ECLI:NL:RBROT:2021:6380, Rechtbank Rotterdam, 05-07-2021, ROT 20/2778
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges omgevingsvergunning. Geen sprake van onredelijke en willekeurige belastingheffing. 
        Verweerder maakt de in aanmerking te nemen bouwkosten niet aannemelijk. Eiseres maakt de door haar voorgestane bouwkosten wel aannemelijk.

RECHTBANK ROTTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: ROT 20/2778
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] B.V., eiseres,
    gemachtigde: mr. G. van der Linden,
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, verweerder,
    gemachtigde: mr. B.J. Klein.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij aanslag met als factuurdatum 7 december 2018 (de aanslag) heeft verweerder van eiseres € 183.752,43 aan leges omgevingsvergunning geheven. De heffingsgrondslag is vastgesteld op € 9.400.000,-.
    
    
    
      Bij brief van 7 januari 2019 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij brief van 8 januari 2020 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld wegens overschrijding van de beslistermijn.
    
    
    
      Bij brief van 20 mei 2020 heeft eiseres wegens het niet (tijdig) nemen van een besluit op haar bezwaar van 7 januari 2019 beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij uitspraak op bezwaar van 25 juni 2020 heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van eiseres en het bezwaar gegrond verklaard. De heffingsgrondslag is verlaagd naar € 8.329.904,-. Daarnaast is aan eiseres een dwangsom toegekend van € 1.442,-. 
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 30 juni 2020 een verweerschrift ingediend.
      Eiseres bij brief van 25 maart 2021 nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2021.
      Beide partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 6:2 en onder b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld.
      
      
      
        Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
      
      
    
    
      1.2
      De rechtbank stelt vast dat verweerder op 25 juni 2020 alsnog op het bezwaar van eiseres heeft beslist. Dit betekent dat het procesbelang van eiseres bij het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit is komen te ontvallen. De rechtbank zal daarom het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaren.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank stelt verder vast dat in de uitspraak op bezwaar van 25 juni 2020 (hierna: het bestreden besluit) niet geheel aan het beroep van eiseres tegemoet is gekomen. De rechtbank zal daarom het beroep voortzetten, zoals ook verzocht door eiseres in haar brief van 21 juli 2020. Daarbij geldt dat de aan eiseres toegekende dwangsom en proceskostenvergoeding voor het bezwaar niet in geschil zijn, zoals volgt uit het nadere stuk van eiseres van 25 maart 2021. Hierover is geen beslissing meer nodig. 
      
      2. Inhoudelijk geldt het volgende.
      
      3. Eiseres heeft op 14 juni 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bedrijfsgebouw met kantoor voor de op- en overslag van goederen in de nabijheid van de [adres] in Rotterdam (bekend onder de naam [naam logistiek distributiecentrum] ). Als geschatte bouwkosten heeft eiseres € 5.121.900,- exclusief omzetbelasting opgegeven.
      Op de aanvraag is de “Verordening leges omgevingsvergunning 2018” (hierna: Verordening) van de gemeente Rotterdam van toepassing.
      
    
    
      3.1
      In afwijking van de door eiseres opgegeven bouwkosten, heeft verweerder de aanslag gebaseerd op € 9.400.000,- aan bouwkosten. 
      
    
    
      3.2
      In het bestreden besluit heeft verweerder de heffingsgrondslag verlaagd naar € 8.329.804,-. Ter onderbouwing daarvan verwijst verweerder naar een berekening door een kostenexpert. 
      
      
        4.	Eiseres voert primair aan dat de Verordening jegens haar onverbindend is, omdat de Tarieventabel die hoort bij de Verordening leidt tot een onredelijke en willekeurige heffing. Zij voert daartoe aan dat verweerder aan legesplichtigen die gebruik (kunnen) maken van de applicatie Blitts een korting van 50 % geeft op de te betalen leges, terwijl legesplichtigen die geen gebruik (kunnen) maken van de applicatie het volledig legesbedrag moeten betalen.
      
      
    
    
      4.1
      Bij de beoordeling van deze grond is het volgende wettelijk kader van belang.
      
      
        Op grond van artikel 2 van de Verordening worden onder de naam ‘leges omgevingsvergunning’ rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
      
      
      
        Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening, worden – voor zover van belang – de leges omgevingsvergunning geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
      
      
      
        Artikel 1.5 van de Tarieventabel luidt: 
        Indien een aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een project waarvoor de aanvraag wordt ingediend met gebruikmaking van de applicatie Blitts, wordt het overeenkomstig het bepaalde in artikel 1.1 tot en met 1.3 berekende bedrag aan leges verlaagd met een bedrag ter hoogte van 50% van de verschuldigde bouwleges.
      
      
    
    
      4.2
      
        De rechtbank stelt voorop dat de gemeentelijke wetgever een grote vrijheid heeft bij het opstellen van belastingverordeningen. Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174, kunnen gemeenten, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regels, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven. Het staat hen in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het best verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. 
        De gemeentelijke wetgever mag voor de heffing het tarief afhankelijk maken van de bouwkosten, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. 
        Een verordening is pas onverbindend indien de gekozen tariefstelling in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel, met name het gelijkheidsbeginsel.
      
      
    
    
      4.3
      Verweerder heeft uiteengezet dat de onlineapplicatie Blitts bedoeld is voor vergunningaanvragen van limitatief opgesomde kleinere verbouwingen. Het gaat om vergunningen voor dakkapellen, aanbouw, bijbouw, erfafscheiding, kozijn of gevelwijziging, dakraam, zonnepaneel en asbestmelding. Via de applicatie kan in enkele stappen een omgevingsvergunning worden aangevraagd en dankzij dit voorwerk heeft de gemeente minder werk, minder kosten en kan de gemeente de vergunningaanvraag aanzienlijk sneller afhandelen, aldus verweerder. 
      
    
    
      4.4
      
        Deze uitleg bij de keuze van de gemeentelijke wetgever om voor vergunningen aangevraagd via Blitts een korting van 50 % op de leges te geven, kan de rechtbank volgen en is niet van een redelijke grond ontbloot. De gemeentelijke wetgever heeft deze keuze dan ook kunnen maken. In weerwil van wat eiseres aanvoert, leidt deze keuze niet tot onredelijke en willekeurige belastingheffing.  
        Daarbij geldt verder dat geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel (als beginsel van behoorlijke wetgeving), omdat alle gevallen die gebruik kunnen maken van de applicatie Blitts hetzelfde worden behandeld. Alle aanvragen via Blitts krijgen immers een korting van 50 %, die zonder onderscheid van toepassing is op al die aanvragen. De omstandigheid dat dit niet geldt voor aanvragen die niet via Blitts zijn gedaan of kunnen worden gedaan, levert geen ongelijke behandeling van gelijke gevallen op (vergelijk Hoge Raad, 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780, einde van r.o. 3.5.1). 
      
      
    
    
      4.5
      Deze beroepsgrond faalt.
      
      
        5.	In geschil is verder de hoogte van de aanslag. Volgens eiseres moet deze gebaseerd worden op een bedrag van € 7.950.000,- aan bouwkosten. Ter onderbouwing hiervan verwijst eiseres naar de overgelegde aannemingsovereenkomst van 19 september 2019 voor de bouw van [naam logistiek distributiecentrum] (het bedrijfsgebouw met kantoor waarvoor de vergunning is aangevraagd). In artikel 3 van deze overeenkomst is de aanneemsom bepaald op € 7.950.000,-. Bij deze aannemingsovereenkomst zit een overzicht van de kosten met de stelposten die samen leiden tot deze aanneemsom. 
        Volgens verweerder moet de aanslag worden gebaseerd op een bedrag van € 8.329.804,- aan bouwkosten, zoals is weergegeven onder 3.2.
      
    
    
      5.1
      Bij de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang.
      
      
        Artikel 1 van de tarieventabel luidt als volgt:
      
    
    
      1.1
      
        Maatstaf van heffing:
        Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
      
      
        1.1.1
        
          De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en
          exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) zoals dit
          normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen.
        
      
      
        1.1.2
        
          NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen –
          Begripsomschrijvingen en indelingen), zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of
          vervangen, ligt voor een ieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en
          woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan de
          Wilhelminakade 139 3072 AP te Rotterdam.
        
        
      
    
    
      1.2
      De omzetbelasting en de kosten van het verwerven van de grond maken geen deel uit van de totale bouwkosten.
      
      
        In de toelichting op de Verordening staat, voor zover van belang, het volgende:
        
          “(…) Artikelsgewijs
        
        
          Artikel 1.1 Tarieventabel
        
        
          Bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt de hoogte van de verschuldigde leges bepaald aan de hand van de in artikel 1.1.1 vastgelegde objectieve prijsbepalingsmethodiek. Daarbij gaat het altijd om de prijs die van toepassing is op de bedrijfsmatige realisatie van het aangevraagde bouwplan. Dit betekent dat het niet relevant is of de werkzaamheden door een aannemer of in eigen beheer worden uitgevoerd, dat niet relevant is of sprake is van een tijdelijke of een permanente bouwactiviteit, dat niet relevant is of gebruik wordt gemaakt van nieuwe of van tweedehands materialen en dat alle als bouwactiviteit te duiden objecten onder deze regeling vallen. (…).”
        
      
      
      
        Verweerder hanteert bij de beoordeling de Richtlijn berekening bouwkosten als grondslag voor de bouwleges (hierna: Richtlijn). Daarin staat onder meer:
        
          “Binnen de Gemeente Rotterdam wordt een richtlijn gehanteerd voor het bepalen van de Bouwkosten die de maatstaf zijn voor de heffing van bouwleges. De bouwkosten zoals opgenomen in Verordening leges omgevingsvergunning worden omschreven in de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van onroerende zaken bedoeld voor de informatieoverdracht van kosten en kwaliteitgegevens).
        
        
          De bouwkosten kunnen op diverse manieren worden begroot, de begroting dienen te voldoen aan de hierboven genoemde normen. De begroting opgesteld conform de STABU-codering (gebaseerd op de STABU bestekssystematiek) voldoet hieraan. Een andere benaming voor deze begrotingsmethodiek is een zgn. MAMO-begroting (Materiaal, Arbeid, Materieel, Onderaanneming) en bestaat uit gedetailleerde / onderbouwde begrotingsregels. Met deze begroting kan men de inschrijfbegroting van de aannemer controleren op regelniveau. De voor leges opgegeven bouwkosten worden inhoudelijk gecontroleerd op prijsniveau en compleetheid. De hieronder opgenomen lijst is indicatief opgesteld en dient als leidraad voor de controle van de opgegeven bouwkosten. De indeling van de lijst komt overeen met de reguliere opbouw van een aannemersbegroting. Aan het begin van elke regel zijn de bijbehorende hoofdstukken conform de STABU-codering opgenomen. (…)”
        
      
      
      
      
        Daaronder volgt een opsomming van diverse bouwkosten, onderverdeeld in directe bouwkosten en indirecte bouwkosten. Tot slot wordt een omschrijving gegeven van niet tot de bouwkosten behorende kosten.
      
      
    
    
      5.2
      
        Uit het hiervoor weergegeven regelgevend kader volgt dat voor de hoogte van de leges bepalend is de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, althans voor zover de werkzaamheden zijn omschreven in de NEN 2699-norm (en dus in de Richtlijn).
        Dat verweerder leges mag heffen over bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen (en niet op de echte bouwkosten) volgt onder meer uit de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019. ECLI:NL:HR:2019:689. 
      
      
      6. Op verweerder rust vervolgens de bewijslast dat hij de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet te hoog heeft vastgesteld (vergelijk r.o. 6.4.3. van de uitspraak van  Hof Amsterdam van 18 december 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4979).
      
      7. Verweerder heeft bij zijn verweerschrift een berekening (‘Recapitulatie controle berekening leges’) door een kostenexpert overgelegd. Onduidelijk is echter waarop de daarin genoemde bedragen zijn gebaseerd. Zo staat onder “totaal bouwkundige werken” een bedrag van € 8.008.849,-, zonder een nadere uitsplitsing of onderbouwing daarvan. Verder zijn de genoemde indirecte bouwkosten op deze niet onderbouwde kosten van bouwkundige werken gebaseerd, zodat de rechtbank deze kosten van € 320.354,- evenmin kan volgen.
      
        Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat bij de berekening uit is gegaan van de door eiseres overgelegde aannemingsovereenkomst, maar daarop moet volgens verweerder een drietal correcties worden toegepast om de overeengekomen aanneemsom marktconform te maken. In de berekening staat daarover het volgende: 
        
          “- de dakisolatie lijkt niet afgeprijsd in de begroting;
        
      
      -  - de opslagen AK, W & R wijken teveel af van normaal economische bouwverkeer;
      -  - kortingen ed worden niet meegenomen.”
      
