ECLI:NL:RVS:2023:1625, Raad van State, 26-04-2023, 202101868/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de minister van Justitie en Veiligheid de aanvraag van [appellant] om een ontheffing voor airsoftapparaten afgewezen. Airsoft is een tactische schietsport, bestaande uit drie disciplines: het schieten als team tegen een ander team, het volgen van een parcours en het schieten op een kaart. Bij de airsoftsport wordt gebruik gemaakt van airsoftapparaten, die biologisch afbreekbare balletjes afschieten en sprekende gelijkenis vertonen met echte wapens. [appellant] wil de Airsoftsport beoefenen en airsoftapparaten verzamelen. Daarom heeft hij ontheffing gevraagd van het in artikel 13 van de Wet wapens en munitie opgenomen verbod tot het voorhanden hebben, vervoeren, dragen, doen binnenkomen en doen uitgaan van airsoftapparaten. Artikel 4 van de Wwm geeft de minister de bevoegdheid vrijstelling of ontheffing van dat verbod te verlenen voor het beoefenen van de airsoftsport en voor het verzamelen van airsoftapparaten.

202101868/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Justitie en Veiligheid,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om een ontheffing voor airsoftapparaten afgewezen.
    Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Nederlandse Airsoft Belangen Vereniging (hierna: NABV) heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2023, waar [appellant], met videoverbinding bijgestaan door R.J.F. van den Wijngaard, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.H. Kamminga, zijn verschenen. Ook is daar gehoord de NABV, vertegenwoordigd door mr. I. van der Kolk en drs. B. Mooren, bijgestaan door mr. C.P. Posthuma, advocaat te Den Bosch.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Airsoft is een tactische schietsport, bestaande uit drie disciplines: het schieten als team tegen een ander team, het volgen van een parcours en het schieten op een kaart. Bij de airsoftsport wordt gebruik gemaakt van airsoftapparaten, die biologisch afbreekbare balletjes afschieten en sprekende gelijkenis vertonen met echte wapens.
    [appellant] wil de Airsoftsport beoefenen en airsoftapparaten verzamelen. Daarom heeft hij ontheffing gevraagd van het in artikel 13 van de Wet wapens en munitie (hierna: Wwm) opgenomen verbod tot het voorhanden hebben, vervoeren, dragen, doen binnenkomen en doen uitgaan van airsoftapparaten. Artikel 4 van de Wwm geeft de minister de bevoegdheid vrijstelling of ontheffing van dat verbod te verlenen voor het beoefenen van de airsoftsport en voor het verzamelen van airsoftapparaten. In de artikelen 17a en volgende van de Regeling wapens en munitie (hierna: Rwm) is een vrijstellingsregeling opgenomen. De vrijstellingsregeling is nader uitgewerkt in de Circulaire wapens en munitie (hierna: Cwm). Vrijstelling wordt verleend aan personen die lid zijn van de NABV. De NABV is de enige erkende airsoftvereniging. [appellant] heeft ontheffing gevraagd omdat hij niet voor de vrijstellingsregeling in aanmerking kan komen, aangezien hij geen lid wil worden van de NABV.
    Uitspraak Afdeling 16 december 2020
    3.       De Afdeling heeft in haar uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2995, overwogen dat de minister de aanvraag van [appellant] niet heeft getoetst aan de weigeringsgronden van artikel 7 van de Wwm. De aanvraag is afgewezen op de grond dat [appellant] het vereiste lidmaatschap van de NABV niet kan omzeilen door ontheffing aan te vragen in plaats van gebruik te maken van de vrijstellingsregeling. Deze reden wordt niet als weigeringsgrond genoemd en kan, gelet op het limitatieve karakter van de in artikel 7 opgenomen weigeringsgronden, dus niet aan de weigering van de ontheffing ten grondslag gelegd worden, aldus de Afdeling.
    De Afdeling heeft in die uitspraak het besluit op bezwaar van de minister van 17 december 2018 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Besluit op bezwaar 9 februari 2021
    4.       De minister heeft naar aanleiding van voormelde uitspraak van de Afdeling opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] gericht tegen het besluit van 20 juli 2018 en het bezwaar ongegrond verklaard. Dit betekent dat de minister de afwijzing van de aanvraag van [appellant] om een ontheffing voor airsoftapparaten in stand heeft gelaten. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat dringende, aan het algemeen belang ontleende, redenen in de weg staan aan verlening van de gevraagde ontheffing. De minister heeft dit als volgt toegelicht.
