ECLI:NL:CBB:2024:252, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-04-2024, 21/1457
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete. Verordening (EG) nr. 1099/2009. Bij aankomst van varkens bij de slachterij moet de slachterij de welzijnsomstandigheden van de varkens beoordelen en ervoor zorgen dat de varkens elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Eén varken had vanwege een ontsteking van het hakgewricht, die volgens de dierenarts al aanwezig was bij aankomst bij de slachterij, specifieke welzijnsbehoeften. Het had om die reden bij aankomst apart van de overige dieren gestald moeten worden, maar dat is niet gebeurd. Daarom is de boete terecht opgelegd. Matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Proceskostenveroordeling.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1457
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2024 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [woonplaats] (de slachterij)
    (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 november 2021, kenmerk ROT 20/2346, in het geding tussen
    
    
    
      de slachterij
      ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
      (gemachtigde: mr. M. Kool)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 november 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:11286, ook wel aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      Beide partijen hebben laten weten dat zij niet op een zitting gehoord willen worden. Het College heeft op 26 februari 2024 bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de feiten en omstandigheden die in dit geding van belang zijn (voor zover die niet zijn bestreden), wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak van de rechtbank Rotterdam. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 14 mei 2019 rond 7:45 uur een controle uitgevoerd bij de slachterij. Hij heeft het volgende gerapporteerd: 
        “Ik zag in de stal een koppel van ongeveer 30 varkens en biggen. In dit koppel zag ik een varken liggen met oornummer [nummer] . Dit varken kon in eerste instantie niet in de benen komen. Na drang van mijn kant, door met mijn knieën tegen de zijkant te duwen, kwam dit varken met pijn en moeite in de benen. Ik zag dat het varken toen het eenmaal stond de linker achterpoot in geheel niet belastte. Ik zag dat de linker achterpoot ter hoogte van het hakgewricht verdikt was (zie foto's 1-4). Ik voelde aan de linker achterpoot ter hoogte van het hakgewricht dat deze warm was (warmer dan het rechter hakgewricht) en pijnlijk, want het varken begon te kreunen bij palpatie aan het linker hakgewricht. 
        In mijn functie als officiële dierenarts concludeerde ik dat dit dier pijn had als gevolg van een ontstoken hakgewricht. Deze ontsteking was al aanwezig voor het transport van dit dier. Naar mijn mening had dit varken niet op transport gesteld mogen worden. 
        Uit de documentatie (VKI/Vervoersdocument) en verklaring van de exploitant is dit varken met zijn koppelgenoten op maandagavond rond 19.00-20.00 uur op het slachthuis aangekomen en hebben de nacht aldaar doorgebracht. Dit heeft het welzijn van dit varken niet goed gedaan. 
        Doordat bovengenoemd varken de linker achterpoot niet kon belasten en daardoor ernstig kreupel was, had het varken specifieke welzijnsbehoeften waarin niet was voorzien.
        Omdat de afwijking bij het varken al aanwezig was bij aankomst op het slachthuis had het varken bij aankomst op het slachthuis apart van de overige dieren gestald moeten worden. Omdat het varken was ondergebracht in een stal tezamen met andere varkens en biggen kon het varken zich niet onttrekken aan haar stalgenoten, wat bij het varken, gelet op haar fysieke gesteldheid, vermijdbare pijn en spanning heeft veroorzaakt.”
      
      
    
    
      1.3
      Op basis van de bevindingen van de toezichthouder heeft de minister bij besluit van 15 november 2019 aan de slachterij een boete van € 2.500,- opgelegd. De boete is opgelegd op grond van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, gelet op artikel 3, eerste lid, artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 1.1 van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). Volgens de minister houdt het beboetbare feit in dat de bedrijfsexploitant niet waarborgt dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, want de beoordeling van de welzijnsomstandigheden door de functionaris voor het dierenwelzijn, of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert, heeft niet geleid tot maatregelen om de dieren in hun specifieke welzijnsbehoeften te voorzien. Hierdoor wordt er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. 
      
    
    
      1.4
      In het besluit op bezwaar van 31 maart 2020, waar het beroep bij de rechtbank tegen was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van de toezichthouder dat de cautie is gegeven. De rechtbank volgt de slachterij niet in haar stellingen dat de minister het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd vanwege misslagen in het procedureverloop en dat het besluit op een onjuiste feitelijke en juridische grondslag berust. 
      
