ECLI:NL:RVS:2017:1798, Raad van State, 05-07-2017, 201606900/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2015 heeft het college het Provinciaal Natuurbeheerplan Limburg 2016 (hierna: Natuurbeheerplan) vastgesteld.

201606900/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
    2.    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 juli 2016 in zaak nr. 15/1868 in het geding tussen:
    
    de maatschap
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2015 heeft het college het Provinciaal Natuurbeheerplan Limburg 2016 (hierna: Natuurbeheerplan) vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 29 juli 2016 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De maatschap heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2017, waar de maatschap, vertegenwoordigd door mr. P.M.E.P.J. Joosten en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Jansen Schoonhoven en J.H.B. Boeren, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De maatschap exploiteert op het perceel aan de [locatie] te Noorbeek een agrarisch bedrijf en kan zich er niet mee verenigen dat haar gronden in het Natuurbeheerplan zijn aangeduid als "areaaluitbreiding natuur". Volgens de maatschap is de ontwikkeling van natuur op haar gronden niet voorzienbaar, wordt zij door deze aanduiding belemmerd in haar bedrijfsvoering en is haar bedrijf onverkoopbaar. Het college heeft de zienswijze van de maatschap tegen het ontwerp-Natuurbeheerplan ongegrond verklaard en het Natuurbeheerplan in zoverre ongewijzigd vastgesteld. Hiertegen heeft de maatschap beroep bij de rechtbank ingesteld.
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het Natuurbeheerplan geen directe gevolgen heeft voor het bestaande gebruik van de gronden en er evenmin toe leidt dat bij het nemen van andere ruimtelijke besluiten, zoals de vaststelling van een bestemmingsplan, geen belangenafweging meer hoeft plaats te vinden. Volgens de rechtbank valt evenwel niet uit te sluiten dat de maatschap indirecte effecten kan ondervinden van de vaststelling van het Natuurbeheerplan, bijvoorbeeld indien zij wil uitbreiden en wat betreft de waarde van het bedrijf en de bijbehorende landbouwgronden. Het college heeft volgens de rechtbank aan de belangen van de maatschap geen doorslaggevende betekenis hoeven toe te kennen, omdat zij niet wordt gedwongen haar gronden daadwerkelijk in te zetten voor natuurontwikkeling en er geen beperkingen optreden wat betreft het huidige gebruik.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    3.    Het college voert in het kader van het incidenteel hoger beroep aan dat de rechtbank het beroep van de maatschap ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Het Natuurbeheerplan wordt weliswaar integraal gepubliceerd maar uitsluitend opnieuw vastgesteld voor zover daarin wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van de geldende versie. De aanduiding "areaaluitbreiding natuur" voor de gronden van de maatschap is gehandhaafd en inhoudelijk ongewijzigd gebleven, zodat de vaststelling van het Natuurbeheerplan in zoverre geen rechtsgevolg heeft voor de maatschap. De maatschap kan, aldus het college, dan ook niet in beroep komen tegen de vaststelling van het Natuurbeheerplan.
    
        Voorts heeft de vaststelling van het Natuurbeheerplan volgens het college geen gevolgen voor de bedrijfsvoering van de maatschap, nu hierin slechts de beleidsdoelen worden uitgewerkt die zijn vermeld in het Provinciaal Omgevingsplan (hierna: POL) met daaraan gekoppeld de mogelijkheden voor subsidie ten behoeve van maatregelen die zien op het behalen van deze doelen.
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de maatschap ontvankelijk is in haar beroep. In het besluit van 14 april 2015 is vermeld dat het college heeft besloten het Natuurbeheerplan vast te stellen. Uit de tekst van het besluit volgt niet dat het Natuurbeheerplan slechts opnieuw is vastgesteld voor zover daarin wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van de vorige versie. Derhalve kan niet staande worden gehouden dat de maatschap niet-ontvankelijk is in haar beroep.
    
    3.2.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.    
    
    Het hoger beroep van de maatschap
    
    4.    De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de vaststelling van het Natuurbeheerplan meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het algemeen belang van natuur- en landschapsbehoud dan aan het belang van een onbelemmerde exploitatie van haar agrarische bedrijf. Volgens de maatschap heeft het college de indirecte gevolgen van de vaststelling van het Natuurbeheerplan niet meegewogen en heeft de rechtbank niet onderkend dat het college de maatschap feitelijk dwingt om haar gronden voor natuurontwikkeling in te zetten omdat het bedrijf door de toegekende aanduiding "areaaluitbreiding natuur" onverkoopbaar is. De stelling van het college dat de provincie de gronden van de maatschap kan kopen of kan ruilen voor andere landbouwgronden is onjuist, nu van de zijde van de provincie te kennen is gegeven dat daarvoor geen financiële middelen beschikbaar zijn. Bovendien is sprake van beperkingen in de huidige gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van het bedrijf omdat gemeenten de aanduiding "goudgroene natuurzone" in het POL, die is ontleend aan de aanduiding in het Natuurbeheerplan, overnemen in bestemmingsplannen en de gronden met deze aanduiding veelal worden bestemd als "Natuur" of "Agrarisch met waarden" al dan niet gecombineerd met een dubbelbestemming of aanduiding waaruit gebruiksbeperkingen voortvloeien.
    
        Voorts is de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte afgegaan op de uitlating van het college dat het agrarische grondgebruik een negatieve externe werking heeft op de habitattypen binnen het Natura 2000-gebied "Noorbeemden & Hoobos" en het om die reden noodzakelijk is de gronden op termijn in te richten als natuur. Volgens de maatschap is de negatieve externe werking verwaarloosbaar in verhouding tot andere agrarische en niet-agrarische bedrijvigheid in de omgeving.
    
