ECLI:NL:RVS:2016:3315, Raad van State, 14-12-2016, 201509223/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de legalisatie van een erfafscheiding op zijn perceel [locatie 1] in Breda.

201509223/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Breda,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 oktober 2015 in zaak nr. 15/1541 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 januari 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de legalisatie van een erfafscheiding op zijn perceel [locatie 1] in Breda.
    
    Bij besluit van 9 februari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. Th.A.G. Vermeulen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Blonk en P.E.T.M. Hurks, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. M.A.M. van Dooren, advocaat te Breda, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Feitelijke situatie en verloop van de procedure
    
    1. [vergunninghouder] heeft op zijn gronden, zonder de daartoe noodzakelijke omgevingsvergunning, een erfafscheiding geplaatst. Op het gedeelte van zijn gronden met kadastrale aanduiding gemeente Princehage, sectie [.], nummers [..] en [….] (hierna: percelen [..] en [....]) is de erfafscheiding uitgevoerd als een rij wilgenschermen, die zijn geplaatst direct aan de binnenzijde van een beukenhaag, met op een plek een toegangspoort met gemetselde kolommen en op een tweede plek een houten schutting met toegangspoort. Op het perceel met kadastrale aanduiding sectie [.], nummer [….] (hierna: perceel [....]) bestaat de erfafscheiding uit een rij wilgenschermen, die zijn geplaatst direct aan de binnenzijde van de bestaande beukenhaag, met op een plek een toegangspoort met gemetselde kolommen. De totale lengte van alle hiervoor genoemde delen van de erfafscheiding bedraagt ongeveer 230 m. De hoogte van de wilgenschermen bedraagt volgens de vergunningaanvraag ongeveer 2 m. De hoogte van de overige delen van de erfafscheiding ligt tussen 2 m en ongeveer 2,8 m.
    
    2. Voor de percelen [..] en [....] gold ten tijde van vergunningverlening het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de gemeenteraad bij besluit van 11 juli 1992 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten bij besluit van 3 februari 1993.
    
    Het planologische regime voor het perceel [....] was vastgelegd in het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid", vastgesteld door de raad bij besluit van 24 september 2009.
    
    De erfafscheiding was ten tijde van de aanvraag in strijd met de genoemde bestemmingsplannen.
    
    3. Het college heeft bij besluit van 9 januari 2014 de aanvraag van [vergunninghouder] om een omgevingsvergunning voor de erfafscheiding ingewilligd en aldus de erfafscheiding op zijn gronden gelegaliseerd. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten "bouwen" en "het gebruik van gronden in strijd met een bestemmingsplan". Het college heeft voor het verlenen van planologische medewerking toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 4, derde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
    
    4. [appellant] is bewoner van het perceel [locatie 2], direct ten oosten van het perceel van [vergunninghouder]. [appellant] kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning vanwege de gevolgen van de erfafscheiding voor zijn woon- en leefgenot. Het gaat [appellant] in het bijzonder om de aantasting van zijn uitzicht. [appellant] wenst dat de omgevingsvergunning alsnog wordt geweigerd, en het college vervolgens handhavend optreedt tegen de gerealiseerde erfafscheiding.
    
    5. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft overeenkomstig het advies van de commissie voor de bezwaarschiften zijn bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit, met aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Vervolgens heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    
    Bespreking van het hoger beroep
    
    Planologische medewerking voor de erfafscheiding
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met toepassing van artikel 4, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor, geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor een erfafscheiding als hier aan de orde. Daartoe voert hij aan dat de regeling van de zogeheten "kruimelgevallen" van Bijlage II van het Bor betrekking heeft op bouwwerken met een betrekkelijk geringe ruimtelijke uitstraling. In dit geval gaat het evenwel om een erfafscheiding met een totale lengte van ongeveer 230 m, toegangspoorten en een houten schutting, aldus [appellant].
    
