ECLI:NL:RVS:2018:136, Raad van State, 17-01-2018, 201703706/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Hotel Alexander &amp; Residence" (hierna: het plan) vastgesteld.

201703706/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Noordwijk,
    
    en
    
    1.    de raad van de gemeente Noordwijk,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 januari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Hotel Alexander & Residence" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college aan Alexander Hotel B.V. (hierna: Alexander Hotel) een omgevingsvergunning voor het bouwen van een appartementencomplex, het uitbreiden van een hotel en het aanleggen van een uitweg verleend.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid.
    
    Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad en het college hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.
    
    Alexander Hotel heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.J.J. Aerts, advocaat te Den Haag, de raad en het college, gezamenlijk vertegenwoordigd door F. van Asselt en ing. B. van der Burg, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Alexander Hotel, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan maakt de uitbreiding van het Alexander Hotel en de herontwikkeling van de locatie van de voormalige Villa Bianca mogelijk. Het hotel bevindt zich aan de Oude Zeeweg 63 te Noordwijk. De uitbreiding van het hotel houdt in dat de footprint van het hotel wordt vergroot, de huidige kapverdieping wordt vervangen door een volledige verdieping en een nieuwe kapverdieping wordt toegevoegd. De locatie van de voormalige Villa Bianca is een aangrenzend perceel aan de Rudolf Tabbenbeckweg. De bebouwing op dat perceel is inmiddels gesloopt. Aldaar is de bouw van Residence Alexander voorzien. Dit is een gebouw met zes appartementen met ondergrondse parkeergarages en congresruimten.
    
        De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van het hiervoor bedoelde appartementencomplex, het uitbreiden van het hotel en het aanleggen van een uitweg.
    
    2.    [appellant] is eigenaar en bewoner van het perceel [locatie] te Noordwijk, dat op een afstand van ongeveer 60 m van het plangebied ligt. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitbreiding van het hotel en de bouw van het nieuwe appartementencomplex. Hij voert aan dat de ontwikkeling ten onrechte niet is getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking die is opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en artikel 2.1.1 van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening). Daarnaast is het plan volgens [appellant] in strijd met het gemeentelijke beleid over hoogbouw. Verder betoogt [appellant] dat hij voorafgaand aan de totstandkoming van het plan ten onrechte niet is betrokken in een mediationtraject.
    
    3.    De Afdeling stelt vast dat de beroepsgronden uitsluitend betrekking hebben op het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. [appellant] heeft geen specifieke beroepsgronden over de omgevingsvergunning aangevoerd.
    
    Intrekking beroepsgronden
    
    4.    Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgronden over parkeren en over de onderzoeken naar verkeer en flora en fauna ingetrokken.
    
    Toetsingskader
    
    5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Ontvankelijkheid
    
    6.    De raad, het college en Alexander Hotel betogen dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat [appellant] geen belanghebbende is bij de vaststelling van het plan en de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    6.1.    Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen de vaststelling van een bestemmingsplan en de verlening van een omgevingsvergunning. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    6.2.    [appellant] woont op een afstand van ongeveer 100 m van de relevante gedeelten van het plangebied. Dit zijn de gronden met de bestemming "Horeca" ter plaatse van het bouwvlak en de gronden met de bestemming "Wonen". Het plan en de omgevingsvergunning maken daar de uitbreiding van het hotel en de bouw van het appartementencomplex mogelijk. De raad, het college en Alexander Hotel hebben gesteld dat er vanuit de woning van [appellant] geen zicht zal zijn op deze bebouwing, omdat de woning verdiept is gelegen. Volgens hen is er alleen vanaf de bovenste verdieping van de woning zicht op het hotel.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling hebben de raad, het college en Alexander Hotel niet aannemelijk gemaakt dat er in de toekomstige situatie vanaf het perceel en vanuit de woning van [appellant] geen zicht zal zijn op de bebouwing in het plangebied. De foto’s die de raad, het college en Alexander Hotel hebben overgelegd, laten alleen de huidige situatie zien. Deze foto’s tonen niet aan dat in de toekomstige situatie zoals het plan die mogelijk maakt, met onder meer een extra verdieping op het hotel en een nieuw appartementencomplex op de plaats van de gesloopte Villa Bianca, geen zicht op de bebouwing zal bestaan. Naar het oordeel van de Afdeling kan er, mede gelet op hetgeen [appellant] ter zitting naar voren heeft gebracht, van worden uitgegaan dat er vanaf het perceel en vanuit de woning in ieder geval enig zicht zal zijn op de bebouwing. De Afdeling wijst daarnaast op de uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3185, waarin [appellant] is aangemerkt als belanghebbende bij de vaststelling van de bestemming voor een deel van de gronden van het Alexander Hotel.
    
        Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant] belanghebbende is bij de vaststelling van de door hem bestreden plandelen en bij de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    7.    De raad, het college en Alexander Hotel betogen daarnaast dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het de beroepsgronden over artikel 3.1.6 van het Bro en artikel 2.1.1 van de Verordening betreft. Zij stellen in dat verband dat [appellant] deze gronden niet in zijn zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht.
    
    7.1.    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Hieruit volgt dat niet bepalend is of een bepaalde beroepsgrond al in de zienswijze over het ontwerpplan naar voren is gebracht, maar of de beroepsgrond ziet op een besluitonderdeel dat in de zienswijze is bestreden.
    
        De beroepsgronden over de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals neergelegd in het Bro en de Verordening, hebben betrekking op de plandelen met de bestemmingen "Horeca" en "Wonen", waar het plan de uitbreiding van het hotel en de bouw van een appartementencomplex mogelijk maakt. [appellant] is in zijn zienswijze op deze besluitonderdelen ingegaan. Daarom bestaat geen aanleiding het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Mediation
    
    8.    Bij de voorbereiding van het plan is een mediationtraject doorlopen. [appellant] voert aan dat dit niet op de juiste wijze is gebeurd, omdat directe buren en belanghebbenden niet in het traject zijn betrokken. Het plan is daarom in zoverre onzorgvuldig voorbereid, aldus [appellant].
    
    8.1.    Voorafgaand aan de voorbereiding van het plan is een mediationtraject gevolgd tussen Alexander Hotel, Wijkvereniging De Zuid, Vereniging Duinterrein De Laiterie en Stichting De Zuid Next Generation. Dit heeft geleid tot een vaststellingsovereenkomst, die op 28 mei 2013 door al deze partijen is ondertekend. Volgens de raad zijn de afspraken uit het mediationtraject, voor zover ruimtelijk relevant, vastgelegd in het plan. Deze afspraken betreffen onder meer de maatvoering van het appartementencomplex. Ten opzichte van een eerder voornemen is één bouwlaag geschrapt. Het mediationtraject had volgens de raad als doel om te komen tot een voor alle partijen passend ontwerp. Vanwege het grote aantal bewoners dat uitkijkt op het perceel heeft de raad gekozen voor een overleg met een aantal organisaties van belanghebbenden en niet voor overleg met alle individuele belanghebbenden. Omdat de betrokken organisaties veel leden hebben, gaat de raad ervan uit dat voldoende draagvlak bestaat.
    
    8.2.    De Afdeling stelt voorop dat de gevolgde mediationprocedure geen deel uitmaakt van de voorbereidingsprocedure die in afdeling 3.4 van de Awb en artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening is voorgeschreven. Het al dan niet bieden van inspraak in de fase voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
    
        De Afdeling ziet bovendien geen grond voor het oordeel dat de mediationprocedure zodanig is verlopen dat het plan onzorgvuldig is voorbereid. Het is naar het oordeel van de Afdeling niet onzorgvuldig dat alleen bewonersorganisaties in het mediationtraject zijn betrokken en niet tevens individuele bewoners. Bovendien doet het mediationtraject geen afbreuk aan de inspraakmogelijkheden voor omwonenden in het kader van de bestemmingsplanprocedure. Dat geldt te meer nu tevens een voorontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd waarover inspraak mogelijk was.
    
        Het betoog faalt.
    
    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2.1.1 van de Verordening
    
    9.    [appellant] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2.1.1 van de Verordening.
    
