ECLI:NL:CBB:2017:311, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-09-2017, 16/813
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwet. Verzoek om handhavend optreden op grond van de Warenwet tegen handelaren van tweedehands autobanden in verband met de aanwezigheid van tijgermuggen in die banden. Het gezien zijn bestemming te verwachten gebruik van de banden levert op zichzelf geen bijzonder gevaar op voor de veiligheid en gezondheid van de mens. Het bijzondere gevaar, voor zover daarvan sprake is, vloeit voort uit de import van banden uit risicogebieden. Artikel 18 van de Warenwet is in dit geval niet van toepassing.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 16/813
      [17000]
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2017 op het hoger beroep van:
        
      
    
    Stichting Platform Stop Invasieve Exoten, te Amsterdam, appellante
    (gemachtigde: mr. W.F.E. Reinhold),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 augustus 2016, kenmerk ROT 15/6931, in het geding tussen
    
    
    appellante
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister), 
    (gemachtigde: mr. R. Bal).
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 augustus 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:6032).
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft appellante op 10 mei 2017 verzocht nadere stukken over te leggen. 
      Bij e-mail van 11 mei 2017 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017.
      Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van de minister zijn tevens verschenen mr. E.A. Plooij en drs. C. Stroo, beiden werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
    
      Appellante heeft per e-mail van 28 juni 2017 nadere stukken aan het College doen toekomen en het College verzocht deze stukken te betrekken bij het komen tot een uitspraak in deze zaak.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 28 juni 2014 heeft W.F.E. Reinhold, namens het Platform Stop Invasieve Exoten de minister verzocht vanwege overtreding van artikel 18, eerste lid van de Warenwet handhavend op te treden tegen vier bedrijven die handelen in gebruikte autobanden vanwege de op 17 juni 2014 geconstateerde aanwezigheid van larven dan wel volwassen tijgermuggen bij de bedrijven. Volgens het Platform Stop Invasieve Exoten staat het vast dat tijgermuggen een risico vormen voor de gezondheid. Uit het feit dat op en rond de bedrijven tijgermuggen zijn aangetroffen en het gegeven dat tijgermuggen in gebruikte banden meeliften kan volgens het Platform Stop Invasieve Exoten worden geconcludeerd dat de bedrijven banden verhandelen die met tijgermuggen besmet zijn, zodat zij de Warenwet overtreden. De minister heeft het verzoek  bij brief van 1 september 2014 afgewezen. 
      
    
    
