ECLI:NL:RVS:2023:2866, Raad van State, 26-07-2023, 202005887/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal de hoogte van de kosten van de eerder uitgevoerde en op schrift gestelde spoedbestuursdwang vastgesteld op € 38.132,25. [appellant] was tot 13 november 2018 de eigenaar van het rijksmonument op [locatie] in Heythuysen (hierna: het gebouw). Het college heeft spoedbestuursdwang toegepast omdat volgens een door hem ingewonnen advies de constructie van het dak en de (kop)gevels instabiel was en zeer aannemelijk was dat het gebouw kon bezwijken bij belasting van wind, sneeuw of verder instorten van het dak. De werkzaamheden zijn gestart op 29 mei 2018 en werden op 4 juni 2018 afgerond. Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college de spoedbestuursdwang op schrift gesteld. Het gebouw is in de periode van 1 juni 2018 tot en met 8 oktober 2018 ondersteund door middel van de steigers, die het college heeft gehuurd bij Geelen Vastgoed &amp; Bouw Vastgoedservice B.V.

202005887/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 september 2020 in zaak nr. 19/2182 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college de hoogte van de kosten van de eerder uitgevoerde en op schrift gestelde spoedbestuursdwang vastgesteld op € 38.132,25.
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 juli 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard en de kosten vastgesteld op € 30.351,72.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 8 december 2020.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 31 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.P. van Knippenbergh, advocaat te Best, en het college, vertegenwoordigd door P.J.J.M. van Lierop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was tot 13 november 2018 de eigenaar van het rijksmonument op [locatie] in Heythuysen (hierna: het gebouw). Het college heeft spoedbestuursdwang toegepast omdat volgens een door hem ingewonnen advies de constructie van het dak en de (kop)gevels instabiel was en zeer aannemelijk was dat het gebouw kon bezwijken bij belasting van wind, sneeuw of verder instorten van het dak. De werkzaamheden zijn gestart op 29 mei 2018 en werden op 4 juni 2018 afgerond. Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college de spoedbestuursdwang op schrift gesteld. Het gebouw is in de periode van 1 juni 2018 tot en met 8 oktober 2018 ondersteund door middel van de steigers, die het college heeft gehuurd bij Geelen Vastgoed & Bouw Vastgoedservice B.V. (hierna: de aannemer).
    2.       Het besluit van 12 maart 2019 gaat over de hoogte van de kosten die zijn gemaakt voor de spoedbestuursdwang. Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college het bewaar van [appellant] daartegen ongegrond verklaard. [appellant] kan zich niet met dit besluit verenigen, omdat volgens hem de kosten niet goed zijn berekend. Hij heeft vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank, en hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. [appellant] kan zich ook niet verenigen met het besluit van 5 juni 2018, waarbij de spoedbestuursdwang op schrift is gesteld. Volgens hem kan dat besluit ook worden aangevochten in deze procedure, omdat er sprake is van een evident onredelijk besluit.
    3.       De relevante bepalingen en regels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Samenvatting van de rechtbankuitspraak
    4.       De rechtbank heeft in haar uitspraak onder meer geoordeeld dat wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd tegen het besluit van 5 juni 2018 tot opschriftstelling van de spoedbestuursdwang, niet aan de orde kan komen in de procedure over de kosten. In de procedure over de kosten kunnen in beginsel namelijk geen gronden naar voren worden gebracht die ook naar voren gebracht hadden kunnen worden tegen een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld wanneer er evident geen overtreding is gepleegd. [appellant] heeft niet betoogd dat hier sprake is van een uitzonderlijk geval en volgens de rechtbank is ook niet gebleken dat dat zo is.
    De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het voldoende aannemelijk is dat de steigers ook tussen 6 juli 2018 en 8 oktober 2018 nog noodzakelijk waren. De kosten van de huur van de steigers over deze periode horen volgens de rechtbank daarom ook bij de kosten van de spoedbestuursdwang.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de advieskosten van J.A. de Beijer B.V. (hierna: De Beijer) voorbereidingskosten zijn die niet op [appellant] verhaald hadden mogen worden. Verder heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd of de kosten van de aannemer onder de posten ‘opname en voorbereiding’ en ‘overleg, voorbereiding en controle’ geen voorbereidingskosten zijn en op [appellant] zouden mogen worden verhaald. De door de aannemer uitgevoerde werkzaamheden voor zover het gaat om het plaatsen, afbreken en huren van de steigers, het herstel van schuttingen en het opruimen dan wel schoonmaken, zijn wel kosten die op [appellant] verhaald mogen worden, zo overweegt de rechtbank.
