ECLI:NL:CRVB:2020:2094, Centrale Raad van Beroep, 03-09-2020, 18/6255 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag. Plichtsverzuim. Verklaart de beroepen tegen de besluiten van 14 september 2017 en 20 februari 2018 gegrond en vernietigt deze besluiten. De Raad Herroept het besluit van 24 februari 2017 voor zover daarbij is bepaald dat bij de vaststelling
        van de eindafrekening de verlofaanspraak van appellant wordt verminderd met 37 dagen. Herroept het besluit van 14 september 2017 voor zover appellant daarbij is verplicht tot vergoeding van een hoger bedrag dan het bedrag van in totaal € 12.500,- voor de facturen van de advocatuur.

186255 AW, 18/6256 AW, 18/6257 AW, 18/6258 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 3 september 2020
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 oktober 2018, 17/1643, 17/3704, 17/7343, 18/2282 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de raad van de gemeente Westland (gemeenteraad)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. K.F.A.M. Weijling, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens de gemeenteraad heeft mr. J.J. Blanken, advocaat, een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Mr. Weijling heeft namens appellant de gronden van het hoger beroep aangevuld en nadere stukken ingezonden. 
    
    
    
      Mr. Blanken heeft namens de gemeenteraad een aanvullend verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. Weijling een reactie op het aanvullend verweerschrift gegeven en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Weijling. Tevens waren aanwezig mr. G.W. Breuker en mr. T. van Dijken. De gemeenteraad heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Blanken en mr. E.K. Christiaansen.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekend gemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
    
    
    
      2.1.
      Appellant was sinds 1 januari 2005 aangesteld als [functie] van de gemeente [gemeente] . In deze functie gaf hij tevens leiding aan (de medewerkers van) de griffie. 
      
    
    
      2.2.
      Op 2 september 2016 is de burgemeester van de gemeente [gemeente] in kennis gesteld van de omstandigheid dat twee griffiemedewerkers niet meer voor appellant wilden werken vanwege een naar hun zeggen aan hen door appellant verstrekte opdracht om een rapport te lekken, en vanwege intimiderend en ander onbehoorlijk gedrag van appellant. De burgemeester heeft hierover gesprekken gevoerd met medewerkers van de griffie, de presidiumvoorzitter en de werkgeverscommissie van de gemeenteraad. Vervolgens heeft de werkgeverscommissie op 8 september 2016 over de meldingen een gesprek met de medewerkers van de griffie gehouden. Op grond van deze informatie is het vermoeden gerezen dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. 
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 8 september 2016, bekrachtigd op 13 september 2016, is appellant op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) geschorst in het belang van de dienst en is hem de toegang tot de gebouwen van de gemeente [gemeente] ontzegd, met onmiddellijke ingang en voor de duur van het op korte termijn op te starten onderzoek. Verder is appellant een dienstopdracht gegeven om alle aan hem ter beschikking gestelde gemeentelijke eigendommen per omgaande in te leveren bij de burgemeester. Bij besluit van 24 januari 2017 (bestreden besluit 1) heeft de gemeenteraad - voor zover thans van belang - het bezwaar tegen het besluit van 8 september 2016 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.4.
      De gemeenteraad heeft aan Hoffmann Bedrijfsrecherche B.V. (Hoffmann) opdracht gegeven een onderzoek te verrichten. In het kader van dat onderzoek zijn (voormalige) griffiemedewerkers en appellant geïnterviewd, is een digitaal onderzoek uitgevoerd op de zakelijke computer, de iPad en iPhone van appellant en netwerkdata van de griffie, en is een groot aantal van door appellant gedeclareerde en geaccordeerde facturen onderzocht. Hoffmann heeft op 28 september 2016 en 18 oktober 2016 een tussentijdse rapportage en op 4 november 2016 een eindrapportage uitgebracht. 
      
    
    
      2.5.
      Bij brief van 26 oktober 2016 heeft de gemeenteraad op grond van de informatie verkregen uit het Hoffmann-onderzoek het voornemen geuit primair aan appellant wegens zeer ernstig plichtsverzuim met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag op te leggen, subsidiair appellant eervol ontslag te verlenen wegens een onherstelbaar verstoorde arbeidsrelatie en de schade die het directe gevolg is van het door appellant gepleegde plichtsverzuim op appellant te verhalen. Verder heeft de gemeenteraad besloten dat de schorsing zal voortduren tot de datum per wanneer het aan appellant te verlenen ontslag zal ingaan en dat gedurende de schorsing zijn volledige bezoldiging zal worden ingehouden.
      
