ECLI:NL:CRVB:2021:727, Centrale Raad van Beroep, 31-03-2021, 18/5213 WLZ
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten ‘resultaat administratief onderzoek’ heeft het zorgkantoor de besteding van de pgb’s van appellanten (een tweeling) voorlopig afgekeurd. Zoals het zorgkantoor ter zitting van de Raad heeft erkend hebben de bij bestreden besluiten 1 en 2 gehandhaafde besluiten ‘resultaat administratief onderzoek’ geen wettelijke grondslag. Dit betekent dat deze besluiten niet genomen hadden mogen worden. Ten behoeve van de rechtsontwikkeling en duidelijkheid en met uitdrukkelijke instemming van partijen zal de Raad in dit specifieke geval het hoger beroep mede gericht achten tegen bestreden besluiten 3 en 4 en de beroepen tegen die besluiten beoordelen. Bij bestreden besluiten 3 en 4 heeft het zorgkantoor de pgb’s voor het jaar 2017 lager vastgesteld dan de bij de verlening bepaalde bedragen, onder meer op de grond dat zij niet hebben voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichting uit artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz. Volgens het zorgkantoor moet artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz aldus worden begrepen dat een zorgverlener niet meer dan veertig uur per week zorg mag verlenen, ongeacht of deze zorg aan één of meer budgethouders wordt verleend. Met appellanten volgt de Raad dit standpunt van het zorgkantoor niet. De besluiten 3 en 4 berusten niet op een deugdelijke grondslag. De Raad voorziet zelf door de besluiten te herroepen en de pgb’s voor het jaar 2017 vast te stellen.

185213 WLZ, 18/5214 WLZ, 18/5588 WLZ, 18/5590 WLZ 
    
    
      Datum uitspraak: 31 maart 2021
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 augustus 2018, 18/2185 en 18/2190 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant 1] te [woonplaats] en de erven en/of rechtverkrijgenden van [appellant 2] , laatstelijk gewoond hebbende te [woonplaats] (appellanten)
    
    
    
      CZ Zorgkantoor B.V. (zorgkantoor)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellanten, vertegenwoordigd door [naam 1] ( [naam 1] ), heeft mr. W.A. Timmer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Raad heeft partijen meegedeeld dat hij de besluiten van 14 augustus 2018 vooralsnog zal betrekken bij de behandeling van het hoger beroep.
    
    
    
      Het zorgkantoor heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2020, (gedeeltelijk) door middel van beeldbellen. Voor appellanten zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door mr. Timmer. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Hassel.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      De tweelingbroers [appellant 1] en [appellant 2] zijn in 2003 ernstig en meervoudig gehandicapt geboren. In verband daarmee ontvingen zij zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), gerealiseerd met een persoonsgebonden budget (pgb). Een deel van de zorg werd ingekocht bij [naam 1] en [naam 2] . Op [sterfdag] 2018 is [appellant 2] overleden.
      
    
    
      1.2.
      Bij afzonderlijke besluiten van 28 december 2016 heeft het zorgkantoor aan [appellant 1] en [appellant 2] op grond van de Regeling langdurige zorg (Rlz) voor het jaar 2017 een pgb verleend van € 107.307,93 respectievelijk € 122.887,45. 
      
    
    
      1.3.
      Bij afzonderlijke besluiten ‘resultaat administratief onderzoek’ van 31 januari 2018 heeft het zorgkantoor de besteding van de pgb’s van [appellant 1] en [appellant 2] in de periode van 1 mei 2017 tot en met 30 september 2017 tot een bedrag van € 11.871,15 respectievelijk € 9.774,- voorlopig afgekeurd. De namens [appellant 1] en [appellant 2] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft het zorgkantoor bij afzonderlijke besluiten van 12 maart 2018 (bestreden besluiten 1 en 2) ongegrond verklaard. Volgens het zorgkantoor hebben [naam 1] en [naam 2] te veel uren zorg gedeclareerd. Een zorgverlener mag maximaal veertig uur per week werken. Het aantal uren dat [naam 1] en [naam 2] zorg verlenen aan [appellant 1] en [appellant 2] ligt boven dit maximum. Daarom heeft het zorgkantoor zowel bij [appellant 1] als bij [appellant 2] twintig uur per week zorg door [naam 1] en twintig uur per week zorg door [naam 2] goedgekeurd en de overige door hen verleende zorg afgekeurd. Tegen deze besluiten is beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 20 juni 2018, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 14 augustus 2018 (bestreden besluit 3), heeft het zorgkantoor het pgb van [appellant 1] voor het jaar 2017 vastgesteld op € 87.488,45. Van het verleende pgb is een bedrag van € 7.948,33 niet besteed en is een bedrag van € 11.871,15 afgekeurd. Bij besluit van 27 juni 2018, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van eveneens 14 augustus 2018 (bestreden besluit 4), heeft het zorgkantoor het pgb van [appellant 2] voor het jaar 2017 vastgesteld op € 96.780,60. Van het verleende pgb is een bedrag van € 16.332,85 niet besteed en is een bedrag van € 9.774,- afgekeurd. Bestreden besluiten 3 en 4 berusten – samengevat en voor zover hier van belang – op het standpunt dat [appellant 1] en [appellant 2] zich niet hebben gehouden aan de bij de verlening van de pgb’s opgelegde verplichting uit artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz. Tegen deze besluiten is beroep ingesteld. 
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      3.1.
      Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en – samengevat – aangevoerd dat van een schending van de verplichting uit artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz geen sprake is. Uit deze bepaling volgt niet dat een zorgverlener niet meer dan veertig uur per week in totaal mag werken. Uit deze bepaling volgt enkel dat een zorgverlener niet meer dan veertig uur per week voor één verzekerde mag werken.
      
    
    
      3.2.
      
        Het zorgkantoor heeft in verweer betoogd dat met de in artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz neergelegde verplichting is beoogd te voorkomen dat een zorgverlener meer dan veertig uur per week zorg verleent, ongeacht of deze zorg aan één of meer budgethouders wordt verleend. Dit is nodig om de kwaliteit van de zorg te waarborgen en overbelasting van de zorgverlener te voorkomen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het zorgkantoor verwezen naar de brieven van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van 23 april 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 34 104, nr. 52) en 18 november 2016 (2016D44448).
        
          4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        4.1.1.
        In artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wlz is – voor zover hier van belang – bepaald dat het zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een pgb verleent waarmee de verzekerde, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2°, b, f of g. In het zevende lid van dit artikel is bepaald dat de Sociale verzekeringsbank (Svb) namens de zorgkantoren de betalingen ten laste van verstrekte pgb’s, alsmede het hiermee verbonden budgetbeheer, uitvoert. In het achtste lid van dit artikel is – voor zover hier van belang – bepaald dat de regels, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval betrekking hebben op:a. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de verzekerde aan wie een pgb wordt verleend, de mogelijkheid heeft om zorg te betrekken van een mantelzorger of een natuurlijke persoon die niet beroeps- of bedrijfsmatig zorg verleent, of die persoon vanuit het pgb te betalen;b. verplichtingen die aan de verzekerde worden opgelegd met betrekking tot de overeenkomsten die de verzekerde sluit met de personen van wie hij de zorg betrekt en daarvoor betaling ontvangen uit het pgb;d. de wijze waarop de Svb de taak bedoeld in het zevende lid uitvoert. 
        
      
      
        4.1.2.
        In artikel 3.6.1 van het Besluit langdurige zorg (Blz) is bepaald dat een pgb per kalenderjaar wordt verstrekt.
        
      
      
        4.1.3.
        In artikel 3.6.4, eerste  lid, van het Blz is bepaald dat de verzekerde een schriftelijke overeenkomst sluit met iedere zorgaanbieder of mantelzorger die hij ten laste van zijn pgb zorg wenst te laten verlenen. In het tweede lid is bepaald dat de verzekerde de betalingen laat verrichten door de Svb. Ingevolge het derde lid worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de zorgovereenkomst. Tot 18 juni 2018 was in het vierde lid bepaald dat de overeenkomst bedoeld in het eerste lid de goedkeuring behoeft van het zorgkantoor en de Svb.
        
      
      
        4.1.4.
        In artikel 3.6.7 van het Blz is – voor zover hier van belang – bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld in het belang van een goede uitvoering van het pgb. Deze regels kunnen mede betrekking hebben op:b. de inhoud, intrekking en wijziging van de beschikking tot verlening en van de beschikking tot vaststelling van het pgb.
        
      
      
        4.1.5.
        Vanaf 18 juni 2018 is in artikel 5.16, derde lid, van de Rlz bepaald dat de zorgovereenkomst de goedkeuring van het zorgkantoor en de Svb behoeft.
      
      
        4.1.6.
        In artikel 5.17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rlz is bepaald dat het pgb uitsluitend mag worden gebruikt voor het door de Svb, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de wet.
      
      
        4.1.7.
        In artikel 5.18 van de Rlz is – voor zover hier van belang – bepaald dat bij de verlening van het pgb de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen worden opgelegd:a. de verzekerde gebruikt het pgb uitsluitend voor het doen betalen door de Svb van zorg als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid;b. de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord;d. de verzekerde draagt er zorg voor dat een zorgverlener op wie het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is niet meer dan veertig uur in één week voor hem werkzaamheden verricht.
      
      
        4.1.8.
        In artikel 5.21 van de Rlz is het volgende bepaald: 1. Na afloop van iedere subsidieperiode wordt de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld. 2. Het zorgkantoor stelt het pgb binnen een half jaar na afloop van de subsidieperiode vast. 3. Het pgb wordt vastgesteld op de som van de bedragen die de Svb op grond van artikel 5.17, eerste lid, heeft uitbetaald. 4. Indien de verzekerde geen betalingen, als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid, onder a en b, heeft laten doen dan wordt de subsidie, in afwijking van het derde lid, vastgesteld op nihil.
      
      
        4.1.9.
        In artikel 5.22, vijfde lid, van de Rlz is bepaald dat het aantal door de zorgverlener voor de verzekerde gewerkte en betaalde uren niet mag afwijken van het Arbeidstijdenbesluit en indien het Arbeidstijdenbesluit niet van toepassing is, niet meer mag bedragen dan veertig uur per week.
      
      
        4.1.10.
        In artikel 5.23, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rlz is bepaald dat de Svb betalingen uit het pgb verricht voor geleverde zorg die voortvloeit uit een arbeidsovereenkomst, een overeenkomst van opdracht of een overeenkomst voor vervoer, uitsluitend aan de persoon met wie deze overeenkomst is aangegaan, indien een declaratie, een verantwoording van de overeengekomen resultaten dan wel een overzicht van het aantal te betalen uren en dagdelen of etmalen bevat.
      
      
        4.1.11.
        In artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien:a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, ofd. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
      
      
        4.2.1.
        De Raad ziet aanleiding in deze zaak uiteen te zetten hoe het wettelijk systeem voor de vaststelling van een pgb op grond van de Wlz na invoering van het trekkingsrecht moet worden begrepen.
      
      
        4.2.2.
        Het zorgkantoor verleent op aanvraag aan de verzekerde een pgb, indien aan de voorwaarden voor verlening is voldaan. Een pgb wordt per kalenderjaar verstrekt. Bij de verlening van het pgb worden door het zorgkantoor aan de verzekerde verschillende verplichtingen opgelegd. Op de verzekerde rust de verplichting een schriftelijke zorgovereenkomst te sluiten met iedere zorgaanbieder of mantelzorger die hij ten laste van zijn pgb zorg wil laten verlenen. De verzekerde legt deze overeenkomst ter goedkeuring voor aan het zorgkantoor en de Svb. De Svb verricht namens het zorgkantoor, op verzoek van de verzekerde, betalingen uit het pgb aan de zorgaanbieder of mantelzorger (het trekkingsrecht). De Svb voert niet alleen deze betalingen uit, maar ook het daarmee verbonden budgetbeheer.Het zorgkantoor stelt het pgb binnen een half jaar na afloop van de subsidieperiode vast. Het zorgkantoor stelt het pgb vast op de som van de bedragen die de Svb heeft uitbetaald. Indien dit bedrag overeenkomt met het bedrag in het verleningsbesluit, kwalificeert het vaststellingsbesluit als een besluit als bedoeld in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Indien de Svb minder heeft uitbetaald dan het bedrag in de verleningsbeschikking of een te hoog bedrag heeft uitbetaald dan wel indien de verzekerde geen betalingen heeft laten doen, kwalificeert het vaststellingsbesluit als een besluit als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Tegen het verleningsbesluit, de besluiten inzake goedkeuring van de zorgovereenkomst en het vaststellingsbesluit staan de rechtsmiddelen van de Awb open. 
      
    
    
      4.3.
      Voor deze zaken betekent dit het volgende. Zoals het zorgkantoor ter zitting van de Raad heeft erkend hebben de bij bestreden besluiten 1 en 2 gehandhaafde besluiten ‘resultaat administratief onderzoek’ geen wettelijke grondslag. Dit betekent dat deze besluiten niet genomen hadden mogen worden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaren, die besluiten vernietigen en de besluiten van 31 januari 2018 herroepen.
    
    
      4.4.
      Ten behoeve van de rechtsontwikkeling en duidelijkheid en met uitdrukkelijke instemming van partijen zal de Raad in dit specifieke geval het hoger beroep mede gericht achten tegen bestreden besluiten 3 en 4 en de beroepen tegen die besluiten beoordelen. 
    
    
      4.5.
      Bij bestreden besluiten 3 en 4 heeft het zorgkantoor de pgb’s van [appellant 1] en [appellant 2] voor het jaar 2017 lager vastgesteld dan de bij de verlening bepaalde bedragen, onder meer op de grond dat zij niet hebben voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichting uit artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz. Deze besluiten moeten in zoverre worden aangemerkt als vaststellingsbesluiten als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb.
    
