ECLI:NL:HR:2019:757, Hoge Raad, 17-05-2019, 18/01166
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2019-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Burgerlijk procesrecht

Samenvatting: Onteigeningsrecht; procesrecht. Werkzaamheden niet binnen drie jaar na onteigeningsvonnis aangevangen; art. 61 Ow. Billijke schadeloosstelling als bedoeld in art. 61 lid 2 Ow. Strekking en maatstaf. Punitief karakter? Bindende eindbeslissing?

17 mei 2019
    Eerste Kamer
    18/01166
    EV/AS
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    
    Arrest
    
    
     
    in de zaak van:
    
    
      1. [eiseres 1] ,wonende te [woonplaats] , 
      
      2. [eiser 2] ,wonende te [woonplaats] , 
      
      3. [eiseres 3] ,wonende te [woonplaats] , 
      
      EISERS tot cassatie,
      
      advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans,
      
      
    
    
      		t e g e n
      
      
    
    
      GEMEENTE EINDHOVEN,zetelende te Eindhoven, 
      
      VERWEERSTER in cassatie,
      
      advocaat: mr. T. van Malssen.
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eisers] en de Gemeente.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    	Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar: 
    a.	zijn eerdere arrest in deze zaak van 25 februari 2011, zaaknummer 09/05049;
    b.	het vonnis in de zaak C/01/126102/HA ZA 05-1069 van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2015;
    c.	het arrest in de zaak 200.177.662/01 van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 19 december 2017. 
    	Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof hebben [eisers] beroep in cassatie ingesteld. De procesinleiding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Gemeente heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal W.L. Valk strekt tot vernietiging en verwijzing.
      	De advocaat van de Gemeente heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      ( i)	Wijlen [erflaatster] (hierna: [erflaatster] ) was eigenares van een perceel in de Gemeente. [eisers] zijn de gezamenlijke erfgenamen van [erflaatster] .
      
        (ii)	De Gemeente wilde ten behoeve van woningbouw uitbreiden op gronden van het militaire vliegveld [A] . De Staat wilde daaraan meewerken, mits hij dan elders, aangrenzend aan het vliegveld, vervangende grond zou verkrijgen om deze voor militaire doeleinden in te richten. In 1993 hebben de Gemeente en de Staat een convenant hierover gesloten. 
        (iii)	De Gemeente heeft vervolgens gronden onteigend, onder meer van [erflaatster] . Het besluit tot onteigening dateert van medio 1998. De rechtbank heeft de vervroegde onteigening uitgesproken. Het daartegen ingestelde cassatieberoep is door de Hoge Raad verworpen (HR 20 december 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA9970), waarmee de onteigening onherroepelijk werd. Het onteigeningsvonnis is op 21 mei 2001 ingeschreven in de openbare registers. De Gemeente heeft het onteigende op 10 december 2003 aan de Staat in eigendom overgedragen.
        (iv)	Er is niet binnen drie jaar na 20 december 2000 (het moment waarop het vonnis tot onteigening kracht van gewijsde heeft verkregen), maar wel binnen drie jaar na 21 mei 2001 (het moment waarop het onteigeningsvonnis is ingeschreven in de openbare registers), een aanvang gemaakt met werken van fysieke aard op het onteigende. Dat was niet binnen de driejaarstermijn van art. 61 lid 1 Ow, welke bepaling de onteigende recht geeft op teruglevering van het onteigende als niet binnen eerstbedoelde termijn een aanvang is gemaakt met het werk waarvoor is onteigend.
      
      ( v)	Bij vonnis van 30 mei 2007 is in de onteigeningsprocedure de schadeloosstelling voor [erflaatster] vastgesteld. Tegen dit vonnis is door [erflaatster] geen rechtsmiddel aangewend.
      
