ECLI:NL:RVS:2017:1628, Raad van State, 21-06-2017, 201609630/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Midden 2015" vastgesteld.

201609630/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Nijmegen,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Nijmegen,
    3.    Coop Vastgoed B.V. en anderen (hierna: Coop en anderen), gevestigd te Nijmegen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Midden 2015" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Coop en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Coop en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Stichting Portaal een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. K. de Wit, rechtsbijstandverlener te Leusden, en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.C.G. Hoenselaar, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het centrum van Nijmegen. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Coop en anderen kunnen zich om uiteenlopende redenen niet verenigen met de planregelingen die voor hun eigen dan wel andere percelen zijn opgenomen. De beroepen worden hieronder afzonderlijk van elkaar besproken.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    3.    [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Nijmegen. Hij betoogt dat het bestaande pand op dit perceel ten onrechte niet als woning is bestemd. Aan het perceel is weliswaar de bestemming "Wonen" toegekend, maar geen bouwvlak, zodat het pand slechts als bijgebouw bij de woning aan de [locatie 2] mag worden gebruikt en niet als zelfstandige woning. [appellant sub 1] voert aan dat het pand in de jaren ’50 is gebouwd en sindsdien ook wordt bewoond. [appellant sub 1] stelt dat hij zelf sinds 1999 in het pand woont en dat hij als bewoner staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie. [appellant sub 1] wijst er op dat het pand bij de bepaling van de WOZ-waarde als woning wordt aangemerkt. Volgens [appellant sub 1] doet het als woning bestemmen van het pand het meest recht aan de bestaande feitelijke situatie. [appellant sub 1] wijst er tot slot op dat op twee andere locaties, namelijk de Groenestraat 255 en de Sint Annastraat 100, wel illegaal ontstane bewoning is gelegaliseerd.
    
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het pand in 1955 is vergund als bedrijfsruimte. [appellant sub 1] heeft het pand in 1987 gekocht. Sindsdien heeft weliswaar af en toe bewoning in het pand plaatsgevonden, maar dit gebruik was illegaal. Tegen het bestemmen van het pand tot woning bestaan volgens de raad ruimtelijke bezwaren, onder meer gelet op de ligging van het pand achter andere woonbebouwing. Het pand mag gebruikt worden als bijgebouw bij de woning aan de [locatie 2], hetgeen betekent dat er onder voorwaarden ook aan huis verbonden beroeps- en bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. Daarmee zijn er volgens de raad nog voldoende gebruiksmogelijkheden voor het pand opgenomen, aldus de raad.
    
    3.2.    Aan het perceel is de bestemming "Wonen" zonder bouwvlak toegekend.
    
        Artikel 15, lid 15.1, van de planregels luidt: "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen;
    
    [...];
    
    i. aan huis verbonden beroeps- en bedrijfsactiviteiten zoals bedoeld in artikel 23.1;
    
    [...]."
    
        Lid 15.2.1 luidt: "Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. gebouwen en overkappingen;
    
    [...]."
    
        Lid 15.2.2 luidt: "De in artikel 15.2.1 genoemde bouwwerken zijn toegestaan voor zover voldaan wordt aan de volgende regels:
    
    a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden opgericht binnen de aanduiding ‘bouwvlak’;
    
    [...];
    
    c. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen mogen op het bouwperceel zowel binnen als buiten de aanduiding 'bouwvlak' worden opgericht [...];
    
    [...]."
    
    3.3.    In het voorheen geldende bestemmingsplan "Nijmegen Midden", vastgesteld bij besluit van 25 april 2006, was aan het perceel de bestemming "Erf" toegekend, bestemd voor aan- en uitbouwen, bijgebouwen, overkappingen en erfafscheidingen. In het daarvóór geldende bestemmingsplan "Omgeving Dobbelmannweg", vastgesteld bij besluit van 18 december 1980, was aan het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (BI)" toegekend, bestemd voor bedrijfsgebouwen en kantoren ten behoeve van openbare energievoorzieningen en hulpverlenende diensten. Vaststaat - en overigens is ook niet bestreden - dat het gebruik als woning van het pand nimmer planologisch was toegestaan.
    
