ECLI:NL:CBB:2019:506, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2019, 17/233 A
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling LNV-subsidies. Subsidie op nihil vastgesteld. Niet kenbare subsidieverplichtingen. 
      
      Beslissing 1 februari 2019; ECLI:NL:CBB:2019:471

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 17/233 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen
    
    Rederij [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. A.K. Doornbosch),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: ing. G.C.J. van Rooijen en mr. P.J. Kooiman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 7 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellante verleende subsidie in het kader van de Regeling LNV-subsidies (de Regeling) vastgesteld op nihil en een bedrag van € 51.652,- van appellante teruggevorderd.
    
    
    
      Bij besluit van 11 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appelante was tevens aanwezig [naam 2] .
    
    
    
      Bij beslissing van 1 februari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:471) heeft het College het onderzoek heropend en verweerder een aantal vragen gesteld. Verweerder heeft bij brief van 19 februari 2019 een reactie gegeven. Appellante heeft daarop bij brief van 4 maart 2019 gereageerd.
    
    
    
      Aangezien partijen niet binnen de hen gestelde termijn hebben verklaard dat zij gebruik wilden maken van hun recht om nader ter zitting te worden gehoord, heeft het College het onderzoek gesloten en bepaald dat uitspraak zal worden gedaan.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Voor een weergave van de toepasselijke regelgeving, het bestreden besluit van 
    11 januari 2017, de in beroep door partijen ingenomen standpunten en de overige ter zake dienende feiten en omstandigheden wordt kortheidshalve verwezen naar hetgeen ter zake is overwogen in de heropeningsbeslissing van 1 februari 2019. 
    
    2. Verweerder heeft in antwoord op de in de heropeningsbeslissing gestelde vragen – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Onder verwijzing naar de artikelen 4:33c en 4:33d, van de Regeling heeft hij zich op het standpunt gesteld dat appellante op grond van het besluit van 23 september 2014 waarbij aan appellante subsidie is verleend (verleningsbesluit) en waarin als subsidieverplichting is opgenomen dat de activiteiten overeenkomstig het projectplan moeten worden uitgevoerd, materieel aan dezelfde vereisten als bedoeld in de artikelen 4:15, tweede lid en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling, diende te voldoen. Uit het projectplan volgt immers ook dat een kennisinstituut als partner bij het project betrokken dient te zijn, dat met deze partner moet worden samengewerkt en dat de resultaten van het projectplan door deze kennisinstelling gepubliceerd moeten worden. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in de ontwikkelingsstrategie die ten tijde van de aanvraag om subsidieverlening gold, een innovatieproject als het onderhavige een voorbeeldproject werd genoemd. Daaruit volgt dat andere partijen in staat moeten zijn om kennis te nemen van de resultaten van het project en moeten kunnen uitgaan van de robuustheid van de behaalde resultaten. Dat betekent volgens verweerder dat wetenschappelijke zekerheid dient te worden geboden over de werkwijze en de resultaten. Nu daarvan niet, althans onvoldoende, is gebleken en bovendien nog enkele testen voor het project moesten worden uitgevoerd, acht verweerder het niet onevenredig dat de subsidie op nihil is vastgesteld.
    
    3. Appellante heeft in reactie daarop – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Verweerder heeft bij het vaststellen van de subsidie een beoordelingskader gehanteerd dat niet terug te vinden is in het verleningsbesluit. Verweerder construeert achteraf beoordelingscriteria en voorwaarden die appellante op basis van het subsidieverleningsbesluit niet kon kennen. Dat is strijdig met artikel 4:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder meent appellante dat het feit dat zij na 1 januari 2016 nog tests wilde uitvoeren, niet afdoet aan het feit dat zij alle in het projectplan opgenomen werkzaamheden en doelstellingen vóór 1 januari 2016 heeft gerealiseerd en alle daaraan verbonden kosten heeft betaald. Nu het project conform projectplan is uitgevoerd en alle gesubsidieerde kosten zijn betaald, meent appellante dat zij recht heeft op uitbetaling van de volledige, aan haar toegekende subsidie.
    
    
      4.1
      Het College heeft, zoals overwogen in de heropeningsbeslissing, vastgesteld dat appellante op 28 mei 2014 op grond van de in Hoofdstuk 4. ‘Visserij’ van de Regeling opgenomen Titel 3. ‘Maatregelen van gemeenschappelijk belang’, paragraaf 4. ‘Duurzame ontwikkeling visserijgebieden’, subsidie heeft aangevraagd voor het project “Pulsvis Zonder Kabel” en dat zij daartoe een projectplan heeft overgelegd. Bij het verleningsbesluit heeft verweerder de subsidieaanvraag goedgekeurd en een bedrag van maximaal € 103.305,- aan subsidie verleend. In het verweerschrift heeft verweerder opgemerkt dat de subsidie is verleend volgens de tenderregeling als bedoeld in artikel 4:33d van de Regeling. Daarnaast heeft hij gewezen op artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling, waarin is bepaald dat de minister subsidie kan verstrekken ter stimulering van duurzame ontwikkeling en verbetering van de levenskwaliteit in visserijgebieden als bedoeld in artikel 4:33a van de Regeling.
    
    
      4.2
      
        Het College heeft in het voorgaande aanleiding gezien om in de heropeningsbeslissing verweerder expliciet te vragen of het klopt dat de subsidie op grond van artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling is verleend. Verweerder heeft deze vraag in voornoemde brief van 
        19 februari 2019 niet beantwoord. Wel is verweerder ingegaan op de ontwikkelingsstrategie als bedoeld in bijlage 5, onder c, waarnaar in artikel 4:33d, derde lid, van de Regeling wordt verwezen. Het College leidt, mede in aanmerking genomen hetgeen is overwogen in de heropeningsbeslissing, daaruit af dat de subsidie op grond van artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling is verleend en dat deze aldus betrekking heeft op de stimulering van duurzame ontwikkeling en verbetering van de levenskwaliteit in visserijgebieden. Dit betekent dat voor deze subsidie alleen de subsidieverplichtingen gelden die op grond van de Regeling daarop van toepassing zijn en dat subsidieverplichtingen die specifiek gelden voor subsidies die zijn verleend voor de uitvoering van een innovatieproject (zoals opgenomen in de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling) niet van toepassing zijn. 
      
      
    
    
      5.1
      Het betoog van verweerder dat appellante op grond van het verleningsbesluit, in samenhang met het projectplan, naar analogie gehouden was tot het naleven van de subsidieverplichtingen die volgen uit artikelen 4:15, tweede lid, en artikel 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling, slaagt niet. 
      
    
    
      5.2
      Als uitgangspunt geldt dat subsidieverplichtingen kenbaar moeten zijn voor de subsidieontvanger. Dat betekent dat de subsidieontvanger een subsidieverplichting niet kan worden tegengeworpen indien deze niet aan hem kenbaar is gemaakt en hij die evenmin langs een andere weg behoorde te kennen. Dit vereiste van kenbaarheid vloeit voort uit artikel 4:38, tweede en derde lid, van de Awb, waaruit volgt dat een verplichting die is verbonden aan een subsidie wordt neergelegd in hetzij een wettelijk voorschrift, hetzij het subsidieverleningsbesluit.
      
    
    
      5.3
      Zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, zijn de door verweerder bedoelde subsidieverplichtingen voor de aan appellante verleende subsidie niet neergelegd in een wettelijk voorschrift. Evenmin bieden het subsidieverleningsbesluit en het projectplan, in onderlinge samenhang bezien, aanknopingspunten voor het oordeel dat appellante tot het naleven van deze subsidieverplichtingen gehouden was. In het projectplan staat beschreven dat appellante het project zou uitvoeren met de in het projectplan genoemde derden, onder wie ILVO dat zou zorgdragen voor de wetenschappelijke verslaglegging en documentatie en publicaties van de testresultaten, en dat een van de beoogde uitkomsten van het project een wetenschappelijke rapportage was. Uit deze beschrijving in het projectplan kan redelijkerwijs niet worden afgeleid dat daarmee voor de aan appellante verleende subsidie dezelfde verplichtingen hebben te gelden als die op grond van de artikelen 4:15, tweede lid, en artikel 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling gelden voor een innovatieproject. Voor appellante was dan ook niet kenbaar dat zij gehouden zou zijn de subsidieverplichtingen als bedoeld in de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling, na te leven. 
      
