ECLI:NL:RVS:2022:2152, Raad van State, 27-07-2022, 202107010/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 19 maart 2020 heeft het CBR Examenadviesburo medegedeeld dat zij zich met haar verzoek van 3 februari 2020 moet wenden tot de beleidsverantwoordelijke ministeries.

202107010/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Examenadviesburo B.V., gevestigd te Nieuwegein,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 20 september 2021 in zaak nr. 21/289 in het geding tussen:
    Examenadviesburo
    en
    de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (lees: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij brief van 19 maart 2020 heeft het CBR Examenadviesburo medegedeeld dat zij zich met haar verzoek van 3 februari 2020 moet wenden tot de beleidsverantwoordelijke ministeries.
    Bij besluit van 3 december 2020 heeft het CBR het daartegen door Examenadviesburo gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 september 2021 heeft de rechtbank het door Examenadviesburo daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Examenadviesburo hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Examenadviesburo heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2022, waar Examenadviesburo, vertegenwoordigd door mr. F.W Verweij, advocaat te Utrecht, vergezeld door [gemachtigde A], directeur van Examenadviesburo, en [gemachtigde B], werkzaam als jurist bij Examenadviesburo, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J. van Doorn, vergezeld door M. Stevens, werkzaam bij het CBR, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Examenadviesburo is een organisatie die gespecialiseerd is in toetsontwikkeling, toetsafname en alle andere aspecten die aan examinering zijn gerelateerd. Examenadviesburo is voornemens om in de nabije toekomst een aantal beeldschermexamens in het vervoersdomein af te nemen. Het gaat, voor zover in hoger beroep van belang, om examens voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, ADR specialisatie-examens en examens taxivakbekwaamheid.
    3.       Op 3 februari 2020 heeft Examenadviesburo het CBR, voor zover in hoger beroep van belang, verzocht om haar hard- en software te controleren en accepteren, zodat zij de voormelde beeldschermexamens kan gaan afnemen. Bij brief van 19 maart 2020 heeft het CBR in reactie daarop aangegeven dat het, aangezien het hier gaat om de uitvoering van wettelijke taken op het gebied van examinering, niet aan het CBR is om aan andere organisaties een vergunning te verlenen of die organisaties te erkennen, althans de voormelde wettelijke taken aan hen op te dragen. Volgens het CBR moet het Examenadviesburo zich met haar verzoek van 3 februari 2020 wenden tot de beleidsverantwoordelijke ministeries.
    4.       Bij het besluit van 3 december 2020 heeft het CBR het daartegen door Examenadviesburo gemaakte bezwaar, voor zover in hoger beroep van belang, niet-ontvankelijk verklaard. Voor wat betreft de examens voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en de ADR specialisatie-examens, is het CBR van mening dat Examenadviesburo geen belanghebbende is bij haar verzoek van 3 februari 2020. Met dat verzoek kan Examenadviesburo niet bereiken dat zij die examens kan gaan afnemen. Het afnemen van die examens is voorbehouden aan het CBR. Dit blijkt uit tabel 1, behorende bij artikel 1, eerste lid, en tabel 2 behorende bij artikel 3, tweede lid, in bijlage 3 van de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (hierna: de Regeling). Dat uit de voornoemde regelgeving ook blijkt dat het CBR de bevoegdheid heeft om hard- en software te controleren en accepteren, betekent niet dat een externe organisatie hiertoe een aanvraag kan doen noch dat die examinering niet is voorbehouden aan het CBR.
    5.       Voor wat betreft de examens taxivakbekwaamheid, stelt het CBR zich op het standpunt dat het verzoek van 3 februari 2020 geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat de brief van 19 maart 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet. Volgens het CBR is zij als enige instantie bevoegd om de examens taxivakbekwaamheid af te nemen. Dit standpunt vindt niet alleen steun in een jarenlange praktijk maar ook in de toelichting op artikel 2 van de Regeling taxibestuurders 2005, gelezen in verbinding met artikel 81, derde lid, en artikel 82, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit personenvervoer 2000. Verder volgt uit geen enkele rechtsregel dat zij een publiekrechtelijke rechtsplicht heeft om examens taxivakbekwaamheid van andere organisaties te beoordelen, aldus het CBR.
    Oordeel van de rechtbank
    6.       Voor wat betreft de examens voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en de ADR specialisatie-examens, heeft de rechtbank overwogen dat de minister Examenadviesburo niet heeft aangewezen als bevoegde instantie voor het afnemen van deze examens. De intentie van Examenadviesburo om die examens af te gaan nemen, zonder daartoe bevoegd te zijn, levert geen concreet en actueel belang op. Een dergelijk toekomstig en onzeker belang is onvoldoende om Examenadviesburo als belanghebbende aan te merken bij haar verzoek. Het CBR heeft het bezwaar van Examenadviesburo op dit onderdeel dan ook volgens de rechtbank terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    7.       Voor wat betreft de examens taxivakbekwaamheid, is de rechtbank het CBR gevolgd in zijn standpunt, dat het als enige instantie bevoegd is om de examens taxivakbekwaamheid af te nemen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat het CBR niet bevoegd is om beeldschermexamens van andere organisaties te beoordelen. Dit betekent dat de brief van 19 maart 2020 op dit onderdeel niet is gericht op enig publiekrechtelijk rechtsgevolg en daarmee geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. Het CBR heeft het bezwaar van Examenadviesburo ook op dit onderdeel daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Betoog in hoger beroep
    8.       Examenadviesburo betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij haar verzoek van 3 februari 2020, omdat de minister haar niet heeft aangewezen als bevoegde instantie voor het afnemen van de examens voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en de ADR specialisatie-examens. Zij voert daartoe aan dat uit de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (hierna: de ADR) blijkt dat de hier aan de orde zijnde examinering vrij is. De minister is dan ook volgens Examenadviesburo niet bevoegd om daarvoor organisaties, zoals het CBR, aan te wijzen. De omstandigheid dat de minister in tabel 2, behorende bij artikel 3, tweede lid, in bijlage 3 van de Regeling, het CBR heeft aangewezen als de bevoegde instantie voor het afnemen van de hier aan de orde zijnde examens berust niet op een wettelijke grondslag en is in strijd met de ADR en dus onverbindend. Het voorgaande betekent dat als het CBR haar hard- en software heeft gecontroleerd en geaccepteerd, wat noodzakelijk is omdat uitsluitend het CBR bevoegd is om een getuigschrift te verstrekken bij het met goed gevolg afronden van de examens in kwestie, Examenadviesburo direct die examens kan gaan afnemen, aldus Examenadviesburo.
    9.       Verder betoogt Examenadviesburo dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR als enige instantie bevoegd is om de examens taxivakbekwaamheid af te nemen. Ook deze examinering is volgens haar vrij. Dat deze examinering niet vrij zou zijn blijkt niet uit de toelichting op artikel 2 van de Regeling taxibestuurders 2005, gelezen in samenhang met artikel 81, derde lid, en artikel 82, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit personenvervoer 2000. Het CBR zal als enige instantie die bevoegd is tot het verstrekken van een getuigschrift bij het met goed gevolg afronden van examens als hier aan de orde, examens van Examenadviesburo moeten beoordelen. De weigering van het CBR om dit te doen heeft tot gevolg dat de monopoliepositie van het CBR gehandhaafd blijft en is daarom gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg. Gelet hierop is de brief van 19 maart 2020 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus Examenadviesburo.
    Beoordeling door de Afdeling
    Examens voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg en de ADR specialisatie-examens
    10.     Op grond van artikel 2, tweede lid, van de ADR is het internationale vervoer van bepaalde gevaarlijke goederen over de weg toegestaan als aan de voorwaarden, gesteld in de Bijlagen A en B, is voldaan. In hoofdstuk 8.2 van Bijlage B zijn een aantal voorschriften inzake de opleiding van de bemanning van het voertuig opgenomen. Zo bepaalt randnummer 8.2.2.1 dat bestuurders van voertuigen waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd in het bezit moeten zijn van een certificaat, afgegeven door de bevoegde autoriteit, waarin staat dat zij hebben deelgenomen aan een opleiding en met goed gevolg een examen hebben afgelegd aangaande bijzondere voorschriften, die bij het vervoer van gevaarlijke goederen in acht moeten worden genomen. Tussen partijen is niet in geschil dat hier onder de bevoegde autoriteit het CBR moet worden verstaan. Dit blijkt uit tabel 1 behorende bij artikel 1, eerste lid, van bijlage 3 van de Regeling.
    11.     De Afdeling is van oordeel dat het CBR niet alleen de bevoegde instantie is voor wat betreft de afgifte van certificaten, maar ook de, enige,  bevoegde instantie voor wat betreft het afnemen van de examens als hier aan de orde. In tabel 2 met het opschrift "Specificatie bevoegdheden CBR" behorende bij artikel 3, tweede lid, van bijlage 3 van de Regeling is, voor zover hier van belang, bij de ADR-randnummers 8.2.2.7.1.3 en 8.2.2.7.1.6 onder het kopje "bevoegdheid van het CBR" vermeld: "eisen aan examens en wijze van examineren: opstellen van examenrichtlijn en afnemen examen". Hieruit blijkt dat de minister de bevoegdheid tot examinering heeft toegedeeld aan het CBR. Deze bevoegdheidstoedeling is, anders dan Examenadviesburo stelt, gebaseerd op artikel 2 van het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen en de artikelen 3 en 6, aanhef en onder i, van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en berust daarmee op een wettelijke grondslag. Dat voormelde twee ADR-randnummers niet uitdrukkelijk het afnemen van examens vermelden, betekent niet dat de minister het CBR niet heeft mogen aanwijzen als examinerende instantie, nu de redactie van genoemde artikelen de minister daartoe de ruimte biedt. De ADR beoogt uitsluitend de veiligheid van het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg te verhogen en verbiedt de partijen bij die Europese overeenkomst niet om de certificering en de examinering bij één instantie te leggen. Het aan het CBR toedelen van de, exclusieve, bevoegdheid tot examinering en certificering is daarom, anders dan Examenadviesburo stelt, niet in strijd met de ADR.
    12.     Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat Examenadviesburo niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij haar verzoek aan het CBR om gebruik te maken van de aan het CBR, op grond van tabel 1, ADR-randnummer 8.2.2.7.1.8, behorende bij artikel 1, eerste lid, van bijlage 3 van de Regeling,  toekomende bevoegdheid tot het controleren en accepteren van hard- en software. Examenadviesburo heeft bij dat verzoek geen concreet en actueel belang. De enkele intentie van Examenadviesburo om de voormelde examens af te gaan nemen, zonder daartoe bevoegd te zijn, is daarvoor onvoldoende. Het CBR heeft het bezwaar van Examenadviesburo daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Examens taxivakbekwaamheid
    13.     Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, uitsluitend, het CBR bevoegd is de examens taxivakbekwaamheid af te nemen. Ingevolge artikel 81, derde lid, van het Besluit personenvoer 2000, dat is gebaseerd op artikel 79, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet personenvervoer 2000, wordt met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, chauffeurskaart. Bij de aanvraag van zo’n chauffeurskaart moet, op grond van artikel 82, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit personenvervoer 2000, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Regeling taxibestuurders 2005, een door het CBR afgegeven Chauffeursdiploma CCV Taxi Volledig of Taxi Beperkt worden overgelegd.
    14.     Dat de bevoegdheid van het CBR tot het afgeven van zo’n getuigschrift, dat blijkens het hiervoor, onder 13, overwogene berust op een wettelijke grondslag, in dit geval ook de, exclusieve, bevoegdheid omvat om het examen dat daaraan voorafgaat af te nemen, volgt uit de toelichting op artikel 2 van de Regeling taxibestuurders 2005. Daarin staat dat het praktijkexamen uiteenvalt in een examen voor volledig taxivervoer en een examen voor het uitvoeren van een beperkte taxidienst en dat dit in de praktijk betekent dat bij het CBR een keuze kan worden gemaakt tussen deze twee examens. Dat het CBR exclusief bevoegd is die examens af te nemen volgt voorts uit de omstandigheid dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het CBR niet een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om examens van andere organisaties te controleren en te accepteren. Het CBR kan slechts een getuigschrift afgeven als een van haar examens taxivakbekwaamheid met succes is afgerond.
    15.     Aangezien het CBR geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om de beeldschermexamens van andere organisaties te controleren en accepteren, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de brief van 19 maart 2020 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het standpunt van Examenadviesburo, dat de brief van 19 maart 2020 tot gevolg heeft dat het CBR zo een monopoliepositie houdt en de brief daarom is gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg, volgt de Afdeling niet. Dat Examenadviesburo de examens in kwestie niet kan gaan afnemen, is erin gelegen dat zij daartoe niet bevoegd is en dus niet het gevolg van de brief van het CBR van 19 maart 2020. Het CBR heeft het bezwaar van Examenadviesburo daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Slotsom
    16.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    17.     Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter      
    w.g. Meyer-de Beer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    854
     
    BIJLAGE  Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]."
    Artikel 1:3
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    3. Onder aanvraag wordt verstaan; een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    […]."
    Bijlage B van de Europese overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg
    Randnummer 8.2.1.1
    "Bestuurders van voertuigen waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd, moeten in het bezit zijn van een certificaat, afgegeven door de bevoegde autoriteit, waarin staat dat zij hebben deelgenomen aan een opleiding en met goed gevolg een examen hebben afgelegd aangaande bijzondere voorschriften, die bij het vervoer van gevaarlijke goederen in acht moeten worden genomen."
    Randnummer 8.2.2.7.1.3
    "Voor dit doel moet de bevoegde autoriteit een catalogus van vragen voorbereiden die betrekking hebben op de in 8.2.2.3.2 samengevatte onderwerpen. De op het examen gestelde vragen moeten uit deze catalogus worden gehaald. Van de uit de catalogus gekozen vragen mogen de kandidaten voorafgaand aan het examen geen enkele kennis hebben."
    Randnummer 8.2.2.7.1.6
    "Het examen moet worden afgenomen in de vorm van een schriftelijk examen of een combinatie van een schriftelijk en een mondeling examen. Aan elke kandidaat moeten ten minste 25 schriftelijke vragen worden gesteld voor de basisopleidingscursus. Als het examen volgt op een herhalingsopleidingscursus moeten ten minste 15 schriftelijke vragen worden gesteld. De examens moeten ten minste 45 respectievelijk 30 minuten duren. De vragen mogen van een uiteenlopende moeilijkheidsgraad zijn en er mogen verschillende wegingsfactoren aan worden toegekend."
    Randnummer 8.2.2.7.1.8
    "Schriftelijke examens mogen geheel of gedeeltelijk elektronisch worden afgenomen, waarbij de antwoorden worden geregistreerd en beoordeeld met gebruikmaking van elektronische gegevensverwerking (EDP), mits aan onderstaande voorwaarde is voldaan:
    a) De hardware en software moeten worden gecontroleerd en geaccepteerd door de bevoegde autoriteit;
    […]"
    Wet vervoer gevaarlijke stoffen
    Artikel 3
    "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gevaarlijke stoffen of categorieën van gevaarlijke stoffen aangewezen, ten aanzien waarvan het verrichten van de handelingen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, en het verrichten van deze handelingen met bij of krachtens die maatregel aangewezen vervoermiddelen:
    a. niet is toegestaan; of
    b. is toegestaan mits de bij of krachtens die maatregel terzake gestelde regels in acht zijn genomen."