    6.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, kan, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 4 van Bijlage II van het Bor, aanhef en derde lid, komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan worden afgeweken, in aanmerking een bouwwerk, geen gebouw zijnde, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 10 m, en
    
    d. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
    
    6.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college met toepassing van artikel 4, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor bevoegd is de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De bestreden erfafscheiding is een bouwwerk, geen gebouw zijnde. De hoogte en oppervlakte van de erfafscheiding bedragen onderscheidenlijk minder dan 10 m en minder dan 50 m², zodat voldaan is aan de in voormeld artikellid onder a en b gestelde eisen. De vraag of de erfafscheiding ruimtelijk bezien aanvaardbaar is, betreft een andere dan de vraag of het hier gaat om een bouwwerk dat onder de in dat artikellid aangewezen categorie valt. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning voor de erfafscheiding op de percelen [..] en [....] in strijd is met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied". De rechtbank heeft overwogen dat de erfafscheiding geplaatst is ten behoeve van het hobbymatig houden van paarden en dat een dergelijk gebruik is toegelaten, nu de percelen [..] en [....] tevens zijn aangewezen voor "het behoud en/of herstel en/of versterken van de aanwezige natuur-, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden". Het is niet inzichtelijk hoe de rechtbank tot dit oordeel is gekomen, nu in het besluit op bezwaar, noch in het besluit van 9 januari 2014, wordt gemotiveerd welke waarden ter plaatse aanwezig zijn en hoe het hobbymatig houden van paarden leidt of bijdraagt aan het behoud, herstel of versterking hiervan.
    
    Met betrekking tot de verrichte belangenafweging heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de erfafscheiding ruimtelijk aanvaardbaar is en niet leidt tot een onevenredige aantasting van zijn uitzicht. [appellant] wijst in het bijzonder op de gevolgen van de massief houten schutting op het perceel 1412, met een lengte van ongeveer 15 m. De omstandigheid dat na het verwijderen van de wilgenschermen een nagenoeg even hoge beukenhaag overblijft, kan geen reden zijn om planologische medewerking te verlenen aan de legalisatie van de erfafscheiding.
    
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de erfafscheiding leidt tot een ernstige aantasting van het bebouwingslint, omdat de doorzichten vanaf de Overaseweg naar het landschap ten noorden daarvan geheel teniet worden gedaan. In dit verband wijst [appellant] op de omstandigheid dat het college in het geval van de [locatie 3], dat vergelijkbaar is met zijn situatie, planologische medewerking voor een erfafscheiding heeft geweigerd.
    
    7.1. De percelen [..] en [....] zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied" bestemd voor "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke en/of cultuurhistorische waarde".
    
    Ingevolge artikel 1, onder 15, van de planvoorschriften wordt onder "agrarisch bedrijf" verstaan: een akkerbouw-, weidebouw-, bloementeelt-, sierteelt-, fruitteelt- of ander tuinbouwbedrijf, alsmede een pluimvee-, varkens- of mestkalverenveehouderij […] danwel een ander niet met name genoemd bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften is het, naast het bepaalde in de afzonderlijke artikelen, verboden om enig bouwwerk te bouwen, behoudens erfafscheidingen en soortgelijke bouwwerken met een hoogte van ten hoogste 1 m.
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1, zijn de voor "Agrarisch gebied" aangewezen gronden bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    - de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    
    - het behoud en/of herstel en/of versterken van de aanwezige natuur-, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden (hierna: het behoud van waarden).
    
    Ingevolge lid 5.3, onder 1, onder b, hebben de bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van agrarische bedrijven, die buiten het agrarisch bouwvlak mogen worden opgericht, een hoogte van maximaal 2,5 m.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan bepaalde.
    
    7.2. Aan het perceel nummer 1166 is in het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" de bestemming "Wonen" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 19, lid 19.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden met de daarbij behorende tuinen en erven.
    
