ECLI:NL:RBZLY:2011:BQ8918, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 20-06-2011, Awb 11/951
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2011-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Opgelegde dwangsom wegens het bouwen zonder omgevingsvergunning van twee mestsilo's; in redelijkheid bouwstop met dwangsom opgelegd zulks ter voorkoming van illegaal verder bouwen; afwijzing verzoek om voorlopige voorziening.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht
      Registratienummer: Awb 11/951
    
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
    
      Landbouwbedrijf  (..),
      gevestigd te Dronten, verzoeker,
      gemachtigde: mr. F.R.H. Kuiper,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Dronten,
      verweerder.
    
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 april 2011 heeft verweerder verzoeker gelast het bouwen zonder omgevingsvergunning van twee mestsilo’s op het perceel (..) te Dronten, kadastraal bekend gemeente Dronten, sectie (..), nummer (..), met onmiddellijke ingang te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 5.000,00 per silo per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 25.000,00. Tevens dient verzoeker de twee mestsilo’s binnen 8 weken te verwijderen. 
      Verzoeker heeft daartegen bezwaar gemaakt. 
      Op 6  mei 2011 heeft verzoeker verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het besluit van 21 april 2011.
    
    
    Het verzoek is ter zitting van 14 juni 2011 behandeld. Verzoeker is verschenen bij zijn gemachtigde, vergezeld door de heren (..) en (…). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mevrouw J.G. van der Struik en de heer H. Sleurink. 
    
    Overwegingen
    
    
      1.Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      Nu aan de opdracht tot verwijdering van de silo’s geen sanctie is gekoppeld, en dit volgens verweerder ter zitting is op te vatten als een aankondiging, ontbreekt hierbij het vereiste spoedeisende belang. De voorzieningenrechter zal zich derhalve beperken tot de stillegging van de bouw, waaraan wel een sanctie is verbonden. 
    
    
    Voorzover hierbij het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
    
    
      2.Verzoeker is een groot akkerbouwbedrijf en heeft 700 hectare grond in bewerking. Omdat  het bedrijf vanaf verschillende locaties functioneerde is bij verzoeker de wens ontstaan om de werkzaamheden te centreren op de hoofdvestiging aan de(…) te Dronten. Het bedrijf heeft hiervoor een bouwplan opgesteld waarvoor een uitbreiding van het bouwperceel noodzakelijk was tot een omvang van 2,5 hectare. Het van toepassing zijnde bestemmingplan “Buitengebied” kent een wijzigingsbevoegdheid om agrarische bouwpercelen te verruimen tot maximaal 2,5 hectare, hetgeen reden is geweest voor verweerder om een wijzigingsplan op te stellen. Op 31 maart 2009 heeft de gemeenteraad het wijzigingsplan “Buitengebied (..) (9010.2) vastgesteld. Dit plan is op 30 juni 2009 door Gedeputeerde Staten van Flevoland goedgekeurd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij uitspraak van 4 juli 2010 de goedkeuring vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. 
      Verweerder heeft op 19 januari 2011 bouwvergunning verleend voor de bouw van twee mestsilo’s. Er is ook een nieuwe aardappelbewaarplaats vergund.
    
    
    
      Voordat de vergunning verleend was is verzoeker in januari 2011 reeds begonnen met de bouw van de silo’s, omdat deze sinds de in werking treding op 1 oktober 2010 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunningvrij gebouwd konden worden, mits op minimaal 10 meter afstand van de grens van het bouwperceel.  
      Op 23 maart 2011 heeft op het perceel (..)een meting door de landmeters van de gemeente Dronten plaatsgevonden, in verband met de vergunde aardappelbewaarplaats. Tijdens deze meting zijn gelijktijdig de in aanbouw zijnde mestsilo’s ingemeten. Daarbij is geconstateerd dat de beide silo’s ± 4,5 meter te ver naar achteren zijn gebouwd, waardoor de silo’s binnen de 10 meter zone staan waarin het verboden is vergunningvrij te bouwen vanwege strijdigheid met het bestemmingsplan “Buitengebied Dronten”.
    
    
    Naar aanleiding hiervan heeft (..), ambtenaar bouwtoezicht van verweerder, verzoeker op 23 maart 2011 verzocht de bouw te staken. Op dat moment moesten de laatste betonring en de spandaken nog worden geplaatst. Toen op 30 maart bij controle bleek, dat de wanden ondanks het verzoek waren afgebouwd, heeft (..) gelast de bouw te staken. Verzoeker heeft toen de bouw gestaakt. Op 11 april 2011 is de bouwstop schriftelijk bevestigd in het thans bestreden besluit.
    
    
      3.Namens verzoeker is in het verzoekschrift en ter zitting aangevoerd dat, voordat gestart werd met de bouw van de mestsilo’s, contact is opgenomen met de heer (..) van de gemeente Dronten, omdat deze silo’s eerder gebouwd zouden worden dan de eveneens vergunde nieuwe aardappelbewaarplaats. Gevraagd is op hoeveel meter van de reeds gebouwde (oude) aardappelbewaarplaats de mestsilo’s gebouwd dienden te worden. De heer (..) zou dit uitzoeken. Per sms-bericht heeft de heer (..) aangegeven: “volgens onze gegevens hier is de afstand 148 meter inclusief windkap”. Bedoeld is hier de afstand van de achterzijde van de bestaande aardappelbewaarschuur tot voorkant erfgrens. Uitgaande van een totale lengte van het bouwperceel van 292,800 meter, en rekening houdende met de 10 meter waarbinnen niet gebouwd mag worden, is berekend dat de mestsilo’s dus op 135 meter van de bestaande aardappelbewaarschuur dienden te eindigen. Na de inmeting door de landmeters heeft een gesprek plaatsgevonden op het gemeentehuis en tijdens dat gesprek bleek dat de bestaande aardappelbewaarschuur geen 45 meter lang was (zoals op de bouwvergunning aangegeven), maar 50 meter lang was (zoals op de constructietekening aangegeven en op diverse tekeningen die nadien door de gemeente Dronten zijn ingezien en goedgekeurd). Nu verzoeker van (..) als ambtenaar van de gemeente te horen heeft gekregen waar de erfgrens lag, en verzoeker volgens deze aanwijzing begonnen is met het uitzetten van de bouwplaats, is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. Verzoeker mocht er immers vanuit gaan dat de ontvangen informatie juist was.
      Nu de silo’s, op het dak na, geheel gereed zijn, is er al sprake van een onomkeerbare situatie. Alleen al om deze reden is verzoeker van mening dat een verzoek om voorlopige voorziening dient te slagen. Daarnaast is verzoeker van mening dat legalisatie van de bouw mogelijk is, nu op grond van artikel 4, sub D, lid 3 van het “Bestemmingsplan (..) onder omstandigheden vrijstelling mogelijk is van de bepaling dat overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op tenminste 10 meter van de niet naar de weg gekeerde erfgrens van een bouwperceel gesitueerd dienen te zijn. De mestsilo’s van verzoeker zijn weliswaar groter dan de in het bestemmingsplan genoemde silo’s, maar zijn wel geplaatst aan de achterzijde van het bouwperceel. Wanneer wordt gekeken naar de geest van de bepalingen zijn er naar de mening van verzoeker geen redelijke gronden voor een weigering van het college door middel van een projectbesluit alsnog tot formele legalisatie over te gaan.
      Een andere mogelijkheid is om het gehele bouwblok 5 meter naar achteren te schuiven, zodat de gebouwde mestsilo’s weer keurig op 10 meter van de grens van het bouwblok gerealiseerd zullen zijn.
    
    
    
      Verweerder heeft aangevoerd dat de heer (…), naar aanleiding van de vraag van verzoeker, de digitale situatie tekening in Dronten-maps geraadpleegd heeft behorende bij de voor de bestaande aardappelbewaarschuur verleende bouwvergunning. De heer (…) was echter niet op de hoogte van het feit dat die schuur gebouwd is in afwijking van de verleende bouwvergunning. De heer (…) heeft verzoeker geadviseerd om de mestsilo’s uit te laten zetten door de landmeters van de gemeente Dronten. Verzoeker heeft dit advies niet opgevolgd. De overschrijding van 5 meter van de aardappelbewaarplaats was bij de gemeente niet bekend. De situatietekening behorende bij de verleende bouwvergunning was bepalend en niet de constructietekeningen. De constructeur beoordeelt de berekening en mag ervan uitgaan dat de tekening in overeenstemming is met de verleende bouwvergunning. De verlenging van de landbouwschuur met 5 meter was niet vergund, en verzoeker had deze wijziging dan ook aan verweerder moeten melden.
      Verzoeker heeft niet gevraagd waar de bouwgrenzen liggen. Gevraagd is wat de afstand van de voorkant van zijn bouwperceel tot aan de achterkant van de bestaande landbouwschuur is.
      Gelet op het feit dat de gemeenteraad heeft aangegeven vast te houden aan een maximale perceelsgrootte van 2,5 hectare en het ongebouwd laten van een strook van 10 meter vanaf de zijdelingse en achterbouwperceelsgrens, is verweerder niet bereid om opnieuw mee te werken aan een bestemmingsplanwijziging voor een vergroting van het bouwperceel. Legalisatie is dus niet aan de orde. Evenmin bestaat de mogelijkheid om een binnenplanse ontheffing te verlenen, nu geen sprake is van een kleine afwijking.
      Verweerder is evenmin bereid om mee te werken aan het opschuiven van het gehele bouwblok, nu er sprake is van rechthoekige bouwblokken voorzien van een erfsingel die direct aan de weg grenzen. Bovendien zou de woning dan weer onvoldoende afstand houden van de voorzijde van het bouwperceel.
    
