ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ9273, Rechtbank Den Haag, 10-04-2013, AWB 12/8874 en AWB 13/837
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2013-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: B&W van Den Haag leggen ter uitvoering van uitspraak ABRvS een last onder dwangsom op betreffende het gebruik van een woning als tandartspraktijk.
        De omwonenden die om handhaving hebben verzocht komen in beroep omdat zij twijfelen aan de effectiviteit van de opgelegde last en de begunstigingstermijn te lang achten.
        De rechtbank verklaart deze beroepen gegrond en legt zelf een last onder bestuursdwang op met een kortere begunstigingstermijn.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    Bestuursrecht
    
    zaaknummers: AWB 12/8874 en AWB 13/837
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van  10 april 2013 in de zaken tussen
    
    
      1. [eiser 1] en 
      2. [eisers 2], 
      allen te [plaats], gezamenlijk te noemen: eisers,
    
    
    en
    
    Burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [A], te [plaats].
    
    Procesverloop
    
    1.1 [eiser 1] heeft op 11 september 2012 beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar.
    
    1.2. Op 21 december 2012 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
    
    1.3. Het beroep van [eiser 1] (AWB 12/8874) is op 23 januari 2013 ter zitting behandeld, waar [eiser 1] in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. A. Barada. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Veldman. [A] heeft zich laten vertegenwoordigen door [B]. Ter zitting is de behandeling van dit beroep aangehouden teneinde het gevoegd te kunnen behandelen met het beroep van [eisers 2] tegen het besluit van verweerder van 21 december 2012, waarvan de indiening verwacht werd. Ook [A] had nog gelegenheid beroep in te stellen tegen dit besluit. 
    
    1.4. [eisers 2] hebben op 28 januari 2013 beroep ingesteld (AWB 13/837) tegen het besluit van verweerder van 21 december 2012.
    
    1.5. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      1.6. Beide beroepen zijn op 5 april 2013 ter zitting behandeld.
      [eiser 1] is in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. A. Barada. Namens [eisers 2] zijn verschenen [C], [D], [E], [F], [G] en het echtpaar [H].
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Veldman en mr. M.K. Lont. 
      [A] is in persoon verschenen.
    
    
    Overwegingen
    
    2.1. De rechtbank verwijst voor de relevante feiten en omstandigheden naar de uitspraak van 20 juli 2011, gewezen tussen dezelfde partijen, nummers AWB 11/2867 en AWB 11/2871.
    
    2.2. Deze uitspraak betreft de beroepen van eisers tegen het ongegrond verklaren van hun bezwaren tegen het besluit van verweerder 13 september 2010. Bij dat besluit heeft verweerder de verzoeken van eisers afgewezen om handhavend op te treden tegen de tandartspraktijk van [A] in het appartementsrecht [adres]. Eisers zijn eigenaar/bewoners van appartementen in hetzelfde appartementsgebouw. De rechtbank heeft de beroepen van eisers ongegrond verklaard. Voor zover ingesteld namens het echtpaar [H] heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 6:13 Awb.
    
    2.3. Hiertegen is door eisers hoger beroep ingesteld. [H] hebben hun hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) ingetrokken. Bij uitspraak van 9 mei 2012 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, voor zover relevant, de hoger-beroepen van de overige eisers gegrond verklaard, de uitspraak van 20 juli 2011 vernietigd, de beroepen van deze eisers bij de rechtbank gegrond verklaard, het besluit van 13 september 2010 vernietigd en verweerder opgedragen binnen 12 weken na de bekendmaking van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van eisers te beslissen.
    
    2.4. Daartoe heeft de Afdeling geoordeeld, in essentie, dat het gebruik van [adres] als tandartspraktijk in strijd is met het geldende bestemmingsplan “Mariahoeve-West”, dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, dat er geen bijzondere feiten en omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder van handhaving zou moeten afzien. In dat kader heeft de Afdeling geoordeeld dat jegens [A] geen rechtens te honoreren verwachtingen namens verweerder zijn gewekt dat hij zijn tandartspraktijk ter plaatse zou mogen voortzetten.
    
    2.5. Op 26 juni 2012 heeft een nieuwe hoorzitting in het kader van de bezwaarschriftprocedure plaatsgevonden. Bij advies van 2 juli 2012 heeft de Adviescommissie Bezwaarschriften (verder: de Adviescommissie) verweerder geadviseerd, in essentie, handhavend op te treden tegen de tandartspraktijk van [A].
    
