ECLI:NL:CRVB:2017:2275, Centrale Raad van Beroep, 22-06-2017, 16/5638 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De verhouding met leidinggevende S is gaandeweg steeds meer onder druk komen te staan. De Raad deelt evenwel niet het kennelijke oordeel van de rechtbank dat van een geïsoleerd conflict tussen betrokkene en S moet worden gesproken, dat de rest van de gemeentelijke organisatie niet heeft geraakt. De Raad volgt betrokkene niet in zijn standpunt betreffende begeleiding. Conclusie is dat het hoger beroep van appellant slaagt en het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet. Bevoegdheid ontslag te verlenen. Thans zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen. Dit maakt niet dat aan het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een nieuw besluit de grondslag is komen te ontvallen. De Raad zal dat beroep daarom beoordelen. Op 31 augustus 2016 had op het bezwaar moeten zijn beslist, appellant is meer dan 42 dagen in gebreke geweest en heeft de maximale dwangsom verbeurd, te weten € 1.260,-.

16/5638 AW, 16/6674 AW, 17/237 AW 
  
    Datum uitspraak: 22 juni 2017
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2016, 15/3381 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van [naam gemeente] (appellant)
  
  
    
      [Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. drs. M.L.M. van de Laar, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Appellant heeft nadere stukken overgelegd en een zienswijze gegeven op het incidenteel hoger beroep. 
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. Van de Laar beroep aangetekend tegen het niet tijdig nemen van een nader besluit op bezwaar door appellant. 
  
  
    Appellant heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P.H.M. Quaedvlieg, G. Gillissen en R. Sluijsmans. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Van de Laar.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Betrokkene is vanaf 2003 werkzaam bij de gemeente [naam gemeente], laatstelijk als [naam functie A] bij de afdeling [naam afdeling a]. 
      
    
    
      1.2.
      
        Na het voornemen hiertoe kenbaar te hebben gemaakt en betrokkene gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft appellant bij besluit van 7 april 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 oktober 2015 (bestreden besluit), betrokkene met ingang van 
        1 mei 2015 met toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) eervol ontslag verleend wegens onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen. Appellant heeft hierbij te kennen gegeven dat een reeks van opeenvolgende gebeurtenissen in de loop der jaren tot gevolg heeft gehad dat geleidelijk aan een verlies van vertrouwen is ontstaan in een vruchtbare samenwerking, waarbij betrokkene in november 2013 alle krediet van zijn leidinggevende had opgebruikt. Zijn houding en gedrag hadden daarenboven een negatieve invloed op de werkzaamheden en de sfeer, hetgeen leidde tot ergernis bij collega’s. Er is geen fundament en draagvlak meer aanwezig om betrokkene nogmaals een herkansing te bieden. Er is sprake van een onomkeerbare en onwerkbare situatie, waarin de werkgever tevergeefs al het mogelijke heeft gedaan om de negatieve houding en gedrag van betrokkene te keren.
      
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Volgens de rechtbank heeft appellant aannemelijk gemaakt dat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en zijn leidinggevende S. Dit kan worden afgeleid uit een door S bijgehouden logboek. Hoewel dit logboek geen officieel document is, kan dit wel worden gebruikt om de verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en S te onderbouwen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en andere collega’s. Aldus is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende komen vast te staan dat de verhoudingen tussen betrokkene en appellant zodanig verstoord zijn dat een vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk zou zijn. Het feit dat de verhoudingen tussen betrokkene en S onherstelbaar zijn verstoord acht de rechtbank hiervoor onvoldoende. Volgens de rechtbank was appellant daarom niet bevoegd om op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO ontslag te verlenen. De rechtbank heeft tot slot overwogen geen aanleiding te zien om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat appellant zal moeten nagaan of betrokkene op een andere afdeling binnen de gemeentelijke organisatie te werk kan worden gesteld.
      
      
    
    
      2.1.
      Appellant heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank betwist dat er onvoldoende grondslag was voor een ontslag ingevolge artikel 8:8 van de CAR/UWO. Appellant heeft daarbij dertien verklaringen overgelegd van (oud-)collega’s en (oud-)leidinggevenden die met betrokkene hebben samengewerkt. 
      
    
    
      2.2.
      Betrokkene heeft in zijn incidenteel hoger beroep bestreden dat er sprake is geweest van een verstoorde arbeidsverhouding met S. Hij is het niet eens met de waarde die de rechtbank heeft gehecht aan het logboek van S. Verder meent betrokkene dat de rechtbank betekenis had moeten toekennen aan het feit dat hij vanaf februari 2013 onder behandeling stond van een psychiater en medicatie gebruikte.
      
