ECLI:NL:CBB:2022:687, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-10-2022, 21/1380
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Geen strijd met het vertrouwensbeginsel.  Geen toezegging op zitting en appellante had moeten beseffen dat de uitlating ging over en beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1380
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 oktober 2022 in de zaak tussen
    
    
      
        Maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. M. Leegsma en C. Zieleman).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.291 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 5 augustus 2020 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.334 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 juni 2021 (herzieningsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.041 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de zaak op zitting behandeld op 22 augustus 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen namens appellante [naam 1] en haar gemachtigde en namens verweerder zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    1. Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Appellante heeft op 28 februari 2017 aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) gemeld dat zij het bedrijf van [naam 3] heeft overgenomen. [naam 3] hield op zijn bedrijf 5 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101), 33 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (categorie 102) en 187 stuks mannelijk jongvee.
    
    
      
        Besluiten van verweerder
      
    
    3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het besluit van 31 januari 2018 vastgesteld op 3.291 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting van 297,8 kg toegepast. Bij besluit van 5 augustus 2020 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante opgehoogd tot 3.334 kg, omdat gebleken is dat de dieraantallen niet juist waren vastgesteld in het besluit van 31 januari 2018. Verweerder heeft het verzoek om overdracht van de fosfaatrechten van het bedrijf van [naam 3] aan appellante afgewezen. Appellante heeft op 4 maart 2021 een herzieningsverzoek ingediend. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.041 kg. Verweerder heeft het fosfaatrecht opgehoogd met de 707 kg fosfaatrechten die waren toegekend aan [naam 3] . Er zijn geen fosfaatrechten toegekend voor de 187 stuks mannelijke jongvee van het bedrijf van [naam 3] . Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
      4.1
      Appellante voert – samengevat – onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:141) aan dat verweerder ten onrechte geen fosfaatrechten heeft toegekend voor de door [naam 3] gehouden mannelijke stuks jongvee op de peildatum. Appellante stelt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel. Twee zittingsjuristen hebben immers tijdens de zitting in het kader van de Regeling Fosfaatreductieplan op 18 maart 2021 toegezegd dat naast een nieuw besluit over het fosfaatreductieplan ook een nieuw besluit wordt genomen over de fosfaatrechten. Daarbij hebben de zittingsjuristen zonder enig voorbehoud toegezegd dat naast de vrouwelijke dieren in het fosfaatreductiespoor ook het overgenomen mannelijke jongvee wordt meegenomen in de berekening van het fosfaatrecht. Appellante heeft verwezen naar het overgelegde proces-verbaal van de zitting. Appellante stelt dat het gezien de toezegging niet relevant is – zoals verweerder meent – of op basis van wet- en of regelgeving en daarop ontwikkelde jurisprudentie wel of geen fosfaatrechten moeten worden toegekend voor mannelijk jongvee. Verweerder heeft immers welbewust en in de setting van een zitting toegezegd voor het mannelijk jongvee fosfaatrechten te zullen berekenen. Op deze in rechte gedane toezegging mocht appellante vertrouwen. Appellante stelt dat uit het proces-verbaal niet volgt dat de zittingsjuristen “hun boekje te buiten gingen”. De zittingsjuristen gaven ter zitting als uitleg van het begrip “melkvee” aan dat alle runderen op het bedrijf van [naam 3] daaronder konden worden begrepen. De voorzitter gaf dat tijdens de zitting exact zo weer. De gedane toezeggingen kunnen volgens appellante ook worden toegerekend aan het bevoegde gezag. De toezegging is immers in rechte gedaan door twee ervaren zittingsjuristen met regelingsmandaat die vooraf ook volledig op de hoogte waren gebracht van de omvang van het debat ter zitting. Appellante heeft ruim voor de zitting verweerder erop gewezen dat ook de problematiek van de niet verwerkte bedrijfsoverdracht aan bod zou komen mede in relatie tot het fosfaatrecht. Verweerder heeft zich hier dus op kunnen voorbereiden. Gelet op deze omstandigheden stelt appellante dat zij ervan uit mocht gaan dat de zittingsjuristen de opvatting van verweerder vertolkten. Appellante verwijst ter vergelijking naar de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2441, onder 9-10). Uit de uitlatingen volgt niet dat slechts is bedoeld dat de mannelijke stuks jongvee in de beoordeling zouden worden meegenomen. Verweerder stelt nu dat alle mannelijk stuks jongvee buiten de berekening moeten blijven. Gelet op de kennis van de concrete bedrijfssituatie hadden de zittingsjuristen dat ter zitting kunnen en moeten zeggen. Nu dat niet is gedaan, was de toezegging gericht op het meenemen van alle mannelijke stuks jongvee in de berekening van het fosfaatrecht. Appellante stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte voorbij gaat aan haar belangen. Verweerder suggereert ten onrechte dat er geen schade wordt geleden, omdat er geen fosfaatrechten nodig zijn voor het mannelijk jongvee. Appellante heeft de fosfaatreferentie van [naam 3] juist overgenomen om extra melkkoeien te kunnen houden en daarmee extra melk te produceren. Nu dit niet mogelijk is, lijdt appellante forse schade. Appellante houdt geen mannelijk jongvee. Verweerder laat het algemene belang van het terugdringen van de fosfaatproductie ten onrechte zwaarder wegen. Appellante stelt dat sinds 2017 het fosfaatplafond niet meer is overschreden. De doelstellingen van het fosfaatrechtenstelsel zijn dus niet in het geding en het algemeen belang komt niet in het gedrang. Indien geoordeeld moet worden dat het algemeen belang van het terugdringen van de fosfaatproductie zwaarder weegt dan het honoreren van het gewekte vertrouwen ontstaat volgens appellante de verplichting voor verweerder om de ontstane schade te vergoeden. Appellante verzoekt om een schadeloosstelling voor het aanschaffen van netto 2.343 kg fosfaatrechten, passend bij het aantal stuks mannelijk jongvee dat op de peildatum op het bedrijf van [naam 3] werd gehouden.  
      
    
    
      4.2
      Volgens appellante volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 14 juli 2022 (ECLI:EU:C:2022:556) dat de staatssteunregels niet in de weg staan aan het honoreren van de toezegging, dan wel dat verweerder appellante schadeloos moet stellen vanwege het opgewekte vertrouwen. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Volgens verweerder blijkt uit het proces-verbaal van de zitting niet dat er aan de zijde van verweerder toezeggingen zijn gedaan waaruit appellante in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij voor 187 stuks jongvee, zonder verdere beoordeling, fosfaatrechten toegekend zou krijgen. Volgens verweerder is enkel toegezegd dat een nieuwe besluit in het kader van het fosfaatrechtenstelsel zou volgen met inachtneming van de bedrijfsoverdracht en waarbij het mannelijke jongvee in de beoordeling zou worden meegenomen. Verweerder stelt dat de toezegging ook niet aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor zover de voorzitter op de zitting iets anders heeft bedoeld te zeggen dan verweerder is dat uiteraard geen uitlating die de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Voor zover het College van oordeel is dat de uitspraak van de voorzitter dient opgevat te worden als een toezegging dat er voor alle mannelijke stuks jongvee ook fosfaatrechten worden toegekend en het College tevens van oordeel is dat een dergelijke toezegging aan verweerder is toe te rekenen, stelt verweerder zich op het standpunt dat de vereiste belangenafweging aan het honoreren van het opgewekte vertrouwen in de weg staat. Het algemeen belang, namelijk het terugdringen van de fosfaatuitstoot en in het verlengde daarvan de juiste vaststelling van de hoogte van appellantes fosfaatrecht, weegt zwaar. Het belang dat appellante hiertegenover stelt namelijk dat zij nu extra fosfaatrechten moest kopen, is geen belang dat zo zwaar weegt dat verweerder in strijd met de wet- en regelgeving voor 187 stuks jongvee fosfaatrechten zou moeten toekennen. Verweerder heeft verder toegelicht dat naar aanleiding van de zitting het aantal fosfaatrechten voor appellante opnieuw is vastgesteld waarbij rekening is gehouden met het aanwezige melkvee op het bedrijf van [naam 3] . Het besluit van 5 augustus 2020 is hiermee conform de toezegging op de zitting herzien. Daarnaast heeft verweerder toegelicht waarom er geen fosfaatrechten kunnen worden toegekend voor de 187 stuks jongvee. De reden daarvan is dat de eerstvolgende bestemming van de dieren het vleesveebedrijf was en het niet aannemelijk was dat deze dieren de bestemming hadden om als fokstier in de melkveehouderij te dienen. 
      
