ECLI:NL:RVS:2023:2329, Raad van State, 14-06-2023, 202300302/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs de aanvraag van stichting Fioretti Teylingen (hierna: Fioretti) om bekostiging van een school voor havo ingewilligd. Fioretti is het bevoegd gezag van zes scholen in het voortgezet onderwijs in de Duin- en Bollenstreek. Op 7 juni 2021 heeft Fioretti bij de minister melding gemaakt van de voorgenomen aanvraag voor bekostiging van een school voor havo. Op 14 oktober 2021 heeft Fioretti bij de minister een aanvraag ingediend voor bekostiging van de Duinzigt Havo in de gemeente Oegstgeest, die in het schooljaar 2023/2024 van start moet gaan.

202300302/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Het Rijnlands Lyceum e.a., (hierna: de schoolbesturen)
    appellanten,
    en
    de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de minister de aanvraag van stichting Fioretti Teylingen (hierna: Fioretti) om bekostiging van een school voor havo ingewilligd.
    Bij besluit van 1 december 2022 heeft de minister het door de schoolbesturen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben de schoolbesturen beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2023, waar zijn verschenen:
    -de schoolbesturen, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.H. Mars, advocaten te Amsterdam, vergezeld van drs. M.J. Arnouts en drs. H.H. van Alphen, en
    -de minister, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil, vergezeld van mr. J. Arkensteijn en E. Luinge.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Fioretti is het bevoegd gezag van zes scholen in het voortgezet onderwijs in de Duin- en Bollenstreek. Op 7 juni 2021 heeft Fioretti bij de minister melding gemaakt van de voorgenomen aanvraag voor bekostiging van een school voor havo. Op 14 oktober 2021 heeft Fioretti bij de minister een aanvraag ingediend voor bekostiging van de Duinzigt Havo in de gemeente Oegstgeest, die in het schooljaar 2023/2024 van start moet gaan.
    Besluitvorming
    3.       Bij het besluit van 30 mei 2022 heeft de minister de aanvraag ingewilligd en vanaf 1 augustus 2023 bekostiging voor de school toegekend. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de door Fioretti uitgevoerde belangstellingsmeting tot 315 ouderverklaringen heeft geleid. Op basis van deze belangstellingsmeting en de in artikel 68, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: Wvo) opgenomen formule bedraagt het aantal te verwachten leerlingen op 1 januari 2032 386 leerlingen. Daarmee is aan de stichtingsnorm van 325 leerlingen voor een school voor havo voldaan. Daarnaast heeft de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) op 15 maart 2022 een positief advies over de te verwachten onderwijskwaliteit afgegeven.
    4.       Tegen dit besluit hebben Stichting Het Rijnlands Lyceum, Stichting Confessioneel Onderwijs Leiden, Stichting Scholengroep Leonardo Da Vinci Leiden, Stichting voor Voortgezet Onderwijs op Interconfessionele grondslag, Stichting Andreas College voor Christelijk Voortgezet Onderwijs te Katwijk e.o. en Stichting Vrije Scholen Zuidwest Nederland bezwaar gemaakt.
    5.       De minister heeft dit bezwaar bij het besluit van 1 december 2022 ongegrond verklaard. Daaraan heeft de minister aanvullend ten grondslag gelegd dat Fioretti een aanvraag heeft ingediend voor het stichten van een nieuwe school voor havo en dat dit ook de feitelijke situatie is. Er is geen sprake van dat Fioretti afsluitend onderwijs toevoegt aan de bestaande onderwijsvoorzieningen. Met het aantal afgegeven ouderverklaringen heeft Fioretti aangetoond dat er behoefte is aan deze school voor havo. Voor elk van de afgegeven ouderverklaringen is gecontroleerd of deze afkomstig is van een ouder met een kind van tien tot twaalf jaar, woonachtig in het voedingsgebied. Dat de ouderverklaringen mogelijk afkomstig zijn van ouders van het Teylingen College, locatie Duinzigt, waar alleen onderwijs in de onderbouw havo wordt aangeboden, sluit de minister niet uit. Het aantal leerlingen op die locatie bedraagt echter 50 en het aantal ouderverklaringen is aanzienlijk hoger. Hoewel het volgens de minister inderdaad in sommige communicatie van Fioretti lijkt alsof er alleen een havo bovenbouw komt, zijn er ook publicaties van Fioretti waar wordt aangegeven dat het gaat om een nieuwe school. Er is geen sprake van oneigenlijke verzameling van ouderverklaringen en de toelichting op het initiatief op de website van DUO was neutraal. De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat eventuele afspraken over afstemming van het onderwijsaanbod in het regionaal plan onderwijsvoorzieningen (hierna: RPO) alleen betrekking hebben op onderwijsvoorzieningen en niet op het stichten van een nieuwe school. Hij heeft deze afspraken dan ook niet betrokken bij zijn beoordeling.