    3.4.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat hij bewoning van het pand niet wenselijk vindt. Daarbij heeft hij erop gewezen dat het pand is gesitueerd op een binnenterrein dat aan de noord-, oost- en zuidzijde is omsloten door (woon)bebouwing. Hierdoor heeft het pand geen directe relatie met het openbaar gebied, zowel wat de oriëntatie als de ontsluiting betreft. Ook is het pand vanwege de ligging op een binnenterrein in het geval van een calamiteit slecht bereikbaar voor hulpdiensten. Daar komt bij dat het pand niet op voldoende afstand staat van de omliggende woningen om de privacy en het woongenot van de bewoners van de omliggende woningen te verzekeren. Het pand staat tegen de zuidelijke perceelsgrens met het perceel [locatie 3] aan en heeft ook dakramen aan die zijde. Dat leidt in ieder geval voor de woning op [locatie 3] tot een aantasting van de privacy. Dat [appellant sub 1] eigenaar is van deze woning, doet daar niet aan af. De raad heeft ook toegelicht dat bij het pand onvoldoende ruimte aanwezig is voor een eigen buitenruimte, te meer omdat ook moet worden voldaan aan de eis dat op eigen terrein moet worden geparkeerd. Dit is door [appellant sub 1] niet gemotiveerd weerlegd. Tot slot bestaat volgens de raad het vermoeden dat op het perceel sprake is van bodemverontreiniging vanwege bedrijfsmatige activiteiten in het verleden. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om het gebruik van het pand als woning te bestemmen.
    
         Aan de omstandigheid dat de woning bij het bepalen van de WOZ-waarde als woning wordt aangemerkt, kan niet de betekenis kan worden toegekend die [appellant sub 1] daaraan toegekend wenst te zien. De Afdeling wijst hierbij op de uitspraak van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5321, waaruit volgt dat bij een WOZ-aanslag niet wordt gekeken naar de planologisch-juridische situatie.
    
        Voor zover [appellant sub 1] een vergelijking heeft gemaakt met het perceel Groenestraat 255 waar illegaal tot appartementen verbouwde garageboxen alsnog zouden zijn gelegaliseerd en met het perceel Sint Annastraat 100 waar bewoning op een binnenterrein wordt toegestaan, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat op deze locaties dezelfde ruimtelijke bezwaren tegen woningbouw zouden bestaan als ten aanzien van zijn pand en dat desondanks illegaal ontstane woningbouw - al dan niet op een binnenterrein - zou zijn gelegaliseerd. Gelet hierop heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van vergelijkbare situaties.
    
        Gelet op het voorgaande faalt het betoog.
    
    4.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    6.    [appellant sub 2] woont op het perceel [locatie 4]. Hij kan zich niet verenigen met de planregeling voor het aangrenzende perceel Willemsweg 207. Op dat perceel is aan de achterzijde een aanbouw aanwezig die als kantoor wordt gebruikt. De aanbouw grenst direct aan de tuin van [appellant sub 2]. [appellant sub 2] betoogt dat hij veel geluidoverlast in zijn tuin ervaart van het kantoorgebouw. Voorts voert hij aan dat zijn privacy wordt aangetast. Vanuit het kantoorgebouw bestaat namelijk direct zicht op zijn tuin, aldus [appellant sub 2].
    
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij het bestaande gebruik van de aanbouw als kantoor als zodanig heeft willen bestemmen. Een dergelijke functie is volgens de raad niet ongebruikelijk in de omgeving. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat dit gebruik niet leidt tot onaanvaardbare geluidhinder of een ernstige aantasting van de privacy van [appellant sub 2]. Bovendien is voor de aanbouw een bouwvergunning verleend, aldus de raad.
    
    6.2.    Aan het perceel Willemsweg 207, waarop de aanbouw staat, zijn de bestemming "Gemengd" en een bouwvlak toegekend.
    
        Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt: "De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. [...], kantoren, [...];
    
    [...]."
    
    6.3.    In het voorheen geldende bestemmingsplan "Nijmegen Midden" was aan de aanbouw de bestemming "Erf" toegekend, bestemd voor aan- en uitbouwen, bijgebouwen, overkappingen en erfafscheidingen. Vaststaat en niet in geschil is dat het gebruik van de aanbouw als kantoor planologisch niet was toegestaan en in het voorliggende plan dus voor het eerst planologisch mogelijk wordt gemaakt.
    
        Vaststaat verder dat de aanbouw oorspronkelijk in 1925 is vergund. In 2011 is een vergunning verleend voor verbouwing van de aanbouw. Daarbij zijn ramen geplaatst, onder meer aan de zijde van de aanbouw die grenst aan de tuin van [appellant sub 2]. Vaststaat - en door [appellant sub 2] is overigens ook niet bestreden - dat de aanbouw legaal aanwezig is. In beginsel dient bestaande legale bebouwing, gelet op de rechtszekerheid, als zodanig te worden bestemd, tenzij het dienovereenkomstig bestemmen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    
        De raad heeft de gevolgen van de aanbouw voor het woon- en leefklimaat van [appellant sub 2] in zijn afweging betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanbouw niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de privacy van [appellant sub 2]. Daarbij heeft de raad in aanmerking mogen nemen dat vanuit de aanbouw geen direct zicht bestaat op de woning van [appellant sub 2]. Weliswaar bestaat er enig zicht vanuit de aanbouw op de tuin van [appellant sub 2], maar de raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit niet onaanvaardbaar is. Daarbij heeft de raad in aanmerking mogen nemen dat de ramen zich op enige hoogte bevinden, zodat de inkijk vanuit de aanbouw in de tuin van [appellant sub 2] beperkt is. Stichting Portaal, eigenaar en verhuurder van de aanbouw, heeft in dit verband toegelicht dat de ramen zich vanuit de aanbouw bezien op een hoogte van ten minste 1,75 m bevinden. Dit wordt ondersteund door foto’s die door Stichting Portaal zijn overgelegd. Dat de ramen zich vanuit de tuin van [appellant sub 2] bezien op - naar hij stelt - een hoogte van 1.50 m bevinden, wordt veroorzaakt door het feit dat de tuin enigszins is opgehoogd.
    
