ECLI:NL:CBB:2016:107, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-05-2016, 14/226
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete wegens overtreding artikel 7 Msw
        Onvoldoende bewijs
        Geen bestuurlijke lus

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/226 
      16005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2016 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. H.J. Hoekman)
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft bij brief van 18 april 2014 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, locatie Assen, van 11 maart 2014.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 8 oktober 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens [naam 3] verschenen.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een agrarisch bedrijf met melkrundvee aan het [adres] , 9571 BV te [plaats] . Tot haar bedrijf horen een mestsilo en een mestkelder.
      
      
        De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd 
        naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “ [naam 4] ” of “ [naam 5] ”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar appellante in verband met het vermoeden dat de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een afdoeningsrapport van 19 februari 2010 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. De AID stelt daarin vast dat zestien vrachten dierlijke mest zijn gelost op het bedrijf van appellante in de periode van 11 juni 2009 tot en met 17 juni 2009. Mede naar aanleiding van dat rapport heeft de staatssecretaris een controle uitgevoerd bij appellante en op basis daarvan aan appellante zijn voornemen tot boeteoplegging wegens overtreding van artikel 7 van de Msw kenbaar gemaakt bij brief van 16 februari 2011. 
      
      
      
        In haar zienswijze heeft appellante ontkend dat de leveringen hebben plaatsgevonden. Ter zake de aanwezigheid van vrachtwagens op haar bedrijf merkt appellante in haar zienswijze het volgende op:
      
      
      
        “De inspectie baseert zich op het feit dat er vrachtwagens bij ons zouden zijn geweest, hetgeen uit fraudebestendige AGR-GPS apparatuur zou blijken. Echter, zelfs als een vrachtwagen bij ons op het erf zou zijn geweest, dan wil dat nog niet zeggen dat er ook een levering heeft plaatsgevonden.” 
      
      
      
        Bij besluit van 25 mei 2011 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris appellante boetes opgelegd van in totaal € 58.975,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Msw. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 7.769 kg en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 835 kg. Dat er vrachten dierlijke mest zijn geleverd bij appellante is gebaseerd op gegevens bekend bij de Dienst Regelingen, zoals losmeldingen waarbij met GPS-coördinaten de loslocaties zijn vastgesteld. Die loslocaties bevonden zich bij de mestsilo op het perceel van appellante dat bij de Dienst Regelingen is geregistreerd als landbouwgrond behorende bij het bedrijf van appellante. Op basis van de van de vrachten opgemaakte vervoersbewijzen en de gegevens van de laboratoria waar monsters van de mest zijn geanalyseerd is de hoeveelheid fosfaat en stikstof bepaald. Op de vervoersbewijzen is steeds [naam 4] als afnemer vermeld en als overige betrokkene Mesthandel [naam 6] B.V. Op de vervoersbewijzen is daarnaast steeds mestcode 50 – varkensdrijfmest – vermeld. 
      
      
    
    
      1.2
      In bezwaar heeft appellante wederom ontkend betrokken te zijn geweest bij de hier aan de orde zijnde leveringen. Volgens appellante heeft de staatssecretaris niet aangetoond dat de vrachten aangevoerd zijn, althans is voor haar onduidelijk waarop de staatssecretaris het bewijs van de overtreding heeft gebaseerd. In haar bezwaarschrift heeft appellante hierover onder meer het volgende opgemerkt: 
      
      
        “De maatschap vermoedt dat de Dienst Regelingen haar veronderstellingen baseert op vermeend geconstateerde transportbewegingen. Echter, wat daar ook van zij, uit deze gegevens kan noch de feitelijke aflevering en meer in het bijzonder niet de vermeend afgeleverde hoeveelheden worden afgeleid. Immers, dit blijkt uit niets. Bij gebreke van enige wetenschap van de maatschap ter zake de gestelde leveringen, is verder niet, althans volstrekt onvoldoende controleerbaar of de, door welke derden dan ook, vermelde gegevens betreffende de vermeende aanvoer van staldierenmest op waarheid berusten.”
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 29 maart 2012 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaarschrift onverschoonbaar niet binnen de hiervoor geldende wettelijke termijn is ingediend. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Nederland (de rechtbank). Bij uitspraak van 25 april 2013 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2012 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de boetes verminderd tot een totaalbedrag van € 27.307,50 wegens het onterecht niet toepassen van derogatie. Naar aanleiding van hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd met betrekking tot het bewijs van de staatssecretaris voor de levering van de desbetreffende vrachten mest aan appellante vermeldt dit besluit het volgende:
      
