ECLI:NL:RVS:2024:3571, Raad van State, 04-09-2024, 202105233/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland het verzoek van Didam Have van 7 augustus 2018 om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen. Didam Have exploiteert een Albert Heijn en een Gall &amp; Gall aan de Leliestraat 45 en 47 in Didam. Zij is op de hoogte geraakt van het door de gemeenteraad vastgestelde Masterplan Didam "De samenleving verandert". Dit plan beoogt onder meer dat supermarkten die buiten het centrum zijn gelegen, zoals de Albert Heijn van Didam Have, naar het centrum verhuizen. Een van de beoogde locaties in het centrum is het oude gemeentehuis dat nog in eigendom is van de gemeente. Didam Have heeft vernomen dat de gemeente onderhands in gesprek is met Groenstaete Vastgoed B.V. over de herontwikkeling van deze locatie en dat het de bedoeling is dat de in het centrum gevestigde Coöp wordt verplaatst naar het oude gemeentehuis. Didam Have is niet bij dit masterplan betrokken geweest en heeft daarom op 7 augustus 2018 een verzoek om openbaarmaking van documenten bij het college en de burgemeester ingediend.

202105233/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Didam Have B.V., gevestigd te Didam, gemeente Montferland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 juni 2021 in zaken nrs. 18/5369 en 19/3639 in het geding tussen:
    Didam Have
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland en de burgemeester van de gemeente Montferland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college het verzoek van Didam Have van 7 augustus 2018 om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 8 maart 2019 heeft de burgemeester hetzelfde verzoek afgewezen, omdat er bij hem geen documenten berusten die onder het verzoek vallen.
    Bij tussenuitspraak van 29 maart 2021 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak een door de rechtbank geconstateerd gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
    Bij einduitspraak van 18 juni 2021 heeft de rechtbank de beroepen van Didam Have tegen de besluiten van 31 oktober 2018 en 8 maart 2019 respectievelijk gegrond en ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 31 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    Tegen deze uitspraken heeft Didam Have hoger beroep ingesteld.
    Het college en de burgemeester hebben gezamenlijk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft het college een nieuw besluit genomen en documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Didam Have heeft gronden ingediend tegen het besluit van 12 oktober 2021.
    Het college en de burgemeester hebben gezamenlijk gereageerd op de door Didam Have ingediende gronden.
    Didam Have heeft een nader stuk ingediend.
    Didam Have heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 14 februari 2024 behandeld, waar het college en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Keur, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Didam Have exploiteert een Albert Heijn en een Gall & Gall aan de Leliestraat 45 en 47 in Didam. Zij is op de hoogte geraakt van het door de gemeenteraad vastgestelde Masterplan Didam "De samenleving verandert". Dit plan beoogt onder meer dat supermarkten die buiten het centrum zijn gelegen, zoals de Albert Heijn van Didam Have, naar het centrum verhuizen. Een van de beoogde locaties in het centrum is het oude gemeentehuis dat nog in eigendom is van de gemeente. Didam Have heeft vernomen dat de gemeente onderhands in gesprek is met Groenstaete Vastgoed B.V. over de herontwikkeling van deze locatie en dat het de bedoeling is dat de in het centrum gevestigde Coöp wordt verplaatst naar het oude gemeentehuis. Didam Have is niet bij dit masterplan betrokken geweest en heeft daarom op 7 augustus 2018 een verzoek om openbaarmaking van documenten bij het college en de burgemeester ingediend. Didam Have heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten in de zin van de Wob die gaan over de herontwikkeling van zowel de Gemeentehuislocatie, als de herontwikkeling van de locatie Coöp, bibliotheek en het voormalige postkantoor.
    Wat hebben het college en de burgemeester besloten?
    2.       Het college heeft op basis van het verzoek van Didam Have vier categorieën documenten aangetroffen: gespreksverslagen van de projectgroep Gemeentehuislocatie Didam, concept ontwikkelingsplannen en onderzoeksrapporten, concept samenwerkingsovereenkomsten en e-mailcorrespondentie over de hiervoor genoemde categorieën documenten. Met het besluit van 31 oktober 2018 heeft het college besloten om deze documenten onder verwijzing naar de weigeringsgronden uit de Wob niet openbaar te maken.
    3.       De burgemeester heeft met het besluit van 8 maart 2019 te kennen gegeven dat hij niet over documenten beschikt die onder het Wob-verzoek vallen en dat hij het verzoek heeft doorgezonden naar het college.
    Wat heeft de rechtbank in haar tussenuitspraak geoordeeld?
