ECLI:NL:RBSGR:2011:BR6738, Rechtbank 's-Gravenhage, 17-08-2011, AWB 10/3481 WRO
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Meervoudige kamer. Aanlegvergunning voor een weilanddepot. Geen onevenredige aantasting van landschaps- en natuurwaarden en archeologische waarden van de gronden. Evenmin onevenredige verkleining van mogelijkheden voor herstel van die waarden. Beroep ongegrond.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 1, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 10/3481 WRO
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    de Stichting Comité Doesbrug, gevestigd te Leiderdorp, eiseres,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp, verweerder.
    
    Derde partij: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aannemingsbedrijf Verboon Maasland B.V., gevestigd Maasland, vergunninghoudster.
     
    I PROCESVERLOOP
    
    Bij besluit van 28 juli 2009, verzonden op 29 juli 2009, heeft verweerder aan vergunninghoudster een aanlegvergunning verleend voor het aanleggen van een weilanddepot voor de periode van anderhalf jaar op meerdere percelen in de Achthovenerpolder te Leiderdorp. 
    
    Bij besluit van 6 april 2010, verzonden op 9 april 2010, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van 26 februari 2010, het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 27 april 2010, ingekomen bij de rechtbank op 
      4 mei 2010, beroep ingesteld. 
    
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het beroep is op 14 januari 2011 ter zitting behandeld. 
      Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B].
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] en [D].  
      Namens vergunninghoudster zijn verschenen [E], [F] en [G]. Tevens is verschenen [H], verbonden aan [H] B.V. te Leidschendam, eigenaar van de betreffende percelen. 
    
    
    II OVERWEGINGEN
    
    Ontvankelijkheid
    
    De rechtbank overweegt dat dat eiseres, gelet op haar statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden, zoals omschreven in de statuten en toegelicht ter zitting, als belanghebbende kan worden aangemerkt in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
    
    Aanlegvergunning
    
    
      Vergunninghoudster voert in opdracht van en in samenwerking met het Hoogheemraadschap van Rijnland het project "Does en Dwarswetering" uit. Het project voorziet in het uitbaggeren van een achttal wateren binnen de gemeenten Leiderdorp en Kaag en Braassem, met als doel deze bij wijze van onderhoud weer op de gewenste diepte te brengen. Het betreft onder andere de primaire hoofdwateren Does en Dwarswatering. 
      De aanvraag om een aanlegverguning betreft de aanleg van een weilanddepot van in totaal 8 ha in de Achthovenerpolder, waarin een deel van het bij de baggerwerkzaamheden vrijkomende slib, ongeveer 23.000 m3 verspreid zal worden. Rondom het weilanddepot worden kades gemaakt met gebiedseigen grond, waarbinnen de verspreidbare baggerspecie door middel van een persleiding wordt aangebracht. Het maaiveld wordt daardoor dertig centimeter verhoogd. Na inklinking van de baggerspecie wordt het weilanddepot ontmanteld door de grondkades daarover te verspreiden. Het maaiveld is in die eindsituatie vijftien centimeter verhoogd. Het hele project duurt ongeveer anderhalf jaar. 
    
    
    Toetsingskader
    
    Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    Op grond van artikel 3.16., eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) mag alleen en moet een aanlegvergunning worden geweigerd, indien de in dat lid genoemde weigeringsgronden zich voordoen.
    
    Op grond van artikel 3.16., tweede lid, van de Wro kan de vergunning onder beperkingen worden verleend en aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. 
    
    Ter plaatse van het project geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Leiderdorp Bospolder, Doeshofpolder, Achthovenerpolder". Aan de gronden waarop het project betrekking heeft, is de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde (ALN)" gegeven. De gronden liggen in archeologisch waardevol gebied. 
    
    Artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat de gronden op de van de plankaart deeluitmakende kaart "archeologisch waardevol gebied" mede aangewezen voor archeologisch waardevol gebied, primair zijn bestemd voor de bescherming van de aanwezige archeologische waarden. 
    
