ECLI:NL:CBB:2016:46, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-02-2016, 15/186
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep van aantal apotheken tegen prestatiebeschrijvingbeschikking farmaceutische zorg zoals die m.i.v. 1-1-2015 is gaan gelden. Betreft het niet opnemen van een termijn waarbinnen de prestatie “farmaceutische begeleiding i.v.m. ontslag uit het ziekenhuis” moet zijn verricht – hoewel de eerder opgenomen 12-uurstermijn is komen te vervallen blijven zorgverzekeraars als voorwaarde stellen dat de prestatie binnen 12 uur na ontslag uit het ziekenhuis wordt verricht – en het schrappen van het woord “sterkte” uit de prestatie “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel”, waardoor bij wijziging van (uitsluitend) de sterkte van een geneesmiddel met ingang van 1 januari 2015 geen “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” meer kan worden gedeclareerd. Beroep gegrond t.a.v. het niet toekennen door verweerster van een vergoeding voor de in bezwaar gemaakte proceskosten, doch ongegrond voor het overige.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/186 
      13950
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2016 in de zaak tussen
    Pharmacie Le Village B.V. te Amsterdam, en 37 anderen, 
    
      appellanten,
      (gemachtigden: mr. K. van Berloo en mr. B.M. Leferink),
    
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster, 
    (gemachtigde: mr. A.G.K. van der Poel-Lutters).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij prestatiebeschrijvingbeschikking van 24 juni 2014 (TB/CU-5075) heeft verweerster de prestatiebeschrijvingen farmaceutische zorg vastgesteld zoals die met ingang van 1 januari 2015 zouden gelden.
    
    
    
      Tegen die prestatiebeschrijvingbeschikking hebben appellanten bezwaar gemaakt. Ook de Koninklijke Nederlandse Maatschappij ter bevordering der Pharmacie (KNMP) heeft bezwaar gemaakt. Na aankondiging dat de prestatiebeschrijving farmaceutische begeleiding in verband met ontslag uit het ziekenhuis zou worden aangepast, heeft KNMP het bezwaar ingetrokken.
    
    
    
      Bij prestatiebeschrijvingbeschikking van 6 oktober 2014 (TB/CU-5075) heeft verweerster met ingang van 1 januari 2015 gewijzigde prestatiebeschrijvingen farmaceutische zorg vastgesteld. Daarbij is tevens besloten dat de eerder afgegeven prestatiebeschrijvingbeschikking van 24 juni 2014 niet in werking treedt.
    
    
    
      Bij besluit van 28 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellanten tegen de prestatiebeschrijvingen van 24 juni 2014 en 6 oktober 2014 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2015.
      Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn voor verweerster verschenen mr. I.A. van Houten en V. Pelgröm.
      
        Overwegingen 
      
    
    
    1. Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de prestatiebeschrijvingbeschikking van 24 juni 2014, omdat daarin was bepaald dat de prestatie “farmaceutische begeleiding i.v.m. ontslag uit het ziekenhuis” met ingang van 1 januari 2015 niet later dan 12 uur na het ontslag uit het ziekenhuis diende te worden verricht (hierna: 12-uursnorm). Appellanten achtten primair het opnemen van een termijn in de prestatiebeschrijving waarbinnen een ontslaggesprek moet worden gevoerd onwenselijk. Subsidiair hebben appellanten aangevoerd dat een termijn van 12 uur te kort is. Voorts was het bezwaar van appellanten ertegen gericht dat de benaming van de prestatie “eerste terhandstellingsgesprek” zou worden gewijzigd in “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” en dat in de prestatiebeschrijving het woord “sterkte” was verwijderd, waardoor de wijziging van (uitsluitend) de sterkte van een geneesmiddel met ingang van 1 januari 2015 niet meer kan worden aangemerkt als een eerste uitgifte van een geneesmiddel waarvoor een eerste terhandstellingsgesprek mag worden gedeclareerd.
    
    2. In de gewijzigde prestatiebeschrijvingbeschikking van 6 oktober 2014 is de 12-uursnorm niet meer opgenomen. Appellanten hebben – naast de overige bezwaren – ook hun bezwaar tegen de 12-uursnorm gehandhaafd. Zij hebben daartoe aangevoerd dat de 12-uursnorm weliswaar is komen te vervallen, doch dat de reden voor deze wijziging in het besluit van 6 oktober 2014 niet is gemotiveerd. Daardoor is onduidelijk in hoeverre het zorgverzekeraars vrij staat om toch een termijn te verbinden aan deze prestatie. Appellanten hebben in bezwaar verzocht om vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten. In beroep hebben appellanten hun bezwaren tegen het niet motiveren van de verwijdering van de 12-uursnorm uit de prestatiebeschrijving “farmaceutische begeleiding i.v.m. ontslag uit het ziekenhuis”, de benaming van de prestatie “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” en de verwijdering van het woord “sterkte” uit die prestatiebeschrijving gehandhaafd. Voorts hebben appellanten aangevoerd dat verweerster ten onrechte een vergoeding voor de door hen gemaakte kosten voor rechtsbijstand in bezwaar heeft afgewezen.
    
    3. Ten aanzien van het laten vervallen van de 12-uursnorm heeft verweerster zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een herroeping van het besluit van 24 juni 2014 wegens een aan verweerster te wijten onrechtmatigheid. Verweerster heeft erop gewezen dat de 12-uursnorm in de prestatiebeschrijving is opgenomen naar aanleiding van een gezamenlijk voorstel van de veldpartijen. Daarbij was tevens van belang dat men ervan uitging dat een bepaling in de Richtlijn Overdracht medicatiegegevens in de keten (hierna: richtlijn) zou worden gewijzigd, in die zin dat het ziekenhuis voortaan bij ontslag het medicatieoverzicht binnen 12 uur (voorheen: 24 uur) zou moeten overdragen aan de huisarts van de patiënt en de door de patiënt opgegeven farmaceutisch zorgaanbieder. Eind juli 2014 werd een signaal ontvangen van KNMP dat die norm in de praktijk niet haalbaar bleek, bijvoorbeeld bij ontslag tegen de avond of in het weekend. Verweerster heeft vervolgens ervoor gekozen om de 12-uursnorm te schrappen. Verweerster heeft in dit verband aangevoerd dat zij tot schrapping van die norm is overgegaan omdat deze niet realistisch bleek en uiteindelijk niet is opgenomen in de richtlijn. Verweerster heeft voorts aangegeven dat, alvorens tot schrapping van de norm is overgegaan, is onderzocht of zorgverzekeraars scherper mogen contracteren dan is weergegeven in de betreffende prestatiebeschrijving. Verweerster is daarbij tot het inzicht gekomen dat het meer passend is om de invulling van de normen in richtlijnen en/of zorginkoopcontracten over te laten aan de zorgverzekeraars en zorgaanbieders, dat de uitkomsten van contractonderhandelingen dienen te worden gerespecteerd en dat niet in de door de veldpartijen gekozen norm moet worden ingegrepen. 
    Het College is van oordeel dat uit een en ander volgt dat in de prestatiebeschrijvingbeschikking van 24 juni 2014 ten onrechte een tijdsnorm was opgenomen waarbinnen de prestatie “farmaceutische begeleiding i.v.m. ontslag uit het ziekenhuis” diende te zijn verricht, aangezien het opnemen van een norm die – in de eigen woorden van verweerster – onrealistisch is, moet worden aangemerkt als een onevenredig gebruik van de bevoegdheid tot het verbinden van voorwaarden aan een prestatiebeschrijving. Het College is dan ook van oordeel dat sprake is van een herroeping van dat besluit wegens aan verweerster te wijten onrechtmatigheid, zodat verweerster, nu appellanten daarom hadden verzocht, tot vergoeding van de door hen in bezwaar gemaakte proceskosten had dienen over te gaan. Het hiertegen gerichte beroep is gegrond. Het College zal daarom op grond van artikel 8:75, eerste lid, tweede volzin, van de Awb verweerster tevens veroordelen in de proceskosten als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb die appellanten in het kader van de bezwaarschriftprocedure hebben gemaakt.
    
    4. Appellanten hebben voorts verzocht om het bestreden besluit te vernietigen en verweerster op te dragen om het bestreden besluit ten aanzien van de prestatie “farmaceutische begeleiding i.v.m. ontslag uit het ziekenhuis” alsnog te voorzien van een deugdelijke motivering met betrekking tot het vervallen van de 12-uursnorm. Appellanten hebben daartoe onder meer aangevoerd dat het onbegrijpelijk is dat verweerster eerst een 12-uursnorm heeft vastgesteld, deze vervolgens na bezwaren vanuit het veld schrapt en tenslotte aangeeft dat het vaststellen van een uursnorm aan de markt is. Appellanten achten het handelen van verweerster tegenstrijdig. Appellanten hebben erop gewezen dat nu verweerster de schrapping van de 12-uursnorm niet heeft gemotiveerd, de mogelijkheid bestaat dat zorgverzekeraars aan de betreffende prestatie alsnog als voorwaarde een termijn van 12 uur of korter zullen verbinden. Appellanten achten zodanige voorwaarde ongewenst, omdat dit tot gevolg heeft dat de prestatie niet meer in rekening kan worden gebracht als deze buiten de door de zorgverzekeraar gestelde termijn is verricht. Uit een onder de apotheken verrichte enquête is gebleken dat de meeste patiënten niet binnen 12 of zelfs 24 uur na ontslag uit het ziekenhuis naar de apotheek gaan voor nieuwe medicatie. Dat kan het gevolg zijn van hun fysieke gesteldheid of van het feit dat de patiënt nog over voldoende medicatie beschikt bij ontslag uit het ziekenhuis.
    
    5. Het College is van oordeel dat voor zover het beroep is gericht tegen de 12-uursnorm, het belang daaraan is komen te ontvallen, nu verweerster die norm heeft laten vervallen. Voor zover het beroep ertegen is gericht dat het laten vervallen van de 12-uursnorm in de prestatiebeschrijvingbeschikking van 6 oktober 2014 en in de onderliggende beleidsregel BR/CU-5115 niet is gemotiveerd, is dit gebrek hersteld in het bestreden besluit. Verweerster heeft hierin naar het oordeel van het College afdoende gemotiveerd waarom verweerster thans de opvatting huldigt dat het meer passend is om de invulling van de in de prestatiebeschrijvingbeschikking neergelegde normen aan de marktpartijen over te laten.
    
    6. Ten aanzien van de wijziging van de benaming van de prestatie “eerste terhandstellingsgesprek” in “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” hebben appellanten aangevoerd dat deze benaming te veel nadruk op het gesprek legt, hetgeen verkeerde verwachtingen wekt bij patiënten. Sommige patiënten weigeren het gesprek aan de balie, omdat zij daarvoor niet wensen te betalen. Dat tast de kwaliteit van de dienstverlening aan. Appellanten hebben daarom voorgesteld om de prestatie de benaming te geven “begeleiding nieuw geneesmiddel”.
    
      Verweerster heeft erop gewezen dat op verzoek van brancheverenigingen van apothekers, die aan een technisch overleg hebben deelgenomen, tot wijziging van de benaming is overgegaan. De oude benaming resulteerde in de verwachting bij patiënten dat zij een gesprek in een spreekkamer zouden ontvangen. De nieuwe benaming komt volgens verweerster meer overeen met de daadwerkelijke prestatie. De veldpartijen, met name de Nederlandse Patiënten en Consumenten Federatie en Zorgverzekeraars Nederland, hechten volgens verweerster aan handhaving van het woord “gesprek” in de prestatie omdat het voor patiënten belangrijk is dat zij de dialoog kunnen voeren. Ook verweerster zelf hecht aan het opnemen van het woord “gesprek” in de prestatie, aangezien de terhandstelling van het geneesmiddel en het gesprek daarover met ingang van 1 januari 2014 apart te declareren prestaties zijn geworden, waarbij naar de mening van verweerster duidelijk moet zijn dat de prestatie “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” een gesprek met de patiënt omvat. De nieuwe benaming maakt de prestatie volgens verweerster voor de patiënt helder en controleerbaar.
      Het College is van oordeel dat verweerster tot wijziging van de benaming van de prestatie heeft kunnen overgaan en daarbij voor de thans gekozen benaming heeft mogen kiezen, gelet op de doelstelling van verweerster om controleerbaar te maken of de prestatie is geleverd, afgewogen tegen de belangen van de (representanten van) de apothekers en de consumenten bij het bepalen van de precieze bewoordingen voor de benaming. Het college onderkent dat uit de gemaakte keuze in de praktijk consequenties voortvloeien die als nadelig voor apothekers beschouwd kunnen worden, maar oordeelt dat dit niet zodanig nadelig is dat van onevenredigheid in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb gesproken moet worden.  Het hiertegen gerichte beroep van appellanten is ongegrond.
    
    
    7. Met betrekking tot de verwijdering van het woord “sterkte” uit de laatstgenoemde prestatiebeschrijving hebben appellanten erop gewezen dat verweerster in een beslissing van 31 oktober 2013 op het door hen gemaakte bezwaar tegen het “losknippen” van de prestatie “eerste terhandstellingsgesprek” van de prestatie “terhandstelling” (waarbij het terhandstellingsgesprek van een deelprestatie van de prestatie “terhandstelling” veranderde in een zelfstandige prestatie) onder meer het volgende heeft overwogen: 
    
      “Voor zover bezwaarden opkomen tegen het onderscheid tussen de terhandstelling en het eerste terhandstellingsgesprek, wenst de NZa allereerst te benadrukken dat het enige verschil met de oude situatie is dat het eerste terhandstellingsgesprek per 1 januari 2014 van een deelprestatie in een zelfstandige prestatie verandert. Feitelijk ontstaat daarmee alleen een aparte bekostigingstitel voor het eerste terhandstellingsgesprek; aan de inhoud en omvang van de zorg verandert helemaal niets. (…) Ook argumenten met betrekking tot de verwevenheid van de prestaties die aan het vaststellen van een aparte prestatie in de weg staan, kunnen niet leiden tot een gegrond bezwaar; de inhoudelijke zorgverlening verandert als gevolg van de aparte prestatie immers niet; alleen ontstaat er een aparte bekostigingstitel voor de zorgverlening. (…) Anders dan bezwaarden veronderstellen, wordt de patiënt er ook niet toe aangezet af te zien van de prestatie eerste terhandstellingsgesprek. De prestatie bestaat nog steeds en kan net als voorheen in een aantal (niet gewijzigde) gevallen worden gedeclareerd. Enkel wordt inzichtelijk gemaakt welke zorg de patiënt tegen welke vergoeding ontvangt en dient door de apotheker actief worden gedeclareerd, daar waar de declaratie in het verleden automatisch verliep.”
      De verwijdering van het woord “sterkte” uit de prestatiebeschrijving met ingang van 1 januari 2015 heeft tot gevolg dat bij (uitsluitend) een wisseling in de sterkte van een geneesmiddel geen “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” meer kan worden gedeclareerd. Appellanten achten dit in strijd met de eerder ingezette lijn om de prestatie inhoudelijk niet te wijzigen. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerster met deze wijziging zonder duidelijke motivering afstand neemt van eerder beleid. Voorts grijpt de onderhavige wijziging direct in op bestaande contacten die apothekers voor de periode van 1 januari 2014 t/m 31 december 2015 hebben afgesloten met Achmea. In die contracten is ook een vergoeding opgenomen voor de prestatie eerste uitgifte. Door die prestatie uit te hollen schaadt verweerster de positie van apotheken die een overeenkomst met Achmea hebben gesloten, aangezien deze apotheken deze prestatie nu in minder gevallen kunnen declareren. De aanpassing van de prestatiebeschrijving is dan ook, aldus appellanten, in strijd met het zorgvuldigheids-, motiverings- en rechtszekerheidsbeginsel. Ten slotte hebben appellanten gewezen op de medische risico’s wanneer patiënten niet goed worden voorgelicht over de gevolgen van een wisseling van sterkte van een geneesmiddel. Appellanten achten het dan ook noodzakelijk dat bij wisseling van de sterkte van een geneesmiddel een begeleidingsgesprek plaatsvindt. Subsidiair hebben appellanten betoogd om de declaratiemogelijkheid voor het voeren van een begeleidingsgesprek bij sterktewisseling te behouden in geval van medische of farmaceutische noodzaak.
    
    
    8. Verweerster heeft er naar het oordeel van het College terecht op gewezen dat deze informatie in het kader van de prestatie terhandstelling kan worden verstrekt, indien nodig. Verweerster heeft erop gewezen dat de veldpartijen – waaronder brancheorganisaties van apothekers – het niet noodzakelijk vinden dat bij wijziging van (uitsluitend) de sterkte van een geneesmiddel wederom een “begeleidingsgesprek nieuw geneesmiddel” kan worden gedeclareerd, omdat volgens hen in dat geval geen sprake is van een volwaardig gesprek. Dat betekent niet dat de informatie niet meer aan de patiënt wordt gegeven als dat nodig is. Appellanten hebben verder niet beargumenteerd waarom het verstrekken van deze informatie dan toch als een aparte prestatie omschreven zou moeten worden. Het College is daarom van oordeel dat het onderhavige besluit van verweerster de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De door appellanten genoemde passages uit een besluit van verweerster van 31 oktober 2013 hebben betrekking op de prestatiebeschrijvingen farmaceutische zorg zoals die voor het jaar 2014 zouden gelden. Daarbij heeft verweerster geen toezeggingen gedaan voor het jaar 2015. Dat een aantal apothekers een contract met een zorgverzekeraar heeft gesloten voor de periode van 1 januari 2014 t/m 31 december 2015 moet derhalve worden geacht voor hun eigen risico te komen. 
    
    9. Zoals hiervoor in r.o. 3 is overwogen, is het beroep tegen het niet vergoeden door verweerster van de door appellanten in bezwaar gemaakte proceskosten gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij afwijzend is beslist op het verzoek om vergoeding van de proceskosten. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    Het College zal verweerster veroordelen in de door appellanten zowel in bezwaar als in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.984,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij afwijzend is beslist op het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten;
      
      
        draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan appellanten te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.984,--
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A.M. van den Berk en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2016.
    
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard	w.g. J.M.M. Bancken