    4.1.    Het Natuurbeheerplan is vastgesteld op grond van artikel 2.1 van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Limburg (hierna: Subsidieverordening). Hierin is onder meer bepaald dat Gedeputeerde Staten een natuurbeheerplan vaststellen, waarin, voor zover van belang, in elk geval is aangeduid voor welke landbouwgronden een subsidie agrarisch natuurbeheer kan worden verstrekt en tot welke agrarische beheertypen het op die landbouwgrond uit te voeren agrarische beheerpakket dient te behoren.
    
    4.2.    Het algemene ruimtelijk beleid van de provincie Limburg, waaronder dat ten aanzien van de natuur, is omschreven in het POL. Voor de gebieden die in het POL zijn aangeduid als "goudgroene zone" zet de provincie in op omvorming naar natuur. Deze doelstelling kan worden gestimuleerd door het verstrekken van subsidies, aldus het POL. Het Natuurbeheerplan vormt een nadere uitwerking van het POL. In het Natuurbeheerplan is per deelgebied beschreven welke beleidsdoelen worden nagestreefd en met welk beheertype het gebied is aangeduid. Het Natuurbeheerplan vormt het toetsingskader voor de aanvraag van subsidies.
    
        De gronden van de maatschap zijn in het Natuurbeheerplan aangeduid als "areaaluitbreiding natuur". Deze aanduiding vormt de uitwerking van de "goudgroene natuurzone", bedoeld in het POL. Landbouwgronden die binnen de ambitiekaart in deze categorie vallen, en waar nog geen natuurontwikkeling heeft plaatsgevonden, kunnen volgens het Natuurbeheerplan definitief worden omgevormd tot natuur, waarbij de waardevermindering van de grond aan de eigenaar wordt vergoed. Daarbij wordt een permanente functieverandering nagestreefd.
    
    4.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de vaststelling van het Natuurbeheerplan, waarin de gronden van de maatschap zijn aangeduid als "areaaluitbreiding natuur", geen directe gevolgen heeft voor het bestaande agrarische gebruik. De uitvoering van het Natuurbeheerplan vindt plaats op basis van vrijwilligheid en biedt de mogelijkheid tot het aanvragen van subsidie ter uitvoering ervan. Dat betekent dat de maatschap haar huidige agrarische bedrijfsvoering kan voortzetten en daarin niet wordt beperkt vanwege de toegekende aanduiding in het Natuurbeheerplan.
    
        Ter zitting heeft de maatschap erop gewezen dat zij uitsluitend via het Natuurbeheerplan kan bewerkstelligen dat de aanduiding "areaaluitbreiding natuur" van haar gronden wordt geschrapt omdat een wijziging in het Natuurbeheerplan tevens leidt tot wijziging van het POL. De maatschap heeft getracht met het indienen van een zienswijze tegen het POL de aanduiding ongedaan te maken, maar deze zienswijze is ongegrond verklaard onder verwijzing naar het Natuurbeheerplan, omdat daarin de aanduiding "areaaluitbreiding natuur" is opgenomen. Daarbij heeft de maatschap benadrukt dat de aanduidingen in het POL worden overgenomen in de provinciale Verordening, waarin instructieregels zijn opgenomen die bindend zijn bij het nemen van besluiten in het ruimtelijk spoor, zoals de vaststelling van bestemmingsplannen. Dit brengt de door haar gestelde onzekerheid met zich wat betreft de exploitatie van haar bedrijf en de verkoopbaarheid ervan.
    
        De Afdeling stelt vast dat voornoemde koppeling tussen het Natuurbeheerplan en het POL niet een rechtsgevolg is dat voortvloeit uit de Subsidieverordening op grond waarvan het Natuurbeheerplan is vastgesteld. De Subsidieverordening verplicht niet tot doorwerking van de in het Natuurbeheerplan opgenomen aanduidingen in het POL. In het POL wordt bevestigd dat deze koppeling feitelijk aanwezig is omdat wijzigingen in het Natuurbeheerplan worden overgenomen in het POL. Deze feitelijk aanwezige koppeling leidt evenwel niet tot het oordeel dat het college, omwille van het belang van de maatschap bij het ongedaan maken van de aanduiding van haar gronden als "areaaluitbreiding natuur", ervoor had moeten kiezen deze aanduiding uit het Natuurbeheerplan te verwijderen. De uitvoering van het Natuurbeheerplan vindt immers plaats op basis van vrijwilligheid in het kader van een subsidieregeling. Indien in het kader van andere besluitvorming, met name die over de ruimtelijke ordening, wel beperkingen worden opgelegd aan het gebruik van de gronden van de maatschap, zal in dat kader het belang van de maatschap bij de belangenafweging moeten worden betrokken.
    
        Dit betoog faalt.
    
    4.4.    Het betoog van de maatschap dat het college ten onrechte heeft gesteld dat het agrarische grondgebruik een negatieve externe werking heeft op de habitattypen binnen het Natura 2000-gebied "Noorbeemden & Hoobos" en het om die reden noodzakelijk is de gronden op termijn in te richten als natuur, kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Uit de aangevallen uitspraak volgt niet dat de rechtbank deze uitlating van het college ten grondslag heeft gelegd aan haar oordeel.
    
    4.5.    Het hoger beroep van de maatschap is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    608.