ECLI:NL:RVS:2017:840, Raad van State, 29-03-2017, 201603268/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 1 (Bergvlietse Bossen)" vastgesteld.

201603268/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Milieuvereniging Oosterhout (hierna: de vereniging), gevestigd te Oosterhout,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oosterhout,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2013 (incl. Lint Oosteind), herziening 1 (Bergvlietse Bossen)" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De vereniging en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2017, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door ing. D.P.A.W. van Dongen, is verschenen. Voorts zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. P.A. van Lange, advocaat te Dordrecht, gehoord.
    
        Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in de herontwikkeling van het zogenoemde Poortperceel aan de Salesdreef ongenummerd, het perceel Salesdreef 3A en C en de zogenoemde Bergvlietse Bossen op het perceel Ter Aalst 11 te Oosterhout. Deze gronden maken deel uit van het Landgoed Golfbaan Bergvliet. Wat het perceel Salesdreef 3A en C betreft heeft het plan voornamelijk een conserverend karakter. Wat het perceel Ter Aalst 11 betreft voorziet het plan in de bouw van 80 recreatieverblijven. Het plan maakt op het perceel aan de Salesdreef ongenummerd een hotel met sauna- en wellnessfaciliteiten en horeca mogelijk.
    
        Het beroep van de vereniging is uitsluitend gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie" op de gronden van het perceel Ter Aalst 11.
    
    Actuele regionale behoefte
    
    2.    De vereniging betoogt dat het plandeel in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat het plan op het perceel Ter Aalst 11 voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en dat in de plantoelichting onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd dat deze voorgenomen ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Evenmin is daarin beschreven in hoeverre in die behoefte kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied.
    
    2.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan op het perceel niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    
    2.2.    Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:
    
    "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
        Artikel 3.1.6, tweede lid luidt:
    
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
    2.3.    In het voorheen geldende plan was aan de gronden van het perceel Ter Aalst 11 de bestemming "Recreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - 17" toegekend. Ingevolge artikel 16, lid 16.1.1, gelezen in verbinding met 16.1.2, onder a, van de planregels van dat plan waren die gronden bestemd als recreatieterrein met stacaravans. Ingevolge artikel 16.2.4, aanhef en onder c, waren ter plaatse 40 stacaravans per hectare toegestaan, waarbij per stacaravan een maximum oppervlakte van 90 m2 is toegestaan. Het perceel Ter Aalst 11 heeft een oppervlakte van 6 ha, zodat ter plaatse 240 stacaravans waren toegestaan.
    
        Ingevolge artikel 16.2.4, aanhef en onder g, mochten naast stacaravans, ook chalets worden opgericht, waarop de regels van stacaravans van overeenkomstige toepassing zijn.
    
        Ingevolge artikel 16.2.4, onder d en e, bedroeg de goot- en bouwhoogte van stacaravans niet meer dan 3,5 m, respectievelijk 6 m.
    
        Uit voormelde regels volgt dat het gehele perceel Ter Aalst 11 mocht worden gebruikt als recreatieterrein waarop ten hoogste 240 stacaravans of chalets met een maximale oppervlakte van 90 m2 en een maximale goot- en bouwhoogte van respectievelijk 3,5 m en 6 m mochten worden gebouwd.
    
        In het thans voorliggende plan is aan een deel van de gronden van het perceel Ter Aalst 11 de bestemming "Recreatie" toegekend. Het plan voorziet aldaar in gebruik van het perceel als recreatieterrein en de bouw van ten hoogste 80 recreatieverblijven met een oppervlakte van maximaal 90 m2 en goot- en bouwhoogten van maximaal 4 m, respectievelijk 6 m. Aan de overige gronden van het perceel is de bestemming "Natuur" toegekend, Binnen die bestemming zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming en uitsluitend in de vorm van erfafscheidingen toegestaan.
    
    2.4.    Uit het vorenstaande volgt dat het plan voorziet in een afname van de bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het voorheen geldende plan en voorts in vergelijkbare gebruiksmogelijkheden als het voorheen geldende plan. De raad heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit perceel niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, niet van toepassing is. Reeds hierom faalt het betoog.
    
    Strijd met de Verordening ruimte 2014
    
    3.    De vereniging betoogt voorts dat het plan in strijd met artikel 3, lid 3.1, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening 2014) ter plaatse van het perceel Ter Aalst 11 leidt tot een uitbreiding van het toegestane ruimtebeslag. Volgens de vereniging is er, anders dan waarvan de raad bij het vaststellen van het plan is uitgegaan, ter plaatse van het perceel Ter Aalst 11 geen bestaand bouwperceel aanwezig.
    
        De vereniging betoogt tevens dat het plan in strijd met artikel 5, lid 5.1, eerste lid, van de Verordening 2014 is vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat het plan wat het perceel Ter Aalst 11 betreft niet voorziet in een bestemming die strekt tot behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van ecologische waarden, omdat het op dat perceel een toename aan bebouwing in de ecologische hoofdstructuur mogelijk maakt. Volgens de vereniging kunnen de 80 met het plan mogelijk gemaakte recreatieverblijven op het perceel Ter Aalst 11 niet worden aangemerkt als bestaande bebouwing. In dat verband voert zij aan dat aan dat op dat perceel in het voorheen geldende plan slechts stacaravans en chalets, maar geen recreatieverblijven toegestaan waren. Voorts betoogt de vereniging in dit verband dat het plan voorziet in andere planologische gebruiksactiviteiten dan het voorheen geldende plan.
    
    3.1.    Artikel 3, lid 3.1, van de Verordening 2014 luidt:
    
    "1. De toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling bevat een verantwoording dat:
    
    a. het plan bijdraagt aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, waaronder in ieder geval een goede landschappelijke inpasbaarheid;
    
    b. toepassing is gegeven aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik.
    
    2. Het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid houdt in ieder geval in dat:
    
    a. een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald;
    
    b. uitbreiding van het op grond van het geldende bestemmingsplan toegestane ruimtebeslag slechts is toegestaan mits de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde ruimtelijke ontwikkeling binnen dat toegestane ruimtebeslag te doen plaatsvinden;
    
    c. ingeval van stedelijke ontwikkeling toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (ladder voor duurzame verstedelijking;
    
    d. een bestemmingsplan buiten bestaand stedelijk gebied bepaalt dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen binnen het bouwperceel worden opgericht en daarbinnen worden geconcentreerd.
    
    3. […]"
    
        Artikel 5.1, luidt:
    
    "1. Een bestemmingsplan gelegen in de ecologische hoofdstructuur:
    
    a. strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden;
    
    b. stelt regels ter bescherming van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden en houdt daarbij rekening met de overige waarden en kenmerken, waaronder de cultuurhistorische waarden en kenmerken;
    
    c. bepaalt dat zolang de ecologische hoofdstructuur niet is gerealiseerd, de bestaande bebouwing en de bestaande planologische gebruiksactivititeiten zijn toegelaten.
    
    2. Als ecologische waarden en kenmerken als bedoeld in het eerste lid gelden de natuurbeheertypen zoals vastgesteld op de beheertypenkaart en de ambitiekaart van het natuurbeheerplan.
    
    3. […]"
    
    3.2.    Onder bestaand bouwperceel wordt ingevolge artikel 1, lid 1.15, van de Verordening 2014 verstaan: een bouwperceel waarbinnen het geldend bestemmingsplan het bouwen van gebouwen en bijbehorende bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van meer dan 100 m2 toestaat.
    
        Zoals onder 2.3 overwogen mochten op grond van het voorheen geldende plan op het perceel Ter Aalst 11 ten hoogste 240 stacaravans of chalets met een bouwoppervlakte van 90 m2 worden gebouwd. Hetgeen aldus mogelijk werd gemaakt kan derhalve worden aangemerkt als bestaand bouwperceel in de zin van artikel 3, lid 3.1, onder 2, aanhef en onder a, van de Verordening 2014. Het plan voorziet op een deel van dat bestaande bouwperceel in de bouw van ten hoogste 80 recreatieverblijven met een bouwoppervlakte van 90 m2. Het voorziet derhalve op het bestaande bouwperceel in minder bebouwing dan het voorheen geldende plan. Het betoog van de vereniging dat het plan in strijd met artikel 3, lid 3.1, van de Verordening 2014 leidt tot een uitbreiding van het toegestane ruimtebeslag buiten een bestaand bouwperceel mist derhalve feitelijke grondslag. Reeds hierom faalt het.
    
    3.3.    Het perceel Ter Aalst 11 ligt in de ecologische hoofdstructuur. Ter plaatse is de ecologische hoofdstructuur niet gerealiseerd. Wat betreft het betoog van de vereniging dat het plan in strijd met artikel 5, lid 5.1, eerste lid, van de Verordening 2014 is vastgesteld overweegt de Afdeling dat het plan ter plaatse van het perceel Ter Aalst 11 in vergelijkbare gebruiksmogelijkheden als en beperktere bouwmogelijkheden dan het vorige plan voorziet, die ingevolge het bepaalde in artikel 5, lid 5.1, onder 1, onder c, van de Verordening 2014 derhalve zijn toegelaten. Voorts is aan de noordzijde van het perceel Ter Aalst 11 een deel van de gronden bestemd als "Natuur", terwijl daaraan in het voorheen geldende plan de bestemming "Recreatie" was toegekend. Met de in het plan aan die gronden toegekende bestemming "Natuur" is het gebruik als recreatieterrein niet langer toegestaan en zijn die gronden bestemd voor instandhouding, herstel en/of ontwikkeling van natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en abiotische waarden met een zo sterk mogelijk ecologisch en ruimtelijk-structurele samenhang.
    
        De raad heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het plan wat het perceel Ter Aalst 11 betreft strekt tot behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van het gebied.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    De vereniging betoogt ten slotte dat op onjuiste wijze toepassing is gegeven aan de zogenoemde saldobenadering als bedoeld in artikel 5, lid 5.4, van de Verordening 2014. Voorts is op onvoldoende wijze toepassing gegeven aan fysieke compensatie als bedoeld in de artikelen 5, lid 5.6 en 5.7 van de Verordening 2014.
    
    4.1.    In artikel 5, leden 5.4, 5.6 en 5.7 van de Verordening 2014 is bepaald dat gedeputeerde staten de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur op verzoek van de gemeente kunnen wijzigen in geval van een ruimtelijke ontwikkeling door toepassing van de saldobenadering. Voorts bevatten die artikelen de vereisten die aan een dergelijke wijziging van een begrenzing worden gesteld.
    
        Ten behoeve van de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen op het perceel Ter Aalst 11 is door gedeputeerde staten van Noord-Brabant geen besluit als bedoeld in artikel 5, lid 5.4, onder 1, van de Verordening 2014, tot wijziging van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur, genomen. Reeds hierom faalt het betoog dat op onjuiste wijze toepassing is gegeven aan de in dat artikel genoemde saldobenadering en de daaraan in artikel 5, leden 5.4, 5.6 en 5.7 gestelde vereisten.
    
    Eindconclusie
    
    5.    Het beroep is ongegrond.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep van Milieuvereniging Oosterhout ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Taal
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
    
    325.