    Bij het mogelijk maken van het beoefenen van de airsoftsport in Nederland is uitdrukkelijk gekozen voor een systeem van vrijstellingen, waarvan het lidmaatschap van een airsoftvereniging deel uitmaakt. Deze systematiek biedt volgens de minister de waarborgen voor de veiligheid in de samenleving. Individuele ontheffingen voor het beoefenen van de airsoftsport zijn geen onderdeel van het beleid. Dergelijke individuele ontheffingen, waarbij eenieder buiten erkend verenigingsverband de gelegenheid zou krijgen op geheel eigen wijze invulling te geven aan deze sport, zouden de doelstellingen, waaronder het eenvoudig toezicht, van het systeem van vrijstellingen ondermijnen. De airsoftsport is in de Cwm 2019 daarom ook niet benoemd als redelijk belang voor het verkrijgen van een ontheffing.
    De ontheffing wordt daarom geweigerd op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wmm, aldus de minister.
    Beroep [appellant]
    5.       [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte de weigering om een ontheffing te verlenen heeft gehandhaafd. Hij voert aan dat de minister niet heeft gemotiveerd welke dringende, aan het algemeen belang ontleende, redenen in de weg staan aan verlening van de gevraagde ontheffing.
    Volgens [appellant] heeft de minister alleen maar volstaan met het opsommen van de vereisten en een weergave van het beleid en is niet toegelicht waarom in dit geval aan hem geen ontheffing kan worden verleend. [appellant] voert ook aan dat het beleid van de minister, waarin is bepaald dat de airsoftsport alleen kan worden uitgeoefend als iemand lid is van een voorgeschreven vereniging die aan bepaalde vereisten voldoet, in dit geval de NABV, geen wettelijke grondslag kent. [appellant] wijst erop dat toezicht en handhaving door de korpschef en niet door de NABV moet plaatsvinden. Ook burgers die niet lid zijn van de NABV vallen onder de toezichthoudende taak van de korpschef, en uiteindelijk dus de toezichthoudende taak van de minister. Volgens [appellant] is de toezichthoudende taak ten onrechte bij de NABV neergelegd. Omdat het lidmaatschapsvereiste van de NABV neerkomt op verenigingsdwang en hiervoor een wettelijke grondslag ontbreekt, wordt er een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gemaakt, aldus [appellant].
    Beoordeling Afdeling
    6.       De Afdeling is van oordeel dat de minister in het nieuw besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij weigert [appellant] een ontheffing te verlenen van het verbod voor het beoefenen van de airsoftsport en voor het verzamelen van airsoftapparaten. De minister heeft ten onrechte de bevoegdheid om op een verzoek om ontheffing te beslissen feitelijk aan een privaatrechtelijke partij overgedragen. Ook maakt de weigering van de minister om een ontheffing te verlenen in dit geval een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 11 van het EVRM. De Afdeling licht dit als volgt toe.
    - Bevoegdheid
    7.       Airsoftapparaten zijn wapens die vallen onder categorie I, onderdeel 7, van de Wwm. Dergelijke wapens zijn op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wwm in beginsel verboden. De minister is op grond van artikel 4 van de Wwm bevoegd om een vrijstelling of een ontheffing van dit verbod te verlenen. Zoals in overweging 2 is vermeld, heeft de minister in de artikelen 17a en volgende van de Rwm een vrijstellingsregeling opgenomen die nader is uitgewerkt in de Cwm. Vrijstelling wordt verleend aan personen die lid zijn van de NABV. De NABV is de enige erkende airsoftvereniging in Nederland.
    De minister heeft in paragraaf 2.9.1. van de Cwm op gedetailleerd niveau de regels vastgelegd waaraan een airsoftvereniging moet voldoen. Zo is daarin bepaald dat de vereniging via haar statuten of huisregels blijk ervan moet geven dat en hoe zij de betrouwbaarheid van haar leden toetst en hoe zij omgaat met gebleken twijfel aan de betrouwbaarheid. Ook moet de vereniging erop toezien dat aspirant-leden een verklaring omtrent het gedrag, verlof, jachtakte of erkenning overleggen. Daarnaast moet de vereniging beoordelen of een lid nog steeds kan worden beschouwd als een actief en serieus airsoft sportbeoefenaar. In de Cwm is verder bepaald dat de vereniging in haar statuten een bepaling moet opnemen die aan de leden eisen stelt over plaatsen waar airsoftapparaten zowel bij het lid thuis, als ook elders, opgeborgen dienen te worden. Ook moet de vereniging wanneer zij de airsoftsport in de openbare ruimte wil beoefenen schriftelijke toestemming aan de korpschef vragen.