    Ingevolge lid 19.2, aanhef en onder f, mogen op de voor "Wonen" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van en noodzakelijk voor de genoemde bestemming worden gebouwd met dien verstande dat bouwwerken, geen gebouwen zijnde maximaal 3 m hoog mogen zijn, met uitzondering van erfafscheidingen waarvan de hoogte maximaal 2 m mag bedragen.
    
    7.3. In het besluit van 9 januari 2014 staat dat de erfafscheiding op de percelen [..] en [....] in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied", omdat daarin is vastgelegd dat erfafscheidingen ten behoeve van een agrarisch bedrijf maximaal 2,5 m hoog mogen zijn. De aanvraag voldoet daar niet aan, omdat de erfafscheiding is opgericht ten behoeve van de woonbestemming, aldus het besluit van 9 januari 2014. Het college heeft dit standpunt gehandhaafd in zijn besluit op bezwaar van 9 februari 2015.
    
    7.4. Wat betreft het perceel [....] heeft het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning als uitgangspunt genomen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid", omdat de erfafscheiding hoger is dan de ter plaatse toegelaten maximale bouwhoogte van 2 m voor erfafscheidingen.
    
    7.5. In het kader van de beroepsprocedure heeft het college een gewijzigd standpunt ingenomen ten aanzien van de vraag of het bouwplan voor de erfafscheiding op de percelen [..] en [....] in overeenstemming is met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied". Het college heeft ter zitting bij de rechtbank gesteld dat de erfafscheiding op de percelen [..] en [....] is opgericht ten behoeve van het hobbymatig houden van paarden en dat dit gebruik past binnen de op die gronden rustende medebestemming, omdat het bijdraagt aan het behoud van waarden van het gebied.
    
    7.6. Niet in geschil is dat het hobbymatig houden van paarden niet kan worden aangemerkt als de uitoefening van een agrarisch bedrijf, nu een dergelijke activiteit niet is gericht op (agrarische) productie. Of het hobbymatig houden van paarden een gebruik betreft dat strekt tot het behoud van waarden van het gebied, kan in het midden worden gelaten. Het staat vast dat het bouwplan, vanwege de hoogte van de bestaande erfafscheiding op de percelen [..] en [....], in strijd is met (de bouwvoorschriften van) het bestemmingsplan "Buitengebied", zodat (ook) een omgevingsvergunning voor de activiteit "strijdig gebruik" noodzakelijk is. Het college heeft een dergelijke vergunning verleend en daarbij een afweging gemaakt van de betrokken belangen, waaronder het door [appellant] aangevoerde belang bij de bescherming van zijn onmiddellijke woon- en leefomgeving. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de rechtmatigheid van deze omgevingsvergunning inhoudelijk beoordeeld.
    
    7.7. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de erfafscheiding op het perceel [locatie 1] geen ernstige gevolgen heeft voor het uitzicht van [appellant]. De rechtbank heeft terecht betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de wilgenschermen geringe gevolgen hebben voor het uitzicht van [appellant], omdat zijn uitzicht reeds wordt beperkt door de even hoge of hogere beukenhaag, die parallel loopt aan de Overaseweg. Zo [appellant] al vanaf zijn gronden prominent zicht heeft op de toegangspoorten met kolommen op de percelen 69 en 1166, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat hij hierdoor ernstig wordt benadeeld, gelet op de beperkte ruimtelijke uitstraling van deze delen van de erfafscheiding. Hoewel [appellant] direct zicht heeft op de direct ten zuidoosten van zijn perceel gelegen houten schutting (op het perceel [….]), is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omvang van de schutting niet buitensporig is. Bovendien zijn de gronden ten zuiden van de Overaseweg nagenoeg geheel begroeid met bomen en/of struiken, zodat het uitzicht van [appellant] ook zonder de houten schutting in zoverre beperkt is.
    
