ECLI:NL:RVS:2024:3208, Raad van State, 07-08-2024, 202202211/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een aan Aardbei en [bedrijf] verleende subsidie ingetrokken. Op 23 januari 2018 heeft Aardbei, mede namens [bedrijf], een subsidie aangevraagd voor een project op grond van artikel 2.3.3 van de Subsidieregeling plattelandsontwikkelingsprogramma 3 Noord-Brabant 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling). Aardbei voert het project uit in samenwerking met [bedrijf] en is de penvoerder van het project. Bij besluit van 7 maart 2019 heeft het college aan Aardbei en [bedrijf] een eenmalige subsidie van maximaal € 324.917,79 verleend. Het college heeft daarbij bepaald dat verplichtingen die vóór 23 januari 2018 zijn aangegaan niet subsidiabel zijn.

202202211/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Aardbei Extra B.V. (hierna: Aardbei), gevestigd te Haaren, gemeente Oisterwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 28 februari 2022 in zaak nr. 21/981 in het geding tussen:
    Aardbei
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college)
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college een aan Aardbei en [bedrijf] verleende subsidie ingetrokken.
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college het daartegen door Aardbei gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 februari 2022 heeft de rechtbank het door Aardbei daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Aardbei hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Aardbei heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 april 2024, waar Aardbei, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.E. Gouw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In geding is of het college de aan Aardbei verleende subsidie mocht intrekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    3.       Op 23 januari 2018 heeft Aardbei, mede namens [bedrijf], een subsidie aangevraagd voor een project op grond van artikel 2.3.3 van de Subsidieregeling plattelandsontwikkelingsprogramma 3 Noord-Brabant 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling). Aardbei voert het project uit in samenwerking met [bedrijf] en is de penvoerder van het project.
    4.       Bij besluit van 7 maart 2019 heeft het college aan Aardbei en [bedrijf] een eenmalige subsidie van maximaal € 324.917,79 verleend. Het college heeft daarbij bepaald dat verplichtingen die vóór 23 januari 2018 zijn aangegaan niet subsidiabel zijn.
    Standpunt van het college
    5.       Volgens het college heeft Aardbei onjuiste gegevens verstrekt in de subsidieaanvraag en zou het verstrekken van de juiste gegevens tot een andere beschikking hebben geleid. Uit controles op 14 januari 2020 bij [bedrijf] en 23 januari 2020 bij Meteor Systems B.V. (hierna: Meteor) door de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NVWA) blijkt namelijk dat er voorafgaand aan de aanvraag al projectactiviteiten zijn uitgevoerd. Uit de controle van de NVWA volgt dat [bedrijf] op 4 december 2017 bij Meteor een opdracht heeft geplaatst om materiaal voor het gezamenlijke project te leveren. Dat [bedrijf] de opdrachtbevestiging niet heeft ondertekend, neemt niet weg dat tussen haar en Meteor een overeenkomst tot stand is gekomen. Meteor heeft namelijk tijdens de controle van de NVWA bevestigd dat het niet ongebruikelijk is dat bij een dergelijke opdracht geen handtekening wordt gezet op de opdrachtbevestiging. Ook kan deze opdracht niet worden gezien als een buiten het project vallende voorbereidingshandeling, omdat het materiaal dat [bedrijf] heeft aangeschaft een wezenlijk onderdeel van de gesubsidieerde projectactiviteiten vormt. Als het college hiervan eerder op de hoogte was geweest, was de subsidie geweigerd op grond van artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling. De subsidie moet namelijk een stimulerend effect hebben om een project te starten en dat effect is niet aanwezig als al vóór de aanvraag met het project is gestart, aldus het college.
