ECLI:NL:RVS:2021:2648, Raad van State, 24-11-2021, 201908476/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân geweigerd aan [appellant A] en anderen een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan op het perceel [locatie te Bolsward. [appellant A] en anderen zijn eigenaren van het perceel [locatie te Bolsward. Ter plaatse bevindt zich een appartementencomplex, De Remise, met commerciële ruimte op de begane grond. [appellant A] en anderen beogen daar een drogisterij ("Trekpleister") te vestigen. In het bestemmingsplan "Bolsward - Kom", door de raad van de toenmalige gemeente Bolsward vastgesteld bij besluit van 16 september 2008, is aan de gronden de bestemming "Verkeer - Verblijf 1" toegekend. Bij brieven van 14 februari 2018 en 8 mei 2018 hebben [appellant A] en anderen het college verzocht een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden of bouwwerken voor het vestigen van een detailhandelsbedrijf.

201908476/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te Beetsterzwaag, [appellant B], wonend te Diever, en [appellant C], wonend te Ureterp, (hierna: [appellant A] en anderen)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 oktober 2019 in zaak nr. 19/1963 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en anderen een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan op het perceel [locatie te Bolsward.
    Bij besluit van 30 april 2019 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2021, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door A. Basic en K. Beuger-Meijer, via een videoverbinding, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en anderen zijn eigenaren van het perceel [locatie te Bolsward. Ter plaatse bevindt zich een appartementencomplex, De Remise, met commerciële ruimte op de begane grond. [appellant A] en anderen beogen daar een drogisterij ("Trekpleister") te vestigen. In het bestemmingsplan "Bolsward - Kom", door de raad van de toenmalige gemeente Bolsward vastgesteld bij besluit van 16 september 2008, is aan de gronden de bestemming "Verkeer - Verblijf 1" toegekend. Bij brieven van 14 februari 2018 en 8 mei 2018 hebben [appellant A] en anderen het college verzocht een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden of bouwwerken voor het vestigen van een detailhandelsbedrijf in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Bij het primaire besluit heeft het college geweigerd [appellant A] en anderen de bedoelde omgevingsafwijkingsvergunning te verlenen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de ontwikkeling niet voldoet aan het bestemmingsplan en het daarvan niet wil afwijken. De aangevraagde ontwikkeling past volgens het college niet in het vestigingsbeleid van het gemeentebestuur, zoals dat is neergelegd in de Detailhandelsstructuurvisie van de gemeente Súdwest-Fryslân, vastgesteld op 16 mei 2013. Op grond van dit beleid wenst het gemeentebestuur dat sprake is van geconcentreerde kernwinkelgebieden in het stadscentrum en de dorpskernen. Bij het besluit op bezwaar heeft het college het bezwaar van [appellant A] en anderen ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellant A] en anderen betogen dat de weigering in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn) en de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Uitspraak rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat in het kader van het beroep tegen het bestreden besluit het door het college gehanteerde vestigingsbeleid kan worden getoetst voor zover dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, dat wil zeggen voor zover dat inhoudt dat detailhandel alleen wordt toegestaan in het kernwinkelgebied van Bolsward. Het vestigingsbeleid moet volgens de rechtbank worden aangemerkt als een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn die is gericht tot dienstverrichters. De rechtbank oordeelt dat het vestigingsbeleid als zodanig niet in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    De rechtbank is voorts van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om medewerking te verlenen aan de aanvraag van [appellant A] en anderen. De stelling van [appellant A] en anderen dat het college ten onrechte de belangen van Trekpleister niet heeft meegewogen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gevolgd, alleen al niet omdat de aanvraag geen betrekking heeft op de vestiging van een Trekpleister, maar op afwijking van de bestemming.
