ECLI:NL:RVS:2022:321, Raad van State, 02-02-2022, 202005619/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Montferland [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woning aan de [locatie] in 's-Heerenberg voor het huisvesten van meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] heeft een uitzendbureau en is eigenaar van de woning aan de [locatie] in 's-Heerenberg. Op die woning is het bestemmingsplan "Kernen" en het bestemmingsplan "Parapluherziening Wonen en Horeca" van toepassing. Het college heeft [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat [appellant] het gebruik van de woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden moet beëindigen en beëindigd moet houden. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat tijdens een controle op 27 juni 2019 is geconstateerd dat zes arbeidsmigranten in de woning verbleven en dat zij niet één huishouden vormden.

202005619/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 september 2020 in zaak nr. 20/414 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Montferland (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woning aan de [locatie] in 's-Heerenberg voor het huisvesten van meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft het college een dwangsom van € 50.000,00 bij [appellant] ingevorderd (hierna: het invorderingsbesluit).
    Bij besluit van 13 december 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 19 juli 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het invorderingsbesluit en het besluit van 13 december 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. D. van Hijkoop, advocaat te Doetinchem, [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Joode, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] heeft een uitzendbureau en is eigenaar van de woning aan de [locatie] in 's-Heerenberg. Op die woning is het bestemmingsplan "Kernen" en het bestemmingsplan "Parapluherziening Wonen en Horeca" van toepassing. Het college heeft [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat [appellant] het gebruik van de woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden moet beëindigen en beëindigd moet houden. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat tijdens een controle op 27 juni 2019 is geconstateerd dat zes arbeidsmigranten in de woning verbleven en dat zij niet één huishouden vormden.                      
              Volgens het bestemmingsplan "Kernen" rust op de woning de bestemming "Gemengd-1". Op grond van artikel 8.1, aanhef en onder n, van de planregels bij het bestemmingsplan "Kernen" zijn de voor "Gemengd-1" aangewezen gronden bestemd voor een woning, met dien verstande dat wonen in combinatie met bedrijven in categorie 1 en/of horeca uitsluitend is toegestaan op de verdieping en met dien verstande dat wonen niet is toegestaan in combinatie met bedrijven in categorie 2. Daarbij is in artikel 1.63 van die planregels "woning" gedefinieerd als een gebouw dat dient voor de huisvesting van (het huishouden van) één persoon. In artikel 5, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "Parapluherziening Wonen en Horeca" is bepaald dat tot een gebruik in strijd met alle bestemmingen in onder meer het bestemmingsplan "Kernen" in ieder geval wordt begrepen: het gebruik van een woning door meer dan één huishouden.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning in strijd is met het bestemmingsplan "Kernen" en het bestemmingsplan "Parapluherziening Wonen en Horeca", omdat het daarbij niet gaat om de huisvesting van één huishouden. Gebruik in strijd met het bestemmingsplan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat uit het controlerapport van 27 juni 2019 is gebleken dat zes arbeidsmigranten in de woning verbleven en dat zij niet één huishouden vormden. Daarnaast is uit een overzicht van de Basisregistratie personen (hierna: BRP) gebleken dat in juni en juli 2019 vier personen op het adres van de woning waren ingeschreven. Omdat vast is komen te staan dat sprake was van gebruik in strijd met de bestemmingsplannen zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank terecht een last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd.        
              Verder heeft de rechtbank over de hoogte van de dwangsom overwogen dat het college zich, gelet op het doel van de last om [appellant] tot naleving te bewegen, de overlast voor de omgeving en het financiële voordeel dat kan worden verwacht bij voortzetting van de kamerverhuur, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een hoogte van de dwangsom van € 50.000,00 ineens evenredig is.    
              De rechtbank heeft verder overwogen dat het college terecht op grond van de controle van 29 september 2019 heeft geconcludeerd dat de last is overtreden. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht de verbeurde dwangsom ingevorderd.
    Hoger beroep [appellant]
    3.       Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen de onder 2 weergegeven overwegingen van de rechtbank. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat vast is komen te staan dat sprake was van gebruik in strijd met de bestemmingsplannen, dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een hoogte van de dwangsom van € 50.000,00 ineens evenredig is en dat vast is komen te staan dat de last is overtreden.
