ECLI:NL:RVS:2021:848, Raad van State, 21-04-2021, 201902599/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 januari 2016 heeft de minister van Algemene Zaken een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen.  [appellant] heeft de minister verzocht om aan hem alle documenten die betrekking hebben op de Bilderbergconferenties vanaf 1954, te verstrekken. Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft [appellant] dit verzoek beperkt tot de periode van 1980 tot en met 13 juni 2015, de datum van zijn verzoek. De minister heeft bij de deelbesluiten op bezwaar het verzoek om openbaarmaking van de documenten gedeeltelijk afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e, en g, van de Wob en artikel 11 van de Wob. Het eerste deelbesluit betreft 75 documenten. Het tweede deelbesluit betreft 101 andere documenten. De minister heeft bij deze besluiten twee documenten geheel en 57 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

201902599/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 februari 2019 in zaak nr. 17/7038 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Algemene Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 januari 2016 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
    Bij deelbesluiten van 26 oktober 2017 en 14 december 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, een deel van de documenten alsnog al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] en Stichting Bilderberg Meetings hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Le Heux, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.J. Bregman, bijgestaan door mr. C.A. Geleijnse, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting, vertegenwoordigd door mr. A.R.J. Croiset van Uchelen en mr. A.S. van Gruijthuijsen, advocaten te Amsterdam, gehoord. Ter zitting heeft [appellant] verzocht om wraking van mr. F.D. van Heijningen als lid van de meervoudige kamer belast met de behandeling van de zaak. Vervolgens is het onderzoek ter zitting geschorst.
    Het verzoek om wraking is door een meervoudige kamer, bestaande uit drie andere leden van de Afdeling, bij uitspraak van 21 oktober 2019 afgewezen.
    [appellant] heeft nog een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de behandeling van de zaak voortgezet ter zitting van 9 december 2020, waar [appellant], bijgestaan door Le Heux, en de minister, vertegenwoordigd door Bregman en J. Ameerali, bijgestaan door Geleijnse, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting, vertegenwoordigd door Croiset van Uchelen, gehoord.
    Overwegingen
    Wet- en regelgeving
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft de minister verzocht om aan hem alle documenten die betrekking hebben op de Bilderbergconferenties vanaf 1954, te verstrekken. Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft [appellant] dit verzoek beperkt tot de periode van 1980 tot en met 13 juni 2015, de datum van zijn verzoek. De minister heeft bij de deelbesluiten op bezwaar het verzoek om openbaarmaking van de documenten gedeeltelijk afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e, en g, van de Wob en artikel 11 van de Wob. Het eerste deelbesluit betreft 75 documenten. Het tweede deelbesluit betreft 101 andere documenten. De minister heeft bij deze besluiten twee documenten geheel en 57 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Daarnaast heeft hij erop gewezen dat dertien documenten al openbaar waren en één document al gedeeltelijk openbaar was.
    2.1.    De Bilderbergconferentie is, zoals de minister en de Stichting hebben toegelicht, een meerdaagse bijeenkomst die aan de deelnemers de ruimte biedt om op informele wijze met elkaar van gedachten te wisselen over actuele maatschappelijke vraagstukken. De eerste Bilderbergconferentie werd georganiseerd in 1954 om de betrekkingen tussen Noord-Amerika en Europa te bevorderen. Deelnemers aan deze conferentie zijn vooraanstaande personen uit de westerse wereld, aldus de minister en de Stichting. Tijdens de conferentie wordt door de deelnemers gediscussieerd volgens de Chatham House Rule. Deze ‘Rule’ is opgesteld door het Royal Institute of International Affairs, ook bekend als Chatham House, in Londen en luidt als volgt: "Wanneer een vergadering, of een deel daarvan, wordt gehouden onder de Chatham House Rule, zijn de deelnemers vrij om de ontvangen informatie te gebruiken, maar noch de identiteit noch de connectie van de spreker(s), noch die van een andere deelnemer, mag worden onthuld."
    Aangevallen uitspraak
    3.       In de eerste plaats heeft de rechtbank overwogen dat artikel 10:3 van de Awb niet is geschonden, omdat niet valt in te zien dat in dit geval het nemen van een besluit op bezwaar niet aan ambtenaren is. Volgens de rechtbank is daarom artikel 3:2 evenmin geschonden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het oordeel dat de minister geen dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft verbeurd al in rechte vaststaat met de uitspraak van de rechtbank van 25 juli 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5165. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat bij de minister meer documenten berusten die onder het Wob-verzoek vallen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de minister verdere openbaarmaking van de documenten mocht weigeren met toepassing van de door hem ingeroepen weigeringsgronden.
    Beoordeling hoger beroep
    Artikelen 3:2 en 10:3 van de Awb en volledigheid besluitvorming
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de deelbesluiten onbevoegd zijn genomen. Deze deelbesluiten hadden door de minister zelf, en niet in mandaat door de secretaris-generaal van het Ministerie van Algemene Zaken, moeten worden genomen. De minister had persoonlijk bij de selectie van de documenten betrokken moeten worden, omdat alleen hij, als deelnemer aan de conferentie, weet wat daar besproken is en daarmee als enige weet welke documenten onder het Wob-verzoek vallen. Zijn ambtenaren mochten bij de conferentie niet aanwezig zijn. Het is de bedoeling van de conferentie dat de deelnemers in het milieu waar zij invloed hebben gebruikmaken van hetgeen tijdens de conferentie is besproken. Dit betekent dat alle documenten die zijn geïnspireerd op hetgeen tijdens de conferentie is besproken, onder dit Wob-verzoek vallen, ook als in de documenten niet naar de conferentie is verwezen. Daarom heeft de rechtbank ook ten onrechte geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat bij de minister meer documenten berusten die onder het Wob-verzoek vallen. Door de minister niet persoonlijk bij de selectie van de documenten te betrekken, zijn de deelbesluiten ook in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en is artikel 7 van de Regeling uitvoering WOB Algemene Zaken (hierna: de Uitvoeringsregeling) geschonden, aldus [appellant]. Verder wijst hij erop dat van een aantal Bilderbergconferenties verslagen ontbreken op de bij de deelbesluiten gevoegde inventarislijsten.
    4.1.    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:414).  
    De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting toegelicht dat naar aanleiding van het verzoek van [appellant] door de behandelend ambtenaren in de archieven van het ministerie is gezocht naar documenten met de term Bilderberg. Alles waar dat woord op staat, is meegenomen. In totaal hebben de behandelend ambtenaren 176 documenten aangetroffen, die ook allemaal in de besluitvorming op het verzoek zijn betrokken, aldus de minister. Gezien deze gang van zaken en de inspanningen van de minister, acht de Afdeling de mededeling van de minister dat er niet meer stukken onder hem berusten, niet ongeloofwaardig. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat onder de minister toch meer documenten met betrekking tot de Bilderbergconferentie berusten. Dat van een aantal Bilderbergconferenties geen verslagen zijn aangetroffen, kan worden verklaard doordat de verslagen niet bestemd zijn voor brede verspreiding, zoals de Stichting ter zitting heeft toegelicht en ook volgt uit hetgeen hierna onder 5.3 wordt overwogen. Dat volgens [appellant] de minister persoonlijk bij de selectie van de documenten betrokken had moeten worden, maakt het oordeel over de volledigheid van het onderzoek van de minister evenmin anders. In artikel 3, eerste lid, van de Wob wordt de werkingssfeer van de Wob beperkt tot informatie opgenomen in documenten. Dit houdt in dat uit een document zelf moet kunnen worden afgeleid of dat document valt onder de reikwijdte van het verzoek. De Wob geeft geen recht om van de minister te eisen om uit te leggen welke documenten die geen verwijzing naar de Bilderbergconferentie bevatten, desondanks zijn geïnspireerd op hetgeen tijdens de conferentie is besproken. Die informatie is niet neergelegd in documenten en valt daarmee niet onder de reikwijdte van de Wob. De Wob bevat immers geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285).
    Dat de minister niet persoonlijk bij de besluitvorming is betrokken, brengt, gezien het voorgaande, niet met zich dat de bevoegdheid tot het besluiten op het bezwaar op grond van artikel 10:3, eerste lid, van de Awb niet mocht worden gemandateerd of dat de deelbesluiten in strijd met artikel 3:2 onzorgvuldig zijn voorbereid. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de deelbesluiten niet onbevoegdelijk zijn genomen en dat van een schending van artikel 3:2 evenmin sprake is. Artikel 7 van de Uitvoeringsregeling doet daaraan niet af, aangezien de daarin opgenomen bepaling als interne norm geen afbreuk kan doen aan de Wob en aan artikel 4, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Algemene Zaken. Uit laatstgenoemde bepaling volgt dat aan de secretaris-generaal de bevoegdheid is gemandateerd om te besluiten op een bezwaar tegen het besluit op een Wob-verzoek. Overigens heeft de minister ter zitting toegelicht dat de gedeeltelijke afwijzing van het Wob-verzoek niet aan de minister is voorgelegd, omdat van dat besluit geen belangrijke maatschappelijke of politieke gevolgen waren te verwachten, gezien hetgeen onder andere in antwoorden op vragen van Tweede Kamerleden al was gezegd over de deelname van de minister aan de Bilderbergconferentie en de vertrouwelijkheid van wat daar wordt besproken.
    Gelet op het voorgaande, ziet de Afdeling geen aanleiding om, zoals [appellant] heeft verzocht, de huidige minister en zijn voorganger als getuigen te horen of de minister te verplichten om nader onderzoek naar de documenten te laten doen.
    Het betoog faalt.
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob
    5.       [appellant] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van documenten met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob mocht weigeren. Volgens [appellant] heeft de minister een onjuiste uitleg gegeven aan de Chatham House Rule. Hij is van mening dat de documenten gezien de Chatham House Rule juist openbaar gemaakt hadden moeten worden, omdat het de bedoeling van de Chatham House Rule is om een publiek debat mogelijk te maken. Daarbij wijst hij erop dat verslagen van verschillende Bilderbergconferenties op een website zijn te vinden.
    5.1.    Uit de door de minister bij de deelbesluiten gevoegde inventarislijsten volgt dat openbaarmaking van een groot deel van de documenten is geweigerd op grond van de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob genoemde gronden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in het kader van de toepassing van de Wob aan de Chatham House Rule geen zelfstandige betekenis toekomt. Zoals uit de deelbesluiten volgt, heeft de minister wel de Chatham House Rule betrokken bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, en de daarbij te maken belangenafweging. In het navolgende zal de Afdeling bezien of de gehanteerde weigeringsgronden ten aanzien van de documenten terecht zijn ingeroepen.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3439), wordt met de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Zie daarvoor de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34). Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan eruit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor een andere staat of internationale organisatie vertrouwelijk is.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:349), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen.
    5.3.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de geheime stukken. De documenten waarvan openbaarmaking op grond van zowel onderdeel a als onderdeel g van artikel 10, tweede lid, van de Wob is geweigerd, betreffen verslagen van de Bilderbergconferenties of van voorbereidende gesprekken, overzichten van spreekpunten, programma’s, agenda’s, speeches en documenten met visies en analyses ter voorbereiding op de conferenties. Een aantal van deze documenten betreft concepten. Al deze documenten geven inzicht in hetgeen tijdens diverse Bilderbergconferenties is besproken. Daarnaast gaat het om voorlopige deelnemerslijsten. Na kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte documenten is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, aan openbaarmaking van de documenten in de weg staat. De minister heeft toegelicht dat, gelet op de Chatham House Rule, de intentie en verwachting van de deelnemers aan de Bilderbergconferentie is dat niet bekend wordt gemaakt wat zij op de conferentie hebben besproken. Zo staat op verslagen de aanduiding "NOT FOR QUOTATION" vermeld en is in een deels openbaar gemaakt bericht aan de deelnemers van een Bilderbergconferentie vermeld dat alle discussies "private and off-the-record" zijn en dat de pers niet wordt toegelaten. Daarmee wordt gegarandeerd dat de deelnemers vrijuit hun persoonlijke opvattingen kunnen uiten. Dit klemt te meer omdat de deelnemers