ECLI:NL:RVS:2024:3406, Raad van State, 21-08-2024, 202206725/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon het verzoek van [partij], gevestigd te Nieuwe Niedorp, en waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], om handhavend op te treden tegen bewoning van een bijgebouw op het perceel aan de [locatie 1] te Nieuwe Niedorp afgewezen. Op het perceel staat een boerderij. Hier wonen de ouders van [appellant sub 2] en haar [grootmoeder]. Achter op het perceel staat een stacaravan. Hierin wonen [appellant sub 2] en haar [partner]. Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "[locatie 1] te Nieuwe Niedorp" de bestemming "Agrarisch met waarden" en de dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie 4" en "Waterstaat-Waterkering". [partij] woont, en is met zijn bedrijf gevestigd, op het naastgelegen perceel aan de [locatie 2]. [partij] heeft op 19 oktober 2020 een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen bewoning van de stacaravan in strijd met de bestemming.

202206725/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Nieuwe Niedorp, gemeente Hollands Kroon,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 14 oktober 2022 in zaak nr. 21/6049 in het geding tussen:
    [partij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 februari 2021 heeft het college het verzoek van [partij], gevestigd te Nieuwe Niedorp, en waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], (hierna samen en in enkelvoud: [partij]) om handhavend op te treden tegen bewoning van een bijgebouw op het perceel aan de [locatie 1] te Nieuwe Niedorp (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 20 oktober 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 18 februari 2021 in stand gelaten en de motivering van dat besluit aangevuld.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 oktober 2021 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N.J. Stephan, advocaat te Velsen-Zuid, en F.E. Voorink, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. T.L. Bos, advocaat te Hoorn, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vennoot B], bijgestaan door mr. M.A. Patandin, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 19 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op het perceel staat een boerderij. Hier wonen de ouders van [appellant sub 2] en haar [grootmoeder]. Achter op het perceel staat een stacaravan. Hierin wonen [appellant sub 2] en haar [partner]. Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "[locatie 1] te Nieuwe Niedorp" de bestemming "Agrarisch met waarden" en de dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie 4" en "Waterstaat-Waterkering".
    [partij] woont, en is met zijn bedrijf gevestigd, op het naastgelegen perceel aan de [locatie 2]. [partij] heeft op 19 oktober 2020 een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen bewoning van de stacaravan in strijd met de bestemming.
    Bij het besluit van 18 februari 2021 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen. Het college stelt zich op het standpunt dat met een mantelzorgverklaring van de huisarts is aangetoond dat de stacaravan wordt gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg, waarbij [appellant sub 2] mantelzorger is voor [grootmoeder]. Er is volgens het college geen sprake van een overtreding, omdat geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Dit besluit is in stand gelaten met een gewijzigde motivering bij het besluit op bezwaar van 20 oktober 2021. Het college heeft een nieuwe mantelzorgverklaring aan dit besluit ten grondslag gelegd.
    Het college en [appellant sub 2] kunnen zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank waarin het beroep van [partij] gegrond is verklaard en het besluit van 20 oktober 2021 is vernietigd.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De hoger beroepen
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat niet is voldaan aan de vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft miskend dat de huisarts niet als adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Awb kan worden aangemerkt. De rechtbank is er volgens het college ten onrechte van uitgegaan dat de mantelzorgverklaring een medische verklaring is, die door de huisarts moet worden opgesteld. Het college stelt dat het niet verplicht is om door middel van een verklaring aan te tonen dat sprake is van mantelzorg. Het college wijst erop dat de behoefte aan mantelzorg met een verklaring van een huisarts kan worden aangetoond, maar dat van de huisarts terzake geen advies hoeft te worden gevraagd.
    4.1.    Onder mantelzorg wordt op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) verstaan:
    "intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond."
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het besluit van 20 oktober 2021 in strijd is met artikel 3:9 van de Awb. De bepalingen uit afdeling 3.3 van de Awb, waaronder artikel 3:9, zijn ingevolge artikel 3:5 van de Awb alleen van toepassing op een adviseur als bedoeld in dat laatste artikel. De Afdeling wijst in dit verband ook op haar uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:466, onder 9.5. Uit artikel 3:5 van de Awb volgt dat een adviseur in de zin van afdeling 3.3 van de Awb bij of krachtens wettelijk voorschrift moet zijn belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluit.
