ECLI:NL:RVS:2021:1892, Raad van State, 25-08-2021, 202004646/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schiedam besloten tot invordering van een dwangsom van € 90.000,00. Bij besluit van 21 juni 2017 heeft het college Tak Invest B.V. gelast om binnen een termijn van 26 weken maatregelen te treffen om geconstateerde overtredingen aan de panden Hoogstraat 176-178, Lombardsteeg 7-9 en Gruttersteeg 10 te Schiedam op te heffen. De overtredingen bestaan uit het bouwen en in stand laten van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning en het niet opheffen van een aantal gebreken aan de panden die elk in strijd zijn met het Bouwbesluit 2012. Daarnaast zijn onderdelen van de panden in strijd met redelijke eisen van welstand. De overtredingen dienden uiterlijk 20 december 2017 te zijn weggenomen.

202004646/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vespa Vastgoed B.V. (hierna: Vespa Vastgoed), gevestigd te Schiedam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 8 juli 2020 in zaak nr. 18/6571 in het geding tussen:
    Vespa Vastgoed
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schiedam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2018 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 90.000,00.
    Bij besluit van 15 november 2018 heeft college het door Vespa Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2020 heeft de rechtbank het door Vespa Vastgoed daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Vespa Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 23 juli 2021, waar Vespa Vastgoed, bijgestaan door mr. J.K.S. Verhoek, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door J.W. van der Horst, vergezeld door mr. D. Nieuwenhout, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Bij besluit van 21 juni 2017 heeft het college Tak Invest B.V. gelast om binnen een termijn van 26 weken maatregelen te treffen om geconstateerde overtredingen aan de panden Hoogstraat 176-178, Lombardsteeg 7-9 en Gruttersteeg 10 te Schiedam (hierna: de panden) op te heffen, onder oplegging van een dwangsom van € 18.000,00 per maand, met een maximum van € 90.000,00. De overtredingen bestaan uit het bouwen en in stand laten van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning en het niet opheffen van een aantal gebreken aan de panden die elk in strijd zijn met het Bouwbesluit 2012. Daarnaast zijn onderdelen van de panden in strijd met redelijke eisen van welstand. De overtredingen dienden uiterlijk 20 december 2017 te zijn weggenomen. Verder heeft het college met toepassing van artikel 5.18 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaald dat het besluit mede geldt voor alle rechtsopvolgers van Tak Invest B.V. Het college heeft vermeld dat het besluit van 21 juni 2017 wordt ingeschreven in het register op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (hierna: Wkpb). Tegen het besluit van 21 juni 2017 is geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit in rechte onaantastbaar is.
    2.       Op 7 september 2017 is de eigendom van de panden overgegaan van Tak Invest B.V. naar Vespa Vastgoed. Na afloop van de begunstigingstermijn heeft een toezichthouder controles uitgevoerd aan de panden op 27 december 2017, 22 januari 2018, 25 februari 2018, 21 maart 2018 en 25 april 2018. Het college heeft zich naar aanleiding van de controles op het standpunt gesteld dat de in het besluit van 21 juni 2017 bedoelde overtredingen niet waren beëindigd. Daarom heeft het college bij besluit van 4 juli 2018 besloten tot invordering van de volgens het college verbeurde dwangsom van € 90.000,00 bij Vespa Vastgoed als rechtsopvolger van Tak Invest B.V. Vespa Vastgoed is tegen dat besluit opgekomen. Zij meent kort gezegd dat haar geen, althans slechts een gering, verwijt kan worden gemaakt van het niet voldoen aan de last. Het college heeft bij besluit van 15 november 2018 het bezwaar tegen het besluit van 4 juli 2018 ongegrond verklaard.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de maximale dwangsom van € 90.000,00 is verbeurd. De rechtbank heeft overwogen dat het college in de omstandigheid dat Vespa Vastgoed op 7 september 2018 (lees: 7 september 2017) eigenaar is geworden van de panden, direct werkzaamheden is gaan verrichten en daarmee bereidheid heeft getoond om de voorgeschreven maatregelen uit te voeren, geen aanleiding hoefde te zien om af te zien van invordering van de verbeurde dwangsom dan wel de hoogte daarvan te verlagen. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering.
    4.       Vespa Vastgoed is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    5.       Vespa Vastgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de dwangsommen niet bij haar had mogen invorderen.