    
      4.6.
      Volgens het zorgkantoor moet artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz aldus worden begrepen dat een zorgverlener niet meer dan veertig uur per week zorg mag verlenen, ongeacht of deze zorg aan één of meer budgethouders wordt verleend. Met appellanten volgt de Raad dit standpunt van het zorgkantoor niet. Deze uitleg van het zorgkantoor vindt geen steun in de tekst van artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz. In de tekst van de bepaling is de zinsnede ‘voor hem’ opgenomen, hetgeen er juist op duidt dat de zorgverlener niet meer dan veertig uur in één week voor die specifieke verzekerde werkzaamheden mag verrichten. In de toelichting staat dat de verplichtingen van artikel 5.18 van de Rlz zijn ontleend aan de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) (Stcrt. 2014, 36917, blz. 77). In de toelichting bij het identieke artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder i, van de Rsa staat niet meer dan dat met dit artikelonderdeel is geregeld dat een zorgverlener niet meer dan veertig uur per week voor dezelfde budgethouder kan werken om daarmee omzeiling van de nieuwe bepaling met betrekking tot het maximumtarief te voorkomen (Stcrt. 2010, 21164, blz. 11). Ook de toelichting biedt derhalve geen steun voor de uitleg van het zorgkantoor. Wat in de door het zorgkantoor genoemde brieven van de Staatssecretaris van VWS is vermeld over deze verplichting leidt niet tot een ander oordeel, te meer nu deze brieven dateren van na de totstandkoming van bovengenoemde bepalingen in de Rsa en de Rlz.
    
    
      4.7.
      
        Van de door het zorgkantoor tegengeworpen schending van artikel 5.18, aanhef en onder d, van de Rlz is dus geen sprake. Dit betekent dat bestreden besluiten 3 en 4 niet berusten op een deugdelijke grondslag. De Raad zal de beroepen tegen bestreden besluiten 3 en 4 gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Ter zitting van de Raad heeft het zorgkantoor te kennen gegeven dat het de in bestreden besluiten 3 en 4 genoemde andere onregelmatigheden niet alsnog aan [appellant 1] en [appellant 2] zal tegenwerpen. Derhalve ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb door de besluiten van 20 juni 2018 en 27 juni 2018 te herroepen en met toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb het pgb van [appellant 1] voor het jaar 2017 vast te stellen op € 99.359,60 en het pgb van [appellant 2] voor het jaar 2017 vast te stellen op € 106.554,60. Dit zijn de bedragen die de Svb in totaal heeft uitbetaald voor de zorg die aan [appellant 1] en [appellant 2] in 2017 is verleend.
        5. Aanleiding bestaat om het zorgkantoor te veroordelen in de kosten van appellanten in bezwaar, beroep en hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. De Raad is van oordeel dat de zaken 18/5213 en 18/5214 WLZ enerzijds en de zaken 18/5588 en 18/5590 WLZ anderzijds, samenhangende zaken zijn als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de eerste twee respectievelijk laatste twee zaken geldt dat de werkzaamheden nagenoeg identiek konden zijn en dat, voor zover hier van toepassing, ook gelijktijdige behandeling door het bestuursorgaan respectievelijk de bestuursrechter heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat in bezwaar 1 punt wordt toegekend voor de bezwaarschriften en 1 punt voor de hoorzitting, in totaal 2 punten. In beroep worden 2 punten toegekend voor de beroepschriften en 1 punt voor de zitting, in totaal 3 punten. In hoger beroep wordt 1 punt toegekend voor het hoger beroepschrift en 2 punten voor de zitting, in totaal 3 punten. Dit leidt ertoe dat de kosten in totaal worden begroot op 8 punten met een waarde van € 534,- per punt, in totaal € 4.272,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de afzonderlijke besluiten van 12 maart 2018 en 14 augustus 2018;
      
      
        herroept de besluiten van 31 januari 2018, 20 juni 2018 en 27 juni 2018, 
      
      
        stelt het pgb van [appellant 1] voor het jaar 2017 vast op € 99.359,60 en stelt het pgb van [appellant 2] voor het jaar 2017 vast op € 106.554,60 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de afzonderlijke besluiten van 14 augustus 2018;
      
      
        veroordeelt het zorgkantoor in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 4.272,-;
      
      
        bepaalt dat het zorgkantoor aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 218,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en D.S. de Vries en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van F.E.M. Boon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.M. Tobé
    
    
    
    
    
      						De griffier is verhinderd te ondertekenen.