ECLI:NL:RVS:2022:1743, Raad van State, 22-06-2022, 202100781/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Medemblik op verzoek van [appellant] een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een aantal documenten openbaarmaking geweigerd. [appellant] heeft het college op 9 januari 2017 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om openbaarmaking van de volgende documenten: alle documenten sinds januari 2014 met betrekking tot overlast toegeschreven aan [locatie A] in Andijk of haar bewoners en/of rechtspersonen; alle e-mailwisselingen, brieven, faxen, gespreksverslagen en dergelijke tussen overheidsinstanties en de buren van [locatie B] en [locatie C], respectievelijk de familie [naam familie] en - na verkoop opslag [locatie B] – [buren]; alle documenten, e-mails en faxen waarin de naam van Stichting Witte Mus en/of Huismusbescherming Nederland voorkomt; alle documenten waarin de naam [appellant] en/of [persoon A] en/of [locatie A] Andijk voorkomt.

202100781/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Andijk, gemeente Medemblik,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 22 december 2020 in zaak nr. 19/4110 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Medemblik.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college op verzoek van [appellant] een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een aantal documenten openbaarmaking geweigerd.
    Bij besluit van 7 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 27 oktober 2021 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Schaper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college op 9 januari 2017 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van de volgende documenten:
    •       alle documenten sinds januari 2014 met betrekking tot overlast toegeschreven aan [locatie A] in Andijk of haar bewoners en/of rechtspersonen;
    •       alle e-mailwisselingen, brieven, faxen, gespreksverslagen en dergelijke tussen overheidsinstanties en de buren van [locatie B] en [locatie C], respectievelijk de familie [naam familie] en - na verkoop opslag [locatie B] – [buren];
    •       alle documenten, e-mails en faxen waarin de naam van Stichting Witte Mus en/of Huismusbescherming Nederland voorkomt;
    •       alle documenten waarin de naam [appellant] en/of [persoon A] en/of [locatie A] Andijk voorkomt - met uitzondering van identiteitspapieren en gemeentelijke belastinginformatie - en ook de correspondentie tussen de RUD en de gemeente met betrekking tot overlast gerelateerd aan voornoemde personen, rechtspersonen en woning.
    1.1.    Het college heeft de desbetreffende documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een aantal documenten openbaarmaking geheel geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    1.2.    Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 7 augustus 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte informatie van feitelijke aard niet openbaar heeft gemaakt en dat uit de wel openbaar gemaakte documenten blijkt dat er meer documenten moeten zijn, zoals een rapport van de Regionale Uitvoeringsdienst (hierna: RUD), een e-mailbericht met foto’s en een dagboek. De rechtbank heeft onvoldoende gemotiveerd waarom een aantal documenten buiten de reikwijdte van het verzoek valt.
    Uit de uitspraak blijkt volgens [appellant] ook niet ondubbelzinnig dat de rechtbank de aan haar onder beperking verstrekte documenten heeft vergeleken met de aan hem verstrekte en deels geanonimiseerde documenten.
    De rechtbank heeft het college volgens [appellant] daarnaast te veel ruimte gegeven om met een beroep op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen documenten niet te verstrekken dan wel gedeeltelijk onleesbaar te maken. Klachten die omwonenden bij de gemeente indienen kan het college niet met een beroep op de persoonlijke levenssfeer weigeren openbaar te maken.
    Verder heeft het college alle documenten al aan een derde verstrekt om diegene in de gelegenheid te stellen om een zienswijze in te dienen, waarmee het college de documenten al openbaar heeft gemaakt.
    De rechtbank heeft ten slotte ten onrechte geoordeeld dat hij niet in zijn belangen is geschaad doordat het college heeft geweigerd de zienswijze van de buurman niet aan het procesdossier toe te voegen. De rechtbank had het beroep volgens [appellant] alleen daarom al gegrond moeten verklaren.
    Beoordeling hoger beroep
    3.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde stukken.
    Ontbrekende documenten
    4.       [appellant] stelt dat er meer documenten moeten zijn die openbaar gemaakt moeten worden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.
    4.1.    [appellant] stelt dat uit de verstrekte documenten blijkt dat de RUD e-mailberichten, geluidsmetingen, foto’s en rapporten aan het college heeft verstrekt. Uit een e-mailbericht van 15 november 2016 blijkt dat de RUD heeft toegezegd om metingen te doen, wat wordt bevestigd in een e-mailbericht van 16 november 2016. In het besluit van 5 februari 2017 heeft het college te kennen gegeven dat [appellant] ermee bekend is dat de klachten door het college met de RUD worden onderzocht. Volgens [appellant] is het niet voorstelbaar dat het rapport dat de RUD in opdracht van het college heeft opgesteld, niet aan het college zou zijn verstrekt. Het college heeft volgens [appellant] tijdens de hoorzitting op 12 juni 2019 te kennen gegeven dat het rapport bestaat.
