ECLI:NL:GHARL:2022:6448, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 26-07-2022, 200.292.288/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2022-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Verkoop door de gemeente van een stuk onbebouwde grond. Eiser beroept zich op een overeenkomst die daarover met hem zou zijn gesloten. Hij heeft veroordeling van de gemeente gevorderd tot nakoming van de beweerdelijk met hemzelf gesloten koopovereenkomst, althans tot het alsnog sluiten en nakomen daarvan. Hij heeft uitzicht op het perceel en vreest dat het open karakter daarvan met de verkoop aan een derde verloren gaat. De gemeente heeft de grond echter aan een andere omwonende verkocht.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN 
      
    
    
    
      locatie Leeuwarden
    
    
    
      afdeling civiel recht, handel
    
    
    
      zaaknummer gerechtshof 200.292.288/01
      (zaaknummer rechtbank Noord-Nederland 199464)
    
    
    
    
    
      
        arrest van 26 juli 2022 
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [appellant] ,
      
      wonende te [woonplaats] ,
      appellant,
      bij de rechtbank: eiser in conventie en gedaagde in reconventie,
      hierna: [appellant],
      advocaat: mr. P. van Wijngaarden, die kantoor houdt te Groningen,
    
    
    
    
      tegen
    
    
    
    
      
        Gemeente Oldambt,
      
      gevestigd te Winschoten,
      geïntimeerde,
      bij de rechtbank: gedaagde in conventie en eiseres in reconventie,
      hierna: de gemeente,
      advocaat: mr. A.C. Winter, die kantoor houdt te Groningen.
    
    
    
  
  
    
      1Het verloop van de procedure in hoger beroep 
    
    
      Naar aanleiding van het arrest van 14 september 2021 heeft op 4 mei 2022 een mondelinge behandeling bij het hof plaatsgevonden. Daarvan is een verslag gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd (het proces-verbaal). Op 23 mei 2022 is door mr. Winter de als productie 1 bij memorie van antwoord overgelegde overeenkomst opnieuw ingediend. Op deze overeenkomst staan handtekeningen van de bij de overeenkomst betrokken partijen. Hierna is namens [appellant] nog een akte genomen en hebben partijen het hof gevraagd opnieuw arrest te wijzen. 
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      2De kern van de zaak
    
    
      2.1
      Deze procedure gaat over de verkoop door de gemeente van een stuk onbebouwde grond. [appellant] beroept zich op een overeenkomst die daarover met hem zou zijn gesloten, maar de gemeente bestrijdt dat en zegt de grond aan een andere partij te hebben verkocht ( [naam1] ). Ter voorkoming van levering aan [naam1] heeft [appellant] beslag gelegd. Hij heeft uitzicht op het perceel en vreest dat het open karakter daarvan met de verkoop aan [naam1] verloren gaat. [appellant] heeft daarom bij de rechtbank veroordeling van de gemeente gevorderd tot nakoming van de beweerdelijk met hemzelf gesloten koopovereenkomst, althans tot het alsnog sluiten en nakomen daarvan. De rechtbank heeft deze vorderingen echter afgewezen. De bedoeling van het hoger beroep is dat ze alsnog worden toegewezen. Een en ander heeft de volgende achtergrond.
      
    
    
      2.2
      Het college van B&W van de gemeente (toen nog Winschoten) heeft op 17 juni 1993 besloten aan [naam1] een verpacht stuk agrarische grond aan de [adres] te verkopen. In het besluit staat dat de gemeente bij ontwikkeling van het ten westen van deze kavel gelegen gebied eerst met [naam1] in overleg zal treden. Het grootste deel daarvan is de kavel waar deze procedure betrekking op heeft (hierna: het perceel). Het is agrarisch grasland dat bij de ontwikkeling van het 'Lanengebied' in de jaren negentig van de vorige eeuw is ontstaan door grondruil met Akzo. De gemeente wilde indertijd het oorspronkelijke karakter ervan behouden. Het perceel is ongeveer 7.430 m2 groot en werd sinds de uitgifte van de omliggende kavels aan onder meer [naam1] en [appellant] aan een andere partij verpacht. [naam1] en [appellant] wonen aan de [adres] . De pacht is inmiddels beëindigd.
      