    2.6. Op 21 december 2012 heeft verweerder opnieuw op de bezwaren van eisers beslist (verder: het bestreden besluit). Verweerder heeft [A] een last onder dwangsom onder dwangsom opgelegd om het gebruik van [adres] als tandartspraktijk te beëindigen en beëindigd te houden, uiterlijk per 1 september 2013. Daaraan heeft verweerder een dwangsom verbonden van €  1.000,-- voor elke dag na 1 september 2013 dat niet aan deze last wordt voldaan, met een maximum van € 5.000,--.
    
    2.7. Verweerder heeft een Richtlijn bestuurlijke dwangmiddelen van 12 oktober 2010 (verder: de richtlijn). De status van de richtlijn is niet aangegeven. Ter zitting is desgevraagd namens verweerder verklaard dat de richtlijn in ieder geval geen beleidsregel is als bedoeld in artikel 4:81 Awb. De rechtbank heeft daarvoor ook geen concreet aanknopingspunt. De richtlijn is behandeld in het college van burgemeester en wethouders en in de Commissie Ruimte van de gemeenteraad van Den Haag. De vraag of de richtlijn daadwerkelijk als beleid wordt gehanteerd is ter zitting niet eenduidig beantwoord. De tekst van de richtlijn, met name paragraaf 1.1, duidt erop dat dit wel de bedoeling van de richtlijn is.
    
    3.1. Eisers hebben in beroep de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom bestreden. [eisers 2] hebben tevens aangevoerd dat een last onder bestuursdwang in plaats van een last onder dwangsom had moeten worden opgelegd. De door hen aangevoerde argumenten worden hierna inhoudelijk besproken.
    
    3.2. Verweerder heeft verweer gevoerd, dat hierna zal worden besproken.
    
    3.3. [A] heeft zijn belangen toegelicht, hetgeen eveneens hierna bij de beoordeling zal worden besproken.
    
    4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. De rechtbank bakent als volgt het geding af.
    
    4.1.1. Het beroep van [eiser 1] is ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar na de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2012. [eiser 1] heeft dit beroep ter zitting op 23 januari 2013 laten vallen bij gebrek aan procesbelang. 
    
    4.1.2. Op grond van artikel 6:20 Awb is het beroep van [eiser 1] van rechtswege gericht tegen het bestreden besluit.
    
    4.1.3. Voor zover het beroep van [eisers 2] opnieuw mede is ingesteld namens het echtpaar [H], moet dit opnieuw op grond van artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk worden verklaard. Het mede namens hen ingediende hoger beroep bij de Afdeling tegen de niet-ontvankelijk verklaring van hun beroep hebben zij immers ingetrokken, zodat in rechte vaststaat dat zij op grond van artikel 6:13 Awb niet ontvankelijk in beroep kunnen komen.
    
    4.1.4. In hoger beroep is geen ander oordeel geveld door de Afdeling dan door de rechtbank over de belanghebbendheid van de overige eisers. Zij zijn derhalve belanghebbend en ook voor het overige ontvankelijk in beroep.
    
    4.1.5. [A] heeft geen beroep ingesteld tegen het besluit van 21 december.
    
    
      4.1.6. Uit het voorgaande volgt dat thans in geding is:
      - of verweerder een last onder bestuursdwang had moeten opleggen aan [A] in plaats van een last onder dwangsom;
      - of de hoogte van de dwangsom voldoende is, indien verweerder terecht voor deze handhavingsvariant heeft gekozen;
      - of de begunstigingstermijn tot 1 september 2013 te lang is.
    
     
    4.2. De argumenten van eisers komen er in de kern op neer dat zij er geen vertrouwen in hebben dat [A] daadwerkelijk op uiterlijk 1 september zijn praktijk ter plaatse zal hebben beëindigd en evenmin vertrouwen erin hebben dat verweerder in dat geval ook daadwerkelijk de last onder dwangsom zal effectueren. Daarbij stellen zij dat het bedrag van maximaal € 5.000,-- te gering is om daadwerkelijk als prikkel te dienen. Hierbij hebben zij gesteld dat nog niet is gebleken dat [A] al een andere ruimte heeft gehuurd voor zijn praktijk.
    
