ECLI:NL:RBROT:2012:BV2005, Rechtbank Rotterdam, 26-01-2012, AWB 10/5206 BC-T1
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De Nederlandse Zorgautoriteit heeft aan eiser een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 61 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), omdat hij niet heeft voldaan aan het inlichtingenverzoek met betrekking tot het Kostenonderzoek Huisartsenzorg 2008.
      
      Gelet op de ingevolge de Wmg op verweerder rustende taak de door huisartsen in rekening te brengen tarieven vast te stellen, was verweerder bevoegd gegevens en inlichtingen te vorderen aangaande de omvang en de kosten van een huisartsenpraktijk. Ondanks de - volgens eiser - fundamentele kritiek van onder meer de beroepsorganisaties op de opzet van het onderzoek en de vragenlijst, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat deze gegevens in het geheel niet kunnen bijdragen aan het vervullen van deze taak door verweerder. Derhalve kan niet de conclusie worden getrokken dat de van eiser gevraagde gegevens en inlichtingen redelijkerwijs niet nodig waren voor de uitvoering van de wet door verweerder. In beginsel was eiser op grond van artikel 61, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmg gehouden deze gegevens en inlichtingen te verstrekken.
      
      Op grond van de door eiser aangevoerde - en door verweerder niet betwiste - samenloop van omstandigheden kon in redelijkheid niet van eiser worden verwacht dat hij uiterlijk op de door verweerder gestelde datum de gevraagde inlichtingen zou verstrekken. Verweerder had eiser in redelijkheid uitstel dan wel vrijstelling moeten verlenen voor het meewerken aan het Kostenonderzoek Huisartsenzorg 2008.Van schending van de inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 61 van de Wmg is geen sprake. Hieruit volgt dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van een boete aan eiser.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: AWB 10/5206 BC-T1
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    
      [naam], wonende te [plaats], eiser,
      gemachtigde mr. J.F. Rense, advocaat te Rotterdam,
    
    
    en
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerder.
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedure
      Bij besluit van 17 mei 2010 (verzonden 19 mei 2010) heeft verweerder aan eiser een boete van € 1.367,11 opgelegd wegens overtreding van artikel 61 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg).
    
    
    Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiser bij brief van 24 juni 2010 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 5 november 2010 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 15 december 2010 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 10 maart 2010 een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2010. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. R.H.T.W. Zee en mr. R.F.D. Lips.
    
    
    
      2	Overwegingen
      2.1 Wettelijk kader
      In artikel 61, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmg is bepaald dat een ieder is gehouden desgevraagd aan de zorgautoriteit of aan een daartoe door deze aangewezen persoon, verder in dit artikel aan te duiden als vrager, kosteloos en met inachtneming van het bepaalde krachtens artikel 65 de gegevens en inlichtingen te verstrekken welke redelijkerwijs voor de uitvoering van deze wet van belang kunnen zijn. 
    
    
    Op grond van artikel 63 van de Wmg moeten deze gegevens en inlichtingen volledig en naar waarheid worden verstrekt.
    
    Op grond van artikel 85, eerste lid, van de Wmg is de zorgautoriteit bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 61 van de Wmg.
    
    
      2.2 Feiten en omstandigheden
      In oktober 2008 heeft verweerder in een algemene brief aan alle huisartsenpraktijken aangekondigd dat hij onderzoek gaat doen naar de kosten van de huisartsenzorg. Het ‘Kostenonderzoek Huisartsenzorg 2008’ heeft tot doel het verkrijgen van informatie over de praktijkkosten en -opbrengsten ten behoeve van vaststelling van de huisartsentarieven en de evaluatie van de bekostigingsstructuur van de huisartsenzorg. Het onderzoek is zo opgezet dat aan een aantal, op basis van een representatieve aselecte steekproef aangewezen, huisartsen een online vragenlijst wordt voorgelegd met vragen over de omvang en de kosten van hun huisartsenpraktijk.
    
     
    In de algemene brief van oktober 2008 heeft verweerder aangegeven dat het gaat om een informatieverzoek op grond van artikel 61 van de Wmg en dat aan degene die niet voldoen aan het informatieverzoek een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Verder is meegedeeld dat de kosten voor het inhuren van een administrateur, accountant of belastingadviseur tot een maximum van € 450 vergoed worden.
    
