ECLI:NL:RBROT:2016:109, Rechtbank Rotterdam, 05-01-2016, ROT 15/1005
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2016-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: toezichtbevoegdheden in strijd met territorialiteitsbeginsel door DNB ingezet bij een onderzoek in Suriname

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Team Bestuursrecht 2
    
    
    
      zaaknummer: ROT 15/1005
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 januari 2016 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] (Suriname), eiseres,
    gemachtigde: mr. S. van Tewari,
    
    
      en
    
    
    De Nederlandsche Bank N.V. (DNB), verweerster,
    gemachtigde: mr. F. Spijker.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2014 (het dwangsombesluit) heeft DNB aan [eiseres] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen dit besluit heeft [eiseres] bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 september 2014 (het invorderingsbesluit) heeft DNB besloten tot invordering van de als gevolg van het niet voldoen aan voornoemde last verbeurde dwangsom. Tegen dit besluit heeft [eiseres] bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van [eiseres] tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      DNB heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is op 13 oktober 2015 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld. [eiseres] is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Namens DNB is verschenen haar gemachtigde, vergezeld door haar kantoorgenoot mr. T.M. Tempelaars en mr. D. Russchen, jurist bij DNB. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Op 26 november 2013 hebben toezichthouders van DNB een onderzoek uitgevoerd in de vestiging van [vestiging 1] . Op grond van de daarbij aangetroffen informatie is bij DNB het vermoeden ontstaan dat vanuit de vestiging van [vestiging 1] en een viertal nevenvestigingen van [vestiging 2] bedragen zijn uitbetaald aan begunstigden in Nederland voor opdrachtgevers in Suriname en vice versa en dat [eiseres] , een in Suriname gevestigd wisselkantoor, hierbij nauw betrokken is (geweest). Dit is voor de toezichthouders van DNB aanleiding geweest om een vervolgonderzoek te verrichten naar de vermoedelijke overtreding door [vestiging 1] en [vestiging 2] van artikel 2:3a, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft), alsmede de vermoedelijke overtreding door [eiseres] van artikel 2:3f, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wft. Op grond van dit laatste artikel is het een ieder met zetel in een staat die geen EU-lidstaat is, noch partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, verboden in Nederland het bedrijf van betaaldienstverlener uit te oefenen. 
      
    
    
      1.2.
      In het kader van dit onderzoek heeft DNB [eiseres] bij brief van 29 april 2014 gevorderd uiterlijk op 16 mei 2014 diverse inlichtingen, stukken en bescheiden te verstrekken. Nadat [eiseres] DNB per e-mail van 13 mei 2014 had meegedeeld dat zij niet aan deze vordering kan voldoen, heeft DNB geconcludeerd dat artikel 5:20, eerste lid, van de Awb door [eiseres] wordt overtreden. 
      
    
    
      2.1.
      Bij het dwangsombesluit heeft DNB [eiseres] ter zake van deze overtreding met toepassing van artikel 1:79, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wft gelast binnen drie weken na dagtekening van dit besluit alsnog de bij brief van 29 april 2014 gevorderde inlichtingen, stukken en bescheiden te verstrekken op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 30.000,- ineens.
      
    
    
      2.2.
      Bij het invorderingsbesluit heeft DNB besloten tot invordering van de als gevolg van het niet voldoen aan voornoemde last verbeurde dwangsom van € 30.000,-. 
      
    
    
      2.3.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van [eiseres] tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd. 
      
      
        3.	[eiseres] betoogt dat haar geen last onder dwangsom kan worden opgelegd, aangezien de Awb en de Wft geen extraterritoriale werking hebben. Daarbij merkt [eiseres] op dat zij niet is gevestigd in het Koninkrijk der Nederlanden en nimmer werkzaam is geweest op de Nederlandse financiële markten of anderszins rechtshandelingen heeft verricht binnen het grondgebied van het Koninkrijk. Ook is er geen verdrag tussen Suriname en Nederland waarin de werking van de Awb en de Wft wordt geregeld tussen beide landen, aldus [eiseres] . 
      
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 5:16 van de Awb is een toezichthouder bevoegd inlichtingen te vorderen.
      
      
        Op grond van artikel 5:17, eerste lid, van de Awb is een toezichthouder bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
      
      
      
        Op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is een ieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
      
      
      
        Op grond van artikel 1:24, tweede lid, van de Wft heeft DNB, op de grondslag van deze wet en met inachtneming van de verordening bankentoezicht, tot taak het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen uit te oefenen en te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten, alsmede bepaalde financiële ondernemingen af te wikkelen.
      
      
      
        Op grond van artikel 1:74, eerste lid, van de Wft kan de toezichthouder ten behoeve van het toezicht op de naleving van de bij of krachtens deze wet gestelde regels van een ieder inlichtingen vorderen.
        Op grond van het tweede lid van dit artikel zijn de artikelen 5:13 en 5:20 van de Awb van overeenkomstige toepassing.
      
      
      
        Op grond van artikel 1:79, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wft kan de toezichthouder een last onder dwangsom opleggen terzake van een overtreding van artikel 5:20 van de Awb.
      
      
    
    
      3.2.
      Zoals bijvoorbeeld in het in 2008 in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie opgestelde rapport ‘Transnationale samenwerking tussen toezichthouders in Europa’ (P. Boswijk e.a., Den Haag: WODC 2008) valt te lezen, wordt het bestuursrecht van oudsher beschouwd vanuit een nationaal perspectief. De jurisdictie om te handhaven is daarbij verbonden aan het grondgebied van een staat. Transnationaal bestuursrecht, waarbij extraterritoriale vragen spelen, is daarom verbonden aan het territorialiteitsbeginsel. Krachtens dit beginsel is elke staat uitsluitend bevoegd op zijn eigen grondgebied. Elke uitoefening van gezag buiten het eigen grondgebied moet daarom noodzakelijkerwijze een uitzondering zijn en moet gerechtvaardigd worden door de toestemming van of bevestiging door een andere staat. Omdat extraterritoriale onderzoekshandelingen aldus inbreuk maken op de soevereiniteit van een andere staat, dient er tussen de betrokken staten te worden samengewerkt; de transnationale samenwerking. Deze samenwerking kent allereerst een strafrechtelijke kant, die aangeduid wordt met het begrip rechtshulp. Daarnaast is er de bestuursrechtelijke kant, die aangeduid wordt als wederzijdse administratieve bijstand. Een belangrijke rol bij het aankleden van de samenwerking spelen bilaterale of multilaterale afspraken, de zogenoemde Memoranda of Understanding. 
      
    
    
      3.3.
      
        Naar de rechtbank heeft begrepen uit hetgeen DNB ter zitting naar voren heeft gebracht, heeft de Centrale Bank van Suriname een op grond van een Memorandum of Understanding door DNB gedaan verzoek om administratieve bijstand ten behoeve van het onderzoek naar de vermoedelijke overtreding van [eiseres] afgewezen. Hierna heeft DNB besloten dit onderzoek geheel zelfstandig uit te voeren en heeft zij van [eiseres] bij brief van 
        29 april 2014 gevorderd uiterlijk op 16 mei 2014 diverse inlichtingen, stukken en bescheiden te verstrekken. 
        	Met DNB is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat [eiseres] haar zetel buiten Nederland heeft niet betekent dat DNB niet bevoegd is deze informatie van [eiseres] te vorderen en, bij het niet verstrekken hiervan, niet bevoegd is [eiseres] tot verstrekking te gelasten op straffe van verbeurte van een dwangsom. 
        	DNB gaat er naar het oordeel van de rechtbank echter wel aan voorbij dat zij in dit geval deze toezichtbevoegdheden heeft ingezet bij een onderzoek in Suriname (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 
        20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1988). Nu niet in geschil is dat er geen verdrag is tussen Suriname en Nederland met betrekking tot de werking van de Awb en de Wft en ook anderszins niet is gebleken van toestemming van de Surinaamse autoriteiten voor het gebruik van deze toezichtbevoegdheden in Suriname, was DNB daartoe op grond van het territorialiteitsbeginsel niet gerechtigd. 
      
      
    
    
      3.4.
      
        Dat voor [eiseres] als buitenlandse rechtspersoon in Nederland een bezwaar- en beroepsprocedure openstaat, dat artikel 2:3f, eerste lid, van de Wft ziet op een grensoverschrijdende situatie en dat in de artikelen 5:20, eerste lid, van de Awb en 
        1:74, eerste lid, van de Wft ‘een ieder’ staat vermeld, kan, anders dan DNB kennelijk meent, het territorialiteitsbeginsel niet terzijde schuiven en biedt dan ook geen grond voor een ander oordeel. Ditzelfde geldt voor de door DNB genoemde uitspraken van de Afdeling van 
        5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:285) en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 21 september 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:288). De uitspraak van de Afdeling heeft niets van doen met het gebruik van toezichtbevoegdheden en uit de uitspraak van het CBb blijkt niet dat de daarin aan de orde zijnde toezichtbevoegdheden buiten Nederland zijn ingezet. 
      
      
    
    
      3.5.
      Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [eiseres] slaagt. 
      
      4. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en op hierna te melden wijze zelf in de zaak voorzien. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. 
      
      5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet DNB het door [eiseres] betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
      
      6. De rechtbank veroordeelt DNB op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb en artikel 8:75, eerste lid, van deze wet in de door [eiseres] in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 
      € 2.205,- (1 punt voor het indienen van de bezwaarschriften, waarbij in aanmerking is genomen dat sprake is van samenhangende zaken, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank, met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1,5 als wegingsfactor die in beginsel wordt toegepast in zaken waarin DNB partij is). De door de gemachtigde van [eiseres] gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting van de rechtbank worden niet vergoed, nu deze kosten reeds zijn begrepen in de vergoeding voor rechtsbijstand. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - verklaart de bezwaren gegrond, herroept het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit; 
    - bepaalt dat DNB aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt;  
    - veroordeelt DNB in de proceskosten tot een bedrag van € 2.205,- .
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Woudstra, voorzitter, en mr. C.E. Bos en 
      mr.drs. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. M.J.F.J. van Beek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 januari 2016.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.