    Uit de door [appellant] aangehaalde e-mailberichten en het besluit van 5 februari 2017 blijkt niet dat er daadwerkelijk documenten zijn uitgewisseld tussen de RUD en het college. Het college stelt daarnaast dat het niet meer beschikt over het rapport van de RUD of andere daarmee samenhangende documenten. Het college heeft daarom per e-mailbericht van 22 november 2018 navraag gedaan bij de Omgevingsdienst, de opvolger van de RUD, en gevraagd onderzoek te doen naar de aanwezigheid van rapporten en/of geluidsmetingen, gemaakte foto’s van het perceel en correspondentie tussen de gemeente en de Omgevingsdienst over het doen van een geluidsonderzoek. De Omgevingsdienst heeft te kennen gegeven niet over de genoemde stukken te beschikken. Het college heeft daarnaast geen andere documenten aangetroffen. De stellingen van het college komen de Afdeling niet ongeloofwaardig over. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem bedoelde documenten toch onder het college berusten.
    4.2.    Volgens [appellant] blijkt daarnaast uit een e-mailbericht van 28 november 2016 dat er nog meer documenten moeten zijn. In dat e-mailbericht wordt het college gevraagd of ‘een e-mailbericht met foto’s, een dagboek en dergelijke’ is ontvangen. Uit de daarop volgende e-mailcorrespondentie en het e-mailbericht van 20 december 2016 volgt echter niet dat die documenten daadwerkelijk ontvangen zijn. In het e-mailbericht van 20 december 2016 staat: "Het lukt niet om alle door u gestuurde bestanden te openen. Ik ga dat nog even via een iPad proberen." Het college stelt dat het niet gelukt is om de documenten met die iPad te openen, en dat dat ook anderszins niet is gelukt, zodat het college niet over die documenten beschikt. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft het college nog toegelicht dat bij de ICT-afdeling nagevraagd is of de link geopend kon worden, maar dat dat niet mogelijk was. Deze mededelingen komen de Afdeling evenmin ongeloofwaardig over. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bestanden waarvan geprobeerd is die via een iPad te openen toch onder het college berusten.
    4.3.    [appellant] heeft ook aangevoerd dat hij het college in een e-mailbericht van 15 november 2018 heeft gewezen op diverse documenten die het college wel zou moeten hebben, maar niet openbaar heeft gemaakt.
    In een e-mailbericht van 22 november 2018 heeft het college daarop gereageerd. Daarin heeft het college te kennen gegeven dat openbaarmaking van een deel van die documenten wordt geweigerd vanwege eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en dat voor een ander deel van de documenten openbaarmaking niet mogelijk is, omdat het daarover niet beschikt. Voor een deel van die documenten heeft het college navraag gedaan bij de RUD, maar zoals hiervoor overwogen, beschikt de RUD niet over die documenten. Het college heeft verder een document alsnog openbaar gemaakt en zich op het standpunt gesteld dat een deel van de gevraagde documenten buiten de reikwijdte van het verzoek valt. De Afdeling acht de mededelingen van het college over het niet beschikken over de hiervoor genoemde documenten niet ongeloofwaardig. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten onder het college berusten.
    Het betoog slaagt niet.
    Toepassing van artikel 8:29 van de Awb
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan een andere dan een kale motivering bij een afwijzende beslissing op een verzoek om informatie veelal niet worden gegeven zonder zicht te bieden op de aard of de inhoud van de documenten. Binnen het kader van de in artikel 8:29 van de Awb opgenomen procedure kan de rechter evenwel beoordelen of het college over de eventueel aanwezige documenten tot een juiste beslissing inzake de openbaarmaking is gekomen. Op die wijze vindt een controle plaats op diens handelen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2527, onder 3.2. Dat uit de aangevallen uitspraak niet ondubbelzinnig blijkt dat de rechtbank de aan haar onder beperking verstrekte documenten heeft vergeleken met de aan [appellant] verstrekte geanonimiseerde documenten, betekent niet dat de rechtbank die documenten niet met elkaar heeft vergeleken, zoals [appellant] stelt. In rechtsoverweging 6.2 van de aangevallen uitspraak geeft de rechtbank ook een beschrijving van de weggelakte delen, waaruit afgeleid kan worden dat de rechtbank de desbetreffende documenten met elkaar heeft vergeleken. Anders dan [appellant] stelt, blijkt uit de laatste zin van dezelfde rechtsoverweging eveneens dat de rechtbank tot het oordeel komt dat het college op grond van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet meer heeft weggelakt dan gerechtvaardigd is. Daaruit blijkt ook dat de rechtbank de documenten met elkaar heeft vergeleken. De Afdeling zal in rechtsoverweging 6 beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college niet meer heeft weggelakt dan gerechtvaardigd is.