      
        “Ten aanzien van de bij u geleverde 16 vrachten is door de bewuste bij Dienst Regelingen geregistreerde vervoerder de genoemde fraudebestendige AGR-GPS apparatuur gebruikt. Gezien het feit dat bij de 16 vermeende vrachten de genoemde apparatuur is gebruikt, is het vast komen te staan dat deze ook daadwerkelijk op uw bedrijf zijn gelost (zie Rechtbank Zwolle LJN: BV2046).”
      
      
      
        Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank. Appellante heeft in het beroepschrift het onder 1.2 vermelde standpunt herhaald.
      
      
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft – in de kern samengevat – geoordeeld dat de staatssecretaris er op grond van de GPS-gegevens van mocht uitgaan dat de desbetreffende zestien vrachten mest zijn geleverd op het terrein van appellante. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat geen storingen zijn geregistreerd bij de GPS-registraties van de zestien geregistreerde losmomenten. Dat uit de GPS-registraties niet kan worden afgeleid hoeveel mest er is gelost en wat de samenstelling daarvan is, doet daaraan niet af. Met de door appellante geschetste mogelijkheid van fraude met de AGR/GPS-apparatuur, heeft appellante niet onderbouwd dat dat in dit geval ook heeft plaatsgevonden. 
    
    
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.
      
    
    
      3.2
      De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover van belang:
      
      
        ‘Artikel 7
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
      
      
      
        Artikel 8
        Het in artikel 7 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009) gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
        a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
        b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
        c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
      
        Artikel 51
        1. Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
        (…)
      
      
      
        Artikel 57
        1. Ingeval van overtreding van artikel 7 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009) bedraagt de bestuurlijke boete:
        a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009), bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
        b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009), bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
        c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/geldigheidsdatum_04-06-2009), bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
        (…)’.
      
      
      
        De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover van belang:
      
      
      
        ‘Artikel 11. In deze regeling wordt verstaan onder:(…)m. AGR-apparatuur: apparatuur voor automatische gegevensregistratie(…)r. combinatienummer: nummer dat door de Dienst Regelingen ter identificatie van een transportmiddel voor drijfmest is verstrekt en dat is samengesteld uit op grond van artikel 45, vierde en zesde lid, verstrekte gegevens.(…)
      
      
      
        Artikel 45(…)4. De gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, onderdelen f en g van het besluit, betreffen mede de serienummers van de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur en de AGR-apparatuur, alsmede een aanduiding van het type waartoe deze apparatuur behoort, het versienummer en de fabrikant van deze apparatuur.(…)6. Behalve de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, van het besluit, verstrekt de intermediair ter zake van de transportmiddelen die voor het vervoer van drijfmest exclusief bij de desbetreffende onderneming in gebruik zijn en waarop overeenkomstig artikel 53, tweede lid, automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur is bevestigd, tevens gegevens over:a. het kenteken en de meldcode, zoals deze zijn vermeld op het voor het betrokken voertuig afgegeven, geldige kentekenbewijs, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de Wegenverkeerswet 1994, voor zover het een motorrijtuig of aanhangwagen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen c onderscheidenlijk d, van die wet betreft; ofb. het chassisnummer van het betrokken transportmiddel, voor zover het een ander transportmiddel betreft.
      
      
      
        	Artikel 53
        1. De AGR-apparatuur voldoet aan de prestatiekenmerken die, al naar gelang het vervoer van drijfmest of van vaste mest betreft, zijn vermeld in bijlage E, onderdeel D (http://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/BijlageE/geldigheidsdatum_04-06-2009), onderscheidenlijk in bijlage E, onderdeel E (http://wetten.overheid.nl/BWBR0018989/BijlageE/geldigheidsdatum_04-06-2009), en behoort tot een type waarvan bij keuring door Praktijkonderzoek Veehouderij BV, onderdeel van de Animal Sciences Group, te Lelystad is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
        2. Bij het vervoer van drijfmest is de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur onlosmakelijk op het transportmiddel bevestigd en zijn de in het eerste lid bedoelde apparatuur en de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de bemonsterings- en verpakkingsapparatuur verbonden.
        3. Bij het vervoer van vaste mest is de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de in het eerste lid bedoelde apparatuur verbonden.(…)
      
      
      
        Artikel 551. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs in te lezen.
        2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:a. het serienummer van de AGR-apparatuur;b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; enc. het combinatienummer.3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de Dienst Regelingen worden verzonden.5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.
      
