ECLI:NL:RVS:2017:1588, Raad van State, 14-06-2017, 201604792/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201604792/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2016 in zaak nr. 15/4647 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 juni 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2017, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door F.A. Jiskoot en E.V.P.E. Deleij, zijn verschenen. Voorts is mr. I.M.A.M. de Looij, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), van de zijde van het college als deskundige verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is sinds 29 november 1996 eigenaar van de woning en opstallen op het perceel aan de [locatie] te Heerjansdam (hierna: het perceel). Op 17 augustus 2013 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het bestemmingsplan "Voorzieningencluster - Educatief plein, Heerjansdam" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 9 februari 2012 in werking is getreden en op 28 maart 2012 in rechte onaantastbaar is geworden. Ingevolge dit bestemmingsplan is op de gronden die direct ten zuidoosten, zuiden en zuidwesten (hierna: de gronden) van het perceel zijn gelegen, voor zover thans van belang, de bestemming ‘Maatschappelijk - M’ komen te rusten. Voorheen rustte op de gronden, gelegen ten zuidoosten van het perceel, ingevolge het bestemmingsplan "Dorp en Dijken, 3e herziening" de bestemming ‘Openbare en bijzondere doeleinden - O’ en op de gronden, gelegen ten zuidwesten en zuiden van het perceel, ingevolge het bestemmingsplan "Woonzorgcomplex" onder meer de bestemming ‘Maatschappelijke doeleinden - M’. Volgens [appellant] heeft het nieuwe bestemmingsplan tot gevolg dat zijn perceel € 100.000,00 minder waard is geworden, nu de onder het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte nieuwbouw een hogere gebruiksintensiteit met zich brengt en er meer verkeersbewegingen zijn en op andere uren dan voorheen. Voorts is sprake van grote geluidhinder, vermindering van privacy, vermindering van zon- en daglicht en vermindering van parkeergelegenheid, aldus [appellant].
    
    2.    Op de gronden is thans een basisschool met schoolplein gevestigd.
    
    3.    Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ.
    
        De SAOZ heeft in een advies van september 2014 uiteengezet dat [appellant] door de planologische wijziging per saldo niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. Volgens de SAOZ kunnen als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan enerzijds gronden die voorheen niet met gebouwen bebouwd konden worden, namelijk de gronden ten zuiden van het perceel, thans wel bebouwd worden. Anderzijds worden gronden die voorheen met gebouwen bebouwd konden worden, namelijk de gronden ten zuidoosten tot aan de perceelgrens van [appellant] en ten zuidwesten vanaf een afstand van circa 13 meter, in de nieuwe situatie vrij van bebouwing gelaten of wordt de bebouwing eerst op ruimere afstand opgericht. Wat betreft de bebouwde oppervlakte en situering van de gebouwen nabij het perceel heeft zich per saldo geen planologisch nadeel voorgedaan, aldus de SAOZ. Wat de bouwhoogte betreft is volgens de SAOZ sprake van een wezenlijk voordeel, nu de maximaal toegestane bouwhoogte door de planologische wijziging is afgenomen van 15 meter naar 8 meter, hetgeen gunstig is voor het uitzicht vanaf het perceel en de mate van schaduwwerking. Op het punt van de gebruiksmogelijkheden van de gronden heeft zich volgens de SAOZ geen planologische verandering voorgedaan, nu zowel onder het oude als het nieuwe planologisch regime onderwijsbebouwing nabij het perceel mogelijk was. Weliswaar bestrijkt de onderwijsbebouwing in de nieuwe situatie een groter oppervlak dan voorheen mogelijk was, maar daar staat tegenover dat onder het oude planologische regime op ruimere afstand naast bijvoorbeeld de onderwijsbebouwing een omvangrijk woonzorgcomplex mogelijk was dat verkeer en hinder kon genereren. Volgens de SAOZ is de nieuwe bestemming ‘Maatschappelijk - M’ op de gronden ruimer geformuleerd dan de oude bestemmingen, maar niet uitgesloten was dat ondergeschikte detailhandel en horeca, in combinatie met en ten dienste van maatschappelijke voorzieningen, ook voorheen impliciet tot de mogelijkheden behoorden. Voor het geval dit toch als nadeel moet worden aangemerkt, wordt dit ruimschoots gecompenseerd door het eerder geconstateerde voordeel als gevolg van de verlaging van de maximum bouwhoogte. Ten aanzien van het gebruik van de buitenruimte van de school, merkt de SAOZ ten slotte nog op dat het onder het oude planologisch regime ook al mogelijk was een deel van de onbebouwd te laten gronden nabij het perceel als speelterrein bij een school in te richten. Ook kon de locatie toen al op de Sportlaan worden ontsloten. Aangezien de planologische wijziging niet tot een voor [appellant] planologisch nadeliger situatie heeft geleid, heeft de SAOZ het college geadviseerd zijn verzoek om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    
        Het college heeft dit advies van de SAOZ aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en besloten het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college dit terecht heeft gedaan.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellant] kan zich met dit oordeel niet verenigen. Hij betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn verzoek te beoordelen of het nieuwe bestemmingsplan de schade heeft veroorzaakt of juist de afgifte van de bouwvergunning met ontheffing van de daarvóór geldende bestemmingsplannen.
    
