ECLI:NL:RVS:2017:2482, Raad van State, 13-09-2017, 201602718/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij negen afzonderlijke besluiten van 20 februari 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] en anderen omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen en in gebruik hebben van schokgolfgeneratoren.

201602718/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Lewedorp, en anderen,
    2.    Stichting Behoud de Zak van Zuid-Beveland, gevestigd te Nisse, gemeente Borsele,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 februari 2016 in zaken nrs. 15/2416, 15/2418, 15/2420, 15/2422, 15/2424, 15/2426, 15/2428, 15/2430 en 15/2432 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Borsele.
    
    Procesverloop
    
    Bij negen afzonderlijke besluiten van 20 februari 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] en anderen omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen en in gebruik hebben van schokgolfgeneratoren.
    
    Bij uitspraak van 26 februari 2016 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 20 februari 2015 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes maanden nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden nieuwe besluiten te nemen met in achtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en de stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De stichting, [appellant sub 1] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2017, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. Mol, [gemachtigden], de stichting, vertegenwoordigd door mr. W.E.H. Sloots en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.P.T. Stapels, B.H. Maring en M.L.A. van der Ven, zijn verschenen.
    
    Per 1 september 2017 maakt staatsraad mr. N.S.J. Koeman deel uit van de Afdeling advisering van de Raad van State. Dat heeft als gevolg dat staatsraad Koeman niet meer aan de behandeling van deze zaak kan deelnemen. Staatsraad Koeman is als lid van de zittingskamer vervangen door staatsraad mr. J.A.W. Scholten - Hinloopen. Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij negen afzonderlijke besluiten is vergunning verleend voor het plaatsen en in gebruik hebben van een zogenoemde Inopower schokgolfgenerator, ook wel anti-hagelgenerator of anti-hagelkanon genoemd. Het doel hiervan is dusdanige explosies te veroorzaken dat hagelbuien boven de boomgaarden van vergunninghouders worden verdreven teneinde hagelschade aan het fruit en de bomen te voorkomen. Deze schokgolfgeneratoren zijn al langer bij vergunninghouders in gebruik, maar zijn door een wijziging van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) per 1 januari 2013 vergunningplichtig geworden.
    
        De rechtbank heeft de besluiten van 20 februari 2015 vernietigd, omdat in de akoestische onderzoeken van Van Lienden die deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunningen, ten onrechte rekening is gehouden met een aftrek van 10 dB(A) en ten behoeve van de contour van vergunninghouder [vergunninghouder] de toeslag voor impulsachtig geluid ten onrechte niet in rekening is gebracht. De rechtbank heeft in het feit dat in eerdere geluidrapporten de aftrek van 10 dB(A) niet is toegepast, geen aanleiding gezien voor het in stand laten van de rechtsgevolgen, omdat het college heeft verzuimd de natuurlijke waarden van de Zak van Zuid-Beveland in kaart te brengen, de frequentie en duur van het gebruik niet in de vergunning-voorschriften zijn beperkt en het college evenmin heeft onderzocht of een stille(re) schokgolfgenerator als beste beschikbare techniek moet worden aangemerkt.
    
    Hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de stichting niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. Volgens [appellant sub 1] en anderen gaat de rechtbank er ten onrechte van uit dat stilte een natuurwaarde is die de stichting nastreeft. Het is voor [appellant sub 1] en anderen voorts niet duidelijk op welke wijze het enkele keren per jaar voor een beperkte tijd inzetten van de hagelkanonnen leidt tot schade aan de natuur, het landschap en de cultuurhistorie. Door de stichting is op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt dat deze waarden door de verleende vergunningen in geding zijn. De door de rechtbank gehanteerde uitleg van de doelstelling van de stichting zou meebrengen dat de stichting tegen alles dat geluid maakt in beroep kan komen. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft in het verleden natuuronderzoek plaatsgevonden, waaruit naar voren is gekomen dat van schade voor de omgeving geen sprake is.
    
