ECLI:NL:CBB:2016:457, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-12-2016, 15/877a
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidieregeling sterktes in innovatie. Kaderbesluit EZ subsidies. Vaststelling subsidie van een project dat in een samenwerkingsverband is uitgevoerd. Lagere vaststelling wegens schending samenwerkingsverplichting. Beroep gegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/877 
      27356
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2016 in de zaak tussen
    Universiteit van Amsterdam, te Amsterdam, appellante
    (gemachtigde: [naam 1] ),
    
    
      en
    
    
    de Minister van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidie voor het project "Hyperlocal Service Platform" vastgesteld op totaal € 453.888,- en verleende voorschotten ten bedrage van € 238.509,- van Talking Trends B.V. (Talking Trends) teruggevorderd. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 april 2014 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van Talking Trends ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 7 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:258) heeft het College het beroep van Talking Trends gegrond verklaard, het besluit van 17 april 2014 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak van het College. 
    
    
    
      Bij besluit van 10 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Talking Trends gedeeltelijk gegrond verklaard. Dit houdt in dat verweerder de eerder vastgestelde subsidie van € 121.659,- ten aanzien van appellante met 50 % heeft verlaagd naar € 60.829,-. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 11 mei 2016 heeft TomTom International B.V. (TomTom) het College verzocht om als partij deel te nemen aan het geding. Dat verzoek is bij Beslissing van het College van 24 mei 2016 – waarin onder meer is vastgesteld dat TomTom tijdig een bezwaarschrift heeft ingediend tegen het aan haar op 17 februari 2016 bekendgemaakte besluit van                        10 oktober 2015 – afgewezen (zie; ECLI:NL:CBB:2016:375). 
    
    
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2016. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts was ter zitting aanwezig TomTom, vertegenwoordigd door haar gemachtigden, mr. M. de Rijke en mr. B. van de Pal.  
    
    
    
      Bij beslissing van 24 mei 2016 heeft het College bepaald dat TomTom niet wordt toegelaten tot het geding. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Voor een weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten tot aan de uitspraak van het College van 7 juli 2015 verwijst het College naar die uitspraak. Het College volstaat hier met het volgende. 
      
    
    
      1.2
      Appellante is deelnemer in het samenwerkingsverband "Hyperlocal Service Platform". Talking Trends heeft als penvoerder namens de deelnemers in dit samenwerkingsverband een aanvraag om subsidie voor dit project ingediend op grond van de Subsidieregeling sterktes in innovatie (Subsidieregeling). Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft verweerder de subsidie conform de ingediende begroting verleend tot een bedrag van maximaal € 769.331,-. Bij het besluit is een overzicht met de verdeling van de subsidiabele kosten per deelnemer gevoegd. 
      
    
    
      1.3
      Tijdens de uitvoering van het project zijn meningsverschillen ontstaan tussen Talking Trends, die naast penvoerder tevens deelnemer is in het project, en appellante. Talking Trends was van mening dat appellante haar projectbijdrage niet had geleverd. Talking Trends heeft als penvoerder in haar aanvraag tot vaststelling van de subsidie verzocht de subsidie voor appellante op nihil vast te stellen. Vervolgens heeft appellante op verzoek van verweerder op 26 november 2013 een verzoek tot vaststelling van subsidie voor haar projectbijdrage ingediend, waarin zij een subsidie van € 122.351,- heeft aangevraagd.
      
    
    
      1.4
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het subsidiebedrag voor appellante vastgesteld op € 121.659,-. 
      
    
    
      1.5
      Het College heeft in zijn uitspraak van 7 juli 2015 onder meer het volgende overwogen (waarbij voor ‘appellante’ Talking Trends moet worden gelezen): 
      