    Relevante regelgeving
    3.       Artikel 25 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Bolsward - Kom" luidt:
    "De op de plankaart voor Verkeer - Verblijf 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. (woon)straten en pleinen;
    b. paden;
    c. parkeervoorzieningen;
    met daaraan ondergeschikt:
    d. terrein voor periodieke evenementen, waaronder openluchtevenementen, ter plaatse van de aanduiding "evenemententerrein";
    e. incidentele evenementen;
    f. een berging bij een woonschip, ter plaatse van de aanduiding "tijdelijke ligplaats woonschip";
    g. groenvoorzieningen;
    h. speelvoorzieningen;
    i. water;
    j. openbare nutsvoorzieningen;
    k. tuinen, erven en terreinen;
    l. terrassen."
    4.       Overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
    "Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen."
    Artikel 4, punt 7, van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "„eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;".
    Artikel 15 luidt:
    "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]."
    Dienstenrichtlijn
    5.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsafwijkingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat de weigering om de gevraagde planologische medewerking te verlenen, volgens hen strijdig is met de Dienstenrichtlijn.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, is voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst het college vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van een omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevingsvergunning het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmingsplanregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Naast deze toets is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In de procedure inzake de omgevingsvergunning gaat de toetsing van de gestelde strijd van de weigering met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn op in de - exceptieve - toetsing van de vraag of het bedoelde planvoorschrift evident in strijd is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.
    5.2.    Uit de hiervoor geciteerde rechtspraak volgt dat er in deze procedure geen plaats is voor een volle toets of de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een detailhandelsbedrijf op het perceel [locatie te Bolsward in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Deze toets gaat op in de toetsing aan de vraag of artikel 25 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Bolsward - Kom" evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De reden daarvoor is dat in deze procedure inzake de omgevingsvergunning het uitgangspunt het vastgestelde en onherroepelijke bestemmingsplan "Bolsward - Kom" is en de strijd met dit bestemmingsplan, zoals het college ook heeft overwogen, de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden. In het kader van de beoordeling van dit geschil gaat ook de toets van de Detailhandelsstructuurvisie aan de Dienstenrichtlijn op in de toetsing aan de vraag of artikel 25 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Bolsward - Kom" evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
    5.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraken van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, en 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, staat het degene die zich beroept op strijd met de Dienstenrichtlijn overigens vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van een dergelijk verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan immers geen sprake is van exceptieve toetsing. Bij die beoordeling is ook plaats voor een volle toets van het relevante gemeentelijke detailhandelsbeleid aan de Dienstenrichtlijn.
    5.4.    De Afdeling ziet zich in het kader van de exceptieve toetsing van artikel 25 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Bolsward - Kom" primair gesteld voor de vraag of dit artikel 25 een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn.
    5.5.    In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed), heeft het Hof in het kader van overweging 9 van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die geen beperking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123). Het Hof heeft over de brancheringsregeling in het bestemmingsplan van de gemeenteraad van Appingedam overwogen dat deze weliswaar is gericht op het behoud van de leefbaarheid en op het voorkomen van leegstand, maar dat deze niettemin als specifiek doel heeft om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen. Daarmee zijn deze bepalingen, aldus het Hof, uitsluitend gericht tot de personen die deze activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Deze bepalingen zijn te kwalificeren als eisen in de zin van de Dienstenrichtlijn, aldus het Hof (punt 124).