    2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
        Het derde lid luidt: Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    2.2.    Op grond van artikel 2, eerste lid, van de statuten van de stichting heeft zij onder meer ten doel het in stand houden van de natuurlijke en landschappelijke waarden van het gebied dat bekend staat als de Zak van Zuid-Beveland, alsmede het op korte termijn tegengaan van directe en indirecte negatieve invloeden hierop en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de statuten van de stichting tracht zij haar doel onder meer te verwezenlijken door het signaleren, volgen en corrigeren van ontwikkelingen welke het doel van de stichting tegengaan.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling omschrijft vorenstaande doelstelling voldoende bepaald de algemene belangen die door de stichting in het bijzonder worden behartigd. De stichting heeft gesteld dat haar feitelijke werkzaamheden onder meer hebben bestaan uit het deelnemen aan begeleidingsgroepen voor het verkrijgen van de status van Waardevol Cultuur Landschap in 1994 en de status Nationaal Landschap in 2002 voor het gebied de Zak van Zuid-Beveland. Ook is de stichting al jaren op uitnodiging van het gemeentebestuur betrokken bij vraagstukken die met geluid te maken hebben, waaronder het opstellen van de gemeentelijke Geluidverordening. Voorts geeft de stichting voorlichting en probeert zij in samenwerking met andere organisaties overheidsbeleid te beïnvloeden. [appellant sub 1] en anderen hebben het voorgaande niet weersproken. De Afdeling acht aannemelijk dat de stichting feitelijke werkzaamheden verricht waaruit in het bijzonder de behartiging van een belang blijkt dat rechtstreeks bij de bestreden vergunningen is betrokken. Het veroorzaken van een explosie kan immers de rust binnen het gebied verstoren en een negatieve invloed hebben op de natuurlijke waarden van het gebied.
    
        De rechtbank heeft de stichting dan ook terecht als belanghebbende bij de besluiten van 20 februari 2015 aangemerkt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Relativiteit
    
    3.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat eventuele overschrijdingen van gehanteerde toetsingskaders voor geluid niet tot vernietiging van de bestreden vergunningen kunnen leiden, omdat artikel 8:69a van de Awb daaraan in de weg staat. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat bescherming van stilte een van de doelstellingen van de stichting is.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    3.2.    Zoals onder 2.2 is overwogen heeft de stichting onder meer ten doel het in stand houden van de natuurlijke en landschappelijke waarden van het gebied dat bekend staat als de Zak van Zuid-Beveland. De rechtbank heeft overwogen dat stilte een natuurwaarde betreft en het geluid van de schokgolfgeneratoren deze waarde kan verstoren. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat geluid effect kan hebben op de door de stichting beschermde belangen en het relativiteitsvereiste aan vernietiging van de bestreden besluiten vanwege overschrijdingen van gehanteerde toetsingskaders voor geluid niet in de weg staat.
    
        Het betoog faalt.
    
    Geluid
    
    4.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de gebreken in het geluidsrapport konden worden gepasseerd. In dit verband voeren zij aan dat de door de rechtbank genoemde correcties op het geluidsniveau niet zijn toegepast in eerdere geluidsrapporten en het advies van de GGD op die eerdere rapporten is gebaseerd. Nu in het rapport van de GGD staat dat het gebruik van de schokgolfgeneratoren geen effecten op de gezondheid heeft, konden de rechtsgevolgen van de besluiten van 20 februari 2015 volgens hen in stand worden gelaten.
    
    4.1.    Niet in geschil is dat in de aan de omgevingsvergunningen verbonden akoestische onderzoeken van Van Lienden van januari 2015 ten onrechte is gerekend met een aftrek van 10 dB(A). Evenmin is in geschil dat in het akoestisch onderzoek voor vergunninghouder [vergunninghouder] ten onrechte geen rekening is gehouden met een toeslag van 5 dB(A) voor impulsachtig geluid waardoor de 55 dB(A)-contour onjuist is berekend. Volgens het dictum van de besluiten van 20 februari 2015 maken de akoestische onderzoeken van januari 2015 deel uit van de verleende vergunningen. De rechtbank heeft de besluiten van 20 februari 2015 in zoverre daarom terecht vernietigd.
    