    
    
      2.6.
      Bij besluit van 16 november 2016 heeft de gemeenteraad overeenkomstig het voornemen, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, primair aan appellant wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag met onmiddellijke ingang opgelegd op grond van de artikelen 8:13 en 16:1:5 van de CAR/UWO en subsidiair appellant met ingang van dezelfde datum eervol ontslag verleend op andere gronden als bedoeld in artikel 8:8 van de CAR/UWO, zonder toekenning van een na-wettelijke uitkering. Verder is appellant te kennen gegeven dat de volledige schade die de gemeente heeft geleden ten gevolge van het handelen van appellant op hem zal worden verhaald op grond van artikel 15:1:12 van de CAR/UWO. De gemeenteraad heeft de volgende gedragingen aangemerkt als plichtsverzuim:
      
        
          appellant heeft zich in de uitoefening van zijn functie onbehoorlijk en zelfs intimiderend en agressief jegens derden, waaronder medewerkers van de gemeente, opgesteld;
        
        
          appellant heeft (enkele) griffiemedewerkers, al dan niet onder werktijd, zonder toestemming van de gemeenteraad, veelvuldig werkzaamheden voor Lokaal 13 en/of ten behoeve van hemzelf laten verrichten en heeft zich ook zelf zonder opdracht of toestemming van de gemeenteraad met nevenactiviteiten tijdens werktijd beziggehouden;
        
        
          appellant heeft een geheim document (asbestdossier) aan derden willen doen toekomen en de griffiemedewerkers hierbij betrokken;
        
        
          appellant heeft de geheimhoudingsplicht geschonden door informatie die hij uit de Vertrouwenscommissie Herbenoeming Burgemeester had verkregen aan derden, waaronder een raadslid en een journalist, te verstrekken;
        
        
          appellant heeft heimelijk geluidsopnamen gemaakt van het jaargesprek over de benoeming van de burgemeester;
        
        
          appellant heeft de geheimhoudingsplicht geschonden door berichten van gemeenteraadsleden die uitdrukkelijk vertrouwelijk van aard waren, (heimelijk) met derden, waaronder een beperkt aantal gemeenteraadsleden, te delen;
        
        
          appellant heeft actief (en heimelijk) geadviseerd over en voeding gegeven aan een klacht namens een raadslid tegen de burgemeester en is meer in zijn algemeenheid bij de dienstverlening ten behoeve van raadsleden op zodanige wijze te werk gegaan dat in sterke mate aan zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid kan worden getwijfeld;
        
        
          appellant heeft zich niet gehouden aan de taakopdracht ertoe strekkende dat hij onpartijdig en onafhankelijk dient te zijn;
        
        
          appellant heeft bij herhaling betalingen uit het griffiebudget gedaan zonder functionele noodzaak en zonder onderliggend verzoek, laat staan raadsbesluit;
        
        
          appellant heeft diverse declaraties met betrekking tot de kosten als bedoeld onder 9 van een misleidende titel (laten) voorzien, met het kennelijk oogmerk de schijn te creëren dat de kosten waren gemaakt ten behoeve van de griffie;
        
        
          appellant heeft ten onrechte getracht buitensporig hoge gratificaties aan het griffiepersoneel toe te kennen, ondanks het feit dat daarvoor geen mandaat bestaat en zonder goedkeuring aan het presidium of de werkgeverscommissie te vragen.
        
      
      
    
    
      2.7.
      Bij besluit van 19 april 2017 (bestreden besluit 2) heeft de gemeenteraad – voor zover thans van belang – de bezwaren tegen de besluiten van 26 oktober 2016 en 16 november 2016 ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.8.
      Bij besluit van 24 februari 2017 heeft de gemeenteraad de eindafrekening vastgesteld en bepaald dat de verlofaanspraak van appellant wordt verminderd met 37 dagen en dat de resterende verlofaanspraken van appellant die uit de eindafrekening voortvloeien niet worden uitbetaald, maar op grond van artikel 117 van de Ambtenarenwet worden verrekend met de vordering die de gemeenteraad op appellant heeft. Bij besluit van 14 september 2017 (bestreden besluit 3) heeft de gemeenteraad het bezwaar tegen het besluit van 24 februari 2017 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.9.
      Bij brief van 28 juni 2017 heeft de gemeenteraad een voornemen uitgebracht om de schade die de gemeente door het handelen van appellant heeft geleden, begroot op een bedrag van € 170.950,85, op appellant te verhalen. Hierop heeft appellant zijn zienswijze gegeven.
      
