ECLI:NL:CRVB:2020:1961, Centrale Raad van Beroep, 20-08-2020, 19/139 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Bij de keuze en invulling van een functiewaarderingssysteem als het onderhavige komt de regelgever een ruime beslissingsruimte toe. Onvermijdelijk verzwarende werkomstandigheden, vier categorieën. De Raad deelt het standpunt van appellanten dat ook de Medewerker Intelligence en de Generalist Intelligence via de ter dienste staande communicatiemiddelen – beeldscherm/computer – worden geconfronteerd met menselijk leed. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat de score voor ‘psychisch risico’ bij de functies van Generalist Intelligence en Medewerker Intelligence (niet van toepassing; 0 OVW-punten) in vergelijking met de score voor ‘psychisch risico’ bij de functies van Medewerker Service & Intake en Generalist Intake & Service (gering risico; 8 OVW-punten) in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De Raad komt tot de conclusie dat de score voor ‘fysiek risico’ bij de functies van Generalist Intelligence en Medewerker Intelligence (niet van toepassing; 0 OVW-punten) in vergelijking met de score voor ‘fysiek risico’ bij de functies van Medewerker Service & Intake en Generalist Intake & Service (gering risico; 8 OVW-punten) eveneens in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Uit het voorgaande volgt dat aan de functies Generalist Intelligence en Medewerker Intelligence ten onrechte minder dan 24 OVW-punten zijn toegekend. Dit betekent dat bijlage VII van het Bbp, die aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt, hier in zoverre buiten toepassing moet worden gelaten. Het brengt tevens mee dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel van appellanten ten aanzien van de onder 3 genoemde andere LFNP-functies dan Medewerker Service & Intake en Generalist Service & Intake alsmede ten aanzien van de twee andere criteria (risico op slachtofferschap en afbreukrisico) verder buiten bespreking kan blijven. De slotsom is dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De korpschef moet opnieuw op de bezwaren beslissen, waarbij ervan uit moet worden gegaan als ware aan de functies van appellanten ten minste 24 OVW-punten toegekend. Een - eventueel – beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar kan slechts bij de Raad worden ingesteld. Aanleiding de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellanten.

19139 AW, 19/142 AW, 19/143 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 20 augustus 2020
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 november 2018, 18/1699, 18/1713 en 18/1714 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellant 1] te [woonplaats 1] (appellant 1)
      
        [appellante 2] te [woonplaats 2] (appellante 2)
      
        [appellante 3] te [woonplaats 3] (appellante 3)
    
    
    
      de korpschef van politie (korpschef)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellanten heeft mr. D.C. Coppens, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellanten hebben nadere stukken overgelegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2020. Appellant 1 is verschenen, bijgestaan door mr. Coppens. Appellanten 2 en 3 hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Coppens. Appellante 2 heeft zich tevens laten vertegenwoordigen door [X] . De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot en P. den Hertog.
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Bij afzonderlijke besluiten van 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellanten besloten tot toekenning van en overgang naar een functie in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Appellant 1 en appellante 2 zijn overgegaan naar de LFNP-functie Generalist Intelligence (schaal 7). Appellante 3 is overgegaan naar de LFNP-functie Medewerker Intelligence (schaal 6). De korpschef heeft de tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Met de uitspraak van de Raad van 5 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3547, zijn deze besluiten op bezwaar in rechte vast komen te staan.
      
    
    
      1.2.
      Bij afzonderlijke besluiten van 20 maart 2018 onderscheidenlijk 18 april 2018 (bestreden besluiten) heeft de korpschef de bezwaren tegen de weigering om appellanten periodieken voor Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden (OVW-periodieken) toe te kennen ongegrond verklaard.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. 
      
      3. Appellanten hebben in hoger beroep, kort samengevat, betoogd dat de toekenning van OVW-punten aan hun functies onbegrijpelijk en evident onjuist is als die wordt vergeleken met de toekenning van OVW-punten aan de functies Senior Intelligence, Medewerker Intake & Service, Generalist Intake & Service, Medewerker Tactische Opsporing, Generalist Tactische Opsporing, Teamchef A, Generalist Meldkamer en Secretarieel Medewerker. Zij menen dat ook zij voor OVW-periodieken in aanmerking zouden moeten komen.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ww, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) wordt onder OVW-punten verstaan: Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden punten, zoals die met toepassing van het functiewaarderingssysteem zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid, worden vastgesteld.
      
    
    
      4.2.
      
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder xx, van het Bbp wordt onder 
        OVW-periodieken verstaan: Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden periodieken, welke kunnen worden toegewezen op grond van artikel 9a.
      