    
    
      2.3
      Op 26 augustus 2019 heeft de gemeente de bewoners van de [adres] geschreven het perceel te gaan verkopen. Het is eerst aan hen aangeboden, met de vermelding dat het een agrarische bestemming heeft en niet mag worden bebouwd. [appellant] en [naam1] (en diens echtgenote, mevrouw [naam2] ) waren geïnteresseerd in die koop. [naam1] heeft [appellant] voorgesteld het perceel gezamenlijk aan te kopen en heeft de vraagprijs geboden voor het geval [appellant] daartoe niet bereid was. Dat was [appellant] ook niet, al wilde hij het perceel wel samen met [naam1] exploiteren onder de voorwaarden dat (i) geen bossen en heggen zouden worden aangeplant, (ii) de toegang tot het perceel zou blijven waar die was, (iii) de bestemming niet zou worden gewijzigd, (iv) een hekwerk zou worden geplaatst, (v) het pachtcontract in stand zou worden gelaten en (vi) met die pachter over het onderhoud afspraken zouden worden gemaakt. Als [naam1] dit niet zou willen, dan was ook [appellant] bereid het gehele perceel voor de aangeboden prijs te kopen. [naam1] heeft niet met het voorstel van [appellant] ingestemd.
      
    
    
      2.4
      Gelet op de onrust die hierna ontstond, heeft de heer [naam3] , die de verkoop namens de gemeente heeft begeleid, de belangstellenden uitgenodigd voor een overleg dat op                     26 september 2019 heeft plaatsgevonden. In de uitnodiging stond dat iedereen een bod kon indienen en dat [naam3] hoopte bij de bijeenkomst over de verkoop consensus te krijgen. Als dat niet zou lukken, dan zou hij het college een besluit laten nemen. [naam1] was niet bij deze bijeenkomst aanwezig. [naam3] heeft toen geconcludeerd dat het plan van [appellant] , die het perceel wilde laten zoals het was, op het meeste draagvlak van omwonenden kon rekenen. Uit het door hem opgestelde verslag blijkt dat [naam3] ook heeft gezegd dat [naam1] zich op het standpunt stelde dat al een overeenkomst met hem was gesloten. Volgens [naam3] was [naam1] van plan op een deel van het perceel bomen te plaatsen.
      
      
    
    
      2.5
      De gemeente heeft het perceel uiteindelijk aan [naam1] , zijn echtgenote en kinderen te koop aangeboden. [appellant] had er op dat moment al beslag op laten leggen. 
      
      
    
  
  
    
      3Het oordeel van het hof
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      3.1
      Het hof zal de bezwaren van [appellant] hierna thematisch bespreken. De conclusie zal zijn dat het bestreden vonnis wordt bekrachtigd. De beslissing van de rechtbank blijft dus in stand.
      
      
        
          Het perceel is niet aan [appellant] verkocht
        
      
      
    
    
      3.2
      
        [appellant] voert aan dat alle aanwezigen er na het overleg met de gemeente vanuit gingen dat de koop met hem ‘rond was’. De bedoeling van dat overleg was namelijk dat zou worden bekeken aan wie van de twee omwonenden die een bod hadden gedaan ( [naam1] of [appellant] ) gekozen moest worden. De gemeente zou vervolgens voor [appellant] hebben gekozen, en daarmee zou de koopovereenkomst tot stand zijn gekomen. Dit gebeurde in deze redenering onder het voorbehoud dat aan [naam1] niet al een koopoptie of iets dergelijks was verleend. Daarvan was volgens [appellant] echter geen sprake.
      