    4.       In haar tussenuitspraak van 29 maart 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de openbaarmaking van de documenten met het besluit van 31 oktober 2018 ten onrechte integraal heeft geweigerd. De door het college gegeven motivering is te algemeen en het college heeft nagelaten om specifiek per (onderdeel van een) document te motiveren waarom een weigeringsgrond van toepassing is. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om het geconstateerde gebrek te herstellen.
    De rechtbank heeft daarnaast een oordeel gegeven over het besluit van de burgemeester van 8 maart 2019. Gelet op de door de burgemeester gegeven toelichting over de wijze waarop is gezocht naar stukken die vallen onder het Wob-verzoek, acht de rechtbank de mededeling van de burgemeester dat er geen documenten zijn aangetroffen, niet ongeloofwaardig.
    Het college heeft het geconstateerde gebrek niet hersteld
    5.       Het college heeft geen gebruik gemaakt van de door de rechtbank geboden gelegenheid om het door haar geconstateerde gebrek te herstellen.
    Wat heeft de rechtbank in haar einduitspraak geoordeeld?
    6.       De rechtbank heeft in de einduitspraak van 18 juni 2021 het beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar (de Afdeling begrijpt: een nieuw besluit) te nemen.
    De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 8 maart 2019 ongegrond verklaard.
    Waarom is Didam Have het niet eens met de uitspraken?
    7.       Volgens Didam Have heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 8 maart 2019 ten onrechte ongegrond verklaard. Hierover betoogt zij dat de burgemeester niet goed heeft onderzocht of hij over de door haar verzochte documenten beschikt. Het is aannemelijk dat hij wel over die documenten beschikt. Onduidelijk is met welke zoektermen is gezocht. De burgemeester heeft daarnaast bijvoorbeeld niet gezocht in alle fysieke archieven. Verder blijkt uit twee andere documenten dat er meer documenten onder de burgemeester berusten, aldus Didam Have.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Berusten er meer documenten bij de burgemeester?
    8.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Zie de uitspraak van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1388, onder 10.
    8.1.    De burgemeester heeft te kennen gegeven dat hij niet betrokken is geweest bij het masterplan en dat er daarom geen documenten onder hem berusten. Desondanks heeft hij gezocht of er documenten onder hem berusten. Er is gezocht in het digitale archief, in de papieren dossiers van de Afdeling Ontwikkeling en in het centrale archief Corsa. Zowel de behandelend ambtenaar van de Afdeling Ontwikkeling, het bestuurssecretariaat als de burgemeester zelf hebben gezocht in deze systemen. Dat heeft niets opgeleverd. De Afdeling komt die mededeling niet ongeloofwaardig voor.
    8.2.    Zoals onder 8.1 weergegeven, heeft de burgemeester toegelicht hoe er is gezocht naar documenten en waarom die niet zijn gevonden. De burgemeester heeft tijdens de zitting bij de Afdeling nader toegelicht dat de zoektermen zijn ontleend aan de tekst van het verzoek. Met de door de burgemeester gegeven toelichting over de zoekslag, heeft hij naar het oordeel van de Afdeling inzichtelijk gemaakt dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan.
    8.3.    Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester daarnaast toegelicht dat alle documenten in principe in Corsa staan. Ter controle is daarnaast in de papieren dossiers van de Afdeling Ontwikkeling gezocht. Dat heeft geen extra documenten opgeleverd. De reden waarom alleen bij deze afdeling zekerheidshalve in de papieren dossiers is gezocht, is gelegen in het feit dat andere afdelingen niet bij het masterplan betrokken waren, zodat een extra controle daar niet nodig was. Mochten zich documenten bij andere afdelingen bevinden, dan hadden die in principe gevonden moeten worden via Corsa. Het zoeken in de papieren dossiers bij de Afdeling Ontwikkeling was dus uit overwegingen van extra zorgvuldigheid. De Afdeling acht die toelichting niet ongeloofwaardig.