      1.3
      Bij zijn besluit van 29 september 2015, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister – voor zover hier relevant - het volgende overwogen en beslist. De NVWA heeft vastgesteld dat de bedrijven waar het handhavingsverzoek op ziet een deel van de ingezamelde banden vernietigen door deze te verwerken tot granulaat/schrot, dan wel, wanneer een bedrijf daar zelf niet de faciliteiten voor heeft, de banden afleveren aan bedrijven die de banden op dezelfde wijze verwerken. Een ander deel van de banden gaat naar coverbedrijven die de banden van een nieuw loopvlak voorzien. De rest van de banden wordt geëxporteerd naar groothandelaren in Europa en daarbuiten. Slechts zeer sporadisch vindt levering aan particulieren plaats, bijvoorbeeld voor toepassing in de landbouw. Dit betreft slechts twee van de vier bedrijven, waarvoor het gaat om een zeer gering deel van de banden. Het overgrote deel van de banden valt volgens de minister onder de uitzondering van artikel 1, derde lid van de Warenwet. De bedrijven waar het handhavingsverzoek betrekking op heeft vallen daarmee niet onder de werking van artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet. Dat er ook banden aan particulieren worden geleverd, maakt dat niet anders omdat dit slechts (zeer) sporadisch voorkomt. Ten slotte heeft de minister opgenomen dat het vanuit een oogpunt van volksgezondheid ook niet noodzakelijk is dat artikel 18, aanhef en onder a, van de Warenwet van toepassing is, omdat op basis van de Wet publieke gezondheid (Wpg) voldoende mogelijkheden zijn om maatregelen te nemen tegen tijgermuggen.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat appellante haar stelling dat het doorleveren of afleveren van de banden niet geschiedt voor het verwerken van de banden tot granulaat/schrot of tot het daarop aanbrengen van een nieuw loopvlak niet heeft gemotiveerd of anderszins aannemelijk gemaakt, terwijl het op haar weg lag haar standpunt te onderbouwen. Voor zover de minister heeft erkend dat zeer sporadisch levering aan particulieren plaatsvindt is de rechtbank van oordeel dat de Warenwet wel van toepassing is omdat het begrip ‘waren’ in artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet zodanig ruim is dat het mede betrekking kan hebben op gebruikte banden. De rechtbank heeft in de uitspraak opgenomen dat namens de minister ter zitting naar voren is gebracht dat voor zover de partijen banden niet direct of indirect uit een risicogebied komen er geen maatregelen nodig zijn en dat er sinds 2012 zo weinig tijgermuggen in Nederland zijn aangetroffen dat van deze zeer sporadische verhandeling van tweedehands banden (als die al afkomstig zijn uit risicogebieden) niet redelijkerwijs kan worden vermoed dat dit bijzondere gevaren oplevert voor de veiligheid en gezondheid van de mens, zodat artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet om die reden niet van toepassing is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat namens de minister ter zitting is toegelicht dat het handhavingsbeleid niet is gericht op het realiseren van een nulvangst van tijgermuggen of larven van tijgermuggen, maar op het indammen van de risico’s voor introductie en verspreiding van exotische muggen, hetgeen ook het uitgangspunt is van de met de branche gesloten convenanten. Gelet op voornoemde omstandigheden heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om in het kader van de handhaving van artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet van een ruimere risico-inschatting uit te gaan dan de minister heeft gedaan. Ten overvloede heeft de rechtbank ten slotte opgemerkt dat uit de brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 26 juni 2015 (Kamerstukken II, 2014/15, 32 793, nr. 191), waar appellante op had gewezen, naar voren komt dat de minister voornemens is de preventieve maatregelen uit de convenanten een wettelijke grondslag te geven, waarbij eveneens is opgemerkt dat met proportionele wettelijk afdwingbare preventieve maatregelen een nulvangst van larven of muggen lastig is te realiseren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister kunnen afzien van handhaving zoals door appellante verzocht.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.	Het College overweegt allereerst dat appellante bij e-mail van 28 juni 2017 nadere stukken aan het College heeft doen toekomen met daarbij het verzoek deze stukken bij de beoordeling van het hoger beroep te betrekken. Nu het College ter zitting van 16 mei 2017 het onderzoek heeft gesloten, kunnen deze stukken niet meer in aanmerking genomen worden. De stukken worden teruggezonden aan appellante. 
    
    
    
      4.1
      Het College overweegt dat uit de stukken blijkt dat appellante – in haar huidige rechtsvorm van een stichting – eerst op 11 september 2015 is opgericht. Het is de entiteit “Platform Stop invasieve Exoten” (het Platform) geweest – als voorloper van appellante – namens wie in 2014 het verzoek om handhavend optreden is ingediend bij de minister. 
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 1:2, eerste lid van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van het derde lid van voornoemd artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. 
      
    
    
      4.2
      Het College overweegt dat uit voornoemd artikel voortvloeit dat entiteiten die geen rechtspersoon zijn, niet kunnen opkomen ter behartiging van algemene en collectieve belangen. Een dergelijke entiteit is immers niet aan te merken als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid van de Awb. Dit heeft tot gevolg dat een verzoek van een dergelijk entiteit aan een bestuursorgaan om handhavend op te treden geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid van de Awb en de beslissing van het bestuursorgaan op dat verzoek geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. 
      
    
    
      4.3
      Het College ziet zich daarom ambtshalve gesteld voor de vraag of het Platform ten tijde van het indienen van het verzoek op 28 juni 2014 en de afwijzing daarvan op 1 september 2014 aangemerkt kan worden als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid van de Awb. Daartoe zal beoordeeld moeten worden of het Platform destijds was aan te merken als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek. Daarvoor moet zijn voldaan aan de volgende cumulatieve vereisten:
      - er moet een ledenbestand zijn;
      - het moet om een organisatorisch verband gaan dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
      - de organisatie moet als eenheid deelnemen aan het rechtsverkeer.
      
    
    
      4.4
      In dit verband heeft het College appellante voorafgaand aan het onderzoek ter zitting verzocht nadere informatie te verstrekken over het ledenbestand van het Platform en de samenstelling van het bestuur in de periode van juni tot en met september 2014. Tevens is verzocht om stukken te verstrekken waaruit blijkt wat het doel van het Platform in voornoemde periode was, waaruit blijkt dat in die periode regelmatig ledenvergaderingen plaatsvonden en waaruit anderszins blijkt dat destijds werd samengewerkt om het doel van het Platform te bereiken. Appellante heeft bij e-mail van 11 mei 2017 een aantal stukken overgelegd, te weten een lijst met de gegevens van het bestuur en de leden van het Platform van 1 januari 2011, de oprichtingsakte en statuten van de informele vereniging van 9 april 2009, verslagen van de Algemene Ledenvergaderingen van het Platform van 18 september 2011 en 16 september 2012 en een aantal e-mailwisselingen tussen leden van het Platform in de periode van mei 2013 tot en met augustus 2015. Gelet op deze stukken en de toelichting ter zitting heeft appellante naar het oordeel van het College voldoende aannemelijk gemaakt dat het Platform ten tijde van het verzoek voldeed aan de in 4.3 genoemde vereisten en aldus was aan te merken als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid. 
      
    
    
      4.5
      In artikel 3 van de oprichtingsakte en statuten van 9 april 2009 is opgenomen dat de vereniging zich ten doel stelt een bijdrage te leveren aan het beperken van de invoer, vestiging en verspreiding van invasieve exoten in Nederland en te bevorderen dat gevestigde populaties van invasieve exoten zoveel mogelijk worden verwijderd en teruggedrongen, dan wel – indien dat niet mogelijk is – worden beheerst. Uit de stukken blijkt dat het Platform haar doel trachtte te bereiken door kritisch de ontwikkelingen in de samenleving te volgen die effect kunnen hebben invasieve exoten, door (te proberen) besluitvorming te beïnvloeden, door het verrichten van onderzoek, door het publiek te infomeren onder andere door informatie te plaatsen op de website, persberichten uit te brengen en lezingen en presentaties te geven en door het voeren van gerechtelijke procedures. Gelet op de doelstelling van het Platform en de feitelijke werkzaamheden is het College van oordeel dat het belang van het Platform rechtstreeks betrokken was het besluit op het verzoek om handhavend optreden. Ten tijde van het verzoek was het Platform daarom aan te merken als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb, zodat de afwijzing van dat verzoek aangemerkt moet worden als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De minister heeft het bezwaar van het Platform tegen die afwijzing terecht ontvankelijk geacht en inhoudelijk beoordeeld.
      
      
        
          5.	Het College overweegt dat in het oorspronkelijke verzoek is verzocht om handhavend optreden tegen vier bedrijven die handelen in tweedehands banden vanwege overtreding van artikel 18 van de Warenwet. Desgevraagd heeft appellante ter zitting bevestigd dat het geschil in hoger beroep zich beperkt tot de weigering handhavend op te treden op grond van de Warenwet tegen deze bedrijven voor zover zij tweedehands banden leveren aan particulieren of banden doorleveren aan andere in Nederland gevestigde handelaren. Het handelen van de betrokken bedrijven ten aanzien van banden die worden verwerkt tot granulaat/schrot of die worden voorzien van een nieuw loopvlak maakt geen onderdeel meer uit van het geschil in hoger beroep.
      