    
    
      3.3
      Het hof volgt [appellant] hierin niet: er is geen reden af te wijken van het uitgangspunt dat de gemeente de omwonenden heeft uitgenodigd tot het doen van een bod. Dat dit ook de bedoeling van de gemeente was, blijkt uit de tekst van de uitnodiging. Juist is wel dat daarna gekozen moest worden tussen de twee aanbiedingen die waren gedaan. Van expliciete uitlatingen van de gemeente in die zin is namelijk niets gebleken, en het was duidelijk dat met [naam1] , die ook de vraagprijs had geboden, eerst overleg moest plaatsvinden. Per saldo ging het op dat moment dus om niet meer dan een inventarisatie van meningen. [appellant] heeft uit het enkele constatering van [naam3] dat die meningen voor hem voordelig waren niet kunnen afleiden dat hij het perceel ook had gekocht. Een andere onderbouwing is voor dat standpunt niet gegeven.
      
      
        
          De gemeente is evenmin gehouden het perceel alsnog aan [appellant] te verkopen en heeft niet onrechtmatig gehandeld door het aan [naam1] te koop aan te bieden
        
      
      
    
    
      3.4
      
        [appellant] heeft aangevoerd dat de gemeente haar bevoegdheid de grond te verkopen heeft uitgeoefend in strijd met de algemene maatregelen van bestuur. Daarmee heeft zij volgens [appellant] in strijd met de wet gehandeld. De door de gemeente opgestelde koopovereenkomst waarborgt namelijk niet voldoende dat het open en agrarisch karakter van het perceel behouden blijft, bijvoorbeeld bij een latere eigendomsoverdracht. Indien [naam1] of diens rechtsopvolgers bij de gemeente een wijziging van de bestemming gaan aanvragen om er woningen te kunnen bouwen of op een andere manier het karakter aan te tasten, gaat dit ten koste van het woongenot van [appellant] . Zelfs als de gemeente wel verplicht was tot verkoop aan [naam1] , had [appellant] naar hij aanvoert de mogelijkheid moeten krijgen om als woordvoerder van de andere omwonenden voorwaarden in de koopovereenkomst op te laten nemen, waardoor het karakter van het perceel behouden zou blijven. 
      
    
    
      3.5
      Het hof begrijpt dat [appellant] op dit een en ander de verplichting baseert het perceel alsnog aan hem te verkopen, alsmede het standpunt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door het aan [naam1] te koop aan te bieden. De schade die hij door die verkoop lijdt, zou dan bestaan uit de dreigende aantasting van het woongenot. Ook die onderbouwing van de vorderingen verwerpt het hof. Dat wordt hierna toegelicht.
      
    
    
      3.6
      Het gaat in deze zaak om een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij een overheidslichaam een aan hem toebehorende onroerende zaak wil verkopen. Op grond van artikel 3:14 BW mag een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt niet worden uitgeoefend in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden de gemeente een overeenkomst tot verkoop van het perceel sluit, betekent dit dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten worden genomen. Op dit punt verschilt de positie van een overheidslichaam van die van een private partij.
      
    
    
      3.7
      Het gelijkheidsbeginsel strekt in deze context tot het bieden van gelijke kansen aan de omwonenden. De gemeente moest hun daarom ruimte bieden om mee te dingen naar het perceel. De gemeente zou daarbij met inachtneming van de haar toekomende beleidsruimte objectieve, toetsbare en redelijke criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper zou worden geselecteerd.
      
    
    
      3.8
      Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat de gemeente een passende mate van openbaarheid moest verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van het perceel, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. De gemeente moest hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis zouden kunnen nemen.
      
    
    
      3.9
      Deze selectieprocedure zou niet hoeven te worden gevolgd als bij voorbaat zou hebben vastgestaan of redelijkerwijs mocht worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria alleen [appellant] of [naam1] als serieuze gegadigde in aanmerking zou komen voor de aankoop. In dat geval zou de gemeente het voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend hebben moeten maken dat een ieder daarvan kennis kon nemen, waarbij zij diende te motiveren waarom naar haar oordeel op grond van de hiervoor genoemde criteria bij voorbaat vaststond of redelijkerwijs mocht worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking kwam.
      