    8.4.    De burgemeester heeft in het besluit van 8 maart 2019 verder te kennen gegeven dat er bij hem geen documenten berusten en dat hij het verzoek op grond van artikel 4 van de Wob heeft doorgestuurd naar het college. Hij heeft het verzoek niet naar de raad doorgestuurd, omdat hij na raadpleging van Corsa wist dat er alleen onder het college documenten over dit onderwerp berustten, zoals hij tijdens de zitting heeft toegelicht. Het college en de burgemeester hebben elk dus een besluit genomen voor zover zij bevoegd zijn. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de burgemeester met de door hem gegeven toelichting volstaan met het doorsturen van het verzoek naar het college. De Afdeling volgt verder de rechtbank in haar tussenuitspraak, waarin zij heeft overwogen dat het niet onaannemelijk is dat de burgemeester in zijn rol als zelfstandig bestuursorgaan geen betrokkenheid heeft bij (voorbereiding van) ruimtelijke ontwikkelingen en dat er daarom niet meer documenten onder hem berusten. Didam Have heeft in dat kader nog wel verwezen naar een handtekeningenactie die aan de burgemeester is aangeboden en naar de toelichting op het ontwerpbestemmingplan Didam, Herontwikkeling Schoolstraat e.o. waarin wordt verwezen naar een anterieure overeenkomst tussen de gemeente en de ontwikkelaar, waar de burgemeester als vertegenwoordiger van de gemeente bij betrokken moet zijn geweest. Daaruit blijkt volgens Didam Have dat de burgemeester wel betrokken was bij de herontwikkeling en dat er daarom meer documenten onder hem moeten berusten. De Afdeling volgt Didam Have hierin niet. De burgemeester heeft tijdens de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de anterieure overeenkomst en de aan de burgemeester aangeboden petitie openbaar zijn. De anterieure overeenkomst is ook aan Didam Have verstrekt, aldus de burgemeester. Met verwijzing naar deze twee documenten heeft Didam Have naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat er andere documenten onder de burgemeester berusten, omdat uit deze twee documenten niet volgt dat de burgemeester in zijn rol als bestuursorgaan bij de herontwikkeling betrokken was.
    8.5.    Gelet op wat onder 8.3 en 8.4 is overwogen, heeft Didam Have niet aannemelijk gemaakt dat er toch meer documenten onder de burgemeester berusten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraken van de rechtbank dienen te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Het besluit van 12 oktober 2021
    10.     Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 12 oktober 2021 een nieuw besluit genomen. Het college heeft alsnog documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Anders dan het college betoogt, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het nadere besluit waarmee het college heeft beoogd gevolg te geven aan de uitspraak wordt krachtens artikel 6:19, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 6:24, van de Awb aan het oordeel van de Afdeling onderworpen. Dat betekent dat de Afdeling ook een oordeel zal geven over dit besluit. De Afdeling ziet uit redenen van proceseconomie en gelet op de lange duur van deze procedure geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 6:19, vijfde, lid van de Awb en het beroep eerst door de rechtbank te laten behandelen. Daarvoor is mede van belang dat de belangrijkste derde belanghebbende haar hoger beroep gedurende de procedure heeft ingetrokken.
    11.     Met het besluit van 12 oktober 2021 heeft het college vier categorieën documenten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het gaat om de gespreksverslagen van de projectgroep Gemeentehuislocatie Didam, concept ontwikkelingsplannen en onderzoeksrapporten, concept samenwerkingsovereenkomsten en taxatiestukken en e-mailcorrespondentie over de hiervoor genoemde categorieën documenten. In de documenten is informatie weggelakt op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, en artikel 11 van de Wob.
    Waarom is Didam Have het niet eens met dit besluit?
    12.     Didam Have betoogt dat niet inzichtelijk is hoeveel documenten zijn gevonden, waar die documenten over gaan en welke weigeringsgronden van toepassing zijn. Het college had een inventarislijst moeten opstellen. Het besluit is daardoor niet zorgvuldig. Het college motiveert volgens Didam Have daarnaast niet per document of een weigeringsgrond van toepassing is en waarom. Verder betoogt Didam Have dat de motivering van het college om de taxatiedocumenten en gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie van de projectgroep Gemeentehuislocatie niet openbaar te maken gebrekkig is.
    Beoordeling van het beroep
    Is het besluit van 12 oktober 2021 zorgvuldig tot stand gekomen?
    13.     De Wob kent geen verplichting tot het vervaardigen van documenten zoals een inventarislijst. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, onder 9.1. Maar het zorgvuldigheidsbeginsel kan vereisen dat het bestuursorgaan toch een inventarislijst opstelt. Door het ontbreken van een inventarislijst of toelichting in andere vorm, is in dit geval voor Didam Have niet inzichtelijk van welke documenten het college openbaarmaking geheel weigert. Het besluit van 12 oktober 2021 is daardoor onzorgvuldig tot stand gekomen. Het had op de weg van het college gelegen om inzichtelijk te maken welke documenten geheel zijn geweigerd. Het opstellen van een inventarislijst zou daarvoor in dit geval een geëigend middel zijn geweest.
