ECLI:NL:CBB:2021:393, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-04-2021, 19/1713
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Factuur voor kosten van een herinspectie. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de herinspectie plaatsgevond in het kader van een opgelegde last onder dwangsom en een aanvullende officiële controle was in de zin van artikel 28 van Verordening (EG) nr. 882/2004. Verweerder is ten onrechte tot verhaal van de kosten overgegaan.  
      
      
        Wetsbepaling:
        Artikel 28 van Verordening (EG) nr. 882/2004 
        Artikel 5 en bijlage b, onderdeel p, van de Regeling NVWA-tarieven.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1713
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen:
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: J.A. Klaver),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 14 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder bij appellant een bedrag van € 605,56 in rekening gebracht. 
    
    
    
      Bij besluit van 2 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 25 augustus 2020 op verzoek van het College ontbrekende dossierstukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2020. 
      Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het College heeft het onderzoek in de zaak ter zitting gesloten.
    
    
    
      Bij beslissing van 13 oktober 2020 heeft het College het onderzoek heropend teneinde verweerder te laten reageren op de in de beslissing gestelde vragen. 
    
    
    
      Bij brief van 16 november 2020 heeft verweerder een reactie aan het College gezonden. Bij brief van 8 december 2020 heeft appellant hierop gereageerd. 
    
    
    
      Partijen hebben vervolgens aan het College meegedeeld dat zij geen gebruik willen maken van het recht te worden gehoord, waarna het College heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek heeft gesloten.
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellant heeft een schapenhouderij. Bij besluit van 12 augustus 2016 heeft verweerder aan appellant voor de duur van twee jaar een last onder dwangsom opgelegd tot het treffen van de volgende maatregel voor 22 augustus 2016:
      
      
        “U dient er blijvend voor zorg te dragen dat de medische zorg (onder andere het toegediende medicijn, datum medicijnverstrekking, identificatie van de dieren die medicatie hebben gekregen) en het bij iedere controle geconstateerde aantal sterfgevallen wordt bijgehouden in een register medische zorg dat aan de ambtenaren van de NVWA en/of de dierenarts van de NVWA op eerste verzoek direct moet worden getoond. Om dit register op een juiste manier te kunnen controleren dienen de betreffende dieren gemerkt en aangemeld te zijn conform de geldende regelgeving.”  
      
      
    
    
      1.2
      Op 1, 9 en 16 maart 2017 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) controles verricht op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controles zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 5 april 2017. Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “Aanleiding:
        De controle is uitgevoerd in verband met het naderende aflammerseizoen. In de afgelopen jaren zijn tijdens het aflammeren op de veehouderij van [naam appellant] misstanden aangetroffen. Tijdens deze controle wilde ik, toezichthouder [naam toezichthouder] toetsen of [naam appellant] al voorbereidingen had genomen en deze voorbereidingen bespreken om misstanden te voorkomen. Voorts ligt er nog een LOD (last onder dwangsom) op het bedrijf, van 12 augustus 2016 tot en met 12 augustus 2018, met betrekking tot het niet registeren [lees: registreren, het College] van de toegediende medische zorg en de geconstateerde sterfgevallen. Deze LOD wilde ik controleren.” 
      
      
    
    
      1.3
      Op 11 mei 2017 hebben toezichthouders van de NVWA een controle verricht op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 12 juni 2017. Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        	“Aanleiding:
        	Hercontrole: Ja
        Dit rapport van bevindingen is opgesteld naar aanleiding van een inspectie (3358966) in het kader van Welzijn algemeen-hercontrole.
        (…)
        Diergeneesmiddelenregister
        Een onderdeel van de controle was een controle op het diergeneesmiddelenregister. De schapenhouder was niet aanwezig bij de controle waardoor wij het register niet hebben kunnen controleren. 
        Controle in de loods:
        (…)
        Weiland:
        (…)”
      
      
    
    
      1.4
      Met het primaire besluit heeft verweerder bij appellant € 605,56 in rekening gebracht. Het primaire besluit omschrijft als toelichting op dit bedrag diensten met betrekking tot een “Herinsp. Landbouw” die zijn verricht op 11 mei 2017.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. Op 1, 9 en 16 maart 2017 en 11 mei 2017 hebben herinspecties plaatsgevonden die volgens verweerder tot doel hadden te controleren of appellant heeft voldaan aan de bij de last onder dwangsom opgedragen maatregel. Een herinspectie is een controle als bedoeld in artikel 28 van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004). Hiervoor is een retributie verschuldigd, zoals is vastgelegd in artikel 5 in samenhang met bijlage B, onderdeel p, van de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 20 februari 2014, nr. WJZ/14033284, houdende vaststelling van tarieven voor werkzaamheden van de NVWA (Regeling NVWA-tarieven). Volgens verweerder is op 11 mei 2017 een dergelijke controle uitgevoerd, waarvoor de kosten nu terecht bij appellant in rekening zijn gebracht. 
      
