ECLI:NL:RBUTR:2012:BW7753, Rechtbank Utrecht, 07-06-2012, SBR 12/1475 en SBR 12/1474
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2012-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Als wetgever in formele zin heeft gekozen voor administratief beroep als bestuurlijke voorprocedure, staat het lagere regelgever niet vrij daar een "bezwaarprocedure" voor te schakelen. 
        Trefwoorden: Administratief beroep, lagere regelgever, “bezwaarprocedure”. 
        Wetsartikelen: Artikel 8:1 Awb, 7:1, eerste lid, Awb, artikel 9c Advocatenwet, artikel 19 Examenreglement 2008
        Verzoekster  heeft "bezwaar" gemaakt tegen de beoordeling als onvoldoende van het door haar op afgelegde examen burgerlijk procesrecht van de beroepsopleiding advocatuur.  De examencommissie  heeft  het "bezwaar" van verzoekster gedeeltelijk gegrond verklaard, maar de beoordeling gehandhaafd op een onvoldoende.  Hiertegen is administratief beroep ingesteld bij het curatorium. Het curatorium heeft het administratief beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en gedeeltelijk ongegrond. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
        De rechtbank is van oordeel dat, als de wetgever in formele zin heeft gekozen voor administratief beroep als bestuurlijke voorprocedure, het lagere regelgever niet vrijstaat daar een "bezwaarprocedure" voor te schakelen, zeker nu dat optioneel is, dus het ter keuze van betrokkene wordt gelaten of hij of zij hetzij administratief beroep instelt, hetzij bezwaar maakt en dan daarna tegen de "beslissing op bezwaar" administratief beroep instelt.

RECHTBANK UTRECHT
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummers: SBR 12/1475 en SBR 12/1474
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 juni 2012 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    mr. [verzoekster], te Utrecht, verzoekster,
    
    en
    
    
      het curatorium van de Nederlandse orde van advocaten (het curatorium), verweerder
      (gemachtigde: mr. J.P. Heinrich).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 25 augustus 2011 heeft verzoekster "bezwaar" gemaakt tegen de beoordeling als onvoldoende van het door haar op 17 juni 2011 afgelegde examen burgerlijk procesrecht van de beroepsopleiding advocatuur. 
    
    Bij besluit van 6 oktober 2011 heeft de examencommissie het "bezwaar" van verzoekster gedeeltelijk gegrond verklaard, maar de beoordeling gehandhaafd op een onvoldoende. 
    
    Verzoekster heeft hiertegen bij brief van 15 november 2011 administratief beroep ingesteld bij het curatorium. Het curatorium heeft bij besluit van 15 februari 2012 (het bestreden besluit) het administratief beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en gedeeltelijk ongegrond. 
    
    Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2012. Verzoekster is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    Overwegingen
    
    1.	Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat geen aanleiding om te oordelen dat verzoekster geen spoedeisend belang heeft bij haar verzoek om een voorlopige voorziening, zodat ook geen aanleiding bestaat om alleen al daarom het verzoek af te wijzen. Uit een brief van de Nederlandse orde van advocaten van 30 januari 2012 blijkt dat indien verzoekster op 31 juli 2012 nog niet in het bezit is gesteld van het bewijs van examen, de algemene raad hiervan een kennisgeving zal zenden naar het Landelijk Advocaten Tableau met het verzoek haar per 1 oktober 2012 te schrappen van het tableau. 
    
    2.	Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
    
    3.	Verzoekster voert aan dat het curatorium haar gronden gericht tegen de beoordeling van de examenvragen 2.4b en 2.5 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met de mogelijkheid om "bezwaar" te maken bij de examencommissie en vervolgens in administratief beroep te gaan bij het curatorium een aanvullende rechtsbescherming wordt geboden. Volgens verweerder druist het tegen de goede procesorde in om in administratief beroep op te komen tegen examenvragen die in de "bezwaarfase" niet zijn betwist. Daarom zijn de gronden over de examenvragen 2.4b en 2.5 volgens verweerder terecht niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
      4.	In artikel 9c, eerste lid, van de Advocatenwet is bepaald dat de Nederlandse orde van advocaten zorg draagt voor een opleiding voor stagiaires en de stagiaire in de gelegenheid stelt deze opleiding die met een examen wordt afgesloten, te volgen.
      In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de volgende onderwerpen, de opleiding als bedoeld in het eerste lid betreffende, nader worden vastgesteld bij of krachtens verordening als bedoeld in artikel 28, tenzij daarin bij algemene maatregel van bestuur is voorzien:
      a.	de inhoud en de duur van de opleiding;
      b.	de omvang van het examen en de wijze waarop het examen wordt afgenomen;
      c.	de eisen voor de toelating tot het afleggen van het examen;
      d.	de eisen voor het verkrijgen van vrijstelling voor bepaalde onderdelen van het examen;
      e.	de aan de stagiaire in rekening te brengen cursus- en examengelden.
      In artikel 9e van de Advocatenwet is bepaald dat tegen een op grond van het bepaalde bij of krachtens artikel 9c genomen beslissing een belanghebbende administratief beroep kan instellen bij het curatorium.
    
    
    
      De in artikel 9c, tweede lid, van de Advocatenwet bedoelde verordening is de Stageverordening 2005 van het college van afgevaardigden van de Nederlandse orde van advocaten. Daarin is weer een mogelijkheid voor het stellen van nadere regels opgenomen. Die nadere regeling is neergelegd in het Examenreglement 2008, vastgesteld door de algemene raad. In artikel 19, eerste lid, van het Examenreglement 2008 is bepaald dat onverminderd de bevoegdheid krachtens artikel 9e van de wet beroep in te stellen bij het curatorium, de belanghebbende over de te zijnen aanzien genomen beslissingen van de examencommissie binnen zes weken na de datum van verzending een bezwaarschrift kan indienen bij de examencommissie. Tegen de door de examencommissie te nemen beslissing staat beroep open bij het curatorium.
      In het tweede lid is bepaald dat op de behandeling van het bezwaarschrift door de examencommissie de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn, met uitzondering van de bepalingen over de hoorplicht als bedoeld in de artikelen 7:2 tot en met 7:9 en 7:16 tot en met 7:23 van de Awb en de vergoeding van kosten als bedoeld in de artikelen 7:15 en 7:28 van de Awb.
      In het derde lid is bepaald dat op de behandeling van het beroep bij het curatorium de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn, met uitzondering van de bepaling over vergoeding van kosten als bedoeld in de artikelen 7:15 en 7:28 van de Awb.
    
    
    Op grond van artikel 8:4, aanhef en onder e, van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld tegen besluiten, inhoudende een beoordeling van het kennen of kunnen van een kandidaat of leerling die ter zake is geëxamineerd of op enigerlei andere wijze is getoetst, dan wel inhoudende de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor die examinering of toetsing. 
    
    
      5.	De wetgever in formele zin heeft gekozen om tegen een beslissing als waarom het in deze zaak gaat administratief beroep open te stellen. In het Examenreglement 2008 is daar optioneel een "bezwaarfase" voorgeschakeld. Die bezwaarmogelijkheid is optioneel, gelet op het woord "onverminderd" in artikel 19 van dat reglement, dus betrokkene kan er voor kiezen direct administratief beroep in te stellen bij het curatorium of eerst "bezwaar" te maken bij de examencommissie. Als betrokkene kiest voor die tweede weg, mag hij of zij in de visie van verweerder geen nieuwe geschilpunten aandragen ten opzichte van de "bezwaarfase". Waar verzoekster in deze zaak tegenop loopt, is dus dat zij nu bij het curatorium bepaalde kwesties niet meer aan de orde zou mogen stellen, omdat zij heeft gekozen voor het volgen van de in het Examenreglement 2008 geschapen "bezwaarfase" als voorschakeling voor het administratief beroep. Als zij er voor had gekozen direct administratief beroep in te stellen, zou het niet problematisch zijn geweest indien zij bij aanvullend beroepschrift alsnog die extra geschilpunten (over examenvragen 2.4b en 2.5) zou inbrengen. 
      Indien sprake is van onderdelen van een besluit, kan er aanleiding bestaan om te oordelen dat een niet in de voorgaande rechtsbeschermingsfase aangevochten onderdeel, niet alsnog in de volgende rechtsbeschermingsfase kan worden aangevochten. Een examen als hier in geding bestaat echter, anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld, niet uit verschillende onderdelen, aangezien er maar één onsplitsbaar rechtsgevolg is en dat is verbonden met de beoordeling van het examen als geheel. De zogeheten onderdelentrechter is dus niet aan de orde. 
      Verweerders redenering komt er daarom op neer dat gronden waarmee delen van examenvragen worden aangevochten die niet in "bezwaar" zijn aangevochten, niet in administratief beroep kunnen worden aangevoerd. Voor zover nodig wijst de voorzieningenrechter er op dat sinds ongeveer 2004 en in ieder geval sinds de inwerkingtreding van artikel 6:13 van de Awb in zijn huidige redactie de bestuursrechter afstand heeft genomen van de voordien wel gehanteerde "grondenfuik". Gelet op het door verweerder ingenomen standpunt dat hier wel zo'n grondenfuik zou moeten worden toegepast tussen de "bezwaarfase" en het administratief beroep, ziet de voorzieningenrechter zich genoodzaakt te beoordelen of het door de Nederlandse orde van advocaten ingerichte systeem van rechtsbescherming in zaken als deze zich verdraagt met het systeem van de Awb.
    
    
    
      6.	Het systeem van rechtsbescherming in de Awb is zo dat tegen een besluit beroep openstaat op de bestuursrechter, neergelegd in artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, maar dat betrokkene eerst bezwaar moet maken, neergelegd in artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb, tenzij al een bestuurlijke voorprocedure voorhanden is, waardoor bezwaar niet meer nodig is, neergelegd in de opsomming onder a tot en met d van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Administratief beroep is zo'n bestuurlijke voorprocedure waarvan de wetgever in formele zin heeft geoordeeld dat het volgen van de bezwaarfase doorgaans een overbodige herhaling van zetten zou zijn. Tegen een besluit staat daarom hetzij administratief beroep, hetzij bezwaar open. Dat volgt ook uit het samenstel van de artikelen 8:6, tweede lid, 8:1, eerste lid, en 7:1, eerste lid, van de Awb. Als tegen een besluit administratief beroep openstaat, staat daartegen geen beroep op de bestuursrechter open (maar pas tegen de beslissing op dat administratieve beroep) en alleen als aan iemand het recht is toegekend beroep bij de bestuursrechter in te stellen, staat daaraan voorafgaand bezwaar open. De wettelijke mogelijkheid van administratief beroep sluit dus de mogelijkheid van bezwaar uit. Met dit wettelijke systeem beoogde de wetgever uitdrukkelijk uniformering en eenvoud. Voor de wetsgeschiedenis verwijst de voorzieningenrechter kortheidshalve naar De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht Eerste Tranche van E.J. Daalder en G.R.J. de Groot, pagina's 277 tot en met 281 en 317 tot en met 328. 
      Het staat de lagere regelgever niet vrij om in afwijking van dit rechtsbeschermingssysteem zelf een "bezwaarfase" als tussenstap in te lassen. Ook de omstandigheid dat die bezwaarfase optioneel is, zodat tegen één en hetzelfde besluit zowel "bezwaar" als administratief beroep openstaat, verdraagt zich niet met het systeem van de Awb. Overigens, hoewel in deze zaak op zichzelf niet aan de orde, is het in strijd met dwingendrechtelijke bepalingen in de Awb dat in artikel 19, derde lid, van het Examenreglement 2008 een deel van de in de Awb geregelde administratief-beroepsprocedure, te weten de proceskostenbepaling, wordt uitgesloten. Zo'n uitsluiting staat de lagere regelgever ook niet vrij. 
    
    
    7.	De voorzieningenrechter is er niet blind voor dat in zaken als deze in het algemeen het juist gunstig is voor advocaatstagiaires nog een "extra ronde" te hebben bij de examencommissie. Als de Nederlandse orde van advocaten dat wenst te bereiken, kan zij dat ook doen zonder in strijd met het wettelijke rechtsbeschermingssysteem te komen door geen "bezwaarfase" voor te schakelen, maar door binnen de wettelijke administratief-beroepsprocedure de examencommissie om (nog) een inhoudelijke beoordeling van de gronden te vragen, dus als tussenschakeling. Dan is het geen aparte procedurestap, met daarmee samenhangende beperkingen, die betrokkene moet maken.
    
    8.	Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt om die reden vernietigd. De voorzieningenrechter onderzoekt of er aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Daarbij zal hij het "bezwaarschrift" interpreteren als administratief-beroepschrift en het administratief-beroepschrift interpreteren als aanvullende gronden in het administratief beroep.
    
    9.	Verweerder stelt zich in het verweerschrift hierover gemotiveerd op het standpunt dat een inhoudelijke beoordeling van de examenvragen 2.4b en 2.5 niet leidt tot een geslaagd administratief beroep. De examencommissie heeft volgens het curatorium terecht geen punten voor de door verzoekster gegeven antwoorden toegekend. 
    
    10.	Artikel 8:4, aanhef en onder e, van de Awb betekent dat door de bestuursrechter slechts kan worden beoordeeld of het curatorium zich al dan niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de formele voorschriften die bij of krachtens de Awb, de Advocatenwet of enig ander algemeen verbindend voorschrift zijn gesteld, is voldaan. Dat is, zoals hiervoor is overwogen, dus niet het geval. Inhoudelijk mag de bestuursrechter echter niet ingaan op de beoordeling van de gemaakte examenvragen. Nu verweerder in het verweerschrift een inhoudelijk standpunt heeft gegeven op de gronden die zijn gericht tegen de examenvragen 2.4b en 2.5, ziet de voorzieningenrechter gelet op artikel 8:4, aanhef en onder e, van de Awb, aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De beoordeling van het door verzoekster afgelegde examen burgerlijk procesrecht blijft dus onvoldoende. 
    
    11.	Gegeven de beslissing op het beroep is er geen aanleiding voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening, zodat het verzoek wordt afgewezen. 
    
    12.	Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Gelet op de uitkomst van het geding moet verweerder wel het door verzoekster betaalde griffierecht in zowel de voorlopige-voorzieningzaak als de beroepszaak vergoeden. 
     
    
    Beslissing 
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    verklaart het beroep gegrond; 
    
    vernietigt het bestreden besluit; 
    
    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven; 
    
    bepaalt dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van € 312,00,- vergoedt (€ 156,00,- voor het beroepschrift en € 156,00,- voor het verzoekschrift).
     
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.D.A. van Veghel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2012.
    
    
    
    
    
    
    
    griffier						voorzieningenrechter
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan voor zover daarmee is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Voor zover bij deze uitspraak is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.