    Het betoog slaagt niet.
    Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
    6.       Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De documenten waarvan [appellant] om openbaarmaking heeft verzocht, bevatten niet alleen persoonsgegevens, maar ook persoonlijke omstandigheden en emotionele uitlatingen. Het gaat om persoonlijke opvattingen en persoonlijke kwalificaties van bepaalde feiten, omstandigheden en gebeurtenissen. Dit geldt niet alleen voor de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten, maar ook voor de documenten die het college in het geheel niet openbaar heeft gemaakt. Openbaarmaking van deze informatie raakt naar het oordeel van de Afdeling de persoonlijke levenssfeer van de indieners. Gelet op het karakter van de aangelegenheid waar het hier om gaat, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bij afweging van de betrokken belangen openbaarmaking van deze documenten heeft mogen weigeren. In de stelling van [appellant] dat klachten in de regel niet geuit worden om uitsluitend binnen de overheid te blijven, maar juist gericht zijn op het handelend optreden naar buiten toe, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat de informatie daarom openbaar gemaakt moet worden. Hetzelfde geldt voor de stelling van [appellant] dat de klachten over hem gaan en daardoor ook zijn persoonlijke levenssfeer raken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet het een burger vrij staan om bij de overheid in vertrouwen zijn beklag te doen over bepaalde dingen die hij of zij ervaren heeft. In dit geval is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van openbaar maken van klachten om de door [appellant] genoemde redenen niet opweegt tegen het belang van de vertrouwelijkheid van de informatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Delen van documenten met derden
    7.       [appellant] stelt dat het college in het kader van de zienswijzeprocedure alle stukken die onder zijn verzoek vallen aan de heer [naam buurman], een buurman, heeft verstrekt. Dit gaat ook over de stukken over [naam andere buurman], een andere buurman, terwijl [buurman] op dat moment niet over een machtiging beschikte. Die machtiging is later pas tot stand gekomen. Volgens [appellant] dient het college documenten die zich niet voor openbaarmaking lenen niet aan derden te verstrekken, tenzij die derden zelf al de beschikking hadden over de desbetreffende documenten. In dit geval zijn de desbetreffende documenten daarom al openbaar gemaakt, aldus [appellant].
    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het feit dat [buurman] in het kader van de zienswijzeprocedure de beschikking heeft gekregen over de desbetreffende documenten, niet betekent dat het college de documenten daarmee openbaar heeft gemaakt en dat het deze documenten alleen al daarom ook aan [appellant] had moeten verstrekken. Het toezenden van stukken in het kader van de zienswijzeprocedure op grond van artikel 4:8 van de Awb, is van andere aard dan openbaarmaking op grond van de Wob. In het eerste geval worden documenten immers niet en in het laatste geval wel voor iedereen toegankelijk gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Door de rechtbank gepasseerd gebrek
    8.       Het college heeft aanvankelijk geweigerd om de door [buurman] ingediende zienswijze aan [appellant] te verstrekken. De rechtbank heeft geoordeeld dat de zienswijze een op de zaak betrekking hebbend stuk is dat op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb aan het procesdossier moet worden toegevoegd en dat het college die zienswijze daarom ten onrechte niet heeft verstrekt. Er kleeft daarom volgens de rechtbank een gebrek aan het besluit op bezwaar. Aangezien [appellant] tijdens de beroepsprocedure alsnog de zienswijze heeft ontvangen, heeft de rechtbank geoordeeld dat hij daardoor niet in zijn belangen is geschaad. De rechtbank heeft dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb daarom gepasseerd.
    8.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet gegrond heeft verklaard. Hij stelt dat hij in zijn belangen is geschaad. In de bezwaarfase kleefde er een gebrek aan het besluit en dat was voor [appellant] een belangrijke reden om in beroep te gaan. De rechtbank had het beroep gegrond moeten verklaren en de gevorderde proceskostenvergoeding moeten toewijzen.
    8.2.    Gelet op het aan het besluit op bezwaar klevende gebrek, lag het naar het oordeel van de Afdeling in de rede om bij het passeren van dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een proceskostenvergoeding uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten. Dat heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten, terwijl geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken om daarvan af te zien. In zoverre treft het betoog doel en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] opgekomen proceskosten en is nagelaten het college te gelasten tot vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college alsnog daartoe veroordelen en dit alsnog gelasten. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2020 in zaak nr. 19/4110, voor zover daarbij is nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Medemblik te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] opgekomen proceskosten en voor zover is nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Medemblik te gelasten tot vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Medemblik tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Medemblik aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    280-960