      
      
        Artikel 561. Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:a. de gegevens bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;b. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel niet behoeven te worden vastgelegd; enc. de gegevens, bedoeld in het vierde lid, van dat artikel niet automatisch door de AGR-apparatuur worden vastgelegd en elektronisch aan de Dienst Regelingen worden verzonden.’
      
      
      
        In bijlage E, onder D, van de Uitvoeringsregeling zijn de Prestatiekenmerken AGR-apparatuur voor het vervoer van drijfmest neergelegd. Deze bijlage, luidt, voor zover van belang, als volgt:
      
      
      
        “(…)D. Prestatiekenmerken AGR-apparatuur voor het vervoer van drijfmest(…)
      
      
      
        2. Inlezen gegevens(…)2.2. De AGR-apparatuur beschikt over een voorziening waarmee het combinatienummer automatisch en op elektronische wijze uit de verpakkingsapparatuur wordt ingelezen.(…)
      
      
      
        3. Koppeling AGR-apparatuur aan verpakkingsapparatuur en satellietvolgapparatuur
      
      
    
    
      3.1.
      De AGR-apparatuur beschikt over een voorziening waarmee de bemonsterings- en verpakkingsapparatuur alsmede de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de AGR-apparatuur verbonden zijn.
      
      
        4. Automatische positiebepaling van het transportvoertuig met satellietvolgapparatuur
      
      
      
        (…)4.4. De AGR-apparatuur beschikt over een voorziening waarmee zowel tijdens het laden als het lossen op het transportmiddel automatisch het moment van laden, onderscheidenlijk het moment van lossen wordt onderkend alsmede over een voorziening waarmee de op voornoemde momenten door de satellietvolgapparatuur gegeneerde gegevens inzake de positie van het transportmiddel alsmede de datum en het tijdstip waarop de positiegegevens zijn bepaald, worden vastgelegd.(…)
      
      
      
        6. Versturen van mesttransportgegevens
      
    
    
      6.1
      De AGR-apparatuur beschikt over een voorziening waarmee terstond nadat de gegevens in de AGR-apparatuur zijn geregistreerd, zowel tijdens het laden als tijdens het lossen automatisch, zonder tussenkomst van menselijk handelen en zonder dat menselijk ingrijpen mogelijk is een elektronisch databericht naar de Dienst Regelingen wordt verstuurd. (…)
      
    
    
      6.2.
      
        Het tijdens het lossen te versturen elektronisch databericht ‘lossen van mest’ bevat de volgende gegevens:- het nummer van het Vervoersbewijs dierlijke meststoffen;- het serienummer van de AGR-apparatuur;- het combinatienummer;- de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking, dan wel de onderdelen waaruit de monsterverpakking bestaat;- de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens, (…)- het soort bericht ‘lossen van mest’; en- een indicatie of er tijdens het vervoer een storing is opgetreden.”
        In bijlage E, onder E, van de Uitvoeringsregeling zijn de prestatiekenmerken AGR-apparatuur voor het vervoer van vaste mest neergelegd. De hier van belang zijnde onderdelen uit deze bijlage luiden als volgt:
        “3. Koppeling AGR-apparatuur aan satellietvolgapparatuur
      
      
    
    
      3.1
      De AGR-apparatuur beschikt over een voorziening waarmee de satellietvolgappartuur elektronisch aan de AGR-apparatuur verbonden is.
      
      
        4. Automatische positiebepaling van het transportbedrijf met satellietvolgapparatuur(…)4.4. De AGR-apparatuur beschikt over een voorziening waarmee zowel tijdens het laden als het lossen op het transport middel automatisch het moment van laden, onderscheidenlijk het moment van lossen wordt onderkend alsmede over een voorziening waarmee de op voornoemde momenten door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de positie van het transportmiddel alsmede de datum en het tijdstip waarop de positiegegevens zijn bepaald, worden vastgelegd.(…)
      
      
    
    
      6.3.
      Het tijdens het lossen te versturen databericht ‘lossen van mest’ bevat de volgende gegevens:- het nummer van het Vervoersbewijs dierlijke meststoffen;- het serienummer van de AGR-apparatuur;- de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking, dan wel de onderdelen waaruit de monsterverpakking bestaat;- de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens, (…)- het soort bericht ‘lossen van mest’; en- een indicatie of er tijdens het vervoer een storing is opgetreden.”
      