    Het betoog slaagt.
    Is de weigering om informatie openbaar te maken gemotiveerd?
    14.     Een bestuursorgaan moet in beginsel per document of onderdeel van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Het kan daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497, onder 7.2. Het college heeft in de gelakte documenten per passage aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is. Vervolgens heeft het college per weigeringsgrond een motivering gegeven. Daarmee heeft het college per document of passage van een document gemotiveerd waarom openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Hierna zal de Afdeling beoordelen of die motivering stand houdt.
    Het betoog slaagt niet.
    Openbaarmaking van de taxatiedocumenten
    15.     Het college heeft de openbaarmaking van de taxatiedocumenten integraal geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c en tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Het gaat in totaal om vier documenten: twee offertes die tevens een opdrachtbevestiging zijn (hierna: de offertes), een taxatieblad en een adviesrapportage (hierna gezamenlijk: de taxatiedocumenten). De taxatiedocumenten bevatten volgens het college bedrijfsgegevens die door de betrokken taxateur vertrouwelijk aan de gemeente zijn verstrekt. De desbetreffende documenten bieden inzicht in de (financiële) bedrijfsvoering van de taxateur. Openbaarmaking zou volgens het college daarnaast leiden tot onevenredige benadeling van de gemeente en de betrokken taxateur. Openbaarmaking zou ertoe leiden dat concurrenten inzicht krijgen in de bedrijfsvoering van de taxateur en de gemeente gebruikt de resultaten verder voor haar eigen informatie- en onderhandelingspositie. Die positie wordt door openbaarmaking geschaad, aldus het college.
    15.1.  Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling dient dat artikel naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, onder 12.2. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob (TK 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 33) staat vermeld dat bedrijfs- en fabricagegegevens door bedrijven aan de overheid kunnen worden medegedeeld met vermelding van het woord ‘vertrouwelijk’ of een synoniem daarvan. Zij moeten ook als vertrouwelijk worden beschouwd als zulke woorden niet zijn gebruikt maar de mededeling plaats heeft in het kader van een contact dat het bedrijf redelijkerwijs als vertrouwelijk mag beschouwen.
    15.2.  Na kennisneming van de taxatiedocumenten is de Afdeling van oordeel dat het college de desbetreffende documenten ten onrechte integraal niet openbaar heeft gemaakt. Daarvoor is het volgende van belang.
    15.3.  Een groot deel van de informatie in de taxatiedocumenten kan niet aangemerkt worden als vertrouwelijke bedrijfsgegevens en openbaarmaking van een groot deel van de informatie leidt ook niet tot onevenredige benadeling van de gemeente of de taxateur. Daarvoor is de informatie van te feitelijke en algemene aard. De Afdeling wijst bijvoorbeeld - dus niet uitputtend - op de verklaring van de taxateur op pagina 2 van de offertes dat de taxateurs gekwalificeerd zijn om de taxatie uit te voeren en de beschrijving van het vastgoedobject op pagina 6 van de adviesrapportage. Slechts een beperkt deel van de informatie in de taxatiedocumenten kan worden aangemerkt als vertrouwelijke bedrijfsgegevens. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op het uurtarief en het aantal uren voor het uitvoeren van de taxatie. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8990, onder 7.1, en van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2395, onder 7.2. Het college heeft zich daarnaast op het standpunt mogen stellen dat het contact tussen de taxateur en de gemeente een contact betrof dat de taxateur redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen. Wanneer de bedrijfs- en fabricagegegevens zodanig zijn verweven met andere, meer algemene informatie dat het niet mogelijk is die vertrouwelijke bedrijfsgegevens te anonimiseren of weg te lakken, staat de Afdeling toe dat ook de algemene gegevens niet worden verstrekt. Zie de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2045, onder 4.2. Van een dergelijke situatie is in dit geval echter geen sprake. Voor zover het om vertrouwelijke bedrijfsgegevens gaat, staat die informatie in aparte alinea’s en is er geen sprake van verwevenheid tussen die informatie en andere, meer algemene informatie.
    15.4.  Verder is van belang dat de adviesrapportage het resultaat is van een door de taxateur zo objectief mogelijk verricht onderzoek van feitelijke aard naar de waarde van het pand. Dat de adviesrapportage inzicht geeft in de aspecten waar de taxateur naar gekeken heeft en de keuzes die hij heeft gemaakt om bepaalde aspecten wel of niet te beoordelen, neemt niet weg dat de adviesrapportage een overwegend objectief karakter heeft. Dat er per taxateur een verschil in de getaxeerde waarde kan optreden, laat onverlet dat het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek een zo objectief mogelijk verricht onderzoek is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175, onder 7.4. Dat betekent openbaarmaking van een groot deel van de informatie niet zal leiden tot onevenredige benadeling van de taxateur.