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het Bbp, worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de functies en de bij de functies behorende waardering.
      
    
    
      4.4.
      Deze ministeriële regeling is de Regeling vaststelling LFNP. Bijlage 3 van die regeling geeft de functiebeschrijvingen van het LFNP weer. Zoals ook uit de functiebeschrijvingen volgt is de LFNP niveau-indicator ‘Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden’ op vier onderdelen getoetst: fysiek risico, psychisch risico, risico op slachtofferschap en afbreukrisico. Per LFNP-functie is in de functiebeschrijving vermeld of, zo ja waarom, en in welke mate elk risico van toepassing is. Op grond van het Waarderingsinstrument Fuwa-Pol LFNP staat de vermelding ‘risico niet van toepassing’ voor 0 OVW-punten, ‘gering risico’ voor 8 OVW-punten en ‘aanmerkelijk risico’ voor 16 OVW-punten. In de Handleiding Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie/Process-flow van 15 april 2013 (Handleiding) zijn de vier onderscheiden risico’s nader toegelicht. 
      
    
    
      4.5.
      Artikel 9a, eerste lid, van het Bbp bepaalt dat aan de ambtenaar die het maximum van de schaal behorende bij een functie met 24 of meer OVW-punten, zoals opgenomen in bijlage VII, heeft bereikt, met behoud van deze schaal en met inachtneming van het tweede lid, extra periodieken ter hoogte van de in de navolgende salarisschaal opgenomen periodieken worden toegekend.
      
    
    
      4.6.
      Niet in geschil is dat appellanten ingevolge artikel 9a, eerste lid, van het Bbp niet in aanmerking komen voor OVW-periodieken, omdat aan hun functie niet 24 of meer OVW-punten zijn toegekend en hun functie aldus niet is opgenomen in bijlage VII van het Bbp. Aan de functie van Medewerker Intelligence zijn in totaal 8 OVW-punten toegekend en aan de functie van Generalist Intelligence zijn in totaal 16 OVW-punten toegekend.
      
    
    
      4.7.
      Appellanten keren zich in wezen tegen het algemeen verbindend voorschrift van artikel 9a, eerste lid, in verbinding met bijlage VII van het Bbp. Zij achten het, gelet op de toekenning van OVW-punten aan andere, wel in bijlage VII opgenomen functies, onbegrijpelijk dat hun functie van Medewerker Intelligence onderscheidenlijk Generalist Intelligence niet ook is opgenomen in die bijlage. Zij achten dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellanten hebben er daarbij tevens op gewezen dat hun functies één van de weinige operationele functies zijn met minder dan 24 OVW-punten. 
      
    
    
      4.8.
      Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016). 
    
    
      4.9.
      Bij de keuze en invulling van een functiewaarderingssysteem als het onderhavige komt de regelgever een ruime beslissingsruimte toe. De regelgever heeft, na hierover overeenstemming te hebben bereikt in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie, ervoor gekozen om onvermijdelijk verzwarende werkomstandigheden bij de waardering van de LFNP-functies te betrekken, om daarbij vier categorieën (fysiek risico, psychisch risico, risico op slachtofferschap en afbreukrisico) te onderscheiden en om per functie de mate van elk van de vier risico’s vast te stellen aan de hand van de criteria ‘niet van toepassing’ (0 OVW-punten), ‘gering’ (8 OVW-punten) of ‘aanmerkelijk’ (16 OVW-punten). Deze keuzes dienen in beginsel door de rechter te worden gerespecteerd. Het gaat in deze zaak echter niet om de rechtmatigheid van de in het functiewaarderingssysteem gemaakte keuzes, maar om de toepassing van de genoemde criteria ten aanzien van de functies van appellanten. Appellanten achten de scores van de OVW-punten voor hun functie in vergelijking met de scores voor een aantal andere LFNP-functies onbegrijpelijk en doen een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
      
      
        
          Psychisch risico
        
      
      
      
        4.10.1.
        
          In de Handleiding is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:“Psychische risico’s: onder psychisch risico wordt verstaan: de kans op confrontatie
          met menselijk leed en schokkende gebeurtenissen.
          Psychisch risico is aan de orde als de beroepsmatige uitoefening van de
          werkzaamheden:
        
        a. een niet te vermijden kans op confrontatie met menselijk leed en schokkende
        gebeurtenissen met zich brengt én;
        b. indien de kans op confrontatie hoger is dan de kans die de functionaris daarop
        heeft buiten de uitoefening van zijn functie;”
        
      
      
        4.10.2.
        Voor de functies van Medewerker Intelligence en Generalist Intelligence is bij ‘psychisch risico’ een score van 0 OVW-punten (risico niet van toepassing) toegekend. Appellanten achten die score onbegrijpelijk in vergelijking met de score van 8 OVW-punten (gering risico) die bij dit risico is toegekend bij de functies van onder meer Medewerker Intake & Service en Generalist Intake & Service. Zij hebben hiertoe, samengevat, het volgende aangevoerd. In de beschrijving van de functies van Medewerker Intake & Service en Generalist Intake & Service, zoals opgenomen in bijlage 3 van de Regeling vaststelling LFNP, is de score voor ‘psychisch risico’ als volgt gemotiveerd: “De kans op psychisch letsel is aanwezig vanwege het geconfronteerd worden met menselijk leed via de ter dienste staande communicatiemiddelen.” Ook de Medewerker Intelligence en de Generalist Intelligence worden via de ter dienste staande communicatiemiddelen – beeldscherm/computer –geconfronteerd met menselijk leed. De korpschef heeft als rechtvaardiging voor het onderscheid erop gewezen dat het bij het vakgebied Intelligence om eerstelijns confrontatie met menselijk leed gaat en bij het vakgebied Intake & Service om tweedelijns confrontatie. Dit onderscheid is hier echter niet relevant, omdat slechts van belang is of sprake is van de kans op ‘psychisch risico’. Appellanten hebben in dit verband verder een beroep gedaan op de uitspraak van de Raad van 21 november 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3826.
        
      
      
        4.10.3.
        De Raad deelt het standpunt van appellanten dat ook de Medewerker Intelligence en de Generalist Intelligence via de ter dienste staande communicatiemiddelen – beeldscherm/computer – worden geconfronteerd met menselijk leed. Dat het bij het vakgebied Intake & Service om eerstelijns confrontatie met menselijk leed gaat en bij het vakgebied Intelligence om tweedelijns confrontatie, is voor de vraag of er ‘psychisch risico’ is niet bepalend. Appellanten hebben er in dit verband verder met recht op gewezen dat de Raad in de genoemde uitspraak van 21 november 2019 heeft overwogen dat inmiddels door de korpschef wordt erkend dat het vakgebied Intelligence niet verschilt van het vakgebied Intake en Service op het punt van de voorwaarde van aanwezigheid van een kans op psychisch letsel uit eerstehandservaring door confrontatie met menselijk leed of schokkende gebeurtenissen door fysieke aanwezigheid bij, of horen of zien van die gebeurtenissen. Dat het in die zaak, anders dan in deze zaken, niet ging om toetsing aan een algemeen verbindend voorschrift, betekent niet dat aan die erkenning in het kader van de beoordeling van de vraag of bijlage VII van het Bbp op dit punt in strijd is met het gelijkheidsbeginsel geen betekenis toekomt. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat de score voor ‘psychisch risico’ bij de functies van Generalist Intelligence en Medewerker Intelligence (niet van toepassing; 0 OVW-punten) in vergelijking met de score voor ‘psychisch risico’ bij de functies van Medewerker Service & Intake en Generalist Intake & Service (gering risico; 8 OVW-punten) in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
        
        
          
            Fysiek risico
            4.11.1. In de Handleiding is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:“Fysieke risico’s: onder fysiek risico wordt verstaan: de kans op overbelasting van
          het gestel. Fysiek risico is aan de orde als de beroepsmatige uitoefening van de
          werkzaamheden:
        
        a. een niet te vermijden kans op overbelasting van het gestel met zich brengt én;
        b. indien de kans op overbelasting van het gestel hoger is dan de kans die de
        
          functionaris daarop heeft buiten de uitoefening van zijn functie;
          (…)• Beeldschermbanen brengen risico’s met zich mee voor overbelasting van het
          gestel. Deze worden bij het huidige beleid van het treffen van adequate arbomaatregelen
          ondervangen en worden daarmee niet als fysiek risico erkend.
          (…)”
        
        
      
      
        4.11.2.
        Voor de functies van Medewerker Intelligence en Generalist Intelligence is bij ‘fysiek risico’ een score van 0 OVW-punten (risico niet van toepassing) toegekend. Appellanten achten die score onbegrijpelijk in vergelijking met de score van 8 OVW-punten (gering risico) voor dit risico bij de functies van onder meer Medewerker Intake & Service en Generalist Intake & Service. Zij hebben hiertoe, samengevat, het volgende aangevoerd. In de beschrijvingen van de functies Medewerker Intake & Service en Generalist Intake & Service is de score voor ‘fysiek risico’ als volgt gemotiveerd: “Kans op overbelasting van het gestel is in deze functie aanwezig door langdurig een beperkte bewegingsvrijheid te hebben bij het monitoren van beeldschermen, en kans op overbelasting door beeldschermwerkzaamheden (rsi). De ernst hiervan als zich dit zich voordoet is op een schaal gering/aanmerkelijk ingeschat op gering, bij juist gebruik en toepassing van ergonomische maatregelen.” Die kans op overbelasting van het gestel is volgens appellanten ook bij hun functies aanwezig. Dat dit risico zich niet zou manifesteren binnen het vakgebied Intelligence is een evidente misslag, omdat een groot deel van de activiteiten binnen dit vakgebied beeldschermgebonden is.
        