    
    
      3.3
      Appellante betwist in hoger beroep de overtreding van artikel 7 van de Msw nadrukkelijk. De rechtbank heeft ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan de GPS-gegevens. Volgens appellante zijn deze gegevens niet betrouwbaar, omdat niet inzichtelijk is of gebruik is gemaakt van de voorgeschreven GPS-apparatuur voor vaste mest. Daartoe heeft zij in haar brief aan het College van 20 mei 2014, houdende de gronden van het hoger beroep, het volgende aangevoerd:
      
      
        “Indien en voor zover gebruik wordt gemaakt van GPS-apparatuur dient deze apparatuur in de eerste plaats te voldoen aan de in de regelgeving opgenomen prestatiekenmerken. Tevens dient de gebruikte apparatuur te worden geregistreerd bij het Ministerie. Daarnaast moet de apparatuur voorzien zijn van de voorgeschreven type-goedkeuring. [naam 3] wijst erop dat uit niets blijkt dat aan deze formele vereisten is voldaan, zodat [naam 3] bij gebrek aan wetenschap dienaangaande, uitdrukkelijk dient te betwisten dat aan deze formele vereisten is voldaan.”
      
      
      
        En: 
      
      
      
        “Tijdens de hoorzitting (…) heeft de heer [naam 7] namens de Dienst Regelingen verklaard dat de AGR/GPS-apparatuur onlosmakelijk met “de oplegger” verbonden zou zijn. Echter, op welke oplegger (?) de heer [naam 7] destijds heeft gedoeld wordt niet duidelijk. Ook overigens volgt uit niets welke oplegger(s) onlosmakelijk met AGRP/GPS-apparatuur zou(den) zijn verbonden. Het ontbreken van enig bewijs dienaangaande klemt temeer nu, blijkens het door de Dienst Regelingen bij het Afdoeningsrapport als bijlage D2 overgelegde overzicht, er 16 leveringen zouden zijn geschied, door maar liefst 9 (!) verschillende vrachtauto’s. Uit niets blijkt evenwel dat de AGR/GPS-apparatuur in al deze vrachtauto’s onlosmakelijk met de opleggers verbonden is geweest.(…)
        
          [naam 3] heeft bij de mondelinge behandeling van het beroep de fraudegevoeligheid van de AGR/GPS-apparatuur aangetoond. Door de Dienst Regelingen is niet weersproken dat op de meest eenvoudige wijze een schijnlevering van elke hoeveelheid mest kan plaatsvinden.”
      
      
      
        Zowel tijdens de zitting in beroep als in hoger beroep heeft appellante de mogelijkheid geschetst dat met de GPS-registratiegegevens van zogenoemde losse mestkoffers, die ten tijde van de vermeende overtreding werden gebruikt voor vaste mest, kan worden gefraudeerd. Deze koffers worden handmatig bediend en kunnen in beginsel op elke locatie worden aangezet. Hoewel de regelgeving ten tijde van de vermeende leveringen voorschreef dat levering van drijfmest dient te geschieden door vrachtwagens met zogenoemde vaste mestkoffers – die automatisch een signaal afgeven zodra de mest gelost wordt – heeft de staatssecretaris volgens appellante nooit het bewijs geleverd dat de vrachtwagens in kwestie aan deze regelgeving voldeden. Daardoor kan niet bewezen worden dat de vrachten mest bij appellante zijn gelost.
      
