ECLI:NL:RVS:2017:2834, Raad van State, 18-10-2017, 201608829/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2016 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Hotel 'De Holland' West-Terschelling" opnieuw niet vast te stellen.

201608829/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te West-Terschelling, gemeente Terschelling,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Terschelling,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2016 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Hotel 'De Holland' West-Terschelling" opnieuw niet vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit en dr. G. van Essen, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij uitspraak van 18 mei 2016, in zaak nr. 201502647/2/R4, heeft de Afdeling na vereenvoudigde behandeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:171, onder 4.2, het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van de raad van 20 december 2011 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Hotel 'De Holland' West-Terschelling" vernietigd omdat het niet berust op een deugdelijke motivering en daarmee in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), en de raad opgedragen om binnen 16 weken na de verzending van de uitspraak van 18 mei 2016 met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel 'De Holland' West-Terschelling".
    
    2.    Met het besluit van 27 september 2016 heeft de raad beoogd uitvoering te geven aan de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016. De raad heeft opnieuw besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen.
    
    3.    [appellante] is de rechtsopvolgster van [appellant]. Zij heeft het gebouw aan de [locatie 1] te West-Terschelling en het gebouw aan de [locatie 2] te West-Terschelling gekocht van [appellant] en wenst het door hem ontwikkelde nieuwbouwplan voor te zetten. Het bouwplan, dat is opgenomen in het ontwerpbestemmingsplan, voorziet in de bouw van hotel 'De Holland' met fietsenverhuur en restaurant aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in West-Terschelling ter vervanging van het pension en de schuur met fietsenverhuur. [appellante] kan zich niet verenigen met het besluit van de raad van 27 september 2016 om het bestemmingsplan wederom niet vast te stellen. [partij A] en [partij B] zijn de eigenaren van de naastgelegen woning aan de [locatie 3] te West-Terschelling. Zij keren zich tegen het ontwerpbestemmingsplan.
    
    Toetsingskader
    
    4.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    Inhoudelijk
    
    5.    [appellante] voert aan dat de raad niet binnen de door de Afdeling gestelde termijn van 16 weken na verzending van haar uitspraak van 18 mei 2016 een nieuw besluit heeft genomen. Het bestemmingsplan dient reeds daarom volgens haar alsnog te worden vastgesteld.
    
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat wegens het zomerreces het besluit niet tijdig is genomen. Volgens de raad is evenwel sprake van een termijn van orde. De raad stelt dat het niet tijdig beslissen niet tot gevolg heeft dat het plan ten opzichte van het ontwerpplan ongewijzigd moet worden vastgesteld. In dit verband voert de raad aan dat [appellante] tegen het niet tijdig beslissen destijds geen beroep heeft ingesteld.
    
    5.2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 mei 2016 de raad met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opgedragen een nieuw besluit te nemen omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan "Hotel 'De Holland' West-Terschelling" en heeft hiertoe een termijn gesteld van 16 weken. Noch uit artikel 8:72, vierde lid, van de Awb noch uit enige andere wettelijke bepaling kan worden afgeleid dat de raad na het verstrijken van die termijn het bestemmingsplan ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan ongewijzigd moet vaststellen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante] betoogt dat het besluit nog steeds onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Zij voert allereerst aan dat voor zover aan de weigering ten grondslag is gelegd het bouwvolume aan de zijde van de Willem Barentszkade en het toevoegen van een restaurantfunctie, de raad ten onrechte is uitgegaan van het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012". Volgens haar heeft de Afdeling de raad bij uitspraak van 18 mei 2016 opgedragen om een nieuw besluit te nemen omtrent de vaststelling van het gehele postzegelplan. Tevens is de raad bij de beoordeling van de vraag of een restaurantfunctie kan worden toegestaan ten onrechte uitgegaan van het op 29 januari 2013 vastgestelde Horecabeleid Terschelling. De raad heeft voorts niet onderbouwd dat het toevoegen van een restaurantfunctie zal leiden tot verdere leegstand in de horeca op Terschelling. Bovendien heeft het college van burgemeester en wethouders bij brief van 13 april 2005 toegezegd dat zogenoemde stille horeca in het gebouw aan de Willem Barentszkade zal worden toegestaan. Zij voert verder aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat haar bouwplan zal leiden tot meer verkeer en parkeeroverlast. Volgens haar zal als gevolg van de realisatie van een fietsenkelder het aantal verkeersbewegingen juist afnemen doordat minder huurfietsen zullen worden aan- en afgevoerd. Voorts voert [appellante] aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van het eiland Terschelling als toeristisch product en haar bedrijfseconomische belangen.
    