        Gelet op het betoog van [appellant sub 1] en anderen ziet de Afdeling aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van de besluiten van 20 februari 2015 in stand kunnen worden gelaten. In verband met de handhaafbaarheid van de vergunningen heeft het college in de vergunningvoorschriften een maximaal toegestaan bronvermogen van de schokgolfgeneratoren opgenomen. Ook is in de vergunningvoorschriften bepaald dat de schokgolfgeneratoren alleen in werking mogen zijn bij een dreigende hagelbui en niet langer dan strikt noodzakelijk. Voorts zijn de schokgolfgeneratoren uitgevoerd met een demper en zijn verdere geluidsreducerende maatregelen vooralsnog niet mogelijk. Het college heeft zich in de besluiten van 20 februari 2015 gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde gezondheidsadvies "Anti-hagelgeneratoren in de gemeente Borsele" van maart 2014 van de GGD Zeeland (hierna: het gezondheidsadvies), waarin staat vermeld dat gezondheidseffecten door het geluid van de schokgolfgeneratoren gezien de blootstellingsduur niet waarschijnlijk zijn. Dit gezondheidsadvies is gebaseerd op de bij de aanvraag gevoegde akoestische onderzoeken van Van Lienden van januari 2014 waarin de aftrek van 10 dB(A) niet is toegepast. Voorts heeft het college desgevraagd ter zitting gesteld dat de toeslag van 5 dB(A) voor impulsachtig geluid voor vergunninghouder [vergunninghouder] geen invloed zou hebben gehad op de belangenafweging van het college, omdat deze toeslag geen effect heeft op het emissieniveau van de schokgolfgeneratoren op grond waarvan vergunning is verleend. Gelet op het vorengaande heeft het college in redelijkheid kunnen overgaan tot vergunningverlening en zou aanleiding kunnen bestaan om de rechtsgevolgen van de besluiten van 20 februari 2015 in stand te laten. De Afdeling zal daarom de overige beroepsgronden bespreken.
    
    Beste beschikbare technieken
    
    5.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat moet worden onderzocht of een stillere schokgolfgenerator als een van de beste beschikbare technieken (hierna: BBT) kan worden aangemerkt. Zij betogen dat in het kader van BBT kosten en baten tegen elkaar moeten worden afgewogen, dat zij kostbare en uitstekend werkende schokgolfgeneratoren hebben gekocht en deze hebben aangeschaft op het moment dat geen andere techniek beschikbaar was. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de door hen aangebrachte geluidsdemper, die een reductie van 7 dB(A) oplevert, kan worden aangemerkt als een BBT-maatregel. Volgens [appellant sub 1] en anderen is op grond van de jurisprudentie één van de voorwaarden voor BBT dat de techniek gangbaar moet zijn. Dit is volgens hen niet het geval met de in 2013 op de markt gebrachte stille(re) schokgolfgenerator. Ook heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] en anderen ten onrechte overwogen dat de werkzaamheid van de aangevraagde schokgolfgeneratoren niet wetenschappelijk is bewezen. Zij hebben de schokgolfgeneratoren inmiddels tien jaar in werking en sindsdien is geen sprake meer van hagelschade aan fruitteelt, behalve in het geval de schokgolfgeneratoren te laat zijn ingeschakeld, aldus [appellant sub 1] en anderen.
    
    5.1.    Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, (lees: de aanvraag om een omgevingsvergunning milieu) neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
    
        Artikel 1.1, eerste lid, luidt, voor zover hier van belang: In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
    
        Artikel 5.4, tweede lid, van het Bor luidt: Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast.
    
        Het derde lid luidt: Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met:
    
    […]
    
    d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;
    
    e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;
    
    f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;
    
    g. de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;
    
    h. de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;
    
    […]
    
    j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;
    
    […].
    
    5.2.    Op grond van categorie 2.7 onder q van onderdeel C van bijlage I bij het Bor, zoals dit luidde ten tijde van belang, is de schokgolfgenerator vergunningplichtig voor de activiteit milieu. Niet in geschil is dat voor schokgolfgeneratoren geen BBT-conclusies of informatiedocumenten beschikbaar zijn, zodat het college de BBT moest vaststellen.
    
        Het maken van een vergelijking tussen de aangevraagde schokgolfgenerator en de stille(re) variant betekent niet dat slechts één van deze technieken als BBT kan worden aangemerkt. Voorts volgt uit het vereiste dat in de inrichting de BBT moeten worden toegepast niet dat alle mogelijke maatregelen moeten worden getroffen die bijdragen aan een reductie van, in dit geval, de geluidemissie. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2736, over ammoniakemissie. Het college heeft in de besluiten van 20 februari 2015 de aangevraagde schokgolfgeneratoren als BBT aangemerkt. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de aangevraagde schokgolfgeneratoren moeten zijn voorzien van de meest doelmatig beschikbare geluiddemper, de schokgolfgeneratoren alleen in de periode tussen 1 april tot en met 31 oktober van elk jaar in werking mogen worden gesteld, een registratie van het in werking zijn van de schokgolfgeneratoren moet worden bijgehouden, de schokgolfgeneratoren maximaal 30 minuten voor een dreigende hagelbui mogen worden aangezet en niet langer dan strikt noodzakelijk aan mogen staan. De stille(re) schokgolfgenerator heeft het college niet als BBT aangemerkt, omdat daarvan ten tijde van de besluiten van 20 februari 2015 geen gegevens beschikbaar waren waaruit de werking van het apparaat bleek.
    
    5.3.    Niet weersproken is dat de aangevraagde schokgolfgeneratoren inmiddels tien jaar in gebruik zijn bij [appellant sub 1] en anderen. Het effect daarvan is proefondervindelijk gebleken. Het gebruik en de effecten van de aangevraagde en vergunde schokgolfgeneratoren zijn over de jaren heen bijgehouden en vastgelegd. De stille(re) schokgolfgenerator is ontwikkeld door S. Grob. Volgens hem is het eerste apparaat bij wijze van proefopstelling in 2012 geplaatst bij een fruitteler in Nisse en staan sinds 2015 twee andere schokgolfgeneratoren bij fruittelers opgesteld. Ook verhuurt Grob sinds 2014 apparaten ten behoeve van muziekfestivals. Van het gebruik van de apparaten van Grob is geen registratie bijgehouden die beschikbaar is gesteld aan het college. Evenmin zijn in de beroeps- of hogerberoepsprocedure gegevens over het gebruik naar voren gebracht.
    
    5.4.    Gelet op hetgeen onder 5.2 is overwogen, heeft het college de aangevraagde schokgolfgeneratoren in redelijkheid als BBT kunnen aanmerken. Voorts is de stille(re) schokgolfgenerator, gelet op hetgeen onder 5.3 is overwogen, onvoldoende beproefd om als BBT te kunnen worden aangemerkt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college bij het nemen van nieuwe besluiten moet onderzoeken of de stille(re) schokgolfgenerator als BBT kan worden aangemerkt.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Natuuronderzoek
    
    6.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten behoeve van de vergunningverlening onderzoek had moeten worden gedaan naar de effecten op de natuur. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de stichting hier in haar beroep geen aandacht aan heeft besteed en dit punt ter zitting niet aan de orde is geweest, zodat de overwegingen voor hen uit de lucht komen vallen.
    
    6.1.    Het college heeft de aangevraagde vergunningen voor de schokgolfgeneratoren op basis van een belangenafweging verleend. Daarbij is aandacht aan het belang van de natuurwaarden gegeven. Het college heeft in de besluiten van 20 februari 2015 overwogen dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland bij brief van 24 januari 2014 heeft aangegeven dat voor de schokgolfgeneratoren geen vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist. Het college van gedeputeerde staten heeft zich daarbij gebaseerd op het rapport "Veldonderzoek effect antihagelkanon op vogels Westerschelde 2007" door Ecologisch Adviesbureau Henk Baptist. Volgens dit rapport zal een eventuele extra verstoring door het gebruik van schokgolfgeneratoren slechts enkele malen per jaar plaatsvinden op het moment dat onweer dreigt en/of volgt en kan dit, binnen het kader van de veelheid aan verstoringen die door mensen, dan wel natuurlijke oorzaken optreden, als niet-significant worden aangemerkt. Het college van gedeputeerde staten stelt in de brief van 24 januari 2014 dat geen sprake is van veranderde inzichten.
    
        In hetgeen de stichting in het beroepschrift heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de natuurwaarden onvoldoende bij de belangenafweging zijn betrokken. De rechtbank heeft in zoverre ten onrechte overwogen dat hiernaar nader onderzoek moet worden verricht.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Incidenteel hoger beroep van de stichting
    
    7.    De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de woningen van de medeaanvragers ten onrechte als bedrijfswoningen heeft aangemerkt. Volgens de stichting zijn deze woningen in de geluidrapporten ten onrechte niet als geluidgevoelige objecten van derden betrokken. Voorts betoogt de stichting dat de aanvragen door één bedrijf zijn gedaan en na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit lijsten met deelnemers zijn toegevoegd. De stichting betoogt dat zij hiermee in haar belangen is geschaad.
    
    7.1.    Het betoog van de stichting faalt. De lijst met deelnemers is als bijlage bij de aanvragen gevoegd. De aanvraag is derhalve niet uitgebreid nadat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen. In zoverre is de stichting dan ook niet in haar belangen geschaad. Het college heeft deze woningen van medeaanvragers terecht niet als woningen van derden aangemerkt. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    8.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte de beleidsregel, op grond waarvan de in de Geluidsverordening buitengebied Borsele 2011 gestelde normen buiten toepassing kunnen worden gelaten, niet buiten toepassing heeft verklaard. Volgens de stichting is deze beleidsregel in strijd met de anti-hardheidsbepaling in artikel 14 van de Geluidsverordening. De stichting betoogt dat de toelichting van dit artikel vermeldt dat het moet gaan om onvoorziene gevallen en dat daarvan in het geval van de anti-hagelkanonnen geen sprake is. Voorts voert de stichting aan dat deze toepassing van de anti-hardheidsclausule ertoe leidt dat voor bepaalde apparatuur in het geheel geen norm meer geldt, hetgeen tevens in strijd is met de wet- en regelgeving.
    
    8.1.    Artikel 14 van de Geluidsverordening luidt: Het college kan afwijken van de bepalingen in de verordening, indien naar zijn oordeel een strikte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden gevolgen zouden hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in  verhouding tot de met de bepaling(en) te dienen doelen, dan wel zou leiden tot onbillijkheden van zwaarwegende aard.
    
        Artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel anti-hagelgeneratoren gemeente Borsele 2013 (hierna: de beleidsregel) luidt: Het college van burgemeester en wethouders kan besluiten dat de opgenomen geluidgrenswaarden in tabel 1 behorende bij artikel 3 Geluidverordening buitengebied Borsele 2011 niet van toepassing zijn op een anti-hagelgenerator.
    
        Het tweede lid luidt: Het in lid 1 genoemde besluit kan uitsluitend worden genomen op basis van een akoestisch onderzoek en een daarop gebaseerd onderzoek naar de gevolgen voor de volksgezondheid per anti-hagelgenerator, behorende bij de aanvraag om omgevingsvergunning anti-hagelgenerator.
    
    8.2.    De geluidverordening dateert van 2011. In de vergunningplicht voor schokgolfgeneratoren en de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 22 mei 2013 heeft het college aanleiding gezien om in de beleidsregel vergunningverlening voor schokgolfgeneratoren mogelijk te maken. De beleidsregel is gebaseerd op artikel 14 van de Geluidverordening. Het college heeft op basis van de akoestische onderzoeken en het daarop gebaseerde onderzoek naar de gevolgen voor de volksgezondheid besloten toepassing te geven aan artikel 1, eerste lid, van de beleidsregel en de geluidgrenswaarden uit de Geluidverordening buiten toepassing gelaten op schokgolfgeneratoren. Zoals het college in het verweerschrift terecht stelt betreft het bijzondere omstandigheden en is het toepassen van de beleidsregel niet in strijd met artikel 14 uit de Geluidverordening. Er bestond voor de rechtbank derhalve geen aanleiding de beleidsregel buiten toepassing te verklaren.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen bewijs bestaat voor de werking van de anti-hagelkanonnen. Volgens de stichting had de rechtbank moeten overwegen dat het college een belangenafweging had moeten maken tussen de onomstotelijk vaststaande en aanzienlijke geluidsoverlast en de gepretendeerde nuttige werking van de aangevraagde en vergunde anti-hagelkanonnen.
    
    9.1.    Zoals onder 5.3 is overwogen, is het effect van de vergunde schokgolfgeneratoren proefondervindelijk gebleken. In hetgeen de stichting betoogt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de belangenafweging van het college op andere wijze had moeten plaatsvinden. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij het onderzoek dat het college moet doen de cumulatieve effecten buiten beschouwing mogen worden gelaten. Hoewel het niet waarschijnlijk is dat de schokgolfgeneratoren allemaal tegelijk zullen knallen, zullen ze wel met meer tegelijk knallen. De schokgolfgeneratoren knallen om de zeven seconden. De stichting verwijst naar de concept memorie van toelichting bij de Aanvullingswet geluid Omgevingswet waarin staat dat een gezamenlijke beoordeling van de geluidsbelasting door verschillende bronnen beter aansluit bij de beleving van het aanwezige geluid door omwonenden, alsook dat in meer gevallen de gezamenlijke geluidsbelasting van verschillende bronnen wordt beoordeeld en wordt getoetst aan geluidnormen.
    
    10.1.    De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige benoemd. De StAB heeft op 20 augustus 2015 een verslag, met kenmerk StAB-39751, uitgebracht. Volgens de StAB is het niet waarschijnlijk dat knallen van meerdere schokgolfgeneratoren op exact hetzelfde moment zullen optreden, zodat van cumulatie in strikte zin geen sprake zal zijn. Volgens de StAB kunnen omwonenden wel meer knallen waarnemen. De Afdeling ziet in hetgeen de stichting betoogt geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het advies van de StAB in zoverre niet kon volgen. De verwijzing naar de concept memorie van toelichting bij de Aanvullingswet geluid Omgevingswet treft geen doel, reeds omdat de Omgevingswet nog niet in werking is getreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door de stichting gestelde vooringenomenheid van het college. Volgens de stichting blijkt uit de gehele voorprocedure en lobbyactiviteiten bij de staatssecretaris dat het college het gebruik van de anti-hagelkanonnen mogelijk wil maken. In beroep heeft de stichting hierover aangevoerd dat het college in een beleidsregel heeft vastgelegd dat de geldende geluidnormen niet voor anti-hagelkanonnen gelden. Deze beleidsregel is vastgesteld na een brief van staatssecretaris Mansveld van 22 mei 2013 en is gericht op versoepeling van de regelgeving ten behoeve van schokgolfgeneratoren. Het oogmerk was zeer kennelijk om de betreffende vergunningen hoe dan ook te verlenen. Dit is in strijd met het verbod op vooringenomenheid, aldus de stichting.
    
    11.1.    De stichting betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op de grond over de vooringenomenheid van het college. Dit betoog kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt. In gevolge artikel 2:4, eerste lid van de Awb dient het bestuursorgaan zijn taak te vervullen zonder vooringenomenheid. Uit de brief van de staatssecretaris blijkt dat vergunningverlening voor schokgolfgeneratoren met de vergunningplicht op grond van een belangenafweging mogelijk wordt. De gemeenteraad van Borsele heeft voor het buitengebied de "Geluidverordening buitengebied Borsele 2011" vastgesteld. De daarin opgenomen geluidgrenswaarden worden door het gebruik van schokgolfgeneratoren overschreden. In verband hiermee heeft het college in de beleidsregel anti-hagelgeneratoren gemeente Borsele 2013 opgenomen dat het college kan besluiten dat de in de verordening vermelde geluidgrenswaarden niet van toepassing zijn op schokgolfgeneratoren en dat een besluit tot vergunningverlening voor het plaatsen en gebruiken van schokgolfgeneratoren alleen genomen kan worden op basis van een akoestisch onderzoek en een daarop gebaseerd onderzoek naar de gevolgen voor de volksgezondheid. Hiermee staat geenszins vast dat een vergunning voor een schokgolfgenerator zal worden verleend. De door de stichting aangedragen omstandigheden geven geen aanleiding voor het oordeel dat het college zijn taak met vooringenomenheid heeft vervuld.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    12.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is gegrond. Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen niet in stand zijn gelaten en aan het college is opgedragen nieuwe besluiten te nemen. Het hoger beroep van de stichting is ongegrond.
    
    13.    Van proceskosten van [appellant sub 1] en anderen die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van de stichting bestaat geen aanleiding.
    
    14.    Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] en anderen wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van Stichting Behoud de Zak van Zuid-Beveland ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 februari 2016 in zaken nrs. 15/2416, 15/2418, 15/2420, 15/2422, 15/2424, 15/2426, 15/2428, 15/2430 en 15/2432, voor zover daarbij aan het college van burgemeester en wethouders van Borsele is opgedragen om binnen zes maanden nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van de uitspraak;
    
    IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 20 februari 2015 in stand blijven;
    
    V.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
    
    VI.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier van de Raad van State aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten - Hinloopen en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
    
    628.