    4.1.    [appellant] gaat er met dit betoog aan voorbij dat hijzelf in de aanvraag om een tegemoetkoming in de door hem gestelde planschade het nieuwe bestemmingsplan, en niet de omgevingsvergunning van 7 februari 2012 die op of omstreeks 24 maart 2012 in werking is getreden, als schadeoorzaak heeft aangewezen. Daar komt bij dat de SAOZ in haar advies van september 2014 aandacht heeft besteed aan de omgevingsvergunning en tot de conclusie is gekomen dat aan die vergunning in het kader van de planologische vergelijking geen betekenis meer toekomt. In dat kader heeft zij uiteengezet dat de omgevingsvergunning in belangrijke mate vooruitliep op de ontwikkelingen die in het nieuwe bestemmingsplan zijn neergelegd, maar dat de vergunning is ingehaald door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 9 februari 2012. Gelet hierop heeft de SAOZ de omgevingsvergunning terecht niet bij de planvergelijking betrokken.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeente de verkeerde keuzes heeft gemaakt. Door het nieuwe bestemmingsplan is geluidsoverlast ontstaan, hetgeen niet had kunnen gebeuren indien de gemeente het nieuwe bestemmingsplan op een zorgvuldige wijze had opgesteld of de bouwvergunning voor het Educatief Plein zorgvuldig had voorbereid. De gemeente heeft de overlast van de scholen en schoolpleinen doelbewust volledig geconcentreerd bij de bestaande bebouwing, zodat zij optimaal kan verdienen aan de daardoor vrijgekomen gronden, aldus [appellant].
    
    5.1.    Dit betoog is gericht tegen de totstandkoming en vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan. Het nieuwe bestemmingsplan is in rechte onaantastbaar en ligt in deze procedure niet voor. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit betoog buiten beschouwing dient te blijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich mocht baseren op het advies van de SAOZ, omdat er geen redenen zijn om aan de juistheid daarvan te twijfelen. In dit kader voert hij aan dat de SAOZ vrijwel uitsluitend rapporten maakt voor overheidsinstanties, zodat kan worden betwijfeld of de SAOZ wel onafhankelijk is. Voorts voert hij aan dat zo evident is dat hij schade heeft geleden als gevolg van de planologische wijziging, en het advies van de SAOZ dus onjuist is, dat het niet nodig was dat hijzelf een deskundige zou inschakelen om hierop te wijzen. Het advies van de SAOZ is summier en maakt onvoldoende duidelijk dat er geen planologisch nadeel zou zijn. Zo wordt niet met cijfers onderbouwd hoe groot het gebruiksoppervlak onder het oude en nieuwe planologische regime was respectievelijk is, zodat geen goede vergelijking kan worden gemaakt. Ook wordt niet stilgestaan bij de aangevoerde schaalvergroting. Voorts kon onder het oude planologische regime niet de bouw van een school en schoolplein met de huidige grootte, mede gelet op de op een deel van de gronden rustende bestemming ‘Verblijfsgebied’ worden gerealiseerd. Als dit anders zou zijn geweest, was het nieuwe bestemmingsplan niet nodig geweest. Met deze wijziging is een groot planologisch nadeel ontstaan, aldus [appellant].
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2574, onder 8.1) mag, indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7294), kan niet alleen door middel van een deskundigenadvies, maar ook anderszins worden gemotiveerd waarom er reden bestaat te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van een deskundige of waarom dit zodanige gebreken bevat dat het bestuursorgaan zijn besluitvorming daarop niet mocht baseren.
    