    
    
      5.4
      Appellante was op grond van artikel 1:13, eerste lid, van de Regeling, in samenhang met het subsidieverleningsbesluit, verplicht om het project overeenkomstig haar projectplan uit te voeren. De beoordeling van verweerder op grond waarvan hij tot de conclusie komt dat appellante het project niet overeenkomstig het projectplan heeft uitgevoerd, heeft verweerder blijkens het primaire besluit en het bestreden besluit hoofdzakelijk verricht aan de hand van de maatstaven die horen bij de subsidieverplichtingen als bedoeld in de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling. Aangezien die verplichtingen voor appellante niet kenbaar waren en ook anderszins voor appellante niet kenbaar was of hoefde te zijn dat verweerder de daarbij behorende maatstaven zou hanteren, schiet die beoordeling tekort.   
      
    
    
      5.5
      Indien en voor zover verweerder, gelet op het innovatieve karakter van het project en de door verweerder in zijn brief van 19 februari 2019 genoemde ontwikkelingsstrategie, had willen bewerkstelligen dat het project conform de vereisten van de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling werd uitgevoerd, had hij zulks expliciet in het verleningsbesluit kunnen en moeten opnemen. Nu verweerder dat heeft nagelaten, kan appellante niet achteraf bij de subsidievaststelling worden tegengeworpen dat zij deze vereisten, niet heeft nageleefd.
      
    
    
      6.1
      Appellante wordt tevens tegengeworpen dat zij het project niet tijdig, dat wil zeggen vóór 1 januari 2016, heeft afgerond. Verweerder baseert zijn standpunt op het gegeven dat het pulstuig na afloop van de projectperiode nog een aantal keer getest moest worden. Appellante meent dat deze conclusie, gelet op de bevindingen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), niet juist is. Volgens appellante was aan het einde van de projectperiode al sprake van een werkend vistuig, maar had zij meer testen willen uitvoeren om het effect van het vistuig op de zeebodem en het zeeleven te kunnen beoordelen.
      
    
    
      6.2
      Niet in geschil is dat het project uiterlijk op 1 januari 2016 moest zijn afgerond. In het (concept) NVWA-rapport van 24 mei 2016 dat ziet op de ‘inspectiebevindingen van het project Pulsvis zonder Kabel (PZK)’ staat vermeld, voor zover hier van belang:
      
      
        “(…)
        
          C. Worden de eventuele investeringen gebruikt voor het doel? (155)
        
        Het project is operationeel en er is ook mee gevist op garnalen in de eerste testfase. Daarbij zijn de noodzakelijke resultaten behaald om het project verder te ontwikkelen. Het project is momenteel nog volop in bewerking om te vervolmaken en testen worden nog uitgevoerd. Om opnieuw testen uit te mogen voeren voor optimalisatie van het project is men afhankelijk van een nog te verkrijgen vergunning van EZ in het kader van de NB-wet. Het project PZK is momenteel in principe een werkend vistuig.
        (…)”
      
      
    
    
      6.3
      
        Het College leidt hieruit af dat de NVWA heeft geconstateerd dat ‘het project’, wat naar het College begrijpt hier moet worden opgevat als ‘het vistuig’, een in principe werkend vistuig betreft dat operationeel is en waarmee ook op garnalen is gevist in de eerste testfase.
        Gelet hierop en de toelichting van appellante daarop heeft verweerder niet zonder nader onderzoek kunnen concluderen dat appellante het project niet tijdig heeft afgerond. Het enkele feit dat het vistuig na de projectperiode nog is doorontwikkeld is daartoe in de gegeven omstandigheden onvoldoende. Bovendien geldt dat zelfs indien al met verweerder moet worden aangenomen dat appellante het project niet tijdig heeft afgerond, deze tekortkoming niet zodanig is dat de subsidie op nihil moet worden vastgesteld, nu vaststaat dat appellante binnen de projectperiode een vistuig heeft gerealiseerd en in zoverre aan de subsidiedoelstelling heeft voldaan.
      
      
      7. Op grond van het voorgaande concludeert het College dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de subsidie op nihil heeft vastgesteld. 
      
      8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College heeft onvoldoende informatie om het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken. 
      
      9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de brief van 4 maart 2019, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 1.280,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	de griffier is verhinderd deze uitspraak 
      		mede te ondertekenen