ECLI:NL:CBB:2022:752, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-11-2022, 20/301
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit bedrijfsblokkade – schadevergoeding - nadeelcompensatie

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/301 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 november 2022 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. G.H. Blom),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 7 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder alle runderen op het bedrijf van appellant als verdacht van runderbrucellose aangemerkt en appellant verboden om runderen aan te voeren of zonder schriftelijke toestemming runderen af te voeren. Ook heeft verweerder appellant strikte voorwaarden opgelegd voor de afvoer van melk en rauwe melkproducten.     
    
    
    
      Bij besluit van 10 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.  
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.  
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 28 oktober 2021 heeft appellant bij verweerder een schadevergoedingsverzoek ingediend.  
    
    
    
      Op 16 november 2021 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Wat aan deze procedure is voorafgegaan
      
    
    
      1.1
      Op 7 november 2019 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een positieve uitslag ontvangen van runderbrucellose bij een rund dat afkomstig was van het bedrijf van appellant. Diezelfde dag heeft verweerder het bedrijf van appellant verdacht verklaard en een bedrijfsblokkade opgelegd. 
      
    
    
      1.2
      Op 26 november 2019 heeft verweerder het bedrijf van appellant vrijverklaard op basis van een onjuiste laboratoriumuitslag. Omdat deze beslissing berustte op een vergissing, heeft verweerder op 27 november 2019 appellant opnieuw een bedrijfsblokkade opgelegd. 
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op 20 december 2019 het bedrijf van appellant definitief vrijgegeven, nadat onderzoek naar monsters van de organen van het verdachte rund geen brucellose had aangetoond. Aan appellant is een tegemoetkoming van € 1.950,- toegekend op basis van de waarde van het verdachte rund.  
      
      
        
          Verweerders besluitvorming
        
      
    
    
      2.1
      Verweerder heeft bij het bestreden besluit geconcludeerd dat de bedrijfsblokkade terecht aan appellant is opgelegd, ondanks het feit dat het laboratoriumonderzoek naar de aanwezigheid van brucellose in de organen van het rund later geen besmetting heeft uitgewezen. Een brucellosemonster wordt immers als verdacht beoordeeld als het serum een hoeveelheid van minimaal 30 eenheden per milliliter (IU/ml) bevat. In dit geval bevatte het serum een hoeveelheid van 60 IU/ml. Bij het opleggen van de bedrijfsblokkade heeft verweerder geen rekening kunnen houden met de financiële belangen van appellant. Het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke ziekten, de veiligheid van mens en dier en de gezondheid en het welzijn van dieren wegen volgens verweerder zwaarder dan de financiële belangen van appellant. 
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft het schadevergoedingsverzoek van appellant afgewezen, omdat geen sprake is geweest van een onrechtmatige bedrijfsblokkade. Dit betekent dat verweerder niet onrechtmatig heeft gehandeld en er geen grond bestaat voor een schadevergoeding. Dat het bedrijf op 26 november 2019 nog niet vrijgegeven had mogen worden, betekent volgens verweerder niet dat hij onrechtmatig heeft gehandeld. Zonder deze fout was het bedrijf van appellant ook tot 20 december 2019 geblokkeerd geweest, omdat het rund tot die datum positief testte. Verweerder is dan ook van mening dat de bedrijfsblokkade niet onnodig lang heeft geduurd.  
      
      
        
          Standpunten partijen 
        
      
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat hij door de sluiting van zijn bedrijf onevenredig veel schade heeft opgelopen. Deze schade is veel hoger dan de tegemoetkoming van € 1.950,-, die hij eerder heeft gekregen. Appellant heeft gedurende de bedrijfsblokkade zes kalveren niet kunnen afvoeren naar een vleesveehouderij en uiteindelijk heeft hij noodgedwongen twee kalveren moeten houden, omdat deze dieren onverkoopbaar waren. Deze kalveren zijn omgezet naar fokkalveren, maar het houden van deze dieren kost appellant geld omdat zijn bedrijf niet is ingericht op het houden van vleesvee. Daarbij komt dat er extra fosfaatrecht nodig is om deze twee kalveren te kunnen houden, waardoor appellant gedurende twee jaar één melkkoe minder heeft kunnen houden en € 3.360,- aan melkgeld is misgelopen. Daarnaast heeft appellant € 600,- aan extra arbeidskosten gemaakt voor het verzorgen van de zes kalveren die niet meer afgevoerd mochten worden. De extra kosten had appellant niet hoeven maken als de bedrijfsblokkade niet onnodig lang had geduurd. Appellant is dan ook van mening dat verweerder zijn financiële belangen te gemakkelijk ter zijde schuift, mede nu achteraf is gebleken dat nooit sprake is geweest van een besmetting.  
      