    
    
      2.10.
      
        Bij besluit van 14 september 2017 heeft de gemeenteraad een nota van € 866,12 op het schadebedrag in mindering gebracht en de hoogte van de gevorderde schadevergoeding vastgesteld op een bedrag van € 170.084,73. Bij besluit van 20 februari 2018 (bestreden besluit 4) heeft de gemeenteraad het bezwaar tegen het besluit van 14 september 2017 ongegrond verklaard. Bij de vaststelling van de gevorderde schadevergoeding heeft de gemeenteraad zich beperkt tot de uitgaven uit de jaren 2015 en 2016. De vordering bestaat uit de volgende schadeposten:
        € 22.333,54 			kosten Lokaal 13;
        € 15.709,34			kosten Lokale Open Data Agenda (LODA);
        € 56.750,-			kosten onderzoek Hoffmann;
        € 30.422,42			kosten onderzoek Capra Advocaten;
        € 44.869,43			overige uitgaven.
      
      
      3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. 
      
      4. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      5.1.
      De Raad stelt voorop dat volgens zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern daarvan. 
      
      
        
          De schorsing (bestreden besluit 1)
        
      
      
    
    
      5.2.
      Een concrete verdenking van plichtsverzuim is in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 7 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512. 
      
    
    
      5.3.
      De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de (inhoud van de) meldingen en het gesprek op 8 september 2016 voldoende grond opleverden voor een concreet vermoeden van plichtsverzuim, waardoor twijfel ontstond aan de integriteit van appellant en het in hem te stellen vertrouwen was geschaad. Gelet op de aard van de gedragingen kon de gemeenteraad zich op het standpunt stellen dat het niet aanvaardbaar was dat appellant in afwachting van het in te stellen onderzoek zijn werk bleef doen. De gemeenteraad mocht daarbij het dienstbelang laten prevaleren boven het belang van appellant om zijn werk te blijven doen. Dat appellant niet in de gelegenheid is gesteld personen te horen en zelf enkel telefonisch is gehoord, leidt niet tot een andere conclusie. De gemeenteraad heeft aannemelijk gemaakt dat, gelet op de gerezen verdenking, de vrees bestond dat appellant stukken zou lekken en dat er daarom haast was bij het opleggen van de schorsing.
      
    
    
      5.4.
      Uit 5.3 volgt dat het hoger beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit 1, niet slaagt. 
      
      
        
          Het strafontslag (bestreden besluit 2)
        
      
      
    
    
      5.5.
      Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. 
      
    
    
      5.6.
      Appellant heeft zich ten aanzien van bestreden besluit 2 op het standpunt gesteld dat de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag ten onrechte is opgelegd en heeft hiertoe onder meer het volgende aangevoerd. Het kantoor van de advocaat van de gemeenteraad heeft een partnerschap met Hoffmann, zodat van een onpartijdig onderzoek door Hoffmann geen sprake kan zijn. Het onderzoek was niet gericht op waarheidsvinding: bewust is gezocht naar belastend materiaal zonder ontlastende bewijzen en de door appellant gegeven uitleg bij het onderzoek te betrekken. Dit betoog slaagt niet. De gemeenteraad heeft opdracht gegeven aan Hoffmann om onderzoek te verrichten naar signalen van griffiemedewerkers over het gedrag van appellant. In het kader van dat onderzoek zijn (voormalige) griffiemedewerkers en appellant geïnterviewd, waarbij appellant werd bijgestaan door twee advocaten. Tevens is een digitaal onderzoek uitgevoerd op de zakelijke computer, de iPad en iPhone van appellant en netwerkdata van de griffie, en is een groot aantal van door appellant gedeclareerde en geaccordeerde facturen onderzocht. Appellant heeft een reactie op de tussentijdse rapportage kunnen geven en zich tegen de hem gemaakte verwijten kunnen verweren. Er zijn geen aanknopingspunten in het dossier om te oordelen dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest dan wel sprake is geweest van partijdigheid. 
      
    
    
      5.7.
      De Raad oordeelt allereerst over de verweten gedraging 9, het bij herhaling hebben gedaan van betalingen uit het griffiebudget zonder functionele noodzaak en zonder onderliggend verzoek, laat staan raadsbesluit. Hier vallen volgens de gemeenteraad onder: a. de betalingen ten behoeve van Lokaal 13, b. de betalingen voor de rapporten over de Dienst Algemeen Economisch Belang (DAEB) aan Wertheim advocatuur en c. een cadeaubon voor raadslid W tot een bedrag van € 333,-. Voor zover appellant nog andere betalingen heeft gedaan die niet onder deze drie categorieën vallen, heeft de gemeenteraad onvoldoende aannemelijk gemaakt dat die plichtsverzuim opleveren.
      
      
        5.7.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij jarenlang uitgaven uit het griffiebudget heeft gedaan ten behoeve van het door hem opgerichte netwerk-/kennisplatform Lokaal 13 waar de gemeenteraad geen toestemming voor had verleend en geen weet van had. Lokaal 13 is een scholingsformule om griffiemedewerkers en raadsleden kennis bij te brengen en om samen te werken en kennis uit te wisselen met twaalf collega-griffiers van andere gemeenten. Hierbij lag het zwaartepunt en de voortrekkersrol bij de griffie van de gemeente [gemeente] . Alle betalingen ten behoeve van Lokaal 13 zijn ten behoeve van de gemeenteraad en in het belang van de gemeente [gemeente] gedaan. Bovendien hebben deze uitgaven alle interne controles doorstaan. Appellant is transparant geweest over de scholingsactiviteiten van Lokaal 13 en de gemeenteraad was op de hoogte dan wel had op de hoogte kunnen zijn van de financiële bekostiging van deze activiteiten. Daarom kan dit handelen van appellant volgens hem niet worden aangemerkt als plichtsverzuim. Dit betoog slaagt om de hierna volgende redenen. 
        
      
      