    9.1.    In artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro is het volgende bepaald: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen; […]"
    
        In artikel 3.1.6, tweede lid, zoals dit ten tijde van de vaststelling van het plan luidde, is het volgende bepaald: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
        In artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening is het volgende bepaald:
    
    "Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:
    
    a. de stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd;
    
    b. in die behoefte wordt binnen het bestaand stads- en dorpsgebied voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, of
    
    c. indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stads- en dorpsgebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt gebruik gemaakt van locaties die
    
    i. gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld,
    
    ii. passen in de doelstellingen en richtpunten van de kwaliteitskaart van de Visie ruimte en mobiliteit, waarbij artikel 2.2.1 van toepassing is, en
    
    iii. zijn opgenomen in het Programma ruimte, voor zover het gaat om locaties groter dan 3 hectare."
    
    9.2.    Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    
    9.3.    [appellant] heeft in zijn beroepschrift alleen aangevoerd dat bij de voorbereiding van het plan niet is getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en dat het plan in strijd is met de Verordening, waarin eveneens een ladder voor duurzame verstedelijking is opgenomen.
    
        [appellant] heeft pas ter zitting voor het eerst aangevoerd dat geen actuele regionale behoefte bestaat aan de uitbreiding van het hotel, de congresruimten en het restaurant. De juistheid van het in opdracht van de raad opgestelde rapport "Gemeente Noordijk Alexander Hotel & Residence. Onderbouwing ladder voor duurzame verstedelijking" van Rho adviseurs van 21 november 2016 (hierna: het rapport van Rho) is eveneens ter zitting voor het eerst bestreden. [appellant] heeft daarover ter zitting onder meer aangevoerd dat in het rapport niet van de maximale mogelijkheden van het plan is uitgegaan, bijvoorbeeld wat betreft het aantal hotelkamers.
    
    9.4.    De Afdeling is van oordeel dat deze uitbreiding van de beroepsgronden over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2.1.1 van de Verordening ten opzichte van het beroepschrift in strijd is met de goede procesorde. Door de beroepsgronden over gebreken in het rapport van Rho van 21 november 2016 pas ter zitting aan te voeren, hebben de andere partijen onvoldoende mogelijkheid om adequaat op deze gronden te reageren. Daarbij is mede van belang dat het rapport van Rho al aan het begin van de beroepstermijn met het plan ter inzage is gelegd. Daarom valt niet in te zien waarom [appellant] de beroepsgronden over de actuele regionale behoefte aan de ontwikkelingen en het onderzoek daarover niet eerder had kunnen aanvoeren. De Afdeling zal hetgeen [appellant] hierover ter zitting heeft aangevoerd daarom buiten beschouwing laten.
    
    9.5.    In het beroepschrift is aangevoerd dat de raad de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt niet heeft getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Niet in geschil is dat de bouw van de zes appartementen geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is waarop artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is. In het rapport van Rho van 21 november 2016, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, zijn de overige ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt beschouwd als nieuwe stedelijke ontwikkeling en zijn deze ontwikkelingen getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
        De raad heeft op grond van het rapport van Rho geconcludeerd dat is voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In het beroepschrift heeft [appellant] niet onderbouwd waarom de bevindingen van het rapport van Rho onjuist zouden zijn.
    
    9.6.    In het beroepschrift is tevens aangevoerd dat het plan in strijd is met de Verordening. Uit paragraaf 4.3 van de plantoelichting blijkt dat de raad de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt tevens heeft getoetst aan artikel 2.1.1 van de Verordening. De raad heeft daaraan het rapport van Rho ten grondslag gelegd. [appellant] heeft de juistheid van dat rapport in het beroepschrift niet gemotiveerd bestreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    10.    [appellant] kan zich niet verenigen met de omvang van de bebouwing die het plan mogelijk maakt. De bebouwings- en gebruiksmogelijkheden in het plan zijn volgens hem in strijd met het gemeentelijke beleid inzake hoogbouw. Dat beleid is neergelegd in de bij besluit van 2 september 2009 vastgestelde Ruimtelijke Structuurvisie Noordwijk 2030 (hierna: de structuurvisie) en in de Integrale Ruimtelijke Visie Noordwijk Zeewaardig (hierna: de IRV), die is vastgesteld bij besluit van 25 november 2009 en is gewijzigd in maart 2014. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de mogelijkheid in het plan om maximaal 10% af te wijken van de maximumbouwhoogte en de mogelijkheden voor het bouwen van aanbouwen en bijgebouwen volgens hem in strijd zijn met de voorwaarden die zijn neergelegd in de appendix bij de IRV. De bouwhoogte kan hierdoor namelijk het maximum uit de appendix overschrijden en de afstand tussen het hotel en het appartementencomplex kan minder worden dan de minimumafstand van 13 m uit de appendix.
    
