ECLI:NL:RVS:2022:3077, Raad van State, 26-10-2022, 202105589/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan Uber Portier B.V., handelend onder de naam Uber Eats, een last onder dwangsom opgelegd voor het in strijd met de Afvalstoffenverordening bezorgen van ongeadresseerd reclamedrukwerk aan de Sigrid Undsetweg te Rotterdam, zonder dat de bewoners kenbaar hebben gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen van ongeadresseerd reclamedrukwerk. Rotterdam heeft met ingang van 1 november 2020 een nieuw systeem van brievenbusstickers ingevoerd om de verspreiding van ongewenst drukwerk te voorkomen, het zogenaamde opt-insysteem. Waar voorheen bewoners een Nee/Nee- of Nee/Ja-sticker op hun brievenbus moesten plakken om kenbaar te maken dat zij geen ongeadresseerd reclamedrukwerk op prijs stelden, geldt nu dat ongeadresseerd reclamedrukwerk alleen bezorgd mag worden bij bewoners die expliciet kenbaar hebben gemaakt dit wel te willen ontvangen, doordat zij een Ja/Ja-sticker op hun brievenbus hebben geplakt.

202105589/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Uber Portier B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college aan Uber Portier B.V., handelend onder de naam Uber Eats, een last onder dwangsom opgelegd voor het in strijd met artikel 22a, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening Rotterdam 2009 (hierna: de Afvalstoffenverordening) bezorgen van ongeadresseerd reclamedrukwerk aan de Sigrid Undsetweg te Rotterdam (hierna: het perceel), zonder dat de bewoners kenbaar hebben gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen van ongeadresseerd reclamedrukwerk.
    Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college het door Uber Eats daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 december 2020 gehandhaafd.
    Tegen dit besluit heeft Uber Eats beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Uber Eats heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar Uber Eats, vertegenwoordigd door mr. E. Talal, advocaat te Rotterdam, mr. J.R. Lautenbach en mr. D. Movig, en het college, vertegenwoordigd door E. Hemert en G. Maters en bijgestaan door mr. M.T. Peters, advocaat te Den Haag, en mr. E.H.P. Brands, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Rotterdam heeft met ingang van 1 november 2020 een nieuw systeem van brievenbusstickers ingevoerd om de verspreiding van ongewenst drukwerk te voorkomen, het zogenaamde opt-insysteem. Waar voorheen bewoners een Nee/Nee- of Nee/Ja-sticker op hun brievenbus moesten plakken om kenbaar te maken dat zij geen ongeadresseerd reclamedrukwerk op prijs stelden, geldt nu dat ongeadresseerd reclamedrukwerk alleen bezorgd mag worden bij bewoners die expliciet kenbaar hebben gemaakt dit wel te willen ontvangen, doordat zij een Ja/Ja-sticker op hun brievenbus hebben geplakt. Het doel van dit opt-insysteem is om papierverspilling tegen te gaan en het aanbod van afval te verminderen.
    2.       Toezichthouders van de gemeente Rotterdam hebben op maandag 30 november 2020 op het perceel, naar aanleiding van verschillende meldingen van bewoners, geconstateerd dat reclamedrukwerk van Uber Eats is aangetroffen zonder dat de bewoners van dit perceel expliciet kenbaar hebben gemaakt dat zij ongeadresseerd reclamedrukwerk willen ontvangen. Deze bevindingen waren voor het college een aanleiding om Uber Eats een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan te kondigen wegens overtreding van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening.
    3.       Artikel 22a van de Afvalstoffenverordening zoals die ten tijde van belang luidde:
    "1. In dit artikel wordt verstaan onder:
    a. ongeadresseerd reclamedrukwerk: reclamedrukwerk of samples die gratis huis aan huis worden verspreid zonder vermelding van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger, niet zijnde:
    […]
    2. Ongeadresseerd reclamedrukwerk mag uitsluitend bezorgd worden of laten worden bij een woning, bedrijf, woonschip of bedrijfsschip als de bewoner of gebruiker kenbaar heeft gemaakt geen bezwaar te hebben tegen het ontvangen ervan.
    […]."
    4.       Uber Eats heeft vervolgens een zienswijze ingediend tegen het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Uber Eats heeft daarin gesteld dat geen sprake is van een overtreding van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening, omdat volgens haar geen sprake is van ongeadresseerd reclamedrukwerk. Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college niettemin een last onder dwangsom opgelegd. De dwangsom is bij dit besluit vastgesteld op € 500,00 per overtreding met een maximum van € 5.000,00.
    Tegen dit besluit heeft Uber Eats op 25 januari 2021 bezwaar gemaakt. Conform het advies van de bezwaarschriftencommissie van 10 juni 2021 heeft het college bij besluit van 16 juli 2021 het bezwaar ongegrond verklaard.
    5.       In beroep spitst het geschil zich toe op de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening en, als hiervan sprake zou zijn, of de last onder dwangsom in strijd is met het lex certa-beginsel.
    Overtreding?
    6.       Uber Eats betoogt dat het college ten onrechte heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening omdat de flyer van Uber Eats geen "ongeadresseerd reclamedrukwerk" is, zoals bedoeld in dat artikel. In dit kader voert Uber Eats het volgende aan. Allereerst volgt uit artikel 22a, eerste lid, onder a van de Afvalstoffenverordening niet duidelijk wanneer sprake is van "ongeadresseerd reclamedrukwerk". In tegenstelling tot wat het college overweegt, zijn de voorwaarden om te kunnen vaststellen of sprake is van "ongeadresseerd reclamedrukwerk" niet cumulatief, maar is sprake van alternatieve voorwaarden. Volgens Uber Eats is geen sprake van "ongeadresseerd reclamedrukwerk", bij vermelding van slechts één van de voorwaarden zoals het vermelden van een naam of adres of postbus en een woonplaats. Dit volgt volgens Uber Eats bovendien uit de toelichting bij de Afvalstoffenverordening, waar is beschreven dat onder "ongeadresseerd reclamedrukwerk", reclamedrukwerk valt dat zonder feitelijk adres wordt aangeboden. Omdat in dit geval elke flyer voorzien is van een uniek, feitelijk adres, dat overeenkomt met het adres waarop de flyer wordt bezorgd, is mede gelet op de achtergrond van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening en de definitie van "ongeadresseerd reclamedrukwerk" in de toelichting bij dit artikel, geen sprake van een overtreding, aldus Uber Eats.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat de tekst van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening cumulatieve en geen alternatieve voorwaarden bevat. Van geadresseerd reclamedrukwerk is alleen sprake als aan alle drie de voorwaarden is voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het woord "en" aan het slot van het laatste onderdeel van de opsomming (voorafgaand aan het woord "woonplaats") dat, wil sprake zijn van geadresseerd drukwerk in de adressering niet kan worden volstaan met het noemen van een geïndividualiseerd adres (of postbus) en een woonplaats, maar dat ook de naam van de bewoner moet worden genoemd. De door Uber Eats voorgestane uitleg van de opsomming, "naam, adres (of postbus) en woonplaats" maakt dat het onderdeel "naam" betekenisloos wordt. Het woord "of" heeft, anders dan Uber Eats betoogt, geen betrekking op alle drie de voorwaarden maar alleen op de woorden adres en postbus. Dat de vermelding van een tot een persoon gerichte naam vereist is op een poststuk is ook in lijn met de doelstelling de Afvalstoffenverordening, zoals ook blijkt uit de toelichting bij de Afvalstoffenverordening. In de toelichting bij de Afvalstoffenverordening is immers nader toegelicht dat "aan de bewoners van dit pand" niet geldt als geadresseerd reclamedrukwerk.
    De flyer van Uber Eats is weliswaar gericht tot een specifiek adres, namelijk het adres op het specifieke perceel, maar is niet gericht tot een specifiek persoon, omdat een naam ontbreekt en de flyer  gericht is tot "de bewoner(s) van". Gelet hierop is de flyer van Uber Eats naar het oordeel van de Afdeling aan te merken als "ongeadresseerd reclamedrukwerk" en heeft het college terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het lex certa-beginsel
    7.       Uber Eats betoogt dat de verbodsbepaling zoals neergelegd in artikel 22a van de Afvalstoffenverordening onvoldoende duidelijk, bepaald en kenbaar was zodat de last onder dwangsom in strijd is met het lex certa-beginsel. Een handhavingsbesluit op grond van een dergelijk onduidelijk, onvoorzienbaar en niet kenbaar voorschrift moet daarom volgens Uber Eats worden vernietigd. In dit kader stelt Uber Eats dat zij geen aanleiding had om te veronderstellen dat ondanks dat iedere flyer was voorzien van een uniek adres, toch sprake was van "ongeadresseerd reclamedrukwerk". Uit artikel 22a van de Afvalstoffenverordening kan volgens Uber Eats namelijk niet afgeleid worden dat sprake is van "ongeadresseerd reclamewerk" als een naam ontbreekt op de flyers.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7836) verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het EVRM, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft.
    Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen blijkt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat uit artikel 22a van de Afvalstoffenverordening volgt dat bij het ontbreken van een naam op een poststuk, sprake is van "ongeadresseerd reclamedrukwerk". Omdat de tekst van de bepaling van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening voldoende duidelijk is, is de bepaling van artikel 22a van de Afvalstoffenverordening niet in strijd met het lex certa-beginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022
    418-972