      
      
        4.11.3.
        De Raad stelt voorop dat, ondanks dat in de Handleiding is vermeld dat risico’s voor overbelasting van het gestel in beeldschermbanen als gevolg van het treffen van adequate arbomaatregelen niet als fysiek risico worden erkend, voor een aantal functies, waaronder de functies van Medewerker Intake & Service en Generalist Intake & Service, toch een fysiek risico voor beeldschermgebruik wordt erkend. In een notitie aan de leden van het CGOP van 17 december 2013 is vermeld dat met inachtneming van de investering in arbomaatregelen ten aanzien van het beeldschermgebruik, nog slechts in uitzonderlijke gevallen een risico resteert. Van zo’n resterend risico is volgens de notitie (onder meer) sprake bij de Generalist Intake & Service door langdurig een beperkte bewegingsvrijheid te hebben bij het monitoren van beeldschermen en de kans op overbelasting door beeldschermwerkzaamheden (rsi). In de notitie is het, thans door de korpschef gevolgde, standpunt ingenomen dat deze combinatie bij de functies in de LFNP-reeks Intelligence niet aan de orde is. Appellanten hebben dit standpunt naar het oordeel van de Raad terecht bestreden. Zij hebben overtuigend betoogd dat ook de Medewerker Intelligence en Generalist Intelligence met langdurig, beperkte bewegingsvrijheid bij het monitoren van beeldschermen te maken kunnen hebben, zeker als zij werkzaam zijn bij het Real Time Intelligence Center. In het bestreden besluit heeft de korpschef ten aanzien van het fysiek risico ten opzichte van andere vakgebieden zoals Intake & Service en Meldkamer gesteld dat er geen identiek risico is als gevolg van de combinatie van langdurig beeldschermgebruik en eerstelijns confrontatie met menselijk leed. De Raad kan deze stelling niet volgen. De functies van Medewerker Intelligence en Generalist Intelligence kenmerken zich ontegenzeggelijk door veelvuldig en langdurig beeldschermgebruik en het element van eerstelijns confrontatie met menselijk leed dient te worden beoordeeld en is beoordeeld in het kader van het criterium ‘psychisch risico’. De Raad komt tot de conclusie dat de score voor ‘fysiek risico’ bij de functies van Generalist Intelligence en Medewerker Intelligence (niet van toepassing; 0 OVW-punten) in vergelijking met de score voor ‘fysiek risico’ bij de functies van Medewerker Service & Intake en Generalist Intake & Service (gering risico; 8 OVW-punten) eveneens in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
        
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.6, 4.10.3 en 4.11.3 volgt dat aan de functies Medewerker Intelligence en Generalist Intelligence ten onrechte minder dan 24 OVW-punten zijn toegekend. Dit betekent dat bijlage VII van het Bbp, die aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt, hier in zoverre buiten toepassing moet worden gelaten. Het brengt tevens mee dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel van appellanten ten aanzien van de onder 3 genoemde andereLFNP-functies dan Medewerker Service & Intake en Generalist Service & Intake alsmede ten aanzien van de twee andere criteria (risico op slachtofferschap en afbreukrisico) verder buiten bespreking kan blijven.
      
    
    
      4.13.
      De slotsom is dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De korpschef moet opnieuw op de bezwaren beslissen, waarbij ervan uit moet worden gegaan als ware aan de functies van appellanten ten minste 24 OVW-punten toegekend. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat een – eventueel – beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 525,- in bezwaar, € 1.050,- in beroep en € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.625,-. Omdat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, komt ieder van appellanten een derde van laatstgenoemd bedrag toe.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 20 maart 2018 en 18 april   2018;
    - draagt de korpschef op om een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen met   inachtneming van deze uitspraak;- bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
    - veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.625,-; 
    - bepaalt dat de korpschef aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde  griffierecht van in totaal € 769,- vergoedt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van F.E.M. Boon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2020.
    
    
    
    
    
      					(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      					(getekend) F.E.M. Boon