    
    
      3.10
      In dit geval mocht ook in de ogen van de gemeente niet bij voorbaat worden aangenomen dat op grond van het besluit uit 1993 alleen [naam1] als koper in aanmerking zou komen. De gemeente heeft dat besluit echter wel uitgelegd als een verplichting met hem in onderhandeling te treden. Die uitleg is begrijpelijk en verdedigbaar, omdat - dat staat vast - de gemeente uit dossieronderzoek was gebleken dat de toezegging om bij de ontwikkeling van het perceel met hem in overleg te treden verband hield met de indertijd bij [naam1] bestaande wens tot aankoop van het perceel. Die positie dwong de gemeente weliswaar niet tot de verkoop aan [naam1] indien hij de vraagprijs zou bieden, betekenisloos was deze verplichting ook niet. In zoverre was daarom niet sprake van  gelijkheid tussen [naam1] en de overige omwonenden. 
      
    
    
      3.11
      De verplichtingen die de gemeente tegenover [naam1] had, kunnen er aan de andere kant niet aan afdoen dat de belangen en wensen van de overige (potentiële) gegadigden, zoals [appellant] , moesten worden geïnventariseerd en bij de onderhandelingen met [naam1] in acht moesten worden genomen. Bij dit hele proces moest de gemeente voldoen aan de genoemde procedurele eisen en eisen van openbaarheid. 
      
    
    
      3.12
      Naast hetgeen over de gang van zaken al is overwogen, is voor de beantwoording van de vraag of het handelen van de gemeente aan deze toets heeft voldaan het volgende van belang.
      
    
    
      3.13
      Ongeveer 26 jaar voordat het perceel in de verkoop ging, heeft de gemeente aan [naam1] al de toezegging gedaan dat zij bij de ontwikkeling ervan eerst met hem in overleg zou treden. [naam1] meende op grond daarvan een eerste recht van koop te hebben en heeft op dat recht aanspraak gemaakt. Toen [naam3] de omwonenden uitnodigde, was voor hem nog onvoldoende duidelijk waar deze aanspraak op was gebaseerd en hoe die juridisch moest worden geduid. Tijdens de bewonersbijeenkomst had hij al enig onderzoek gedaan, en heeft hij de aanwezigen van deze aanspraak op de hoogte gesteld. Op dat moment bestond bij de omwonenden de vrees dat verkoop aan [naam1] zou kunnen leiden tot verstoring van het bestaande situatie (het open karakter, de zichtlijnen en de bestaande invulling van het perceel). Omdat [appellant] aandrong op instandhouding daarvan, kon de koop door hem dan ook op hun instemming rekenen. De gemeente wilde aan dat belang wel tegemoetkomen, maar werd geconfronteerd met de gevolgen van haar eigen toezegging aan [naam1] uit 1993, die zij uitlegde als een verplichting om met hem over de koop in onderhandeling te treden. In de koopovereenkomst die de gemeente heeft opgesteld en die door [naam1] is getekend, is echter op verzoek van de gemeente wel de volgende verklaring opgenomen.
      
      
        
          Koper verklaart zich er volledig van bewust te zijn dat op het gekochte een agrarische bestemming rust. Het gekochte zal door koper of diens huurder/pachter in overeenstemming met die bestemming geheel noch gedeeltelijk gebruikt of ingericht worden als een verlengde van de tuin van het aangrenzende woonhuis van koper. Dit betekent dat er geheel in overeenstemming met de geldende bestemming op het gekochte geen boom of andere beplanting aangebracht zal worden waardoor ook maar de indruk zou kunnen ontstaan van een ander gebruik dan overeenkomstig de thans geldende bestemming.
        
