ECLI:NL:CRVB:2016:4725, Centrale Raad van Beroep, 09-12-2016, 15/7050 WAADI
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Art. 7a, eerste lid, Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) – zoals dat luidde ten tijde hier in geding – was in strijd met lex certa-beginsel.

15/7050 WAADI, 15/7052 WAADI, 15/7054 WAADI, 15/7056 WAADI, 15/7059 WAADI
  
    Datum uitspraak: 9 december 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 september 2015, 14/901, 14/993, 14/1000, 14/1020, 14/3179 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)
  
  
    
      [betrokkene 1] te [vestigingsplaats 1] (betrokkene 1)
    
      [betrokkene 2] te [vestigingsplaats 2] (betrokkene 2)
    
      [betrokkene 3] te [vestigingsplaats 3] (betrokkene 3)
    
      [betrokkene 4] te [vestigingsplaats 4] (betrokkene 4)
    
      [betrokkene 5] te [vestigingsplaats 5] (betrokkene 5)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Betrokkenen hebben verweerschriften ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H.M. Weeber. Namens betrokkene 1 zijn verschenen [naam A] en [naam B] . Namens betrokkene 2 is verschenen mr. J.H. Sligchers, advocaat. Namens betrokkene 3 is verschenen [naam C] . Betrokkene 4 is, met voorafgaand bericht van zijn gemachtigde mr. B. Smit, niet verschenen. Namens betrokkene 5 is verschenen [naam D] Het onderzoek ter zitting is geschorst om appellant in de gelegenheid te stellen nader in te gaan op vragen die hem ter zitting zijn gesteld. 
  
  
    Appellant heeft bij brief van 8 juni 2016 de vragen van de Raad beantwoord. Desgevraagd hebben betrokkenen hierop gereageerd. 
  
  
    Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna hij het onderzoek heeft gesloten. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 19 september 2013 heeft appellant aan betrokkene 2 een boete opgelegd van € 24.000,- wegens overtreding van artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Bij afzonderlijke besluiten van 19 september 2013 heeft appellant aan betrokkene 1, 3, 4 en 5 een boete opgelegd van respectievelijk € 48.000,-, € 48.000,-, € 12.000,- en € 48.000,- wegens overtreding van artikel 7a, tweede lid, van de Waadi. 
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 18 februari 2014 heeft appellant het bezwaar van betrokkene 2 ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke besluiten van 18 februari 2014 heeft appellant de bezwaren van betrokkene 1, 3, 4 en 5 gegrond verklaard en de boete verlaagd naar respectievelijk 
        € 24.000,-, € 12.000,-, € 6.000,- en € 24.000,- (bestreden besluiten). 
      
      
      
        2. Betrokkenen hebben allen beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank die beroepen gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd, appellant opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van betrokkenen met inachtneming van haar uitspraak en bepalingen gegeven over de vergoeding van proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Beleidsregel boeteoplegging Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs 2014 (Beleidregel 2014) kennelijk onredelijk is, omdat het toepassen van een staffel bij het bepalen van een boetenormbedrag voor overtredingen van artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi niet getuigt van een juiste beleidsinvulling. Appellant had daarom deze beleidsregel niet mogen toepassen. De rechtbank heeft het niet mogelijk geacht om tot een definitieve geschilbeslechting te komen omdat zij, gelet op hetgeen zij heeft overwogen, in de onderhavige gevallen de waardering mist die appellant aan een overtreding van artikel 7a, eerste en tweede lid, van de Waadi toekent “en het boetenormbedrag dat hij daarbij passend vindt”, om tot een oordeel over de evenredigheid van de sancties te kunnen komen. 
      
    
    
      3.1.
      Appellant heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank, dat de Beleidregel 2014 kennelijk onredelijk is, bestreden. Volgens appellant is met de in deze beleidsregel gehanteerde staffel sprake van een gedifferentieerd systeem voor het opleggen van boetes voor overtredingen van artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi, waarbij – anders dan de rechtbank heeft overwogen – weldegelijk iedere geconstateerde overtreding wordt betrokken bij de bepaling van de hoogte van de boete die voor al deze overtredingen tezamen aan de overtreder wordt opgelegd. Appellant kan zich dan ook niet verenigen met de door de rechtbank gegeven opdracht tot het nemen van nieuwe beslissingen op bezwaar. Nu de rechtbank niet zelf in de zaak heeft voorzien, is geen sprake van definitieve geschilbeslechting. Daarom acht appellant de aangevallen uitspraak in strijd met artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      3.2.
      Betrokkenen hebben bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit en hebben betoogd dat appellant geen boete op kan leggen. 
      
