ECLI:NL:RVS:2017:2153, Raad van State, 09-08-2017, 201601814/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2014 heeft het college [appellante] een tegemoetkoming in planschade in verband met een planologische wijziging op zijn perceel toegekend en een tegemoetkoming in verband met planologische wijzingen in de omgeving van zijn perceel geweigerd.

201601814/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Someren,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Someren,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 februari 2016 in zaak nr. 15/1105 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 augustus 2014 heeft het college [appellante] een tegemoetkoming in planschade in verband met een planologische wijziging op zijn perceel toegekend en een tegemoetkoming in verband met planologische wijzingen in de omgeving van zijn perceel geweigerd.
    
    Bij besluit van 3 maart 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2015 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] en het college hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.W.R.A. Verbruggen en mr. A.A.M. Kuijken, zijn verschenen.
        
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] is sinds 18 juli 1975 eigenaar van de percelen plaatselijk bekend [locatie A] te Someren (hierna ook: het bedrijfsperceel). Zij exploiteert op het bedrijfsperceel een garageherstelinrichting en bedrijven met als activiteiten taxi- en groepsvervoer en handel in en verhuur van auto’s. Een belangrijk deel van de bedrijfsvoering bestaat uit takel- en bergingsactiviteiten. [appellante] is tevens eigenaar van de belendende percelen [locatie B] en [locatie C].
    
    2.    Bij besluit van 21 juli 2010 heeft de raad van de gemeente Someren het bestemmingsplan "Waterdael III" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) voor onder meer het bedrijfsperceel vastgesteld. Dit plan is op 23 september 2010 in werking getreden. In verband met een voorziene verplaatsing van het bedrijf van [appellante] is het bedrijfsperceel in het nieuwe bestemmingsplan grotendeels bestemd als "Wonen - 1" en is een relatief smalle strook op het achterste gedeelte van het bedrijfsperceel bestemd als "Wonen-2". Het nieuwe bestemmingsplan voorziet verder in een nieuwe woonwijk in de directe nabijheid van het bedrijfsperceel.
    
        Bij uitspraak van 20 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW8875) heeft de Afdeling het plandeel met de bestemming "Wonen-1" voor het voorste gedeelte van het bedrijfsperceel vernietigd, omdat de raad zich op een ander standpunt had gesteld nu er geen overeenstemming was bereikt over de verplaatsing van het bedrijf van [appellante] zodat volgens de raad een nieuw plan voor het perceel moest worden vastgesteld.
    
    3.    [appellante] heeft het college bij brief van 15 mei 2013 verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan, omdat daardoor de voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Middengebied" (hierna ook: het oude bestemmingsplan) geldende positieve bestemming voor zijn bedrijf is vervallen en de realisering van een nieuwe woonwijk nabij het bedrijfsperceel mogelijk is gemaakt. De gestelde schade bestaat uit waardevermindering van het bedrijfsperceel [locatie A] door het vervallen van gebruiksmogelijkheden op het bedrijfsperceel en door de nieuwe woningbouwmogelijkheden in de directe nabijheid daarvan.
    
        Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 augustus 2014 een door het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum) opgesteld advies van 2 mei 2014 ten grondslag gelegd. Op grond daarvan heeft het college wegens de verminderde gebruiksmogelijkheden op het bedrijfsperceel een tegemoetkoming in de geleden planschade (directe planschade) toegekend in de vorm van compensatie in natura door herstel van de oude gunstigere bestemming. Daarbij is vermeld dat als compensatie in natura niet mogelijk zou blijken om redenen buiten de macht van de aanvrager alsnog wordt overgegaan tot vergoeding van de planschade in geld. Het verzoek om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van planologische veranderingen in de directe nabijheid van het bedrijfsperceel (indirecte planschade), is bij dat besluit afgewezen.
    
        Bij besluit van 25 september 2014 heeft de raad, ten behoeve van compensatie in natura, het bestemmingsplan "Waterdael III, herziening [locatie A]" (hierna ook: het reparatieplan) vastgesteld. Aan het perceel [locatie A] is in het reparatieplan onder meer de bestemming "Bedrijf" toegekend. Op grond van de planregels zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten, uitsluitend voor zover deze voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de bij het plan gevoegde Staat van bedrijfsactiviteiten.
    