    Over de door [appellant] gevraagde kostenverdeling heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant], gelet op het besluit van 5 juni 2018, als overtreder kan worden aangemerkt. Alleen al daarom is er, hoewel de spoedbestuursdwang is toegepast om het algemeen belang te beschermen, geen reden om de kosten te verdelen tussen [appellant] en het college.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] naar aanleiding van de grond over de voorbereidingskosten gegrond verklaard, het besluit van 10 juli 2019 vernietigd en het college de opdracht gegeven om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Het hoger beroep
    Kan [appellant] in deze procedure gronden aanvoeren over het besluit tot opschriftstelling van de spoedbestuursdwang en over de kostenverdeling?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn gronden over het besluit tot opschriftstelling van de spoedbestuursdwang niet aan de orde kunnen komen in deze procedure. Volgens [appellant] is er sprake van een evident onredelijk besluit, omdat het besluit onmiskenbaar onjuist is. Op 29 mei 2018 is het college overgegaan tot het toepassen van spoedbestuursdwang, terwijl op 31 mei 2018 nogmaals aan [appellant] is verzocht om zelf te zorgen dat het pand hersteld zou worden. Er was daarom geen sprake van spoedeisendheid. Er was ook geen sprake van een weersverwachting of een constructief gevaar waardoor er sprake van spoed kon zijn. Het college had daarom hooguit gebruik kunnen maken van gewone bestuursdwang en hem dus een begunstigingstermijn moeten bieden, aldus [appellant].
    Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat de kosten niet verdeeld hoeven te worden tussen hem en het college. De spoedbestuursdwang is toegepast omdat de gevolgen van het verder instorten van het gebouw niet te overzien zouden zijn voor passanten, omringende gebouwen, bewoners en mogelijke bezoekers. Deze gronden zien alleen maar op het algemeen belang. Het belang van het behoud van het monumentale pand of kapitaalbescherming zijn niet ten grondslag gelegd aan het besluit. Ook als [appellant] inderdaad aangemerkt moet worden als overtreder, blijft de grond voor de spoedbestuursdwang het algemeen belang. Volgens [appellant] moet daarom 75% van de kosten voor rekening van het college komen en 25% voor rekening van hemzelf.
    5.1.    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, of opschriftstelling van de spoedbestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    5.2.    Wat [appellant] heeft aangevoerd over de (on)rechtmatigheid van het besluit tot opschriftstelling van de spoedbestuursdwang, leidt niet tot de conclusie dat er hier sprake is van een uitzonderlijk geval zoals bedoeld in 5.1. [appellant] kan zijn gronden over het besluit tot opschriftstelling van de spoedbestuursdwang daarom in deze procedure niet meer naar voren brengen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Ook voor het betoog over de verdeling van de gemaakte kosten geldt dat [appellant] dit in deze procedure niet meer naar voren kan brengen. Uit artikel 5:25, tweede lid, van de Awb, blijkt dat de last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht. [appellant] had dit betoog dus naar voren kunnen brengen tegen het besluit tot opschriftstelling van de spoedbestuursdwang. Er is ook hier geen sprake van een uitzonderlijk geval zoals bedoeld in 5.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Welke kosten mochten bij [appellant] in rekening gebracht worden?