    Omdat Fioretti zich voor het stichten van een nieuwe school heeft gehouden aan de wettelijke eisen zoals opgenomen in de Wvo, is volgens de minister geen sprake van misbruik van recht.
    Gronden van het beroep
    6.       De schoolbesturen betogen dat de minister de aanvraag van Fioretti om bekostiging van een nieuwe school ten onrechte heeft ingewilligd.    Daartoe voeren zij allereerst aan dat geen sprake is van een nieuwe school die op grond van artikel 64 van de Wvo voor bekostiging in aanmerking komt. Feitelijk is geen sprake van een nieuwe school, maar van een toevoeging van afsluitend havo-onderwijs aan een bestaande vestiging van een school. Leerlingen van de onderbouw havo van het Teylingen College Duinzigt zullen worden geplaatst op de nieuw op te richten school Duinzigt Havo. Voor een dergelijke splitsing van een onderdeel van een school met behoud van hetzelfde schooltype is een uitvoerige regeling in de Wvo opgenomen. Aan die regeling is niet voldaan, terwijl een dergelijke splitsing impliciet wel in de aanvraag is opgenomen. Verder beoogt Fioretti ook niet om een nieuwe school op te richten. Fioretti wil onderwijs in de bovenbouw havo aan het bestaande onderwijs in de onderbouw havo van het Teylingen College Duinzigt toevoegen. Dat blijkt uit meerdere publicaties van de school, zoals communicatie naar ouders en leerlingen en uit de vacaturetekst van de nieuwe directeur van het Teylingen College Duinzigt, alsook uit de erg gelijkende naamgeving van de nieuwe school. Een uitbreiding van het onderwijsaanbod zoals Fioretti dit voor ogen heeft, namelijk een toevoeging bovenbouw havo aan de bestaande onderbouw havo, dient te verlopen via het RPO. Opname van de uitbreiding in het RPO is ook onder de Wet Meer ruimte voor nieuwe scholen (hierna: Wmrns) vereist. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest om toevoeging van afsluitend havo-onderwijs via het RPO te regelen, aldus de schoolbesturen. Bij het opstellen van het RPO Leiden is door alle schoolbesturen, waaronder Fioretti, afgesproken om in de regio geen extra havo-onderwijs aan te bieden. Doel van deze beperking is een goede afstemming van het onderwijsaanbod en het beperken van het risico op het niet langer kunnen voortbestaan van kleinere scholen. Indien het standpunt van de minister wordt gevolgd en de aanvraag van Fioretti op grond van artikel 64, eerste lid, van de Wvo voor bekostiging in aanmerking zou komen, dan zou bij iedere nevenvestiging met onderwijs in de onderbouw havo een aanvraag voor bekostiging van een nieuwe school kunnen worden ingediend en zouden bestaande leerlingen van de onderbouw kunnen worden overgeschreven naar de nieuwe school. Hiermee zou de betekenis van de RPO worden uitgehold. Tekst en systematiek van de Wvo en de wetsgeschiedenis van de Wmrns verzetten zich tegen een dergelijke handelwijze. Daarnaast zal de nieuwe school bij inwilliging van de aanvraag recht hebben op startbekostiging, terwijl in dit geval sprake is van een bestaande school met een bestaande infrastructuur die zal worden ingezet voor de nieuwe school. Dit recht op startbekostiging bestaat niet bij uitbreiding van een bestaande school door oprichting van een nevenvestiging of bij uitbreiding van het onderwijsaanbod. Er is immers al een bestaande school met een bestaande infrastructuur. Volgens de schoolbesturen had de minister de hiervoor genoemde omstandigheden moeten betrekken bij de behandeling van de aanvraag voor bekostiging van een nieuwe school. Op grond van de feitelijke situatie had de minister de aanvraag moeten afwijzen.