    Verweerder heeft eiser, als een van de geselecteerde artsen, bij brief van 11 november 2008 verzocht om binnen tien weken (dat is tot en met 20 januari 2009) gegevens en inlichtingen te verstrekken ten behoeve van het kostenonderzoek naar huisartsenzorg. Verweerder heeft daarbij gewezen op de verplichtingen van artikel 61, eerste lid, en artikel 63 van de Wmg en aangegeven dat bij niet voldoen aan het informatieverzoek een last onder dwangsom en/of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Bij brief van 12 december 2008 heeft verweerder aan eiser een herinnering gestuurd. Na het uitblijven van een reactie heeft verweerder eiser bij brief van 22 januari 2009 gerappelleerd en nog een termijn van 7 dagen gegeven.
    
    Eiser heeft verweerder bij brief van 2 februari 2009 om uitstel verzocht, omdat hij wegens praktische, medische en privéomstandigheden niet in staat is geweest om de gevraagde informatie te verstrekken en ook zijn boekhouder wegens drukte niet in staat is om de gegevens te leveren. Eiser heeft daarbij vermeld dat hij bijna de hele maand december 2008 in het buitenland was en ziek naar Nederland is teruggekomen en dat hijzelf alsook zijn gezinsleden ziek zijn geworden. Daarnaast kreeg hij in zijn praktijk te maken met een euthanasieverzoek. Verder heeft eiser vermeld dat hij het als [functie] in januari 2009 erg druk heeft met de voorbereidingen van het [evenement] in februari 2009, waardoor hij in deze maanden veel afwezig is. Tot slot heeft eiser in zijn brief vermeld dat zijn schoonmoeder de vrijdag ervoor onverwacht is overleden.
    
    Zonder op dit verzoek om uitstel in te gaan heeft verweerder bij brief van 13 februari 2009 eiser nogmaals en voor de laatste keer gerappelleerd en hem in de gelegenheid gesteld de gevraagde gegevens uiterlijk op 20 februari 2009 te verstrekken.
    
    Bij e-mail van 18 februari 2009 heeft eiser verweerder verzocht de ontvangst van zijn brief van 2 februari 2009 te bevestigen. Dat heeft verweerder gedaan per e-mail van 18 februari 2009. In deze bevestiging is gesteld dat eiser het uitstelverzoek pas na de uiterste inleverdatum van 20 januari 2009 en na de rappeltermijn heeft ingediend en dat, in aanmerking genomen dat slechts in zeer bijzondere omstandigheden een verzoek om uitstel wordt gehonoreerd, de door eiser genoemde omstandigheden niet van dien aard zijn dat uitstel wordt verleend. Omdat abusievelijk niet is gereageerd op eisers brief van 2 februari 2009 en het bij het nadere rappel gegeven uitstel de aanstaande vrijdag afloopt, heeft verweerder de in de rappelbrief van 13 februari 2009 genoemde termijn met een week verlengd tot uiterlijk 27 februari 2009.
     
    Per e-mail van 19 februari 2009 heeft eiser verweerder opnieuw om uitstel verzocht op grond van de eerder door hem genoemde omstandigheden.
    
    Bij brief van 24 februari 2009 heeft verweerder zijn e-mail van 18 februari 2009 schriftelijk bevestigd. 
    
    
      Op 15 februari 2010 heeft verweerder een rapport als bedoeld in artikel 92, eerste lid, van de Wmg opgemaakt tegen eiser wegens overtreding van artikel 61, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmg. Op basis van dit rapport heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van 
      € 1.367,11.
    
    
    Ten aanzien van de door eiser aangevoerde bijzondere omstandigheden is in het rapport gesteld, dat de afwezigheid in december 2008 vanwege verblijf in het buitenland geen beletsel was om aan het informatieverzoek te voldoen, omdat de gegunde termijn grotendeels gelegen was in de periode na het verblijf in het buitenland die door de diverse termijnverlengingen liep tot 27 februari 2009. Daarbij komt dat het onderzoek al in oktober 2008 was aangekondigd, zodat eiser met het onderzoek rekening had kunnen houden in zijn planning van werkzaamheden en zodoende voor het onderzoek tijd had kunnen inruimen in de periode na terugkomst uit het buitenland.  Verder is in het rapport aangegeven dat verweerder slechts in zeer bijzondere omstandigheden uitstel verleend. Tot deze zeer bijzondere omstandigheden rekent verweerder gewoonlijk alleen medische verhinderingen wegens langdurige ziekte, administratieve verhindering wegens praktijkovername in de jaren gedurende de periode waarop het verzoek betrekking heeft waardoor de zorgaanbieder niet beschikt over de gevraagde praktijkgegevens en uitschrijving uit het specialistenregister. De door eiser in zijn brief van 2 februari 2009 aangevoerde omstandigheden zijn niet als een zeer bijzondere omstandigheid aangemerkt, omdat het ging om een griep met aansluitend complicaties als bronchitis en bijholteontstekingen, terwijl eiser in de maanden dat het onderzoek nog liep - weliswaar in beperkte mate - nog doorwerkte en daarbij ook nog tijd had voor een intensieve nevenactiviteit als de voorbereiding van een [evenement] dat medio februari 2009 zou plaatshebben. Daarom is volgens het rapport niet gebleken van medische verhindering of een ander zodanig beletsel dat eiser in het geheel niet in staat kon worden geacht de gevraagde informatie te leveren binnen de gestelde termijn.
    
    Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het primaire besluit en het rapport, op het standpunt gesteld dat aan eiser een redelijke termijn is gegeven om te voldoen aan het inlichtingenverzoek, omdat hij geruime tijd in de gelegenheid is geweest om zijn werkzaamheden te plannen of een vervanger te regelen. De door eiser aangevoerde persoonlijke en professionele omstandigheden komen er volgens verweerder in de kern op neer dat eiser onvoldoende prioriteit heeft gegeven aan het kostenonderzoek in het licht van zijn geplande verblijf in het buitenland en de mogelijke tegenslagen die zich uiteindelijk ook daadwerkelijk hebben voorgedaan. 
    
    
      2.3 Beroepsgronden
      In beroep heeft eiser betwist dat sprake is van een overtreding, omdat de gevraagde gegevens en inlichtingen redelijkerwijs niet nodig zijn voor de uitvoering van de wet. Eiser stelt, onder verwijzing naar de kritiek die door hem, zijn beroepsgenoten en de beroepsorganisaties is geleverd op de opzet, de uitvoering en de legitimiteit van het onderzoek, dat het onderzoek niet deugt en dat aan de resultaten de onjuiste conclusie is verbonden dat de huisartsen te veel verdienen. Eiser heeft verder aangevoerd dat het boeteonderzoek onzorgvuldig, ondeugdelijk, onjuist en onvolledig is uitgevoerd en dat het boeterapport onvoldoende grondslag biedt om de overtreding vast te kunnen stellen.
    
    
    Eiser bestrijdt niet dat hij de gevraagde gegevens niet tijdig heeft verstrekt, maar meent dat verweerder hem uitstel danwel ontheffing van de medewerkings¬verplichting had moeten verlenen op grond van bijzondere omstandigheden. Eiser voert de volgende bijzondere omstandigheden aan: zijn verblijf in het buitenland van 5 december tot 29 december 2008 in verband met zijn functie als [functie van het [evenement] en zijn [functie] van het [instelling],  vervolgens ziekte van hemzelf en zijn gezinsleden in januari en februari 2009, extra drukte in zijn praktijk vanwege twee intensieve euthanasietrajecten en het plotseling overlijden van een belangrijk familielid eind januari 2009. Voorts stelt eiser dat hem, vanwege de genoemde omstandigheden, die niet waren te voorzien en niet waren te plannen, alsmede gelet op de discussie tussen de beroepsgroep en verweerder over de legitimiteit van het onderzoek, geen verwijt valt te maken 
    
    Verder meent eiser dat verweerder hem in redelijkheid geen boete mag opleggen, omdat meewerken aan het onderzoek een te zware last is gelet op de verplichting van artikel 63 Wmg dat de gegevens en inlichtingen naar waarheid en volledig verstrekt moeten worden. Voorts stelt eiser dat het niet opvolgen van het inlichtingenverzoek geen implicaties heeft voor het publieke belang, omdat zijn gegevens helemaal niet nodig waren. Verweerder heeft het onderzoek immers afgerond zonder de gegevens van eiser. Eiser heeft voorts de hoogte van de boete bestreden en aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend.
    
    
      2.4 Beoordeling
      Gelet op de ingevolge de Wmg op verweerder rustende taak de door huisartsen in rekening te brengen tarieven vast te stellen, was verweerder bevoegd gegevens en inlichtingen te vorderen aangaande de omvang en de kosten van een huisartsenpraktijk. Ondanks de
      - volgens eiser - fundamentele kritiek van onder meer de beroepsorganisaties op de opzet van het onderzoek en de vragenlijst, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat deze gegevens in het geheel niet kunnen bijdragen aan het vervullen van deze taak door verweerder. Derhalve kan niet de conclusie worden getrokken dat de van eiser gevraagde gegevens en inlichtingen redelijkerwijs niet nodig waren voor de uitvoering van de wet door verweerder. In beginsel was eiser op grond van artikel 61, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmg gehouden deze gegevens en inlichtingen te verstrekken.
    
    
    De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de door eiser aangevoerde samenloop van omstandigheden op grond waarvan hij niet aan de informatieverplichting kon voldoen. Zij heeft daartoe het volgende overwogen.
    
    
      De door eiser aangevoerde medische omstandigheden zijn op zichzelf niet aan te merken als een langdurige ziekte op grond waarvan verweerder een zeer ernstige bijzondere omstandigheid aanneemt om uitstel te verlenen. Dit neemt echter niet weg dat deze ziekte vanaf januari 2009 voor eiser een belemmering is geweest voor zijn functioneren. In combinatie met de problemen in verband met het overlijden van een familielid en de begeleiding van euthanasiegevallen in de praktijk, die zich vanaf januari 2009 voordeden, is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een samenstel van - door verweerder niet betwiste - omstandigheden die vergelijkbaar is met langdurige ziekte, waardoor eiser vanaf januari 2009 niet in staat geacht kon worden de onderzoeksvragen te beantwoorden. 
      Een gebrek aan prioriteitstelling kan eiser niet verweten worden, nu het gaat om op korte termijn niet voorzienbare omstandigheden. Afgezien van het feit dat eiser in december 2008 in het buitenland verbleef, kan hem niet worden tegengeworpen dat hij na ontvangst van de onderzoeksopdracht in november 2008 niet meteen is begonnen met het verzamelen van gegevens. In beginsel kan en mag eiser de responstermijn naar eigen inzicht benutten. Voorts blijkt uit het voorliggende dossier dat er in de beroepsgroep weerstand bestond tegen het onderzoek en dat in januari 2009 door Leijnse Artz advocaten, daarbij mede eiser vertegenwoordigend, met verweerder is gecorrespondeerd over de inhoud van de enquête en daarbij verzocht is om vrijstelling dan wel opschorting van de inlevertermijn. Op grond hiervan is eiser niet te verwijten dat hij na ontvangst van de enquête in november 2008 een afwachtende houding heeft ingenomen.
    
    
    De rechtbank concludeert dat op grond van de genoemde samenloop van omstandigheden in redelijkheid niet van eiser verwacht kon worden dat hij voor 27 februari 2009 de vragen invulde en dat verweerder in redelijkheid uitstel, danwel vrijstelling aan eiser had moeten verlenen voor het meewerken aan het Kostenonderzoek Huisartsenzorg 2008. Van schending van de inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 61 van de Wmg is derhalve geen sprake. Hieruit volgt dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van een boete aan eiser. 
    
    Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet vernietigd worden wegens strijd met artikel 85, eerste lid, van de Wmg. De rechtbank ziet voorts aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het primaire besluit herroepen.
    
    De rechtbank ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten in beroep op € 1.748,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een gewicht van 2) en in bezwaar op € 1.748,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de  hoorzitting, met een gewicht van 2) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, derhalve in totaal op een bedrag van € 3.496,-. 
    
    
     
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het primaire besluit wordt herroepen,
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3.496,-.
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. M. Schoneveld, voorzitter, en mr. J.H. de Wildt en 
      mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
    
    
    De griffier:	De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 26 januari 2012.
    
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    
    
    Afschrift verzonden op: