ECLI:NL:CRVB:2017:3676, Centrale Raad van Beroep, 12-09-2017, 16/6802 PW-T
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Recidive na geüniformeerde maatregel. 100% verlaging gedurende 3 maanden. Niet verschijnen op werkervaringsplaats. Niet gebonden tot verrekenen verspreid over meerdere maanden. Dat de eerdere maatregel nog niet in rechte is vastgesteld betekent niet dat niet van recidive kan worden uitgegaan. Het college heeft dringendere redenen in artikel 18 lid 10 Participatiewet te beperkt uitgelegd. Gelet op de gevolgen voor appellant van het opleggen van twee maatregelen in korte tijd met een gezamenlijke duur van vier maanden, heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd waarom de standaardmaatregel van drie maanden verlaging met 100% ook in dit individuele geval moet worden toegepast.

166802 PW-T 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 september 2016, 16/1221 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 12 september 2017
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. drs. M.J.G. Schroeder, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaak 16/2459 PW plaatsgevonden op 
      28 maart 2017. Namens appellant is mr. drs. Schroeder verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Plaisier. In zaak 16/2459 PW is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontvangt sinds 15 april 2011 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op appellant zijn de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 19 maart 2015 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2015 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Na bezwaar, beroep en hoger beroep is dit besluit met de uitspraak van de Raad van heden, procedurenummer 16/2459 PW, in rechte onaantastbaar geworden. Daarmee staat vast dat het college gehouden was om overeenkomstig artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW de bijstand van appellant te verlagen met 100% omdat appellant verwijtbaar geen gebruik had gemaakt van een hem aangeboden werkervaringstraject.
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 13 mei 2015 heeft het college appellant meegedeeld dat hij is aangemeld bij Werk Ervaring Project [naam project] ( [naam project] ) voor een traject. Bij brief van 22 mei 2015 heeft het college appellant uitgenodigd voor een gesprek op 26 mei 2015 bij [naam project] over zijn mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Daarbij is meegedeeld dat appellant tijdens het gesprek een trajectaanbod ontvangt. Appellant is zonder bericht niet op het gesprek verschenen.
      
    
    
      1.4.
      Appellant is op 2 juni 2015 telefonisch uitgenodigd voor het gesprek bij [naam project] op 3 juni 2015. Appellant is wederom zonder bericht niet op het gesprek verschenen.
      
    
    
      1.5.
      Vervolgens is appellant wel verschenen op een intakegesprek bij [naam project] op 7 juli 2015. Appellant heeft in dat gesprek toegezegd dat hij op 13 juli 2015 zou beginnen met de werkervaringsplaats bij [naam project] . Appellant is op 13 juli 2015 niet bij [naam project] verschenen.
      
    
    
      1.6.
      Het college heeft bij besluit van 4 augustus 2015 (primaire besluit) de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 augustus 2015 met 100% verlaagd voor de duur van drie maanden. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant binnen twaalf maanden zich weer verwijtbaar heeft gedragen door op 26 mei 2015 en 7 juli 2015 niet te verschijnen bij [naam project] . 
      
    
    
      1.7.
      
        Bij besluit van 12 januari 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 4 augustus 2015 ongegrond verklaard. Aan het besluit ligt ten grondslag dat appellant weliswaar is verschenen op 7 juli 2015 maar niet op 26 mei 2015, 3 juni 2015 en 
        13 juli 2015 en dat appellant door steeds niet te verschijnen bij [naam project] niet heeft meegewerkt aan voorzieningen die op werk zijn gericht.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
      
      
        Op grond van het vierde lid verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
        […]
        h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
      
      
      
        Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. 
      
      
      
        Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt binnen twaalf maanden nadat het vijfde lid toepassing heeft gevonden, verlaagt het college ingevolge het zesde lid, in afwijking van het vijfde lid, die bijstand met 100% voor een bij de verordening vastgestelde periode, die in ieder geval langer is dan die op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden bedraagt.
      
      
      
        Aan het zesde lid is, ten tijde hier van belang, toepassing gegeven bij de Verordening maatregelen en handhaving Participatie, IOAW en IOAZ (Maatregelverordening) van de gemeente Rotterdam, die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Op grond van artikel 11, derde lid, van de Maatregelverordening wordt een maatregel van 100% verlaging gedurende drie maanden opgelegd indien belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel is toegepast vanwege een gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW.
      
      
      
        Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
      
      
      
        Op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
      
      
    
    
      4.2.
      Appellant heeft aangevoerd dat het bestreden besluit berust op een andere feitelijke grondslag dan het primaire besluit, nu het college bij het bestreden besluit de grond dat appellant niet is verschenen op het gesprek van 7 juli 2015 heeft verlaten. Aan het bestreden besluit kan het college niet andere feiten ten grondslag leggen dan die welke aan het primaire besluit ten grondslag lag. Door dit wel te doen heeft het college de grenzen van het primaire besluit overschreden. Deze grond slaagt niet.
      
