ECLI:NL:CRVB:2018:1682, Centrale Raad van Beroep, 31-05-2018, 14/1115 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Het college was gerechtigd de uitbetaling van de toelage te beëindigen met ingang van 1 januari 2012. De toelage over de periode van 1 december 2005 tot 1 januari 2012 is onverschuldigd betaald.

14/1115 AW, 15/2815 AW, 15/4739 AW
  
    Datum uitspraak: 31 mei 2018
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg 
    van 16 januari 2014, 12/1640 (aangevallen uitspraak 1) en 18 maart 2015, 14/2026 
    (aangevallen uitspraak 2)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraken. 
  
  
    Het college heeft verweerschriften ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2.
  
  
    Appellant heeft zijn zienswijze op dit incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
  
  
    Appellant heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2018. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.L.M. van de Laar en R. Wetzels.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant, geboren [in], was werkzaam bij de gemeente Valkenburg aan de Geul. 
      
    
    
      1.2.
      
        Op 8 december 2005 heeft appellant een aanvraag ingediend om een toelage als bedoeld in artikel 10 van de Verordening, regelende de bezoldiging van het personeel in dienst van de gemeente Valkenburg aan de Geul (Bezoldigingsverordening 1997). Appellant heeft bij zijn aanvraag verklaard gebruik te zullen maken van de eerstvolgende mogelijkheid tot volledige uittreding op grond van de regeling inzake Flexibele Pensioen Uittreding (FPU-regeling). Dit betekent dat appellant de dienst zou verlaten bij het bereiken van de leeftijd van 62 jaar en drie maanden op 1 maart 2013. Appellant heeft hierbij het voorbehoud gemaakt dat hij bij 
        het vervallen van de FPU-regeling zal uittreden op het moment waarop de financiële gevolgen van uittreding voor hem hetzelfde zijn als ze zouden zijn geweest in het kader van de 
        FPU-regeling.
      
      
    
    
      1.3.
      
        Bij besluit van 28 december 2005 heeft het college aan appellant met ingang van 
        1 december 2005 op grond van artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997 een toelage toegekend. Deze toelage bestaat uit twee periodieke verhogingen boven het voor appellant geldende maandsalaris en bedraagt € 269,- bruto per maand.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Met ingang van 1 januari 2006 is de FPU-regeling komen te vervallen. Het 
        ABP-keuzepensioen kwam daarvoor in de plaats.
      
      
    
    
      1.5.
      Bij e-mailbericht van 13 oktober 2011 heeft appellant het college laten weten vooralsnog tot en met de leeftijd van 66 jaar in dienst van de gemeente Valkenburg aan de Geul te willen blijven. 
      
    
    
      1.6.
      
        Bij besluit van 6 december 2011 heeft het college de toelage met ingang van 
        1 december 2011 beëindigd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant blijkens het e-mailbericht van 13 oktober 2011 geen gevolg geeft aan zijn verklaring van 
        8 december 2005 dat hij vervroegd zal uittreden. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.7.
      Hangende bezwaar is bij pensioenfonds ABP navraag gedaan naar de datum van uittreden van appellant waarop de financiële condities van het ABP-keuzepensioen (minstens) gelijk zijn aan die van de vervallen FPU-regeling. Uit de reactie van pensioenfonds ABP blijkt dat, bij maximale toepassing van de hoog-laagconstructie, appellant bij het bereiken van de leeftijd van 63 jaar en vijf maanden op 1 mei 2014 een pensioen kan krijgen dat gelijk is aan de bruto FPU-uitkering (inclusief aanvulling gemeente en vergoeding pensioenpremie) die hij zou hebben ontvangen als de FPU-regeling nog zou hebben bestaan. De bijbehorende uitkering van appellant vanaf 65 jaar gaat in dat geval uit boven de ‘FPU-situatie’. 
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 7 augustus 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 6 december 2011 gegrond verklaard voor wat betreft de datum met ingang waarvan de toelage wordt beëindigd. Deze datum is op 1 januari 2012 gesteld. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.9.
      
        Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college de over de periode van 1 december 2005 tot 
        1 januari 2012 betaalde toelage tot een bedrag van € 26.075,04 als onverschuldigd betaald 
        van appellant teruggevorderd. Volgens het college is de toeslag over deze periode van 
        73 maanden onverschuldigd betaald omdat appellant blijkens het e-mailbericht van 
        13 oktober 2011 afstand heeft genomen van zijn verklaring van 8 december 2005 dat hij vervroegd zal uittreden. 
      
      
    
    
      1.10.
      
        Bij besluit van 20 mei 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen 
        het besluit van 9 juli 2013 gegrond verklaard, dit besluit herzien en de terugvordering beperkt tot een bedrag van € 13.037,52. Dit bedrag correspondeert met de toeslag over een periode van 36,5 maand. Volgens het college doen zich bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan een gelijke verdeling van de lasten, gerekend over de volle periode dat onverschuldigd is betaald, in de rede ligt. 
      
      
      
        2.1.1.
        Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. 
        
      
      
        2.1.2.
        
          De rechtbank heeft daartoe overwogen dat appellant de keuze heeft gemaakt om door 
          te blijven werken tot en met 66 jaar en dus niet, in navolging van de aanvraag en de besluitvorming van het college, vervroegd te zullen uittreden. Gelet daarop was het college naar het oordeel van de rechtbank gerechtigd de uitbetaling van de toelage, die immers gekoppeld was aan het vervroegd uittreden van appellant, stop te zetten met ingang van 
          1 januari 2012. 
        
        
      
      
        2.2.1.
        Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het besluit van 9 juli 2013 herroepen, de hoogte van de terugvordering vastgesteld op het bedrag van de toeslag over een periode van 22,5 maand en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
        
      
      
        2.2.2.
        De rechtbank heeft daartoe overwogen dat:
        a. appellant het college op 13 oktober 2011 heeft meegedeeld - in strijd met de eerdere afspraak - niet vervroegd te willen uittreden en door te willen werken tot (lees: tot en met) 
        66 jaar en dat appellant vanaf dat moment niet langer voldeed aan de tegenprestatie die verbonden was aan het ontvangen van de toelage. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgrond voor betaling van de toelage is komen te vervallen en dat de toelage over de periode van 1 december 2005 tot 1 januari 2012 daarom onverschuldigd is betaald;
        het college wegens verjaring enkel bevoegd is tot terugvordering van de 
        
          onverschuldigd betaalde toelage over de periode van april 2008 tot januari 2012
          (een periode van 45 maanden);
        
        
           het college in bestreden besluit 2 op goede gronden heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot beperking van de terugvordering; 
           het redelijk en billijk is om het college en appellant ieder voor de helft verantwoordelijk te achten voor de onverschuldigde betalingen die teruggevorderd kunnen worden, zodat de terugvordering wordt beperkt tot het bedrag van de toeslag over 22,5 maand.
        
        
        3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Appellant heeft de in 2.1.2 en 2.2.2 onder a weergegeven oordelen van de rechtbank bestreden. Subsidiair heeft appellant bepleit dat de rechtbank de terugvordering verdergaand had moeten matigen. Het college stelt zich in het incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 op het standpunt dat de rechtbank het terug te vorderen bedrag teveel heeft gematigd. Partijen hebben, zoals zij ter zitting van de Raad desgevraagd hebben bevestigd, de in 2.2.2 onder b 
        en c weergegeven oordelen van de rechtbank niet bestreden. 
        
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
        
      
      
        4.1.1.
        In artikel 10, eerste lid, van de Bezoldigingsverordening 1997 was bepaald dat aan de ambtenaar die de leeftijd van 55 jaar bereikt een toelage wordt toegekend van twee periodieke verhogingen boven het voor hem geldende salaris per maand. Ingevolge het tweede lid kwam voor de toelage als bedoeld in het vorige lid in aanmerking de ambtenaar die goed functioneert en schriftelijk verklaart dat hij van de eerstvolgende mogelijkheid gebruik maakt van volledige uittreding in het kader van de FPU-regeling. De Bezoldigingsregeling 1997 is met ingang van 1 november 2008 ingetrokken.
        
