ECLI:NL:RVS:2017:601, Raad van State, 08-03-2017, 201600995/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij op 11 augustus 2014 verzonden besluit heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van voorschrift W79 van de omgevingsvergunning van 25 juli 2007 te beëindigen en beëindigd te houden door zodanige maatregelen te nemen dat de in het voorschrift opgenomen emissiegrenswaarden voor NOx en stof niet (meer) worden overschreden.

201600995/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 februari 2016 in zaak nr. 15/2045 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij op 11 augustus 2014 verzonden besluit heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van voorschrift W79 van de omgevingsvergunning van 25 juli 2007 te beëindigen en beëindigd te houden door zodanige maatregelen te nemen dat de in het voorschrift opgenomen emissiegrenswaarden voor NOx en stof niet (meer) worden overschreden.
    
    Bij besluit van 25 maart 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 23 november 2015 (hierna: het invorderingsbesluit) heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen van in totaal € 50.000,00 bij [appellante].
    
    Bij uitspraak van 1 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Schiphol, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.I. de Heer, M. Nijssen, M. van der Meij en S. Marchand, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] drijft een inrichting voor onder meer de productie van compost, biogas, bio-ethanol en biodiesel uit organische reststoffen en biomassa. In de inrichting wordt in een stookinstallatie stoom opgewekt die wordt gebruikt bij de productie van biodiesel. Daarbij vinden emissies naar de lucht plaats.
    
    2. Bij besluit van 25 juli 2007 is omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van de inrichting. Daarbij is onder meer vergunning verleend voor de toepassing van biogas, SNG-gas, bio-olie, biodiesel, aardgas en puur plantaardige olie als brandstof voor de stookinstallatie. Aan die vergunning is voorschrift W79 verbonden, waarbij emissiegrenswaarden zijn gesteld voor het gebruik van puur plantaardige olie als brandstof voor de stookinstallatie. Bij besluit van 2 maart 2011 is een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de verandering van het biodieselproductieproces. Op grond van deze laatste vergunning kan de bij de productie van biodiesel ontstane bioheatingoil (hierna: BHO) ook worden gebruikt als brandstof voor de stookinstallatie.
    
    Aan de last onder dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat uit een controle op 2 april 2013 en een meting van 23 oktober 2013 is gebleken dat de in voorschrift W79 van de omgevingsvergunning van 25 juli 2007 gestelde emissiegrenswaarden voor NOx (stikstofoxide) en stof door [appellante] zijn overschreden.
    
    Wettelijk kader
    
    3. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […]
    
    e. 1°. het oprichten,
    
    2°. het veranderen of veranderen van de werking of
    
    3°. het in werking hebben
    
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    
    […]."
    
    Artikel 2.3 luidt:
    
    "Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
    
    a. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;
    
    […]."
    
    Voorschrift W79 luidt:
    
    "Een stookinstallatie ten behoeve van het opwekken van stoom gestookt met puur plantaardige olie wordt zodanig gebruikt dat de emissie van:
    
    - zwaveldioxide niet meer bedraagt dan 150 mg/m3;
    
    - NOx niet meer bedraagt dan 200 mg/m3;
    
    - stof niet meer bedraagt dan 15 mg/m3."
    
    Last onder dwangsom
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich bij het besluit van 11 augustus 2014 kon baseren op de daaraan ten grondslag gelegde meetrapportages, nu in die rapportages niet is vermeld met welke brandstof werd gestookt. Volgens [appellante] is voorschrift W79 alleen van toepassing op het stoken met puur plantaardige olie. Vanwege die beperkte reikwijdte van het voorschrift, had het college moeten vaststellen met welke brandstof ten tijde van de metingen werd gestookt, aldus [appellante].
    
    Voorts stelt [appellante] zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aard van de vergunning en de aard van de verandering zich er niet tegen verzetten dat voorschrift W79 van de onderliggende vergunning van 25 juli 2007 ook geldt voor de vergunning van 2 maart 2011 en dus voor het stoken met BHO. Volgens [appellante] geldt dit voorschrift niet ten aanzien van het stoken van de stookinstallatie met BHO, omdat de tekst van voorschrift W79 bij het besluit van 2 maart 2011 niet is gewijzigd en bij dat voorschrift dus nog steeds uitsluitend emissiegrenswaarden zijn gesteld ten aanzien van het stoken met puur plantaardige olie.
    
    4.1. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de stookinstallatie onder representatieve bedrijfsomstandigheden werd gestookt met een mengsel van technische mengvetzuren en BHO. Ter zitting is verder vast komen te staan dat de gebruikte technische mengvetzuren zijn aan te merken als puur plantaardige olie in de zin van voorschrift W79. Het is dan ook aannemelijk dat ten tijde van de metingen mede werd gestookt met puur plantaardige olie. Gelet hierop was voorschrift W79 van toepassing en golden dus de daarin neergelegde emissiegrenswaarden. Dat de puur plantaardige olie was gemengd met BHO maakt dat niet anders. Naar het oordeel van de Afdeling moet voorschrift W79 niet zo worden gelezen dat het alleen van toepassing is als uitsluitend met puur plantaardige olie wordt gestookt. De emissiegrenswaarden van voorschrift W79 gelden op het moment dat wordt gestookt met puur plantaardige olie, ook als daarnaast gebruik wordt gemaakt van een andere brandstof.
    
    Uit het voorgaande volgt dat aannemelijk is dat de meetrapportagens betrekking hebben op emissies waarvoor de emissiegrenswaarden van voorschrift W79 gelden. De rechtbank heeft in zoverre dan ook terecht geconcludeerd dat het college het besluit van 11 augustus 2014 op die rapportages kon baseren.
    
    Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voorschrift W79 ook van toepassing is op het stoken van uitsluitend BHO behoeft geen bespreking meer, omdat voorschrift W79 reeds gelet op het voorgaande van toepassing was op de gemeten emissies.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Daartoe voert zij ten eerste aan dat uit metingen op 2 juli 2014, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een meetrapportage van 7 juli 2014, blijkt dat ten tijde van het primaire besluit geen overtreding van de in voorschrift W79 gestelde emissiegrenswaarden plaatsvond. Dat de metingen op 2 juli 2014 niet aan de in artikel 3.7c, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer gestelde meetvoorwaarden voldoen, doet aan de resultaten daarvan niet af, omdat de Activiteitenregeling niet van toepassing is op het stoken van de stookinstallatie met de door haar gebruikte brandstoffen, aldus [appellante].
    
    Ten tweede stelt [appellante] dat ook uit een meetrapportage van 18 september 2014, aangaande metingen die hebben plaatsgevonden op 3 september 2014, volgt dat ten tijde van het primaire besluit werd voldaan aan de emissiegrenswaarden uit voorschrift W79. Dat de metingen van 3 september 2014 na dat besluit hebben plaatsgevonden doet daar niet aan af, omdat het college niet met voldoende bewijsmiddelen heeft onderbouwd dat ten tijde van het primaire besluit niet aan de emissiegrenswaarden werd voldaan, aldus [appellante].
    
    5.1. Op zichzelf stelt [appellante] terecht dat de Activiteitenregeling in dit geval niet van toepassing is. De daarbij gestelde eisen aan metingen zijn in zoverre daarom evenmin van toepassing. De rechtbank heeft echter in de metingen van 2 juli 2014 terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Daargelaten dat de metingen van 2 juli 2014 op verzoek van [appellante] slechts indicatief zijn uitgevoerd en dat uit die metingen blijkt dat niet werd voldaan aan de emissiegrenswaarde voor stof, doen die metingen er niet aan af dat op de dagen dat in opdracht van het college metingen zijn verricht niet aan de emissiegrenswaarden voor NOx en stof werd voldaan en [appellante] dus in overtreding was. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Daarbij is nog van belang dat, anders dan waarvan [appellante] uitgaat, het college om een last op te mogen leggen die ertoe strekt de eerder geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden, niet hoefde vast te stellen dat ook op de dag van het opleggen van de last een overschrijding van de emissiegrenswaarden plaatsvond.
    
    De metingen van 3 september 2014 leiden niet tot een ander oordeel. Daargelaten dat die van na het opleggen van de last dateren en tijdens die metingen een overschrijding van de emissiegrenswaarde voor stof werd gemeten, doen ook die metingen er niet aan af dat op andere dagen wel overschrijdingen van de emissiegrenswaarden voor NOx en stof zijn geconstateerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in de besluitvorming ten onrechte de eenheid mg/Nm3 heeft gebruikt, aangezien in voorschrift W79 wordt uitgegaan van de eenheid mg/m3. In dat verband wijst zij erop dat een norm uitgedrukt in mg/m3 soepeler is dan een norm uitgedrukt in mg/Nm3.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat voorschrift W79 niet los kan worden gezien van voorschrift W77. In dat laatste voorschrift is bepaald dat voor de berekening van de uitworp van een stookinstallatie als volume van het rookgas geldt het volume bij een temperatuur van 273 Kelvin en een druk van 101,3 kPa na aftrek van het volume van het erin aanwezige water als waterdamp. Uit deze wijze van berekenen kan worden afgeleid dat in voorschrift W79 als meeteenheid mg/Nm3 is bedoeld. De stelling dat een norm uitgedrukt in mg/m3 soepeler is dan een norm uitgedrukt in mg/Nm3 doet aan die duidelijke wijze van berekenen niet af en leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn van twee maanden niet onredelijk kort is. Volgens [appellante] konden de benodigde maatregelen om te voldoen aan de emissiegrenswaarden niet binnen een termijn van twee maanden worden getroffen. [appellante] wijst daarbij op een rapportage van 24 september 2015 "Beschrijving maatregelen last onder dwangsom d.d. 11 augustus 2014", met kenmerk P-181502-D01. Volgens [appellante] blijkt daaruit dat de brander- en filterinstallatie die door [appellante] zijn geïnstalleerd om aan de emissiegrenswaarden te kunnen voldoen omvangrijke installaties zijn waarvan de ontwikkel- en bouwtijd aanzienlijk is. [appellante] stelt dat de levertijd van de installaties ruim een halfjaar betrof.
    
    7.1. Het college heeft de last zo geformuleerd dat [appellante] de gelegenheid had zelf invulling te geven aan de wijze waarop zij zou gaan voldoen aan de emissiegrenswaarden van voorschrift W79. [appellante] heeft gekozen voor een ingrijpende aanpassing van de stookinstallatie met een brander- en filterinstallatie. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het met toepassing van andere, al dan niet tijdelijke maatregelen in afwachting van de aanpassing van de ketelinstallatie, bijvoorbeeld met toepassing van een schonere brandstof, niet mogelijk was om binnen de begunstigingstermijn aan de emissiegrenswaarden te voldoen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de begunstigingstermijn niet onredelijk kort was.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Invorderingsbesluit
    
    9. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Gelet hierop, is het invorderingsbesluit van 23 november 2015 mede onderdeel van het geding. Het college heeft bij dat besluit het bedrag aan verbeurde dwangsommen vastgesteld op € 50.000,00. Volgens het college is tien keer een dwangsom van € 5.000,00 verbeurd.
    
    10. [appellante] betoogt dat, nu niet is vastgesteld welke brandstof in de stookinstallatie werd toegepast ten tijde van de in het kader van de dwangsomcontroles uitgevoerde emissiemetingen door Tauw B.V., niet vaststaat dat voorschrift W79 is overtreden, zodat geen dwangsommen zijn verbeurd. Volgens [appellante] werd ten tijde van die metingen gestookt met BHO en niet met puur plantaardige olie.
    
    10.1. Uit de "bedrijfsgegevens opdrachtgever" die bij de meetrapportages van Tauw als bijlagen zijn gevoegd blijkt dat steeds met een BHO-mix is gestookt. Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, is aannemelijk dat die mix bestond uit BHO, maar ook uit technische mengvetzuren die als puur plantaardige olie moeten worden aangemerkt waarop voorschrift W79 van toepassing is. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift W79 niet is overtreden en geen dwangsommen zijn verbeurd.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. [appellante] betoogt dat niet duidelijk is op welke meetrapporten het college zich heeft gebaseerd bij het invorderingsbesluit met betrekking tot de verbeurte van dwangsommen in augustus en september 2015. In de controlerapporten van het college wordt verwezen naar een meetrapport van 30 september 2015 van Tauw, met kenmerk R001-1232659BGJ-nnc-V02-NL, terwijl het invorderingsbesluit is gebaseerd op een meetrapport van 30 oktober 2015, met kenmerk R001-1232659BGJ-mvg-V03-NL. De status van dit laatste rapport is volgens [appellante] ook niet duidelijk, omdat in het invorderingsbesluit is vermeld dat dit rapport een enigszins aangepast rapport is.
    