      
      
    
    
      3.14
      Hiermee, en gegeven ook de agrarische bestemming van het perceel, heeft de gemeente enerzijds rekening gehouden met de behoefte van de omwonenden het bestaande gebruik van het perceel ongewijzigd te laten en anderzijds heeft zij dan een verdedigbare invulling gegeven aan de verplichting met [naam1] over de verkoop in overleg te treden. Daarmee is dan ook gehandeld binnen de grenzen van de beleidsvrijheid die de gemeente bij de verkoop van gronden heeft. Zij heeft in dat geval in redelijkheid tot de verkoop aan [naam1] kunnen besluiten. Het enkele feit dat de omwonenden de voorkeur gaven aan verkoop aan [appellant] en het feit dat hij ook bereid was de vraagprijs te betalen, verplichtte de gemeente er niet toe het perceel aan hem te verkopen en niet aan [naam1] .
      
    
    
      3.15
      Over dit proces is de gemeente voldoende transparant geweest, en de criteria die voor de te nemen beslissing van belang werden geacht, zijn ook in voldoende mate aan de buurtbewoners voorgehouden. De chronologische gang van zaken is daarbij van belang: op het moment dat de buurtbijeenkomst werd georganiseerd, was nog niet duidelijk of (en onder welke voorwaarden) de verkoop aan [naam1] door de bewoners zou worden geaccepteerd. Door die bijeenkomst te organiseren om de wensen van alle omwonenden te inventariseren, was voor iedereen duidelijk met welke belangen de gemeente in het overleg met [naam1] had rekening te houden. De omwonenden zelf is bij die gelegenheid ook duidelijk gemaakt dat dit overleg met [naam1] nog zou moeten plaatsvinden. Door vervolgens een aanbod aan [naam1] te doen en daarvan mededeling aan de omwonenden te doen, heeft de gemeente tegenover hen voldoende transparantie betracht. Het lag niet op de weg van de gemeente om [appellant] bij de onderhandelingen met [naam1] te betrekken.
      
    
    
      3.16
      Voor de goede orde merkt het hof nog op dat het hof geen reden heeft om te twijfelen aan de authenticiteit van de door de gemeente overgelegde getekende koopovereenkomst. De overeenkomst is als productie bij de memorie van grieven overgelegd, en is als zodanig niet bestreden. Mr. Winter heeft een plausibele verklaring gegeven voor het wegvallen van de handtekeningen bij het aanvankelijk overgelegde exemplaar. [appellant] wijst erop dat ook kinderen van [naam1] de koopovereenkomst hebben getekend. Dat kan hem echter niet baten. De consequentie daarvan kan immers slechts zijn dat ook zij gehouden zijn de hiervoor geciteerde verklaring na te leven.
      
    
    
      3.17
      
        [appellant] beroept zich er ten slotte nog op dat de verplichting die de gemeente tegenover [naam1] op zich heeft genomen eind jaren negentig van de vorige eeuw was ‘uitgewerkt’, toen de gemeente twee andere strookjes grond aan [naam1] verkocht. De toezegging is bij die gelegenheid namelijk niet in de koopovereenkomst of de leveringsakte herhaald. Het hof verwerpt ook dit standpunt, omdat die conclusie niet volgt uit het enkele feit dat de toezegging – die in een gemeentelijk besluit is vastgelegd – in deze akten niet is herhaald.
      
      
        
          De conclusie
        
      
      
    
    
      3.18
      Het hof zal het bestreden vonnis bekrachtigen en [appellant] veroordelen tot betaling van de kosten van de gemeente in dit hoger beroep (tariefgroep II, 2 punten).
      
      
    
  
  
    
      4De beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
    1. bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland in Groningen van 9 december 2020; 
    
    2. veroordeelt [appellant] tot betaling van de volgende proceskosten van de gemeente:
    
      € 2106,-  aan procedurele kosten (verschotten)
      € 2.228,- aan salaris van de advocaat van de gemeente
      € 165,- aan nakosten (kosten die ontstaan na deze uitspraak)
    
    
    3. verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
    
    4. wijst af wat verder is gevorderd.
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. M.W. Zandbergen, O.E. Mulder en I. Tubben, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op                        26 juli 2022. 
    
    
  
  
     De vermelding [appellant] c.s. is een verschrijving in het vonnis.
  
  
     ECLI:NL:HR:2021:1778.