    Vespa betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat zij geen eigenaar was van de panden ten tijde van het opleggen van het dwangsombesluit. Het dwangsombesluit was niet ingeschreven in het kadaster, waardoor het dwangsombesluit geen zakelijke werking had jegens haar. In het kadaster zijn wel inschrijvingen gedaan, maar die dateren van een eerdere datum. Het dwangsombesluit was toen nog niet genomen. Dat de bestuurder van Vespa Vastgoed eerder bestuurder is geweest van een vennootschap die eigenaar was van de panden en gewaarschuwd is, maakt volgens Vespa Vastgoed niet dat het college de dwangsom bij haar kan innen. Vespa Vastgoed voert aan dat de waarschuwingsbrief van 14 december 2014 haar niet kan worden tegengeworpen, omdat de waarschuwing niet is aan te merken als een bestuursrechtelijke rechtshandeling en niet aan haar was gericht.
    Vespa Vastgoed voert daarnaast aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van invordering wegens bijzondere omstandigheden. In dit verband verwijst zij in de eerste plaats naar wat zij eerder in haar hoger beroepschrift heeft aangevoerd. Verder kan Vespa Vastgoed volgens haar geen of slechts een gering verwijt worden gemaakt dat nog niet aan de last was voldaan. Zij was wel degelijk aangevangen met maatregelen, maar funderingsproblemen stonden in de weg aan uitvoering van de door het college genoemde maatregelen, die volgens Vespa Vastgoed voornamelijk van cosmetische aard zijn. Deze belemmeringen komen volgens Vespa Vastgoed niet voor haar rekening en risico. Bovendien raakte zij in gesprek met een projectontwikkelaar, die de panden wilde kopen en ontwikkelen tot appartementen, waarvoor vergunningen nodig zijn. Zij wijst voor de relevantie van ontbrekende of geringe verwijtbaarheid en van overmacht op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, genomen in zaak nr. 201605406/2/A1, onder 1b.
    Tot slot voert Vespa Vastgoed aan dat eerst een omgevingsvergunning moest worden aangevraagd voor het uitvoeren van de herstelwerkzaamheden.
    Invordering bij rechtsopvolger
    5.1.    Artikel 5.18 van de Wabo luidt:
    "Bij een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen bepalen dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolger van degene aan wie het besluit is opgelegd alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger. In dat geval kan het besluit, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen naar het oordeel van dat bestuursorgaan verzetten, jegens die rechtsopvolger of iedere verdere rechtsopvolger worden ten uitvoer gelegd en kunnen de kosten van die tenuitvoerlegging en een te innen dwangsom bij die rechtsopvolger of verdere rechtsopvolger worden ingevorderd."
    Artikel 3 van de Wkpb luidt:
    "1. In de openbare registers worden ingeschreven een beperkingenbesluit van een bestuursorgaan alsmede een daarop betrekking hebbende beslissing in administratief beroep of rechterlijke uitspraak, indien daarbij het beperkingenbesluit wordt herroepen, vernietigd, ingetrokken of gewijzigd.
    2. Ingeschreven wordt het origineel dan wel een gewaarmerkt afschrift van een beperkingenbesluit, beslissing in administratief beroep of rechterlijke uitspraak."
    Artikel 15 van de Wkpb luidt:
    "1. Het bestuursorgaan dat een beperkingenbesluit als bedoeld in artikel 3, eerste lid, heeft vastgesteld dan wel Onze Minister die het aangaat, indien een beperkingenbesluit een algemeen verbindend voorschrift in een wet of algemene maatregel van bestuur is, draagt er zorg voor dat het beperkingenbesluit dan wel een daarop betrekking hebbende beslissing in administratief beroep of rechterlijke uitspraak wordt voorzien van de actuele kadastrale aanduidingen van het object waarop deze betrekking heeft of de actuele identificatie van dat object uit een basisregistratie dan wel de handmatig ingetekende geometrie en in elektronische vorm ter inschrijving in de openbare registers aan de Dienst wordt aangeboden.
    2. Het ter inschrijving aanbieden, bedoeld in het eerste lid, geschiedt:
    a. bij een beperkingenbesluit als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onder 1°, binnen vier dagen na de dag van bekendmaking van het beperkingenbesluit;
    (…)"
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat in het besluit van 21 juni 2017, met toepassing van artikel 5.18 van de Wabo, is bepaald dat het besluit mede geldt voor alle rechtsopvolgers van Tak Invest B.V. Weliswaar was Vespa Vastgoed ten tijde van het opleggen van het dwangsombesluit geen eigenaar van de panden, maar zij is tijdens de begunstigingstermijn wel de rechtsopvolger van Tak Invest B.V. geworden en was dat ten tijde van de invordering van de verbeurde dwangsom nog steeds.