    15.5.  Gelet op het voorgaande heeft het college de openbaarmaking van de taxatiedocumenten niet integraal mogen weigeren op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    Het betoog slaagt.
    Openbaarmaking van gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie van de projectgroep Gemeentehuislocatie
    16.     Het college heeft openbaarmaking van de gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie van de projectgroep Gemeentehuislocatie gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob. Volgens het college zijn de desbetreffende passages opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover in de opvattingen feitelijke gegevens zijn opgenomen, zijn die dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is die daarvan te scheiden, aldus het college. Didam Have betoogt dat het college ten onrechte artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob heeft toegepast.
    16.1.  Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Onder intern beraad wordt verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    16.2.  Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, onder 8.2.
    16.3.  De Afdeling heeft kennisgenomen van de niet openbaar gemaakte passages in de gespreksverslagen en de e-mailcorrespondentie. Meerdere gelakte passages in de gespreksverslagen en de e-mailcorrespondentie bevatten niet alleen persoonlijke beleidsopvattingen die bestemd zijn voor intern beraad. Het gaat ook om feitelijke informatie over de stand van zaken, het verdere verloop van het proces, actiepunten en communicatie van of door derden. Die passages zijn niet aan te merken als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie. De passages staan veelal in aparte alinea’s en/of zinnen en de feitelijke informatie daarin is niet zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om deze te scheiden. De Afdeling wijst bijvoorbeeld - dus niet uitputtend - op de informatie onder het kopje ‘Commissie R&F 1-1-2016’ in het Verslag overleg projectgroep Gemeentehuislocatie Didam van 2 november 2016 en de informatie in het e-mailbericht in document 32 van de e-mailcorrespondentie. Het college heeft de weigeringsgrond in artikel 11, eerste lid, van de Wob te ruim toegepast.
    16.4.  Het college heeft ten slotte onvoldoende gemotiveerd waarom het geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Op grond van dat artikel kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het college heeft alleen verwezen naar de ‘aard van de documenten’ en de ‘doelstellingen van de Wob’. Een concrete op het geval toegespitste motivering ontbreekt.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het besluit van 12 oktober 2021
    17.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 12 oktober 2021 dient te worden vernietigd voor zover het college niet inzichtelijk heeft gemaakt welke documenten in het geheel zijn geweigerd en niet meer informatie openbaar heeft gemaakt. De Afdeling zal het college opdragen om met inachtneming van wat onder 13, 15.2 tot en met 15.5, 16.3 en 16.4 is overwogen een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    18.     De Afdeling merkt op dat het nieuwe besluit genomen moet worden op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo). Het college dient bij dat besluit eerst te bepalen welke informatie aangemerkt moet worden als persoonlijke beleidsopvatting bestemd voor intern beraad en vervolgens moet het college bepalen of het toepassing kan geven aan het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo (voorheen artikel 11, tweede lid, van de Wob). Voor zover dat niet mogelijk is, dient het college dit deugdelijk te motiveren. Verder is van belang dat het college openbaarmaking van de taxatiedocumenten heeft geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Bij het nemen van het nieuwe besluit dient het college bij de beoordeling van de taxatiedocumenten artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo in acht te nemen. Op grond van dat artikel kan in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van informatie achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid van artikel 5.1 van de Woo en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Een bestuursorgaan kan een dergelijke beslissing niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden van artikel 5.1 van de Woo baseren.
    19.     De Afdeling ziet aanleiding om met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    20.     De Afdeling ziet tevens aanleiding om het college een dwangsom op te leggen van € 100,00 voor iedere dag die het college in gebreke blijft deze uitspraak na te leven. De dwangsom zal worden gemaximeerd op € 15.000,00.
    Proceskosten
    21.     Het college moet de proceskosten voor het besluit van 12 oktober 2021 vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2021, kenmerk 21uit12334, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit voor zover het college van burgemeester en wethouders van Montferland niet inzichtelijk heeft gemaakt welke documenten in het geheel zijn geweigerd en niet meer informatie openbaar heeft gemaakt;
    IV.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Montferland op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Montferland aan Didam Have B.V. een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het college van burgemeester en wethouders van Montferland de hiervoor genoemde termijn voor de bekendmaking van het besluit overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Montferland tot vergoeding van bij Didam Have B.V. in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    960