ECLI:NL:RVS:2024:3963, Raad van State, 02-10-2024, 202207061/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] te Boxtel" opnieuw vastgesteld. Het plan maakt het mogelijk om de bedrijfswoning aan de [locatie 1] om te zetten naar een plattelandswoning. Het plan omvat zowel de percelen aan de [locatie 1] als de percelen aan de [locatie 2]. [partij] is eigenaar van de bedrijfswoning aan de [locatie1] in Boxtel. Hij heeft in 1997 zijn agrarische bedrijf verkocht. Hij heeft inmiddels geen binding meer met het bedrijf, maar wil wel in de bedrijfswoning blijven wonen. Door de bedrijfswoning om te zetten naar een plattelandswoning wordt dit mogelijk gemaakt. [appellant] woont aan de [locatie 2] in Boxtel, naast de plattelandswoning. Hij exploiteert daar een extensieve melkveehouderij. Op zijn percelen geldt op grond van het plan de functieaanduiding "intensieve veehouderij" en op een kleine strook aan de achterkant van de percelen de gebiedsaanduiding "reconstructiewetzone-extensiveringsgebied".

202207061/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Boxtel,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Boxtel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] te Boxtel" opnieuw vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 8 juli 2024, waar [appellant], bijgestaan door ing. L. Polinder, en de raad, vertegenwoordigd door K.M.J. Wolf en D.F.G. van Nuland, zijn verschenen. Verder is op zitting [partij], bijgestaan door mr. N. Crooijmans, advocaat in Deurne, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 26 oktober 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt het mogelijk om de bedrijfswoning aan de [locatie 1] om te zetten naar een plattelandswoning. Het plan omvat zowel de percelen aan de [locatie 1] als de percelen aan de [locatie 2].
    2.1.    [partij] is eigenaar van de bedrijfswoning aan de [locatie1] in Boxtel. Hij heeft in 1997 zijn agrarische bedrijf verkocht. Hij heeft inmiddels geen binding meer met het bedrijf, maar wil wel in de bedrijfswoning blijven wonen. Door de bedrijfswoning om te zetten naar een plattelandswoning wordt dit mogelijk gemaakt.
    2.2.    [appellant] woont aan de [locatie 2] in Boxtel, naast de plattelandswoning. Hij exploiteert daar een extensieve melkveehouderij. Op zijn percelen geldt op grond van het plan de functieaanduiding "intensieve veehouderij" en op een kleine strook aan de achterkant van de percelen de gebiedsaanduiding "reconstructiewetzone-extensiveringsgebied". Hij kan zich niet verenigen met het plan, omdat hij vreest dat het plan zal leiden tot een belemmering van zijn bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden.
    2.3.    Bij uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:166, heeft de Afdeling het besluit van 16 juni 2020, dat dezelfde planologische ontwikkeling mogelijk maakte, vernietigd. De Afdeling oordeelde dat de raad bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat voor de aspecten geluid en endotoxinen niet is ingegaan op de maximale planologische mogelijkheden, omdat de raad geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat de veehouderij haar stallen kan uitbreiden, of over kan schakelen naar het houden van een andere diersoort. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de raad het besluit van 4 oktober 2022 genomen.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Geur
    4.       De Afdeling gaat niet in op het betoog dat de raad voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat bij de plattelandswoning niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden voor het aspect geur. [appellant] heeft deze beroepsgrond namelijk niet aangevoerd tegen het eerdere besluit van 16 juni 2020. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die ook al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2222, onder 10.1.
    Endotoxinen
    5.       [appellant] betoogt dat de raad voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat bij de plattelandswoning niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden voor het aspect endotoxinen. De raad heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat hij zijn extensieve veehouderij kan omschakelen naar een intensieve veehouderij. Het plan gaat namelijk uit van de omstandigheid dat een omschakeling naar een intensieve veehouderij niet rendabel is en daarom niet in de rede ligt. Volgens [appellant] is een omschakeling wel rendabel, omdat de toepassing van emissie-reducerende technieken en stalsystemen bij een omschakeling naar een intensieve veehouderij zal leiden tot een vergroting van zijn bedrijfsomvang.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat bij de plattelandswoning geen rekening hoefde te houden met de mogelijkheid dat [appellant] zijn bedrijf kan omschakelen naar een intensieve veehouderij. Een omschakeling is volgens de raad namelijk niet rendabel. Zonder de plattelandswoning zou [appellant] bij een eventuele omschakeling al rekening moeten houden met de bedrijfswoning aan de Uilenbroek 6. De raad heeft het maximale dierenaantal dat [appellant] kan houden als hij zou willen omschakelen berekend. Voor deze fictieve berekeningen heeft de raad aangesloten bij het endotoxinekader in de Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxine toetsingskader 1.0 van 25 november 2016 van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht. Het endotoxinekader hanteert een advieswaarde van 30 EU/m³. Aan de hand van dit endotoxinekader heeft de raad in de plantoelichting de maximale fijnstofemissie per jaar voor vleeskuikens, leghennen en varkens vastgesteld waarbij deze advieswaarde niet wordt overschreden. Zo mag bij een fictief emissiepunt op de grootste afstand van de Uilenbroek 6 de fijnstofemissie maximaal 620 kg/jaar zijn voor vleeskuikens, 1.900 kg/jaar voor leghennen en 610 kg/jaar voor varkens. De raad heeft vervolgens voor de diercategorie leghennen berekend wat het maximale dierenaantal is dat [appellant] zou kunnen houden. Daarbij is de raad uitgegaan van de omstandigheid dat [appellant] bij een eventuele omschakeling geen gebruik maakt van emissie-reducerende technieken. De raad komt uit op een maximum van 2.262 leghennen. Bij dergelijke eenheden zal het bedrijf nauwelijks levensvatbaar zijn, omdat dit grote investeringen met zich brengt, aldus de raad.