    Verder voeren de schoolbesturen aan dat de belangstellingsmeting niet voldoet aan de eisen die de wetgever daaraan heeft gesteld. De ouderverklaringen zijn niet op de juiste wijze verzameld, aangezien Fioretti in de media en in haar communicatie met ouders steeds heeft aangegeven dat het Teylingen College Duinzigt zou worden uitgebreid met bovenbouw havo-onderwijs. Deze uitingen zijn niet te beschouwen als neutrale beschrijving van een nieuwe school. Daarbij komt dat een oproep van het Teylingen College Duinzigt aan ouders van leerlingen van diezelfde school om de bestaande school te steunen met een ouderverklaring niet is te beschouwen als een objectieve belangstellingsmeting in de zin van de Wvo. Het ligt voor de hand dat zich nu ouders hebben gemeld die geen interesse hebben in de nieuwe school, maar alleen in bovenbouw havo-onderwijs op het Teylingen College Duinzigt. Bovendien is de vraag of deze ouders zich hebben gerealiseerd dat hun kinderen moeten wisselen van school.
    Ten derde voeren de schoolbesturen aan dat de minister zich ten onrechte op standpunt heeft gesteld dat Fioretti geen misbruik heeft gemaakt van recht. Fioretti heeft de mogelijkheid tot het oprichten van een nieuwe school benut om de in de wet geregelde mogelijkheden voor het toevoegen van een bovenbouw aan een bestaande school te omzeilen. Daarmee is de aanvraag in strijd met doel en strekking van de wet en is voldaan aan het objectieve criterium voor misbruik van recht. Omdat het motief van Fioretti is om bovenbouw havo-onderwijs toe te voegen aan het bestaande onderbouw havo-onderwijs is ook voldaan aan het subjectieve criterium voor misbruik van recht, aldus de schoolbesturen. De minister had ook om die reden de aanvraag moeten afwijzen.
    Beoordeling van het beroep
    6.1.    De minister heeft het door Fioretti ingediende verzoek terecht aangemerkt als een aanvraag om bekostiging van een nieuwe school als bedoeld in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo en deze aan de daarvoor geldende vereisten getoetst. Artikel 67 van de Wvo is gewijzigd door middel van de Wmrns (Stb. 2020/160) en vormde het toetsingskader voor de beoordeling van deze aanvraag door de minister. In de aanvraag hoefde de minister geen verzoek om toevoeging van een bovenbouw havo-onderwijs aan of een splitsing van het Teylingen College Duinzigt te lezen. De mogelijkheid om een nieuwe school te stichten en voor bekostiging in aanmerking te brengen bestaat, anders dan de schoolbesturen betogen, naast de mogelijkheid in artikel 74b, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo om via het RPO havo-onderwijs vanaf het vierde leerjaar aan te bieden en voor bekostiging in aanmerking te brengen op een bestaande onderwijsvoorziening. De minister wijst er terecht op dat eventuele afspraken in het RPO geen onderdeel uitmaken van de beoordeling van de aanvraag op de voet van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder a van de Wvo. Fioretti heeft aldus gebruik gemaakt van de wettelijke mogelijkheid om een nieuwe school op te richten ervan uitgaande dat aan haar initiatief voor een kleinschalige havo behoefte bestaat.
    6.2.    Van misbruik van recht is geen sprake. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Wmrns er uitdrukkelijk toe strekt om meer ruimte aan schoolbesturen te bieden om scholen te stichten die meer rekening houden met de wensen van de ouders. Dat de nieuw op te richten school feitelijk zal worden ingebed in het bestaande gebouw van het Teylingen College Duinzigt, gebruik zal maken van dezelfde docenten en voorzieningen en dat de huidige havo-leerlingen op de nieuwe school zullen worden ingeschreven, betekent niet dat de minister de aanvraag om een nieuwe school vanwege misbruik van recht moest afwijzen. Dat de nieuwe school ook in die omstandigheden in aanmerking komt voor startbekostiging vloeit voort uit de wet.
    6.3.    De minister heeft de aanvraag, zoals hiervoor al overwogen, terecht getoetst aan de daarvoor geldende vereisten. Voor het stichten van een nieuwe school gelden overigens zwaardere eisen voor wat betreft de belangstellingsmeting dan voor het toevoegen van afsluitend onderwijs aan een bestaande vestiging waar onderbouwonderwijs wordt aangeboden. De minister is terecht tot de slotsom gekomen dat Fioretti aan alle vereisten als bedoeld in artikel 64 van de Wvo heeft voldaan. Zo heeft Fioretti bij de aanvraag 315 ouderverklaringen ingediend en daarmee ruimschoots aan de stichtingsnorm voor nieuwe scholen voldaan. De stelling van de schoolbesturen dat de belangstellingsmeting niet op de juiste wijze is uitgevoerd, volgt de Afdeling niet. De bepalingen in de Wvo staan er op zichzelf niet aan in de weg dat ouders van leerlingen van het Teylingen College Duinzigt een ouderverklaring afgeven voor de nieuw op te richten school, mits die verklaringen voldoen aan de daarvoor gestelde eisen. Zo moeten de verklaringen afkomstig zijn van ouders met kinderen in de leeftijd van tien tot twaalf jaar, wonend in het voedingsgebied. De minister heeft zich onweersproken op het standpunt gesteld dat dit van elk van de geregistreerde ouderverklaringen is gecontroleerd. Daarbij heeft de minister bovendien toegelicht dat een ouder op de website van DUO met DigiD moet inloggen om de verklaring voor het initiatief van Fioretti daadwerkelijk af te leggen en dat uit onderzoek blijkt dat deze methode van het kenbaar maken van belangstelling niet als drempelloos wordt ervaren. Verder is niet in geschil dat van tegenprestaties voor het afgeven van een ouderverklaring niet is gebleken.