    6.2.    Anders dan [appellant] betoogt, is de SAOZ te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade, zodat het college in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies mag afgaan. Dat de SAOZ alleen in opdracht en ten behoeve van gemeenten en andere overheden werkt en niet door een burger kan worden ingeschakeld, betekent op zichzelf niet dat de SAOZ niet onafhankelijk is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1338).
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    6.3.    Hoewel [appellant] terecht aanvoert dat de SAOZ de bouwoppervlakken onder het oude en nieuwe planologische regime niet met cijfers heeft onderbouwd, betekent dit niet dat de planologische vergelijking van de SAOZ niet juist is. Bij een planvergelijking dienen zowel voor- als nadelen van de wijziging van de planologische situatie in aanmerking te worden genomen evenals alle relevante aspecten, mits en voor zover sprake is van objectieve, ruimtelijk relevante gevolgen van die wijziging. De SAOZ heeft bij de planvergelijking terecht niet alleen de grootte, maar ook de ligging van de bouwoppervlakken en de hoogte van de mogelijke bebouwing, alsmede de maximale mogelijkheden van het gebruik van de verschillende bestemmingen op de gronden onder het oude en nieuwe planologische regime betrokken. Voorts heeft de SAOZ terecht uiteengezet dat ook onder het oude planologisch regime een school met schoolplein kon worden gerealiseerd, nu zowel op de gronden waarop de bestemming ‘Openbare en bijzondere doeleinden - O’ als op de gronden waarop de bestemming ‘Maatschappelijke doeleinden - M’ rustte, een schoolgebouw en - op de onbebouwde delen van die gronden - een schoolplein konden worden gerealiseerd. Anders dan [appellant] betoogt stond de bestemming ‘Verblijfsgebied’ die op grond van het bestemmingsplan "Woonzorgcomplex" op een klein deel van de gronden, gelegen direct ten zuiden van het perceel, rustte, hier niet aan in de weg, nu daarop onder meer parkeervoorzieningen, zoals een fietsenstalling, ten behoeve van een school konden worden gerealiseerd.
    
        Aldus heeft de SAOZ inzichtelijk gemaakt hoe zij tot de conclusie is gekomen dat per saldo geen sprake is van een planologische verslechtering. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het advies van de SAOZ aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college, in navolging van de SAOZ, zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte onder het bestemmingsplan "Woonzorgcomplex" 6 respectievelijk 15 meter betrof. Volgens hem blijkt uit het feit dat in het bouwvlak het nummer "6" is vermeld dat de goot- en bouwhoogte maximaal 6 meter mochten bedragen.
    
    7.1.    Op de plankaart van het bestemmingsplan "Woonzorgcomplex" is binnen het bestemmingsplangebied voor maatschappelijke doeleinden achter de letter "M" het cijfer "6" vermeld. Uit de legenda noch de planregels blijkt waar dit cijfer voor staat. Nu volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 30 mei 1997, AB 1997, 363 en van 29 januari 2001, BR 2001, p. 799) aan een aanduiding op een plankaart geen zelfstandige betekenis toekomt indien die aanduiding niet is gekoppeld aan een nadere bepaling in de legenda of de planvoorschriften, is het college er, in navolging van de SAOZ, terecht van uit gegaan dat, gelet op de aanvullende werking van de gemeentelijke bouwverordening, de maximale bouwhoogte 15 meter betrof.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
    
    752.