      
        4.2.1.
        Niet in geschil is dat appellant wel is verschenen op het gesprek van 7 juli 2015. Vaststaat voorts dat appellant niet is verschenen op de gesprekken van 26 mei 2015 en 3 juni 2015 en dat appellant ook niet is verschenen op 13 juli 2015, de dag waarop hij met het werkervaringsplaats zou beginnen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is de wettelijke grondslag voor de maatregel bij het bestreden besluit niet veranderd. Verder heeft het college zowel aan het primaire besluit als aan het bestreden besluit mede ten grondslag gelegd dat appellant op 26 mei 2015 niet is verschenen. In zoverre is ook de feitelijke grondslag van het primaire besluit niet verlaten.
        
      
    
    
      4.3.
      Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroep op rechtsgelijkheid, inhoudende dat de gemeente Brielle een milder maatregelregime kent dan de gemeente Rotterdam. Deze grond slaagt niet.
      
      
        4.3.1.
        Uit de door appellant overgelegde stukken blijkt dat hij zich beroept op het maatregelbeleid van de gemeente Brielle ter zake van de schending van een andere dan de in artikel 18, vierde lid, van de PW geharmoniseerde arbeidsverplichtingen. Een maatregel wegens die schending op grond van het genoemde beleid is daarom al niet te vergelijken met een geüniformeerde maatregel wegens het niet nakomen van een geharmoniseerde verplichting, waarop het bestreden besluit ziet. Reeds daarom kan de beroepsgrond niet slagen.
        
      
    
    
      4.4.
      Voorts heeft appellant aangevoerd dat het college ten onrechte het bedrag van de maatregel ineens heeft verrekend met de bijstand van appellant. Hij stelt dat het college de maatregel in termijnen had kunnen en moeten invorderen. Deze grond slaagt niet. 
      
      
        4.4.1.
        De gemeenteraad van Rotterdam heeft geen gebruik gemaakt van de hem op grond van artikel 18, vijfde lid, tweede volzin, van de PW toekomende bevoegdheid om bij verordening te bepalen dat het bedrag van de verlaging over meerdere maanden verspreid wordt verrekend. Reeds daarom was het college daartoe niet gehouden.
        
      
    
    
      4.5.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college bij het opleggen van de maatregel ten onrechte is uitgegaan van recidive, omdat van recidive pas sprake is nadat een veroordeling in kracht van gewijsde is gegaan. Deze grond slaagt niet.
      
      
        4.5.1.
        
          Vaststaat dat zowel aan de maatregel, opgelegd en bekend gemaakt bij besluit van 
          19 maart 2015, als aan de maatregel, opgelegd bij besluit van 4 augustus 2015, artikel 18, vierde lid, onder h, van de PW ten grondslag ligt. Uit artikel 18, zesde lid, van de PW volgt dat bij het opnieuw niet nakomen van een verplichting als bedoeld in het vierde lid van 
          artikel 18 van de PW binnen een termijn van twaalf maanden na het bekendmaken van een besluit tot oplegging van een maatregel, het college de bijstand met 100% gedurende meer dan een maand en maximaal drie maanden verlaagt. Overigens volgt daaruit ook dat het bij de nieuwe maatregel niet om dezelfde wettelijke verplichting hoeft te gaan. 
        
        
      
      
        4.5.2.
        Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat het instellen van bezwaar en beroep de werking van een besluit waarbij een maatregel is opgelegd niet schorst, dat er ook geen voorlopige voorziening is getroffen inhoudende schorsing van de maatregel en dat het hoger beroep van appellant tegen de uitspraak van de rechtbank van 8 maart 2016 (procedurenummer 16/2459 PW) geen verschil maakt omdat het instellen van hoger beroep ook geen schorsende werking heeft. 
        
      
    
    
      4.6.
      Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat er dringende redenen zijn om de maatregel te verlagen omdat appellant, door de stapeling van maatregelen tot een verlaging van 100% gedurende vier maanden, niet meer kan voorzien in de kosten van het bestaan en bovendien op de bijstand bedragen worden ingehouden voor betalingen aan schuldeisers, zonder dat met de beslagvrije voet rekening wordt gehouden. Deze grond slaagt.
      
      
        4.6.1.
        Ten aanzien van de vraag of zich dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden voordeden om de maatregel nader af te stemmen verlagen is het volgende van belang. 
        
      
      
        4.6.2.
        
          Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van de PW (wetsgeschiedenis), is met deze bepaling het volgende beoogd:
          “De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang (marginalisering van mensen, vergroting schuldenproblematiek, huisuitzettingen), de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.” 
          (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 34). 
        
        
      
      
        4.6.3.
        
          Naar aanleiding van afspraken die de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had gemaakt met fracties in de Tweede Kamer, berichtte zij in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer daarover:
          “Daarbij heeft de regering oog voor het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk het essentiële uitgangspunt is, en voor de maatschappelijke en financiële houdbaarheid van het vangnet. De gemaakte afspraken over het wetsvoorstel 
          WWB-maatregelen betreffen met name een vergroting van de afwegingsruimte voor het college bij de uitvoering van de WWB. Het is van groot belang dat het college de nodige beleidsruimte maar ook de verantwoordelijkheid heeft om in het individuele geval een adequate afweging te kunnen maken op basis van de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende of het gezin. Daarom komt de regering op basis van de gemaakte afspraken met aanpassingen. Deze hebben betrekking op: 
        
        - Het maatregelenregime bij het niet nakomen van verplichtingen; 
        - [ … ]
        
          Door in het voorgestelde artikel 18, zesde [nu: tiende] lid, WWB na het woord «indien», alsnog de zinsnede «naar het oordeel van het college» op te nemen, wordt expliciet aangegeven dat het college de beleidsruimte heeft om in individuele gevallen af te wijken van de in de WWB minimaal voorgeschreven verlaging van de uitkering. Dit betekent dat de colleges - gelet op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om te besluiten de maatregel op een lager niveau 
          (tot nihil) vast te stellen. In dit kader is het geheel aan het college om de te beoordelen of er daartoe, gelet op de bijzondere omstandigheden, dringende redenen aanwezig zijn.” 
          (Brief van 3 februari 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, blz. 1 en 3).
        
        
      
      
        4.6.4.
        
          De onder 4.6.3 bedoelde aanpassing werd zo toegelicht:
          “Dit betekent dat de colleges - gelet op bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om in individuele gevallen te besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of zelfs op nul vast te stellen. De nul-maatregel telt wel mee bij recidive. Toepassing van dit artikellid vergt een individuele beoordeling, er is geen sprake van een algemene ontsnappingsclausule. Concreet betekent dit dat - ondanks dat de WWB een bepaalde (minimale) maatregel bij het niet naleven van een 18.4 verplichting voorschrijft - het college uitdrukkelijk moet beoordelen of de betreffende standaardmaatregel ook in dit individuele geval moet worden toegepast. Het is dus uitdrukkelijk niet zo dat het college op voorhand is gehouden om bij de minste of geringste niet nagekomen verplichting een bepaalde periode geen bijstand te verstrekken.” (Nota van Wijziging, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, blz. 4).
        
        
      
      
        4.6.5.
        Uit de wetsgeschiedenis volgt dus dat de invulling van het begrip dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
        
      
      
        4.6.6.
        Vaststaat dat aan appellant in korte tijd twee maatregelen zijn opgelegd waardoor hij in de zeven maanden vanaf april 2015 in totaal vier maanden feitelijk geen bijstand heeft ontvangen. Nog afgezien van wat appellant over zijn schulden heeft aangevoerd, betekent dit dat het aannemelijk is dat de tweede maatregel, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, bezien in samenhang met de eerste maatregel, zeer ingrijpende financiële gevolgen zal hebben. Het college heeft er in het bestreden besluit geen blijk van gegeven dat hij dit in zijn beoordeling van de dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden en bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Wel heeft het college in het verweerschrift bij de Raad opgemerkt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde maatregel voor hem tot onoverkomelijke problemen heeft geleid en dat hij de door hem gestelde medische en financiële situatie niet met stukken heeft onderbouwd. Gelet op de wetsgeschiedenis is dit standpunt van het college gebaseerd op een te beperkte uitleg van het begrip dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden en is dit op zichzelf niet toereikend om de onderhavige maatregel niet nader af te stemmen. Gelet op de gevolgen voor appellant van het opleggen van twee maatregelen in korte tijd met een gezamenlijke duur van vier maanden, heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd waarom de standaardmaatregel van drie maanden verlaging met 100% ook in dit individuele geval moet worden toegepast. 
        
      
    
    
      4.7.
      Uit 4.6 tot en met 4.6.6 volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.8.
      
        Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad, gelet op de aan het college toekomende beoordelingsvrijheid, evenmin zelf in de zaak voorzien. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van 
        artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het in 4.6.6 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in 4.6.6 is overwogen. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 12 januari 2016 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      (getekend) S.A. de Graaff
    
    
    
  
  
    HD