    
    
      5.2
      Voor zover het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, merkt verweerder op dat de toekenning van extra fosfaatrechten leidt tot onrechtmatige staatssteun. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof stelt verweerder dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Alleen fosfaatrechten die op de juiste wijze en overeenkomstig de daarvoor geldende voorwaarden worden toegekend, vallen onder de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
    
    
      6.1
      Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten, zoals het College in zijn uitspraak van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:852) heeft overwogen, drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      6.2
      Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarbij geldt dat het van belang is dat de betrokkene te goeder trouw is, wat betekent dat de betrokkene alleen een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel indien hij de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven. De betrokkene komt geen geslaagd beroep toe op het vertrouwensbeginsel indien hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. 
      
    
    
      6.3
      In het proces-verbaal van de zitting bij het College op 18 maart 2021 staat: 
      
      
        “De voorzitter legt uit dat de mannelijke dieren meetellen voor de fosfaatrechten, maar niet voor de fosfaatreductie. Hij geeft aan dat appellante per ongeluk geen bezwaar heeft gemaakt tegen de vaststelling van haar fosfaatrechten. De voorzitter stelt vast dat het vandaag gaat het om de reductiezaak en dus om de vrouwelijke runderen die zijn overgenomen, maar dat appellante graag wil dat de mannelijke dieren die zij heeft overgenomen gaan meetellen voor de fosfaatrechten. De voorzitter vraagt verweerder of het nieuwe standpunt van verweerder over de bedrijfsovername gevolgen heeft voor de fosfaatrechten van appellante. Hij geeft aan dat dit formeel vandaag niet voorligt, maar dat dit een belangrijk punt is voor appellante. 
        (…) 
        Verweerder geeft aan dat de bedrijfsovername van het bedrijf van [naam 3] ook gevolgen heeft voor de fosfaatrechtenzaak van appellante. De voorzitter vraagt hoe dat in zijn werk gaat. Verweerder geeft te kennen dat er voor de fosfaatrechten een nieuwe besluit zal worden genomen. Dit zal intern worden doorgegeven. Dat nieuwe besluit zou binnen vier á zes weken genomen moeten worden. De voorzitter vat samen dat er binnen vier tot zes weken een nieuw besluit wordt genomen over de fosfaatrechten van appellante, waarbij ook de mannelijke dieren die zij van [naam 3] heeft overgenomen worden meegenomen.”
      
      
    
    
      6.4
      Het College is van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Uit het proces-verbaal leidt het College, anders dan appellante stelt, niet af dat de zittingsjuristen van verweerder hebben toegezegd dat appellante voor de 187 stuks mannelijk jongvee fosfaatrechten zou krijgen toegekend. Het College acht de uitleg van verweerder aannemelijk. Uit het proces-verbaal volgt, zoals verweerder stelt, enkel dat is toegezegd dat een nieuw besluit zou worden genomen met inachtneming van de bedrijfsoverdracht en dat dus bij de berekening van het aantal fosfaatrechten zal worden beoordeeld of er ook voor het mannelijke jongvee fosfaatrechten kunnen worden toegekend. Appellante mocht er niet zonder meer op vertrouwen dat zij zonder verdere beoordeling voor alle stuks jongvee fosfaatrechten zou krijgen toegekend. Het College kan op basis van de tekst van het proces-verbaal niet tot een ander oordeel komen. 
      
    
    
      6.5
      Voor zover er wel sprake zou zijn van een toezegging waar appellante op mocht vertrouwen, kan het beroep op het vertrouwensbeginsel ook niet slagen. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan ondanks gewekte verwachting niet slagen indien de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating gingen over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Verweerder voert terecht aan dat er in dit geval sprake is van een schending van een rechtsregel indien er fosfaatrechten worden toegekend voor de mannelijke stuks jongvee. Niet bestreden is dat de mannelijke stuks jongvee op de peildatum bestemd waren voor de vleesveehouderij. Nu vaststaat dat geen van deze mannelijke stuks jongvee bestemd waren om te worden ingezet als fokstier in de melkveehouderij, vallen zij niet onder het begrip melkvee zoals opgenomen in artikel 1, eerste lid, onder kk, van de Msw (vergelijk de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244).  
      
    
    
      6.6
      Er bestaat geen aanleiding om de door appellante gestelde schade te vergoeden, aangezien er geen sprake is van een schending van het nationale of Unierechtelijke vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.	
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman	w.g. N.C.H. Vrijsen