ECLI:NL:RVS:2024:5104, Raad van State, 11-12-2024, 202303508/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deurne de aanvraag van [partijen] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [partijen] is sinds 4 januari 1979 eigenaar van het perceel met opstallen aan de [locatie] in Deurne. Op 8 juli 2017 hebben provinciale staten van Noord-Brabant de Wijziging Verordening ruimte 2014, actualisatie 2017, vastgesteld. Deze verordening is in werking getreden op 15 juli 2017. Uit artikel 26.1, tweede lid, van de verordening volgt dat een gemeenteraad in een bestemmingsplan moet vastleggen dat de uitbreiding van een hokdierhouderij in een stalderingsgebied (een door de provincie aangewezen gebied) alleen is toegestaan als bewijs is overgelegd dat in het stalderingsgebied een bestaand deel van een hokdierverblijf is gesaneerd en de oppervlakte van de sanering 110% bedraagt van de oppervlakte die is gemoeid met de uitbreiding van het nieuwe hokdierverblijf. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 26.1, tweede lid, van de verordening, geldt de stalderingsregeling, zoals bedoeld in artikel 35, derde lid, van de verordening.

202303508/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 20 april 2023 in zaak nr. 21/1925 in het geding tussen:
    [partij A] en [partij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [partijen])
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college de aanvraag van [partijen] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft [partijen] bezwaar gemaakt. In zijn bezwaarschrift heeft hij het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft met dit verzoek ingestemd en het bezwaarschrift naar de rechtbank doorgezonden ter behandeling als beroepschrift.
    Bij uitspraak van 20 april 2023 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [partijen] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 november 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en mr. A.M.T. Willems, en [partijen], vertegenwoordigd door mr. L. Pronk, advocaat te Helmond, zijn verschenen.
    Overwegingen
    4.       De in deze zaak van belang zijnde (wets)artikelen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Achtergrond van het geschil
    5.       [partijen] is sinds 4 januari 1979 eigenaar van het perceel met opstallen aan de [locatie] in Deurne (hierna: het perceel).
    6.       Op 8 juli 2017 hebben provinciale staten van Noord-Brabant de Wijziging Verordening ruimte 2014, actualisatie 2017 (hierna: de verordening), vastgesteld. Deze verordening is in werking getreden op 15 juli 2017. Uit artikel 26.1, tweede lid, van de verordening volgt dat een gemeenteraad in een bestemmingsplan moet vastleggen dat de uitbreiding van een hokdierhouderij in een stalderingsgebied (een door de provincie aangewezen gebied) alleen is toegestaan als bewijs is overgelegd dat in het stalderingsgebied een bestaand deel van een hokdierverblijf is gesaneerd en de oppervlakte van de sanering 110% bedraagt van de oppervlakte die is gemoeid met de uitbreiding van het nieuwe hokdierverblijf. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 26.1, tweede lid, van de verordening, geldt de stalderingsregeling, zoals bedoeld in artikel 35, derde lid, van de verordening.
    7.       Bij besluit van 19 december 2017 heeft de gemeenteraad van Deurne de derde herziening van het bestemmingsplan Buitengebied (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. In artikel 3.2.2, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 3.4.2, van de planregels, heeft de gemeenteraad de stalderingsregeling, bedoeld in artikel 26.1, tweede lid, van de verordening opgenomen.
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    8.       Op 17 september 2020 heeft [partijen] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade. Hij heeft gesteld dat hij door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan schade heeft geleden in de vorm van waardevermindering van het perceel. Door het opnemen van een stalderingsregeling in het nieuwe bestemmingsplan is feitelijk een bouwverbod ontstaan, terwijl onder het daaraan voorafgaande regime van de bij raadsbesluit van 28 januari 2014 vastgestelde tweede herziening van het bestemmingsplan Buitengebied (hierna: het oude bestemmingsplan) in beginsel geen beperking aan de omvang van de ontwikkeling van bebouwing ten behoeve van veehouderij binnen het bouwblok was opgenomen, aldus [partijen].
    Overgangsrecht inwerkingtreding omgevingswet
    9.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [partijen] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    10.     Het college heeft de Stichting Advisering Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ingeschakeld om te adviseren over de door [partijen] ingediende aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    11.     In haar advies heeft de SAOZ het college in overweging gegeven de aanvraag af te wijzen. De relevante artikelen van de verordening hebben rechtstreekse werking en het nieuwe bestemmingsplan heeft geen verdergaande beperkingen geïntroduceerd dan die op de peildatum al bestonden op basis van de verordening. Het nieuwe bestemmingsplan is slechts de vertaalslag van de verordening. Volgens de SAOZ heeft de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dus niet tot de door [partijen] gestelde schade geleid en moet [partijen] zich voor tegemoetkoming in die schade tot de provincie wenden.
    12.     Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit van 3 mei 2021 ten grondslag gelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    13.     Volgens de rechtbank heeft het college de aanvraag van [partijen] ten onrechte afgewezen op de grond dat [partijen] de schade heeft geleden door de rechtstreeks werkende bepalingen van de verordening. [partijen] heeft voor deze schade nog geen tegemoetkoming van de provincie ontvangen. De rechtbank heeft het college opgedragen de aanvraag inhoudelijk te beoordelen en daarbij een vergelijking te maken tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan.