    5.2.    Op de zitting heeft de raad hieraan toegevoegd dat een omschakeling naar een intensieve veehouderij zelfs niet mogelijk is, omdat op grond van het plan op een deel van de percelen van [appellant] de gebiedsaanduiding "reconstructiewetzone-extensiveringsgebied" geldt. Het deel van de percelen waarvoor deze gebiedsaanduiding geldt, komt overeen met het door de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV) aangewezen werkingsgebied "Beperkingen veehouderij". Volgens de raad volgt uit de bepalingen van de IOV dat een omschakeling naar een intensieve veehouderij op alle percelen van de veehouderij daarom niet mogelijk is.
    5.3.    Partijen zijn het erover eens dat de raad de aanvaardbaarheid van de endotoxine gehaltes bij de plattelandswoning mocht beoordelen aan de hand van het endotoxinekader. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de raad is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan.
    5.4.    De raad gaat naar het oordeel van de Afdeling in het besluit van 4 oktober 2022 niet uit van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden voor het aspect endotoxinen. De raad heeft niet goed gemotiveerd dat een omschakeling naar een intensieve veehouderij niet rendabel is. Weliswaar heeft de raad aan de hand van berekeningen laten zien dat het dierenaantal dat [appellant] bij een eventuele omschakeling kan houden lager is dan het gemiddelde in Nederland, maar dat betekent niet dat een omschakeling daardoor niet rendabel is. Daar komt bij dat de raad is uitgegaan van de omstandigheid dat [appellant] geen gebruik maakt van emissie-reducerende technieken, terwijl het dierenaantal waarschijnlijk hoger uit zou vallen als de raad daar wel van was uitgegaan. Bovendien is onvoldoende duidelijk geworden hoe de raad tot de conclusie is gekomen dat bij een fijnstofemissie van 1.900 kg/jaar slechts 2.262 leghennen kunnen worden gehouden.
    5.5.    De omstandigheid dat op een deel van de percelen van [appellant] de gebiedsaanduiding "reconstructiewetzone-extensiveringsgebied" ligt, maakt dat niet anders. De Afdeling begrijp het standpunt van de raad zo dat de raad verwijst naar artikel 3.2 en artikel 3.51 van de IOV. Deze bepalingen vallen onder hoofdstuk 3 van de IOV. Dit hoofdstuk bevat geen rechtstreeks werkende regels voor activiteiten, maar instructieregels die gemeenten in acht moeten nemen bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Los van de vraag of de IOV bij de vaststelling van het plan de mogelijkheden voor een intensieve veehouderij op de percelen van [appellant] beperkt, heeft de raad deze bepalingen niet bij de vaststelling betrokken. Op grond van het plan is een omschakeling naar een intensieve veehouderij daarom mogelijk. De bepalingen in hoofdstuk 3 van de IOV beperken [appellant] bovendien niet rechtstreeks in de mogelijkheid om zijn bedrijf om te schakelen. In het geval [appellant] zijn bedrijf omschakelt naar een intensieve veehouderij en dit past binnen de regels van het bestemmingsplan, dan wordt bij een eventuele aanvraag voor een omgevingsvergunning namelijk niet beoordeeld of dit in overeenstemming is met de bepalingen van hoofdstuk 3 van de IOV.
    5.6.    Dit betekent dat het besluit van 4 oktober 2022 wat betreft het aspect endotoxinen in strijd met artikel 3:46 van de Awb is vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Geluid
    6.       [appellant] betoogt dat de raad niet zorgvuldig heeft onderzocht of er wat betreft het aspect geluid een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is bij de plattelandswoning. De raad is namelijk niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, omdat de raad geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat zijn veehouderij gebruik kan maken van mechanische ventilatie.
    6.1.    De raad heeft zich in het besluit van 4 oktober 2022 op het standpunt gesteld dat het woon- en leefklimaat bij de plattelandswoning aanvaardbaar blijft. De raad heeft dit standpunt onder meer gebaseerd op het feit dat de veehouderij een natuurlijke ventilatie heeft en er dus geen ventilatoren aanwezig zijn die doorlopend geluid produceren.
    In beroep heeft de raad alsnog het rapport "Akoestisch onderzoek industrielawaai [locatie 1] te Boxtel" van Aelmans Ruimte, Omgeving & Milieu B.V van 26 april 2023 overgelegd. In het akoestisch onderzoek is volgens de raad uitgegaan van de maximale planologische situatie door uit te gaan van een bedrijfsomvang van drie keer de huidige bedrijfsomvang met mechanische ventilatie. Uit het akoestisch rapport volgt dat de geluidbelasting van de veehouderij aan de gevel van de plattelandswoning in dat geval niet meer dan 57 dB(A) etmaalwaarde bedraagt. Hierdoor is er volgens de raad een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor het aspect geluid bij de plattelandswoning.
    6.2.    De raad heeft bij vaststelling van het bestemmingsplan niet zorgvuldig onderzocht of een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bestaat bij de plattelandswoning. De raad heeft zijn standpunt namelijk onder meer gebaseerd op het feit dat er op dit moment feitelijk geen ventilatoren bij de veehouderij aanwezig zijn die geluid produceren. Daarmee heeft de raad geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat de veehouderij alsnog gebruik kan maken van mechanische ventilatie en is de raad niet uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan. Weliswaar heeft de raad naar aanleiding van het beroep van [appellant] een akoestisch rapport overgelegd waarin wel rekening is gehouden met mechanische ventilatie, maar het is onzorgvuldig dat dit rapport pas in beroep en dus ná het nemen van het besluit is verricht. Het besluit van 4 oktober 2022 is dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Awb, voor wat betreft het aspect geluid.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       De conclusie is dat het besluit van 4 oktober 2022 wat betreft de aspecten geluid en endotoxinen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb is vastgesteld.
    Bestuurlijke lus
    8.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil draagt de Afdeling de raad op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak alsnog de geconstateerde gebreken in het besluit van 4 oktober 2022 te herstellen. Dit kan de raad doen door alsnog goed te motiveren dat bij de plattelandswoning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is, gelet op het aspect endotoxinen.
    8.1.    Daarnaast moet de raad het zorgvuldigheidsgebrek herstellen wat betreft het aspect geluid en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de plattelandswoning. In beroep heeft de raad alsnog een akoestisch onderzoek laten uitvoeren. [appellant] heeft op de zitting gereageerd op het akoestisch rapport. Volgens [appellant] gaat het akoestisch rapport niet uit van de maximale planologische mogelijkheden, omdat het rapport uitgaat van geluidbronnen op een gunstige locatie. Daarnaast voert hij aan dat het rapport geen rekening houdt met een omschakeling naar een intensieve veehouderij en zijn de cumulatieve effecten van geluidhinder van de veehouderij aan de Uilenbroek 6 in het rapport achterwege gelaten.
    8.2.    De Afdeling ziet in deze reactie reden om het alsnog uitgevoerde onderzoek onvoldoende te achten. Weliswaar gaat het akoestisch rapport uit van een bedrijfsomvang van drie keer de huidige bedrijfsomvang van de veehouderij en houdt het rapport rekening met mechanische ventilatie, maar in dit geval staat niet vast dat dit een representatieve invulling is van de maximale planologische mogelijkheden. Het rapport houdt namelijk geen rekening met de omstandigheid dat de veehouderij kan omschakelen naar een intensieve veehouderij, terwijl het niet is uitgesloten dat dit kan leiden tot een toename van de geluidbelasting. Ook zijn in het rapport de cumulatieve effecten van de geluidhinder van de Uilenbroek 6 niet meegenomen. Daarmee heeft de raad ook met het akoestisch rapport niet voldaan aan de opdracht die de Afdeling bij haar uitspraak van 19 januari 2022 heeft gegeven. De raad kan dit gebrek herstellen door alsnog goed te motiveren dat er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is bij de plattelandswoning, gelet op het aspect geluid.
    8.3.    De Afdeling wijst er verder op dat als de raad zich op het standpunt stelt dat het op grond van de IOV is uitgesloten dat de veehouderij kan omschakelen naar een intensieve veehouderij, de raad dit kan betrekken in het herstelbesluit.
    Proceskosten
    9.       In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Boxtel op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    - met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak is overwogen de geconstateerde gebreken in het besluit van 4 oktober 2022 te herstellen.
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    638-1092