    6.       [appellant] betoogt dat het oordeel van de rechtbank over welke kosten bij hem in rekening gebracht mogen worden onjuist is. Volgens [appellant] mogen voorbereidingskosten niet bij hem in rekening worden gebracht, en kosten die zien op het uitvoeren van de spoedbestuursdwang alleen als het gaat om maatregelen die noodzakelijk zijn. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de rechtbank ten onrechte alleen voor de advieskosten van De Beijer heeft geoordeeld dat dit voorbereidingskosten zijn en voor de posten ‘opname en voorbereiding’ en ‘overleg, voorbereiding en controle’ slechts heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat dit geen voorbereidingskosten zijn. Verder heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte aangenomen dat de huur van de steigers noodzakelijk was voor het uitvoeren van de spoedbestuursdwang. De constructeur van de gemeente heeft geen rekening gehouden met een brandmuur. Hierdoor was het gebouw stabieler dan door de constructeur van de gemeente werd aangenomen in diens rapport. Volgens [appellant] heeft de rechtbank daarom ten onrechte geoordeeld dat de kosten van de steigers voor zijn rekening mogen komen. Als deze kosten al voor zijn rekening mogen komen, is dat niet tot 8 oktober 2018, maar hooguit voor de periode tot 13 juli 2018 of anders voor de periode tot 6 augustus 2018. Uit het rapport van 13 juli 2018 van de door hem ingeschakelde constructeur WSM Engineering (hierna: WSM) volgt volgens [appellant] namelijk dat de steigers aan de voorkant van het gebouw niet meer noodzakelijk waren. [appellant] heeft dit rapport op 6 augustus 2018 aan het college gestuurd.
    6.1.    De Afdeling kan zich vinden in de conclusie van de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de posten 'opname en voorbereiding en overleg' en 'voorbereiding en controle' van respectievelijk de rekening van 12 juli 2018 en 30 oktober 2018 in dit geval geen voorbereidingskosten zijn en dat deze op [appellant] verhaald zouden mogen worden.
    Het betoog slaagt niet.
    6.2.    Over de kosten van de huur van de steigers overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft De Beijer twee rapportages laten opstellen over de constructie van het gebouw, namelijk op 29 mei 2019 en op 30 mei 2018. In beide rapportages is geconcludeerd dat het gebouw instabiel was en is geadviseerd om het gebouw te ondersteunen met een steigerconstructie. In de rapportage van 30 mei 2018 is daarbij geadviseerd om de steigers aan de buitenkant pas te verwijderen nadat de kopgevels aan de binnenkant waren voorzien van een semipermanente staalconstructie. Op 8 oktober 2018 is geconstateerd dat de staalconstructie is geplaatst conform het advies van De Beijer. Op diezelfde dag heeft het college de opdracht gegeven om de steigers te verwijderen.
    6.3.    In hoger beroep heeft [appellant] verwezen naar de rapportage van WSM van 13 juli 2018. In paragraaf 2.1 Bouwkundige structuur staat dat het gebouw bestaat uit een woning en een achterliggende schuur, die van elkaar gescheiden worden door een brandmuur. De woning is onafhankelijk van de andere bouwdelen stabiel en is niet afhankelijk van de dakconstructie van de achterliggende schuur. Van de achterliggende schuur is het dak gedeeltelijk bezweken. De achtergevel is door het deels bezwijken van het dak niet meer verbonden met de kap. Hierdoor heeft deze wand aan de bovenzijde geen steun meer. In paragraaf 2.2 Risico-inventarisatie staat dat de voorgevel door de interne structuur van het woonblok stabiel is. De achtergevel is in deze situatie en bij verder bezwijken van het dak of bouwwerkzaamheden instabiel waarvoor maatregelen genomen dienen te worden, zo staat in het rapport. In paragraaf 2.3 Maatregelen staat een voorstel over het steunen van de achtergevel vanaf de binnenzijde, waarmee de steunmaatregelen aan de buitenzijde in zijn geheel kunnen vervallen.
    Het college heeft het rapport van WSM ter beoordeling voorgelegd aan De Beijer. In de schriftelijke reactie van De Beijer staat onder meer dat het bestaan van voldoende dwarswanden niet bekend is bij De Beijer, maar dat dit wel aannemelijk is. Ook staat hierin dat De Beijer zich kan vinden in de rapportage van WSM.
    Ter zitting heeft het college toegelicht dat hij in de schriftelijke reactie van De Beijer op het rapport van WSM geen aanleiding heeft gezien om de steigers aan de voorzijde te laten verwijderen. Het college heeft de reactie van De Beijer zo opgevat dat niet was uitgesloten dat de steigers aan de voorzijde van het gebouw nog nodig waren om de veiligheid van de openbare ruimte te waarborgen, en gesteld dat hij het zekere voor het onzekere wilde nemen.