    Uit de hiervoor weergegeven regels en de taken die aan de vereniging worden opgelegd, blijkt dat feitelijk de vereniging bepaalt of iemand de airsoftsport kan beoefenen. Ook is het grotendeels aan de vereniging overgelaten om toezicht te houden. Omdat de NABV op dit moment de enige erkende vereniging is, en de minister alleen bereid is om ontheffing te verlenen als iemand lid is van de NABV, zeer uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, heeft de minister zijn bevoegdheid om op een verzoek om ontheffing te beslissen feitelijk aan een privaatrechtelijke partij overgedragen, zonder dat daar een wettelijke grondslag voor is. Dit verdraagt zich niet met het feit dat artikel 4 Wwm de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing toekent aan de minister. De omstandigheid dat, zoals de minister heeft toegelicht, op deze wijze het toezicht wordt vereenvoudigd en de administratieve lasten worden verlicht, biedt hiervoor geen rechtvaardiging.
    - Ongerechtvaardigde inbreuk artikel 11 EVRM
    8.       In deze zaak houdt de weigering van de minister om een ontheffing te verlenen rechtstreeks verband met het feit dat [appellant] zich niet wil aansluiten bij de NABV. Daarmee vindt een beperking plaats van het recht op vrijheid van vereniging, neergelegd in artikel 11 van het EVRM. In het arrest van 27 april 2010 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Vörđur Ólafsson tegen IJsland (nr. 20161/06; www.echr.coe.int) en in de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2008 in zaak nr. 200703524/1 is namelijk overwogen, dat artikel 11, eerste lid, van het EVRM mede het recht omvat om zich niet te hoeven verenigen.
    Voor het antwoord op de vraag of een dergelijke beperking gerechtvaardigd is, dient te worden bezien of de beperking bij de wet is voorzien en of deze in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    De wettelijke grondslag voor de beperking van het recht op vrijheid van vereniging is in dit geval gelegen in artikel 4 en 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wmm. Die artikelen geven de minister de bevoegdheid een ontheffing te weigeren wanneer daartoe dringende, aan het algemeen belang ontleende, redenen bestaan. De minister heeft de bevoegdheid nader uitgewerkt in de Rwm en Cwm. De beperking van het recht op vrijheid van vereniging is daarom, anders dan [appellant] stelt, bij wet voorzien.
    De minister heeft verder voldoende aannemelijk gemaakt dat deze beperking de openbare veiligheid en de gezondheid en de rechten van anderen beschermt en daarmee aldus een van de belangen genoemd in artikel 11, tweede lid, van het EVRM dient.
    Maar de Afdeling is van oordeel dat deze beperking verder gaat dan noodzakelijk. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij alleen met het verplicht stellen van een lidmaatschap van een vereniging voornoemde belangen kan dienen. Niet valt in te zien dat de minister niet met minder vergaande maatregelen kan volstaan. Zo kan de minister voorschriften aan een ontheffing verbinden, zoals het verplicht melden wanneer de airsoftsport wordt beoefend, het beschikken over een verklaring omtrent het gedrag en voorschriften over de wijze waarop airsoftapparaten opgeborgen dienen te worden. De enkele omstandigheid dat dit mogelijk tot een verzwaring van de administratieve lasten en de toezichthoudende taak leidt, biedt geen rechtvaardiging om daar van af te zien.
    Het voorgaande betekent dat de weigering van de minister om
    [appellant] een ontheffing te verlenen een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 11 van het EVRM maakt.
    Conclusie
    9.       Het vorenstaande betekent dat het beroep van [appellant] gegrond is. Het besluit op bezwaar van 9 februari 2021 moet worden vernietigd. De minister moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat de Afdeling in deze uitspraak heeft overwogen.
    De Afdeling zal hierbij een termijn van acht weken stellen. In het nieuwe besluit op bezwaar moet de minister bezien op welke wijze hij [appellant] een ontheffing verleent. Zoals hiervoor is overwogen, kan de minister dat doen door voorschriften aan de ontheffing te verbinden om zo de openbare veiligheid en de gezondheid en de rechten van anderen te beschermen.
    10.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat, als een nieuw besluit is genomen en [appellant] het met dit nieuwe besluit niet eens is, hij niet eerst beroep bij de rechtbank hoeft in te stellen maar hij direct beroep kan instellen bij de Afdeling.
    11.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit op bezwaar van de minister van Justitie en Veiligheid van 9 februari 2021, kenmerk OWM 2737;
    III.      draagt de minister van Justitie en Veiligheid op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
    IV.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het  beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de minister van Justitie en Veiligheid aan
    [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, en mr. N. Verheij en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
     
    BIJLAGE
     
    De Wet wapens en munitie (Wwm)
    Artikel 2
    1 Wapens in de zin van deze wet zijn de hieronder vermelde of overeenkomstig dit artikellid aangewezen voorwerpen, onderverdeeld in de volgende categorieën.