    De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 21 juni 2017 was ingeschreven in het register als bedoeld in de Wkpb. De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet omdat, zoals het college op de zitting heeft erkend, het besluit van 21 juni 2017 niet bleek te zijn ingeschreven in het register als bedoeld in de Wkpb. De stelling van Vespa Vastgoed dat deze omstandigheid ertoe leidt dat het besluit van 21 juni 2017 geen zakelijke werking heeft jegens haar, deelt de Afdeling echter niet. De wetgever heeft die inschrijving niet als constitutief vereiste vormgegeven voor de gelding jegens rechtsopvolgers van een dwangsombesluit waarin met toepassing van artikel 5.18 van de Wabo is bepaald dat het mede geldt jegens rechtsopvolgers. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het besluit mede jegens Vespa Vastgoed geldt.
    Voor zover het betoog van Vespa Vastgoed ertoe strekt dat het ontbreken van de inschrijving een bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 5.18 van de Wabo, die zich ertegen verzet dat de te innen dwangsom bij haar wordt ingevorderd, overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft met juistheid geconstateerd dat Vespa Vastgoed van de gebreken en van de op de panden rustende last op de hoogte was op het moment dat zij eigenaar van de panden is geworden. De rechtbank heeft terecht van belang geacht dat de bestuurder van Vespa Vastgoed, [bestuurder], als bestuurder van de rechtspersoon die destijds eigenaar van de panden was, op 14 december 2014 een waarschuwing van het college heeft ontvangen voor de gebreken waarvoor de last is opgelegd. Of de aan [bestuurder] gerichte brief van 14 december 2014 al dan niet kan worden aangemerkt als een op rechtsgevolg gerichte waarschuwing, wat Vespa Vastgoed bestrijdt, is in dit kader niet relevant. Van belang is of Vespa Vastgoed als rechtsopvolger van Tak Invest B.V. - ondanks de ontbrekende inschrijving - kon weten van de opgelegde last. Vespa Vastgoed heeft op de zitting niet weersproken dat zij daadwerkelijk op de hoogte was van de last toen zij de panden kocht.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat de ontbrekende inschrijving in dit geval niet een bijzondere omstandigheid is zoals bedoeld in artikel 5.18 van de Wabo, die zich ertegen verzet dat het college de te innen dwangsom bij Vespa Vastgoed invordert.
    Het betoog slaagt niet.
    Invordering als zodanig
    5.3.    Voor zover Vespa Vastgoed betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de verbeurde dwangsom in te vorderen omdat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering als zodanig kan worden afgezien, overweegt de Afdeling het volgende.
    5.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van die invordering veel gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    5.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering.
    Vespa Vastgoed heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar geen of slechts een gering verwijt valt te maken en daarnaast heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat er sprake was van een overmachtsituatie. Vespa Vastgoed heeft drieënhalve maand de tijd gehad om aan de last te voldoen. De stelling van Vespa Vastgoed dat funderingsproblemen in de weg stonden aan de uitvoering van het dwangsombesluit, en dat zij in gesprek was met een in koop geïnteresseerde projectontwikkelaar die andere plannen met de panden had, leidt evenmin tot de conclusie dat haar geen of slechts een gering verwijt kan worden gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheden dat Vespa Vastgoed niet onmiddellijk aan de overtredingen een einde heeft gemaakt en niet heeft verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn, voor haar eigen rekening en risico komen.
    Voor zover Vespa Vastgoed heeft aangevoerd dat eerst een omgevingsvergunning moest worden aangevraagd voor het uitvoeren van de werkzaamheden, overweegt de Afdeling dat ook deze stelling geen bijzondere omstandigheid oplevert. Hiervoor acht de Afdeling van belang dat, anders dan partijen veronderstellen, voor het voldoen aan de last in beginsel geen vergunning is vereist, omdat de gegeven last een toestemming voor de herstelwerkzaamheden impliceert. Daarbij is van belang dat het college zowel het bevoegde gezag is voor de vergunningverlening in verband met de herstelwerkzaamheden waarvoor de last is opgelegd, als tot het treffen van handhavingsmaatregelen. De Afdeling wijst daarbij op de uitspraken van 2 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2091) en van 25 september 2013, (ECLI:NL:RVS:2013:1247).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    271-933