ECLI:NL:RVS:2017:739, Raad van State, 22-03-2017, 201508368/3/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2016 heeft de raad, ter uitvoering van voormelde uitspraak, het bestemmingsplan "Benedeneind ZZ tussen 283 en 285" gewijzigd vastgesteld.

201508368/3/R2.
    Datum uitspraak: 22 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Benschop, gemeente Lopik,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Lopik,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2654, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak, het plan te wijzigen, zoals in de uitspraak aangegeven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft de raad, ter uitvoering van voormelde uitspraak, het bestemmingsplan "Benedeneind ZZ tussen 283 en 285" gewijzigd vastgesteld.
    
    [appellant] heeft zienswijzen naar voren gebracht over het besluit van 13 december 2016.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in artikel 3, lid 3.5, onder b, van de planregels is neergelegd dat slechts ondergeschikte en kleinschalige horeca is toegestaan in de ontvangstruimte/gasterij, maar dat de in artikel 1, lid 1.33 van de planregels, opgenomen omschrijving van een ondergeschikte functie slechts de maximaal toegestane omvang van een dergelijke ondergeschikte functie in termen van een maximaal toegestaan vloeroppervlak betreft. Daarin zijn geen andere voor een ondergeschikte functie eveneens relevante beperkingen - zoals door de raad wel beoogd - als duur, frequentie en tijdsbesteding opgenomen. Dat maakt dat het plan in zoverre niet alleen rechtsonzeker is, maar ook op een onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat de bedoeling van de raad aldus niet ook in de planregels tot uitdrukking is gebracht.
    
    2. Gelet op hetgeen in 4.3 van de tussenuitspraak is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] geeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de raad van 1 september 2015, voor zover het betreft de in artikel 1, lid 1.33, van de planregels, opgenomen omschrijving van een ondergeschikte functie, is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Het beroep tegen dat besluit is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.1. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om de omschrijving van het begrip ondergeschikte functie in de planregels zodanig aan te passen dat daarin niet alleen een beperking naar het maximaal toegestaan vloeroppervlak is opgenomen, maar ook andere beperkingen die voor een ondergeschikte functie eveneens van belang zijn, zoals duur, frequentie en tijdsbesteding.
    
    2.2. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 13 december 2016 artikel 1, lid 1.33, van de planregels gewijzigd vastgesteld, Dit artikel luidt na de gewijzigde vaststelling:
    
    "Ondergeschikte functie: functie waarvoor maximaal 30% van de vloeroppervlakte als zodanig mag worden gebruikt.
    
    Voor zover het gebruik van de onder artikel 1.28 genoemde gasterij betreft geldt tevens dat :
    
    - de gasterij in het zomerseizoen maximaal 32 maal gebruikt kan voor het organiseren van feesten en partijen met een besloten en kleinschalig (minder dan 75 personen) karakter gehouden tussen 11:00 uur en 01:00 uur;
    
    - de gasterij buiten het zomerseizoen maximaal 8 maal gebruikt kan voor het organiseren van feesten en partijen met een besloten en kleinschalig (minder dan 75 personen) karakter, gehouden tussen 12:00 uur en 01:00 uur."
    
    2.3. Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    
    3. [appellant] stelt in zijn zienswijze tegen het besluit van 13 december 2016 dat de Afdeling in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de in het plan voorziene ontwikkeling niet kan worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
    
    [appellant] keert zich hiermee tegen overwegingen van de tussenuitspraak. De Afdeling kan, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
    
    4. [appellant] betoogt in zijn zienswijze voorts dat het gewijzigd vastgestelde artikel 1, lid 1.33, van de planregels, onvoldoende verzekert dat de met het plan in de gasterij mogelijk gemaakte horeca-activiteiten ondergeschikt zijn aan de hoofdactiviteiten. In dat verband voert hij aan dat een ondergeschikte functie in verhouding dient te staan met de hoofdfunctie. De hoofdfunctie van het recreatielandschap Rosenboom is het bieden van dagrecreatie. [appellant] stelt dat in de definitie van dagrecreatie in artikel 1.25 van de planregels staat dat dagrecreatieve activiteiten overdag plaatsvinden. Het bieden van de mogelijkheid tot het houden van feesten die duren tot 01.00 uur ’s nachts is daaraan volgens [appellant] niet ondergeschikt. In dat verband wijst hij erop dat in het Activiteitenbesluit milieubeheer de dagperiode duurt van 07.00 uur tot 19.00 uur, de avondperiode van 19.00 uur tot 23.00 en de nachtperiode van 23.00 uur tot 07.00 uur. Voorts wijst [appellant] erop dat in de Staat van Horecabedrijven, in de definitie van horecabedrijven in categorie 1b, staat dat deze overwegend overdag en ’s avonds geopend zijn. Volgens [appellant] staat dit in de weg aan de nachtopenstelling zoals die in artikel 1, lid 1.33, van de planregels mogelijk wordt gemaakt.
    
    [appellant] betoogt verder dat niet inzichtelijk is gemaakt dat de in het plan mogelijk gemaakte horeca wat betreft omvang, arbeidsinzet en opbrengst ondergeschikt is aan de hoofdfunctie van het recreatielandschap Rosenboom. Het plan voorziet 40 keer per jaar in een aantal van 75 bezoekers, in totaal 3000 bezoekers per jaar, voor feesten en partijen. Dat aantal bezoekers is volgens [appellant] niet ondergeschikt aan het aantal bezoekers en gebruikers van de 25 seizoensgebonden kampeerplaatsen op het terrein. In dat verband voert hij aan dat de belangrijkste functie van het met het plan mogelijk gemaakte recreatiegebouw op het terrein is: het bieden van een alternatief bij slecht weer als er geen mogelijkheden zijn voor wandelen, fietsen en kanoën. Voorts betekent de mogelijkheid om 40 keer per jaar een feest te organiseren volgens [appellant], dat in ongeveer 80% van alle weekenden een feest georganiseerd kan worden. Ook daaruit volgt volgens [appellant] dat het geen ondergeschikte functie betreft.
    
    Ten slotte voert [appellant] aan dat niet duidelijk is wanneer sprake is van een feest of partij als bedoeld in artikel 1, lid 1.33, van de planregels.
    
    4.1. In de tussenuitspraak is wat betreft de in de gasterij mogelijk gemaakte ondergeschikte horeca, gelet op de mogelijkheid om daar feesten en partijen te houden, overwogen dat artikel 1, lid 1.33, van de planregels rechtsonzeker is en het plan wat betreft dat artikel onzorgvuldig is vastgesteld, omdat daarin geen voor een ondergeschikte functie relevante beperkingen als duur, frequentie en tijdsbesteding zijn opgenomen, terwijl de raad dat wel beoogd had te doen. De Afdeling overweegt dat thans ter beoordeling voorligt of met het gewijzigd vastgestelde artikel 1, lid 1.33, van de planregels, de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte horeca-activiteiten in de gasterij zodanig zijn beperkt, dat daarmee planologisch is verzekerd dat het een ondergeschikte functie betreft.
    
    4.2. Met het besluit van 13 december 2016 is artikel 1, lid 1.33, van de planregels gewijzigd vastgesteld, in die zin dat daarin is bepaald dat de gasterij in het zomerseizoen maximaal 32 maal gebruikt kan worden voor feesten en partijen met een besloten kleinschalig karakter, voor minder dan 75 personen, tussen 11:00 en 01:00 uur en buiten het zomerseizoen maximaal 8 keer, tussen 12:00 en 01:00 uur. Anders dan [appellant] betoogt volgt daaruit voldoende duidelijk wat wordt verstaan onder feesten en partijen.
    
    [appellant] stelt terecht dat het houden van feesten en partijen in artikel 1, lid 1.33, van de planregels niet is beperkt tot de dag- en avondperiode uit het Activiteitenbesluit milieubeheer, nu het houden van feesten en partijen tot 01.00 mogelijk wordt gemaakt. Die omstandigheid geeft op zichzelf evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de toegestane horeca-activiteiten niet ondergeschikt zijn. Voor zover [appellant] in dit verband betoogt dat de horeca-activiteiten om die reden niet als horeca-activiteiten uit de categorie I ‘lichte horeca’ van de Staat van Horeca-activiteiten, die als bijlage bij de planregels deel uitmaakt van het plan, kunnen worden aangemerkt, overweegt de Afdeling als volgt. In die Staat van Horecabedrijven worden categorie I horeca-bedrijven gedefinieerd als: horeca-bedrijven die, gelet op hun activiteiten en de aard van de omgeving, overwegend overdag en ’s avonds zijn geopend. Dit hoofdzakelijk voor de verstrekking van etenswaren, maaltijden en dranken, al dan niet in combinatie met het tegen vergoeding verstrekken van logies. In die definitie wordt niet uitgesloten dat horeca-aciviteiten ook in de nachtperiode plaatsvinden, maar staat dat die overwegend in de dag- en avondperiode plaatsvinden. In artikel 1, lid 1.33, van de planregels, is het houden van feesten en partijen beperkt tot 01.00 uur. Daarmee is gewaarborgd dat die activiteit overwegend in de dag- en avondperiode plaatsvindt en slechts in beperkte mate in het begin van de nachtperiode. Het betoog van [appellant] geeft derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat het plan andere dan categorie I horeca-bedrijven als genoemd in de in de Staat van Horecabedrijven mogelijk maakt.
    
    Over het betoog van [appellant] dat in totaal 40 keer per jaar feesten en partijen georganiseerd mogen worden en het aantal bezoekers van feesten en partijen maximaal 3000 per jaar bedraagt en dit niet in ondergeschikte verhouding staat tot het aantal gebruikers en bezoekers van de 25 seizoensgebonden kampeerplaatsen, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels, de gronden van het recreatieterrein Rosenboom, naast het kampeerterrein en de horeca-activiteiten in de gasterij onder meer zijn bestemd voor een recreatiegebouw ten behoeve van het houden van recreatieve indooractiviteiten, groepsevenementen, het berijden van paarden, een pensionpaardenstalling en recreatieve outdoor-activiteiten. Anders dan de met het plan mogelijk gemaakte feesten en partijen, zijn die activiteiten niet aan een maximum aantal per jaar gebonden en kunnen dergelijke activiteiten bovendien dagelijks plaatsvinden. Evenmin is het aantal bezoekers in verband met die activiteiten aan een maximum gebonden.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de raad met het gewijzigd vastgestelde artikel 1, lid 1.33 van de planregels, de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte horeca-activiteiten in de gasterij thans in overeenstemming met de rechtszekerheid vastgelegd en daarbij kunnen oordelen dat die ondergeschikt zijn aan de overige op het recreatieterrein toegestane activiteiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het vorenstaande is met het besluit van 13 december 2016 voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Het beroep tegen dat besluit is ongegrond.
    
    6. De raad wordt op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Lopik van 1 september 2015, waarbij het bestemmingsplan "Benendeneind ZZ tussen 283 en 285" is vastgesteld gegrond;
    
    II. vernietigt dat besluit, voor zover het artikel 1, lid 1.33, van de planregels betreft;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Lopik van 13 december 2016, waarbij het bestemmingsplan "Benedeneind ZZ tussen 283 en 285" gewijzigd is vastgesteld, ongegrond;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Lopik tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Lopik aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt;
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Taal
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
    
    325.