        De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van de aanbouw als kantoor niet tot onaanvaardbare geluidhinder bij [appellant sub 2] leidt. De raad acht het terecht niet aannemelijk dat [appellant sub 2] in zijn woning geluidhinder ervaart van het kantoor. Voorts zal in zijn tuin, wanneer de ramen van het kantoor openstaan, weliswaar enig geluid van het kantoor hoorbaar zijn, maar de raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kantoorfunctie niet zodanig veel geluid met zich brengt dat in de tuin van [appellant sub 2] onaanvaardbare geluidhinder optreedt. Zoals de raad terecht heeft gesteld gaat het immers slechts om stemgeluid van de medewerkers van het kantoor. Overigens kunnen de ramen aan de zijde van de tuin van [appellant sub 2] niet open, zo blijkt uit de door Stichting Portaal overgelegde foto’s.
    
        Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de aanbouw en het gebruik daarvan als kantoor niet in redelijkheid als zodanig heeft kunnen bestemmen. Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de aanbouw niet geschikt is als verblijfsruimte omdat er geen elektriciteit en stromend water aanwezig is en de aanbouw alleen te bereiken is via een brandgang.
    
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    7.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] aldus dat hij een beroep doet op bepalingen die zijn opgenomen in hoofdstuk 4 van het Bouwbesluit, dat technische voorschriften bevat uit het oogpunt van bruikbaarheid van bouwwerken. [appellant sub 2] is zelf geen gebruiker van de aanbouw. De normen uit het Bouwbesluit waar hij een beroep op doet, strekken kennelijk niet tot bescherming van zijn belangen (vlg. de uitspraak van 21 december 2017, ECLI:NL:RVS:2016:3408). Daargelaten of dit betoog zou slagen, laat de Afdeling deze beroepsgrond gelet op artikel 8:69a van de Awb buiten beschouwing nu deze er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.
    
    8.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van Coop en anderen
    
    10.    Coop en anderen richten zich tegen de bestemmingsregeling voor het perceel Groenestraat 193. Op dat perceel is een supermarkt van Albert Heijn gevestigd die naar een andere locatie op het zogenoemde Smidtdraadterrein zal worden verplaatst. Daartoe is het bestemmingsplan "Nijmegen Midden 2015-3" vastgesteld. Coop en anderen betogen dat in het voorliggende plan ten onrechte niet is uitgesloten dat zich een nieuwe supermarkt op het perceel Groenestraat 193 zal vestigen, terwijl dit door de raad wel is beoogd.
    
    10.1.    Aan het perceel is de bestemming "Gemengd" toegekend. Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt: "De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven, cultuur en ontspanning, dienstverlening, kantoren en maatschappelijke voorzieningen [...];
    
    b. [...] Ter plaatse van de aanduiding: supermarkt uitgesloten, is geen supermarkt toegestaan (huidige locatie AH);
    
    [...]."
    
    10.2.    Vaststaat dat de aanduiding "supermarkt uitgesloten" niet is toegekend aan het perceel. De raad stelt zich op het standpunt dat hij heeft beoogd de vestiging van een nieuwe supermarkt uit te sluiten door toekenning van de aanduiding "supermarkt uitgesloten" maar dat deze aanduiding per abuis niet is toegekend. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het betoog slaagt.
    
    11.    Gelet op het voorgaande is het beroep van Coop en anderen gegrond. Het plandeel met de bestemming "Gemengd" ter plaatse van het perceel Groenestraat 193 dient te worden vernietigd voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt uitgesloten" is toegekend.
    
    12.    Nu de raad te kennen heeft gegeven dat hij reeds is begonnen met het herstel van het gebrek, ziet de Afdeling geen aanleiding om de raad op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op te dragen het gebrek te herstellen.
    
    13.    De raad dient ten aanzien van Coop en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep van Coop Vastgoed B.V. en anderen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 2 november 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Midden 2015", wat betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd" ter plaatse van het perceel Groenestraat 193, voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt uitgesloten" is toegekend;
    
    III.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Nijmegen tot vergoeding van bij Coop Vastgoed B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Nijmegen aan Coop Vastgoed B.V. en anderen het door voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Blankenstein
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2017
    
    821.