      
      
        4.1.2.
        Met ingang van 1 januari 2006 heeft het college in verband met het verdwijnen van de FPU-regeling het beleid gevoerd om aan de ambtenaar die de leeftijd van 55 jaar bereikt een toelage van twee periodieke verhogingen boven het voor hem geldende salaris per maand toe te kennen indien hij deze toelage bestemt voor de levensloopregeling of verklaart ontslag te nemen voordat hij de leeftijd van 63 jaar bereikt. Dit beleid is vervat in de Nota Leeftijdsbewust Personeelsbeleid 2006 (Nota). Bij de invoering van het beleid is geen voorziening getroffen voor degenen die een toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsregeling 1997 ontvingen. Het college heeft besloten aan dit beleid voor nieuwe gevallen een eind te maken met ingang van 26 juli 2011. Degenen die op grond van het gevoerde beleid een toelage ontvingen, behielden deze.
        
      
    
    
      4.2.
      
        Appellant heeft betoogd dat hij, toen hij op 8 december 2005 een toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997 aanvroeg, niet op de hoogte was van het met ingang van 1 januari 2006 in de Nota neergelegde beleid. Het college dat van het met ingang van 1 januari 2006 te voeren beleid wel kennis droeg, heeft verzuimd hem hierover te informeren. Als hij van het nieuwe beleid op de hoogte zou zijn geweest, zou hij de toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997 niet hebben aangevraagd. Hij zou na 1 januari 2006 een aanvraag hebben ingediend om een toelage op grond van het in de Nota neergelegde beleid en daarbij te kennen hebben gegeven die toelage te bestemmen voor de levensloopregeling. Volgens appellant kan hij daarom niet aan zijn verklaring van 
        8 december 2005 worden gehouden. De Raad volgt appellant niet in dit betoog. Toen appellant op 8 december 2005 zijn aanvraag om een toeslag als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997 indiende, was hij ervan op de hoogte dat de FPU-regeling binnenkort zou komen te vervallen. Hij heeft met dit gegeven rekening gehouden door bij zijn aanvraag expliciet te verklaren dat hij bij het vervallen van de FPU-regeling zal uittreden op het moment waarop de financiële gevolgen van uittreding voor hem hetzelfde zijn als ze zouden zijn geweest in het kader van de FPU-regeling. Dat ten tijde van de aanvraag beleid in voorbereiding was op grond waarvan een ambtenaar die de leeftijd van 55 jaar bereikt in aanmerking kan komen voor een toelage zonder dat hij verklaart vervroegd uit te treden, brengt niet mee dat appellant niet kan worden gehouden aan zijn verklaring wel vervroegd uit te treden.
      
      
    
    
      4.3.
      
        Appellant heeft voorts betoogd dat het door hem op 8 december 2005 gemaakte voorbehoud geen onderwerp van besluitvorming is geweest en ook niet in het besluit van 
        28 december 2005 is opgenomen. Volgens appellant kan daarom vervroegde uittreding overeenkomstig dat voorbehoud niet worden beschouwd als de tegenprestatie die verbonden was aan het ontvangen van de toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997. Hij wijst in dit verband op een e-mailbericht van het toenmalige hoofd van de afdeling P&O van 23 mei 2012 waarin deze te kennen geeft dat hij het door appellant gemaakte voorbehoud niet zou hebben geaccepteerd. De Raad is van oordeel dat dit betoog faalt. Weliswaar wordt in het besluit van 28 december 2005 het door appellant gemaakte voorbehoud niet genoemd, maar in de toelichting op de collegenota die ten grondslag heeft gelegen aan dat besluit is onder het hoofdje ‘Afwegingen en Advies’ wel vermeld dat appellant het betreffende voorbehoud heeft gemaakt. Dat betekent dat ervan kan worden uitgegaan dat het voorbehoud van appellant in de besluitvorming is betrokken en dat ondanks dat voorbehoud aan appellant een toelage op grond van artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997 is toegekend. De verklaring van het toenmalige hoofd van de afdeling P&O brengt niet mee dat vervroegde uittreding overeenkomstig het door appellant gemaakte voorbehoud niet kan worden beschouwd als de tegenprestatie voor de toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997. 
      