    
    
      3.2
      Verder voert appellant aan dat hij door de bedrijfsblokkade geen melk meer kan leveren onder het ‘Planet Proof’-keurmerk. Inmiddels voldoet hij wel weer aan de voorwaarden van dit keurmerk, maar hij staat onderaan de wachtlijst om opnieuw toegelaten te worden. Doordat de melk niet als ‘Planet Proof’ kan worden verkocht, verdient appellant € 0,02 minder per geleverde kg melk. Op grond van de gemiddelde melkproductie in 2019 en 2020 komt dit ongeveer neer op een inkomensverlies van € 16.000,-. Verder heeft appellant € 68.948,- geïnvesteerd om aan de voorwaarden van het ‘Planet Proof’- keurmerk te voldoen. 
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat hij op grond van artikel 24 van de – destijds geldende – Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) het tijdstip vaststelt waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt. Daarbij stelt hij ook vast welke dieren op het tijdstip van de verdenking reeds ziek waren en welke dieren van de ziekte verdacht waren. Of sprake is van een verdenking wordt bepaald op basis van een brucellosetest, zoals beschreven in Bijlage C bij de Richtlijn van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (64/432/EEG). Bij een uitslag gelijk aan of groter dan 30 eenheden per milliliter (IU/ml) dient verweerder het betrokken bedrijf te sluiten. Volgens verweerder heeft hij geen ruimte om hiervan af te wijken. 
      
    
    
      4.2
      Wat betreft het schadevergoedingsverzoek voert verweerder aan dat appellant geen recht heeft op vergoeding van de door hem gestelde schade, omdat de bedrijfsblokkade terecht is opgelegd. Daarbij komt dat appellant op grond van artikel 86, eerste en tweede lid, van de – destijds geldende – Gwwd een tegemoetkoming heeft gekregen van € 1.950,- voor het dier dat verdacht werd van een brucellosebesmetting. Voor vergoeding van de overige schade die appellant stelt te hebben geleden, biedt deze bepaling volgens verweerder geen grondslag. Daarnaast is verweerder van mening dat appellant geen recht heeft op nadeelcompensatie. In dat verband voert verweerder aan dat appellant de gestelde schade onvoldoende heeft onderbouwd. Appellant heeft niet met omzetgegevens inzichtelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden die boven het normale maatschappelijke risico uitstijgt. Brucellose komt bovendien veelvuldig voor bij runderen, waardoor de schade voorzienbaar was. Verweerder wijst daarbij op het ondernemersrisico dat appellant draagt. 
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
    
    
      5.1
      Op de zitting heeft appellant verklaard dat zijn beroep niet is gericht tegen verweerders besluit tot het opleggen van de bedrijfsblokkade, maar dat hij van verweerder een vergoeding wenst te ontvangen voor de door de bedrijfsblokkade ontstane schade. Appellant betwist dus niet de rechtmatigheid van verweerders besluitvorming over de bedrijfsblokkade. Dit betekent dat het beroep met betrekking tot de bedrijfsblokkade ongegrond is.
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat appellant niet in aanmerking komt voor schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor schadevergoeding op grond van dat artikel geldt immers – voor zover hier van belang – dat moet vaststaan dat verweerders besluitvorming onrechtmatig is. Het verzoek om schadevergoeding zal dan ook worden afgewezen.
      