weliswaar vanwege hun functie worden uitgenodigd, maar niet als vertegenwoordiger van hun land of organisatie. Deelnemers kunnen dus standpunten innemen die niet overeenkomen met de officiële standpunten van hun regering of organisatie. Openbaarmaking zou de betrekkingen met andere landen en internationale organisaties dan ook schaden en de noodzakelijke vertrouwelijkheid en effectiviteit van de informatie-uitwisseling in het internationale verkeer ondermijnen, aldus de minister. Hoewel de Chatham House Rule geen absolute vertrouwelijkheid voorschrijft, is openbaarmaking van de hiervoor genoemde gegevens naar het oordeel van de Afdeling niet in overeenstemming met de bedoeling van de Bilderbergconferenties, gelet op de hiervoor weergegeven toelichting van de minister en de vergelijkbare toelichting van de Stichting ter zitting. Openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm wordt bovendien bemoeilijkt doordat de deelnemerslijsten van de Bilderbergconferenties openbaar zijn. Aan de hand daarvan, de inhoud van wat is besproken en de overige gegevens zou bij openbaarmaking een koppeling gemaakt kunnen worden tussen de inhoud van wat besproken is en bepaalde deelnemers. Gelet hierop heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat er concrete aanwijzingen zijn dat door openbaarmaking van de documenten het internationale contact op bepaalde punten stroever zou gaan lopen.
    Ten aanzien van de voorlopige deelnemerslijsten dient te worden opgemerkt dat deze lijsten ook namen van personen kunnen bevatten die uiteindelijk niet aan een Bilderbergconferentie hebben deelgenomen. De minister heeft zich ook voor deze gegevens in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking daarvan naar verwachting nadelig zal zijn voor een soepel verloop van internationale contacten en voor een efficiënte gegevensuitwisseling. De minister heeft zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij goede betrekkingen met de andere landen en internationale organisaties zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid.
    Aan het voorgaande doet niet af dat verslagen van verschillende Bilderbergconferenties op een website zijn te vinden. De minister en de Stichting staan immers niet achter die publicatie, zoals zij ter zitting hebben verklaard, en niet duidelijk is wie de verslagen beschikbaar heeft gemaakt voor publicatie. De desbetreffende website is van een particuliere organisatie en vermeldt slechts dat de gepubliceerde verslagen kopieën zijn die zijn gemaakt bij bezoeken aan onder meer bibliotheken en archieven. Overigens is er geen sprake van openbaarmaking in de zin van de Wob als bij een bestuursorgaan berustende documenten zonder toestemming van dat bestuursorgaan worden gepubliceerd (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4972).
    De vraag of de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, aan openbaarmaking van de hiervoor besproken documenten in de weg staat, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
    Op grond van deze bepaling is ook openbaarmaking van documenten met daarin gegevens over veiligheidsmaatregelen geweigerd. Openbaarmaking van deze gegevens maakt het mogelijk voor derden om inzicht te verkrijgen in hoe de organisator omgaat met de beveiliging van de conferentie. Dit leidt tot veiligheidsrisico’s voor toekomstige Bilderbergconferenties en daarmee ook voor toekomstige deelnemers. De minister heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen dat het belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling van de organisator van en deelnemers aan toekomstige Bilderbergconferenties. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
    6.       [appellant] betoogt ook dat voor zover de minister openbaarmaking van functies en namen van personen met een publiek profiel op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft geweigerd, de rechtbank heeft miskend dat dit ten onrechte is gebeurd.
    6.1.    Na kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte documenten stelt de Afdeling vast dat de minister, met uitzondering van de voorlopige deelnemerslijsten, op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob uitsluitend de openbaarmaking van persoonsgegevens van personen die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, heeft geweigerd. Daarbij gaat het om namen, handtekeningen, adressen, telefoonnummers en e-mailadressen. De functies en namen van personen met een publieke functie, die ook daadwerkelijk aan een Bilderbergconferentie hebben deelgenomen, zijn bij de deelbesluiten, met uitzondering van de voorlopige deelnemerslijsten, wel openbaar gemaakt. Wat betreft de functies en namen van personen met een publieke functie op de voorlopige deelnemerslijsten die niet openbaar zijn gemaakt, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hierover onder 5.3 heeft overwogen.
    Het betoog faalt.
    Artikel 11 van de Wob
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de documenten die betrekking hebben op de Bilderbergconferentie, geen intern beraad betreffen. Op de conferentie zijn immers geen ambtenaren aanwezig. Daarnaast zijn de meeste deelnemers afkomstig uit het buitenland en heeft van de Nederlandse deelnemers een aantal geen functie binnen de overheid, hetgeen inhoudt dat van beraad binnen een bestuursorgaan dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob geen sprake kan zijn. Bovendien is niet aannemelijk gemaakt dat de documenten met de nummers 79, 80, 91, 93, 101, 103, 107, 108 en 111 persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Die documenten lijken namelijk geen concepten maar definitieve documenten te zijn. Document 118 omvat blijkens de inventarislijsten onder meer niet nader aangeduide openbare speeches. De minister had de vindplaats van die speeches moeten vermelden, zodat hij daarvan kennis kon nemen, aldus [appellant].
    7.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren" (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, aanleiding gezien om haar rechtspraak hierover te preciseren. Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
    7.2.    Na kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte documenten is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de documenten waarvan openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. De documenten betreffen notities en concepten van stukken van ambtenaren die zijn opgesteld met het oogmerk om de minister te informeren over de onderwerpen die tijdens de Bilderbergconferenties aan bod zouden komen. Verder gaat het om voorstellen van ambtenaren over hoe door de minister naar buiten toe moest worden gecommuniceerd over de Bilderbergconferenties en waarom het de voorkeur verdiende dat op die manier te doen. Voor zover de documenten definitieve adviezen inhouden, neemt dat niet weg dat het om voorstellen van ambtenaren gaat en dus om persoonlijke beleidsopvattingen. Dat de inhoud van bepaalde documenten bestemd was voor een conferentie buiten de overheid, neemt niet weg dat de documenten bestemd waren voor overleg tussen ambtenaren en de minister onderling. Daarmee zijn deze documenten opgesteld met de bedoeling om alleen gebruikt te worden binnen de overheid, zodat de documenten bestemd waren voor intern beraad.
    Voor zover in de documenten ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
    Wat betreft document 118, overweegt de Afdeling dat dit document deel uitmaakt van het inhoudelijke dossier dat ter voorbereiding op een Bilderbergconferentie voor de minister door ambtenaren is samengesteld. De selectie van de speeches maakt inzichtelijk welke onderwerpen ter voorbereiding op de bijeenkomst door de ambtenaren relevant werden geacht. Openbaarmaking van de selectie zou derhalve inzicht verschaffen in de inhoud van de conferentie en in de persoonlijke beleidsopvattingen van de ambtenaren over wat daarvoor relevant was.
    Gezien hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen over de gevolgen van openbaarmaking van informatie over wat op de Bilderbergconferenties is besproken, heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten om de persoonlijke beleidsopvattingen niet op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob in geanonimiseerde vorm openbaar te maken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    Dwangsom
    8.       [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen recht heeft op een dwangsom voor het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Volgens hem is de uitspraak van de rechtbank van 25 juli 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5165, evident onjuist. Deze uitspraak neemt bovendien niet weg dat het in het besluit van 14 december 2017 neergelegde oordeel van de minister dat geen dwangsom is verbeurd, een nieuw besluit was waartegen rechtsmiddelen openstonden. Daarnaast had de minister erkend dat een dwangsom is verbeurd. Daarmee is de uitspraak van de rechtbank in strijd met het beginsel dat degene die beroep instelt, door dat beroep niet in een nadeligere positie mag belanden, aldus [appellant].
    8.1.    [appellant] heeft tegen het uitblijven van een besluit op zijn bezwaar bij beroepschrift van 24 oktober 2016 beroep ingesteld. Dat beroep is op 24 januari 2017 door de rechtbank kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat de ingebrekestelling van de minister door [appellant] op 14 juli 2016, gelet op de door [appellant] en de minister overeengekomen verlenging van de besluittermijn, volgens de rechtbank prematuur was. Vervolgens heeft de rechtbank het verzet van [appellant] tegen deze uitspraak bij de hiervoor genoemde uitspraak van 25 juli 2017 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat daarmee in rechte vaststaat dat de ingebrekestelling van 14 juli 2016 prematuur was, zodat dat oordeel over de ingebrekestelling in deze procedure niet ter discussie kan worden gesteld. Dat de minister in zijn verweerschrift naar aanleiding van het beroep tegen het uitblijven van een besluit het standpunt heeft ingenomen dat wel een dwangsom is verbeurd, laat onverlet dat voormeld rechtbankoordeel in rechte vaststaat.
    Bij brief van 15 augustus 2017 heeft [appellant] de minister opnieuw in gebreke gesteld. De rechtbank heeft niet onderkend dat hiermee een nieuwe situatie was ontstaan waarop de hiervoor genoemde rechtbankuitspraken van 24 januari en 25 juli 2017 geen betrekking hebben. Dit leidt echter niet tot het door [appellant] beoogde resultaat, gezien hetgeen hierna wordt overwogen.
    Bij het deelbesluit van 14 december 2017 heeft de minister naar aanleiding van de ingebrekestelling van 15 augustus 2017 het standpunt ingenomen dat geen dwangsom is verbeurd. De Afdeling volgt de minister in zijn standpunt dat op 15 augustus 2017 artikel 15 van de Wob reeds in werking was getreden. Gelet op dit artikel is de dwangsomregeling zoals neergelegd in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb, per 1 oktober 2016 niet langer van toepassing op besluiten op grond van de Wob en op besluiten op bezwaar tegen deze besluiten. Uit de memorie van toelichting bij de wet tot wijziging van de Wob in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik (Kamerstukken II 2014/15, 34 106, nr. 3, blz. 18) volgt dat de nieuwe bepalingen onmiddellijke werking hebben gekregen. Wat betreft het vervallen van de dwangsom bij het niet tijdig nemen van een besluit wil dat zeggen dat voor Wob-verzoeken waarvan de reactietermijn is overschreden zonder dat het bestuursorgaan een ingebrekestelling had ontvangen op de datum van inwerkingtreding, de nieuwe regels van toepassing zijn en er dus geen dwangsom meer kan worden verbeurd. Alleen al daarom was de minister geen dwangsom verschuldigd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3364).
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust, gelet op wat hiervoor onder 8.1 is overwogen.
    10.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    582-859.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. […]
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]
    Artikel 4:18
    Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    Artikel 8:29
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken
    […]
    5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. […]
    Artikel 10:1
    Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.
    Artikel 10:2
    Een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever.
    Artikel 10:3
    1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
    […]
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    […]
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    […]
    Artikel 3
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    […]
    Artikel 10    
    […]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    […]
    Artikel 11
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. […]
    […]
    Artikel 15
    Paragraaf 4.1.3.2 [artikelen 4:17 tot en met 4:20] van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op besluiten op grond van deze wet en op beslissingen op bezwaar tegen deze besluiten.
    Besluit mandaat, volmacht en machtiging Algemene Zaken
    Artikel 3
    1. Onverminderd artikel 2 wordt aan de secretaris-generaal en de plaatsvervangend secretaris-generaal algemeen mandaat, volmacht en machtiging verleend ten aanzien van aangelegenheden die naar aard of inhoud niet een zodanig gewicht hebben dat zij door de minister behoren te worden afgedaan.
    […]
    Artikel 4
    1. Onverminderd artikel 5 hebben het mandaat, de volmacht en de machtiging van de secretaris-generaal, genoemd in artikel 3, in ieder geval betrekking op:
    […]
    k. aangelegenheden op het gebied van de Wet openbaarheid van bestuur, waaronder begrepen het beslissen op bezwaarschriften;
    […]
    Regeling uitvoering WOB Algemene Zaken
    Artikel 7
    De gemachtigd ambtenaar legt een verzoek om informatie aan de minister voor indien inwilliging of afwijzing daarvan belangrijke maatschappelijke of politieke gevolgen kan hebben.