    
    
      3.3.
      De voorzieningenrechter van de Raad heeft bij uitspraak van 30 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4246) het verzoek van appellant tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en de werking van de aangevallen uitspraak geschorst, voor zover appellant is opgedragen om nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van betrokkenen met inachtneming van die uitspraak, totdat de Raad heeft beslist op het door appellant ingestelde hoger beroep. 
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
      
        
          Wet- en regelgeving
        
      
      
    
    
      4.1.
      Gelet op artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Stb. 2012, 462) is op dit geding de Waadi van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 januari 2013.
      
    
    
      4.2.
      In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waadi is bepaald dat onder het ter beschikking stellen van arbeidskrachten wordt verstaan: het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid.
      
    
    
      4.3.
      Artikel 7a, eerste lid, van de Waadi bepaalt: Het is een ieder verboden in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven of waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent.
      
    
    
      4.4.
      Artikel 7a, tweede lid, van de Waadi bepaalt dat het een ieder is verboden om als inlener arbeidskrachten, die ter beschikking zijn gesteld in strijd met het eerste lid, arbeid te laten verrichten. 
      
    
    
      4.5.
      Artikel 16, eerste lid, van de Waadi bepaalt dat als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van artikel 7a, eerste of tweede lid. 
      
    
    
      4.6.
      In artikel 18, eerste lid, van de Waadi is bepaald dat een daartoe door appellant aangewezen, onder hem ressorterende, ambtenaar de bestuurlijke boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. In het tweede lid is bepaald dat de ter zake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan. 
      
    
    
      4.7.
      Op grond van artikel 19 van de Waadi is de bestuurlijke boete ten hoogste € 76.000,- en worden beleidsregels vastgesteld waarin boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
      
    
    
      4.8.
      Met ingang van 1 januari 2015 is artikel 7a, eerste lid, van de Waadi gewijzigd door de Verzamelwet SZW 2015. Artikel XIII van deze wet luidt: In artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs wordt << of waarvan is opgenomen >> vervangen door: en waarvan is opgenomen.
      
    
    
      4.9.
      In de Memorie van Toelichting (MvT) behorende bij de Verzamelwet SZW 2015 (Kamerstukken II 2013-2014, 33 988, nr. 3, pagina 24) is artikel XIII als volgt toegelicht: 
      
      
        “Artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs bepaalt dat het een ieder verboden is in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven of waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent. Hoewel “of” in de wet staat tussen “ingeschreven” en “waarvan is opgenomen” heeft de wetgever nadrukkelijk “en” bedoeld (zie ook de memorie van toelichting, Kamerstukken II 2010/11, 32 872, nr. 3, blz. 3). Om de bedoeling van de wetgever ook in de wettekst duidelijker weer te geven, wordt voorgesteld het woord “of” te vervangen door het woord “en”.” 
      
      
    
    
      4.10.
      Sinds de inwerkingtreding van artikel XIII van de Verzamelwet SZW 2015 luidt artikel 7a, eerste lid, van de Waadi: 
      
      
        Het is een ieder verboden in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven en waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent. 
      
      
      
        
          Lex certa
        
      
      
    
    
      5.1.
      De Raad ziet aanleiding om te beoordelen of artikel 7a, eerste lid, van de Waadi – zoals dat luidde ten tijde hier in geding – in overeenstemming is met het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 5:4, eerste lid, van de Awb en artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
      
    
    
      5.2.
      Het lex certa-beginsel verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging omschrijft. Een burger of een onderneming moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen (‘vage norm’), verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt (zie HR 31 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7954 en ABRvS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7836). 
      
    
    
      5.3.
      Indien het desbetreffende voorschrift een ‘vage norm’ bevat dient bij de beantwoording van de vraag of de rechtsnorm voldoende bepaald is ook de wetsgeschiedenis of, zo nodig, de uitleg die de rechter aan die ‘vage norm’ heeft gegeven in aanmerking te worden genomen (bijvoorbeeld: EHRM 28 juni 2011, nr. 577/11, ECLI:NL:XX:2011: BT2901 inzake Het Financieele Dagblad / Nederland en EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88 inzake Kokkinakis / Griekenland).
      