    De uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college heeft kunnen aannemen dat de opdrachtbevestiging van 14 december 2017, waarop is vermeld dat op 8 oktober 2017 een offerte is gevraagd, heeft geleid tot een overeenkomst tussen [bedrijf] en Meteor, omdat [bedrijf] daarmee een aanbod van Meteor heeft aanvaard. Dat de opdrachtbevestiging niet is getekend, doet daaraan niet af, omdat de commercieel directeur van Meteor heeft verklaard dat het vaker voorkomt dat een opdrachtbevestiging niet wordt ondertekend door een afnemer met wie veel zaken wordt gedaan en dat wordt aangenomen dat het akkoord van de opdrachtgever is ontvangen als de eerste factuur is opgemaakt. Verder is op de opdrachtbevestiging en de door Meteor aan [bedrijf] gestuurde facturen van 11 en 18 januari 2018, die zijn betaald op 9 en 15 februari 2018, de naam van Aardbei als referentie vermeld. De genoemde materialen zijn door Meteor aan Aardbei geleverd. Hoewel de samenwerkingsovereenkomst pas op 24 januari 2018 is ondertekend, is voldoende gebleken dat Aardbei en [bedrijf] al vóór het indienen van de aanvraag hebben samengewerkt in het kader van het project. Gelet op de bevindingen van de NVWA is het niet geloofwaardig dat [bedrijf] op eigen initiatief en buiten het samenwerkingsverband om heeft gehandeld met Meteor.
    7.       Het project is uitgevoerd door het samenwerkingsverband tussen Aardbei en [bedrijf]. Als begunstigden zijn zij gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van het project en ieder van hen kan daarop worden aangesproken. Als door gedragingen van één van de partners in het samenwerkingsverband het stimulerend effect van de subsidie ontbreekt, dan raakt dit de volledige subsidie en de uitvoering van het project als geheel. Daar komt bij dat Aardbei een coördinerende rol had als schakel tussen het samenwerkingsverband en het college als subsidieverlener. Dat Aardbei heeft gesteld dat zij en [bedrijf] allebei zelfstandig een aanvraag hebben ingediend, doet er naar het oordeel van de rechtbank niet aan af dat zij in een samenwerkingsverband hebben gehandeld.
    8.       De rechtbank heeft geconcludeerd dat met de uitvoering van aan het project verbonden activiteiten is gestart voordat de aanvraag is ingediend en dat Aardbei zich niet heeft gehouden aan de verplichting van artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling. Het college heeft kunnen aannemen dat de opdrachtbevestiging van 4 december 2017 een juridisch bindende overeenkomst is, die kan worden aangemerkt als de eerste voor het project relevante activiteit, waarmee de werkzaamheden zijn aangevangen. Hieruit volgt dat Aardbei bij de aanvraag onjuiste gegevens heeft verstrekt. Het college zou de aanvraag met de juiste gegevens hebben afgewezen, omdat niet is voldaan aan het stimulerend effect, als bedoeld in artikel 6 van de Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 (Algemene groepsvrijstellingsverordening, hierna: AGVV). Daarom was het college bevoegd om de subsidie in te trekken.
    Hoger beroep
    9.       Aardbei betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen [bedrijf] en Meteor vóór de aanvraag van de subsidie een overeenkomst tot stand is gekomen. [bedrijf] heeft de opdrachtbevestiging van 4 december 2017 niet voor akkoord ondertekend. Het aanbod van Meteor is dus niet schriftelijk aanvaard. Verder is de eerste factuur van Meteor van 11 januari 2018 pas op 9 februari 2018, dus na indiening van de aanvraag, betaald. Op dat moment heeft [bedrijf] de opdrachtbevestiging bindend aanvaard. Dat Meteor de factuur eerder heeft gestuurd, betekent niet dat daarmee de opdrachtbevestiging ook door [bedrijf] is aanvaard en er een juridisch bindende overeenkomst tot stand is gekomen, aldus Aardbei. Het is volgens Aardbei dus onjuist dat al vóór de aanvraag met uitvoering van de gesubsidieerde activiteit is begonnen.
