijna een factor 3. Dat betekent dat de emissies van de proefinstallatie F135 veel hoger stijgen in de lucht, waardoor de stoffen over een veel groter gebied worden verspreid en de depositie op een specifieke plek lager is. De emissiewarmte van het ketelhuis en het brandweeroefenterrein is relatief laag, waardoor de deposities als gevolg van die bronnen dicht bij de bron plaatsvinden. Het effect van het wegvallen van (een deel van) deze bronnen is daarom het meest te merken op het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Brabantse Wal. Een ander effect dat meespeelt is dat de emissiewarmte van de proefinstallatie F135 dusdanig hoog is dat de afgassen tot hele grote hoogtes in de lucht worden uitgeblazen. Hierdoor is het waarschijnlijk dat bij bepaalde weertypen de stoffen zich boven de bovenste menglaag bevinden en daarmee nauwelijks of pas zeer laat de grond bereiken.
    De toelichting van Royal HaskoningDHV is alsnog op schrift gesteld en is door de minister van Defensie gevoegd bij zijn reactie op het incidenteel hoger beroep van Namiro e.a.
    7.4.    De Afdeling ziet in het betoog van Namiro e.a. geen aanknopingspunten dat de rechtbank op basis van het stikstofonderzoek F135 en de toelichting op de zitting ten onrechte heeft overwogen dat voldoende duidelijk is dat een (per saldo) toenemende stikstofemissie in de gebruiksfase in dit geval leidt tot een daling van de stikstofdepositie. Ook in hoger beroep hebben Namiro e.a. geen argumenten aangevoerd waarom de op de zitting bij de rechtbank en de alsnog op schrift gestelde toelichting van Royal HaskoningDHV niet navolgbaar of onjuist zou zijn. Dat bij het stikstofonderzoek F135 niet de gehele AERIUS verschilberekening is gevoegd acht de Afdeling daarvoor niet van belang, omdat de uitgangspunten en de uitkomsten van de verschilberekening wel in het stikstofonderzoek F135 staan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroepen
    8.       De hoger beroepen van verweerder en de minister van Defensie en het incidenteel hoger beroep van Namiro e.a. zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt, met verbetering van de gronden nu niet van de juiste referentiesituatie is uitgegaan (zie onder 6.1), bevestigd.
    Het beroep tegen het besluit van 24 januari 2023
    9.       Verweerder heeft op 24 januari 2023 ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Voor deze nieuwe beslissing op bezwaar over de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis is een geactualiseerd stikstof- en verkeersonderzoek opgesteld. Dat is het rapport ‘Herinrichting vliegbasis Woensdrecht, Actualisatie verkeers- en stikstofdepositieonderzoek’ van Royal HaskoningDHV (4 november 2022). In dat onderzoek wordt geconcludeerd dat uitgesloten is dat de aanleg en het gebruik van de motorenwerkplaats en de testcell zoals vergund, al dan niet in cumulatie met het herinrichtingsproject op de vliegbasis, significante gevolgen kunnen hebben. Het bezwaar van Namiro e.a. is daarom ongegrond. De voorschriften 5, 12, 13, 14, 18, 20 en 21 heeft verweerder bij het besluit laten vervallen. Deze voorschriften zagen op de aanleg van de motorenwerkplaats en testcell. De aanlegwerkzaamheden zijn afgerond.
    9.1.    Het besluit van 24 januari 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Tegen dit besluit is van rechtswege een beroep ontstaan voor Namiro e.a.
    Namiro e.a. hebben tegen dit besluit gronden naar voren gebracht. Op de zitting hebben zij de beroepsgrond dat uit het geactualiseerde verkeersonderzoek niet kan worden afgeleid welke effecten de motorenwerkplaats en testcell op de verkeersaantallen hebben in vergelijking met de referentiesituatie, ingetrokken.
    9.2.    Namiro e.a. voeren aan dat de uitgangspunten van het geactualiseerde verkeersonderzoek onduidelijk zijn. Zij voeren daarvoor dezelfde gronden aan als in hun beroep tegen de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis (zaak nummer 202104225/1/R2).
    9.3.    De Afdeling heeft deze gronden in de uitspraak van vandaag over de natuurvergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis besproken. In die uitspraak is overwogen dat Namiro e.a. terecht stellen dat het geactualiseerde verkeersonderzoek en het nadere besluit over de vergunning voor de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis onvoldoende inzicht geven in de gegevens die gebruikt zijn bij het bepalen van de verkeerstoename door drie activiteiten die in die vergunning mogelijk worden gemaakt. Het nadere besluit over die vergunning is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Omdat het inzicht in de gegevens die gebruikt zijn voor het bepalen van de verkeerstoename voor en op de zitting alsnog is gegeven en die gegevens aanleiding geven voor het oordeel dat verweerder de verkeersgegevens in het onderzoek redelijkerwijs reëel en aannemelijk kon vinden, heeft de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
    9.4.    Het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het stikstofonderzoek voor de motorenwerkplaats en testcell betreft de vraag of en welke gevolgen de toename van stikstofdepositie in de aanlegfase van de motorenwerkplaats en testcell én de mogelijke toename van stikstofdepositie door de herinrichting en het gebruik van de vliegbasis in samenhang bezien hebben voor Natura 2000-gebieden.
    Uit 9.3 volgt dat, anders dan ten tijde van de aangevallen uitspraak, er nu duidelijkheid is over de stikstofdepositie die het gevolg is van de herinrichting van de vliegbasis. Uit het geactualiseerde stikstofonderzoek volgt dat in de aanlegfase van de herinrichting en het gebruik een toename van stikstofdepositie plaatsvindt in het Natura 2000-gebied Brabantse Wal. In paragraaf 4.3.6 van het geactualiseerde stikstofonderzoek is onderzocht of die toename in combinatie met de gevolgen van andere plannen of projecten, waaronder de aanleg van de motorenwerkplaats en testcell, leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. De conclusie is dat die aantasting zich met zekerheid niet zal voordoen. Namiro e.a. hebben tegen deze conclusie geen gronden naar voren gebracht.
    9.5.    Het beroep van Namiro e.a. tegen het besluit van 24 januari 2023 is ongegrond.
    Proceskosten en griffierecht
    10.     De minister voor Natuur en Stikstof moet de proceskosten vergoeden.
    10.1.  Omdat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van de minister voor Natuur en Stikstof alsnog griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 12 mei 2021 in zaak nr. 19/2466;
    II.       verklaart het beroep van Natuur- en Milieuvereniging Namiro Hoogerheide, en anderen tegen het besluit van 24 januari 2023, ongegrond;
    III.      veroordeelt de minister voor Natuur en Stikstof tot vergoeding van bij Natuur- en Milieuvereniging Namiro Hoogerheide en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     bepaalt dat van de minister voor Natuur en Stikstof een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    388