    
    
      2.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister met de bevindingen in het rapport van 14 mei 2019 voldoende onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat de slachterij geen maatregelen heeft genomen om in de welzijnsbehoeften van het betreffende varken te voorzien. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de varkens oorspronkelijk pas in de ochtend van 14 mei 2019 zouden aankomen. Bovendien doet dit niet af aan de overtreding, omdat ook bij onverwachte aankomst van de dieren voorzieningen voor het dierenwelzijn moeten worden getroffen. De welzijnsomstandigheden moeten systematisch bij aankomst worden beoordeeld. De minister heeft terecht vastgesteld dat de slachterij artikel 3, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, in samenhang met bijlage III, punt 1.1, van de Verordening 1099/2009 heeft overtreden. De minister was bevoegd om de slachterij daarvoor de boete op te leggen.
      
    
    
      2.4
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden of vanwege de enkele omstandigheid dat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde termijn van dertien weken tussen het rapport van de toezichthouder en de oplegging van de boete is overschreden. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3		Naar het oordeel van het College is het hoger beroep gegrond. De boete is terecht opgelegd, maar had gematigd moeten worden vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna licht het College toe hoe het tot dit oordeel is gekomen en wat daarvan de gevolgen zijn.
    
    
      
        Cautie
      
    
    
    
      4.1
      De slachterij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de toezichthouder de cautie (mededeling dat de verdachte mag zwijgen) heeft gegeven vóór het verhoor van de exploitant van de slachterij op 14 mei 2019. 
      
    
    
      4.2
      In het rapport van bevindingen, dat op ambtsbelofte is opgemaakt, schrijft de toezichthouder dat hij de exploitant op de hoogte heeft gesteld van zijn bevindingen en heeft meegedeeld dat een boete opgelegd kan worden. Hij schrijft vervolgens: 
      
      
        “Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende: […]”
      
      
    
    
      4.3
      Het College oordeelt dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de juistheid van deze verslaglegging in het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder dat hij de exploitant (de slachterij) voorafgaand aan de verklaring heeft gezegd dat hij niet tot antwoorden verplicht was, wat inhoudt dat de toezichthouder de cautie heeft gegeven. De slachterij stelt dat de cautie niet is gegeven, maar heeft dat niet onderbouwd. De enkele ontkenning van de slachterij is niet genoeg om haar te volgen in die stelling.
      
      
        
          Motivering van het besluit op bezwaar
        
      
      
    
    
      5.1
      De slachterij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van onvoldoende motivering van het besluit op bezwaar vanwege misslagen in het procedureverloop en dat het besluit niet op een onjuiste feitelijke en juridische grondslag zou berusten. In beroep is ingebracht dat ‘het verloop van de procedure’ in het besluit op bezwaar meerdere misslagen bevat, waardoor dit besluit gebrekkig is gemotiveerd. In het besluit op bezwaar wordt nagelaten om de feiten te schetsen zoals het geheel is verlopen. Niet vermeld is dat de lading varkens gepland stond voor de ochtend van 14 mei 2019, maar op de avond van 13 mei 2019 al aankwam. Met het oog op het dierenwelzijn heeft de slachterij de dieren ondanks de wijziging in de planning uitgeladen, gecontroleerd en ze naar de stal begeleid. De slachterij vindt dat de rechtbank niet kon volstaan met een overweging zonder materiële onderbouwing. 
      
    
    
      5.2
      Het College oordeelt dat niet is gebleken dat het besluit op bezwaar onvoldoende gemotiveerd of onzorgvuldig is. De slachterij heeft niet gespecificeerd welke misslagen ‘het verloop van de procedure’ zou bevatten en welke betekenis die misslagen hebben voor de inhoud van het besluit. Dat in het besluit op bezwaar niet is vermeld dat de lading varkens gepland stond voor de ochtend van 14 mei 2019, maar op de avond van 13 mei 2019 al aankwam, en dat de slachterij de dieren toen toch al heeft uitgeladen, gecontroleerd en naar de stal begeleid, is geen motiveringsgebrek. Die omstandigheden zijn namelijk niet relevant voor de vaststelling van de overtreding (het College gaat daar hierna nog op in) en er is in bezwaar ook niets over aangevoerd. Er was dus geen reden waarom de minister dat in het besluit op bezwaar had moeten vermelden.
      
      
        
          Overtreding
        
      
      
    
    
      6.1
      De slachterij voert daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van overtreding van artikel 3, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, in samenhang met bijlage III, punt 1.1, van de Verordening 1099/2009. De rechtbank heeft het in de uitspraak namelijk ten onrechte niet aannemelijk geacht dat de varkens oorspronkelijk pas in de ochtend van 14 mei 2019 zouden aankomen. De afspraak met de leverancier was dat de lading varkens vroeg in de ochtend van 14 mei 2019 zou worden uitgeladen. De aankomst in de avond van 13 mei 2019 was dus onverwacht. De exploitant heeft ervoor gezorgd dat de dieren niet langer dan noodzakelijk in de auto bleven en heeft vanuit het perspectief van dierenwelzijn extra inspanningen verricht om de dieren uit te laden en naar een stal met voldoende eten en drinken te begeleiden. Er zijn dus wel voorzieningen voor het dierenwelzijn getroffen. De besluitvorming concentreert zich op het ene varken met oornummer [nummer] , maar bij alle overige dieren werd dus kennelijk wel in de welzijnsbehoeften voorzien, ondanks dat die eerder dan gepland zijn aangekomen.
      
    
    
      6.2
      Volgens de minister ziet de overtreding inderdaad op één van de varkens en klopt het ook dat het uitladen en in de stal onderbrengen van de dieren het dierenwelzijn ten goede komt. Maar de toezichthouder heeft vastgesteld dat het betreffende varken de linker achterpoot niet kon belasten als gevolg van een pijnlijk ontstoken hakgewricht. Of de aankomst nu onverwacht was of niet, het was aan de slachterij om ervoor te zorgen dat bij aankomst in de welzijnsbehoeften van dit varken werd voorzien. Het varken had apart van de andere dieren gestald moeten worden, zodat het zich kon onttrekken aan haar stalgenoten. Dat is niet gebeurd, en daardoor was bij het dier sprake van vermijdbare pijn en spanning. Er is dus wel sprake van een overtreding.
      
    
    
      6.3
      
        Artikel 3, eerste lid van de Verordening 1099/2009 bepaalt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. In artikel 15, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat de voorschriften uit bijlage III in acht moeten worden genomen. 
        Op grond van Voorschrift 1.1 uit bijlage III bij Verordening 1099/2009 worden de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien.
      
    
    
      6.4
      Het College oordeelt dat de rechtbank, gelet op de inhoud van het rapport van bevindingen, terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Het College ziet geen aanleiding voor twijfel aan de in dat rapport neergelegde bevindingen wat betreft het varken met oornummer [nummer] . Dit varken had vanwege een ontsteking van het hakgewricht, die volgens de dierenarts al aanwezig was bij aankomst bij de slachterij, specifieke welzijnsbehoeften. Het had om die reden bij aankomst apart van de overige dieren gestald moeten worden, maar dat is niet gebeurd. Dat heeft de slachterij ook niet ontkend. 
      
    
    
      6.5
      De slachterij stelt dat de varkens eerder dan verwacht zijn aangekomen en dat zij haar best heeft gedaan om de varkens toch zo snel mogelijk onder te brengen. Dat maakt voor de vraag of sprake is van een overtreding echter geen verschil, zoals de rechtbank ook heeft overwogen. Ook als de varkens eerder aankomen dan verwacht, moet de slachterij ervoor zorgen dat ze elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard, had de slachterij de specifieke welzijnsbehoeften van de varkens moeten onderkennen en maatregelen moeten nemen om in die behoeften te voorzien. Bij het varken met oornummer [nummer] is dat niet gebeurd. Een wijziging in de planning doet daar niets aan af, en dat voor de overige varkens wel aan de vereisten is voldaan verandert daar ook niets aan.
      
      
        
          Matiging van de boete
        
      
      
      
        
          Overschrijding termijn van artikel 5:51 Awb
        
      
      
    
    
      7.1
      De slachterij voert aan dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete. De wettelijke termijn van dertien weken uit artikel 5:51 van de Awb is geschonden en er is geen sprake van een geringe overschrijding. Het rapport van bevindingen van 14 mei 2019 is pas met het voornemen tot boeteoplegging van 25 oktober 2019 aan de slachterij toegezonden. Het wachten met toezending van de stukken heeft de slachterij in een positie gebracht dat betrokkenen niet meer konden worden gehoord dan wel zich de details niet meer konden herinneren. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat de redelijke termijn van twee jaar is verstreken, omdat tussen het rapport van de toezichthouder en de uitspraak van de rechtbank een periode van 2,5 jaar ligt en tussen het voornemen en de uitspraak bijna 25 maanden. Dat had moeten leiden tot ambtshalve gegrondverklaring en een matiging van de boete.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank heeft in de uitspraak geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat de termijn van dertien weken uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is verstreken geen aanleiding is voor het oordeel dat de boete moet worden gematigd. Die termijn is een termijn van orde. Het is de rechtbank niet gebleken dat de slachterij door de termijnoverschrijding de kans is ontnomen om zich deugdelijk te verdedigen. De toezichthouder heeft de slachterij direct na constatering van de bevindingen op de hoogte gesteld en meegedeeld dat een boete kan worden opgelegd. De slachterij heeft een zienswijze gegeven en ook in bezwaar en beroep haar visie kunnen geven op het aanwezige feitenmateriaal.
      
    
    
      7.3
      In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan moet beslissen over het opleggen van een bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport over de overtreding.
      
    
    
      7.4
      Het College oordeelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de overschrijding van de termijn uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb niet tot matiging van de boete hoefde te leiden. Die termijn is, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, een termijn van orde. Het College is evenmin gebleken dat de slachterij door de overschrijding van die termijn in haar verdedigingsbelang is geschaad. Bij de controle, waar een medewerker van de slachterij bij aanwezig was, werd door de toezichthouder al duidelijk gemaakt welke overtreding hij constateerde en dat daarvoor een boete kon worden opgelegd. De slachterij had toen dus al bewijs kunnen verzamelen. De slachterij heeft vervolgens in haar zienswijze, bezwaar en beroep voldoende kans gekregen om zich te verdedigen.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.5
      Het College oordeelt dat de rechtbank de boete wel had moeten matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft later dan zes weken na de zitting uitspraak gedaan en had daarom ambtshalve moeten beslissen over de redelijke termijn (zie de uitspraak van het College van 5 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:495). De redelijke termijn start bij punitieve zaken op het moment dat een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd (zie de uitspraak van het College van 3 oktober 2023, ECLI:NL:CBB:2023:550). In dit geval is de termijn gestart op het moment van het voornemen tot opleggen van een boete op 25 oktober 2019. Voor de bezwaar- en beroepsfase samen geldt een redelijke termijn van twee jaar. Op het moment van de uitspraak van de rechtbank was die termijn met vier weken overschreden. Voor een overschrijding tot maximaal een half jaar geldt een matiging van de boete van 5% (zie de uitspraak van het College van 16 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:17). De rechtbank had de boete dus met 5% moeten matigen. Dat heeft de rechtbank ten onrechte niet gedaan.
      
    
    
      7.6
      Voor bezwaar, beroep en hoger beroep samen geldt een termijn van vier jaar. Het College constateert dat op het moment van deze uitspraak die termijn met minder dan een half jaar is overschreden, zodat een extra matiging niet aan de orde is.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      8 Het hoger beroep is gegrond. Omdat de rechtbank ten onrechte de boete niet heeft gematigd, zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Het College zal de boete alsnog met 5% matigen tot een bedrag van € 2.375,-. In de beslissing onderaan de uitspraak is dat verder juridisch uitgewerkt.
      
      9 Het College zal de minister veroordelen in de door de slachterij gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de rechtsbijstand door de gemachtigde vast op € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). De minister moet ook het door de slachterij betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de slachterij gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    
      
        herroept het besluit van 15 november 2019 voor zover daarin de hoogte van de boete is bepaald op € 2.500,- en stelt de boete vast op € 2.375,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit op bezwaar;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de slachterij tot een bedrag van € 875,-;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 541,- aan de slachterij te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, mr. D. Brugman en mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. D.L. van HalVermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen		w.g. D.L. van Hal-Vermeer