        In het advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften van 8 januari 2015 is vermeld dat het reparatieplan het niet mogelijk maakt om op het bedrijfsperceel een milieucategorie 3 bedrijf te vestigen en dat de takel- en bergingsdienst van [appellante] in die milieucategorie valt. Daarbij is vermeld dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het reparatieplan expliciet heeft overwogen dat de vestiging van een bedrijf in milieucategorie 3 op het bedrijfsterrein leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat, zodat het mede bestemmen van het bedrijfsperceel voor takel- en bergingsdienst niet mogelijk was. In het advies is verder vermeld dat [appellante] tegen het raadsbesluit tot vaststelling van het reparatieplan beroep heeft ingesteld bij de Afdeling en dat, indien het raadsbesluit in beroep in stand blijft, de situatie ontstaat dat de takel- en bergingsdienst niet positief is bestemd, zodat volledige compensatie in natura van de planschade niet mogelijk is gebleken. Dan zal in zoverre het planologisch nadeel alsnog op een geldbedrag moeten worden bepaald, aldus het advies. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 3 maart 2015 het commissieadvies en de overwegingen die tot het advies hebben geleid volledig overgenomen en aan dat besluit ten grondslag gelegd.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college niet heeft onderkend dat het reparatieplan, dat voorafgaand aan het besluit van 3 maart 2015 is vastgesteld, niet kan worden beschouwd als toereikende compensatie in natura, omdat de bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3 niet positief zijn bestemd. Daarnaast heeft het college ten onrechte de vergoeding van de gestelde planschade door een geldbedrag afhankelijk gesteld van de uitspraak van de Afdeling over het reparatieplan, terwijl deze uitspraak volgens de rechtbank ten tijde van het besluit van 3 maart 2015 een onzekere toekomstige gebeurtenis was. Naar het oordeel van de rechtbank had het college daarom de door [appellante] geleden directe planschade in het besluit op bezwaar moeten bepalen op een geldbedrag. Verder heeft de rechtbank overwogen dat niet valt in te zien dat, zoals het college heeft gesteld, de exploitatie van bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3 op het perceel onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    Directe planschade
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het reparatieplan niet kan worden beschouwd als toereikende compensatie in natura voor door [appellante] geleden directe planschade. Het college voert aan dat het ten tijde van het besluit op bezwaar de opvatting was toegedaan dat ingevolge het oude bestemmingsplan "Middengebied" op het perceel van [appellante] slechts bedrijven in milieucategorie 1 en 2 waren toegestaan en dat het reparatieplan wederom deze categorie bedrijven op het perceel toestaat. Voorts heeft het college in het bob gesteld dat het antwoord op de vraag of het reparatieplan voldoende compensatie biedt afhankelijk is van het oordeel van de Afdeling over dat plan. Het college betwist de overweging van de rechtbank dat het daarmee aan de toekenning van compensatie in natura een voorwaarde, zijnde een onzekere toekomstige gebeurtenis, heeft verbonden. Volgens het college kon het bij het besluit op bezwaar de hoogte van de tegemoetkoming in planschade in geld niet bepalen, omdat het reparatieplan nog niet in rechte onaantastbaar was.
    
    5.1.    Het oude bestemmingsplan herleefde voor het voorste gedeelte van het bedrijfsperceel door de vernietiging van de bestemming "Wonen-1" voor dat perceelgedeelte. De door [appellante] geleden directe planschade betreft derhalve alleen de achterste strook van het bedrijfsperceel met de nieuwe bestemming "Wonen-2". Volgens het advies van het Kenniscentrum bevindt zich in deze strook een gedeelte van een bedrijfsgebouw dat wordt gebruikt voor het garagebedrijf van [appellante], dat mede takel- en bergingsactiviteiten uitvoert.
    
    5.2.    Bij uitspraak van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3547) heeft de Afdeling het reparatieplan vernietigd onder meer voor zover daarbij de takel- en bergingsactiviteiten niet als zodanig zijn bestemd en het college opgedragen een nieuw plan vast te stellen en daarvoor een termijn gesteld van 26 weken. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat het uitgangspunt van het reparatieplan is geweest om aan het ter plaatse gevestigde bedrijf van [appellante], conform de feitelijke situatie, een bestemming toe te kennen die overeenkomt met het huidige legale gebruik. Volgens die uitspraak heeft het  college op de zitting van september 2015 erkend dat de takel- en bergingsactiviteiten van [appellante] onder het oude bestemmingsplan waren toegestaan op het bedrijfsterrein, zodat het gaat om legaal gebruik. Met de vaststelling van het plan zijn de takel- en bergingsactiviteiten echter niet meer als zodanig bestemd, aldus de uitspraak.
    
        Gelet op deze uitspraak was het standpunt van het college dat ingevolge het oude bestemmingsplan op het bedrijfsperceel alleen bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 waren toegestaan, onjuist. In het advies van de bezwaarcommissie was al vermeld dat het reparatieplan geen volledige compensatie in natura bood omdat daarin de takel- en bergingsactiviteiten op het bedrijfsperceel niet positief waren bestemd.
    
        De rechtbank heeft met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat het reparatieplan niet kan worden beschouwd als toereikende compensatie in natura voor de geleden directe planschade omdat de takel- en bergingsactiviteiten op het bedrijfsperceel daarin niet positief zijn bestemd.
    