      
      
        Afgezien daarvan kan de mest, aldus appellante, nooit bij haar afgeleverd zijn, aangezien zij geen opslagcapaciteit had op het moment van de veronderstelde leveringen. In deze periode werd de mestsilo van appellante namelijk op verschillende momenten aan een inwendige inspectie onderworpen, waarvoor vereist was dat de silo leeg was. Ter ondersteuning van deze stelling heeft appellante facturen van de firma [naam 8] en van [naam 9] overgelegd. De mest kan bovendien niet zijn uitgereden in deze periode, aangezien appellante in de maanden mei tot en met juli 2009 maaiwerkzaamheden heeft verricht. Dit blijkt uit de door appellante ter zake van deze werkzaamheden overgelegde facturen. 
        Appellante stelt dat, indien toch wordt aangenomen dat de mest geleverd is, haar daarvan dan geen enkel verwijt valt te maken. Zij is namelijk nimmer actief betrokken geweest bij de overtreding. Dat is ook de reden dat zij niet als afnemer op de vervoersbewijzen staat. Afnemen veronderstelt een actieve betrokkenheid. Appellante verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Hoge Raad van 15 mei 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BC2868). Hieraan is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan. 
      
      
    
    
      3.4
      De staatssecretaris handhaaft zijn standpunt dat appellante artikel 7 van de Msw heeft overtreden. In zijn reactie op het hogerberoepschrift wijst de staatssecretaris erop dat hier sprake is van de levering van zestien vrachten vloeibare mest (drijfmest) aan appellante, dat bij het vervoeren van deze vrachten gebruik is gemaakt van bij hem geregistreerde transportmiddelen van de betrokken vervoerder, Transportbedrijf ‘ [naam 10] ’ B.V. (de vervoerder), en dat alleen een geregistreerde vervoerder laad- en losmeldingen kan doen. Bij deze reactie is een overzicht van de registratie van deze vervoerder gevoegd met de aanduiding ‘Intermediairen registratie Weg en Grenscontrole’ (het registratieoverzicht). Volgens de staatssecretaris blijkt hieruit dat de geregistreerde transportmiddelen waren uitgerust met de voorgeschreven AGR-GPS-apparatuur, die voor zover vereist voldeed aan de typegoedkeuring als bedoeld in artikel 53, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Uit de administratie van de staatssecretaris blijkt dat geen sprake is van een storingsmelding met betrekking tot de bewuste vrachten mest. Gelet hierop twijfelt de staatssecretaris niet aan de juistheid van de losmeldingen en de gegevens ten aanzien van de in de opslagen of op de landerijen van appellante geloste vrachten dierlijke mest.  
      
      
        4.	Nu appellante ook in hoger beroep betwist dat in juni 2009 zestien vrachten dierlijke mest zijn afgeleverd op haar terrein, ziet het College zich gesteld voor de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellante artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Hieromtrent overweegt het College het volgende.
      
      
    
    
      4.1
      
        Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 
        5 november 2013, AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      
      
    
    
      4.2
      Het College stelt vast dat uit het hiervoor in 3.2 weergeven stelsel van regels uit de Uitvoeringsregeling blijkt dat ten tijde van het hier in geding zijnde geschil wat betreft de bij het vervoer van meststoffen te gebruiken apparatuur in bepaalde opzichten onderscheid werd gemaakt tussen het vervoer van drijfmest en het vervoer van vaste mest. Zo gold bij het vervoer van drijfmest de eis dat de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur onlosmakelijk op het transportmiddel moest zijn bevestigd (artikel 53, tweede lid, Uitvoeringsregeling), maar gold deze eis niet bij het vervoer van vaste mest. Voorts was voorgeschreven dat bij het vervoer van drijfmest de AGR- en de satellietvolgapparatuur elektronisch is verbonden aan de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur (artikel 53, tweede lid, Uitvoeringsregeling). Bij het vervoer van vaste mest moest de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de AGR-apparatuur zijn verbonden (artikel 53, derde lid, Uitvoeringsregeling). Ook bestonden er naar gelang er sprake was van vervoer van drijfmest dan wel van vaste mest verschillen met betrekking tot de aard van de gegevens die met de AGR-apparatuur moesten worden vastgelegd en de wijze waarop de desbetreffende gegevens moesten worden vastgelegd en worden verzonden (al dan niet automatisch, zie artikelen 55 en 56 Uitvoeringsregeling). Het College plaatst het betoog van appellante met betrekking tot de fraudegevoeligheid van de apparatuur die ten tijde hier in geding werd gebruikt bij het vervoer van vaste mest tegen de achtergrond van deze regels en gaat ervan uit dat appellante met de term ‘losse mestkoffer’ doelt op deze apparatuur en met de term ‘vaste mestkoffer’ op de van eerstgenoemde apparatuur te onderscheiden apparatuur die werd gebruikt bij het vervoer van drijfmest. Voor de beoordeling van dit betoog is verder essentieel dat, zoals blijkt uit genoemde regels, de AGR-apparatuur voor het vervoer van drijfmest, anders dan de AGR-apparatuur voor het vervoer van vaste mest, moest beschikken over een voorziening waarmee het combinatienummer als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder r, van de Uitvoeringsregeling – zijnde een nummer dat door de Dienst Regelingen ter identificatie van een transportmiddel voor drijfmest is verstrekt en dat is samengesteld uit op grond van artikel 45, vierde en zesde lid, van de Uitvoeringsregeling verstrekte gegevens, waaronder de serienummers van de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur en de AGR-apparatuur, alsmede het kenteken van het betrokken transportmiddel – automatisch en op elektronische wijze uit de verpakkingsapparatuur wordt ingelezen (punt 2.2 van bijlage E, onder D, Uitvoeringsregeling) en dat het met de AGR-apparatuur voor het vervoer van drijfmest tijdens het lossen te versturen databericht dit combinatienummer moest bevatten (artikel 55, tweede lid, Uitvoeringsregeling), maar dat dit niet gold voor het met de AGR-apparatuur voor het vervoer van vaste mest te versturen databericht (artikel 56, eerste lid, aanhef en onder b, Uitvoeringsregeling), omdat aan transportmiddelen voor vaste mest geen combinatienummers werden toegekend.
      