    4.2.1. Ter zitting is gebleken dat [A] in overleg met verweerder in ieder geval twee mogelijke ruimten op het oog heeft om zijn praktijk naartoe te verplaatsen. Gebleken is dat daarvoor nog geen contract is getekend. Evenmin is een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning, terwijl die waarschijnlijk wel nodig is voor de gekozen voorkeurslocatie, in elk geval zolang de bestemming van deze locatie niet is gewijzigd. Die luidt thans “detailhandel”, zodat een toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vereist is zolang het bestemmingsplan niet is gewijzigd. Dat zal niet eerder gebeuren dan bij besluit van de gemeenteraad op 27 juni 2013, indien op die datum het ontwerpbestemmingsplan wordt behandeld door de gemeenteraad. De voor vestiging van de tandartspraktijk op die locatie noodzakelijke wijziging van de bestemming in dit ontwerpplan is nog niet aangebracht, zo is ter zitting gebleken. [A] heeft ter zitting verklaard dat hij nog geen bestelling heeft geplaatst voor apparatuur die hij op de nieuwe locatie nodig zal hebben, in aanvulling op de in de huidige praktijk aanwezige apparatuur. 
    
    4.2.2. De conclusie van eisers dat er nog geen concrete stappen zijn gezet om tot daadwerkelijke verplaatsing van de tandartspraktijk te komen, is dus juist. Aangezien [A] en verweerder kennelijk daarmee wachten tot in ieder geval eind juni is dubieus of de datum van 1 september 2013 voor de verhuizing van de tandartspraktijk zal worden gehaald. Daarmee wordt relevant of eisers terecht twijfelen aan de bereidheid van verweerder om daadwerkelijk de handhaving te effectueren. 
    
    4.2.3. Eisers hebben er terecht op gewezen dat verweerder de uitspraak van de Afdeling niet correct heeft uitgevoerd. Niet alleen heeft verweerder ruim vier maanden te laat beslist en pas nadat [eiser 1] een beroep had ingesteld en eisers verweerder ingebreke hadden gesteld, verweerder heeft na het duidelijke advies van de Adviescommissie ook nog eens ruim vijf maanden laten verstrijken. De redenen die verweerder daarvoor in het verweerschrift en ter zitting heeft genoemd zijn niet steekhoudend. Anders dan verweerder stelt volgde uit de uitspraak van de Afdeling dat, behoudens gewijzigde relevante feiten en omstandigheden, verweerder niet anders meer kon dan een handhavingsbesluit nemen. Dat heeft ook de Adviescommissie op 2 juli 2012 uitdrukkelijk geadviseerd. Feiten en omstandigheden die ten opzichte van de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2012 een ander licht op de kwestie wierpen hebben zich tussen 9 mei 2012 en het nemen van het bestreden besluit niet voorgedaan.
    
    4.2.4. Eisers hebben er eveneens terecht op gewezen dat volgens de richtlijn ingeval van gebruik van een perceel in strijd met het bestemmingsplan een begunstigingstermijn van 6 tot 12 weken aan een last wordt verbonden. In dit geval is de begunstigingstermijn beduidend langer. Verweerder heeft dat gemotiveerd onder verwijzing naar de beweerde toezeggingen die aan [A] zouden zijn gedaan, maar waarvan de Afdeling juist heeft geoordeeld dat van aan verweerder toerekenbare toezeggingen geen sprake is geweest. 
    
    4.2.5. Uitgaande van de opdracht aan verweerder in de uitspraak van 9 mei 2012 had verweerder dus uiterlijk begin augustus 2012 een handhavingsbesluit moeten nemen, waaraan gelet op de richtlijn een begunstigingstermijn van maximaal 12 weken verbonden had kunnen worden. De tandartspraktijk van [A] had dus, als verweerder de opdracht van de Afdeling correct had uitgevoerd, op 1 november 2012 ter plaats beëindigd moeten zijn. 
    
    4.2.6. Verder noemt de richtlijn voor een dergelijke handhavingsssituatie een dwangsom van minimaal € 500,-- en maximaal € 100.000,--. In dit geval heeft verweerder dus een maximale dwangsom aan de geringe kant van de bandbreedte opgelegd. Dit is in het bestreden besluit niet nader gemotiveerd. Verweerder heeft ook ter zitting niet weten uit te leggen hoe dit bedrag is vastgesteld. 
    