    
      Op grond van het tweede lid van artikel 6 van de planvoorschriften is het, voor zover relevant voor de beoordeling van het beroep, verboden zonder of in afwijking van een aanlegvergunning op de gronden aangeduid als "archeologisch waardevol gebied" de volgende werken, geen gebouwen zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: 
      a. het ophogen, egaliseren en ontginnen van gronden; 
      b. het bodemverlagen of afgraven van gronden waarvoor geen ontgrondingsvergunning is
          vereist; 
      c. het uitvoeren van grondbewerkingen dieper dan 0,30 meter, waartoe ook gerekend wordt
          woelen en draineren.  
    
    
    Ingevolge het vierde lid van artikel 6 van de planvoorschriften wordt de aanlegvergunning als bedoeld in het tweede lid geweigerd indien door de uitvoering van de in dat lid bedoelde werken of werkzaamheden, dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de landschaps- en natuurwaarden in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast. 
    
    Artikel 6, vijfde lid, van de planvoorschriften bepaalt dat de werken of werkzaamheden als bedoeld in het tweede lid slechts toelaatbaar zijn indien daardoor de archeologische waarden van de gronden niet worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind. 
    
    Ingevolge het zesde lid van artikel 6 van de planvoorschriften winnen burgemeester en wethouders, alvorens omtrent het verlenen van aanlegvergunning op grond van het tweede lid te beslissen, schriftelijk advies in bij de deskundige inzake archeologische waarden met betrekking tot de vraag of de aanwezige archeologische waarden door het verlenen van een aanlegvergunning niet onevenredig c.q. onherstelbaar worden aangetast en omtrent eventueel te stellen voorwaarden. 
    
    Gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde (ALN)" zijn blijkens artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor grondgebonden veehouderij, ontsluitingswegen, waterlopen, het behoud, de bescherming en het beheer van de aanwezige natuur- en landschapswaarden, het behoud van de bestaande cultuurhistorische waarden en het stallen van caravans als nevengebruik. 
    
    
      Op grond van het negende lid van artikelen 17 van de planvoorschriften is het, voor zover relevant voor het beoordelen van het beroep, verboden zonder of in afwijking van een aanlegvergunning de volgende werken, geen gebouwen zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: 
      b. het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen en egaliseren van gronden. 
    
    
    Ingevolge het elfde lid van artikel 17 van de planvoorschriften wordt de aanlegvergunning als bedoeld in het negende lid geweigerd indien door de uitvoering van de in dat lid bedoelde werken of werkzaamheden, dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de landschaps- en natuurwaarden in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast. 
    
    
      Artikel 1, aanhef en onder 4, van de planvoorschriften bepaalt dat onder archeologische waarde wordt verstaan de aan een gebied toegekende waarde in verband met de kennis en studie van de in dat gebied voorkomende overblijfselen uit oude tijden. 
      Artikel 1, aanhef en onder 24, van de planvoorschriften bepaalt dat onder landschappelijke waarden wordt verstaan de aan een gebied toegekende waarden in verband met de waarneembare verschijningsvorm van dat gebied. 
    
    
    Artikel 1, aanhef en onder 26, van de planvoorschriften bepaalt dat onder natuurlijke waarden wordt verstaan de aan een gebied toegekende waarden in verband met de geologische, bodemkundige en biologische elementen voorkomende in dat gebied.
    