    10.     Voor het geval het betoog onder 9 niet wordt gevolgd, stelt Aardbei dat de gedragingen van [bedrijf] niet aan haar kunnen worden toegerekend.           Hoewel Aardbei de penvoerder van het project is, was zij niet op de hoogte van de opdrachtbevestiging van 4 december 2017. Op grond van deze opdrachtbevestiging kan dus niet worden geconcludeerd dat Aardbei onjuiste of onvolledige gegevens aan het college heeft verstrekt, zoals bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb.
    11.     Dat Aardbei en [bedrijf] gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het project, wil niet zeggen dat de gedragingen van [bedrijf] ook gevolgen moeten hebben voor de subsidie die aan Aardbei is verleend. De aanvraag tot subsidieverlening is volgens Aardbei iets anders dan de uitvoering van het project. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college de mogelijkheid had om alleen de subsidie van [bedrijf] in te trekken in het geval [bedrijf] onjuiste informatie heeft verstrekt. In het besluit van 7 maart 2019 zijn Aardbei en [bedrijf] namelijk afzonderlijk aangeduid als aanvrager. Omdat door de gedragingen van [bedrijf] niet alleen de subsidie van [bedrijf] wordt ingetrokken, wordt Aardbei gestraft voor de gedragingen van [bedrijf]. De rechtbank heeft niet onderkend dat het intrekken van de volledige subsidie onevenredige gevolgen heeft voor Aardbei.
    Oordeel van de Afdeling
    12.     Artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling luidt:
    "Onverminderd artikel 8 van de Algemene subsidieverordening Noord-Brabant wordt de subsidie in ieder geval geweigerd, indien:
    […]
    c. met de uitvoering van de activiteit, niet zijnde de uitvoering van de voorbereidingshandelingen voor de uitvoering van de activiteit, is gestart voordat de aanvraag om subsidie is ingediend.
    […]."
    13.     In de artikelsgewijze toelichting op artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling is onder meer het volgende vermeld. Op grond van de EU-regelgeving moet een subsidie een stimulerend effect hebben. Indien een project al is gestart vóór de indiening van de subsidieaanvraag, is het de vraag of een stimulerend effect aanwezig is. Een project mag dan ook pas gestart worden als een subsidieaanvraag is ingediend. Uitzondering hierop vormen de zogenaamde voorbereidende activiteiten voor het project, aldus de artikelsgewijze toelichting.
    Start van het project
    14.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat met de opdrachtbevestiging van 4 december 2017 een overeenkomst tot stand is gekomen tussen [bedrijf] en Meteor. De opdrachtbevestiging volgde namelijk op een door [bedrijf] aangevraagde offerte voor de levering van een teeltgotensysteem van 18 oktober 2017 en verwijst in de aanhef ook naar die offerte. De in de opdrachtbevestiging opgenomen leveringsvoorwaarden vermelden onder meer dat 30% van de aankoopsom wordt betaald bij ondertekening van de overeenkomst en de overige 70% op het moment dat het systeem verzendklaar is. Ook is vermeld dat levering plaatsvindt bij Aardbei in februari 2018, circa acht tot tien weken vanaf de besteldatum. Meteor heeft [bedrijf] vervolgens overeenkomstig deze leveringsvoorwaarden gefactureerd op respectievelijk 11 januari 2018 (voor 30% van de aankoopsom) en 18 januari 2018 (voor het restant), beide facturen met de referentie "Aardbei Extra". [bedrijf] heeft deze facturen zonder protest behouden en in februari 2018 ook betaald. Uit de opdrachtbevestiging van 4 december 2017 en de uitvoering daarvan in de weken erna volgt dat sprake was van een koopovereenkomst waarmee [bedrijf] teeltmateriaal van Meteor heeft gekocht. Ook volgt hieruit dat [bedrijf] dit materiaal heeft aangekocht voor het project met Aardbei waarvoor op 23 januari 2018 een subsidieaanvraag is ingediend. Het aangekochte materiaal is vanaf begin maart 2018 bij Aardbei geleverd. Het materiaal is ter plaatse tot het teeltgotensysteem gestanst en geassembleerd, dat als innovatief teeltsysteem voor de aardbeienplantenteelt het gesubsidieerde project van het samenwerkingsverband vormt.