      
        “6.	Het College is van oordeel dat aan de besluitvorming van verweerder naar aanleiding van de vaststellingsaanvraag van appellante [Talking Trends] gebreken kleven. Allereerst verdraagt het vaststellingsverzoek dat de UvA, op verzoek van verweerder, op 26 november 2013 met betrekking tot haar projectbijdrage heeft ingediend, zich niet met artikel 51, eerste lid, van het Kaderbesluit EZ-subsidies, dat bepaalt dat de aanvraag om subsidievaststelling wordt ingediend via de penvoerder van het samenwerkingsverband. In plaats van de UvA te bewegen tot een dergelijk verzoek, was naar het oordeel van het College hier de juiste weg geweest om de UvA om informatie te vragen over de door haar geleverde projectbijdrage. Vervolgens heeft verweerder in het primaire besluit het door de UvA gevraagde subsidiebedrag (€ 122.351,-) vrijwel volledig toegekend (€ 121.659,-, waarbij overigens niet duidelijk is wat de reden is van dit verschil), zonder appellante [Talking Trends] in de gelegenheid te stellen te reageren op de door de UvA geleverde informatie. Dit was echter wel noodzakelijk, nu appellante [Talking Trends] als penvoerder van het project in de eindrapportage bij de vaststellingsaanvraag uitgebreid had uiteengezet dat de UvA geen projectbijdrage had geleverd. In de bezwaarfase is dit gebrek niet hersteld. Na de hoorzitting heeft verweerder per brief aan de UvA gevraagd wanneer een medewerker van de UvA zich heeft ziek gemeld en is gestopt met de werkzaamheden die hij in het kader van het project zou uitvoeren. Vervolgens heeft hierover een korte correspondentie tussen verweerder en de UvA plaatsgevonden, waarna verweerder de door de UvA verstrekte informatie in het besluit op bezwaar heeft overgenomen, zonder appellante [Talking Trends] om een reactie op deze informatie te vragen. Dit had in de gegeven omstandigheden niet achterwege mogen blijven, te minder nu verweerder er - gelet op de visie die appellante [Talking Trends] over de bijdrage van de UvA had geëtaleerd - vanuit moest gaan dat appellante bezwaren zou hebben tegen de door de UvA verstrekte informatie. Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
      
      
      
        Het College overweegt voorts dat in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op hetgeen appellante [Talking Trends] in bezwaar, onder verwijzing naar de eindrapportage, heeft aangevoerd over de bijdrage van de UvA aan het project en het door de UvA gevraagde subsidiebedrag. Verweerder stelt dat appellante [Talking Trends] in de eindrapportage geen eensluidende informatie heeft gegeven over de daadwerkelijk gemaakte kosten van de UvA, maar geeft niet aan op welke punten deze informatie niet eensluidend is. Voorts stelt verweerder dat haar uit het vaststellingsverzoek van de UvA en de daarbij verstrekte concrete verslaglegging van de door de UvA verrichte projectwerkzaamheden, naast hetgeen uit de eindrapportage volgde, is gebleken dat de UvA werkzaamheden in het kader van het project heeft verricht. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet om welke werkzaamheden, in welke omvang en tegen welke kosten het gaat. Een en ander leidt ertoe dat niet inzichtelijk is waarom verweerder de opgave van de UvA van de door haar gemaakte projectkosten heeft gevolgd en niet het standpunt van appellante [Talking Trends] dat de UvA geen projectkosten heeft gemaakt. Gelet hierop berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering.” 
      
      
    
    
      2.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat en voor zover hier van belang, het volgende uiteengezet. Op grond van de informatie zoals die is verstrekt door appellante en Talking Trends is verweerder niet gebleken dat appellante activiteiten heeft verricht die inhoudelijk niet passen binnen het onderliggende projectvoorstel. Hoewel er factoren zijn geweest die de bijdrage van appellante hebben belemmerd, zoals de ziekte van een medewerker, is evenmin gebleken dat de door appellante opgevoerde uren niet zijn gemaakt door de betrokken medewerkers. Verweerder constateert daarentegen dat er sprake is geweest van onvoldoende communicatie en aansturing van het project waardoor er tussen Talking Trends als penvoerder en appellante als deelnemer, over en weer onduidelijkheden over de projectuitvoering hebben kunnen ontstaan. Hierdoor ontstond een situatie waarbij onderlinge afstemming en bijsturing blijkbaar niet mogelijk zijn geweest. De SII-regeling is een tenderregeling waarbij de rangorde van plaatsing van een project onder meer wordt bepaald door de kwaliteit van samenwerking tussen de deelnemers, zoals deze in het projectvoorstel is beschreven. Pas na afloop van het project heeft Talking Trends verweerder op de hoogte gesteld dat van de voorgenomen samenwerking vrijwel geheel geen sprake is geweest en gemeld dat er een aantal – naar verweerders oordeel – essentiële wijzigingen is geweest, waarvoor Talking Trends als penvoerder vooraf schriftelijk toestemming had moeten vragen. Het project zou, indien het zou zijn aangevraagd zoals feitelijk uitgevoerd, wezenlijk anders zijn beoordeeld en aanmerkelijk lager zijn gerangschikt of zelfs niet voor subsidie in aanmerking zijn gekomen. Verweerder acht zich in beginsel bevoegd de subsidie alsnog op nihil vast te stellen, maar gaat hiertoe niet over omdat hij dit niet evenredig acht met de specifieke omstandigheden waarin de projectuitvoering heeft plaatsgevonden en dan met name het feit dat Talking Trends zich maximaal heeft ingespannen om toch de voorgenomen projectresultaten te bewerkstelligen. Verweerder ziet evenwel geen aanleiding in te gaan op het impliciete verzoek voor compensatie van de door Talking Trends gemaakte extra kosten en wijst dit verzoek, voor zover nodig, af. 
      
