ECLI:NL:GHAMS:2021:2915, Gerechtshof Amsterdam, 07-10-2021, 20/00235
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Aanslag leges voor het in behandeling nemen van aanvraag voor een omgevingsvergunning. Bevestiging van de uitspraak van de rechtbank. De gemeente heeft de grenzen van de haar toekomende vrijheid (ex. art. 219 van de Gemeentewet) niet overschreden.

GERECHTSHOF AMSTERDAM
    kenmerk 20/00235
    
    
      7 oktober 2021
    
    
    
      
        uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        
          [X] U.A., gevestigd te [vestigingsplaats] , belanghebbende,
      gemachtigde: ing. G. Verhagen 
    
    
    
      tegen de uitspraak van 20 februari 2020 in de zaak met kenmerk AMS 18/4603 van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen 
    
    
    
      belanghebbende
    
    
    
      en 
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam, de heffingsambtenaar.
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      Aan belanghebbende is met dagtekening 6 juli 2017 een voorlopige aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 154.834 voor het in behandeling nemen van belanghebbendes aanvraag voor een omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.2.
      Na daartegen gemaakt bezwaar, heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak van 7 juni 2018 het bezwaar gegrond verklaard en de voorlopige aanslag legesheffing verminderd tot een bedrag van afgerond € 153.058.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft bij haar uitspraak van 20 februari 2020 het beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld, ingekomen bij het Hof op 2 april 2020. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Belanghebbende heeft op 5 mei 2021 een nader stuk ingediend. Een afschrift hiervan is aan de wederpartij verstrekt.
      
    
    
      1.6.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2021. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
      
      
      
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      Nu de uitspraak van de rechtbank geen afzonderlijke vaststelling van de feiten bevat, stelt het Hof de feiten als volgt vast. 
      
    
    
      2.2.
      Op 22 februari 2017 heeft belanghebbende bij de gemeente Amsterdam een omgevingsvergunning aangevraagd voor de geplande bouw van een nieuwbouwcomplex met dertig woon- en/of werkruimtes en dertig inpandige parkeerplaatsen. De omgevingsvergunning is op 31 mei 2017 van rechtswege aan belanghebbende verleend.
      
    
    
      2.3.
      Belanghebbende heeft bij voornoemde aanvraag als geschatte bouwkosten opgegeven een bedrag van € 4.800.000, exclusief BTW, welk bedrag door de heffingsambtenaar is gebruikt als grondslag voor de legesheffing. Verder is door de heffingsambtenaar een legesvrijstelling toegepast voor een bedrag van (na bezwaar) € 95.675 voor de bouwkosten van panelen voor energieopwekking.
      
    
    
      2.4.
      Bij het schrijven van de gemeente Amsterdam van 3 juli 2017 is een bijlage ‘Toetsresultaten’ gevoegd, waarin is aangegeven aan welke bepalingen de aanvraag is getoetst. Zo is in dat verband de door belanghebbende geplande bouw ter advies voorgelegd aan de brandweer Amsterdam-Amstelland en is aangegeven welke maatregelen belanghebbende nog moest nemen om te voldoen aan de (destijds) van toepassing zijnde wet- en regelgeving op het gebied van brandveiligheid. Voorts blijkt uit deze bijlage onder meer dat het geplande bouwproject voor advies is voorgelegd aan de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam en dat deze commissie op 14 april 2017 een positief advies heeft uitgebracht.
      
    
    
      2.5.
      In de Legestabel 2017 behorende bij de Legesverordening 2017 van de gemeente Amsterdam is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
      
      
        “3.1.2. Bouwen
        Het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a van de Wabo (bouwen) wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel en bedraagt:
      
      
      
        3.1.2.1. schijf 1 – bij bouwkosten van € 0 tot en met € 50.000: 2,96% van de bouwkosten, met een minimumtarief van € 250
        3.1.2.2. schijf 2 – bij bouwkosten van € 50.000 tot en met 500.000 wordt het tarief van schijf 1 over de bij die schijf genoemde bouwkosten geheven, vermeerderd met 3,88% van het gedeelte van de bouwkosten dat valt in schijf 2
        3.1.2.3. schijf 3 – bij bouwkosten van € 500.000 tot en met € 5.000.000 wordt het tarief van de schijven 1 en 2 over de bij die schijven genoemde bouwkosten geheven, vermeerderd met 3,19% van het gedeelte van de bouwkosten dat valt in schijf 3
        3.1.2.4. schijf 4 – bij bouwkosten van € 5.000.000 tot en met € 50.000.000 wordt het tarief van de schijven 1, 2 en 3 over de bij die schijven genoemde bouwkosten geheven, vermeerderd met 2,5% van het gedeelte van de bouwkosten dat valt in schijf 4
        3.1.2.5. schijf 5 – bij bouwkosten vanaf € 50.000.000 wordt het tarief van de schijven 1, 2, 3 en 4 over de bij die schijven genoemde bouwkosten geheven, vermeerderd met 1,50% van het gedeelte van de bouwkosten dat valt in schijf 5”
      