    15.     Uit het voorgaande volgt dat [bedrijf] op 4 december 2017 een overeenkomst is aangegaan, gericht op de uitvoering van het project van het samenwerkingsverband, waarvoor de subsidie is aangevraagd op 23 januari 2018. Voorafgaand aan die subsidieaanvraag is dus een start gemaakt met de uitvoering van de gesubsidieerde activiteit. Dat de samenwerkingsovereenkomst tussen [bedrijf] en Aardbei door hen pas op 11 respectievelijk 19 januari is ondertekend en dat aflevering van het systeem feitelijk pas plaatsvond nadat de subsidie werd aangevraagd maakt deze conclusie niet anders. Omdat de aangekochte materialen de kern vormen van het gesubsidieerde innovatieve project - het betrof de materialen ten behoeve van de teeltgoten die met een mobiele stansmachine op de locatie van Aardbei in de vereiste vorm zouden worden gestanst en geassembleerd - is geen sprake van uitgezonderde voorbereidende activiteiten voor het project.
    16.     In artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling is  dwingend bepaald dat de subsidie wordt geweigerd, indien met de uitvoering van activiteiten wordt gestart voordat daarvoor subsidie is aangevraagd. Dit betekent dat het college, als het op de hoogte zou zijn geweest van de vóór de aanvraag gesloten koop van het teeltsysteem, de subsidie zou hebben geweigerd op grond van artikel 1.4, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling. Dat betekent dat de onjuiste gegevens die in de aanvraag vermeld stonden over de startdatum van het project, namelijk 24 januari 2018, tot een onjuiste verleningsbeschikking hebben geleid. Daarom mocht het college de aan Aardbei verleende subsidie intrekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb.
    samenwerkingsverband
    17.     Hoewel Aardbei en [bedrijf] in het toekenningsbesluit van 7 maart 2019 afzonderlijk als aanvrager zijn aangemerkt, is de subsidie door hen gezamenlijk aangevraagd voor dit specifieke innovatieproject. Het project dient aan de subsidievoorwaarden te voldoen. Hiervoor is geoordeeld dat al voorafgaand aan de subsidieaanvraag een start is gemaakt met de uitvoering van de gesubsidieerde activiteit. Dat betekent dat de subsidieaanvraag had moeten worden geweigerd en dat de verleningsbeschikking mag worden ingetrokken. Dat Aardbei geen zicht had op het handelen van samenwerkingspartner [bedrijf], moet voor haar rekening blijven. Hun onderlinge verhouding vormt een interne aangelegenheid. Aardbei wordt dan ook niet gevolgd in het betoog dat alleen de subsidie van [bedrijf] mocht worden ingetrokken.
    evenredigheidsbeginsel
    18.     Als het college gebruik maakt van de bevoegdheid om de subsidie in te trekken, moet het daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht nemen. De gevolgen van de intrekking van de subsidie mogen dus niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert de Afdeling de maatstaf zoals uiteengezet in haar uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. De Afdeling gaat daarbij uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
    19.     De Afdeling is van oordeel dat de gevolgen van het intrekkingsbesluit voor Aardbei niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen. Daarbij is het volgende van belang.
    20.     Op grond van de Subsidieregeling mag niet voorafgaand aan de subsidieaanvraag zijn gestart met de uitvoering van de activiteit waarop de aanvraag ziet. Dat is een dwingende weigeringsgrond. Nu gebleken is dat in dit geval met de uitvoering van het project is gestart vóór de subsidieaanvraag, is de subsidie achteraf bezien ten onrechte verleend. Het intrekkingsbesluit is een geschikt middel om de subsidieverlening ongedaan te maken. Dat besluit is ook noodzakelijk om dat doel te bereiken.