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is met de rapportage van WSM en de schriftelijke reactie daarop van De Beijer voldoende vast komen te staan dat de voorzijde van het gebouw (de woning) niet gesteund hoefde te worden door de steigers. Het college mocht daarom na de schriftelijke reactie van De Beijer van 17 augustus 2018 en een redelijkerwijs noodzakelijke periode van twee weken voor het college om deze te beoordelen, de kosten van huur van de steigers aan de voorzijde (de woning) vanaf 31 augustus 2018 niet meer ten laste van [appellant] laten komen (artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)). Er was vanaf dat moment namelijk geen vastgestelde noodzaak meer om de steigers aan de voorzijde bij de woning te laten staan om de constructieve veiligheid te waarborgen. Er zijn daarom teveel kosten bij [appellant] in rekening gebracht. Ook de opslagen die procentueel over dat bedrag zijn berekend, namelijk voor Algemene kosten, Winst & Risico en BTW moeten dan worden aangepast. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Het besluit van 8 december 2020
    7.       Ter uitvoering van de rechtbankuitspraak heeft het college op 8 december 2020 opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant]. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    7.1.    In dit besluit heeft het college de kosten van de constructieadviezen en gedeeltelijk de kosten van de aannemer aangemerkt als voorbereidingskosten die geen betrekking hebben op de uitgevoerde bestuursdwang. Dat laatste betreft de kosten die betrekking hebben op de posten 'opname en voorbereiding en overleg' en 'voorbereiding en controle' van respectievelijk de rekening van 12 juli 2018 en 30 oktober 2018. Ook de kosten van het sloopbedrijf zijn volgens het college bij nader inzien voorbereidingskosten. Het college heeft deze kosten afgetrokken van de € 38.132,25. Het bedrag dat [appellant] nu moet betalen heeft het college berekend op € 30.351,72.
    7.2.    [appellant] betoogt dat er meer kosten zijn die als voorbereidingskosten aangemerkt moeten worden dan door het college is gedaan. Maar zowel in zijn gronden tegen dit besluit als ter zitting heeft hij niet duidelijk kunnen maken welke andere kosten die in rekening zijn gebracht, als voorbereidingskosten moeten worden aangemerkt. Dat betekent dat [appellant] geen aanknopingspunten heeft gegeven voor het oordeel dat in het besluit van 8 december 2020 in zoverre te veel kosten in rekening zijn gebracht.
    7.3.    Uit overweging 6.4 volgt wel dat het college in het besluit van 8 december 2020 over een te lange periode de kosten van de huur van de steigers aan de voorzijde (de woning) doorberekend heeft aan [appellant]. Alleen al om die reden moet dit besluit vernietigd worden.
    Het betoog slaagt.
    7.4.    Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij moet het college een herberekening maken van de huurkosten voor de steigers vanaf 31 augustus 2018 en vanaf die dag mogen de kosten van de steigers aan de voorzijde bij de woning, alsmede de opslagen die procentueel over dat bedrag worden berekend voor Algemene kosten, Winst & Risico en BTW, niet bij [appellant] in rekening worden gebracht.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond maar de uitspraak hoeft niet te worden vernietigd omdat de beslissing van de rechtbank om het besluit op bezwaar van 10 juli 2019 te vernietigen wel juist was. Het beroep tegen het besluit van 8 december 2020 is gegrond. Het besluit van 8 december 2020 moet worden vernietigd. Het college moet binnen twaalf weken met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet en/of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant].
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 8 december 2020, kenmerk LE2020UIT/3423, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 8 december 2020, kenmerk LE2020UIT/3423;
    IV.      draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leudal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023
    271-980
     
    Bijlage:
     
    Artikel 5:25 van de Awb luidt:
    "1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    2. De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
    (…)"
    Artikel 6:19, eerste lid, luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Artikel 6:24 luidt:
    "Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld."
    Artikel 8:113, tweede lid, luidt:
    "Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter."