ECLI:NL:CRVB:2013:713, Centrale Raad van Beroep, 18-06-2013, 11-3371 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om kwijtschelding. Beleidsplan. Paragraaf 3.5 van het beleidsplan betreft het afzien van verdere invordering. Deze beleidsregel is geen algemene regel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Daarom kan het college niet, zoals het heeft gedaan, ter motivering van het bestreden besluit verwijzen naar het beleidsplan. Het bestreden besluit wordt vernietigd met instandlating rechtsgevolgen. Het college heeft vrijheid bij uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van kwijtschelding. Het college hecht groot belang aan de uitgangspunten dat vorderingen volledig terugbetaald moeten worden en dat fraude niet mag lonen. Gelet op het geringe deel van de oorspronkelijke fraudevordering dat appellanten hebben afgelost en de omvang van de restantvordering, zal het college bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid het verzoek om kwijtschelding mogen afwijzen. Het belang van appellanten om na die datum niet langer af te lossen, weegt daartegen niet op. Appellanten worden ook niet onevenredig in hun belang getroffen. Daarbij is van belang dat de terugvordering door hun toedoen is ontstaan en invordering van de restantvordering gebonden is aan regels ter bescherming van debiteuren.

Centrale Raad van Beroep
  11/3371 WWB, 11/3372 WWB 
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 28 april 2011, 10/2115 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Súdwest Fryslân (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Als gevolg van een gemeentelijke herindeling oefent het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest Fryslân (college) met ingang van 1 januari 2011 de bevoegdheden in het kader van de Wet werk en bijstand (WWB) uit die voorheen werden uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sneek. In deze uitspraak wordt onder college tevens verstaan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sneek.
  
  
    Namens appellanten heeft mr. K.E. Wielenga, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Wielenga. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    drs. E.S. Acda.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.
      De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
      
      
        1.1.
        Appellanten ontvingen tot en met 30 juni 2005 bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van 16 oktober 2003 heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 februari 1998 ingetrokken en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 februari 1998 tot en met 31 januari 2003 tot een bedrag van € 56.153,64 van appellanten teruggevorderd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellanten hun inlichtingenverplichting hebben geschonden doordat appellant ontvangen inkomsten niet had opgegeven. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden.
        
      
      
        1.2.
        Met ingang van 18 oktober 2004 hebben appellanten weer bijstand ontvangen. Via inhouding hebben zij met ingang van december 2004 € 64,39 per maand op hun schuld afgelost. Vanaf 1 juli 2005 ontvangt appellant een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Appellanten betalen sindsdien € 65,-- per maand terug.
        
      
      
        1.3.
        Bij brief van 30 maart 2010 heeft mr. M.J. Oudman, advocaat, het college namens appellanten verzocht te bevestigen, dat indien zij ineens een bedrag van € 1.771,08 aan het college betalen, het college de restantschuld zal afboeken en aan appellanten zal kwijtschelden. Daarbij heeft mr. Oudman gewezen op het feit dat appellanten meer dan vijf jaar hebben afgelost. Op dat moment stond van de onder 1.1 bedoelde terugvordering nog een bedrag van € 51.560,22 open (restschuld). Bij besluit van 22 april 2010 heeft het college het verzoek van appellanten afgewezen.
        
      
      
        1.4.
        Bij besluit van 31 augustus 2010 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 22 april 2010 ongegrond verklaard. Het college heeft daartoe verwezen naar het Debiteurenbeleidsplan 2004 en 2005 afdeling sociale zaken Gemeente Sneek en Wymbritseradiel (beleidsplan) en het standpunt ingenomen dat de fraudevordering van appellanten niet wordt kwijtgescholden na vijf jaar aflossen omdat die vordering in het geval van appellant geen belemmering is voor uitstroom uit de bijstand. Verder dient de kwijtschelding in verhouding te staan met de hoogte van de vordering en dient fraude niet lonend te zijn.
        
      
    
    
      2.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.
      Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Zij voeren onder andere aan dat de regels uit het beleidsplan niet van toepassing zijn. Voor zover deze wel van toepassing zijn, zijn zij in strijd met de wettelijke schuldsaneringsregeling. Het beleid in dit plan is onduidelijk en willekeurig. De regels zijn ook onjuist toegepast.
      
    
    
      4.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.
        Regels uit het beleidsplan zijn opgenomen in het Richtlijnenboek 2005. Op 4 augustus 2005 heeft het college in het Sneeker Nieuwsblad bekendgemaakt dat het Richtlijnenboek 2005 in gewijzigde vorm is vastgesteld in verband met de ruimte die het college toekomt op grond van de WWB en ter inzage ligt. Daarom faalt het betoog van appellanten dat omdat de regels niet gepubliceerd zijn, zij geen beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
        
        
          4.2.1.
          
            De artikelen 58 en 59 van de WWB, voor zover hier van belang, brengen mee dat ten onrechte gemaakte kosten van bijstand kunnen worden teruggevorderd. Het gaat daarbij om een discretionaire bevoegdheid. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 2 november 2010, 
            LJN BO3647) moet de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk af te zien van verdere terugvordering hierin besloten worden geacht. De beleidsregels uit het beleidsplan steunen op deze bevoegdheid.
          
          
        
        
          4.2.2.
          Appellanten betogen dat het vóór 1 januari 2004 geldende kwijtscheldingsbeleid op de restantvordering van toepassing is, omdat de terugvordering is ontstaan voor die datum. 
          
        
        
          4.2.3.
          Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 21 april 2005, LJN AT4358) vormen de onder 4.2.1 bedoelde bepalingen de grondslag voor onder meer de bevoegdheid om kosten van bijstand terug te vorderen over perioden gelegen voor de inwerkingtreding van de WWB. Zoals de Raad in diezelfde uitspraak verder heeft overwogen dienen bij afwezigheid van specifiek overgangsrecht de rechten en verplichtingen van betrokkenen beoordeeld te worden naar het betrokken tijdvak. Dit betekent, dat nu in het beleidsplan geen overgangsbepalingen zijn opgenomen ten aanzien van invorderingen van teruggevorderde bijstand ontstaan voor die inwerkingtreding, het college terecht de beleidsregels uit het beleidsplan toepasselijk heeft geacht.
          
        
        
          4.3.1.
          Paragraaf 2.3 van het beleidsplan betreft de aflossingshoogte van de vorderingen. Uitgangspunt is dat iedere vordering in één keer wordt betaald. Als dat niet kan, kent het beleidsplan een regiem van richtlijnen dat onderscheid maakt tussen bijstandsgerechtigden en anderen, tussen fraudevorderingen en niet-fraudevorderingen en tussen vrijwillige en niet vrijwillige betaling, dus acht soorten gevallen. Ingeval een bijstandgerechtigde vrijwillig een fraudevordering wil aflossen en dat in drie jaar niet mogelijk is, wordt het aflossingsbedrag de eerste drie jaar gesteld op 10 procent van de bijstandsnorm en in het vierde en vijfde jaar op 
        
      
    
    
      6
      
        procent. Het restant wordt afgeboekt als aan alle voorwaarden is voldaan. Voor een 
        niet-bijstandsgerechtigde die vrijwillig een fraudevordering wil aflossen, geldt hetzelfde, zij het dat het aflossingsbedrag wordt verhoogd met 25 procent van het meerinkomen. Het restant wordt na vijf jaar niet afgeboekt, tenzij aan alle voorwaarden is voldaan. Niet in geschil is dat appellanten behoren tot deze laatste categorie.
      
      
      
        4.3.2. Paragraaf 3.5 van het beleidsplan betreft het afzien van verdere invordering. Uitgangspunten zijn dat fraude niet mag lonen, dat de schuld aan de gemeente niet belemmerend mag werken voor de uitstroom uit de bijstand en dat gekozen wordt voor een effectief en efficiënt debiteurenbeheer. Als beleid geldt dat alle vorderingen in principe volledig terugbetaald moeten worden, doch dat voorkomen moet worden dat de schuldpositie de arbeidsinschakeling in overwegende mate belemmert. Daarom wordt per debiteur individueel beoordeeld of van verdere invordering kan worden afgezien aan de hand van de volgende criteria:
      
      
        
          de aard van de vordering (wel of geen fraude);
        
        
          de mate van verwijtbaarheid (geen recidivevordering);
        
        
          het betalingsbedrag (aflossing is in der minne tot stand gekomen of door middel van beslag);
        
        
          het totaal van de tot dat moment verrichte periodieke betalingen in relatie tot de hoogte van de vordering (aflossingsquote);
        
        
          opstelling van de debiteur in zake arbeidsgerichte activiteiten (ter voorkoming van belemmering van de arbeidsinschakeling).
        
      
      Deze criteria worden in onderlinge samenhang bezien. Ten einde willekeur en/of interpretatieverschillen te voorkomen, beslist het portefeuille-overleg of en op welke wijze de debiteur tegemoet kan worden gekomen. Als beleidsregel is geformuleerd: afzien van terugvordering conform het gestelde in deze paragraaf.
      
      
        4.3.3. Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
      
      
      
        4.3.4. Appellanten betogen terecht dat uit het samenstel van de paragrafen 2.3 en 3.5 niet is af te leiden aan welke voorwaarden zij moeten voldoen om voor kwijtschelding van de restantvordering in aanmerking te komen, nadat zij vijf jaar vrijwillig overeenkomstig paragraaf 2.3 op de terugvordering hebben afgelost. Ter zitting van de Raad heeft het college ook in het geval van appellanten niet aan de hand van het beleidsplan kunnen uitleggen onder welke voorwaarden appellanten de verzochte kwijtschelding zullen krijgen. Het college heeft wel benadrukt dat fraude niet mag lonen en dat slechts een gering deel van de oorspronkelijke terugvordering is terugbetaald. Dit betekent dat de onder 4.3.2 genoemde beleidsregel geen algemene regel is als in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bedoeld. Daarom kan het college niet, zoals het heeft gedaan, ter motivering van het bestreden besluit verwijzen naar het beleidsplan.
      
      
      
        4.3.5. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
      
      
        4.4.
        Zoals onder 4.2.1 reeds is vermeld, heeft het college vrijheid bij uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van kwijtschelding. Het college hecht groot belang aan de uitgangspunten dat vorderingen volledig terugbetaald moeten worden en dat fraude niet mag lonen. Gelet op het geringe deel van de oorspronkelijke fraudevordering dat appellanten hebben afgelost en de omvang van de restantvordering, zal het college bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid het verzoek 17 februari 2010 om kwijtschelding mogen afwijzen. Het belang van appellanten om na die datum niet langer af te lossen, weegt daartegen niet op. Appellanten worden ook niet onevenredig in hun belang getroffen. Daarbij is van belang dat de terugvordering door hun toedoen is ontstaan en invordering van de restantvordering gebonden is aan regels ter bescherming van debiteuren.
        
      
      
        4.5.
        Uit 4.4 volgt dat de Raad de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kan laten.
        
      
    
    
      5.
      Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 944,-- in beroep en € 944,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 31 augustus 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.888.--;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht         van in totaal € 153,-- vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en 
      J.M.A. van der Kolk-Severijns als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2013.
    
    
    
    
    
      					(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      					(getekend) V.C. Hartkamp
    
    
    
    
    
    
      ew