    Volgens [appellante] moet voorts aan de juistheid van het rapport van 30 oktober 2015 worden getwijfeld, in ieder geval wat de metingen uit september betreft, omdat op het voorblad en onderaan de pagina’s is vermeld dat het rapport is opgesteld in augustus 2015.
    
    11.1. Het college heeft toegelicht dat er drie versies zijn van het rapport over de metingen in augustus en september 2015, namelijk een concept van 24 september 2015, een definitief rapport van 30 september 2015 en een aangepast definitief rapport van 30 oktober 2015. In de versie van 30 september waren de resultaten van de drie deelmetingen direct afgerond. Dit is volgens het college ten onrechte gedaan, omdat de afronding niet direct, maar pas aan het eind van de berekening zou moeten plaatsvinden. Een andere wijze zou er toe leiden dat tweemaal wordt afgerond, wat kan leiden tot afwijkingen in het eindresultaat. Als gevolg van het vroegtijdig afronden van de meetwaarden worden ook de omgerekende waarden, dus correcties voor temperatuur, vocht en druk, anders, aldus het college. Aangezien het college dit een ongewenste werkwijze acht, heeft het Tauw verzocht de niet afgeronde meetwaarden in het rapport op te nemen. Dit heeft geleid tot het aangepaste rapport van 30 oktober 2015. Volgens het college heeft dit niet tot andere conclusies geleid, omdat de aanpassing slechts kleine afrondingsverschillen betrof, terwijl de gemeten concentraties ver boven de norm lagen.
    
    11.2. Gezien deze toelichting is duidelijk waarom in de controlerapporten wordt verwezen naar het rapport van 30 september 2015 en in het invorderingsbesluit naar het rapport van 30 oktober 2015. Voorts is duidelijk wat de verschillen tussen beide rapporten zijn en dat die verschillen niet tot andere conclusies leiden. Gelet hierop, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het invorderingsbesluit niet op de controlerapporten en het rapport van Tauw van 30 oktober 2015 heeft mogen baseren.
    
    Voorts biedt de enkele omstandigheid dat het rapport van 30 oktober 2015 is getiteld "[appellante] (Biodiesel Amsterdam) resultaten emissiemetingen stoomketel B en C - augustus 2015" en die titel ook onderaan de pagina's van het rapport is vermeld, geen grond voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de daarin opgenomen gegevens met betrekking tot de metingen in september 2015. Uit die titel volgt ook niet dat het rapport is opgesteld in augustus 2015.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. [appellante] betoogt dat op 26 augustus 2015 geen dwangsom is verbeurd. Daartoe voert [appellante] aan dat uit de last volgt dat zowel de emissiegrenswaarde voor NOx als voor stof moet zijn overschreden. Omdat bij de meting van 26 augustus 2015 alleen is vastgesteld dat de emissiegrenswaarde voor NOx is overschreden en de meting geen betrekking had op de emissie van stof is geen dwangsom verbeurd, aldus [appellante].
    
    12.1. De in het besluit van 11 augustus 2014 opgenomen last luidt:
    
    "Gelet op […] gelasten wij hierbij [appellante] om: de overtreding van voorschrift W79 van de vergunning van 25 juli 2007, kenmerk B01/7738 DMB 2006, te beëindigen en beëindigd te houden door zodanige maatregelen te nemen dat de in het voorschrift opgenomen emissiegrenswaarden voor NOx en stof niet (meer) worden overschreden."
    
    12.2. Uit de last volgt dat zowel aan de emissiegrenswaarde voor NOx als aan die voor stof moet worden voldaan. Dit brengt met zich dat reeds wanneer één van die grenswaarden wordt overschreden, [appellante] in strijd met de last handelt. Hieruit volgt dat het voor de vaststelling of de last is overtreden niet noodzakelijk is om zowel de emissie van NOx als die van stof te meten. Nu bij de meting van 26 augustus 2015 is vastgesteld dat de grenswaarde voor NOx werd overschreden, heeft [appellante] op die dag in strijd met de last gehandeld, zodat een dwangsom is verbeurd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie beroep invorderingsbesluit
    
    13. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 23 november 2015 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 23 november 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2017
    
    457-833.