    7.8. Het college heeft toegelicht dat de Overaseweg, ter plaatse van de percelen van [appellant] en [vergunninghouder], geen open gebied betreft, maar een overgangsgebied tussen hoge gronden van het Mastbos en lage beekgronden. De gronden zijn historisch bezien in gebruik voor agrarische doeleinden. Voorheen werden de percelen voornamelijk omheind door houtwallen, zodat het gebied historisch bezien een beperkte openheid kende. De houtwallen zijn in de loop der tijd gedeeltelijk vervangen door andere, minder traditionele vormen van perceelsafscheiding, maar het is volgens het college geen beleidsmatige keuze geweest om aan het gebied een meer open karkater te geven. De Afdeling overweegt dat uit luchtfoto’s volgt dat de gronden ten zuiden van de [locatie 1] en […] nagenoeg volledig zijn beplant met bomen en/of struiken (Mastbos). Het gebied ten noorden vertoont een wisselend beeld, met zowel open als bebouwde en/of beplante gronden.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de vergunde erfafscheiding niet leidt tot een ernstige aantasting van het open karakter van het gebied.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.9. De door [appellant] gemaakte vergelijking met het perceel [locatie 3] gaat niet op. Uit de door [appellant] overgelegde stukken die betrekking hebben op die zaak volgt dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning voor het hekwerk op het perceel [locatie 3] (onder meer) heeft geweigerd vanwege de gevolgen daarvan voor de natuurwaarden ter plaatse. Het hekwerk zou de migratiemogelijkheden van (groot) wild belemmeren. In dit verband is volgens het college van belang dat het perceel [locatie 3] op een afstand van ongeveer 1 km ligt van het perceel [locatie 1], zodat in zoverre sprake is van gebieden die, wat betreft ruimtelijke karakteristiek, verschillend van aard zijn. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situatie bij het perceel [locatie 3] wezenlijk afwijkt van de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    7.10. Wat de eventueel nadelige invloed van het bouwplan op de waarde van de woning van [appellant] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardedaling zodanig zal zijn dat het college bij de afweging van belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het bouwplan zijn gemoeid. Het betoog faalt.
    
    7.11. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid met toepassing van artikel 4, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo heeft kunnen verlenen voor de erfafscheiding op het perceel [locatie 1]. Het betoog faalt.
    
    Omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen"
    
    8. [appellant] betoogt dat de vergunde erfafscheiding in strijd is met de redelijke eisen van welstand als vastgelegd in de gemeentelijke welstandsnota. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat het college in redelijkheid het advies van de "Commissie Ruimtelijke Kwaliteit" van 19 november 2013 ten grondslag heeft kunnen leggen aan de omgevingsvergunning. [appellant] heeft in de beroepsprocedure een tegenadvies uitgebracht van de welstandscommissie van de stichting "Dorp Stad & Land" van 30 april 2015. In dit tegenadvies wordt toegelicht dat het bouwplan in strijd is met de welstandseisen, omdat de erfafscheiding leidt tot een aantasting van de open zichtlijnen vanaf de Overaseweg naar het ten noorden daarvan gelegen landschap. De rechtbank is in haar uitspraak niet inhoudelijk ingegaan op het tegenadvies en heeft haar oordeel uitsluitend gemotiveerd door te verwijzen naar de door het college in het verweerschrift en ter zitting gegeven reactie op het tegenadvies, aldus [appellant].
    
    8.1. Volgens het college is de erfafscheiding niet in strijd met de welstandsnota. Vanwege de aanwezige begroeiing en bebouwing zijn er geen open zichtlijnen vanaf de Overaseweg naar het landschap ten noorden daarvan.
    
    8.2. Zoals hiervoor is overwogen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de directe omgeving van het perceel [locatie 1] niet kan worden aangemerkt als een open gebied. De gronden ten noorden van de [locatie 1] zijn gedeeltelijk bebouwd en beplant. De bestaande zichtlijnen vanaf de Overaseweg naar het ten noorden daarvan gelegen landschap, worden teniet gedaan door de aanwezige beukenhaag over de gehele breedte van de [locatie 1]. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde erfafscheiding niet leidt tot een ernstige aantasting van de doorzichten. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Milosavljević
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2016
    
    739.