    De Afdeling stelt voorop dat de huisarts niet bij of krachtens wettelijk voorschrift is aangewezen als adviesorgaan. Uit de tekst van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat een bestuursorgaan niet gehouden is om een verklaring van een huisarts te verlangen teneinde de behoefte aan mantelzorg aan te tonen. De huisarts kan alleen al daarom niet worden aangemerkt als adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Awb. Artikel 3:9 van de Awb is niet van toepassing. Dit laat overigens onverlet dat artikel 3:2 van de Awb met zich brengt dat het college zich dient te vergewissen van de zorgvuldigheid van ieder onderzoek waarvan het de resultaten aan een besluit ten grondslag legt.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    5.       Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat een door de mantelzorger ingevulde, maar door de huisarts ondertekende verklaring kan worden aangemerkt als een verklaring van de huisarts in de zin van de definitie van mantelzorg in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Volgens het college kan een mantelzorgverklaring op zichzelf door de mantelzorgverlener worden opgesteld. Uit het Bor volgt namelijk niet dat een mantelzorgverklaring aan bepaalde vormvereisten moet voldoen. Met de ondertekening verklaart de huisarts dat de in de mantelzorgverklaring opgenomen medische gegevens juist zijn. De rechtbank is er volgens het college ten onrechte aan voorbij gegaan dat van een huisarts mag worden verwacht dat deze geen medische verklaring ondertekent als hij zich niet kan vinden in de inhoud daarvan. Dit volgt ook uit de gedragsregels waar een huisarts aan gebonden is. Het college heeft zijns inziens met het sociaal-medisch advies van Trompetter & partners van 12 juni 2024 nogmaals bevestigd dat [grootmoeder] is aangewezen op mantelzorg.
    [appellant sub 2] heeft naar voren gebracht dat zij in haar hoedanigheid van mantelzorger gesprekken heeft gevoerd met de huisarts en dat de huisarts heeft aangegeven dat de door de gemeente verstrekte formulieren door de mantelzorger zelf moeten worden ingevuld. De door de huisarts ondertekende verklaring staat gelijk aan een verklaring die door hem zelf is ingevuld, aldus [appellant sub 2]. Van schending van de vergewisplicht is volgens [appellant sub 2] geen sprake, omdat het college geen mogelijkheid heeft om navraag te doen omtrent de medische gegevens.
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college met de door de huisarts ondertekende mantelzorgverklaring van 8 september 2021 onvoldoende heeft onderbouwd dat bij [grootmoeder] behoefte bestaat aan intensieve zorg of ondersteuning, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Uit de tekst van dat artikel volgt niet dat het een vereiste is om een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur over te leggen om de behoefte aan mantelzorg aan te tonen. Het college kan vragen om een dergelijke verklaring, maar is daartoe niet verplicht. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4174. Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor stelt ook geen eisen aan de precieze inhoud en wijze van opstellen van een door de huisarts gegeven verklaring in het geval het college een dergelijke verklaring verlangt.
    Het college heeft in dit geval gelet op de door de mantelzorger ingevulde, en door de huisarts ondertekende mantelzorgverklaring mogen concluderen dat voldoende is onderbouwd dat bij [grootmoeder] sprake is van intensieve zorg of ondersteuning die de gebruikelijke hulp en zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt en dat die zorg ook daadwerkelijk wordt verleend. In de mantelzorgverklaring staat onder meer dat [grootmoeder] als gevolg van reuma, neuropathie en osteoporose 24 uur per dag hulpbehoevend is. De zorg en ondersteuning die [appellant sub 2] aan [grootmoeder] biedt, bestaat onder andere uit het wassen en aankleden en het toedienen van medicatie. Op de zitting heeft [appellant sub 2] nader toegelicht dat zij, afhankelijk van hoe de conditie van haar grootmoeder die dag is, een aantal uren per dag zorg en aandacht aan haar besteedt en dat zij 24 uur per dag beschikbaar is.