    10.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden die het plan bevat niet in strijd zijn met het beleid uit de structuurvisie en de IRV. De raad wijst verder op het gemeentelijke hotelbeleid, dat is gericht op een beperkte uitbreiding en een sterke kwaliteitsverbetering van het hotelaanbod. De uitbreiding van het viersterrenhotel Alexander Hotel past volgens de raad binnen die ambitie.
    
        Volgens de structuurvisie is het sturen op ruimtelijke kwaliteit bij ontwikkelingen een van de belangrijkste beleidsinstrumenten van de gemeente om de gewenste uitstraling en beleving van Noordwijk te realiseren. Daarbij zijn aansluiting bij de Noordwijkse maat en schaal en aandacht voor zorgvuldige inpassing van belang. In de structuurvisie is verder opgenomen dat Noordwijk de spanning op de woningmarkt wil verminderen door woningen te bouwen.
    
        De IRV is een nadere uitwerking van de structuurvisie voor de kern Noordwijk aan Zee. Hierin staat onder meer dat de toeristische sector nieuwe impulsen nodig heeft om haar bijzondere imago en sterke positie aan de kust te behouden. In de IRV zoals die in 2009 is vastgesteld, was vermeld dat geen medewerking meer zou worden verleend aan de uitbreiding van hotel- en appartementengebouwen in villawijk De Zuid. Bij de aanpassing van de IRV in 2014 zijn echter enkele specifieke, al langer in voorbereiding zijnde, projecten aangewezen die kunnen worden toegestaan. Een van die projecten is de uitbreiding van het Alexander Hotel en de bouw van het appartementencomplex. In de appendix bij de IRV is een aantal uitgangspunten opgenomen voor de afmetingen van de bebouwing en voor de afstand tussen het hotel en het appartementencomplex. Volgens de raad is het plan in overeenstemming met deze uitgangspunten.
    
    10.2.    In de appendix bij de IRV is het bouwplan voor het uitbreiden van het Alexander Hotel en de bouw van het appartementencomplex Residence Alexander genoemd. Voor het appartementencomplex zijn een maximumbreedte, -lengte en -hoogte vermeld. De maximumhoogte van de middenbeuk bedraagt 26,03 m boven NAP en de maximumhoogte van de zijbeuken 25,12 m boven NAP. De appendix vermeldt geen maximumafmetingen voor het hotel. Wel staat in de appendix dat de minimale afstand tussen het hotel en het appartementencomplex 13 m bedraagt.
    
    10.3.    Nu de uitbreiding van het hotel en de bouw van het appartementencomplex in 2014 uitdrukkelijk als uitzondering in de IRV zijn opgenomen, is deze ontwikkeling als zodanig niet in strijd met het gemeentelijke beleid uit de structuurvisie en de IRV. Ter beoordeling staat in dit verband uitsluitend of is voldaan aan de criteria uit de appendix bij de IRV.
    
    10.4.    Ten aanzien van de bouwhoogte overweegt de Afdeling het volgende. De appendix vermeldt geen maximumafmetingen voor het hotel, maar alleen voor het appartementencomplex. Op grond van artikel 7 van de planregels in samenhang met de verbeelding geldt voor de gronden met de bestemming "Wonen" een bouwhoogte van maximaal 11,3 m voor de middenbeuk van het gebouw en een bouwhoogte van maximaal 10,4 m voor de twee zijbeuken van het gebouw. Aan de gronden met de bestemming "Wonen" is tevens de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" toegekend. Uit artikel 2, lid 2.2, in samenhang met artikel 1, lid 1.33, van de planregels volgt dat de bouwhoogte op deze plaats wordt gemeten ten opzichte van een peil van 14,722 m boven NAP. Dit betekent dat de in artikel 7 opgenomen bouwhoogtes voor het appartementencomplex de maximumhoogtes uit de appendix niet overschrijden.
    
