ECLI:NL:CBB:2019:444, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2019, 18/1915
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) 
        Beroep op knelgevallenregeling slaagt niet. Niet voldaan aan 5% voorwaarde. Niet gerealiseerde uitbreidingen worden bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen.
        Beroep op artikel 1 van het EP: appellante wordt fors geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Dit is evenwel te herleiden tot de keuze van appellante om te investeren in een zeer forse uitbreiding van ongeveer 130 koeien naar uiteindelijk 286 met bijbehorend jongvee. 
        De nieuwe melkveestal van appellante was al in 2011 gereed. Aan de omstandigheid dat de stal desondanks nog niet vol was op de peildatum in verband met de wens om met eigen aanwas te groeien komt niet de betekenis toe die appellante daar aan hecht. Ondanks de arbeidsongeschiktheid in 2014 van de vennoot is het bedrijf daarna wel gegroeid – er is ook een vervangende kracht ingehuurd –, zodat het gestelde verband tussen deze bijzondere omstandigheid en de gestagneerde groei niet zonder meer aangetoond is. 
        Appellante heeft in maart 2015 nog nieuwe lasten op zich genomen door een tweede locatie te kopen. De ontwikkelingen in die tijd, beschreven in de uitspraak van 23 juli 2019 (rechtsoverweging 6.7.5.4), noopten echter tot (steeds grotere) voorzichtigheid bij het aangaan van verplichtingen. Appellante draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de risico’s die zij heeft genomen door desondanks te investeren. Dit geldt temeer voor de aankoop van de grond in 2016. 
        Ook acht het College van belang dat aan appellante in totaal 8.431 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1915
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: C. Zieleman en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en tevens geweigerd om een ontheffing te verlenen.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] en 
      
        [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Meststoffenwet (Msw) is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
    
    
      1.3
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. Vanaf 2010 is een groeistrategie ingezet. In 2011 hield appellante rond de 130 koeien. In dat jaar heeft appellante een vergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe melkveestal, die in 2011 is gebouwd. Voor de nieuwbouw is appellante in mei 2011 een aanneemovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 860.000,-. Op 27 oktober 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor uitbreiding van de melkveehouderij naar 286 melkkoeien en 128 stuks jongvee. In deze omgevingsvergunning wordt melding gemaakt van een bestuurlijk rechtsoordeel van de provincie dat geen sprake is van een project of handeling waarvoor een vergunning nodig is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. In maart 2015 is als tweede locatie een melkveebedrijf met 96 melkkoeien en 70 stuks jongvee gekocht, voor een bedrag van € 380.000,-. 
      
    
    
      2.2
      
        Verweerder heeft op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vastgesteld op 8.431 kilogram (kg). Daarbij is verweerder uitgegaan van een stalbezetting van 
        177 melkkoeien en 131 stuks jongvee op 2 juli 2015.
      
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling. De ingezette groei van de veestapel is door de ziekte van haar vennoot en bedrijfshoofd, mevrouw [naam 2] , gestagneerd. In mei 2014 werd zij volledig arbeidsongeschikt als gevolg van knieklachten. Zij was vanaf augustus 2016 weer hersteld. Als deze vennoot niet ziek was geworden dan was de veestapel op 2 juli 2015 al gegroeid naar 286 melkkoeien en 128 stuks jongvee. Als bewijs legt appellante over een verklaring van haar veehandelaar van 2 oktober 2018, inhoudende dat hij in het eerste half jaar van 2015 109 melkkoeien en 3 stuks jongvee had kunnen leveren. Verder heeft zij een verklaring van haar bank overgelegd dat de bank bereid zou zijn geweest een lening van € 136.525,- te verstrekken om de aanschaf van het vee mogelijk te maken. 
      
    
    
      3.2
      Appellante voert verder aan dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. De fosfaatregeling vormt voor haar een individuele en buitensporige last. Appellante is voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en het was de bedoeling om mede met eigen aanwas te groeien naar het beoogde en vergunde aantal van 286 melkkoeien en 126 stuks jongvee. Het fosfaatrechtenstelsel was voor appellante ten tijde van de investeringen niet voorzienbaar. Op de peildatum was het dieraantal door de ziekte van mevrouw [naam 2] nog niet op peil. Zij moet ten minste 286 melkkoeien houden om de financieringslasten te kunnen dragen. Appellante heeft om de financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtstelsel inzichtelijk te maken een analyse van DLV Advies van 29 mei 2018 overgelegd. Naar aanleiding van het verweerschrift heeft appellante een brief van Alfa Accountants en Adviseurs van 24 juli 2019 overgelegd en de jaarrekening over de periode van 1 mei 2018 tot en met 30 april 2019. Ter zitting heeft zij nog een kredietovereenkomst van augustus 2011 overgelegd, waarbij ABN AMRO een kredietfaciliteit van € 2.317.000,- verleent. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft bij het bestreden besluit het beroep van appellante op de knelgevallenregeling afgewezen, aangezien appellante niet voldoet aan de 5% voorwaarde van artikel 23, zesde lid, van de Msw. De arbeidsongeschiktheid heeft appellante voldoende aannemelijk gemaakt, maar deze heeft alleen geleid tot stagnatie in de beoogde groei van het bedrijf en niet tot een krimp van minimaal 5%. Met de hypothetische situatie op 2 juli 2015 zonder de bijzondere omstandigheden wordt geen rekening gehouden, aldus verweerder in het verweerschrift, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). 
      
    
    
      4.2
      
        Het beroep op een individuele en buitensporige last heeft verweerder ook verworpen. Er is geen disproportionele last als gevolg van de ziekte, aangezien appellante de 5% drempel van de knelgevallenregeling niet haalt. Van een onevenredige last is geen sprake indien de melkveehouder in een moeilijke financiële situatie is komen te verkeren, doordat fors is geïnvesteerd voor een omvangrijke uitbreiding. De voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen heeft melkveebedrijven moeten nopen tot voorzichtigheid met (grote) investeringen voor (grootschalige) uitbreidingen. Appellante lijkt tijdig te hebben beschikt over de benodigde vergunningen voor het houden van de gewenste dieraantallen, maar de omvang van die vergunningen kan geen rol spelen bij het bepalen van het fosfaatrecht. Verweerder erkent dat de nieuwe stal een financiële last vormt voor het bedrijf, maar stelt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bedrijfssituatie met de toegekende fosfaatrechten financieel niet haalbaar is. Volgens verweerder is in het 
        DLV-rapport gerekend met een te lage melkprijs. Het gegeven dat appellante nog 350 kg fosfaatrechten heeft verworven, duidt ook niet op een disproportionele last. Bij de ter zitting overgelegde kredietovereenkomst heeft verweerder vraagtekens gezet. Deze is niet ondertekend en het is onduidelijk welk deel van de kredietfaciliteit ziet op de nieuwe stal en welk deel op de aflossing van een lening. 
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1.
      Zoals ter zitting door appellante is erkend, kan het beroep op toepassing van de knelgevallenregeling ex artikel 23 van de Msw niet slagen, omdat niet wordt voldaan aan de in het zesde lid van die bepaling genoemde 5% voorwaarde, zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232. Zoals het College in deze uitspraak heeft geoordeeld, worden niet gerealiseerde uitbreidingen bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen. Het door appellante in beroep aangevoerde zal, zoals op zitting besproken, verder worden beoordeeld in het licht van de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. 
      
      
        5.2.1
        
          In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College over artikel 1 van het EP ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt (zie de uitspraak van 
          15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149). Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
        
        
      
      
        5.2.2
        Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        5.2.3
        Het College gaat er gezien de stellingen over en weer van uit dat appellante op de peildatum beschikte over de vereiste vergunningen voor het gewenste aantal dieren. De ruimte die de vergunningen bieden is echter niet bepalend voor het toe te kennen fosfaatrecht. 
        
      
      
        5.2.4
        Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) betekent voor appellante dat voor een groot aantal melkkoeien (109) geen fosfaatrecht is verleend. Appellante wordt daarmee fors geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Dit is evenwel te herleiden tot de keuze van appellante om te investeren in een zeer forse uitbreiding van ongeveer 130 koeien naar uiteindelijk 286 met bijbehorend jongvee. Zoals het College in de genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. De nieuwe melkveestal van appellante was al in 2011 gereed. Aan de omstandigheid dat de stal desondanks nog niet vol was op de peildatum in verband met de wens om met eigen aanwas te groeien komt niet de betekenis toe die appellante daar aan hecht. Het College overweegt daartoe als volgt. Ondanks de arbeidsongeschiktheid in 2014 van de vennoot, mevrouw [naam 2] , is het bedrijf daarna wel gegroeid – er is ook een vervangende kracht ingehuurd –, zodat het gestelde verband tussen deze bijzondere omstandigheid en de gestagneerde groei niet zonder meer aangetoond is. Daarvan uitgaande verschillen de omstandigheden van appellante niet wezenlijk van die van andere uitbreidende bedrijven die ervoor hebben gekozen met eigen aanwas te groeien. Van een noodzaak, of enig ander motief dan de afschaffing van het melkquotumstelsel om tot uitbreiding over te gaan, is het College niet gebleken. Appellante heeft in maart 2015 nog nieuwe lasten op zich genomen door een tweede locatie te kopen. De ontwikkelingen in die tijd, beschreven in de eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (rechtsoverweging 6.7.5.4), noopten echter tot (steeds grotere) voorzichtigheid bij het aangaan van verplichtingen. Appellante draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de risico’s die zij heeft genomen door desondanks te investeren. Dit geldt temeer voor de aankoop van de grond in 2016. Voor melkveehouders die na 2 juli 2015 verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan en/of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend die de beoogde uitbreiding mogelijk maken, was het fosfaatrechtenstelsel kenbaar en het behoorde (toen en nu) tot hun verantwoordelijkheid daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen (zie 6.7.5.5 van de uitspraak van 23 juli 2019). De noodzaak tot aankoop van de grond is niet gebleken. Dat de kans om de grond aan te kopen mogelijk uniek was, doet daar niet aan af. Daarbij is niet gebleken dat niet een deel van de verworven grond weer kan worden verkocht, opdat de opbrengst wordt aangewend voor het ontbrekende fosfaatrecht. Ook acht het College van belang dat aan appellante in totaal 8.431 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend. Onder deze omstandigheden is niet gebleken van een individuele en buitensporige last die noopt tot compensatie van de zijde van verweerder. De door appellante overgelegde financiële rapportages kunnen alleen al daarom niet leiden tot het oordeel dat wel sprake is van een dergelijke last. Overigens valt op dat deze rapporten geen blijk geven van onderzoek naar eventuele alternatieven binnen de bedrijfsvoering, zoals door de alternatieve aanwending van bedrijfsmiddelen, de mogelijkheid om grond te verkopen en het bedrijf in geringere omvang voort te zetten en/of de uitscharing van jongvee.
        
      
      
        5.2.5
        Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken.
        
      
      
        5.2.6
        Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit niet is voorzien van een toereikende motivering. Pas in het overgelegde verweerschrift is deze motivering gegeven. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
        6. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 
        1. punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
    
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour						w.g. M.G. Ligthart