    
    
      7.1
      
        Eiseres bestrijdt dat de dakisolatie niet is meegenomen in de begroting en wijst erop dat op pagina 20 en 21 van de kostenonderbouwing een uitgebreide opgave staat van de kosten van dakbedekkingen en ramen. 
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiertegenover ter zitting onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waar nu uit blijkt dat de kosten van dakisolatie niet zijn meegenomen, terwijl eiseres een uitgebreide en gedetailleerde kostenonderbouwing heeft overgelegd.
        Daarnaast is in de berekening van verweerder als opslag voor de berekening van de indirecte kosten een percentage van (in totaal) 4 % genomen. Dit is lager dan waarvan in de aannemingsovereenkomst is uitgegaan. Daarin is namelijk voor Algemene kosten (AK) een percentage van 5,5 % aangehouden en voor Winst en Risico (W&R) een percentage van 
        1,5 %. In totaal dus 7 %, hoger dan waar verweerder in zijn berekening vanuit gaat. Dan valt niet in te zien waarom de in de aannemingsovereenkomst aangehouden opslagen te laag en niet marktconform zouden zijn. Dat 1,5 % voor W&R niet marktconform is, zoals ter zitting door verweerder betoogd, heeft verweerder met een enkele verwijzing naar een percentage van 5 à 6 % dat het Economisch instituut voor de bouw hiervoor zou aanhouden, onvoldoende onderbouwd. 
        Tot slot is evenmin duidelijk geworden waar de door verweerder bedoelde korting uit is af te leiden. In de aannemingsovereenkomst staat nergens vermeld dat er een korting wordt gegeven en ook in de kostenonderbouwing is hierover niets terug te vinden. Dat er desondanks toch sprake van is, zoals verweerder stelt, volgt de rechtbank niet.
        De slotsom is dan dat verweerder met de door hem overgelegde berekening niet aannemelijk maakt dat de in aanmerking te nemen bouwkosten € 8.329.804,- zijn, omdat hij onvoldoende heeft onderbouwd hoe vanuit de aannemingsovereenkomst van eiseres uit wordt gekomen op dit bedrag. 
      
      
      8. Omdat verweerder niet in zijn bewijslast is geslaagd, beoordeelt de rechtbank of eiseres de door haar voorgestane bouwkosten aannemelijk maakt. Dat is het geval. 
      Eiseres heeft een aannemingsovereenkomst overgelegd met daarbij een gedetailleerde kostenonderbouwing, waarin verweerder zich, op een drietal onvoldoende onderbouwde punten na, in kan vinden. De rechtbank ziet daarom geen aanknopingspunten dat de tussen twee onafhankelijke marktpartijen overeengekomen aanneemsom van € 7.950.000,- niet marktconform is. 
      
      9. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en de rechtbank zal de grondslag voor de legesheffing vaststellen op € 7.950.000,-. 
      Een heffingsmaatstaf van € 7.950.000,- leidt op basis van de Tarieventabel tot een aanslag van € 155.187,43.
      
      10. Eiseres verzoekt verder tot een schadevergoeding, omdat de procedure onredelijk lang heeft geduurd.
      
      11. Op grond van vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Hoge Raad van 19 januari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, geldt dat de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat door verweerder het bezwaarschrift is ontvangen uitspraak doet. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Bijzondere omstandigheden om daarvan af te wijken zijn hier niet aan de orde. Daarbij geldt dat in dit geval geen aanleiding bestaat om de redelijke termijn te verlengen vanwege de uitbraak van het coronavirus en de ter bestrijding van dat virus genomen maatregelen. Dit is voor deze rechtbank enkel het geval bij beroepen ingediend in de periode van 1 december 2020 en 1 juni 2021 (vergelijk r.o. 7.3 van de uitspraak van deze rechtbank van 14 juni 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:5357) en dat is met dit beroep niet het geval. 
      
      12. Het bezwaarschrift is op 8 januari 2019 door verweerder ontvangen, terwijl de onderhavige uitspraak wordt gedaan op 5 juli 2021. Daarom is de redelijke termijn met ruim vijf maanden overschreden, waarbij de totale overschrijding naar boven wordt afgerond. Uitgaande van deze overschrijding heeft eiseres recht op een schadevergoeding van € 500,-. De overschrijding is geheel aan verweerder te wijten, want de behandeling van het bezwaar heeft bijna anderhalf jaar geduurd, terwijl de behandeling van het beroep iets meer dan een jaar heeft geduurd. Verweerder moet daarom de schadevergoeding betalen.
      
      13. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. 
      
      
      14. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). 
      De proceskosten van het bezwaar zijn al eerder door verweerder vergoed.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
    
    
      
        stelt de legesaanslag vast op een bedrag van € 155.187,43, gebaseerd op een heffingsgrondslag van € 7.950.000,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzitter, en mrs. J. Fransen en A.W. Schep, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 5 juli 2021.
    
    
    
    
      
        De voorzitter en overige leden zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).