    4.2.7. Verweerder heeft geen nadere motivering gegeven voor de keuze voor een last onder dwangsom. In de richtlijn is aangegeven dat in beginsel een last onder dwangsom wordt opgelegd, maar dat in afwijking daarvan voor bestuursdwang wordt gekozen als een dwangsom niet mogelijk is. Daarbij is in de richtlijn onder meer de situatie genoemd dat een last onder dwangsom niet garandeert dat de illegale situatie tijdig wordt beëindigd. Gelet op de uitspraak van de Afdeling en de belangen van verzoekers alsmede de door de Afdeling vastgestelde mate van inbreuk op het planologisch regime is een dergelijke garantie naar het oordeel van de rechtbank in dit geval wel noodzakelijk.
    
    4.2.8. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat eisers terecht hebben aangevoerd onvoldoende vertrouwen te hebben in de effectiviteit van de opgelegde last onder dwangsom. Dit oordeel betreft niet alleen de maximale dwangsom, maar ook de keuze voor het middel, een dwangsom in plaats van bestuursdwang. De rechtbank verklaart de beroepen, voor zover ontvankelijk, in zoverre gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover een last onder dwangsom met een hoogte van € 5.000,-- is opgelegd. De beroepen van eisers treffen eveneens doel ten aanzien van de lengte van de  begunstigingstermijn. 
    
    5. Dit brengt de rechtbank tot de volgende slotsom.
    
    5.1. Voor zover ingesteld namens het echtpaar [H] moet het beroep van [eisers 2] niet-ontvankelijk worden verklaard. De beroepen voor het overige zijn gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd met een begunstigingstermijn tot 1 september 2013. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand aangezien het niet in beroep is bestreden.
    
    5.2. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de in plaats van de vernietigde last onder dwangsom een last onder bestuursdwang op te leggen, omdat zich de situatie voordoet dat een last onder dwangsom onvoldoende waarborgt dat de illegale situatie tijdig zal zijn beëindigd. Voor de daaraan te verbinden begunstigingstermijn zoekt de rechtbank eveneens aansluiting bij de richtlijn. Daarbij houdt de rechtbank niet alleen rekening met de belangen van eisers en het belang gemoeid met het ongedaan maken van de inbreuk op het planologisch regime, maar ook met de belangen van de patiënten van de tandartspraktijk. [A] heeft de praktijk van [I] voortgezet en hij heeft er ter zitting terecht op gewezen dat een sluiting van de praktijk, voordat hij heeft kunnen verhuizen naar een nieuwe locatie, betekent dat de patiënten tijdelijk verstoken raken van tandheelkundige hulp. Gelet op de wettelijke termijn van acht weken voor het verlenen van een omgevingsvergunning en de door [A] genoemde termijnen voor het bestellen van benodigde apparatuur kiest de rechtbank daarom voor de maximale in de richtlijn genoemde termijn van 12 weken, gerekend vanaf de datum van de bekendmaking van deze uitspraak, 10 april 2013. Deze termijn eindigt op 4 juli, een donderdag, reden waarom de rechtbank de datum waarop de tandartspraktijk uiterlijk beëindigd dient te zijn bepaalt op maandag 8 juli 2013. Dat betekent dat als [A] op 8 juli 2013 zijn tandartspraktijk aan de [adres] niet heeft beëindigd, verweerder deze praktijk dient te sluiten en te verzegelen.
    
    6.1. Verweerder wordt met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb veroordeeld in de kosten die [eiser 1] in verband met de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskostenbestuursrecht vastgesteld op € 1.180,-- (1 punt voor het instellen van beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1). Daarbij rekent de rechtbank de gemaakte kosten toe aan het beroep van rechtswege tegen het bestreden besluit en past de wegingsfactor toe die behoort bij dit beroep.
    
    6.2. Niet gebleken is dat [eisers 2] voor vergoeding in aanmerking komende kosten hebben gemaakt.
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep voor zover ingesteld namens [H] niet-ontvankelijk;
    
    - verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover aan [A] een last onder dwangsom is opgelegd met een begunstigingstermijn tot 1 september 2013;
    
    - legt in plaats van de vernietigde last, een last onder bestuursdwang op, inhoudende dat [A] de tandartspraktijk in het appartement [adres] te [plaats] uiterlijk op maandag 8 juli 2013 moet hebben beëindigd en beëindigt dient te houden;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,-- aan [eiser 1] en het betaalde griffierecht van € 156,-- aan [eisers 2] te vergoeden;
    
    
      - veroordeelt verweerder in de door [eiser 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van
      € 1.180,--, te betalen aan [eiser 1].
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, rechter, in aanwezigheid van W.M. Colpa, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2013.
    
    griffier rechter
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.