ECLI:NL:RVS:2023:3314, Raad van State, 30-08-2023, 202201212/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aan Icons Developer verleende subsidie vastgesteld op € 326.582,00 en een bedrag van € 134.418,00 aan onverschuldigd betaalde voorschotten van Icons Developer teruggevorderd. Op 10 april 2017 heeft Icons Developer de minister verzocht om aan haar, op grond van de Tijdelijke subsidieregeling experimenten meer werk voor vijftigplussers, die is gebaseerd op de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS, subsidie te verlenen voor het project ‘Choice by Talent’. Met dit project beoogt Icons Developer de mogelijkheden op werk voor vijftigplussers te vergroten en hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen uitsluitend in geschil is of Icons Developer in de bezwaarfase, bij het alsnog aanleveren van een (financiële) verantwoording over de maanden februari en maart 2019, ook omissies mocht herstellen in de eerder aangeleverde financiële verantwoording over de oorspronkelijke projectperiode door aanvullende kosten over die periode op te voeren.

202201212/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Icons Developer B.V. (hierna: Icons Developer), gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 januari 2022 in zaak nr. 21/3189 in het geding tussen:
    Icons Developer
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft de minister de aan Icons Developer verleende subsidie vastgesteld op € 326.582,00 en een bedrag van
    € 134.418,00 aan onverschuldigd betaalde voorschotten van Icons Developer teruggevorderd.
    Bij besluit van 7 mei 2021 heeft de minister het door Icons Developer daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de subsidie vastgesteld op € 381.342,00 en een bedrag van € 79.658,00 aan onverschuldigd betaalde voorschotten van Icons Developer teruggevorderd.
    Bij uitspraak van 18 januari 2022 heeft de rechtbank het door Icons Developer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Icons Developer hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2023, waar Icons Developer, vertegenwoordigd door [directeur], en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Blok, vergezeld door P. Vos, subsidieadviseur, en C.F. de Ataide, beleidsmedewerker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Subsidieverlening
    2.       Op 10 april 2017 heeft Icons Developer de minister verzocht om aan haar, op grond van de Tijdelijke subsidieregeling experimenten meer werk voor vijftigplussers (hierna: de Subsidieregeling), die is gebaseerd op de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS (hierna: de Kaderregeling), subsidie te verlenen voor het project ‘Choice by Talent’. Met dit project beoogt Icons Developer de mogelijkheden op werk voor vijftigplussers te vergroten en hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren.
    3.       Bij besluit van 28 september 2017, gewijzigd bij besluit van 23 november 2017, heeft de minister de aanvraag ingewilligd. De minister heeft aan Icons Developer voor de periode van 1 oktober 2017 tot 1 februari 2019 (hierna: de oorspronkelijke projectperiode) een subsidie verleend voor dit project tot een maximum van € 576.250,00. De minister is, overeenkomstig de door Icons Developer overgelegde begroting, ervan uitgegaan dat de kosten voor het project ongeveer € 769.250,00 bedragen en heeft daarop de toegezegde eigen bijdrage van € 193.000,00 in mindering gebracht. Aan Icons Developer is een bedrag van € 461.000,00 aan voorschotten uitbetaald.
    Subsidievaststelling
    4.       Bij het besluit van 6 oktober 2020 heeft de minister de aan Icons Developer verleende subsidie vastgesteld op € 326.582,00 en een bedrag van € 134.418,00 aan onverschuldigd betaalde voorschotten van Icons Developer teruggevorderd. Ten behoeve van de subsidievaststelling, heeft Icons Developer (onder meer) een financieel verslag van 6 juli 2020 van een accountant, [accountant], overgelegd. Daaruit is gebleken dat de werkelijke kosten voor het project € 529.128,00 bedragen en daarmee lager zijn dan begroot. De minister heeft, in overeenstemming met artikel 7.8, vierde lid, van de Kaderregeling, deze werkelijke projectkosten verminderd met de gerealiseerde bijdragen van derden van € 9.546,00 en de toegezegde eigen bijdrage van € 193.000,00.
    5.       Het daartegen door Icons Developer gemaakte bezwaar is door de minister gegrond verklaard en het besluit van 6 oktober 2020 is herroepen. De minister meent dat het eerder door Icons Developer gedane verzoek van 26 november 2018 om de oorspronkelijke projectperiode te verlengen ten onrechte is afgewezen. De minister had de oorspronkelijke projectperiode, in overeenstemming met artikel 4, tweede lid, van de Subsidieregeling, moeten verlengen tot 1 april 2019 en doet dat met dit besluit alsnog. Icons Developer heeft, daartoe door de minister in de gelegenheid gesteld, over de maanden februari en maart 2019 alsnog een (financiële) verantwoording overgelegd. Op basis hiervan heeft de minister de subsidiabele kosten over de maanden februari en maart 2019 vastgesteld op een bedrag van € 54.760,00. De minister stelt daarom de aan Icons Developer verleende subsidie voor de periode van 1 oktober 2017 tot 1 april 2019 (hierna: de verlengde projectperiode) gewijzigd vast op € 381.342,00 en vordert van haar een bedrag van € 79.658,00 aan onverschuldigd betaalde voorschotten terug.
    6.       Wat betreft de omstandigheid dat Icons Developer in de bezwaarfase ook een aanvullende financiële verantwoording heeft overgelegd over de oorspronkelijke projectperiode, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit niet kan leiden tot een hogere subsidievaststelling. Het ten behoeve van de subsidievaststelling afleggen van (financiële) verantwoording is aan een termijn gebonden. Dit betekent dat op het moment van indiening van een verzoek om subsidievaststelling voldaan moet zijn aan de eisen die aan de administratie worden gesteld. Een en ander mag dus niet nadien geconstrueerd worden. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2333, aldus de minister.
    Oordeel van de rechtbank
    7.       De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen uitsluitend in geschil is of Icons Developer in de bezwaarfase, bij het alsnog aanleveren van een (financiële) verantwoording over de maanden februari en maart 2019, ook omissies mocht herstellen in de eerder aangeleverde financiële verantwoording over de oorspronkelijke projectperiode door aanvullende kosten over die periode op te voeren. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en licht dit als volgt toe.
    8.       De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderregeling volgt dat het verzoek tot subsidievaststelling binnen 22 weken na beëindiging van het project moet worden ingediend. Het afleggen van (financiële) verantwoording is dus aan een termijn gebonden. Gedurende de uitvoering van het project en op het moment van de aanvraag tot subsidievaststelling moet zijn voldaan aan de eisen die aan de administratie van het project in de toepasselijke regelgeving, waaronder artikel 5.2 van de Kaderregeling, zijn gesteld. Die administratie mag, zo benadrukt de rechtbank onder verwijzing naar de voormelde uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, voor de periode van 1 oktober 2017 tot 1 februari 2019 niet achteraf worden geconstrueerd. Dat Icons Developer over de maanden februari en maart 2019 alsnog een (financiële) verantwoording mocht aanleveren, wat gezien het feit dat die maanden aanvankelijk buiten de projectperiode vielen gerechtvaardigd was, betekent daarom niet dat zij bij die gelegenheid ook de eerder aangeleverde financiële verantwoording over de oorspronkelijke projectperiode mocht herzien.
    9.       De rechtbank is, gezien wat hiervoor onder 8 is overwogen, van oordeel dat de minister de aan Icons Developer verleende subsidie geheel in overeenstemming met de Kaderregeling heeft vastgesteld. De minister heeft daarnaast, zo vervolgt de rechtbank, in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de subsidie op een lager bedrag vast te stellen dan het maximale bedrag dat is opgenomen in het besluit tot subsidieverlening.
    Hoger beroep
    10.     Icons Developer betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het haar niet vrijstond om in de bezwaarfase (ook) de door haar overgelegde financiële verantwoording over de oorspronkelijke projectperiode aan te vullen, althans te corrigeren. De bezwaarfase leent zich er voor om kennelijke fouten te corrigeren en een zodanige fout is hier gemaakt. De accountant, [accountant], heeft in het financieel verslag van 6 juli 2020 ten onrechte opgenomen dat de werkelijke arbeidskosten in de oorspronkelijke projectperiode € 361.333 bedragen. Daarin zijn echter de werkzaamheden die als eigen bijdrage zijn ingebracht ten onrechte niet meegenomen. Ook bij de gerealiseerde eigen bijdrage, die door de accountant is vastgesteld op een bedrag van € 52.216,00, is ten onrechte geen rekening gehouden met deze in natura ingebrachte arbeidsprestaties. Als de accountant wel rekening had gehouden met het vorenstaande, dan had dit geleid tot een aanvullend, nog te betalen (subsidie)bedrag door de minister en niet tot een terugvordering, aldus Icons Developer.
    Beoordeling
    11.     De Afdeling stelt voorop dat het hoger beroep van Icons Developer uitsluitend ziet op de oorspronkelijke projectperiode en de vaststelling van de subsidie over die periode.
    12.     De rechtbank heeft terecht vooropgesteld dat aan de verplichting om (financiële) verantwoording af te leggen een termijn is verbonden. Dit blijkt uit artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderregeling. De minister heeft in het besluit tot subsidieverlening van 28 september 2017 gewezen op deze verplichting. Vaststaat dat Icons Developer buiten die termijn een aanvullende (financiële) verantwoording heeft overgelegd. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het de subsidieverstrekker in dit soort gevallen niet altijd vrij staat om een buiten die voormelde termijn overgelegde financiële verantwoording niet bij de vaststelling van de subsidie  te betrekken. Dat kan immers onevenredig zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1053 en van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:205). De uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, waarnaar de minister en de rechtbank hebben verwezen, maakt dit niet anders. Die uitspraak ziet namelijk, anders dan in deze zaak het geval is, op een Unierechtelijke subsidie, waarvoor strengere (administratieve) eisen gelden.
    13.     Gebleken is echter, dat ook indien de minister de door Icons Developer overgelegde aanvullende (financiële) verantwoording over de oorspronkelijke projectperiode had meegenomen bij de berekening van de werkelijk gemaakte kosten over die periode, er geen hogere vaststelling van de subsidie had dienen plaats te vinden. Uit de toelichting op het financieel verslag van 6 juli 2020 blijkt namelijk dat de werkzaamheden, waarover Icons Developer hiervoor onder 10 spreekt, ná de oorspronkelijke projectperiode als eigen bijdrage zijn ingebracht. Dit betekent dat die eigen bijdrage niet kan worden meegenomen bij de vaststelling van de subsidie. Uit (onder meer) artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling blijkt immers dat kosten die zijn gemaakt buiten de projectperiode niet voor subsidie in aanmerking komen. De enkele stelling van Icons Developer dat die werkzaamheden reeds in de oorspronkelijke projectperiode als eigen bijdrage zijn ingebracht, is onvoldoende om aan de juistheid van (de toelichting op) het financieel verslag te twijfelen.
    14.     Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de minister zich ter zake van de subsidievaststelling over de oorspronkelijke projectperiode mocht baseren op het financieel verslag van 6 juli 2020 en de daarop gegeven toelichting.  Op de zitting heeft de minister evenwel erkend dat hij, in afwijking van het financieel verslag van 6 juli 2020 en (dus) ten onrechte, is uitgegaan van gerealiseerde bijdragen van derden van € 9.546,00. Dit moest zijn een (lager) bedrag van € 375,00 zoals staat in het financieel verslag van [accountant].
    Conclusie
    15.     Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van Icons Developer gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarin niet is onderkend dat de minister bij de vaststelling van de aan Icons Developer verleende subsidie ten onrechte is uitgegaan van een te hoog bedrag aan gerealiseerde bijdragen van derden. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Icons Developer tegen het besluit van 7 mei 2021, voor zover de minister is uitgegaan van een onjuist bedrag aan gerealiseerde bijdragen van derden, gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen.
    16.     De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de aan Icons Developer verleende subsidie, overeenkomstig artikel 7.8, vierde lid, van de Kaderregeling, voor de verlengde projectperiode vast te stellen op een bedrag van € 390.513,00 (De gerealiseerde projectkosten van € 583.888,00 minus de toegezegde eigen bijdrage van € 193.000 minus de gerealiseerde bijdragen van derden van € 375,00). Dit betekent dat Icons Developer een bedrag van € 70.487,00 aan teveel ontvangen subsidievoorschotten aan de minister moet terugbetalen.
    17.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 januari 2022 in zaak nr. 21/3189, voor zover de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister bij de vaststelling van de aan Icons Developer B.V. verleende subsidie ten onrechte is uitgegaan van een te hoog bedrag aan gerealiseerde bijdragen van derden;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover de minister is uitgegaan van een onjuist bedrag aan gerealiseerde bijdragen van derden, gegrond;
    IV.      vernietigt in zoverre het besluit van de minister van 7 mei 2021, met referentie WBJA/BBS/2.2020.1188.001;
    V.       bepaalt dat de aan Icons Developer verleende subsidie wordt vastgesteld op € 390.513,00;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 7 mei 2021 voor zover dat is vernietigd;
    VII.     bevestigt de uitspraak voor het overige;
    VIII.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij Icons Developer B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan Icons Developer B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Meyer-de Beer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    854
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Tijdelijke Subsidieregeling experimenten meer werk voor vijftigplussers
    Artikel 2. Toepasselijkheid kaderregeling
    "De kaderregeling is, met uitzondering van de artikelen 3.1 en 7.1, van toepassing op het aanvragen en verstrekken van subsidies op grond van deze regeling.
    Artikel 3. Doel van de regeling
    "Het doel van deze regeling is om met financiële ondersteuning experimenten met innovatieve projecten mogelijk te maken die zonder deze ondersteuning in de projectperiode niet tot stand zouden komen. De projecten zijn gericht op het benutten en toegankelijk maken van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers teneinde de mogelijkheden op werk voor die doelgroep te vergroten."
    Artikel 4. Subsidiabele projecten
    "[…]
    2. Het project vangt uiterlijk op 1 oktober 2017 aan en wordt afgerond binnen een periode van ten hoogste achttien maanden.
    […]."
    Artikel 11
    "1. Niet voor subsidie komen in aanmerking:
    […]
    d. kosten gemaakt buiten de projectperiode;
    […]."
    Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS
    Artikel 7.2. Aanvraagtermijn subsidievaststelling
    "1. Een aanvraag tot vaststelling van een subsidie als bedoeld in artikel 1.5, onderdelen b, c en d wordt ingediend:
    a. binnen 22 weken na de datum waarop de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, uiterlijk moeten zijn verricht, of
    […]
    3. De minister kan vrijstelling of ontheffing verlenen van de termijnen, bedoeld in het eerste en tweede lid."
    Artikel 7.8. Subsidies vanaf € 125.000, anders dan voor meetbare prestatie-eenheden
    "[…]
    4. Indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend zijn verricht en volledig is voldaan aan de verplichtingen die verbonden zijn aan de verleende subsidie, wordt de subsidie vastgesteld op het bedrag dat bestaat uit de gerealiseerde kosten verminderd met de gerealiseerde bijdragen van derden en de begrote eigen bijdrage of de gerealiseerde eigen bijdrage indien deze hoger is dan de begrote eigen bijdrage tot ten hoogste het in de verleningsbeschikking genoemde bedrag.
    […]."