    Categorie I
    […]
    7° andere door Onze Minister aangewezen voorwerpen die een ernstige bedreiging van personen kunnen vormen of die zodanig op een wapen gelijken, dat zij voor bedreiging of afdreiging geschikt zijn.
    Artikel 4
    1. Onverminderd […] kan Onze Minister van bij of krachtens deze wet vastgestelde voorschriften of verboden vrijstelling of, op daartoe strekkend verzoek, ontheffing verlenen voor daarbij te omschrijven wapens of
    munitie, behorend tot een van de volgende groepen:
    a. wapens die niet voor gebruik als zodanig geschikt te maken zijn;
    b. wapens die het karakter dragen van oudheden;
    c. andere wapens, voor zover deze bestemd zijn voor dan wel deel uitmaken van een verzameling of een wandversiering;
    d. munitie, voor zover deze bestemd is voor dan wel deel uitmaakt van een verzameling;
    e. toestellen en voorwerpen voor beroeps-, hulpverlenings-, trainings- en sportdoeleinden;
    […]
    Artikel 7
    1. De in deze wet genoemde […] ontheffingen worden […] geweigerd indien:
    a. de aanvrager niet de door Onze Minister bij regeling vastgestelde gegevens en bescheiden heeft overgelegd;
    b. de aanvrager […] in de acht jaren voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld […];
    c. er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd;
    d. er reden is om te vrezen dat daarvan dan wel van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt; of
    e. wanneer daartoe dringende, aan het algemeen belang ontleende, redenen bestaan.
    […]
    Artikel 13
    1. Het is verboden een wapen van categorie I te vervaardigen, te transformeren, voor derden te herstellen, over te dragen, voorhanden te hebben, te dragen, te vervoeren, te doen binnenkomen of te doen uitgaan.
    [...]
    De Regeling wapens en munitie (Rwm)
    Vrijstelling voor airsoftapparaten
    Artikel 17a
    1. Van het verbod in artikel 13, eerste lid, van de wet wordt vrijstelling verleend voor het overdragen, voorhanden hebben en vervoeren van airsoftapparaten voor de beoefening van de airsoftsport in verenigingsverband aan personen die ten minste de leeftijd van achttien
    jaar hebben bereikt en door middel van een bewijs van lidmaatschap kunnen aantonen lid te zijn van een door de Minister erkende airsoftvereniging.
    [...]
    Artikel 17b
    1. Van het verbod in artikel 13, eerste lid, van de wet wordt vrijstelling verleend voor het voorhanden hebben van airsoftapparaten voor de beoefening van de airsoftsport in verenigingsverband aan personen die ten minste de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en door middel van:
    a. een bewijs van voorlopig lidmaatschap kunnen aantonen aspirant-lid te zijn van de airsoftvereniging, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, of
    b. een bewijs kunnen aantonen door de airsoftvereniging, bedoeld in
    artikel 17a, eerste lid, als introducé te zijn aangewezen.
    2. […]
    Artikel 17c
    1. Van het verbod in artikel 13, eerste lid, van de wet wordt vrijstelling verleend voor het dragen van airsoftapparaten op voor het publiek toegankelijke plaatsen, met uitzondering van de openbare weg.
    2. De vrijstelling ingevolge het eerste lid geldt slechts:
    a. voor personen als bedoeld in artikel 17a, eerste lid;
    b. voor personen als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, onder a en b, indien en zolang zij tezamen met een persoon als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, de airsoftsport beoefenen;
    c. voor de beoefening van door de airsoftvereniging, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, georganiseerde airsoftsport ten behoeve waarvan voorafgaande schriftelijke toestemming van de korpschef is verleend, welke toestemming in ieder geval wordt onthouden of ingetrokken indien geen redelijke maatregelen ter voorkoming van bedreiging en afdreiging door de airsoftapparaten zijn getroffen, dan wel indien misbruik is te vrezen;
    d. gedurende de tijden waarop het sportevenement plaatsvindt;
    e. op het terrein van het evenement in de onmiddellijke nabijheid van de plaats waar de airsoftsport daadwerkelijk wordt beoefend.
    Artikel 17d
    1. Van het verbod in artikel 13, eerste lid, van de wet wordt vrijstelling verleend aan […] personen als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, voor het doen binnenkomen of doen uitgaan van airsoftapparaten die zodanig zijn verpakt dat zij niet voor onmiddellijk gebruik kunnen worden aangewend.
    […]