ECLI:NL:RVS:2019:477, Raad van State, 20-02-2019, 201800595/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het als terras in gebruik nemen van de tuin gelegen aan de achterzijde van het pand aan de [locatie] te Willemstad afgewezen.

201800595/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Willemstad, gemeente Moerdijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 december 2017 in zaak nr. 17/4810 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het als terras in gebruik nemen van de tuin gelegen aan de achterzijde van het pand aan de [locatie] te Willemstad afgewezen.
    Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 23 augustus 2016 herroepen en bepaald dat de procedure met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht wordt vervolgd.
    Bij uitspraak van 7 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M.C.E. Brouwer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is de eigenaar van het pand gelegen op het perceel aan de [locatie]. Bij besluit van 5 augustus 2014 heeft het college aan hem een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van dat pand als kantoor naar het gebruik in de categorie Horeca-I. In het pand is thans een hotel gevestigd.
    Op 7 juli 2016 heeft [appellant] voormelde aanvraag ingediend om de tuin aan de achterzijde van het hotel als terras in gebruik te mogen nemen. Die aanvraag is afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is gegrond verklaard en het besluit van 23 augustus 2016 is herroepen. In overeenstemming met het advies van de adviescommissie bezwaarschriften heeft het college daartoe van belang geacht dat in het besluit van 23 augustus 2016 de aanvraag ten onrechte is beoordeeld in het kader van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), terwijl beoordeeld had dienen te worden of de gevraagde vergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wabo, waarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden gevolgd.
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier van belang, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan".
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat".
    Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, luidt: "Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°".
    Artikel 2.7 van het Bor luidt: "Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II".
    Artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, kom[t] in aanmerking het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein".
    3.    Niet in geschil is dat het in gebruik nemen van de tuin als terras in strijd is met het bestemmingsplan. Evenmin is in geschil dat het bestemmingsplan geen afwijkingsbevoegdheid bevat, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo.
    4.    In hoger beroep betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd is om met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het in gebruik nemen van de tuin als terras. Daartoe stelt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het in gebruik nemen van de tuin als terras een nieuw met het bestemmingsplan strijdig gebruik van dat perceel wordt gerealiseerd en dat uit de nota van toelichting bij artikel 4 van bijlage II van het Bor volgt dat een nieuw gebruik op een bepaalde locatie niet onder de reikwijdte van dat artikel valt. Daarbij heeft hij verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 1 juni 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BW8643.
    4.1.    De nota van toelichting bij het besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Staatsblad 2014, 333) vermeldt onder meer dat met het merendeel van de in dat besluit doorgevoerde aanpassingen de reikwijdte van artikel 4 op onderdelen wordt vergroot, zodat meer aanvragen om een omgevingsvergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure en daarmee dus sneller kunnen worden afgewikkeld. Voor gevallen die niet binnen de reikwijdte van artikel 4 vallen, wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd. Globaal beschouwd is dat laatste het geval voor de bouw van een nieuw hoofdgebouw of het realiseren van een nieuw gebruik op een bepaalde locatie. Voor uitbreidingen van en gebruikswijzigingen binnen al bestaande hoofdgebouwen en bijbehorende percelen geldt de hoofdlijn dat de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast.
    Voorts vermeldt de nota dat in artikel 4, onderdeel 9, verder enige redactionele aanpassingen zijn doorgevoerd teneinde toepassingsmogelijkheden van dit artikelonderdeel waarover in de praktijk misverstanden kunnen bestaan, te verduidelijken. Zo is in het artikelonderdeel expliciet tot uitdrukking gebracht dat onder de reikwijdte van het artikelonderdeel niet alleen valt het desbetreffende bouwwerk, maar ook het daarbij aansluitend terrein. Anders zou de ongerijmde situatie kunnen ontstaan dat een bouwwerk na de gebruiks-wijziging feitelijk onbruikbaar is, omdat het aansluitend terrein niet ten behoeve van het bouwwerk mag worden gebruikt, waardoor bijvoorbeeld de toegang tot het bouwwerk wordt verhinderd. Met bovengenoemde wijziging wordt buiten twijfel gesteld dat het aansluitend terrein onder de reikwijdte van het artikelonderdeel valt.
    4.2.    [appellant] heeft de aanvraag ingediend om de achter zijn hotel gelegen tuin in gebruik te kunnen nemen als terras. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is daarmee geen sprake van het realiseren van een nieuw gebruik op een bepaalde locatie, zoals bedoeld in de nota van toelichting, maar van een gebruikswijziging van het bij het hotel behorende aansluitend terrein, dat onder het bereik van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor valt. Evenmin kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat dit artikel slechts van toepassing is op de wijziging van het gebruik van een aansluitend terrein, indien dit samengaat met een wijziging van het gebruik van het bouwwerk waar dat terrein op aansluit. Met het doel van de wijziging van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor, zoals hiervoor weergegeven, laat zich niet rijmen dat, waar voor een gebruikswijziging van een aansluitend terrein samen met de gebruikswijziging van het bouwwerk waarop het terrein aansluit de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden gevolgd, voor de zelfstandige gebruikswijziging van een bij een bouwwerk aansluitend terrein, bijvoorbeeld indien het gewenste gebruik van dat bouwwerk reeds is vergund, de uitgebreide voorbereidingsprocedure zou moeten worden gevolgd.
    De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd is om met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het in gebruik nemen van de tuin als terras en dus de uitgebreide voorbereidingsprocedure had dienen te worden gevolgd.
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank behoorde te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 mei 2017 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college zal opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 23 augustus 2016 moeten beslissen.
    6.    Het college dient op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 december 2017 in zaak nr. 17/4810;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 18 mei 2017, kenmerk SBA 2016/1780BR1;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    574.