    6.1.    Het aangepaste ontwerpbestemmingsplan zoals het college van burgemeester en wethouders dat op 8 november 2011 aan de raad heeft voorgelegd, zou de nieuwbouw van hotel 'De Holland', alsmede een restaurant en fietsenverhuur, op de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te West-Terschelling mogelijk maken. Volgens dit ontwerpplan was op het perceel aan de [locatie 1] een goot- en bouwhoogte van 6 onderscheidenlijk 9 m toegestaan en op het perceel aan de [locatie 2], kadastraal bekend [.....], een goot- en bouwhoogte van 6 onderscheidenlijk 10 m. Voorts was volgens dit ontwerpplan op de achter [locatie 4] gelegen percelen, kadastraal bekend [.....] en [.....], een goot- en bouwhoogte van 4 onderscheidenlijk 6,5 m toegestaan. Uit de toelichting op het aangepaste ontwerpplan blijkt dat alle bedrijfsactiviteiten ten behoeve van de fietsenverhuur in de kelder zouden plaatsvinden en het hotel zou gaan beschikken over 9 kamers en een restaurant voor zowel gasten van het hotel als externe bezoekers.
    
    6.2.    Uit het voorstel aan de raad van 16 augustus 2016 volgt dat de raad aan de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan van [appellante] zou leiden tot een te groot bouwvolume aan de Willem Barentszkade, een zodanig bouwvolume in strijd zou zijn met het behoud van het waardevol dorpsgezicht, het toevoegen van de functie restaurant in strijd zou zijn met het Horecabeleid Terschelling, de vergroting en uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten zou leiden tot overlast voor omwonenden door de toenemende verkeersbewegingen en het tekort aan parkeerplaatsen en dat het plan gedeeltelijk niet uitvoerbaar is.
    
    6.3.    Voor zover de raad aan de weigering ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan leidt tot een te groot bouwvolume aan de Willem Barentszkade en dat dit in strijd is met het behoud van het waardevol dorpsgezicht, overweegt de Afdeling als volgt. Bij uitspraak van 18 mei 2016 heeft de Afdeling geoordeeld over het besluit van de raad van 20 december 2011 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Hotel 'De Holland' West-Terschelling". In die uitspraak heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, overwogen:
    
    "Gelet op hetgeen in de uitspraak van 29 januari 2014 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de raad van 20 december 2011 evenmin berust op een deugdelijke motivering en daarmee in strijd is met artikel 3:46 van de Awb."
    
    In de uitspraak van 29 januari 2014 heeft de Afdeling geoordeeld over het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" waarin de raad het postzegelplan voor hotel 'De Holland' niet heeft overgenomen. Onder 4.2 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen:
    
    "(…)
    
    [appellant] heeft vóór de vaststelling van het plan het postzegelplan ingediend. De raad heeft aan het niet opnemen van dit postzegelplan in het voorliggende plan dezelfde argumenten ten grondslag gelegd die naar voren zijn gebracht op de raadsvergadering van 20 december 2011. Deze argumenten zijn gelegen in de ongewenste toename van het bouwvolume, zorgen wat betreft de bouwwerkzaamheden voor de gewenste kelder en een combinatie van te veel functies die voor overlast bij omwonenden zouden kunnen zorgen.
    