      
      
      
    
  
  
    
      3Geschil in hoger beroep
    
    
      In geschil is of de legesheffing in strijd is met artikel 219 van de Gemeentewet. Bij ontkennende beantwoording van die vraag is in geschil of de omstandigheid dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend moet leiden tot een vermindering (tot 11%) van de legesheffing, zoals belanghebbende bepleit.
    
    
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      De rechtbank heeft in haar uitspraak onder meer als volgt overwogen en beslist:
    
    
    
      “5. De vraag die voorligt aan de rechtbank is of in dit geval sprake is van een retributie of een zuivere belasting. Belastingen zijn onvrijwillige bijdragen die de burger aan de overheid moet betalen zonder dat daar een individuele tegenprestatie tegenover staat. Retributies daarentegen zijn vergoedingen voor individuele tegenprestaties van de overheid.
    
    
    6. In artikel 2, aanhef en onder a, van de Legesverordening is bepaald dat onder de naam ‘leges’ rechten worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning zijn leges verschuldigd. Het belastbare feit is in de regel het in behandeling nemen van de aanvraag. Dat is de dienst waarvoor de leges verschuldigd zijn. De door de gemeente verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst als die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. [voetnoot: zie bijvoorbeeld de conclusie A-G Ballegooijen van 4 mei 2011, ECLI:NL:PHR:2011:BQ4105, overweging 7.1 en verder.]
    
    7. In dit geval zijn voorlopige leges [voetnoot: op grond van artikel 14 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen kan een voorlopige aanslag worden opgelegd tot het bedrag waarop de aanslag vermoedelijk zal worden vastgesteld] geheven in verband met het in behandeling nemen van een aanvraag van [belanghebbende] om een omgevingsvergunning. Het belastbare feit heeft zich dus voorgedaan. De rechtbank stelt vast dat de behandeling en de beoordeling van deze aanvraag eerst en vooral het individuele belang van [belanghebbende] dienen, die immers zonder de gevraagde vergunning het bouwwerk – waarop de aanvraag betrekking heeft – niet kan realiseren. De door de gemeente verrichte werkzaamheden kunnen dus worden aangemerkt als een dienst waarvoor een vergoeding (retributie) wordt geheven. De rechtbank vindt daarom dat van een onvrijwillige bijdrage (zuivere belasting) zonder individuele tegenprestatie geen sprake is. [belanghebbende] krijgt dus geen gelijk.
    
    8. Voor zover [belanghebbende] nog aanvoert dat sprake is van een onredelijk en onwillekeurig tarief, omdat een hoge bouwsom als die van [belanghebbende] leidt tot een aanslag die onevenredig veel hoger is dan de kosten die zijn gemoeid met de aanvraag, verwijst de rechtbank naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad [voetnoot: zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174]. Uit die rechtspraak volgt dat het gemeenten in beginsel vrijstaat die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. In een vergelijkbare zaak oordeelde het gerechtshof Amsterdam [voetnoot: zie gerechtshof Amsterdam 5 juli 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:2602] dat de gemeente niet gehouden is daarbij zodanige tariefstelling te hanteren dat slechts sprake is van het verhaal van de daadwerkelijke kosten. Het gerechtshof Amsterdam vond in die zaak dat de gemeente met een tariefstelling die neerkwam op ongeveer 3,2% van de bouwsom, de grenzen van de haar toekomende keuzevrijheid niet had overschreden. In dit geval is sprake van een zelfde tarief van ongeveer 3,2% van de bouwsom. De rechtbank sluit zich dan ook aan bij het oordeel van het gerechtshof Amsterdam en neemt deze over. Ook deze beroepsgrond van [belanghebbende] slaagt niet.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat bij deze uitkomst geen aanleiding.” 
    