      
    
    
      4.4.
      
        Appellant heeft verder betoogd dat hij met toestemming van het college met ingang van 
        1 februari 2008 is gaan deelnemen aan de levensloopregeling. Het college heeft de aan appellant toegekende toelage vanaf dat moment niet meer aan appellant zelf uitgekeerd maar aan Loyalis verzekeringen waarbij appellant de levensloopverzekering had afgesloten. Dit betekent volgens appellant dat de aan hem toegekende toeslag op grond van artikel 10 van 
        de Bezoldigingsverordening moet worden geacht te zijn omgezet in een toeslag op grond 
        van het in de Nota neergelegde beleid waarbij hij de toelage heeft bestemd voor de levensloopregeling. Het college kan appellant daarom niet houden aan zijn verklaring van 
        8 december 2005 om vervroegd uit te treden. De Raad is van oordeel dat het betoog van appellant niet slaagt. Een besluit van het college om de toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997 om te zetten in een toelage op grond van het in de Nota neergelegde beleid ontbreekt, terwijl het uit een oogpunt van strategisch personeelsbeleid zeker voor de hand had gelegen een dergelijk besluit te nemen. Appellant heeft evenmin actie ondernomen om het besluit van 28 december 2005 bijgesteld te krijgen. Dat bij de invoering van het in de Nota neergelegde beleid geen voorziening is getroffen voor degenen die een toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsregeling 1997 ontvingen, betekent niet dat die toelage met de invoering van het beleid moet worden geacht te zijn toegekend op grond van dat beleid.
      
    
    
      4.5.
      
        Gelet op wat hiervoor onder 4.2 tot en met 4.4 is overwogen, mocht het college appellant houden aan zijn op 8 december 2005 afgelegde verklaring om vervroegd uit te treden. Door op 13 oktober 2011 aan het college mee te delen niet vervroegd uit te treden, maar door te willen werken tot en met de leeftijd van 66 jaar voldeed appellant niet langer aan de tegenprestatie die verbonden was aan het ontvangen van de toelage als bedoeld in artikel 10 van de Bezoldigingsverordening 1997. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat 
        het college gerechtigd was de uitbetaling van de toelage te beëindigen met ingang van 
        1 januari 2012 en dat de toelage over de periode van 1 december 2005 tot 1 januari 2012 onverschuldigd is betaald. 
      
      
    
    
      4.6.
      
        Met de rechtbank is de Raad voorts van oordeel dat het redelijk en billijk is om het college en appellant ieder voor de helft verantwoordelijk te achten voor de onverschuldigde betalingen die teruggevorderd kunnen worden en dat de terugvordering daarom moet worden beperkt tot het bedrag van de toeslag over 22,5 maand. Voor een verdere matiging van de terugvordering, zoals appellant heeft bepleit, ziet de Raad, gelet op het aandeel van appellant in de situatie die tot de terugvordering heeft geleid, geen grond. In aanmerking genomen dat het college het oordeel van de rechtbank dat de toelage over de periode van december 2005 tot april 2008 wegens verjaring niet kan worden teruggevorderd niet heeft bestreden en het college in het bestreden besluit heeft overwogen dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan een gelijke verdeling van lasten in de rede ligt, bestaat, anders dan het college heeft betoogd, geen grond voor het oordeel die gelijke verdeling van lasten 
        te relateren aan de gehele periode van onverschuldigde betaling.
      
      
    
    
      4.7.
      Wat hiervoor is overwogen betekent dat de hoger beroepen van appellant en het incidenteel hoger beroep van het college niet slagen. De aangevallen uitspraken komen daarom voor bevestiging in aanmerking. 
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en J.J.T van den Corput en 
      H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2018.
    
    
    
    
    
      			(getekend) J.J.A. Kooijman 
    
    
    
    
    
      			(getekend) L.V. van Donk 
    
    
    
  
  LO