    
    
      5.4.
      Ook indien zo’n wettelijk voorschrift een kennelijke misslag bevat is het aangewezen om aan de hand van de wetsgeschiedenis te bezien wat de bedoeling van de wetgever met het wettelijk voorschrift is geweest (zie bijvoorbeeld: HR 30 augustus 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7546 en HR 19 september 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV1141).
      
    
    
      5.5.
      Anders dan door appellant is betoogd kan – met het oog op de rechtszekerheid – niet in zijn algemeenheid worden aanvaard dat bij de beantwoording van de vraag of aan het lex certa-beginsel is voldaan altijd, naast de wettekst, de wetsgeschiedenis in ogenschouw moet worden genomen. 
      
    
    
      5.6.
      Artikel 7a, eerste lid, van de Waadi – zoals deze bepaling luidde ten tijde hier in geding – bevatte geen ‘vage norm’. Evenmin was sprake van een kennelijke misslag door de wetgever. De tekst van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi is tot aan ‘of waarvan’ helder en ondubbelzinnig. Betrokkenen hebben daarom op grond van de eerste zinsnede van die bepaling kunnen menen dat zij artikel 7a, eerste lid, van de Waadi niet overtraden, omdat zij ten tijde hier in geding stonden ingeschreven in het handelsregister als bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007. Dat het laatste zinsdeel bij een dergelijke lezing geen praktische betekenis meer heeft doet niet af aan de ondubbelzinnige betekenis van het eerste zinsdeel. 
      
    
    
      5.7.
      De wetgever is, blijkens artikel XIII van de Verzamelwet SZW 2015 en de MvT bij die bepaling, tot het inzicht gekomen dat de formulering van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi niet de bedoeling van de wetgever weergaf. 
      
    
    
      5.8.
      Gelet op het voorgaande is het in strijd met de rechtszekerheid die in het kader van het strafbaar stellen van een handeling of het nalaten ervan geboden is, om betrokkene 2 een boete op te leggen omdat hij niet op de voorgeschreven wijze stond ingeschreven in het handelsregister (zie ook: RvS 25 september, 2013 ECLI:NL:RVS:2013:1236). Dit betekent dat appellant, gelet op artikel 5:4, eerste lid, van de Awb, niet bevoegd was betrokkene 2 een boete op te leggen. Gelet op artikel 7a, tweede lid, van de Waadi, was appellant ook niet bevoegd betrokkene 1, 3, 4 en 5 een boete op te leggen. Gelet op deze uitkomst behoeven de gronden waarop het hoger beroep van appellant berust geen bespreking meer.
    
    
      5.9.
      Omwille van de duidelijkheid zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd, zullen de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond worden verklaard, zullen die besluiten worden vernietigd en zullen de besluiten van 19 september 2013 worden herroepen.
      
      
        6. Er is aanleiding appellant te veroordelen in de kosten die betrokkene 2 en 4 hebben gemaakt. Deze kosten worden begroot op € 2.232,- aan kosten voor rechtsbijstand voor betrokkene 2 (1 punt voor beroepschrift, 1 punt voor zitting rechtbank, 1 punt voor verweerschrift in hoger beroep, 1 punt voor zitting Raad en 0,5 punt voor schriftelijke uiteenzetting op verzoek van de Raad, totaal: 4,5 punt * wegingsfactor 1 * € 496,- per punt). Voor betrokkene 4 worden de kosten begroot op € 1.736,- aan kosten voor rechtsbijstand (1 punt voor beroepschrift, 1 punt voor zitting rechtbank, 1 punt voor verweerschrift in hoger beroep en 0,5 punt voor schriftelijke uiteenzetting op verzoek van de Raad, totaal: 3,5 punt * wegingsfactor 1 *  € 496,- per punt). Van overige kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de besluiten van 18 februari 2014;
      
      
        herroept de besluiten van 19 september 2013;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de besluiten van 18 februari 2014;
      
      
        veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene 2 tot een bedrag van € 2.232,- en van betrokkene 4 tot een bedrag van € 1.736,-;
      
      
        bepaalt dat appellant het door betrokkenen in beroep betaalde griffierecht van telkens € 328,- vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en C.C.W. Lange en E. Dijt als leden, in tegenwoordigheid van H.J. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2016.
    
    
    
    
    
      					(getekend) H.G. Rottier 
    
    
    
    
    
      					(getekend) H.J. Dekker 
    
    
    
    
  
  SS