      
        Ook appellante heeft zich niet gehouden aan de verplichtingen die aan de subsidieverlening zijn verbonden. Weliswaar heeft zij activiteiten verricht die inhoudelijk binnen de (algemene) bewoordingen van het projectvoorstel vallen, maar zij heeft gedurende langere periode hieraan louter naar eigen inzicht een invulling gegeven, zonder deze periodiek met de penvoerder of overige partijen kort te sluiten. Daarmee heeft zij de mogelijkheid voor de overige partijen (met name de penvoerder) ontnomen om hierop te reageren of bij te sturen. Ook het feit dat appellante haar deliverables pas na afloop van project heeft ingezonden betekent dat deze niet reeds tijdens de looptijd van het project een concrete bijdrage hebben kunnen leveren, zoals in het projectvoorstel was beschreven. Evenmin heeft appellante feitelijk leiding gegeven aan het vaststellen van te herkennen categorieën door de commerciële partijen, zoals vermeld in de projectaanvraag. Dat de input van deze partijen grotendeels achterwege is gebleven maakt niet dat het appellante vrij stond om zonder overleg met de penvoerder onderzoek te verrichten met content waarvan zij zelf heeft aangenomen dat die zou komen. Daarnaast wordt het onderscheid onduidelijk tussen het lopende eigen onderzoeksprogramma en het onderzoek dat binnen het specifieke samenwerkingsproject plaatsvindt. Kortom, appellante heeft weliswaar activiteiten (zoals de ontwikkeling van Xtas) verricht die inhoudelijk binnen de bandbreedte van de projectaanvraag passen, maar daarbij de verplichting tot actieve samenwerking en communicatie geschonden. En anders dan penvoerder en deelnemer TrendLight (het College begrijpt: Talking Trends) is verweerder hier juist niet gebleken dat appellante zich maximaal heeft ingezet om binnen de looptijd van het samenwerkingsproject tot de feitelijke ontwikkeling van een hyperlocal service platform te komen. 
      
      
      
        Verweerder is van oordeel dat dit dient te leiden tot een lagere vaststelling van het subsidiebedrag voor appellante. Met inachtneming van de ernst van het verzuim en onder verwijzing naar de periode (circa 1 jaar) waarin appellante haar penvoerder, respectievelijk projectleider, geen mededelingen heeft gedaan over haar projectactiviteiten en (tussen-) resultaten, is een verlaging van het subsidiebedrag met 50% gerechtvaardigd, aldus verweerder. 
      
      
    
    
      2.2
      Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder het eerder vastgestelde subsidiebedrag ten onrechte lager heeft vastgesteld. Volgens appellante meet verweerder hier met twee maten en handelt hij in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Verweerder verwijt appellante dat zij de verplichting tot actieve samenwerking en communicatie heeft geschonden. Dit geldt op zijn minst ook voor de penvoerder die nooit afstemming met appellante heeft gezocht. Talking Trends heeft het gebrek aan communicatie met appellantes onderzoekers niet als bezwaar aangevoerd. Appellante wijst voorts op de specifieke rol van Talking Trends als penvoerder. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de omstandigheid dat Talking Trends als penvoerder binnen het onderzoekconsortium primair verantwoordelijk was en dat Talking Trends, zo blijkt uit het projectplan, nadrukkelijk de rol op zich had genomen om de voortgang en kwaliteit van het gehele project te bewaken. Volgens appellante is Talking Trends daarin aantoonbaar te kort geschoten en heeft Talking Trends haar rol ook in ander opzicht niet vervuld. Appellante heeft zich met name in de eerste fase van het project ingespannen om tot goede afstemming met Talking Trends te komen. In de tweede fase raakten de verhoudingen enigszins verstoord, hoofdzakelijk door de weigering van Talking Trends om de voor appellante bestemde voorschotten aan haar over te maken. Volgens appellante heeft verweerder nagelaten om de beweegredenen van Talking Trends kritisch te toetsen. Appellante is in het bestreden besluit niet gelijk behandeld met Talking Trends. Een verlaging van de subsidie vanwege “schenden van de plicht tot communicatie en afstemming” behoort eerst en vooral de penvoerder te treffen en niet appellante. 
      
    
    
      3.1
      Het College komt tot de volgende beoordeling.  
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij de lagere vaststelling van de subsidie voor appellante bij het bestreden besluit heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      3.3
      Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van die bepaling kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 4:46 van de Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld, indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. 
      