        5.7.2.
        Appellant was ambtelijk eindverantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de griffie en de gemeenteraad en hij had de zorg voor de totstandkoming van de financiële jaarstukken van de gemeenteraad, zoals blijkt uit het functie-informatieformulier voor de griffie van de gemeente [gemeente] . Bij besluit van 3 maart 2009 is hem volmacht verleend tot het doen van uitgaven ten behoeve van de gemeenteraad en de griffie binnen het daarvoor beschikbare budget. Appellant was bevoegd om uitgaven ten behoeve van de gemeenteraad en de griffie te doen zonder onderliggend verzoek dan wel raadsbesluit. Partijen verschillen van mening over de vraag of de uitgaven voor Lokaal 13 geacht moeten worden ten behoeve van de gemeenteraad en de griffie te zijn gedaan. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend en neemt daarvoor de volgende feiten en omstandigheden in aanmerking. Appellant heeft gedurende ongeveer tien jaar activiteiten georganiseerd voor Lokaal 13 en de kosten die daarmee gemoeid waren (voor een groot deel) betaald uit het opleidingsbudget van de griffie. Het was bekend dat appellant en griffiemedewerkers zich tijdens werktijd bezighielden met Lokaal 13. Zo organiseerde appellant samen met griffiemedewerkers bijvoorbeeld symposia om actuele thema’s te bespreken, waar onder meer griffiemedewerkers, raadsleden, de burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] (als inleider/spreker) aan deel hebben genomen. De uitnodigingen voor en de verslagen van deze symposia werden verzonden naar de leden van de gemeenteraad. De verslagen waren ook te raadplegen op de website van Lokaal 13 die gekoppeld was aan de website van de griffie. Dat de werkzaamheden van appellant voor Lokaal 13 geacht moeten worden ten behoeve en in het belang van de gemeenteraad te zijn verricht en daarom niet als nevenactiviteiten van appellant kunnen worden aangemerkt, blijkt ook uit het document “Taken en Missie van de griffie” dat op 18 juni 2007 door het presidium is vastgesteld. Op pagina 4 van dit document is onder meer het volgende vermeld: “Daarom moet er de komende jaren veel aandacht aan de opleiding en training van griffiemedewerkers onder andere binnen het nieuwe kenniswerk van 13 griffies. Met Groningen (...) vormt de griffie van [gemeente] een professioneel netwerk, gebundeld in het kennisnetwerk 13 Lokaal.” Ook in het Jaarverslag en Jaarrekening Gemeente [gemeente] 2010 wordt Lokaal 13 op pagina 123 vermeld. Daar is met betrekking tot het onderwerp “Versterking van de lokale democratie” als effectindicator genoemd: “Een sterke profilering raad in de lokale samenleving en naar andere overheden” en als prestatie-indicator: “In 2010 is m.n. geïnvesteerd in een 100.000+ netwerk, waardoor de positie van de gemeente [gemeente] extern wordt versterkt. Hierbij moet gedacht worden aan deelname aan Lokaal 13, het kennisnetwerk voor onze democratie (...).” In het functie-informatieformulier voor de griffie van de gemeente [gemeente] is opgenomen dat de [functie] deelneemt aan netwerken van griffiers en andere netwerken in het openbaar bestuur, zowel regionaal als landelijk. Daarbij waren de leden van het presidium van de gemeenteraad tevreden over het functioneren van appellant in het algemeen en over zijn rol binnen en werkzaamheden voor Lokaal 13, zoals ook blijkt uit de verslagen van de jaargesprekken van appellant met het presidium op 14 juni 2013 en 12 februari 2015. In het verslag van 14 juni 2013 is te lezen dat appellant gewezen heeft op de waardevolle functie en het scholingsaspect van Lokaal 13 voor de gemeente [gemeente] en verwezen heeft naar het financieel verslag en de begroting van de griffie. In het verslag van 12 februari 2015 staat dat appellant zijn dank uitspreekt voor de positieve waardering en dat het streven is om met Lokaal 13 de gemeenteraad nog beter te (be)dienen. Ook is in dit verslag te lezen dat het presidium heeft ingestemd met het voorstel van de werkgeverscommissie om appellant in te schalen in schaal 16. Bij besluit van 6 maart 2015 is appellant daadwerkelijk bevorderd naar schaal 16. Ter zitting is namens de gemeenteraad bevestigd dat appellant altijd binnen het beschikbare budget van de griffie is gebleven en dat de facturen/declaraties ten behoeve van Lokaal 13 via het gebruikelijke interne proces van declaraties zijn ingediend en akkoord bevonden. Appellant heeft onweersproken gesteld dat hij de betalingen ten behoeve van Lokaal 13 in de begroting van de griffie heeft opgenomen, waarbij vermeld is dat het om scholingskosten ging en dat buiten de activiteiten van Lokaal 13 geen andere scholingsactiviteiten plaatsvonden. Bovendien zijn de jaarrekeningen gecontroleerd en goedgekeurd door een externe accountant. Hoewel aan de gemeenteraad kan worden toegegeven dat er zo nu en dan vragen zijn gesteld aan appellant over (zijn rol binnen) Lokaal 13, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het verslag van het jaargesprek op 14 juni 2013, kan niet voorbij worden gegaan aan de omstandigheid dat appellant daarover uitleg heeft gegeven en heeft verwezen naar het financieel verslag en de begroting van de griffie. Het had op de weg gelegen van de gemeenteraad om, indien de gegeven uitleg over de financiële bekostiging van de activiteiten van Lokaal 13 ontoereikend werd bevonden, door te vragen dan wel hier onderzoek naar te doen. Dit is niet gebeurd. Nu de gemeenteraad niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze betalingen uit het griffiebudget niet geacht moeten worden ten behoeve van de gemeenteraad en de griffie te zijn gedaan, kan het doen van die uitgaven (gedraging 9, onder a) niet worden aangemerkt als plichtsverzuim. Op grond van het voorgaande kunnen evenmin de werkzaamheden die appellant en griffiemedewerkers onder zijn leiding onder werktijd hebben verricht voor Lokaal 13 (gedraging 2) worden aangemerkt als plichtsverzuim. 
        