      3. Appellant voert onder meer aan dat hem ten onrechte kosten in rekening zijn gebracht voor de controle door de toezichthouders van de NVWA op 11 mei 2017. Voorts voert appellant aan dat verweerder ten onrechte geen gehoor heeft gegeven aan zijn verzoek in bezwaar om een verslag te krijgen van de telefonisch gehouden hoorzitting. Appellant verzoekt tot slot om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
      4. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat met ingang van 1 januari 2017 de kosten voor hercontroles in het kader van – onder meer – opgelegde lasten onder dwangsom, worden verhaald op degene die is aangeschreven. Volgens verweerder is hij hiertoe in een geval als het onderhavige verplicht op grond van artikel 28 van Verordening 882/2004, in samenhang met artikel 5 en bijlage B, onderdeel p, van de Regeling NVWA-tarieven.
      
      5. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
    
    
      6.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de controle op 11 mei 2017 tot doel had om te controleren of appellant heeft voldaan aan de last onder dwangsom en dat hij op grond van artikel 28 van Verordening 882/2004 verplicht is om deze kosten bij appellant in rekening te brengen. Het College stelt vast dat uit het rapport van bevindingen van 12 juni 2017 niet valt op te maken dat de controle van 11 mei 2017 dit doel had. Dit rapport noemt, anders dan het geval is in het rapport van bevindingen van 5 april 2017, de last onder dwangsom niet. Het College heeft hierin aanleiding gezien het onderzoek na de zitting te heropenen en verweerder in de gelegenheid te stellen om nader toe te lichten en eventueel met stukken te onderbouwen waaruit blijkt dat de controle op 11 mei 2017 verband houdt met de last onder dwangsom en waar het (inspectie)nummer 3358966 uit het rapport van bevindingen van 12 juni 2017 naar verwijst.
      
    
    
      6.2
      Naar aanleiding van de heropeningsbeslissing heeft verweerder in de brief van 16 november 2020 uiteen gezet dat het (inspectie)nummer 3358966 automatisch is aangemaakt door het bedrijfsprocessysteem (Spin) van de NVWA. In dit systeem dient de inspecteur vast te leggen of de uitgevoerde dierenwelzijnscontrole – die niet op aanvraag plaatsvindt – een hercontrole is, zodat op basis van de in dit systeem vastgelegde gegevens de hoogte van de retributie kan worden berekend. Als de kosten geretribueerd kunnen worden, dient de inspecteur een afschrift van zijn werkbriefje op het gecontroleerde bedrijf achter te laten. Dat is bij appellant ook gebeurd. De vraag of de controle van 11 mei 2017 bij appellant in rekening is gebracht, is volgens verweerder niet gekoppeld aan de vraag of dit een hercontrole was in het kader van een opgelegde last, maar of het een hercontrole is en dat wordt bij de aanleiding van het rapport vermeld. 
      
    
    
      6.3
      Appellant heeft in reactie op het standpunt van verweerder en de door het College gestelde vragen in de heropeningsbeslissing, aangevoerd dat verweerder niet duidelijk heeft gemaakt waar de werkbriefjes zijn achtergelaten en dat evenmin kopieën van deze werkbriefjes zijn overgelegd, waarop te lezen zou zijn of er sprake is van een hercontrole in het kader van een opgelegde last. Verweerder heeft evenmin toegelicht waarom de kosten van de eerder uitgevoerde controles (van 1, 9 en 16 maart 2017) niet in rekening zijn gebracht en die van de controle van 11 mei 2017 wel, aldus appellant.  
      
