ECLI:NL:RVS:2022:1212, Raad van State, 26-04-2022, 202103663/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat de door de provincie Noord-Brabant aangevraagde Verklaring Veilig Gebruik Luchtruim voor het zweefvliegcentrum Brabant aan de Vorstenbosscheweg 10 in Nistelrode afgewezen. Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten een luchthavenregeling vastgesteld als bedoeld in artikel 8.64 van de Wet luchtvaart voor het zweefvliegcentrum Brabant aan de Vorstenbosscheweg 10 in Nistelrode. Aeroclub Nistelrode is exploitant van het zweefvliegcentrum. Op 7 april 2020 heeft de provincie Noord-Brabant een aanvraag ingediend voor een VVGL. Uit artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart in samenhang bezien met artikel 8.64, zesde lid, volgt dat een luchthavenregeling pas in werking treedt nadat de minister een VVGL heeft afgegeven. Bij besluit van 19 april 2021 heeft de minister de aangevraagde VVGL afgewezen, omdat volgens hem het veilig gebruik van het luchtruim niet is gewaarborgd.

202103663/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Aeroclub Nistelrode, gevestigd te Nistelrode, gemeente Bernheze,
    appellante,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2021 heeft de minister de door de provincie Noord-Brabant aangevraagde Verklaring Veilig Gebruik Luchtruim (hierna: VVGL) voor het zweefvliegcentrum Brabant aan de Vorstenbosscheweg 10 in Nistelrode afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft Aeroclub Nistelrode bezwaar gemaakt. De minister heeft het bezwaarschrift doorgezonden naar de Afdeling.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Aeroclub Nistelrode en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2022, waar Aeroclub Nistelrode, vertegenwoordigd door mr. R.M. Schnitker, ir. B.J. Zwaga en drs. G.L. Bronsvoort, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. van Werkhoven en K. Monster, zijn verschenen. Verder zijn het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door R.M.P. Broeren en mr. H.M.P.M. Cappelle, en het college van burgemeester en wethouders van Bernheze, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Ploegmakers en J.S. Vos, ter zitting als partijen gehoord.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten een luchthavenregeling vastgesteld als bedoeld in artikel 8.64 van de Wet luchtvaart voor het zweefvliegcentrum Brabant aan de Vorstenbosscheweg 10 in Nistelrode. Aeroclub Nistelrode is exploitant van het zweefvliegcentrum.
    Op 7 april 2020 heeft de provincie Noord-Brabant een aanvraag ingediend voor een VVGL. Uit artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart in samenhang bezien met artikel 8.64, zesde lid, volgt dat een luchthavenregeling pas in werking treedt nadat de minister een VVGL heeft afgegeven. Bij besluit van 19 april 2021 heeft de minister de aangevraagde VVGL afgewezen, omdat volgens hem het veilig gebruik van het luchtruim niet is gewaarborgd. Haaks op de beoogde start- en landingsbaan staat aan de Vorstenbosscheweg een rij bomen. Deze bomenrij ligt buiten het luchthavengebied, aan de openbare weg, op gronden in eigendom van de gemeente Bernheze. De aanwezige bomen doorsnijden door hun hoogte de obstakelvlakken die rondom het (gewijzigde) luchthaventerrein moeten worden aangehouden. Dit is volgens de minister in strijd met artikel 29, eerste lid, onder j, van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (hierna: Rvglt).
    Op 17 mei 2021 heeft Aeroclub Nistelrode tegen het besluit van 19 april 2021 bezwaar gemaakt.
    Heeft de minister het bezwaar terecht doorgezonden?
    3.       De minister heeft het bezwaar van Aeroclub Nistelrode op grond van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de Afdeling doorgezonden, omdat het besluit van 19 april 2021 volgens hem moet worden aangemerkt als de weigering van goedkeuring, als bedoeld in artikel 10:25 van de Awb. Daartegen kan op grond van artikel 7:1, eerste lid onder c, van de Awb geen bezwaar worden gemaakt, maar moet direct beroep worden ingesteld.
    3.1.    In de memorie van toelichting bij artikel 8.49 van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II, 2005-2006, 30452, nr. 3, blz. 81 en 82) staat: "Om te garanderen dat het voorgenomen gebruik van de luchthaven dat op grond van het luchthavenbesluit mogelijk is, geen problemen oplevert met de veiligheid en de capaciteit van het luchtruim is het noodzakelijk dat de minister van Verkeer en Waterstaat voordat een luchthavenbesluit in werking treedt verklaart dat het veilig gebruik van het luchtruim niet in gevaar komt. De verplichting om deze verklaring aan te vragen is opgenomen in het eerste lid. Bij het onderzoek naar het veilig gebruik van het luchtruim zal ook gelet worden op de aanwezigheid van een nabijgelegen luchthaven en op de capaciteit die voortvloeit uit het luchthavenbesluit van die luchthaven. Daarnaast zal tijdens dit onderzoek beoordeeld worden of het luchthavenluchtverkeer niet zodanig toeneemt dat aanwezigheid van luchtverkeersleiding noodzakelijk wordt. […] In het wetsvoorstel is een termijn opgenomen waarbinnen de verklaring van veilig gebruik bij vaststelling of wijziging van een luchthavenbesluit moet zijn afgegeven, te weten binnen 9 weken na ontvangst van de aanvraag. Op grond van de Awb gaat deze termijn eerst lopen indien alle voor de behandeling van die aanvraag benodigde gegevens beschikbaar zijn. Indien binnen de beslistermijn geen verklaring is afgegeven, wordt dit gelijkgesteld met een afwijzing en bestaat de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen."
    In de nota van toelichting bij de Regeling houdende regels voor burgerluchthavens (Stc. 2009, 16154, blz. 58) staat: "Op grond van artikel 8.49 van de Wet luchtvaart treedt een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling voor een luchthaven van regionale betekenis of een wijziging daarvan niet in werking dan nadat de Minister van Verkeer en Waterstaat heeft verklaard dat het veilig gebruik door het luchthavenluchtverkeer is gewaarborgd. Artikel 11 stelt nadere regels omtrent de gegevens die de aanvraag van deze zogenaamde verklaring veilig gebruik luchtruim in ieder geval dient te bevatten. Artikel 8.49, vierde lid, Wet luchtvaart biedt hiervoor de grondslag. […] De vereiste gegevens dienen ertoe om te kunnen beoordelen in hoeverre het op de luchthaven voorziene luchthavenluchtverkeer veilig van het luchtruim gebruik kan maken, in hoeverre het luchtverkeer past binnen de indeling van het luchtruim en in hoeverre dat qua capaciteit past binnen het luchtruim."
    3.2.    Hoewel uit artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart in samenhang bezien met artikel 8.64, zesde lid, volgt dat een VVGL een vereiste is voor de inwerkingtreding van een luchthavenregeling, is naar het oordeel van de Afdeling met het afgeven van een VVGL geen sprake van goedkeuring als bedoeld in artikel 10:25 van de Awb. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat - zoals ook uit de memorie van toelichting bij artikel 8.49 van de Wet luchtvaart en de nota van toelichting bij de Regeling houdende regels voor burgerluchthavens volgt - bij het afgeven van een VVGL geen beoordeling plaatsvindt van de desbetreffende luchthavenregeling zelf, maar dat uitsluitend wordt beoordeeld wat de gevolgen hiervan zijn voor de veiligheid van het luchtruim. Als de minister van oordeel is dat het veilig gebruik van het luchtruim door het luchthavenluchtverkeer is gewaarborgd, dan wordt door hem een VVGL afgegeven. Overigens valt uit de memorie van toelichting bij artikel 8.49 van de Wet luchtvaart af te leiden dat ook de wetgever er vanuit is gegaan dat met het afgeven van een VVGL geen sprake is van goedkeuring als bedoeld in artikel 10:25 van de Awb, omdat daarin staat dat tegen een besluit waarbij een aangevraagde VVGL wordt afgewezen bezwaar kan worden gemaakt. Als met het afwijzen van een aangevraagde VVGL sprake zou zijn van een weigering om goedkeuring te verlenen, dan kan daartegen op grond van artikel 7:1, eerste lid, onder c, van de Awb geen bezwaar worden gemaakt.
    Het voorgaande betekent dat het besluit van 19 april 2021, waarbij de aangevraagde VVGL is afgewezen, niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, onder c, van de Awb. De Afdeling stelt verder vast dat ook geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, onder g, omdat artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart niet genoemd staat in de als bijlage 1 van de Awb opgenomen ‘Regeling rechtstreeks beroep’. Gelet op artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb moet tegen het besluit van 19 april 2021, voordat beroep kan worden ingesteld tegen dat besluit, dan ook eerst bezwaar worden gemaakt.
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3959), moet een beroep tegen een besluit in een situatie waarin eerst bezwaar moet worden gemaakt, als het tot een uitspraak komt, niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit betekent dat het beroep van Aeroclub Nistelrode niet-ontvankelijk is. De Afdeling zal het als beroep doorgezonden bezwaarschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Awb aan de minister terugzenden ter verdere behandeling.
    3.4.    Ter voorlichting van partijen en onder verwijzing naar wat ter zitting is besproken wijst de Afdeling er nog op dat, nu met het afgeven van een VVGL geen sprake is van een goedkeuring als bedoeld in artikel 10:25 van de Awb, het karakter van het besluit er niet aan in de weg staat om voorschriften aan een VVGL te verbinden.
    Conclusie en proceskosten
    4.       Het beroep van Aeroclub Nistelrode is niet-ontvankelijk.
    5.       Hoewel het beroep niet gegrond is, ziet de Afdeling in het door de minister ten onrechte doorzenden van het bezwaar naar de Afdeling - waardoor Aeroclub Nistelrode onnodig kosten heeft gemaakt - aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten van Aeroclub Nistelrode en de minister te gelasten aan Aeroclub Nistelrode het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
    II.       veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Aeroclub Nistelrode in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Aeroclub Nistelrode het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    634
     
    Bijlage
     
    Wet luchtvaart
    Artikel 8.49 van de Wet luchtvaart luidt:
    "1. Een luchthavenbesluit of een wijziging van dit besluit treedt niet in werking dan nadat Onze Minister van Infrastructuur en Milieu heeft verklaard dat het veilig gebruik van het luchtruim door het luchthavenluchtverkeer is gewaarborgd. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu beslist binnen negen weken na indiening van de aanvraag voor deze verklaring veilig gebruik.
    […];
    4. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu worden voorschriften gegeven omtrent de gegevens die bij een aanvraag voor een verklaring van veilig gebruik moeten worden meegezonden."
    Artikel 8.64 luidt: "1. Gedeputeerde staten stellen bij besluit een luchthavenregeling vast voor een luchthaven.
    […];
    6. De artikelen 8.19, 8.45, 8.46, 8.47a tot en met 8.49 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in artikel 8.47a voor provinciale staten wordt gelezen gedeputeerde staten."
    Artikel 8a.1 luidt:
    "1. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kunnen regels worden gesteld omtrent de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van luchthavens met het oog op de orde en de veiligheid op die luchthavens. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen categorieën luchthavens en tussen vormen van luchtvaart die gebruik maken van luchthavens.
    […]."
    Regeling houdende regels voor burgerluchthavens
    Artikel 11 van de Regeling houdende regels voor burgerluchthavens luidt:
    "1. De aanvraag voor een verklaring als bedoeld in artikel 8.49, eerste lid, van de wet bevat in ieder geval de volgende gegevens:
    a. het aantal en de soort luchtvaartuigen die naar verwachting van de luchthaven gebruik zullen maken;
    b. het tijdstip waarop de luchtvaartuigen naar verwachting van de luchthaven gebruik zullen maken;
    c. de verwachte verdeling van het luchthavenluchtverkeer over de op de luchthaven aanwezige start- en landingsbanen;
    […];
    f. het door provinciale staten voor de desbetreffende luchthaven vastgestelde luchthavenbesluit of de luchthavenregeling."
    Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen
    Artikel 29, eerste lid, van de Rvglt luidt: "Een luchthaven die gebruikt wordt door een zweefvliegtuig en het gebruik hiervan voldoen, onverminderd het bepaalde in § 2, aan de volgende eisen:
    […];
    j. de luchthaven is zodanig gelegen dat in het verlengde van de baan geen obstakels steken door een denkbeeldig vlak dat met de breedte van de baan als basis, oploopt met een helling van 1:20 (hoogte:afstand) en divergeert met 10% tot op een afstand van 900 meter van de baan;
    […]."
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Awb luidt:
    "1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, wordt het, onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd."
    Artikel 7:1, eerste lid, luidt: "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    […];
    b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen;
    c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
    […];
    g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven."
    Artikel 10:25 luidt: "In deze wet wordt verstaan onder goedkeuring: de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan."
    Bijlage 1 van de Awb luidt: "Tegen een besluit, genomen op grond van een in deze regeling genoemd voorschrift dan wel anderszins in deze regeling omschreven, kan geen bezwaar worden gemaakt.
    […];
    Wet luchtvaart: de artikelen 8.25ea, vierde lid, 8.25f, tweede, vierde en vijfde lid, 8.40f, vierde lid, en 8.40g, tweede, vierde en vijfde lid."