        [appellant] heeft echter gewezen op artikel 12, lid 12.1, aanhef en onder a, van de planregels. Hierin is het volgende bepaald:
    
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd met een omgevingsvergunning af te wijken van:
    
    a. de gegeven maten, afmetingen, percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages; […]"
    
        In lid 12.2 zijn de volgende voorwaarden opgenomen voor de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid:
    
    "Burgemeester en wethouders verlenen slechts medewerking aan een omgevingsvergunning voor het afwijken mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
    
    a. het straat- en bebouwingsbeeld;
    
    b. de woonsituatie;
    
    c. de milieusituatie;
    
    d. de verkeersveiligheid;
    
    e. de sociale veiligheid;
    
    f. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden."
    
        De raad heeft ter zitting toegelicht dat het hier gaat om een algemene afwijkingsbevoegdheid die in alle bestemmingsplannen van de gemeente Noordwijk wordt opgenomen. Niet in geschil is dat bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid voor de bouwhoogte van het appartementencomplex de maximale hoogte uit de appendix wordt overschreden. De afwijkingsbevoegdheid maakt in zoverre dus afwijking van het gemeentelijke beleid mogelijk. Als de afwijkingsbevoegdheid wordt toegepast om een hogere bouwhoogte voor het appartementencomplex toe te staan, zal het college echter deugdelijk moeten onderbouwen waarom van het gemeentelijke beleid, in het bijzonder de appendix bij de IRV, wordt afgeweken en waarom dit geen onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld. Dit laatste is als voorwaarde in artikel 12, lid 12.2, van de planregels opgenomen. Bij de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in een concreet geval moet worden beoordeeld of de afwijking van het beleid voldoet aan het in artikel 4:84 van de Awb neergelegde criterium dat het bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Naar het oordeel van de Afdeling is de afwijkingsbevoegdheid in artikel 12, lid 12.1, aanhef en onder a, van de planregels niet op voorhand in strijd met dit criterium. Overigens heeft de raad er ter zitting op gewezen dat de afwijkingsbevoegdheid niet is toegepast bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwplan.
    
    10.5.    Met betrekking tot de afstand tussen het hotel en het appartementencomplex overweegt de Afdeling het volgende. Op de verbeelding bedraagt de kortste afstand tussen de bouwvlakken 13 m. Dit komt overeen met hetgeen in de appendix bij de IRV is vermeld. [appellant] heeft erop gewezen dat artikel 5, lid 5.2.3, van de planregels op de gronden met de bestemming "Horeca" bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak mogelijk maakt. Dit betekent dat bijbehorende bouwwerken op een afstand van minder dan 13 m van het appartementencomplex kunnen worden gebouwd. Uit artikel 5, lid 5.2.3, van de planregels volgt dat de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak maximaal 50 m2 mag bedragen en dat een maximumbouwhoogte geldt van 4 m voor aangebouwde bijbehorende bouwwerken en van 4,5 m voor vrijstaande bijbehorende bouwwerken.
    
        Volgens de raad is het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij het hotel op een afstand van minder 13 m van het appartementencomplex niet in strijd met de appendix bij de IRV. De afstand tussen de hoofdgebouwen blijft 13 m bedragen en de hoogte van eventuele aanbouwen en bijgebouwen buiten het bouwvlak is zodanig dat de openheid tussen het hoofdgebouw van het hotel en het appartementencomplex niet wordt aangetast, aldus de raad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee geen onjuiste uitleg gegeven aan de appendix bij de IRV. Daarbij is van belang dat in de tekening in de appendix de afstand van 13 m is weergegeven als de afstand tussen het appartementencomplex en het verbrede hoofdgebouw van het hotel. Die afstand wordt in het plan in acht genomen. Uit de appendix blijkt niet dat binnen deze afstand geen bijbehorende bouwwerken mogen worden gebouwd.
    
    10.6.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan op deze punten in strijd is met het gemeentelijke beleid uit de structuurvisie en de IRV.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    11.    Het beroep is ongegrond.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
    
    w.g. Kramer    w.g. Teuben
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    483.