    
  
  
    
      5Beoordeling van het geschil
    
    
      
        Standpunt belanghebbende
      
    
    
      5.1.
      Belanghebbende neemt het standpunt in dat de legesheffing in strijd is met artikel 219 van de Gemeentewet. Volgens belanghebbende bestaat er geen verband tussen de hoogte van de legesheffing en de kosten van de dienstverlening. Belanghebbende verwijst daartoe naar het ‘Rapport Kostprijsonderzoek Omgevingsvergunning 2012’. Belanghebbende heeft berekend dat de legesheffing in sommige gevallen nog geen 20% van de kosten dekt en in andere gevallen 7000%. Op grond van het voorgaande betoogt belanghebbende dat de legesheffing in strijd is met het karakter van een retributie. Volgens belanghebbende had de gemeente Amsterdam de kennis uit het ‘Rapport Kostprijsonderzoek Omgevingsvergunning 2012’ moeten gebruiken om de tariefstelling in de tarieventabel bij de Legesverordening 2017 aan te passen. Dat heeft de gemeente Amsterdam ten onrechte nagelaten, aldus belanghebbende.
      
    
    
      5.2.
      Voorts betoogt belanghebbende dat de legesheffing in strijd is met een of meer algemene rechtsbeginselen, meer in het bijzonder het verbod op heffing naar draagkracht en het verbod op misbruik van recht. 
      
    
    
      5.3.
      In aanvulling op het voorgaande stelt belanghebbende dat het tarief van ongeveer 3,25% van de bouwkosten niet kwalificeert als een gering percentage. Belanghebbende verwijst in dit verband naar een uitspraak van dit Hof van 5 juli 2018 (ECLI:NL:GHAMS:2018:2602). Belanghebbende betoogt dat het niet zo kan zijn dat de vrijheid die de gemeente Amsterdam op grond van artikel 219 lid 2 Gemeentewet toekomt onbeperkt is.
      
    
    
      5.4.
      Belanghebbende concludeert dat de bestreden aanslag legesheffing moet worden vernietigd, of althans moet worden verminderd. Belanghebbende bepleit subsidiair een vermindering tot 11% van de opgelegde voorlopige aanslag. Belanghebbende voert daartoe aan dat de gemeente Amsterdam, nu de vergunning van rechtswege is verleend (zie 2.2.), slechts beperkte kosten heeft gemaakt die zien op het individuele belang van belanghebbende.
      
      
        
          Standpunt heffingsambtenaar
        
      
    
    
      5.5.
      De bouwkosten zijn volgens de heffingsambtenaar een gebruikelijke maatstaf voor de heffing van leges omgevingsvergunningen. Met deze heffingsmaatstaf en tariefstelling (percentage van de bouwkosten) worden de leges geen bestemmingsheffing of belasting, aldus de heffingsambtenaar.
      
    
    
      5.6.
      Ten aanzien van de door belanghebbende bepleite vermindering tot 11% van de voorlopige aanslag leges verdedigt de heffingsambtenaar dat het in behandeling nemen van de aanvraag voor de legesheffing het belastbare feit is. Bovendien, zo stelt de heffingsambtenaar, zijn er anders dan belanghebbende betoogt, in verband met de aanvraag wel werkzaamheden verricht. De heffingsambtenaar refereert daarbij onder andere aan het schrijven van de gemeente van 3 juli 2017 (zie 2.4.), waaruit volgens de heffingsambtenaar blijkt dat werkzaamheden zijn verricht ten behoeve van het individuele belang van belanghebbende.
      
      
        
          Oordeel Hof
        
      
    
    
      5.7.
      Het Hof onderschrijft het oordeel van de rechtbank in haar overwegingen 7 en 8 en de gronden waarop het berust en maakt deze tot de zijne. Naar aanleiding van hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd, voegt het Hof daar nog het volgende aan toe. 
      
    
    
      5.8.
      In zijn arrest van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943, heeft de Hoge Raad onder meer overwogen dat:
      
      
        “3.4.2. (…) onderlinge verschillen in - op zichzelf geoorloofde - kostendekkingspercentages tussen groepen van diensten niet in strijd zijn met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. (…)
      
      
      
        3.5.1.
        Tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds is geen rechtstreeks verband vereist (HR 24 december 1997, nr. 32569, LJN AA3345, BNB 1998/70).”
        
      
    
    
      5.9.
      In zijn arrest van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174, heeft de Hoge Raad in een zaak waarin de legesheffing leidde tot percentages van de bouwsom tot ruim 9,5% en tevens leidde tot een zogenoemd zaagtandeffect, voorts overwogen dat:
      
      
        “2.3.3. (…) De verschillen in belasting die in het onderhavige geval in de tabel worden gemaakt tussen de verschillende tariefklassen, zijn ook niet zodanig dat daardoor een inbreuk wordt gemaakt op het gelijkheidsbeginsel of op enig ander rechtsbeginsel.”
      
      
    
    
      5.10.
      Uit deze arresten volgt dat een gemeente bij de heffing van leges een grote vrijheid toekomt om zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor gemeentelijke belastingen en rechten. Deze vrijheid is evenwel in zoverre beperkt dat een door een gemeente gekozen tariefstelsel niet mag leiden tot onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad bij het toekennen van de bevoegdheid. Het Hof is van oordeel dat de gemeente Amsterdam met de tariefstelling voor de activiteit bouwen, die voor belanghebbende resulteert in een tarief van circa 3,25% van de bouwsom, de grenzen van de haar toekomende vrijheid niet heeft overschreden. Het Hof verwerpt het standpunt van belanghebbende dat de gemeente Amsterdam het ‘rapport Kostprijsonderzoek Omgevingsvergunning 2012’ had moeten gebruiken om de tariefstelling meer af te stemmen op de werkelijk gemaakte kosten van de te verstrekken diensten. Tussen de hoogte van de geheven leges en de omvang van de door de gemeente verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten is immers geen rechtstreeks verband vereist (zie onder meer het onder 5.8 vermelde arrest van 14 augustus 2009). De in de Legestabel 2017 voor de activiteit bouwen opgenomen heffingsgrondslag en tariefstelling is naar het oordeel van het Hof niet onredelijk of willekeurig en ook niet in strijd met een of meer algemene rechtsbeginselen. 
      
    
    
      5.11.
      Ten aanzien van de stelling van belanghebbende dat nu de vergunning van rechtswege is verleend door de gemeente Amsterdam slechts beperkte kosten zijn gemaakt, overweegt het Hof als volgt. Op grond van de Legesverordening 2017 en de daarbij behorende tarieventabel (zie 2.5) is het in behandeling nemen van de aanvraag het belastbare feit. En dat feit heeft zich voorgedaan; dit overigens nog daargelaten de omstandigheid dat uit de onder 2.4 vermelde bijlage ‘Toetsresultaten’ blijkt dat de gemeente Amsterdam , buiten het ontvangen van de aanvraag en de ontvankelijkheidsbeoordeling, ook andere werkzaamheden heeft verricht in het kader van het in behandeling nemen en beoordelen van de ingediende aanvraag omgevingsvergunning. Het Hof is daarom van oordeel dat de heffingsambtenaar niet in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel heeft gehandeld door in verband met het in behandeling nemen van de aanvraag omgevingsvergunning aan belanghebbende de voorlopige aanslag op te leggen, die (naar tussen partijen niet in geschil is) in overeenstemming met de Legestabel 2017 is berekend.
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      5.12.
      De slotsom van het hiervoor overwogene is dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is en de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
      
      
    
  
  
    
      6Kosten
    
    
      Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
  
  
    
      7Beslissing
    
    
      Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank. 
    
    
    
    
    
      De uitspraak is gedaan door mrs. H.E. Kostense, voorzitter van de belastingkamer, 
      E.A.G. van der Ouderaa en R.C.H.M. Lips, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. A.F.J.S. Molleman als griffier. De beslissing is op 7 oktober 2021 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. 
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). 
    
    
    
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
                    a. de naam en het adres van de indiener;
                    b. de dagtekening;
                    c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
                    d. de gronden van het beroep in cassatie.Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.
    
    
    
      
        Toelichting rechtsmiddelverwijzing
      
    
    
    
      Per 15 april 2020 is digitaal procederen bij de Hoge Raad opengesteld. Niet-natuurlijke personen (daaronder begrepen publiekrechtelijke lichamen) en professionele gemachtigden zijn verplicht digitaal te procederen. Wie niet verplicht is om digitaal te procederen, kan op vrijwillige basis digitaal procederen. Hieronder leest u hoe een cassatieberoepschrift wordt ingediend.
    
    
    
      
        Digitaal procederen
      
      Het webportaal van de Hoge Raad is toegankelijk via “Login Mijn Zaak Hoge Raad” op www.hogeraad.nl. Informatie over de inlogmiddelen vindt u op www.hogeraad.nl. 
      Niet in Nederland wonende of gevestigde partijen of professionele gemachtigden hebben in beginsel geen geschikt inlogmiddel en kunnen daarom niet inloggen in het webportaal. Zij kunnen zo lang zij niet over een geschikt inlogmiddel kunnen beschikken, per post procederen.
      
        
        Per post procederen
        Alleen bepaalde personen mogen beroep in cassatie instellen per post in plaats van via het webportaal. Zij mogen dit bovendien alleen als zij zonder een professionele gemachtigde procederen. Het gaat om natuurlijke personen die geen ondernemer zijn en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Een professionele gemachtigde moet altijd digitaal procederen, ongeacht voor wie de gemachtigde optreedt. Degene die op papier mag procederen en dat ook wil, kan het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.