    
    
      3.4
      Voor zover verweerder de lagere vaststelling van de subsidie voor appellante heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb, stelt het College vast dat in het bestreden besluit geen feiten zijn gesteld waaruit duidelijk volgt dat de activiteiten die door appellante zouden worden verricht en waarvoor verweerder subsidie heeft verleend, niet of gedeeltelijk niet hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft hierin uiteengezet dat hem niet is gebleken dat appellante activiteiten heeft verricht die inhoudelijk niet passen binnen het onderliggende projectvoorstel en dat, hoewel er factoren zijn geweest die de bijdrage van appellante hebben belemmerd, evenmin is gebleken dat de door appellante in de declaratie opgevoerde uren niet zijn gemaakt door de betrokken medewerkers. Dat bepaalde activiteiten of werkzaamheden door appellante – in weerwil van de subsidieverlening – niet zouden zijn verricht, heeft verweerder ook ter zitting niet gesteld. Een en ander leidt ertoe dat niet inzichtelijk is hoe verweerder tot het standpunt komt dat ten aanzien van appellante geldt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Voor zover verweerder de lagere vaststelling heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb moet dan ook worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. 
    
    
      3.5
      Verweerder heeft de lagere vaststelling van de subsidie voor appellante voorts gebaseerd op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Verweerder heeft appellante verweten dat zij niet heeft voldaan aan haar verplichting tot samenwerking, met name in het tweede jaar van de looptijd van het project. 
    
    
      3.6
      Het College stelt vast dat de door verweerder bedoelde verplichting tot samenwerking van de deelnemers in het samenwerkingsverband, anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld, niet specifiek in (bijlage 3 bij) de subsidieverleningsbeschikking van 15 oktober 2010 is genoemd. In deze beschikking wordt de subsidieontvangers aangeraden om een samenwerkingsovereenkomst te sluiten. Daarbij is vermeld dat dit geen verplichting is. Vast staat de subsidieontvangers van het project Hyperlocal Service Platform geen samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten. Het College stelt voorts vast dat de door verweerder bedoelde verplichting tot samenwerking niet in het projectplan – op basis waarvan de subsidie voor het project is verleend – specifiek als een verplichting van de deelnemers is vastgelegd. 
    
    
      3.7
      Verweerder heeft betoogd dat een samenwerkingsverplichting volgt uit de aard en doelstelling van de Subsidieregeling. Het College kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de kwaliteit van de samenwerking in het samenwerkingsverband bij de subsidieverlening van belang is. De kwaliteit van de samenwerking is ingevolge artikel 10h.9 van de Subsidieregeling mede een criterium voor de rangschikking van de aanvragen. Uit de toelichting op deze bepaling (Stcrt. 2010, nr. 5257) volgt evenwel dat hierbij met name gedoeld wordt op de kwaliteit van de samenstelling van het samenwerkingsverband. Blijkens voornoemde toelichting wordt hierbij namelijk gedacht aan de mate van complementariteit van de deelnemers in het samenwerkingsverband, de mate van toereikendheid van de capaciteiten van de deelnemers en de mate van kwaliteit van de projectorganisatie. Naar het oordeel van het College bevat de Subsidieregeling daarmee onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de Subsidieregeling een samenwerkingsverplichting behelst in de vorm van een verplichting die aan de subsidie is verbonden en door de subsidieontvanger moet worden nageleefd.
      
      
        Het College voegt hieraan toe dat, zelfs als zou kunnen worden aangenomen dat een aparte, helder geformuleerde verplichting tot samenwerking aan de subsidieverlening zou zijn verbonden, de feiten in dit geval onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat appellante haar samenwerkingsverplichting heeft geschonden in een mate die de eenzijdige lagere vaststelling (halvering) van haar subsidie rechtvaardigt. De verplichting om te zorgen voor een goede samenwerking tussen de deelnemers in het project is, gelet op de aard en functie, in de eerste plaats een verplichting van de penvoerder. Niet gebleken is dat verweerder het door hem gestelde gebrek aan samenwerking van de zijde van appellante aan de hand van objectieve gegevens heeft vastgesteld. Voorts geldt dat verweerder appellante met name een gebrek aan samenwerking in de tweede fase van het project heeft verweten. Appellante heeft er terecht op gewezen dat de verhouding tussen partijen in deze fase al werd verstoord door het uitblijven van de uitbetaling aan appellante van de haar toekomende voorschotten. 
      
      
      
        Voor zover verweerder de lagere vaststelling heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb moet dus evenzeer worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
      
      
    
    
      3.8
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder niet op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Awb bevoegd was om de subsidie van appellante lager vast te stellen.  
      
    
    
      4.1
      Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a en b, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor zover verweerder daarbij de bij het primaire besluit vastgestelde subsidie van appellante met 50% heeft verlaagd. Daarmee herleeft de bij het primaire besluit vastgestelde subsidie voor appellante van € 121.659,-. 
      
    
    
      4.2
      Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij de bij het primaire besluit vastgestelde subsidie voor appellante met 50 %
      
      
         heeft verlaagd naar € 60.829,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2016.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	De griffier is niet in staat de uitspraak                    te ondertekenen