    Hoger beroep
    14.     Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verordening als schadeveroorzakend besluit heeft te gelden. Dit was het eerste planologische besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, als gevolg waarvan [partijen] de schade heeft geleden. Dat artikel 35, derde lid, van de verordening met de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is uitgewerkt en dat aan deze bepaling vanaf dat moment geen zelfstandige betekenis meer toekomt, maakt dit niet anders. Het college wijst in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1439, waarin is overwogen dat, gelet op de systematiek van artikel 4.1, eerste, tweede en derde lid, van de Wro, de planologische beperkingen die volgen uit de rechtstreeks werkende bepalingen van de verordening niet van tijdelijke aard zijn en dat hieruit volgt dat eigenaren ten gevolge van deze bepalingen permanente schade in de vorm van waardevermindering van het desbetreffende perceel kunnen lijden.
    14.1.  Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:719, heeft overwogen, is voor het antwoord op de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is een besluit te nemen over een aanvraag om tegemoetkoming in planschade, van belang welke planologische maatregel in die aanvraag is aangeduid als oorzaak van die schade. Indien dat een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro is, is het college van gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie bevoegd. Indien dat een bepaling van een bestemmingsplan is, is het college van burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente bevoegd.
    14.2.  Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro is een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, een oorzaak van planschade. Dat, zoals in artikel 4.1, tweede lid, is bepaald, in beginsel binnen een jaar na de inwerkingtreding van die verordening een bestemmingsplan wordt vastgesteld, betekent niet dat in die verordening opgenomen planologische beperkingen van tijdelijke aard zijn. [partijen] kan dan ook als gevolg van die beperkingen permanente schade lijden in de vorm van waardevermindering van het perceel. De planschade wordt in dat geval aan de verordening toegerekend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1439, onder 5.2. De schade ontstaat op het moment van de inwerkingtreding van de verordening en wordt niet weggenomen door de inwerkingtreding van een bestemmingsplan. Dat bestemmingsplan wordt ingevolge artikel 4.1, tweede lid, immers vastgesteld met inachtneming van de verordening. In zoverre is dan ook sprake van een schadeoorzaak met een duurzaam karakter. Indien dat bestemmingsplan voor het desbetreffende perceel in overeenstemming is met de Verordening, kan de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan in beginsel niet tot aanvullende planschade leiden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:719, onder 10.3.
    14.3.  In de door [partijen] bij het college ingediende aanvraag is vermeld dat de gestelde planschade een gevolg is van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Dit betekent dat het college bevoegd was om op de aanvraag te beslissen.
    14.4.  Uit de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024 volgt dat het college terecht een vergelijking heeft gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan en het regime van de verordening. [partijen] heeft niet gemotiveerd betwist dat, zoals in het advies van de SAOZ is vermeld, de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor hem niet tot verdergaande planologische beperkingen heeft geleid dan de beperkingen die op basis van de verordening al bestonden. Dat betekent dat [partijen] niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [partijen] geen planschade heeft geleden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Daaruit volgt dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Er zijn geen beroepsgronden die de rechtbank niet heeft besproken. Gelet op wat onder rechtsoverweging 11.4 is overwogen, is het beroep ongegrond. Dit betekent dat het besluit van 3 mei 2021 in stand blijft.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 april 2023 in zaak nr. 21/1925;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    452-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 6.1
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
    […]
    e. een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, of 2.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    […]
    Wijziging Verordening ruimte Noord-Brabant, actualisatie 2017
    Artikel 26.1
    […]
    2. In aanvulling op artikel 6.3, tweede lid, onder a en artikel 7.3, tweede lid, onder a (veehouderij) bepaalt een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen het bouwperceel voor een hokdierhouderij, door het oprichten of het in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf, alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat:
    a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd;
    b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;
    c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met het oprichten of in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling.
    3. Het bewijs dat aan de voorwaarden van het eerste en tweede lid is voldaan, wordt uitgegeven door of namens gedeputeerde staten.
    4. In afwijking van artikel 2, derde lid, wordt onder een bestaand dierenverblijf in het eerste en tweede lid verstaan een feitelijk aanwezig, legaal opgericht dierenverblijf dat op grond van een omgevingsvergunning milieu, ex artikel 2.1, eerste lid onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, ex artikel 2, eerste lid, onder i Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, ex artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer, op 17 maart 2017 en de daaraan voorafgaande drie jaar onafgebroken bedrijfsmatig is gebruikt voor het houden van landbouwhuisdieren.
    Artikel 35
    […]
    3. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 26.1, tweede lid geldt binnen de aanduiding 'Stalderingsgebied' dat een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen een bouwperceel voor een hokdierhouderij, door het oprichten van een gebouw of het in gebruik nemen van een gebouw voor het houden van hokdieren, alleen is toegestaan als bewijs is overlegd dat:
    a. binnen het stalderingsgebied bestaand dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd;
    b. de oppervlakte van de sanering onder a. tenminste 110% bedraagt van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;
    c. de sanering onder a. plaatsvindt in directe samenhang met het oprichten of in gebruik nemen van een gebouw als dierenverblijf en dat voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een andere regeling.