ECLI:NL:RVS:2024:1946, Raad van State, 08-05-2024, 202206572/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Schieland en de Krimpenerwaard. het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In 2014 zijn werkzaamheden uitgevoerd om het gemaal Verdoold in Gouderak te renoveren. Voor die renovatie was in 2012 een projectplan op grond van de Waterwet vastgesteld. Onderdeel van de werkzaamheden was het plaatsen van een stalen damwand aan de rand van het perceel van [appellant] aan [locatie] te Gouderak en het aanbrengen van groutankers in haar perceel om de damwand te verankeren. [appellant] heeft bestreden dat zij daarvoor toestemming heeft gegeven. Sinds 2017 is geprobeerd om tot een minnelijke oplossing te komen, maar dat is niet gelukt. Het college zag daarin aanleiding om bij besluit van 19 november 2019 aan [appellant] de verplichting op te leggen om de damwand en de groutankers in haar perceel te gedogen.

202206572/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 oktober 2022 in zaak nr. 20/3444 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Schieland en de Krimpenerwaard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college met toepassing van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet een gedoogplicht aan [appellant] opgelegd.
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.C.V. Mans, advocaat te Amsterdam, en H.A. van Dijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.S. van der Sluys, mr. E. Smits en mr. D.T.G.H. Wilbers, allen advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een besluit tot oplegging van een gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het besluit van het college tot oplegging van de gedoogplicht is op 19 november 2019 bekendgemaakt. Dit betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       In 2014 zijn werkzaamheden uitgevoerd om het gemaal Verdoold in Gouderak te renoveren. Voor die renovatie was in 2012 een projectplan op grond van de Waterwet vastgesteld. Onderdeel van de werkzaamheden was het plaatsen van een stalen damwand aan de rand van het perceel van [appellant] aan [locatie] te Gouderak en het aanbrengen van groutankers in haar perceel om de damwand te verankeren. [appellant] heeft bestreden dat zij daarvoor toestemming heeft gegeven. Sinds 2017 is geprobeerd om tot een minnelijke oplossing te komen, maar dat is niet gelukt. Het college zag daarin aanleiding om bij besluit van 19 november 2019 aan [appellant] de verplichting op te leggen om de damwand en de groutankers in haar perceel te gedogen.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het opleggen van een gedoogplicht na aanvang of na afloop van de werkzaamheden in verband met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk niet in strijd is met artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet of het systeem van deze wet. De termijn van twee weken uit artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet is niet in acht genomen, maar het college heeft de schending van die bepaling volgens de rechtbank mogen passeren.
    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de rechtbank had het college eerder moeten inzien dat het er niet van kon uitgaan dat [appellant] toestemming had gegeven voor de plaatsing van een damwand met groutankers op haar perceel. Dat het dit niet heeft gedaan en pas vijf jaar na plaatsing van de damwand met groutankers is overgegaan tot oplegging van de gedoogplicht, is volgens de rechtbank onzorgvuldig. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten, omdat voor [appellant] een verslechtering van haar situatie dreigt wanneer het gedoogplichtbesluit en het besluit op bezwaar hun werking zouden verliezen.
    Gedoogplicht Waterwet
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 5:24, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 5.21, eerste lid, van de Waterwet het achteraf nemen van een gedoogplichtbesluit niet toestaat. Deze artikelen zijn samen met de geschiedenis van de totstandkoming daarvan duidelijk. De rechtbank heeft volgens haar uit het enkele feit dat in de wetsgeschiedenis geen expliciete aandacht is besteed aan een geval als hier aan de orde niet de conclusie kunnen trekken dat na afloop van de werkzaamheden nog een gedoogplichtbesluit mag worden genomen.
    4.1.    Artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet luidde tot 1 januari 2024 als volgt:
    "De beheerder kan, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen."
    Het tweede lid luidde:
    "Artikel 5.21, tweede lid, is van toepassing."
    Artikel 5.21, tweede lid, luidde als volgt:
    "Spoedeisende gevallen uitgezonderd, wordt de beschikking waarbij de gedoogplicht wordt opgelegd, ten minste twee weken voor aanvang van het onderzoek aan de rechthebbenden bekendgemaakt."
    4.2.    Artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet geeft het college de bevoegdheid om een gedoogplicht op te leggen ten behoeve van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk. Het antwoord op de vraag of een gedoogplichtbesluit tijdig bekendgemaakt is, heeft geen gevolgen voor die bevoegdheid. Artikel 5.24, tweede lid, veronderstelt wel dat een gedoogplicht voor aanvang van de werkzaamheden wordt opgelegd. Maar zoals de rechtbank heeft overwogen, betekent de daarin gestelde termijn niet dat het niet toegestaan is om een gedoogplicht op te leggen na aanvang of na afloop van de werkzaamheden in verband met de aanleg of de wijziging van het waterstaatswerk. Het opleggen van een gedoogplicht na aanvang of na afloop van die werkzaamheden is op zichzelf niet in strijd met artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet. Daarbij geldt dat alleen de situatie vanaf het moment van inwerkingtreding van het gedoogplichtbesluit gelegaliseerd wordt. Vanaf dat moment moet de aanwezigheid van het waterstaatswerk worden gedoogd. Het is niet mogelijk om met terugwerkende kracht een gedoogplicht op te leggen.
    Het gedoogplichtbesluit voldoet hieraan.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de schending van artikel 5.21, tweede lid, van de Waterwet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft mogen passeren. Zij stelt dat zij door het gedoogplichtbesluit per definitie benadeeld is, omdat het college achteraf een onrechtmatige inbreuk op haar eigendom legaliseert, terwijl zij niet weet of en hoe zij daarvoor voldoende door het college zal worden gecompenseerd.
    5.1.    Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, wordt met het gedoogplichtbesluit niet achteraf een onrechtmatige inbreuk op het eigendomsrecht van [appellant] gelegaliseerd. De inbreuk op het eigendomsrecht wordt gelegaliseerd vanaf het moment van inwerkingtreding van het gedoogplichtbesluit.
    Aan het opleggen van een gedoogplicht na aanvang of na afloop van de werkzaamheden is verder inherent dat niet wordt voldaan aan de termijn van artikel 5.24, tweede lid, van de Waterwet. Overschrijding van die termijn kan niet worden hersteld en de overschrijding tast de rechtmatigheid van een gedoogplichtbesluit niet aan. Het college heeft daarom in de schending van artikel 5.24, tweede lid, van de Waterwet geen aanleiding hoeven zien om het gedoogplichtbesluit te heroverwegen.
    5.2.    Het betoog heeft niet het door [appellant] daarmee beoogde gevolg.
    6.       [appellant] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod op ‘détournement de pouvoir’. Volgens haar heeft het college zijn bevoegdheid om een gedoogplichtbesluit te nemen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid verleend is, namelijk om een civielrechtelijke schadevergoedingsplicht te ontlopen.
    6.1.    De rechtbank heeft na haar conclusie dat het besluit op bezwaar in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen is, overwogen dat zij niet meer toekomt aan een bespreking van deze beroepsgrond. De Afdeling ziet in wat [appellant] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank hierop toch had moeten ingaan. Het gedoogplichtbesluit heeft geen terugwerkende kracht. De vraag of het aanbrengen van de damwand met groutankers vóór het gedoogplichtbesluit meebrengt dat [appellant] aanspraak kan maken op schadevergoeding wegens een onrechtmatige inbreuk op haar eigendomsrecht, hoeft in deze procedure niet te worden beantwoord. [appellant] kan zich daarvoor wenden tot de civiele rechter.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt verder dat de wijze waarop het college toepassing heeft gegeven aan artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol). Volgens haar toont het optreden van het college aan dat het onvoldoende waarde hecht aan haar grondrechten.
    7.1.    Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van het Eerste Protocol onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (vergelijk de uitspraak van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1021).
    7.2.    Het opleggen van de gedoogplicht betekent een inmenging in het eigendomsrecht van [appellant]. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat die inmenging bij wet is voorzien.
    In het gedoogplichtbesluit en het besluit op bezwaar heeft het college de betrokken belangen afgewogen. Het heeft daarbij het waterstaatkundige belang bij het op de gekozen wijze uitvoeren van het waterstaatswerk zwaarder gewogen dan het belang van [appellant] bij het (geheel) ongestoorde genot van haar perceel. Niet valt in te zien waarom die afweging zich niet zou verdragen met artikel 1 van het Eerste Protocol.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    In stand laten van de rechtsgevolgen
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand heeft gelaten. Volgens haar zijn er meer mogelijkheden dan een gedoogplicht of onteigening om de situatie op het perceel rechtmatig te maken.
    8.1.    Zoals hiervoor is overwogen, is het opleggen van een gedoogplicht na afloop van de werkzaamheden op zichzelf niet in strijd met artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet en is daaraan inherent dat niet wordt voldaan aan de termijn van artikel 5.24, tweede lid, van de Waterwet. 
    Het projectplan waarin de maatregelen op het perceel van [appellant] zijn vastgelegd, is onherroepelijk. Niet meer in geschil is dat die maatregelen zijn uitgevoerd zonder toestemming van [appellant]. Het college en [appellant] hebben daarna ook geen overeenstemming over het gebruik van de voor die maatregelen benodigde gronden kunnen bereiken. In zo’n situatie mag het college alsnog een gedoogplicht opleggen en heroverweging van het gedoogplichtbesluit zou niet tot een ander besluit hebben geleid. Voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen niet in stand heeft mogen laten, ziet de Afdeling daarom geen grond.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    148