    5.6.    Vaststaat dat op de gronden waaraan de bestemming "Verkeer - Verblijf 1" is toegekend, andere activiteiten dan de activiteiten die staan genoemd in de doeleindenomschrijving zoals neergelegd in artikel 25 van de voorschriften van het plan "Bolsward - Kom", waaronder detailhandel in de vorm van een drogisterij, niet bij recht zijn toegestaan. Daarmee valt deze bepaling onder het begrip "eis" zoals gedefinieerd in artikel 4, punt 7, van de Dienstenrichtlijn (vergelijk het arrest Visser Vastgoed, punten 119-120). Omdat ter plaatse in essentie ook geen andere dienstenactiviteiten zijn toegestaan, heeft het planvoorschrift hier echter niet specifiek als doel om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde dienstenactiviteiten zich kunnen vestigen. De Afdeling gaat er in het licht van het arrest Visser Vastgoed van uit dat deze bepaling zonder deze regulering van dienstenactiviteiten niet enkel is gericht tot de personen die deze activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Daarmee wordt dit planvoorschrift niet aangemerkt als eis in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn (vergelijk het arrest Visser Vastgoed, punt 124). De Dienstenrichtlijn is, gelet op overweging 9 van de richtlijn en wat het Hof daarover in het arrest Visser Vastgoed heeft overwogen, niet van toepassing op artikel 25 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Bolsward - Kom". Dit betekent dat niet hoeft te worden beoordeeld of deze regeling evident in strijd is met de criteria uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Aangezien in deze procedure over de omgevingsvergunning de toets van de Detailhandelsstructuurvisie aan de Dienstenrichtlijn opgaat in de exceptieve toetsing van de vraag of het bedoelde planvoorschrift evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, hoeft evenmin te worden beoordeeld of de Detailhandelsstructuurvisie in strijd is met de criteria uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank is, zij het op andere gronden, terecht tot de conclusie gekomen dat er geen strijd is met dit artikellid.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging en zorgvuldigheid
    6.       [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering in strijd is met de artikelen 3:4 en 3:2 van de Awb. Zij voeren aan dat zij een zwaarwegend belang hebben bij invulling van de locatie. Deze staat al zeer geruime tijd leeg, is derhalve moeilijk verhuurbaar op grond van het huidige planologische regiem en leidt tot aantasting van de directe omgeving ervan.
    6.1.    Het college stelt dat het toestaan van detailhandel buiten het kernwinkelgebied van Bolsward in strijd is met het uitgangspunt van de Detailhandelsstructuurvisie dat detailhandel in het kernwinkelgebied geconcentreerd moet zijn, om zo leegstand in de kern te voorkomen en een levendig en aantrekkelijk winkelgebied te behouden.
    Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik komt het college een ruime mate van beleidsruimte toe, aldus het college. Het college begrijpt dat [appellant A] en anderen een zwaarwegend financieel belang hebben bij de omgevingsvergunning, maar is van mening dat aan dit belang niet meer gewicht moet worden toegekend dan aan het belang dat is gediend met het naleven van het restrictieve vestigingsbeleid zoals dat in de Detailhandelsstructuurvisie is neergelegd. Het college is bereid om met [appellant A] en anderen te bespreken of en op welke wijze gebruik kan worden toegestaan in afwijking van de nu geldende bestemming. Zo heeft het college ter zitting gesteld dat het welwillend staat tegenover het gebruik van het perceel voor uitbreiding van een supermarkt.
    6.2.    Het beleid in de Detailhandelsstructuurvisie is gericht op geconcentreerde kernwinkelgebieden. Er wordt een keuze gemaakt voor geconcentreerde kernwinkelgebieden waar de sfeer en beleving al aanwezig is: de binnensteden en dorpskernen. Hiermee wordt beoogd het ontstaan van leegstand tegen te gaan. Nu het verzoek om een omgevingsafwijkingsvergunning betrekking heeft op reguliere detailhandel buiten het kernwinkelgebied, strookt de weigering van de omgevingsafwijkingsvergunning met de Detailhandelsstructuurvisie.
    6.3.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
    6.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte zou hebben geoordeeld dat het financiële belang van [appellant A] en anderen meebrengt dat het handelen overeenkomstig de Detailhandelsstructuurvisie geen gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de Detailhandelsstructuurvisie te dienen doelen. Wat besproken is op de zitting geeft geen aanleiding voor de conclusie dat een zinvolle vorm van gebruik van het perceel niet mogelijk is.
    Het betoog slaagt niet.
    Verwijzing naar eerdere stukken
    6.5.    [appellant A] en anderen hebben zich in het hogerberoepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van het bezwaarschift en het beroepschrift. In de overwegingen van het besluit op bewaar en de aangevallen uitspraak is hierop ingegaan. [appellant A] en anderen hebben in het hogerberoepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in het besluit op bezwaar en de aangevallen uitspraak onjuist zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
    271.