    Bestreden besluit
    
    
      Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit van 6 april 2010 het besluit van 28 juli 2009 in stand gelaten waarbij hij ter uitvoering van het project aan vergunninghoudster een aanlegvergunning heeft verleend voor het aanleggen van een acht hectare groot weilanddepot in de Achthovernerpolder te Leiderdorp. Aan de vergunning zijn twee voorwaarden verbonden:
      I. alle (tijdelijke) werken die benodigd zijn voor de werkzaamheden op het werkterrein dienen na beëindiging van de werkzaamheden te worden verwijderd;
      II. de bij de aanleg gebruikte gronden dienen in de oorspronkelijke staat te worden teruggebracht, en ter nadere goedkeuring van de gemeente Leiderdorp te worden opgeleverd.  
      Bij het bestreden besluit is daaraan een vijftal nadere voorwaarden toegevoegd ter bescherming van de in het geding zijnde archeologische, landschappelijke en natuurwaarden: 
      1. een vervolgonderzoek dient plaats te vinden in de vorm van een archeologische inspectie tijdens de afgraafwerkzaamheden. De start van de werkzaamheden dient daarom één week van tevoren worden gemeld bij de Afdeling Gemeentewinkel; 
      2. in verband met de aanwezigheid van vissen en andere diergroepen dient de middensloot leeggevist te worden en vrijgemaakt van andere diersoorten, zodat wordt voldaan aan de Flora- en faunawet;
      3. grondgebonden diersoorten  dienen voorafgaand aan de werkzaamheden te worden verstoord, zodat ze het plangebied ongehinderd kunnen verlaten;
      4. met de uitvoering van de werkzaamheden dient rekening te worden gehouden met seizoensgebonden activiteiten van vogels;
      5. in verband met de aanwezigheid van de kleine modderkruiper in de oostelijke grenssloot dient bij het stopzetten van de kade langs deze sloot, uiterst zorgvuldig te worden gewerkt. 
    
    
    Gronden beroep
    
    
      Eiseres kan zich met het aanleggen van het weilanddepot niet verenigen en voert daartegen, kort samengevat en zakelijk weergegeven, de volgende gronden aan: 
      - het bestemmingsplan voorziet niet in de mogelijkheid van aanleg van een weilanddepot, en het ophogen van gronden is daarmee niet gelijk te stellen; 
      - opslag van het slib in de nabij gelegen Munnikenpolder is een goed alternatief;  
      - de gevolgen van het project voor de landschapswaarden zijn (nog) niet onderzocht;
      - het naar de flora en fauna verrichte onderzoek is beperkt tot de aanleg van het depot en gaat daarmee voorbij aan de consequenties daarvan op de lange termijn;
      - vergunninghoudster voldoet niet aan het vereiste uit het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) dat de hoeveelheid te storten slib de juiste is in relatie tot het nut dat hij beoogt;
      - verweerder heeft ten onrechte het Bbk niet betrokken bij het toetsingskader voor de aanlegvergunning;
      - de voorwaarde in de aanlegvergunning dat de gebruikte gronden in de oorspronkelijke staat moeten worden teruggebracht is niet te rijmen met de aanvraag, die vermeldt dat de baggerspecie na inklinking op het weilanddepot achterblijft.
    
    
    Ter zitting is gebleken dat eiseres en verweerder niet van mening verschillen over de wijze waarop voorwaarde 4 bij het bestreden besluit moet worden uitgelegd; met seizoensgebonden activiteiten wordt bedoeld de periode van 15 februari tot en met 15 juni. 
     
     Beoordeling
    
    De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het project niet in strijd is met de aanwijzing "archeologisch waardevol gebied" en in overeenstemming is met de ter plaatse van het project geldende bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde (ALN)". Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het aanleggen van het weilanddepot mede gericht is op verbetering van de grond voor agrarische doeleinden. Het aanleggen van het weilanddepot valt onder het in artikel 17, negende lid, van de planvoorschriften afgraven en ophogen van gronden.  
    
    Uit de artikelen 6, tweede lid, en 17, negende lid, van de planvoorschriften blijkt dat voor het uitvoeren van de werkzaamheden een aanlegvergunning is vereist. Het project voorziet immers in het ten dele afgraven van gronden - teneinde grondkades aan te leggen - en het ophogen van gronden. 
     
    De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat onderscheid gemaakt moet worden tussen het ophogen van gronden als eenmalige activiteit en het aanleggen van een weilanddepot, waarbij een verhoging van het maaiveld slechts een onvermijdelijk gevolg, en niet een doel op zich is. De planvoorschriften geven geen steun voor die opvatting. 
    
    Uit het hierboven weergegeven toetsingskader vloeit voort dat de aanleg van het weilanddepot slechts toelaatbaar is, indien daardoor de archeologische waarden van de gronden niet worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind en door de uitvoering van het project, dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de landschaps- en natuurwaarden in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast. 
    
    Verweerder heeft overeenkomstig artikel 6, zesde lid, van de planvoorschriften bij Archeologisch Adviesbureau RAAP (hierna: RAAP) schriftelijk advies ingewonnen met betrekking tot de vraag of de aanwezige archeologische waarden door het verlenen van de aanlegvergunning niet onevenredig c.q. onherstelbaar worden aangetast en omtrent eventueel te stellen voorwaarden. De aanbeveling van RAAP om een archeologisch vervolgonderzoek te doen is als voorwaarde aan het thans bestreden besluit verbonden. 
    
    Eiseres kan zich met het rapport van 13 oktober 2009 van het door Archeologisch Adviesbureau RAAP verrichte archeologisch onderzoek verenigen. 
    
    Eiseres stelt, onder verwijzing naar het Verdrag van Malta, de Natuurbeschermingswet en de Habitatrichtlijn dat verstoring van archeologische waarden slechts is toegestaan in geval van goede maatschappelijke redenen en het ontbreken van redelijke alternatieven.  
    
    De rechtbank verstaat deze beroepsgrond aldus, dat eiseres van mening is dat het verwerken van het slib in de zandwinput in de Munnikenpolder een dergelijk alternatief is voor het weilanddepot in de Achthovenerpolder, reden waarom verweerder gehouden zou zijn de gevraagde aanlegvergunning te weigeren. 
    
    In gevallen waarin burgemeester en wethouders moeten beslissen omtrent het verlenen van een aanlegvergunning, zijn zij gehouden te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Artikel 3.16. van de Wro biedt geen ruimte om bij de beoordeling van de aanvraag te betrekken de vraag of door verwezenlijking van alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt, al dan niet met aanmerkelijk minder bezwaren. Er is geen hogere regelgeving die aan dat beperkte toetsingskader in de weg staat. 
    
    Ook het Bbk maakt geen deel uit van het toetsingskader van de aanvraag om aanlegvergunning. De beroepsgronden die verband houden met het Bbk kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet bij de beoordeling betrokken worden omdat zij zich niet laten vertalen naar de in het toetsingskader voor de aanlegvergunning opgenomen landschaps- en natuurwaarden. Deze beroepsgronden kunnen daarom niet slagen.
    
    De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 20 februari 2008, LJN: BC4689, en overweegt dat ook bij de beslissing omtrent verlening van een aanlegvergunning de uitkomst van een Flora- en faunawettoets van belang kan zijn met het oog op de vraag of afbreuk wordt gedaan aan de met het aanlegvergunningenstelsel te beschermen waarden. Een dergelijke toets kan bijdragen aan de bescherming van de aan de gronden gegeven bestemming. De beroepsgronden die verband houden met de flora en fauna kunnen dus bij de beoordeling betrokken worden, namelijk voor zover deze zich laten vertalen naar beroepsgronden die verband houden met landschaps- en natuurwaarden. 
    
    Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag of sprake is van onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarden als bedoeld in artikel 6, vierde lid, respectievelijk artikel 17, elfde lid, van de planvoorschriften. 
    
    Verweerder stelt, onder verwijzing naar de door Van der Helm Milieubeheer B.V.  opgestelde quick scan van 14 oktober 2009 (hierna: Van der Helm) dat het project de natuurwaarden niet onevenredig aantast en dat de betrokken percelen geen bijzondere landschappelijke waarde hebben, omdat ze als weiland in gebruik zijn. De aanbevelingen van Van der Helm zijn als voorwaarden aan het thans bestreden besluit verbonden. 
    
    Eiseres stelt dat het onderzoek van Van der Helm te beperkt is van opzet omdat het slechts ziet op de aanleg van het weilanddepot, een incompleet beeld geeft van de aanwezige beschermde soorten en geen inzicht geeft in de consequenties daarvan op de lange termijn. 
    
    De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de ABRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juli 2009, LJN: BJ3407, de vraag of voor de uitvoering van het project  ontheffingen nodig zijn op grond van de Flora- en faunawet (Ffw), en zo ja, of deze ontheffingen kunnen worden verleend, aan de orde komt in een eventueel te voeren procedure op grond van de Flora- en faunawet. Dit doet er niet aan af dat verweerder geen aanlegvergunning  voor het plan had mogen verlenen voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten onderkennen dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. In genoemd rapport van Van der Helm is vermeld dat ter plaatse zowel soorten voorkomen die vallen onder de vrijstellingsregeling als soorten waarvoor een ontheffing moet worden aangevraagd. In hetgeen eiseres aanvoert is geen grond te vinden voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een dergelijke ontheffing niet kan worden verkregen. In het bijzonder is nergens uit af te leiden dat een  ontheffing ten aanzien van de kleine modderkruiper niet zal worden verleend. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat verweerder, gezien het rapport van Van der Helm, zich op het standpunt mocht stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. 
    
    Voor zover eiseres stelt dat landschaps- en natuurwaarden door het weilanddepot worden aangetast, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het thans bestreden besluit de aanbevelingen van zowel RAAP als Van der Helm als voorwaarden aan de vergunning heeft verbonden. De rechtbank is van oordeel dat door die voorwaarden de natuur- en landschapswaarden voldoende zijn geborgd. 
    
    Eiseres stelt tot slot dat de voorwaarde in de aanlegvergunning dat de gebruikte gronden in de oorspronkelijke staat moeten worden teruggebracht niet te rijmen is met de aanvraag, die vermeldt dat de baggerspecie na inklinking op het weilanddepot achterblijft.
    
    Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de aan de aanlegvergunning verbonden voorwaarde II, die bepaalt dat de bij de aanleg gebruikte gronden na afloop van de vergunde periode van anderhalf jaar in de oorspronkelijke staat moeten worden teruggebracht, en ter nadere goedkeuring van de gemeente Leiderdorp te worden opgeleverd, aldus moet worden uitgelegd dat de percelen na afloop van de werkzaamheden weer als weiland moeten worden ingericht. Bij het herstel van die functie is de hoogte van de percelen niet van belang. 
    
    
      De rechtbank acht de uitleg van verweerder niet onjuist of onbegrijpelijk. Bij het verrichte veldonderzoek is er ook van uitgegaan dat het slib op de percelen blijft liggen. Niet valt in te zien waarom het weilanddepot met daarop de ingeklonken baggerspecie en de daarover verspreide grondkades, niet als herstel in de oorspronkelijke toestand kan worden beschouwd. Voorts is niet aannemelijk geworden dat, gelet op de tijdelijkheid van het weilanddepot, landsschapswaarden worden aangetast. Eiseres heeft haar stelling dat een eventueel hoogteverschil tussen de weilandpercelen onderling een onevenredige aantasting van de landschapswaarden met zich mee brengen, niet onderbouwd.
      Voorts is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden dat de ophoging van de gronden, bij herstel van de functie als weiland, leidt tot onevenredige aantasting van natuurwaarden. 
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het vorenstaande, geen grond bestaat voor het oordeel dat de aanlegvergunning niet verleend had kunnen worden omdat door de aanleg van het weilanddepot dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de landschaps- en natuurwaarden in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast, en de archeologische waarden van de gronden niet worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind. 
    
    Nu evenmin is gebleken dat een van de overige weigeringsgronden als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van de Wro zich voordoet, was verweerder gehouden de aangevraagde vergunning te verlenen. 
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    III BESLISSING
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. I.A.M. Kroft, mr. H.P.M. Meskers  en mr.dr. L.M. Koenraad, in tegenwoordigheid van de griffier, mr. R.F. van Aalst.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2011 2011.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.