      
      
        5.7.3.
        De gemeenteraad heeft appellant verder tegengeworpen dat hij in augustus 2015 een cadeaubon van € 333,- voor raadslid W heeft besteld (gedraging 9, onder c) en dat hij door het doen van deze onbehoorlijk hoog geachte uitgave waarvoor geen functionele opdracht of noodzaak bestond, in strijd heeft gehandeld met artikel 5 van de Gedragscode Gemeenteraad [gemeente] 2007 (Gedragscode). Ter zitting heeft de gemachtigde van de gemeenteraad desgevraagd verklaard dat de verweten gedraging weliswaar niet gebaseerd kan worden op de letterlijke tekst van artikel 5 van de Gedragscode, die ziet op het aannemen van geschenken, maar dat het gaat om de gedachte achter de Gedragscode. Naar het oordeel van de Raad kan het doen van deze uitgave niet worden aangemerkt als plichtsverzuim. Appellant heeft uitvoering gegeven aan een verzoek van het presidium om namens de gemeenteraad een cadeau aan raadslid W te schenken in verband met zijn ernstige en langdurige ziekte. Het bedrag is verder niet dermate hoog dat appellant, die ter zake geen instructies had gekregen, een strafwaardig verwijt kan worden gemaakt. 
        
      
      
        5.7.4.
        Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de betalingen uit het griffiebudget voor de DAEB-rapporten (gedraging 9, onder b) wel kunnen worden aangemerkt als plichtsverzuim. Appellant heeft in 2016 uit het griffiebudget diverse betalingen gedaan aan Wertheim advocatuur voor het opmaken van een juridisch rapport/advies over windenergie en de DAEB, terwijl de gemeenteraad daar niet om had gevraagd. Appellant heeft niet aannemelijk kunnen maken dat deze hoge uitgaven geacht kunnen worden in het belang van de gemeenteraad te zijn gedaan. Op 30 juni 2015 had de gemeenteraad het besluit genomen om niet mee te werken aan het plaatsen van windturbines. Daarmee was dit onderwerp van de baan en was er geen reden meer om (hoge) advieskosten over dit onderwerp ten laste van het griffiebudget te maken. Bovendien heeft de gemeenteraad het rapport pas medio 2017 ontvangen, omdat appellant het onder geheimhouding had opgeslagen. Verder heeft appellant de voorschotnota van 15 maart 2016 van Wertheim advocatuur laten aanpassen. In de begeleidende brief en voorschotnota stond als zaaknaam “Gem. [gemeente] /Advies DAEB/windenergie” vermeld. Appellant heeft bij e-mailbericht van 20 juni 2016 aan het advocatenkantoor bericht dat de titel van de declaratie gewijzigd moet worden in “juridische ondersteuning griffie op wetgeving over de periode van april tot 1 juli 2016” en dat op de rekening en de begeleidende brief geen termen als DAEB vermeld moesten worden. Met de gemeenteraad is de Raad van opvatting dat appellant de titel van de declaratie heeft laten wijzigen met het kennelijke oogmerk de schijn te creëren dat de kosten waren gemaakt ten behoeve van de griffie (gedraging 10). Door zo te handelen heeft appellant van zijn positie als [functie] en van de hem gegeven volmacht gebruik gemaakt op een wijze die zich niet verdraagt met wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen. Uit het vorenstaande volgt dat de gemeenteraad niet alleen gedraging 9, onder b, maar ook gedraging 10 terecht als plichtsverzuim heeft aangemerkt.
        
      
    
    
      5.8.
      Appellant heeft voorts ter zitting erkend dat hij informatie die hij uit de Vertrouwenscommissie Herbenoeming Burgemeester 2015-2016 (VC) had verkregen aan een raadslid heeft verstrekt. Hij betwist dat hij hiermee de geheimhoudingsplicht heeft geschonden, omdat alle raadsleden recht hebben op dezelfde informatie. Dit betoog slaagt niet. Appellant schrijft zelf in een e-mailbericht van 17 februari 2016 aan een lid van de VC dat een ieder die aan de beraadslagingen van de VC deelneemt, onder geheimhouding staat. Appellant heeft veelvuldig vertrouwelijke informatie uit de VC door middel van ‘bbc’ e-mailberichten doorgestuurd naar raadslid W die op dat moment geen presidiumvoorzitter en geen lid van de VC (meer) was. Daarmee heeft appellant in strijd gehandeld met de ingevolge artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet op hem rustende verplichting tot geheimhouding van hetgeen hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt. De gemeenteraad heeft gedraging 4 dan ook terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
    
    
      5.9.
      Appellant betwist niet dat hij raadslid W heeft geholpen/geadviseerd over een (voorgenomen) klacht tegen de burgemeester van de gemeente [gemeente] . Dit levert volgens appellant echter geen plichtsverzuim op, omdat hij op grond van artikel 33 van de Gemeentewet gehouden was gevolg te geven aan het verzoek om ambtelijke bijstand. Dit betoog slaagt niet. Als [functie] dient appellant de gemeenteraad bij de uitoefening van zijn taak terzijde te staan. Uit artikel 1 van de Verordening ambtelijke bijstand aan raadsleden 2006 van de gemeente [gemeente] volgt dat elk raadslid in de uitoefening van het raadslidmaatschap kan verzoeken om feitelijke informatie. Het handelen van appellant ging echter verder dan de gebruikelijke dienstverlening ten behoeve van individuele raadsleden die van een [functie] verwacht mag worden. Appellant had vanuit zijn onpartijdige en onafhankelijke rol moeten volstaan met het geven van objectieve informatie. Door inhoudelijk te adviseren over de klacht en bij te dragen aan de onderbouwing ervan en vervolgens opdracht te geven aan de griffie om de klacht te concipiëren, heeft appellant niet de vereiste professionele houding laten zien. De gemeenteraad heeft gedraging 7 terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
      
    
    
      5.10.
      Niet gebleken is dat het in 5.7.4 tot en met 5.9 geconstateerde plichtsverzuim niet aan appellant kan worden toegerekend, zodat de gemeenteraad bevoegd was hem daarvoor disciplinair te straffen. Vanwege de hoge integriteitseisen die aan appellant in zijn positie van [functie] van de gemeenteraad mochten worden gesteld, rechtvaardigen de in 5.7.4 tot en met 5.9 bedoelde gedragingen reeds de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag, zodat de overige aan appellant verweten gedragingen geen bespreking behoeven.
    
    
      5.11.
      Uit het voorgaande volgt dat het onvoorwaardelijk strafontslag in rechte standhoudt. Wat appellant heeft aangevoerd tegen de subsidiaire ontslaggrond kan daarmee buiten bespreking blijven.
      
      
        
          De eindafrekening (bestreden besluit 3)
        
      
      
    
    
      5.12.
      Uit 5.7.2 volgt dat de gemeenteraad ten onrechte de werkzaamheden die appellant verricht heeft voor Lokaal 13 heeft aangemerkt als privé-activiteiten en 37 dagen als verlof in mindering heeft gebracht op de verlofaanspraak van appellant tot 8 september 2016. Dit betekent dat het hoger beroep ten aanzien van bestreden besluit 3 slaagt.  
      
      
        
          De schadevergoeding (bestreden besluit 4)
        
      
      
    
    
      5.13.
      Op grond van artikel 15:1:12, eerste lid, van de CAR/UWO kan de ambtenaar worden verplicht tot gehele of gedeeltelijke vergoeding van door de gemeente geleden schade, voor zover deze aan zijn schuld of nalatigheid is te wijten.
      
    
    
      5.14.
      Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 27 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4007) dient een bepaling als hier aan de orde aldus te worden uitgelegd dat eerst van de daarin vervatte bevoegdheid tot het verhalen van door de dienst geleden schade op de ambtenaar gebruik gemaakt kan worden indien deze ambtenaar op een verwijtbare wijze een nodeloos risico heeft genomen, waaraan is toegevoegd dat in het algemeen sprake zal moeten zijn van een aan opzet of bewuste roekeloosheid grenzende ernstige verwijtbaarheid.
      
      
        
          Schadepost kosten Lokaal 13
          
        
      
    
    
      5.15.
      Uit 5.7.2 volgt dat de betalingen door appellant die onder Lokaal 13 zijn gerubriceerd niet voor toepassing van artikel 15:1:12, eerste lid, van de CAR/UWO in aanmerking komen. De gemeenteraad heeft appellant ten onrechte verplicht deze betalingen als door de gemeente geleden schade te vergoeden.
      
      
        
          Schadepost kosten LODA en overige uitgaven
        
      
      
    
    
      5.16.
      De betalingen die onder de schadepost LODA en overige uitgaven zijn gerubriceerd komen evenmin voor toepassing van artikel 15:1:12, eerste lid, van de CAR/UWO in aanmerking. De gemeenteraad heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze betalingen door appellant geacht moeten worden niet ten behoeve van de gemeenteraad en de griffie te zijn gedaan en, voor zover er al schade zou zijn, dat aan de zijde van appellant sprake is geweest van aan opzet of bewuste roekeloosheid grenzende ernstige verwijtbaarheid. Uit 5.7.4 volgt dat een uitzondering moet worden gemaakt voor de betalingen die appellant aan Wertheim advocatuur heeft gedaan. Dit betreft een bedrag van in totaal € 12.500,-. Er is geen grond voor het oordeel dat de gemeenteraad appellant niet in redelijkheid heeft kunnen verplichten de als gevolg van deze betalingen geleden schade te vergoeden. 
      
      
        
          Schadepost kosten onderzoek Hoffmann en Capra Advocaten
        
      
      
    
    
      5.17.
      In lijn met (de rechtspraak over) artikel 6:96, tweede lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek past de Raad ten aanzien van de vordering van de kosten van het onderzoek de zogeheten dubbele redelijkheidstoets toe die ten eerste inhoudt dat het maken van de kosten, in de gegeven omstandigheden, redelijk is en ten tweede dat de omvang van de verrichte werkzaamheden redelijkerwijs noodzakelijk is om vergoeding van de schade te verkrijgen. 
      
    
    
      5.18.
      De Raad is van oordeel dat de vordering van de kosten van het onderzoek van Hoffmann het eerste onderdeel van de dubbele redelijkheidstoets niet kan doorstaan. Hoffmann is op 8 september 2016 gestart met het onderzoek. Het rauwelijks inschakelen van Hoffmann was naar het oordeel van de Raad niet nodig geweest. Niet valt in te zien dat de gemeenteraad niet (eerst) zelf op basis van de aanwezige informatie met appellant had kunnen spreken en appellant zijn bevindingen had kunnen voorhouden in plaats van meteen een onderzoeksopdracht aan een derde te geven. Dat niet eerst een gesprek met appellant is gehouden, omdat men ervan uitging dat appellant alles zou ontkennen en de vrees bestond dat hij vertrouwelijke informatie zou gaan lekken en bewijsmateriaal zou laten verdwijnen, kan niet tot een ander oordeel leiden. Appellant was immers bij besluit van 8 september 2016 geschorst en hem was de toegang tot de gebouwen van de gemeente [gemeente] ontzegd. Voor zover ook Capra Advocaten een deel van het onderzoek heeft verricht, ziet de Raad geen grond voor een ander oordeel.
      
    
    
      5.19.
      Uit 5.15 tot en met 5.18 volgt dat het hoger beroep ten aanzien van bestreden besluit 4 slaagt. 
      
      
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      5.20.
      
        Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover die betrekking heeft op de bestreden besluiten 3 en 4. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen deze besluiten gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen. De Raad ziet verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 24 februari 2017 te herroepen voor zover daarbij is bepaald dat bij de vaststelling van de eindafrekening de verlofaanspraak van appellant wordt verminderd met 37 dagen en door het besluit van 14 september 2017 te herroepen voor zover appellant daarbij is verplicht tot
        vergoeding van een hoger bedrag dan het bedrag van in totaal € 12.500,- voor de facturen
        van Wertheim advocatuur.
      
      
      
        6. Aanleiding bestaat de gemeenteraad te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 2.100,- in bezwaar, € 2.100,- in beroep en € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 5.250,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de besluiten van14 september 2017 en 20 februari 2018;
      
      
        verklaart de beroepen tegen de besluiten van 14 september 2017 en 20 februari 2018gegrond en vernietigt deze besluiten;
      
      
        herroept het besluit van 24 februari 2017 voor zover daarbij is bepaald dat bij de vaststellingvan de eindafrekening de verlofaanspraak van appellant wordt verminderd met 37 dagen;
      
      
        herroept het besluit van 14 september 2017 voor zover appellant daarbij is verplicht totvergoeding van een hoger bedrag dan het bedrag van in totaal € 12.500,- voor de facturenvan Wertheim advocatuur;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
      
      
        veroordeelt de gemeenteraad in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 5.250,-;
      
      
        bepaalt dat de gemeenteraad aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaaldegriffierecht van in totaal € 591,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van T. Ali als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 september 2020.
    
    
    
    
    
      (getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      (getekend) T. Ali