    Het college mocht de door de huisarts ondertekende verklaring als een verklaring van de huisarts aanmerken. Gelet daarop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college met de mantelzorgverklaring van 8 september 2021 die het ten grondslag heeft gelegd aan het besluit op bezwaar, mocht concluderen dat reeds voldoende is onderbouwd dat bij [grootmoeder] behoefte bestaat aan mantelzorg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Het aanvullend advies van Trompetter & partners kan om die reden buiten beschouwing blijven.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroepen
    6.       De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    Bespreking beroep [partij]
    7.       [partij] heeft in zijn beroep bij de rechtbank naar voren gebracht dat als al sprake zou zijn van een mantelzorgbehoefte bij [grootmoeder], bewoning van de stacaravan door [appellant sub 2] niet noodzakelijk is, omdat de woning groot genoeg is om mantelzorg te verlenen en omdat er voldoende andere familieleden in de woning wonen die mantelzorg aan [grootmoeder] kunnen bieden.
    Aan een beoordeling van deze beroepsgrond dat bewoning van de stacaravan niet noodzakelijk is, is de rechtbank niet toegekomen. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom bespreken.
    7.1.    Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder huisvesting in verband met mantelzorg verstaan:
    "huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning."
    7.2.    Hieruit volgt dat zowel de mantelzorger, als degene die mantelzorg ontvangt, in de mantelzorgwoning, in dit geval de stacaravan, mag wonen. Dat de woning waarbij de huisvesting in verband met mantelzorg plaatsvindt, dit is de boerderij, groot genoeg zou zijn voor huisvesting van de mantelzorger, is niet relevant voor de vraag of is voldaan aan de definitie van huisvesting in verband met mantelzorg van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Als de behoefte aan mantelzorg is aangetoond, is nog slechts relevant of de mantelzorgwoning wordt bewoond door degene die mantelzorg verleent of ontvangt. Uit de definities van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt evenmin dat het college zou moeten onderzoeken of er ook andere familieleden beschikbaar zijn die mantelzorg kunnen verlenen.
    De beroepsgrond slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij] tegen het besluit van 20 oktober 2021 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de zaak hiermee is geëindigd en dat het besluit van 20 oktober 2021 in stand blijft.
    9.       Het college moet de bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten vergoeden.
    10.     Omdat de hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] gegrond zijn, bestaat aanleiding te bepalen dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht terugbetaalt. Van het college wordt geen griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 oktober 2022 in zaak nr. 21/6049;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    195-1093
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.3, tweede lid
    In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    huisvesting in verband met mantelzorg: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning;
    mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond;
    […]
    Artikel 2, onderdeel 22
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.
    Bestemmingsplan "[locatie 1] te Nieuwe Niedorp"
    Artikel 3 "Agrarisch met waarden"
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. grondgebonden akkerbouw- en tuinbouwbedrijven;
    b. aan huis gebonden beroepen en bedrijven;
    c. bed & breakfast;
    d. paardenhoudenrij als nevenactiviteit;
    e. ondergeschikte detailhandel direct gerelateerd aan het agrarisch bedrijf;
    f. bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 (van de als bijlage 1 bij deze regels opgenomen Staat van bedrijven);
    g. trekkershutten, sanitair gebouw en visvijver, alleen ter plaatse van de aanduiding specifieke vorm van recreatie - visvijver als nevenactiviteit.
    Met daarbij behorende:
    h. gebouwen;
    i. bijbehorende bouwwerken;
    j. groenvoorzieningen;
    k. openbare nutsvoorzieningen;
    l. wegen en paden;
    m. bruggen en steigers;
    n. water
    3.5 Specifieke gebruiksregels
    Als gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving als bedoeld lid 3.1 wordt in ieder geval aangemerkt:
    […]
    m. het gebruik van bijbehorende bouwwerken als zelfstandige woning;
    n. het gebruik van bijbehorende bouwwerken als afhankelijke woonruimte;
    […]