      
    
    
      6.1
      In artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet is bepaald – voor zover hier van belang – dat het verboden is waren, niet zijnde eet- en drinkwaren, te verhandelen waarvan degene die deze waren verhandelt, weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat zij bij het gezien hun bestemming te verwachten gebruik bijzondere gevaren kunnen opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens. 
      
    
    
      6.2
      
        Het College overweegt dat voor de vraag, of het verhandelen van tweedehands banden zoals in deze zaak aan de orde, valt onder de reikwijdte van artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet, niet alleen beoordeeld moet worden of het gaat om waren als bedoeld in de Warenwet, maar ook of het gaat om waren die een bijzonder gevaar kunnen opleveren voor de veiligheid en de gezondheid van de mens bij het te verwachten gebruik overeenkomstig hun bestemming. De minister heeft ten aanzien van het te verwachten gebruik van waren gewezen op de Memorie van Toelichting (MvT) op het voorstel tot wijziging van de Warenwet uit 1981 (Kamerstukken II, 1981-1982, 17 495, nr 3, pagina 48). Daarin is opgenomen bij het toenmalige artikel 15, aanhef en onder c van de Warenwet, de voorloper van het huidige artikel 18, aanhef en onder a: 
        “De betrokken waren dienen bijzondere gevaren op te leveren, dat wil zeggen gevaren die groter zijn dan wat de consument (mede gelet op de op of bij de waar kenbare gevaarsaanduidingen, waarschuwingen en gebruiksvoorschriften) in redelijkheid van de waar kan verwachten. Bovendien dient te blijken dat die gevaren optreden bij een gebruik dat, gezien de bestemming van de waar (zoals die mede uit de gebruiksaanwijzing kenbaar kan zijn) te verwachten valt. Daaronder valt niet elk misbruik dat in de praktijk kan optreden (het gebruik van een aardappelmes als schroevendraaier) maar wel de oneigenlijke vormen van gebruik die, gelet op de bestemming, redelijkerwijs voor de hand liggen. Zo kan men verwachten dat kinderspeelgoed in de mond wordt genomen, ook dan dient het geen gevaar op te leveren. De handelaar dient hiermee rekening te houden.”
      
      
    
    
      6.3
      Blijkens de tekst van artikel 18 en gelet op de MvT gaat het er in dit artikel om dat bijzondere gevaren voorvloeien uit of op enigerlei wijze samenhangen met het te verwachten gebruik van een waar en niet uit andere omstandigheden. Het College ziet niet in dat het te verwachten gebruik van tweedehands banden een bijzonder gevaar oplevert voor de veiligheid en gezondheid van de mens, ook niet indien het gaat om het door partijen genoemde gebruik als afdekkingsmateriaal in de landbouw of het gebruik als ondergrond in een speeltuin. Dat is ook niet door appellante gesteld. Het door appellante gestelde gevaar voor de veiligheid of de gezondheid betreft de mogelijk in de band aanwezige tijgermuggen, larven of eitjes daarvan. Die mogelijke aanwezigheid vindt echter zijn oorzaak in de import van de banden uit risicogebieden en staat niet in enig verband met het gebruik daarvan, ongeacht of dat gebruik te verwachten is of niet. 
      
    
    
      6.4
      Dat betekent dat er geen grondslag is voor handhavend optreden op grond van artikel 18, aanhef en onder a van de Warenwet. Gelet op dit oordeel behoeven in dit hoger beroep de overige gronden van appellante, waaronder die over de risico-inschatting van de minister ten aanzien van de introductie van tijgermuggen in Nederland, geen bespreking. 
      
      7. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      8. Het College merkt ten overvloede op dat het geding beperkt is tot de vraag of in dit geval op grond van de Warenwet kan of moet worden opgetreden tegen (het importeren van) de tijgermug in Nederland. Of de minister uit andere hoofde daartoe mogelijk gehouden is, valt daarom buiten het kader van dit geding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. W.E. Doolaard en mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2017.
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek						w.g. J.M.T. Plouvier