    6.4.    Het betoog van de schoolbesturen dat de ouderverklaringen niet op de juiste wijze zouden zijn verzameld, omdat in de media en de communicatie naar ouders toe is gemeld dat het Teylingen College Duinzigt met bovenbouw havo-onderwijs zou worden uitgebreid, wordt niet gevolgd. Het initiatief tot het stichten van een school moet op de website van DUO neutraal, vergelijkbaar en begrijpelijk worden verwoord om een gelijk speelveld te creëren voor ouders die een ouderverklaring willen indienen (Kamerstukken II 2018/19, 35050, nr. 3, blz. 32-33). In de toelichting op de aanvraag, die op de website van DUO is geplaatst en die ouders te zien kregen als zij een ouderverklaring voor de Duinzigt Havo wilden indienen, heeft Fioretti vermeld dat zij een nieuwe havo-school in Oegstgeest wilde stichten, dat er volgens haar behoefte is aan een kleinschalige havo met structuur en aandacht voor leerlingen en dat Duinzigt Havo een nieuwe school binnen de Stichting Fioretti Teylingen wordt en op unieke wijze zal samenwerken met het reeds bestaande Teylingen College Duinzigt. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat die beschrijving neutraal, vergelijkbaar en begrijpelijk is verwoord. De Afdeling is van oordeel dat, wat er ook zij van uitlatingen van Fioretti in de media en communicatie naar ouders dat het Teylingen College Duinzigt met bovenbouw havo-onderwijs zou worden uitgebreid, de ouderverklaringen niet in strijd met de Wvo zijn verzameld.
    6.5.    De slotsom is dat de minister de aanvraag om bekostiging van de nieuwe school Duinzigt Havo terecht heeft ingewilligd.
    Het betoog faalt.
    7.       Het beroep is ongegrond.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023
    705
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Wet voortgezet onderwijs 2020
    Artikel 12.20. Aanvragen, bezwaren en beroepen over periode voor inwerkingtreding WVO 2020
    1. Tenzij in dit hoofdstuk anders is bepaald, blijven de Wet op het voortgezet onderwijs en de daarop gebaseerde algemeen verbindende voorschriften zoals deze luidden onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip waarop die wet is vervallen, van toepassing op:
    a. aanvragen die op grond van die wet of die voorschriften binnen de daarvoor gestelde termijn zijn ingediend bij Onze Minister en betrekking hebben op de periode voor het tijdstip waarop die wet is vervallen;
    […]
    Wet op het voortgezet onderwijs
    Artikel 64. Nieuwe school of scholengemeenschap
    1. Onze Minister brengt een openbare of bijzondere school voor bekostiging in aanmerking indien het bevoegd gezag:
    a. met de belangstellingsmeting aannemelijk maakt dat deze school zal worden bezocht door ten minste:
    […]
    2˚. 325 leerlingen voor een school voor havo en 130 leerlingen voor een afdeling voor havo;
    […]
    b. voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 67, eerste en tweede lid, en artikel 67a, eerste en tweede lid.
    […]
    Artikel 67. Aanvraagprocedure nieuwe school, scholengemeenschap, profiel vbo, nevenvestiging of school door splitsing
    1. Het bevoegd gezag dient voor 1 november bij Onze Minister een aanvraag in om voor bekostiging in aanmerking te brengen:
    a. een school;
    […]
    2. Indien het bevoegd gezag het voornemen heeft om een aanvraag, bedoeld in het eerste lid, in te dienen, meldt het bevoegd gezag dit aan Onze Minister voor 1 juli voorafgaand aan die voorgenomen aanvraag. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld aan de wijze waarop deze melding plaatsvindt en kan een model voor de melding worden vastgesteld.