    
    
      6.4
      Het College stelt voorop dat uit artikel 28 van Verordening 882/2004 volgt dat sprake moet zijn van een officiële controle na vaststelling van niet-naleving, die verder gaat dan de gewone controleactiviteiten van de bevoegde autoriteit (aanvullende officiële controle). Het College is van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de herinspectie van 11 mei 2017 plaatsvond in het kader van de opgelegde last onder dwangsom en een aanvullende officiële controle in genoemde zin was. Van enig verband met de opgelegde last onder dwangsom blijkt, zoals gezegd, niet uit het rapport van bevingen van 12 juni 2017. Met hetgeen verweerder heeft gesteld in zijn brief van 16 november 2020 heeft hij dit evenmin aannemelijk gemaakt. De enkele, niet met bewijs onderbouwde stelling dat de inspecteur een werkbriefje heeft achtergelaten op het bedrijf van appellant is daarvoor onvoldoende. Verweerder heeft ook niet inzichtelijk gemaakt wat de inhoud van een werkbriefje is. Dit betekent dat verweerder bij het primaire besluit, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, ten onrechte op grond van artikel 28 van Verordening 882/2004 tot verhaal van de in geding zijnde kosten is overgegaan. 
      
    
    
      6.5
      Gelet op dit gebrek zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Hierbij neemt het College in aanmerking dat verweerder niet heeft gewezen op een andere mogelijke juridische grondslag voor het verhalen van de kosten van de controle op 11 mei 2017. Nu het beroep slaagt, behoeft wat appellant heeft aangevoerd over het niet verstrekken van het verslag van de telefonisch gehouden hoorzitting geen bespreking.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
    
    
      7.1
      Appellant heeft in zijn beroepschrift een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Hier geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellant is ontvangen op 25 augustus 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met 20 maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom recht op een vergoeding van € 2.000,- aan immateriële schade. 
      
    
    
      7.2
      Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen. Omdat de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van € 2.000,- aan appellant.
      
      
        
          Proceskostenveroordeling
        
        8.	Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; 
    - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 2.000,-;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.068,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.			
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      deze uitspraak te ondertekenen				deze uitspraak te ondertekenen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn
    
    
    
      “Artikel 2 Definities
      Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002. Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
      (…) 
      10) "niet-naleving": niet-naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, en de voorschriften inzake de bescherming van de diergezondheid en het dierenwelzijn;
      (…)”
    
    
    
    
      “Artikel 28 Uitgaven die voortvloeien uit aanvullende officiële controles
      Indien de vaststelling van niet-naleving aanleiding geeft tot officiële controles die verder gaan dan de gewone controleactiviteiten van de bevoegde autoriteit, worden de uitgaven voor deze aanvullende officiële controles door de bevoegde autoriteit verhaald op de exploitanten die verantwoordelijk zijn voor de niet-naleving of kan zij deze aanrekenen aan de eigenaar of degene die de producten ten tijde van de aanvullende officiële controles onder zijn hoede had. De gewone controleactiviteiten zijn de controleactiviteiten met een routinekarakter waarin de communautaire of de nationale wetgeving voorziet en in het bijzonder die welke zijn beschreven in het in artikel 42 bedoelde plan. Activiteiten die verder gaan dan de gewone controleactiviteiten, omvatten het nemen en analyseren van monsters, alsook andere controles die nodig zijn om de omvang van een probleem vast te stellen en na te gaan of er corrigerende maatregelen zijn genomen, dan wel om niet-naleving op te sporen en/of te bewijzen.” 
    
    
    
      De Regeling NVWA-tarieven 
    
    
    
      “Artikel 5 
      1 Voor werkzaamheden als bedoeld in bijlage B bij deze regeling die binnen openingstijd worden verricht is de aanbieder een retributie verschuldigd, bestaande uit:
      a. een starttarief van € 106,68 en
      b. een bedrag van € 41,13 per kwartier dat aan de werkzaamheden door een officiële dierenarts of een officiële assistent of een andere medewerker van de NVWA is besteed;
      (…)
    
    
    
      Bijlage B
      (…)
      p. een aanvullende officiële controle na vaststelling van niet-naleving als bedoeld in artikel 28 van verordening (EG) nr. 882/2004, voor zover betrekking hebbend op werkzaamheden in verband met levende dieren of erkenningen dienaangaande, met uitzondering van de werkzaamheden, bedoeld in bijlage A en C;
      (…)”