    Artikel 6
    "De regels, bedoeld in artikel 3, onderdeel b, kunnen onder meer betrekking hebben op:
    […]
    i. deskundigheid van personen die handelingen met gevaarlijke stoffen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, verrichten, afgifte van vakbekwaamheidscertificaten en erkenning van vakbekwaamheidscertificaten afgegeven in andere landen;
    […]."
    Besluit vervoer gevaarlijke stoffen
    Artikel 2
    "1. Overeenkomstig het ADR, het ADN, het RID dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties, worden bij ministeriële regeling gevaarlijke stoffen of categorieën van gevaarlijke stoffen aangewezen ten aanzien waarvan het verrichten van handelingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de wet met daarbij aangewezen vervoermiddelen:
    a. niet is toegestaan; of
    b. is toegestaan mits daarbij gestelde regels in acht zijn genomen.
    2. Een regeling als bedoeld in het eerste lid kan aanvullende voorschriften bevatten."
    Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen
    Artikel 1
    "1. In deze regeling wordt verstaan onder:
    […]
    b. bevoegde autoriteit:
    […]
    2˚. een in bijlage 3 bij deze regeling erkende instantie, of
    […]."
    Artikel 2
    "Bij deze regeling behoren vier bijlagen:
    […]
    c. bijlage 3: erkende instanties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, 2˚;
    […]."
    Bijlage 3. als bedoeld in artikel 2, onderdeel c, van de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen
    Artikel 1. Erkende instanties
    "1. In de onderstaande tabel zijn de erkende instanties opgenomen met betrekking tot de uitvoering van de voorschriften in de vermelde randnummers van bijlage 1 voor zover bedoelde handelingen worden uitgevoerd door Nederlandse instanties.
    […]."
    Tabel 1
    Randnummer                                     Instanties
    ---------------------------------------------------------------------
    […]
    8.2.1.1, 8.2.1.2, 8.2.1.3, 8.2.1.5,        CBR
    8.2.2.4.2, 8.2.2.6.1, 8.2.2.6.4,
    8.2.2.6.5, 8.2.2.6.7, 8.2.2.7.1.3,
    8.2.2.7.1.5, 8.2.2.7.1.8,
    8.2.2.8.2, 8.2.2.8.4
    […]
    Artikel 3
    "[…]
    2. Bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden, bedoeld in artikel 1 van deze bijlage, geeft het CBR toepassing aan tabel 2.
    Tabel 2. Specificatie bevoegdheden CBR
    ADR-randnummer        bevoegdheid van het CBR
    --------------------------------------------------------------------
    […]
    8.2.2.7.1.3,               eisen aan examens en wijze van examineren:
    8.2.2.7.1.6                opstellen van examenrichtlijn en afnemen examen
    Wet personenvervoer 2000
    Artikel 79
    "1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over:
    […]
    e. de eisen en verplichtingen te stellen aan vervoerders die taxivervoer verrichten en aan bestuurders van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht;
    […]."
    Besluit personenvervoer 2000
    Artikel 81
    "[…]
    3. Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurskaart.
    […]."
    Artikel 82
    "1. Bij de aanvraag voor de chauffeurskaart worden de volgende documenten overgelegd:
    […]
    d. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende soorten taxidiensten;
    […]."
    Regeling taxibestuurders 2005
    "Als getuigschrift als bedoeld in artikel 82, eerste lid, onderdeel d, van het besluit, worden erkend:
    a. het door de Centraal Rijvaardigheidsbewijzen afgegeven Chauffeursdiploma CCV Taxi Volledig, voor het verrichten van taxivervoer;
    b. het door de Centraal Rijvaardigheidsbewijzen afgegeven Chauffeursdiploma CCV Taxi Beperkt, voor het uitvoeren van een beperkte taxidienst.