    3. De inspectie adviseert Onze Minister of de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 67a, tweede lid, onderdeel b.
    4. Onze Minister controleert of de belangstellingsmeting juist en volledig is en besluit voor 1 juni:
    a. met inachtneming van artikel 64, op de aanvraag als bedoeld in het eerste lid, of de school, scholengemeenschap of school of scholengemeenschap na splitsing met ingang van 1 augustus van het kalenderjaar volgend op het besluit van Onze Minister voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht;
    […]
    Artikel 67a. Verplichtingen voor aanvraag bekostiging
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 67, eerste lid, vermeldt:
    a. de schoolsoort of schoolsoorten;
    b. of het openbaar of bijzonder onderwijs betreft; en
    c. de beoogde plaats van vestiging van de school, scholen, scholengemeenschap, scholengemeenschappen of nevenvestiging.
    2. De aanvraag gaat vergezeld van:
    a. een belangstellingsmeting;
    […]
    Artikel 68. Belangstellingsmeting
    1. De belangstellingsmeting wordt uitgevoerd aan de hand van hetzij ouderverklaringen dan wel, in bij ministeriële regeling te bepalen gevallen, een marktonderzoek.
    2. De belangstellingsmeting:
    a. geeft inzicht in het te verwachten aantal leerlingen op 1 januari van het elfde jaar na de indiening van de aanvraag, bedoeld in artikel 67, eerste lid; en
    b. vindt plaats binnen het voedingsgebied dat een gebied omvat dat bestaat uit viercijferige postcodegebieden die geheel of gedeeltelijk zijn gelegen binnen een straal van vijftien kilometer van de beoogde plaats van vestiging van de school, scholengemeenschap of nevenvestiging.
    3. Het te verwachten aantal leerlingen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, wordt berekend overeenkomstig de formule q=(y/x*100%)*w*z, waarbij:
    a. voor de ouderverklaring geldt:
    y=aantal leerlingen in de leeftijd van 10 tot en met 12 jaar van wie in de ouderverklaring is aangegeven belangstelling te hebben voor de school, scholengemeenschap of nevenvestiging in de aanvraag;
    x=totaal aantal leerlingen in de leeftijd van 10 tot met 12 jaar op 1 januari van het kalenderjaar waarin de aanvraag wordt gedaan in het voedingsgebied, bedoeld in het tweede lid onder b;
    w=het gemiddelde van het aantal leerlingen in de leeftijd van 12 jaar en in de leeftijd van 13 jaar in het voedingsgebied, bedoeld in het tweede lid, onder b, op 1 januari van het elfde jaar na de indiening van de aanvraag, gebaseerd op gegevens onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, vermenigvuldigd met een bij ministeriële regeling te bepalen aantal verblijfsjaren, die de landelijke verhouding tussen het totaal aantal leerlingen en het aantal leerlingen in leerjaar 1 weergeeft van de schoolsoort, schoolsoorten of nevenvestiging waarop de aanvraag betrekking heeft;
    z=een bij ministeriële regeling te bepalen correctiefactor.
    De aanvraag bevat de berekeningen die tot de uitkomsten van de formules, bedoeld onder a, of b, hebben geleid.
    […]
    Artikel 74b. Aanvraag onderwijsvoorzieningen deelnemers RPO
    1. Onverminderd artikel 74c brengt Onze Minister voor bekostiging in aanmerking een onderwijsvoorziening als bedoeld in de onderdelen a tot en met f, indien de voorziening is opgenomen in een regionaal plan onderwijsvoorzieningen en indien nodig ook wordt voldaan aan de in die onderdelen genoemde voorwaarden. Een bevoegd gezag kan voor 1 november bij Onze Minister een aanvraag indienen voor bekostiging van:
    […]
    c. onderwijs vanaf het vierde leerjaar op een hoofdvestiging of nevenvestiging aan een school voor vwo of havo, en onderwijs vanaf het derde leerjaar op een hoofd- of nevenvestiging aan een school voor mavo of vbo indien niet binnen hemelsbreed gemeten een afstand van 3 kilometer een andere vestiging van de school is gelegen waarin dit onderwijs wordt verzorgd,
    […]
    2. Onze Minister kan een onderwijsvoorziening als bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met f, die niet is opgenomen in een regionaal plan onderwijsvoorzieningen, voor bekostiging in aanmerking brengen indien de overige bevoegde gezagsorganen die deelnemen aan de regionale samenwerking instemmen met de aanvraag en wordt voldaan aan de in die onderdelen opgenomen voorwaarden.
    […]