    
    
      4.3
      Het College vat het beroep van appellante aldus op, dat zij aan de orde stelt of de transportmiddelen waarmee volgens de staatssecretaris de bewuste vrachten mest op het perceel van appellante zijn gelost, beschikten over aan transportmiddelen voor drijfmest ter identificatie toegekende combinatienummers als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder r, van de Uitvoeringsregeling, en daarmee samenhangend of deze transportmiddelen waren voorzien van de voorgeschreven AGR-apparatuur. Ten aanzien hiervan is het College van oordeel dat, indien een beboete (rechts)persoon, zoals appellante, voldoende gemotiveerd betoogt dat niet bewezen is dat, dan wel dat het voor haar oncontroleerbaar is of de betrokken transportmiddelen in feite waren uitgerust met de bij het vervoer van de mest voorgeschreven apparatuur, waaruit bepaalde gegevens zijn voortgekomen die de staatssecretaris gebruikt als dragend bewijs van de beboete overtreding van deze (rechts)persoon, de staatssecretaris ter weerlegging van dit betoog niet kan volstaan met slechts te verwijzen naar de met betrekking tot deze apparatuur geldende wettelijke eisen, maar hij, gelet op de op hem rustende bewijsvoeringslast, deze gegevens, zijnde een bewijsmiddel, tijdig dient te overleggen. De vraag rijst derhalve of de staatssecretaris dit bewijs met het in 3.4 genoemde registratieoverzicht tijdig heeft geleverd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.  
      
    
    
      4.4
      In het registratieoverzicht zijn op schematische wijze gegevens neergelegd van de vervoerder met betrekking tot onder meer de door deze vervoerder gebruikte transportmiddelen, bemonsterings- en verpakkingsapparatuur en AGR-apparatuur. Met betrekking tot de AGR-apparatuur is in dit overzicht een tabel opgenomen waarin onder meer de geregistreerde typenummers, versies en fabrikant van deze apparatuur zijn vermeld. Deze tabel bevat tevens een rubriek met de aanduiding ‘combinatienummer’. Deze rubriek ziet op het combinatienummer in de zin van artikel 1, aanhef en onder r, van de Uitvoeringsregeling. Het College stelt vast dat geen enkel combinatienummer in deze rubriek is vermeld. Hoewel het registratieoverzicht inzichtelijk maakt dat de in het overzicht genoemde transportmiddelen beschikten over de voorgeschreven bemonsterings- en verpakkingsapparatuur – de tabellen met betrekking tot de desbetreffende transportmiddelen en de bemonsterings- en verpakkingsapparatuur vermelden wel combinatienummers – valt uit het registratieoverzicht niet te af te leiden of de transportmiddelen, die zijn gebruikt voor de bewuste zestien vrachten drijfmest, voorzien waren van de voorgeschreven AGR-apparatuur. Het College onderschrijft derhalve niet het in de reactie op het hogerberoepschrift ingenomen standpunt van de staatssecretaris dat hij met het registratieoverzicht heeft aangetoond dat de betrokken transportmiddelen waren voorzien van de voorgeschreven AGR-apparatuur. Over de feitelijke loslocaties blijft als gevolg daarvan onduidelijkheid bestaan. Dit betekent dat de staatssecretaris met het registratieoverzicht niet heeft aangetoond dat de bewuste zestien vrachten mest in juni 2009 bij appellante zijn afgeleverd en, als gevolg daarvan, evenmin dat appellante deze vrachten mest in of op haar grond heeft gebracht. 
      
    
    
      4.5
      Ter zitting heeft de staatssecretaris, desgevraagd, verklaard de beschikking te hebben over de ontbrekende gegevens en uit eigen beweging aangeboden deze alsnog te overleggen. Hiermee verzoekt de staatssecretaris het College in feite om hem in de gelegenheid te stellen nader bewijs van de overtreding te leveren via een bestuurlijke lus. In een uitspraak van 13 december 2014 heeft het College zich reeds uitgelaten over de toelaatbaarheid van de toepassing van een bestuurlijke lus bij het ontbreken van voldoende bewijs, indien een bestuurlijke boete ter beoordeling voorligt (ECLI:NL:CBB:2014:438). Het College overwoog in die uitspraak:
      
      
        “4.2.7 Het is in beginsel in een zaak als deze niet de taak van de bestuursrechter, maar van het bestuursorgaan, om het bewijs “rond te maken”. Het antwoord op de vraag of het ontbrekende bewijs nog valt te verkrijgen, berust op een inschatting; absolute zekerheid daarover valt veelal niet te verkrijgen. De rechter is niet gehouden iedere theoretische kans te bieden en hij mag mede in aanmerking nemen of het nadere onderzoek binnen een redelijke tijd zal zijn afgerond en hoe groot de kans van slagen is. Is er een reëel uitzicht dat het ontbrekende bewijs nog wordt geleverd, dan beslist de rechter of hij het bestuursorgaan de kans daartoe wil bieden. In een voorkomend geval kan hij dat weigeren, bijvoorbeeld als die gelegenheid zich niet verdraagt met de door artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verlangde voortvarende behandeling en gewaarborgde rechten van de verdediging. Een andere reden kan zijn dat het bestuursorgaan, mede gelet op het gewicht van de zaak, voldoende herstelkansen heeft gehad en deze onbenut heeft gelaten.”
      
      
      
        Het College acht het in dit geval in strijd met de goede procesorde om de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen het geconstateerde bewijsgebrek te herstellen. Gedurende de gehele procedure heeft appellante in steeds nauwkeuriger geformuleerde bewoordingen te kennen gegeven dat de transportbewegingen voor haar niet controleerbaar waren, omdat niet aangetoond was dat de transportmiddelen waren uitgerust met de vereiste apparatuur. Met name in het hogerberoepschrift heeft de appellante dit bezwaar op dusdanig heldere wijze verwoord, dat het de staatssecretaris duidelijk had behoren te zijn welke gegevens van hem verlangd werden. Dat de staatssecretaris vervolgens in zijn reactie op het hogerberoepschrift geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid de benodigde gegevens alsnog te leveren, kan niet voor rekening van appellante komen. 
      
      
    
    
      4.6
      Het College komt tot de slotsom dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw om op haar bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden. De staatssecretaris was derhalve niet bevoegd ter zake hiervan een boete op te leggen. Dit betekent dat de subsidiaire hogerberoepsgronden van appellante geen bespreking behoeven.
      
      5. Het hoger beroep van appellante is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal het College het besluit van 14 augustus 2013 vernietigen en het primaire besluit van 25 mei 2011 herroepen.
      
      6. De staatssecretaris wordt veroordeeld in de proceskosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vastgesteld op € 2.232,- op basis van 4,5 punten - te weten in beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt), repliek (0,5 punt), en in hoger beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt) – tegen een waarde van € 496,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 14 augustus 2013 gegrond en vernietigt dit besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit van 25 mei 2011;
      
      
        gelast dat de staatssecretaris aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 653,- (€ 160,- voor het beroep en € 493,- voor het hoger beroep) vergoedt;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de door appellante in verband van de in beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.232,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.L. van der Beek in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2016.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	w.g. X.M. Born