    
    4.De voorzieningenrechter overweegt het volgende. 
    
    Niet is in geschil, dat de silo’s afwijken van de verleende (oude) bouwvergunning en tevens in strijd met het bestemmingsplan te dicht op de grens van het bouwperceel zijn gesitueerd zodat zij ook niet vergunningvrij hadden mogen worden gebouwd. De vraag die in dit geding beantwoord moet worden is of verweerder in redelijkheid de bouw heeft mogen stilleggen met een dwangsom. 
    
    Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit de stillegging van de bouwwerkzaamheden van de mestsilo’s gebaseerd op het bepaalde in artikel 5:31 van de Awb juncto artikel 125 van de Gemeentewet.
    
    In artikel 5:31 van de Awb is - kortgezegd - bepaald dat een bestuursorgaan, dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen kan besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. De bestuursdwang kan terstond worden toegepast indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht. 
    
    
      De voorzieningenrechter overweegt, dat het hier om een uitzondering gaat op de regel, dat bij handhaving de overtreder een begunstigingstermijn toekomt teneinde zelf de illegale situatie te beëindigen. Er moet dan sprake zijn van een zeer spoedeisende situatie, waarbij bijvoorbeeld te denken valt aan een situatie die gevaar oplevert voor de gezondheid of de veiligheid. 
      De gemachtigde van verweerder heeft echter ter zitting niet kunnen motiveren waaruit de bijzondere spoedeisendheid van het stilleggen van de bouwwerkzaamheden bestaan heeft. Verweerder wilde vooral voorkomen, dat de illegale werkzaamheden zouden worden voortgezet en de silo’s afgebouwd en in gebruik zouden kunnen worden genomen. Gevaar is gesteld noch gebleken. Indien van bijzondere spoedeisendheid sprake was geweest had het voor de hand gelegen dat verweerder  reeds op 23 maart 2011 de bouw officieel had stilgelegd. 
    
    
    Echter, ook naast de handhavingsbevoegdheid op grond van de Awb is een juridische grondslag te vinden voor het optreden van verweerder. In artikel 5.17 van de Wabo is bepaald dat een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen. De feitelijke handelwijze van verweerder past hierin. 
    
    In het kader van de heroverweging van het bezwaar zal verweerder de juridische grondslag kunnen verbeteren. Indien verweerder van mening blijft dat de stillegging van de bouw gebaseerd dient te worden op artikel 5:31 van de Awb, dan zal daarbij gemotiveerd moeten worden waaruit de bijzondere spoedeisendheid, zoals omschreven in dit artikel, bestaat. 
    
    De voorzieningenrechter ziet vanwege bovenstaande correctiemogelijkheid geen aanleiding als haar voorlopig oordeel uit te spreken dat de stillegging onder dwangsom niet in stand kan blijven. 
    
    
      Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt als volgt overwogen.
      Ter zitting heeft de heer (..) verklaard dat hij er goed van doordrongen was, dat hij niet binnen de 10 meter van de bouwperceelgrens mocht bouwen. Er was discussie ontstaan met zijn adviseur (..) over de afstand  (148 meter versus 153 meter) tussen de voorkant van de erfgrens en de achterkant van de bestaande aardappelbewaarschuur, welke in 2004 is vergund. In verband hiermee is de heer (…) naar het gemeentehuis gegaan, alwaar hij heeft gesproken met de heer (…), die het zou uitzoeken. Achteraf is gebleken dat de heer (…) bij zijn berekening uit is gegaan van een schuur met een lengte van 45 meter terwijl er een schuur van 50 meter lengte staat. Dat verweerder is uitgegaan van verkeerde informatie kan verzoeker niet verweten worden, te meer nu altijd bekend is geweest dat de schuur 50 meter lang was. In dit verband is gewezen op de voor de aanvang van de bouw van de schuur ingediende bestektekening. Deze tekening is goedgekeurd, zoals ook in de brief van 30 juli 2004 van de heer (…), hoofd afdeling Bouw- en Woningtoezicht dienst Ruimtelijke Ontwikkeling. In deze brief is immers aangegeven dat ingestemd wordt met de aanpassing van het bouwplan volgens de bestektekening.
    
    
    
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Hiertoe wordt overwogen dat in april 2002 een bouwvergunning is gevraagd voor een uitbreiding aardappelbewaarschuur met een bruto vloeroppervlakte van 1080 m². Blijkens de bijgaande bouwtekening gaat het om een schuur met een lengte van 45 meter en een breedte van 24 meter (= 1080 m²). De bouwvergunning van deze ‘uitbreiding aardappelbewaarschuur’ is op 12 mei 2004, met nummer BA 20020311, verleend op grond van deze bouwtekening.
      Daarna, op 28 juli 2004, heeft verweerder een bestektekening ontvangen, waarop expliciet is aangegeven dat de schouderhoogte verhoogd is van 5,50 m + peil naar 5,59 m + peil en dat de dakhellingen nieuwbouw met die van bestaand niet overeenstemmen en een verloop vertonen van 0 tot 40 cm. Zoals ook uit de formulering in de brief van 30 juli 2004 blijkt, ziet de instemming van verweerder dan ook slechts op deze wijzigingen. Wel is op de bestektekening een breuklijn te zien en een vermelding van een lengte van
      10 x 5000 = 50 000, maar hierbij is niet expliciet vermeld dat het gaat om een nieuwe lengte, zoals dit wel is aangegeven bij de schouderhoogte en de dakhellingen. Daarnaast wordt in de situatietekening nog steeds een schuur van 45 meter lengte aangegeven. 
      De voorzieningenrechter concludeert hieruit, dat het aan verzoeker is te wijten, dat hij de lengtewijziging nimmer op duidelijke en daartoe geëigende wijze bij verweerder heeft aangevraagd, zodat hij er ook niet op mocht rekenen, dat (…) in afwijking van de bouwvergunning van de feitelijke lengtemaat van 50 meter zou uitgaan. Naar aanleiding van de discussie met zijn adviseur had het overigens voor de hand gelegen dat (…) in het gesprek met (…) in januari 2011 op de lengte van 50 meter had gewezen. 
      De schuur met een lengte van 45 meter is ook aangegeven in verweerders eigen digitale systeem Dronten-Maps. Digitale kaarten prevaleren boven de papieren versies, en het eigen systeem prevaleert boven de website ruimtelijkeplannen.nl.
    
    
    
      Met betrekking tot de belangenafweging bij de stillegging overweegt de voorzieningenrechter allereerst, dat indien verweerder doorzet dat de silo’s afgebroken moeten worden, er geen rechtens te honoreren belang is bij de afbouw. De voorzieningenrechter wil echter niet uitsluiten, dat alsnog een oplossing wordt bereikt voor de huidige silo’s en met dat perspectief voor ogen wordt de belangenafweging voor de bouwstop hier mede beoordeeld. 
      In dat kader oordeelt de voorzieningenrechter, dat hangende de bezwaarprocedure de schade ten gevolge van de bouwstop voor risico van verzoeker dient te blijven. De voorzieningenrechter overweegt daartoe, dat de door verzoeker gestelde schade niet zozeer ontstaat door opslag van de bouwmaterialen, maar vooral, zoals ter zitting aangegeven, door het elders opslaan van de voor het bedrijf benodigde mest en het transport van deze mest. Opslag van mest is inherent aan de bedrijfsvoering. Deze kosten heeft verzoeker ook moeten maken toen de mestsilo’s nog niet gebouwd waren. Dat nu (nog) geen gebruik kan worden gemaakt van mestsilo’s op eigen terrein betekent, dat verzoeker de besparingen die hij met de ingebruikneming van de silo’s beoogt pas later kan realiseren dan gedacht. 
      Het belang van verweerder om zonder dat de illegale situatie verergert te kunnen bezien, hoe hij hier verder mee om wil gaan en of afbraak het enige antwoord is, weegt zwaarder dan het belang van verzoeker om van de illegale situatie te profiteren. Wel wordt verweerder verzocht, gelet op verzoekers belangen, het bezwaar van verzoeker met voortvarendheid te behandelen. Het gaat de voorzieningenrechter echter te ver verweerder een termijn te stellen, mede met het oog op een hopelijk te vinden oplossing voor het geschil.
    
    
    6. Gelet op vorenstaande heeft verweerder na afweging van de belangen in redelijkheid een bouwstop met dwangsom op kunnen leggen, zulks ter voorkoming van illegaal verder bouwen en het in gebruik nemen van de illegale bouwwerken. De voorzieningenrechter acht deze maatregel in ieder geval hangende de bezwaarprocedure op zijn plaats, teneinde de situatie te bevriezen, en - zonder dat de illegale situatie verder wordt vergroot - bezien kan worden of er een oplossing voor de silo’s kan worden gevonden. De voorzieningenrechter ziet mitsdien geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening, zodat het verzoek wordt afgewezen.  
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter
    
    -  wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen af.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, voorzieningenrechter, en door haar en Y. van der Zaan-van Arnhem als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.