        Het postzegelplan is opgesteld, omdat zogenoemde stille horeca als functie diende te worden toegevoegd en de goothoogte van het door [appellant] gewenste gebouw in strijd was met het vorige bestemmingsplan. De Afdeling stelt evenwel vast dat de bouwhoogte van voornoemd gebouw de toegestane maximale bouwhoogte van het vorige bestemmingsplan niet overschrijdt. In het vorige bestemmingsplan waren tevens kelders bij recht toegestaan en werd eveneens in meerdere functies ter plaatse voorzien door de daarin toegekende bedrijven- en horecabestemming voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2].
    
        Gelet op voornoemde mogelijkheden die het vorige bestemmingsplan bood voor de percelen van [appellant] en de geringe wijzigingen ten opzichte hiervan in het postzegelplan, heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt waarom het postzegelplan desondanks ruimtelijk niet aanvaardbaar kan worden geacht. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is evenmin gebleken hoe het niet opnemen van het postzegelplan is afgewogen tegen de belangen van [appellant]. Het bestreden besluit berust dan ook niet op een deugdelijke motivering en is daarmee in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wat betreft de bestemming "Horeca" met de functieaanduiding "horeca van categorie 3" voor het perceel [locatie 1] en het desbetreffende deel van het perceel [locatie 2]. Hetgeen overigens is aangevoerd, behoeft geen verdere bespreking."
    
        Uit het voorstel aan de raad van 16 augustus 2016 blijkt dat wat betreft het perceel [locatie 2] alsmede de achter [locatie 4] gelegen percelen, kadastraal bekend [.....] en [.....], en het voor [locatie 2] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], voor het voorgaande planologische regime is uitgegaan van het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012". Daarmee is de raad naar het oordeel van de Afdeling uitgegaan van een onjuist uitgangspunt. Gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 18 mei 2016 en 29 januari 2014 had de raad zich voor het voorgaande planologische regime voor de desbetreffende percelen aan de Willem Barentszkade moeten baseren op het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" van 4 juni 1987. Voor zover de raad wijst op de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4342, overweegt de Afdeling dat, zoals de raad terecht betoogt, het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan, ook in geval een bestuursorgaan opnieuw in de zaak voorziet na een rechterlijke vernietiging, een besluit neemt met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat besluit, maar dat dit onverlet laat dat hij dit besluit eveneens diende te nemen met inachtneming van hetgeen de Afdeling in haar uitspraken van 18 mei 2016 en 29 januari 2014 heeft overwogen. De raad miskent dat de Afdeling in de uitspraak van 29 januari 2014 heeft overwogen dat de raad, gelet op de mogelijkheden die het vorige bestemmingsplan bood voor de percelen van [appellant] en de geringe wijzigingen ten opzichte hiervan in het postzegelplan, niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het postzegelplan desondanks ruimtelijk niet aanvaardbaar kan worden geacht. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre is vastgesteld in strijd met de vereiste zorgvuldigheid.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.4.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    6.5.    De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.
    
        Uit het voorstel aan de raad blijkt dat de raad wat betreft het perceel [locatie 2] en het achter [locatie 4] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], ervan is uitgegaan dat op grond van het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" ter plaatse voor gebouwen een goot- en bouwhoogte van maximaal 4,5 onderscheidenlijk 8 m was toegestaan met een dakhelling van minimaal 30 en maximaal 60 graden. Voorts blijkt uit het voorstel dat voor het achter [locatie 4] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], en het voor [locatie 2] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], ervan is uitgegaan dat op grond van het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" ter plaatse geen gebouwen waren toegestaan. Ter zitting is aan de orde geweest welke bouwmogelijkheden het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" van 4 juni 1987 biedt voor deze percelen. Blijkens de plankaart van het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" is aan het perceel [locatie 2] en het achter [locatie 4] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], de bestemming "Bedrijven" toegekend met een goothoogte van maximaal 4,5 m. Uit artikel 11, onder B, sub 6, van de voorschriften volgt dat de dakhelling van de hoofdgebouwen ter plaatse ten minste 30 graden en ten hoogste 60 graden mag bedragen. Voorts is blijkens de plankaart van het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" aan het achter [locatie 4] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], de bestemming "Kantoren" toegekend. Uit artikel 10, onder B, sub 7, van de voorschriften van dat plan blijkt dat ter plaatse twee bijgebouwen mogen worden gebouwd met een goothoogte van niet meer dan 3 m en een dakhelling van niet meer dan 60 graden. Verder is blijkens de plankaart van het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" aan het voor [locatie 2] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], de bestemming "Wegen, straten en pleinen" toegekend. Op grond van artikel 21, onder A, van de voorschriften van dat plan zijn ter plaatse alleen gebouwtjes zoals een telefooncel toegestaan.
    
        Uit het voorgaande volgt dat zowel op grond van het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" als het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" op het perceel [locatie 2] en het achter [locatie 4] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....], gebouwen met een goothoogte van maximaal 4,5 m en een dakhelling van minimaal 30 en maximaal 60 graden waren toegestaan. Weliswaar is in het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" voor deze percelen nog een maximum bouwhoogte van 8 m opgenomen, daartegenover staat dat in beide plannen een minimale en maximale dakhelling van 30 onderscheidenlijk 60 graden is opgenomen voor gebouwen op de desbetreffende percelen. Niet valt in te zien dat gelet hierop en de maximum toegestane goothoogte van 4,5 m in de praktijk een relevant verschil qua bouwhoogte bestaat tussen het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" en het bestemmingsplan "West-Terschelling/Centrum" voor het perceel [locatie 2] en het achter [locatie 4] gelegen perceel, kadastraal bekend [.....].
    
    6.6.    Zoals onder 6.2 is overwogen volgt uit het voorstel aan de raad dat de raad aan de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen onder meer ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan leidt tot een te groot bouwvolume aan de Willem Barentszkade en dat dit in strijd is met het behoud van het waardevol dorpsgezicht. De raad heeft toegelicht dat het bouwplan aan de [locatie 2] een goot- en bouwhoogte van 6 onderscheidenlijk 10 m heeft en dat het peil voor het gehele te bouwen complex is gelegen aan de zijde van de Molenstraat. Volgens de raad leidt deze goot- en bouwhoogte in combinatie met het hoogteverschil van 1,69 m tussen het straatniveau van de Willem Barentszkade en de Molenstraat tot een te groot bouwvolume aan de zijde van de Willem Barentszkade. In dit verband heeft de raad gewezen op de massaliteit van het gehele gebouw en de omvang van de gevelwanden. De raad heeft voorts toegelicht dat dit bouwvolume niet past in het bebouwingsbeeld gezien vanaf de zijde van de Willem Barentszkade en de haven. Zoals beschreven in de Welstandsnota Terschelling 2008 ligt de locatie voor het hotel 'De Holland' binnen het gebied dat is aangewezen als 'waardevol dorpsgebied West-Terschelling'. In deze nota staat dat bij West-Terschelling het waarneembaar oplopende hoogteverschil vanaf de haven naar de duinen kenmerkend is. Het waarneembare en beleefbare hoogteverschil is volgens de raad een te behouden en te versterken kenmerk van de oude dorpskern. De raad heeft toegelicht dat het hoogteverschil tussen de Willem Barentszkade en de oplopende Molenstraat waarneembaar is door het hoogteverschil tussen de bebouwing aan de kade en de Molenstraat en daarmee de zichtbaarheid van de achtergevels van de Molenstraat. Volgens de raad is het volbouwen van het binnenterrein, oftewel het doortrekken van het gebouw aan de Molenstraat naar de Willem Barentszkade, in strijd met het belang van bescherming van het waardevol dorpsgezicht. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen, waarbij de Afdeling meeweegt dat [appellante] deze ruimtelijke argumenten als zodanig niet inhoudelijk heeft weersproken.
    
    6.7.    Nu de raad reeds om de onder 6.6 weergegeven redenen in redelijkheid heeft kunnen besluiten het bestemmingsplan niet vast te stellen, behoeven de overige beroepsgronden van [appellante] geen bespreking meer.
    
    Proceskosten
    
    7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 27 september 2016, kenmerk 2016/46;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Lodeweges, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Lodeweges
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
    
    625.