    
    
      2.3.
      Het namens betrokkene ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bij het hoger beroep betrokken.
      
      
        3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          Het ontslagbesluit
        
      
      
    
    
      3.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
      
    
    
      3.2.
      Uit de gedingstukken in deze zaak komt het volgende beeld naar voren. Betrokkene is in de loop der jaren op verschillende afdelingen binnen de gemeente onder verschillende leidinggevenden werkzaam geweest. Een terugkerend probleem in die diverse plaatsingen is het onvermogen van betrokkene geweest om afstand te nemen van zaken die zich in het verleden hebben afgespeeld. In 2009 is betrokkene gestart bij de afdeling [naam afdeling a]. Daarbij is uitdrukkelijk afgesproken om een frisse start te maken en het verleden te laten rusten. Betrokkene bleek echter na enige tijd toch weer terug te vallen in zijn oude gedrag. Dieptepunt was de afwijzing van een van betrokkene afkomstige interne sollicitatie in 2012, naar aanleiding waarvan betrokkene zich in zeer kritische en door de werkgever als beledigend ervaren bewoordingen over een aantal personen heeft uitgelaten en aldus het verleden opnieuw heeft opgerakeld. Deze kwestie is met betrokkene besproken en afgesloten, maar ook nadien heeft betrokkene zich niet van het verleden en van zijn daarmee samenhangende ongenoegens kunnen losmaken.
      
    
    
      3.3.
      Dat met dit alles de verhouding met leidinggevende S gaandeweg steeds meer onder druk is komen te staan, blijkt genoegzaam uit diens logboek, en overigens evenzeer uit de reactie die appellant op dat logboek heeft gegeven, wat er overigens ook zij van de enkele details die volgens betrokkene in dat logboek onjuist zijn weergegeven. Dat dat logboek geen formele status heeft en niet vooraf ter goedkeuring aan betrokkene is voorgelegd, maakt niet dat het niet mag dienen ter onderbouwing van wat appellant naar voren heeft gebracht. In zoverre kan de Raad de rechtbank volgen.
      
    
    
      3.4.
      De Raad deelt evenwel niet het kennelijke oordeel van de rechtbank dat van een geïsoleerd conflict tussen betrokkene en S moet worden gesproken, dat de rest van de gemeentelijke organisatie niet heeft geraakt. Nog los van de vraag of, afhankelijk van de omstandigheden, niet ook een tweezijdig conflict met een leidinggevende tot een vertrouwensbreuk tussen werkgever en werknemer kan en mag leiden, geldt, zoals al naar voren komt uit het overwogene onder 3.2, in deze zaak nu juist dat er op meerdere plaatsen binnen de organisatie en in relatie tot meerdere leidinggevenden en collega’s, langdurig problemen zijn geweest. Dat de werkrelatie met S is verslechterd had bovendien niet in de laatste plaats te maken met het gegeven dat deze werd geconfronteerd met klachten over betrokkene van collega’s, waarvoor hij als leidinggevende oplossingen diende te creëren. Er was dus wel degelijk sprake van een verstoring in de verhoudingen met een breder karakter dan alleen dat van een slechte persoonlijke relatie met S. Dat ten tijde van de procedure bij de rechtbank nog geen verklaringen van collega’s beschikbaar waren die dit bevestigen, maakt niet dat dit niet aannemelijk is geworden. De overige gedingstukken geven hier duidelijk blijk van. De in hoger beroep overgelegde verklaringen bevestigen overigens, ten overvloede, alsnog de brede aanwezigheid van verstoorde verhoudingen, net als overigens de uitvoerige reactie die betrokkene op die verklaringen heeft gegeven. 
      
    
    
      3.5.
      Namens betrokkene is ter zitting van de Raad erkend dat zijn houding en gedrag tot problemen in de werksfeer hebben geleid. Betrokkene meent echter dat appellant hem niet voldoende heeft begeleid in zijn gedragsproblemen en is van mening dat hem daarom een nieuwe kans op een andere werkplek had moeten worden geboden, waarbij die begeleiding alsnog tot stand had moeten worden gebracht. De Raad volgt hem daarin niet. Met betrokkene is in de loop der jaren vele malen over zijn gedrag en de noodzaak tot verandering daarvan gesproken. De plaatsing op de afdeling [naam afdeling a] heeft ondanks uitdrukkelijk gemaakte afspraken over dit onderwerp, niet tot een oplossing geleid. Ook op die afdeling is herhaaldelijk gepoogd de situatie vlot te trekken, zelfs nog na het incident rondom de interne sollicitatie. Vanaf januari 2013 is vergeefs getracht door middel van een reeks van zogeheten signaalgesprekken verbetering in de verhoudingen te brengen. Al met al kan niet gezegd worden dat de eind 2013 door appellant getrokken conclusie dat herstel van de verhoudingen onmogelijk was gebleken prematuur is geweest. Dat het moment van die uiteindelijke conclusie voor betrokkene onverwacht kwam, maakt dat niet anders, evenals het gegeven dat betrokkene in genoemd jaar, vanwege burn-out-gerelateerde klachten, in behandeling is geweest bij een psychiater. Daarbij wordt nog opgemerkt dat ten tijde van het ontslagvoornemen geen sprake meer was van gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid als gevolg van die klachten.
      
    
    
      3.6.
      Conclusie is dat het hoger beroep van appellant slaagt en het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet. Appellant was bevoegd om betrokkene op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO ontslag te verlenen. Er is geen grond voor het oordeel dat appellant niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Het ontslag houdt dus stand. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Bij het ontslagbesluit zijn een garantie op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet, een aanvullende uitkering en een na-wettelijke uitkering toegekend. Nu niet kan worden gezegd dat appellant in overwegende mate heeft bijgedragen tot het ontstaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, is er geen grond voor het oordeel dat daar bovenop nog een vergoeding had moeten worden toegekend. De Raad zal het inleidend beroep dus ongegrond verklaren.
      
      
        
          Beroep tegen niet tijdig nemen van een nieuw besluit
        
      
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit vernietigd. Naar de rechtbank uitdrukkelijk heeft overwogen, is daarbij geen sprake geweest van het in stand laten van de rechtsgevolgen of het zelf in de zaak voorzien. Het bezwaar lag dus weer voor en appellant diende daarop opnieuw te beslissen. Dat de rechtbank heeft nagelaten een uitdrukkelijke opdracht daartoe in haar beslissing op te nemen, maakt dat niet anders. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 7 september 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AA8322. Anders dan appellant meent, verschilt de situatie in die zaak niet van de onderhavige zaak. Bepalend is niet de inhoud van de vernietigde beslissing op bezwaar, maar het enkele gegeven dat, als gezegd, die vernietiging met zich brengt dat het bezwaar weer ter afhandeling voorligt, ook als geen opdracht tot die hernieuwde afhandeling is gegeven. 
      
    
    
      3.8.
      Thans zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen. Bij vernietiging van een uitspraak van een rechtbank worden de rechtsgevolgen van die uitspraak in beginsel ongedaan gemaakt. De vernietiging heeft terugwerkende kracht vanaf het tijdstip waarop die uitspraak werd gedaan. Die terugwerkende kracht treft echter niet de verplichting van appellant om tijdig een beslissing te nemen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. De Raad verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 26 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:383. De vernietiging van de aangevallen uitspraak maakt dus niet dat aan het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een nieuw besluit de grondslag is komen te ontvallen. De Raad zal dat beroep daarom beoordelen. 
      
    
    
      3.9.
      Ingevolge artikel 6:12 van de Awb kan beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingesteld zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en er twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. Gelet op artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, bedroeg de termijn voor het nemen van de oorspronkelijke beslissing op bezwaar, nu geen commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb was ingesteld, zes weken. Indien na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter geen termijn voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar is gesteld, moet het bestuursorgaan in beginsel beslissen binnen dezelfde termijn als de termijn die gold voor het nemen van het vernietigde besluit. Voor het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar van betrokkene na de vernietiging bij de aangevallen uitspraak, gold daarom eveneens een termijn van zes weken, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aangevallen uitspraak, zijnde 20 juli 2016. Dat betekent dat op 31 augustus  2016 op het bezwaar had moeten zijn beslist. Betrokkene heeft appellant op 10 oktober 2016 in gebreke gesteld. In aanmerking genomen dat het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit meer dan twee weken later, namelijk op 17 november 2016, is ingesteld, zal de Raad bedoeld besluit vernietigen en het beroep gegrond verklaren. De Raad zal met toepassing van artikel 8:55c van de Awb de hoogte van de door appellant op grond van artikel 4:17, eerste en tweede lid, van de Awb verbeurde dwangsom vaststellen. Aangezien appellant meer dan 42 dagen in gebreke is geweest, heeft appellant de maximale dwangsom verbeurd, te weten € 1.260,-.
      
      
        4. Er is aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, tot een bedrag van € 742,50 voor verleende rechtsbijstand (0,5 punt voor beroepschrift tegen niet tijdig nemen van een besluit en 1 punt voor verschijnen ter zitting).
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 7 oktober 2015 ongegrond;
    - verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een
      besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak gegrond en vernietigt dat besluit;
    - stelt de hoogte van de door appellant aan betrokkene verschuldigde dwangsom vast op 
      € 1.260,-;
    - veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, tot een bedrag van
      € 742,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en B.J. van de Griend en 
      M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      (getekend) J. Tuit
    
    
    
    
  
  HD