    5.3.    Het college heeft niet binnen de in de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 bepaalde termijn een nieuw besluit genomen. Volgens het college kon het aan de opdracht om een nieuw besluit te nemen niet voldoen, omdat [appellante] niet heeft willen meewerken aan een onderzoek naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een positieve bestemming voor de takel- en bergingsactiviteiten op het bedrijfsperceel. Ter zitting heeft het college meegedeeld dat desondanks een nieuw bestemmingsplan voor het bedrijfsperceel in voorbereiding is, maar dat nog niet duidelijk is of het nieuwe plan bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3 op het bedrijfsterrein zal toestaan en wanneer het plan zal worden vastgesteld.
    
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling noopt de thans bestaande situatie ertoe dat het college de directe planschade van [appellante] op geld laat waarderen en een besluit neemt over een tegemoetkoming in geld. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat zicht bestaat op een nieuwe positieve bestemming voor de takel- en bergingsactiviteiten op het bedrijfsperceel. Daartoe is van belang dat de gemeenteraad zich bij de vaststelling van het reparatieplan op het standpunt heeft gesteld dat het mede bestemmen van het bedrijfsperceel voor takel- en bergingsactiviteiten niet mogelijk was en nog onduidelijkheid bestaat over de bestemming voor het bedrijfsperceel in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.
    
    5.5.    Het betoog faalt.
    
    Indirecte planschade
    
    6.    Het college betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het college ten onrechte bestaande uitbreidingsmogelijkheden op het bedrijfsperceel niet heeft betrokken bij het bepalen van de omvang van de indirecte planschade, heeft miskend dat het bedrijf van [appellante] onder het oude bestemmingsplan geen uitbreidingsmogelijkheden had. Het college voert aan dat ingevolge artikel 6, lid 2.7, van de planregels van het oude bestemmingsplan op het bedrijfsperceel weliswaar de bestaande takel- en bergingsactiviteiten waren toegestaan, maar niet een uitbreiding van die activiteiten was toegestaan. Verder voert het college aan dat [appellante] de ingevolge voormeld lid 2.7 toegestane uitbreiding van bestaande bebouwing met 15% al geheel heeft gebruikt.
    
        Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uitbreiding van het bedrijf van [appellante] al werd belemmerd door de bestaande woningen op de aan het bedrijfsperceel belendende percelen. Daartoe voert het college aan dat deze woningen altijd zijn gebruikt als burgerwoningen. Volgens het college is in dat licht niet relevant dat [appellante] de woningen in eigendom heeft.
    
    6.1.    Volgens de plankaart van het oude bestemmingsplan "Middengebied" was het bedrijfsperceel daarin bestemd als "Woongebied 1", met als subbestemming "woongebied 1a". Artikel 6 van de voorschriften van dat plan betrof de bestemming "Woongebied 1". Artikel 6, lid 2.7, luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    "2.7. Bedrijven
    
    De bestaande bedrijven binnen deze bestemming worden geacht aan het plan te voldoen. Bestaande bedrijven binnen de op de plankaart aangeduide zone "woongebied 1a" mogen slechts beperkt uitbreiden. Hieronder wordt verstaan uitbreiding van de bestaande bebouwing met maximaal 15%, tenzij dit in strijd is met de onder lid A van dit artikel opgenomen bebouwingsvoorschriften."
    
    6.2.    De rechtbank heeft het volgende overwogen. De rechtbank ziet vooralsnog niet in dat de huidige bedrijfsvoering van eiseres wordt belemmerd door de planologische veranderingen die het bestemmingsplan "Waterdael III" in de omgeving van het bedrijf mogelijk maakt. Dit sluit echter niet uit dat zij in haar uitbreidingsmogelijkheden zou kunnen worden belemmerd. Ook dit had het college moeten onderzoeken en heeft het college, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ten onrechte nagelaten. Het college heeft niet kunnen volstaan met de verwijzing naar de belendende percelen. Eiseres is eigenaresse van deze belendende percelen. Deze omstandigheid heeft het college niet betrokken bij zijn motivering. De omstandigheid dat deze woningen een woonbestemming hebben, neemt niet weg dat deze woningen bescherming toekomt ook als zij behoren tot de inrichting van eiseres. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd.
    
    6.3.    Anders dan het college betoogt, sluit voormeld lid 2.7 uitbreiding van de takel- en bergingsactiviteiten op het bedrijfsperceel niet uit. In die bepaling is immers bepaald dat het bedrijf van [appellante], inclusief de takel- en bergingsactiviteiten, geacht wordt aan het plan te voldoen. Daaruit volgt dat de in de bepaling toegestane uitbreiding van bebouwing ook ten behoeve van de takel- en bergingsactiviteiten kon worden gebruikt. De stelling van het college dat de belendende woningen 19 en 21a, die [appellante] in eigendom heeft, beperkingen opleggen aan de mogelijkheid om de bedrijfsbebouwing op het bedrijfsperceel uit te breiden, kan voorts niet zonder meer worden gevolgd. Deze woningen hebben volgens de plankaart dezelfde bestemming als het bedrijfsperceel. Het college heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom het deze woningen heeft aangemerkt als burgerwoningen en niet als bedrijfswoningen bij het bedrijfsperceel. In het advies van het Kenniscentrum is in het geheel niet op deze bepaling ingegaan. In het advies van de bezwaarcommissie, dat het college aan het besluit van 3 maart 2015 ten grondslag heeft gelegd, is op dit punt alleen vermeld dat een mogelijke uitbreiding al wordt beperkt door bestaande burgerwoningen op kortere afstand van het bedrijfsperceel. Daarbij is niet vermeld op welke burgerwoningen de commissie doelt. Met het advies van de bezwaarcommissie heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom realisering van de uitbreidingsmogelijkheden op het bedrijfsperceel, die ingevolge artikel 6, lid 2.7, van het oude bestemmingsplan zijn toegestaan, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden uitgesloten.
    
        De conclusie is dat de rechtbank op goede gronden terecht heeft geoordeeld dat het college het besluit van 3 maart 2015 op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van [appellante]
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de bepaling van de omvang van de indirecte planschade terecht de exploitatiemogelijkheden van een benzineverkooppunt op zijn perceel buiten beschouwing heeft gelaten. Zij voert aan dat het voorheen bestaande benzineverkooppunt op het perceel in het oude bestemmingsplan positief was bestemd. [appellante] stelt dat zij in de jaren zeventig van de vorige eeuw een strook grond van 45 m2 met daarop de benzinepompen aan de gemeente heeft verkocht en nadien op last van de provincie op het perceel een bodemsanering heeft uitgevoerd en daarbij de ondergrondse onderdelen van het voormalige benzineverkooppunt heeft verwijderd. Volgens [appellante] heeft zij echter het recht behouden om op het bedrijfsperceel een benzineverkooppunt te exploiteren. In verband met onderhandelingen met de gemeente over de verplaatsing van haar bedrijf, heeft zij pas vrij recent een aanvraag voor de realisering van een nieuw benzineverkooppunt op het perceel bij het college ingediend, maar die aanvraag is afgewezen, aldus [appellante].
    
    7.1.    Ingevolge artikel 6, doeleindenomschrijving, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Middengebied" zijn gronden met de bestemming "Woongebied 1" mede bestemd "voor benzineverkooppunten, ter plaatse van de op de plankaart aangeduide locaties". Artikel 6, lid 2.8, van die voorschriften luidt als volgt: "Binnen deze bestemming zijn een tweetal benzineverkooppunten gevestigd, welke nader op de plankaart zijn aangeduid. Deze benzineverkooppunten mogen ter plaatse worden gehandhaafd. Naast deze bestaande benzineverkooppunten zijn geen nieuwe toegelaten aangezien deze functie om milieuhygiënische redenen niet verenigbaar is met de overige functies binnen deze bestemming."
    
        Volgens het renvooi is een benzineverkooppunt op de plankaart van het bestemmingsplan "Middengebied" aangeduid met het symbool van een benzinepomp. Op die plankaart is op gronden met een verkeersbestemming grenzend aan de toenmalige voorzijde van het perceel van [appellante] het symbool van een benzinepomp ingetekend.
    
    7.2.    Vast staat dat het voormalige benzineverkooppunt van [appellante] was gevestigd op de toenmalige voorzijde van zijn perceel en dat hij de strook grond waarop de benzinepompen stonden in de jaren zeventig aan de gemeente heeft verkocht. Uit hetgeen onder 7.1 is overwogen volgt dat [appellante] op die locatie een benzineverkooppunt mocht exploiteren. Daaruit volgt tevens dat het bestemmingsplan "Middengebied" de exploitatie van een benzineverkooppunt op een andere locatie op het perceel van [appellante] niet toestond. De reden hiervoor is dat de bepaling in de doeleindenomschrijving van artikel 6, dat een benzineverkooppunt alleen is toegestaan op de op de plankaart aangeduide locaties, strikt moet worden uitgelegd. Voormeld lid 2.8 noopt tot deze strikte uitleg, omdat in dat lid is bepaald dat naast deze bestaande benzineverkooppunten geen nieuwe zijn toegelaten aangezien deze functie om milieuhygiënische redenen niet verenigbaar zijn met de overige functies van de bestemming "Woondoeleinden 1".
    
        Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college de mogelijkheid om een benzineverkooppunt op het bedrijfsperceel te exploiteren terecht niet bij de beoordeling van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade heeft betrokken.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Someren een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2017
    
    507.