    
    
      5.3
      Het College maakt uit de door appellant gestelde schadeposten en de toelichting die hij daarop heeft gegeven op dat hij een tegemoetkoming wil in de schade die is ontstaan door het op zichzelf rechtmatige blokkadebesluit (nadeelcompensatie). Hoewel verweerder dit in zijn reactie op het verzoek niet ten volle heeft onderkend, valt die reactie niettemin aan te merken als een afwijzing van dat verzoek. Naar aanleiding hiervan heeft appellant zich tijdig tot het College heeft gewend. Het College vat de brief waarmee appellant zich tot het College heeft gewend, op als een beroepschrift tegen de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie. Verweerder heeft in het verweerschrift en ook ter zitting zijn standpunt dat appellant niet in aanmerking komt voor nadeelcompensatie, toegelicht. Hij heeft het College verzocht zijn beslissing omtrent nadeelcompensatie (rechtstreeks) in beroep te beoordelen. Appellant heeft dit onderschreven. Gelet hierop en in aanmerking genomen de nauwe verwantschap tussen de beide besluiten zal het College met het oog op het definitief beslechten van het geschil hieronder beoordelen of verweerder het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.   
      
    
    
      5.4
      In Hoofdstuk VIII, Afdeling 2. Tegemoetkomingen in de schade (artikelen 86 t/m 91) van de Gwwd, was het wettelijk kader opgenomen voor het toekennen van een tegemoetkoming als gevolg van onder andere maatregelen als de hier aan de orde zijnde bedrijfsblokkade. Nu is dit – vrijwel gelijkluidende – kader opgenomen in Hoofdstuk IX, §3 Tegemoetkomingen (artikelen 9.5 t/m 9.12) van de Wet dieren. Appellant heeft eerder op grond van artikel 86 van de Gwwd een tegemoetkoming gekregen in de schade die hij heeft geleden als gevolg van de bedrijfsblokkade van 7 november 2019. Zijn verzoek om toekenning van een verdergaande tegemoetkoming moet worden beoordeeld op basis van artikel 91 van de Gwwd/artikel 9.11 van de Wet dieren. Op grond van deze artikelen kan een tegemoetkoming in de schade in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden betaald. Verweerder heeft voor gevallen als dat van appellant geen bijzonder beleid vastgesteld. Zoals verweerder ter zitting heeft betoogd is voor de beoordeling van het verzoek van belang of de gevolgen van de bedrijfsblokkade buiten het normale bedrijfsrisico van appellant vallen. Of dit het geval is dient te worden beoordeeld op basis van alle relevante omstandigheden van het geval.
      
    
    
      5.5
      Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van onevenredige schade die buiten zijn normale bedrijfsrisico valt. Appellant stelt schade te hebben geleden doordat de bedrijfsblokkade onevenredig lang heeft geduurd, maar op basis van wat appellant heeft aangevoerd en de stukken in het dossier kan het College dat niet vaststellen. Appellant heeft niet aangetoond dat de blokkade onevenredig veel langer heeft geduurd dan nodig en evenmin dat het bedrijf eerder dan 20 december 2019 vrijgegeven had kunnen worden. Dit volgt ook niet uit bijvoorbeeld de stukken van het laboratorium. Daarnaast is het College van oordeel dat de mogelijkheid dat een rund positief test op brucellose voor appellant, als rundveehouder, niet als een zodanig onverwachte omstandigheid moet worden beschouwd dat hij daarmee geen rekening hoefde te houden. Bovendien volgt uit het besluit van 7 november 2019, waarmee verweerder de bedrijfsblokkade heeft opgelegd, dat het afvoeren van runderen gedurende de blokkade alleen mogelijk was na schriftelijke toestemming van verweerder. Appellant heeft niet toegelicht om welke reden hij voor de zes kalveren, die hij, naar hij stelt, niet heeft kunnen afvoeren door de bedrijfsblokkade, geen schriftelijke toestemming heeft kunnen krijgen. Evenmin heeft appellant aannemelijk gemaakt dat hij in vergelijking met anderen onevenredig zwaar is getroffen door de bedrijfsblokkade. Om deze redenen komt de door appellant gestelde schade niet voor een tegemoetkoming op grond van artikel 91 van de Gwwd (nu artikel 9.11 van de Wet dieren) in aanmerking. Het beroep met betrekking tot de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie is dan ook ongegrond. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      6. Samenvattend zullen de beroepen met betrekking tot het blokkadebesluit en de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie ongegrond worden verklaard. Het verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen.  
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart de beroepen ongegrond; 
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.L. van der Beek en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	de griffier is verhinderd 
      	de uitspraak te ondertekenen