      
        3.2.1
        
          [erflaatster] heeft in deze procedure primair teruglevering van het onteigende gevorderd van de Gemeente op de voet van art. 61 leden 1 en 3 Ow dan wel op grond van art. 6:162 BW en van de Staat op grond van art. 6:162 BW. Deze vordering is door de rechtbank bij tussenvonnis toewijsbaar geoordeeld op grond van art. 6:162 BW. Het hof heeft dit vonnis in een tussentijds hoger beroep vernietigd op de grond dat de vordering tot teruglevering niet toewijsbaar is (hierna: het tussenarrest). Het hiertegen gerichte tussentijdse cassatieberoep is door de Hoge Raad verworpen bij het hiervoor in 2 genoemde arrest (HR 25 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO9557).
        
      
      
        3.2.2
        Subsidiair heeft [erflaatster] in deze procedure, voor zover in cassatie van belang, op de voet van art. 61 leden 2 en 3 Ow een schadeloosstelling naar billijkheid gevorderd jegens de Gemeente, bovenop de reeds door haar ontvangen onteigeningsschadeloosstelling. Deze vordering is door de rechtbank na voortzetting van de procedure na het hiervoor in 3.2.1 genoemde arrest van de Hoge Raad afgewezen. Het hof heeft dit eindvonnis van de rechtbank bekrachtigd.
        
      
      
        3.2.3
        
          Het hof heeft, voor zover in cassatie van belang, het volgende overwogen.
          Het hof heeft in rov. 4.10.1 van het tussenarrest overwogen dat de Gemeente zal moeten worden veroordeeld tot een aanvullende schadeloosstelling als bedoeld in art. 61 lid 2 Ow. De rechtbank heeft in haar eindvonnis geen aanvullende schadeloosstelling toegekend. Dat is echter niet in strijd met de beslissing van het hof omdat het hof in het tussenarrest uitging van de impliciete aanname dat er aanvullende schade is. Er is geen relevant verschil tussen het afwijzen van een aanvullende schadeloosstelling en het toekennen van een op nihil begrote schadeloosstelling. (rov. 5.5.2-5.5.3)
          	Vast staat dat niet tijdig met het werk is aangevangen. Dat daarbij geen opzet in het spel was en sprake was van een vergissing (doordat van een verkeerde aanvangsdatum werd uitgegaan) laat onverlet dat niet tijdig is aangevangen (rov. 5.6.3).
          	Het hof heeft in het tussenarrest geoordeeld dat de bestemming waarvoor was onteigend, is gerealiseerd en het daartegen gerichte cassatiemiddel is door de Hoge Raad verworpen (rov. 5.6.6). Dat betekent dat hoe dan ook inmiddels aan elke vertraging een einde is gekomen (rov. 5.6.7) en dat de uiteindelijke uitvoering dient te worden aangemerkt als realisatie van de bestemming waarvoor de gronden waren onteigend (rov. 5.6.8).
          	In het tussenarrest had het hof, in het kader van de vordering tot teruglevering, gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de Staat de grond nodig had en dus na teruglevering opnieuw zou gaan onteigenen, hetgeen meebrengt dat [eisers] geen rechtens te respecteren belang hebben bij teruglevering. In die overweging ligt niet besloten dat bij de bepaling van een aanvullende schadeloosstelling zou moeten worden uitgegaan van de fictie dat er zou zijn teruggeleverd en opnieuw zou zijn onteigend (rov. 5.7.2-5.7.4). Indien wordt uitgegaan van deze fictie valt er geen enkele zinnige uitspraak te doen over het tijdstip waarop zou zijn onteigend. Een dergelijke benadering zou tot geheel arbitraire en nauwelijks te verdedigen keuzes leiden. De billijke aanvullende schadeloosstelling als bedoeld in art. 61 lid 2 Ow dient begroot te worden met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, waarvoor ook relevant is dat in dit geval de vertraging kennelijk is ontstaan door een vergissing (doordat ervan werd uitgegaan dat de termijn aanvangt op het moment dat het onteigeningsvonnis is ingeschreven in de openbare registers), dat van opzet of kwade trouw niet is gebleken, en dat de vertraging in de omvang vrij beperkt is gebleven (rov. 5.7.5).
          	Een aanvullende schadeloosstelling op basis van art. 61 Ow heeft geen punitief karakter. Indien er geen waardevermeerdering in de in aanmerking te nemen periode is geweest, kan daaraan ook geen rechtvaardiging voor het toekennen van enige aanvullende schadevergoeding worden ontleend. Het is redelijk bij de begroting uit te gaan van een periode die in elk geval substantieel langer is dan de mate waarin er ontijdig is onteigend. Dat is niet ingegeven door overwegingen van punitieve aard, doch uitsluitend door het gegeven dat onzekerheid omtrent de vraag welke periode in aanmerking moet worden genomen, onvermijdelijk, in het voordeel van de onteigende ruim genomen dient te worden. Een nog langere periode komt echter als regel niet in aanmerking, omdat anders de aanvullende schadeloosstelling alsnog een punitief karakter zou krijgen. (rov. 5.7.6)
          	Omdat het onjuist zou zijn om uit te gaan van een uiterst onzeker en speculatief verloop van een fictieve heronteigening, is er geen grond om bij het vaststellen van de fictieve waarde uit te gaan van enig later tijdstip dan waarop de bestemming is of geacht moet worden te zijn gerealiseerd. Het hof kwam in het tussenarrest van 2009, na de laatste proceshandeling in mei 2009, tot de conclusie dat de bestemming was gerealiseerd, zodat in geen geval van een later tijdstip dan mei 2009 moet worden uitgegaan. Doch in wezen ligt dit tijdstip nog veel eerder. Rekening houdend met een omstreeks drie maanden ‘te vroege’ onteigening en een ruime marge ten behoeve van de onteigenden, zou zijn te denken aan een periode van omstreeks, doch niet meer dan een jaar vanaf de feitelijke peildatum van 21 mei 2001. Dat betekent dat relevant zouden kunnen zijn eventuele waardestijgingen tot 21 mei 2002 of daaromtrent. (rov. 5.7.7)
          	De billijke aanvullende schadeloosstelling valt niet noodzakelijkerwijze samen met de hypothetische waardevermeerdering in het hypothetische geval dat bij een latere onteigening van een latere peildatum zou zijn uitgegaan, doch het ligt voor de hand dat de aan- of afwezigheid van zodanige waardevermeerdering bij de bepaling van de billijke aanvullende schadeloosstelling wel een substantiële rol speelt (rov. 5.8.1).
          	Van algemene of specifieke waardestijgingen in de periode tussen 21 mei 2001 en 21 mei 2002 is geen sprake geweest (rov. 5.8.3-5.8.24).
          	Daarmee blijft over de vertraging. [eisers] hebben echter geen inzicht gegeven in de feiten en omstandigheden die als gevolg daarvan zouden hebben geleid tot een geringe verhoging van de reeds bestaande hinder en ergernis als gevolg van de onteigening als zodanig en evenmin in, bijvoorbeeld, de uren die daarmee gemoeid zouden zijn geweest. (rov. 5.9.2) Andere omstandigheden die van belang zouden kunnen zijn bij het vaststellen van een billijke aanvullende schadeloosstelling zijn niet naar voren gebracht of gebleken (rov. 5.10).
        
        
      
      
        3.3.1
        Onderdeel A van het middel keert zich onder meer tegen de overweging van het hof dat de billijke aanvullende schadeloosstelling als bedoeld in art. 61 lid 2 Ow dient te worden begroot met inachtneming van alle omstandigheden van het geval en dat die schadeloosstelling geen punitief karakter draagt. Volgens het onderdeel is deze rechtsopvatting onjuist, omdat de door de rechter naar billijkheid te bepalen aanvullende schadeloosstelling wel degelijk een punitief karakter draagt, in elk geval ten dele. Het hof heeft zich ten onrechte beperkt tot een onderzoek naar concreet geleden schade, aldus het onderdeel.
        
      
      
        3.3.2
        
          Art. 61 leden 1 en 3 Ow geeft de onteigende recht op teruglevering van het onteigende als door oorzaken die de onteigenende partij in staat was uit de weg te ruimen, niet binnen drie jaar nadat het vonnis van onteigening kracht van gewijsde heeft gekregen, een aanvang is gemaakt met het werk waarvoor is onteigend. In plaats van teruglevering heeft de onteigende op grond van art. 61 leden 2 en 3 Ow ook de mogelijkheid een door de rechter naar billijkheid te bepalen schadeloosstelling boven de reeds in verband met de onteigening ontvangen schadeloosstelling te vorderen. 
          Deze bepalingen hebben de strekking de onteigende te beschermen tegen onnodige en ontijdige onteigeningen (HR 7 december 1979, ECLI:NL:HR:1979:AC0076, rov. 4, en HR 20 juli 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZD2951, rov. 4.3 en 4.4).
        
        
      
      
        3.3.3
        Blijkens de wetsgeschiedenis is bij de billijke schadeloosstelling van art. 61 lid 2 Ow gedacht aan een “tegemoetkoming aan de eigenaar in de onnodige stoornis van zijn eigendom” die de onteigening is, en aan een vergoeding voor de “opoffering” die de eigenaar met de onteigening is opgelegd, in het geval “dat de onteigening zelfs niet of niet onverwijld nodig was”. De vergoeding is mede bedoeld als een prikkel om niet tot een onnodige of ontijdige onteigening over te gaan. Vgl. de passages uit de wetgeschiedenis aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.6, 3.8 en 3.10.
        
      
      
        3.3.4
        Uit de hiervoor weergegeven strekking van de billijke schadeloosstelling van art. 61 lid 2 Ow volgt dat de hoogte daarvan moet worden begroot met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Hoewel de schadeloosstelling in de eerste plaats bedoeld is als een tegemoetkoming wegens het onnodige of ontijdige van de onteigening – en de hoogte van die schadeloosstelling dus in de eerste plaats daaraan valt te relateren –, valt bij die begroting mede te letten op de vermogenspositie waarin de onteigende zou hebben verkeerd als de onteigening niet of niet voortijdig zou hebben plaatsgevonden. Indien onteigening op een later tijdstip tot een hogere onteigeningsschadeloosstelling zou hebben geleid, kan het verschil in hoogte van de schadeloosstelling mede een rol spelen bij de vaststelling door de rechter van de billijke schadeloosstelling, zoals het hof terecht tot uitgangspunt heeft genomen.
        
      
      
        3.3.5
        Anders dan het onderdeel verdedigt, draagt de billijke schadeloosstelling geen punitief karakter. Wel is zij, zoals hiervoor overwogen, mede bedoeld als een prikkel om niet tot een onnodige of ontijdige onteigening over te gaan. Met dat aspect zal dus bij de vaststelling van de hoogte ervan mede rekening moeten worden gehouden. Dit laatste heeft het hof echter niet miskend. Zijn beslissing berust immers mede daarop dat de termijnoverschrijding in dit geval slechts beperkt is geweest (twee tot drie maanden), en niet opzettelijk maar als gevolg van een vergissing omtrent het aanvangstijdstip van de termijn heeft plaatsgevonden (rov. 5.6.3 en 5.7.5), en dat [eisers] “geen inzicht hebben gegeven in de feiten en omstandigheden die zouden hebben geleid tot een geringe verhoging van de reeds bestaande hinder en ergernis als gevolg van de onteigening als zodanig” (rov. 5.9.2). In deze overwegingen ligt besloten dat het hof de mate en betekenis van de termijnoverschrijding zo gering heeft geoordeeld dat het geen aanleiding heeft gezien voor de toekenning van enige vergoeding, ook niet in verband met genoemde strekking van de billijke schadeloosstelling als prikkel om niet tot een onnodige of ontijdige onteigening over te gaan. Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden onderzocht. Onbegrijpelijk is dit oordeel niet.
        
      
      
        3.3.6
        De hiervoor in 3.3.1 genoemde klachten van het onderdeel zijn dus ongegrond.
        
      
      
        3.4.1
        
          Onderdeel B richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 5.7-5.7.8. Het hof heeft in deze overwegingen de stelling van [eisers] verworpen dat voor de vraag of sprake is van een waardestijging sinds de onteigening, moet worden uitgegaan van een periode die wordt bepaald aan de hand van de fictie dat het onteigende zou zijn teruggeleverd en vervolgens opnieuw zou zijn onteigend. Het onderdeel klaagt dat deze verwerping in strijd komt met de eindbeslissing die is vervat in de volgende overwegingen van het tussenarrest van het hof.
          “4.9.9. Gelet op het voorgaande hebben de gemeente Eindhoven en de Staat zich naar het oordeel van het hof terecht op het standpunt gesteld dat eisers geen in rechte te respecteren belang hebben bij teruglevering van de onteigende percelen. Het hof heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de stelling van de gemeente en de Staat dat dan opnieuw onteigening zal plaatsvinden om de juridische toestand in overeenstemming te brengen met de reeds gerealiseerde bestemming die op een deugdelijke planologische basis rust. Het betoog van eisers dat de planologische bestemming van de percelen wellicht zou kunnen wijzigen, waardoor civiel medegebruik van de percelen mogelijk zou kunnen worden, acht het hof onvoldoende geconcretiseerd. Eisers hebben weliswaar terecht aangevoerd dat een onteigening een zeer ingrijpende maatregel is, maar de bezwaren van eisers tegen de onteigening zelf zijn al in de onteigeningsprocedure aan de orde geweest.
        
        
      
      
        4.9.10.
        De gemeente Eindhoven en de Staat hebben terecht aangevoerd dat het enige in rechte te respecteren belang dat eisers bij deze stand van zaken nog hebben bij teruglevering van de percelen, een financieel belang is. Dit belang kan geheel gediend worden door toewijzing van de subsidiaire vordering waar artikel 61 Ow in voorziet: toekenning van een aanvullende schadeloosstelling. Uit de ratio van artikel 61 Ow volgt naar het oordeel van het hof in de gegeven omstandigheden dat de primaire vordering tot teruglevering van de percelen niet toewijsbaar is en ook niet toewijsbaar zou zijn geweest indien van de in het onderhavige geval gehanteerde constructie – onteigening door de gemeente Eindhoven gevolgd door doorlevering aan de Staat – geen sprake zou zijn geweest.”
        
        
          Volgens het onderdeel volgt uit deze overwegingen dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een waardestijging sinds de onteigening, wel moet worden uitgegaan van een periode die wordt bepaald aan de hand van de fictie dat het onteigende zou zijn teruggeleverd en vervolgens opnieuw zou zijn onteigend.
        
        
      
      
        3.4.2
        De rechter is in beginsel gebonden aan de eindbeslissingen die hij in een tussenuitspraak geeft. Dit geldt ook voor dit geding, nu dit een gewone procedure is en geen onteigeningsgeding als bedoeld in art. 17 e.v. Ow (zie voor dat geding HR 13 juli 2018, ECLI:NL:HR:2018:1221, rov. 4.1 en HR 19 oktober 2018, ECLI:NL:HR:2018:1972, rov. 4.3). Een eindbeslissing is een uitdrukkelijke en zonder voorbehoud gegeven beslissing omtrent enig geschilpunt tussen partijen. Of van een zodanige beslissing sprake is, hangt af van de bedoeling van de rechter, welke bedoeling mede kan blijken uit een latere tussenuitspraak of de einduitspraak van de rechter die de beslissing gaf. 
        
      
      
        3.4.3
        Het oordeel van het hof in rov. 5.7.4 van zijn eindarrest dat het niet heeft bedoeld om in rov. 4.9.10 van zijn tussenarrest te beslissen zoals het onderdeel veronderstelt, is niet onbegrijpelijk. Rov. 4.9.10 van het tussenarrest is immers naar het kennelijke en, gelet op de tekst van die rechtsoverweging, niet onbegrijpelijke oordeel van het hof slechts dragend voor zijn oordeel dat geen belang bestaat bij teruglevering, maar niet bedoeld om al vooruit te lopen op de omvang van de aanvullende schadeloosstelling of de wijze waarop die bepaald zou moeten worden. 
        
      
      
        3.4.4
        Ook deze klacht is dus ongegrond.
        
      
    
    
      3.5
      De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      verwerpt het beroep; 
      veroordeelt [eisers] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 865,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren G. Snijders, M.V. Polak, M.J. Kroeze en H.M. Wattendorff, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.V. Polak op 17 mei 2019.