    21.     Aardbei heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht dat zij door het intrekken van de subsidie een lening heeft moeten afsluiten om het project te kunnen laten doorgaan en dat zij door de financiële lasten van de lening niet kan bijblijven bij haar concurrenten. Dat de impact van het intrekken van de subsidieverlening op de bedrijfsvoering van Aardbei aanzienlijk is, ziet ook de Afdeling. Het college heeft er echter terecht op gewezen dat er groot belang moet worden gehecht aan het naleven van de subsidievoorwaarden van de Subsidieregeling. Artikel 1.4 van de Subsidieregeling is rechtstreeks afgeleid van artikel 6 van de AGVV en is in de regeling opgenomen om te voorkomen dat subsidies op grond van de Subsidieregeling onrechtmatig verstrekte staatssteun vormen. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:172, onder 69, volgt dat het college daarom in dit geval moet nagaan of de op grond van de Subsidieregeling verstrekte subsidies geacht kunnen worden een stimulerend effect te hebben. Als niet is voldaan aan die voorwaarde, moet het college op eigen initiatief overgaan tot terugvordering van de volledige subsidie die het heeft toegekend (onder 93 en 95 van het arrest). Het college heeft het belang bij het intrekken van de subsidie daarom terecht zwaarder laten wegen dan de nadelige gevolgen daarvan voor Aardbei.
    Slotsom
    22.     Uit het voorgaande volgt dat het betoog van Aardbei niet slaagt.
    Conclusie
    23.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    24.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    452-1067
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:48
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
    […]
    c.de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
    […]
    2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
    Subsidieregeling
    Artikel 1.2 Subsidievorm
    1. Gedeputeerde Staten verstrekken op grond van deze regeling projectsubsidies.
    […]
    Artikel 1.3 Samenwerkingsverbanden
    1. Indien in deze regeling is bepaald dat een subsidie kan worden verstrekt aan een samenwerkingsverband, komen slechts voor subsidie in aanmerking, samenwerkingsverbanden:
    a. waarvan de deelnemers natuurlijke of rechtspersonen zijn, ieder met een andere eigenaar en niet in eigendom van een deelnemende natuurlijke persoon;
    b. die bestaan uit ten minste twee partijen;
    c. die voldoen aan de concurrentieregels als bedoeld in de artikelen 206 tot en met 210 van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad.
    2. Indien een aanvraag namens de deelnemers van een samenwerkingsverband wordt ingediend:
    a. bevat de aanvraag om subsidie gegevens waaruit blijkt dat:
    i. de penvoerder is aangewezen door de deelnemende partijen aan het samenwerkingsverband om de aanvraag om subsidie in te dienen;
    ii. bezit de penvoerder rechtspersoonlijkheid;
    b. draagt het project de instemming van alle deelnemers van het samenwerkingsverband door middel van het overleggen van een samenwerkingsovereenkomst;
    c. bevat de aanvraag om subsidie de verdeling van de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en financiële verplichtingen betreffende de baten en lasten van de deelnemende partijen.
    Artikel 1.4 Weigeringsgronden algemeen
    Onverminderd artikel 8 van de Algemene subsidieverordening Noord-Brabant wordt de subsidie in ieder geval geweigerd indien:
    […]
    c. met de uitvoering van de activiteit, niet zijnde de uitvoering van de voorbereidingshandelingen voor de uitvoering van de activiteit, is gestart voordat de aanvraag om subsidie is ingediend;
    […]
    Artikel 2.3.5 Subsidievereisten
    1. Om voor subsidie als bedoeld in artikel 2.3.3 in aanmerking te komen wordt voldaan aan de volgende vereisten:
    […]
    c. aan het samenwerkingsverband nemen ten minste twee partijen deel die van belang zijn voor het verwezenlijken van de doelstelling van de projectvraag, waaronder tenminste een landbouwer of een organisatie die landbouwers vertegenwoordigt;
    […]
    Algemene groepsvrijstellingsverordening
    Artikel 2
    […]
    23. „aanvang van de werkzaamheden": hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden;
    […]
    Artikel 6
    1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft.
    2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend. […]