    Overtreding
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit het controlerapport van 27 juni 2019 niet kan worden geconcludeerd dat de aangetroffen personen in de woning werden gehuisvest. Volgens [appellant] heeft hij in de woning incidenteel uitzendkrachten opgevangen, maar dat is volgens hem iets anders dan het huisvesten van meer dan één huishouden. Het ging daarbij volgens [appellant] om kortdurende opvang van uitzendkrachten die op doorreis waren naar hun uiteindelijke werkbestemmingen. De duur van die opvang varieerde volgens [appellant] van enkele uren tot één overnachting. Uit het controlerapport van 27 juni 2019 blijkt volgens [appellant] niet dat huurcontracten zijn ingezien of dat het bewijs van huurbetalingen is verkregen. Daarnaast zijn de in het controlerapport van 27 juni 2019 vermelde verklaringen van de aangetroffen personen over het betalen van huur met behulp van "Google translate" verkregen en daarom niet betrouwbaar. Bovendien zien die verklaringen op kamerhuur in andere woningen, aldus [appellant]. Verder is de in het controlerapport van 27 juni 2019 vermelde indeling van de woning met genummerde kamers die apart afsluitbaar waren, volgens [appellant] te verklaren omdat de woning voorheen wel werd gebruikt voor kamerverhuur.
    4.1.    In het controlerapport van 27 juni 2019 is vermeld dat op het moment van de controle zes personen in de woning aanwezig waren, dat de kamers allemaal genummerd en apart afsluitbaar waren, dat de kamers apart waren verhuurd en dat de personen gemiddeld € 200,00 tot € 250,00 per persoon huur betaalden voor de kamer, waarbij niet is vermeld of het daarbij om bedragen per week of per maand ging. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaringen van de aangetroffen personen over de betaling van huur betrekking hadden op de huur van kamers in een andere woning. Ook in hoger beroep heeft [appellant] dat niet aannemelijk gemaakt. De herhaling van de enkele stelling dat die verklaringen onbetrouwbaar zijn omdat die verklaringen zijn verkregen met behulp van "Google translate", is onvoldoende om te weerleggen dat de tijdens de controle aangetroffen personen in de woning een kamer huurden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat ook op foto's in het controlerapport van 27 juni 2019 is te zien dat genummerde kamers met bedden in de woning in gebruik zijn en dat op één kamer een persoon in bed ligt. Dat de nummering en aparte afsluitbaarheid van de kamers zou kunnen worden verklaard omdat de woning voorheen werd gebruikt voor kamerverhuur, neemt niet weg dat de aangetroffen personen op het moment van de controle hebben verklaard dat zij per persoon huur betaalden voor een kamer. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aangetroffen zes personen op doorreis waren en slechts kortdurend in de woning werden opgevangen, ook omdat hij geen aannemelijke verklaring heeft gegeven voor de in het controlerapport van 27 juni 2019 vermelde verklaringen van de aangetroffen personen dat zij huur betaalden voor een kamer. Dat daarbij geen huurcontracten zijn ingezien of bewijs van huurbetalingen is verkregen, betekent niet dat het college niet van deze verklaringen heeft mogen uitgaan.
              Weliswaar betoogt [appellant] terecht dat uit het controlerapport van 27 juni 2019 niet kan worden afgeleid dat de vier personen die volgens een overzicht van de BRP in juni en juli 2019 op het adres van de woning waren ingeschreven, ook zijn aangetroffen in de woning tijdens de controle van 27 juni 2019, maar dit leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft immers niet overwogen dat de vier personen uit het overzicht van de BRP ook zijn aangetroffen tijdens de controle van 27 juni 2019. De rechtbank heeft terecht overwogen dat inschrijving in de BRP over het algemeen reeds een aanwijzing oplevert dat betrokkenen hun hoofdverblijf hebben op het adres waarop zij zijn ingeschreven (uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1223). Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant], met de verklaring dat veel mensen in de BRP op het adres van de woning waren ingeschreven en een groot deel daarvan is vergeten zich uit te schrijven, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vier personen waarvan uit het overzicht van de BRP is gebleken dat zij in juni en juli 2019 op het adres van de woning waren ingeschreven, op het desbetreffende moment elders hun hoofdverblijf hadden.                            
              Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    5.       [appellant] betoogt dat de dwangsom onevenredig hoog is. Volgens de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’ van Infomil (hierna: de Leidraad) zou in dit geval een dwangsombedrag van € 15.000,00 gelden, aldus [appellant].   
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:86), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.                                                      
              Het college heeft de Leidraad niet als beleid aangenomen en is daar dan ook niet aan gebonden. Het college heeft aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag gelegd dat in de periode van april 2018 tot april 2019 verschillende meldingen van overlast zijn gedaan en dat op 24 juni 2019 een waarschuwing wegens woonoverlast is gegeven. Daarnaast heeft het college toegelicht dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is uitgegaan van de verwachte huurinkomsten die [appellant] zou hebben indien hij de last niet zou naleven. Het college heeft echter niet nader gemotiveerd en desgevraagd ter zitting ook niet nader kunnen toelichten in welke verhouding de verwachte huurinkomsten van [appellant] bij het niet naleven van de last staan ten opzichte van het dwangsombedrag van € 50.000,00 ineens. De onder 4.1 vermelde huurbedragen, zelfs indien het om bedragen per persoon per week zou gaan, zijn naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig hoog dat deze, samen met voormelde overlastmeldingen en voormelde waarschuwing wegens woonoverlast, een dwangsombedrag van € 50.000,00 ineens rechtvaardigen. De Afdeling acht, gelet op de onder 4.1 vermelde huurbedragen, de verschillende overlastmeldingen in de periode april 2018 tot april 2019 en de waarschuwing wegens woonoverlast van 24 juni 2019, een dwangsombedrag van € 25.000,00 ineens bij overtreding, zijnde de helft van het door het college vastgestelde bedrag, gerechtvaardigd.             
              Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.                                      
              Het betoog slaagt.
    Invorderingsbesluit
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van de controle van 29 september 2019 niet kan worden geconcludeerd dat de daarbij aangetroffen personen in de woning werden gehuisvest. Volgens [appellant] zouden de aangetroffen personen nog diezelfde dag doorreizen. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het controlerapport van 29 september 2019 niet is ondertekend en dat daaruit niet blijkt of het door de afdeling Handhaving van het college is opgesteld.
    6.1.    Het college heeft vermeld dat van de controle van 29 september 2019 twee rapporten zijn opgesteld door twee toezichthouders van de gemeente, waarvan één rapport niet is ondertekend. Volgens het college is echter in beide rapporten vermeld dat de beide toezichthouders de controle op 29 september 2019 hebben uitgevoerd en komen de constateringen in de rapporten met elkaar overeen.
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Daarom moet de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leidt tot de verbeurte van een dwangsom worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een stuk zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijk rapport moet bovendien in beginsel zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van het rapport degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    6.3.    Van de controle van 29 september 2019 zijn twee rapporten opgesteld door twee toezichthouders van de gemeente, namelijk een rapport van [toezichthouder A], met dagtekening van 29 september 2019, maar zonder ondertekening en een rapport van [toezichthouder B], zonder dagtekening, maar met ondertekening. In het rapport van [toezichthouder A] is vermeld dat de controle heeft plaatsgevonden op 29 september 2019. Ook in het ondertekende rapport van [toezichthouder B] is vermeld dat de controle heeft plaatsgevonden op 29 september 2019, specifiek om 19:15. Verder wordt in dat ondertekende rapport van [toezichthouder B] vermeld dat, behalve [toezichthouder B] zelf, onder meer ook [toezichthouder A] bij de controle aanwezig was. In het rapport van [toezichthouder A] wordt vermeld dat, behalve [toezichthouder A] zelf, onder meer ook [toezichthouder B] bij de controle aanwezig was.                                   
              In de rapporten van de controle van 29 september 2019 is vermeld dat negen arbeidsmigranten zijn aangetroffen in de woning, diverse kamers met bedden in gebruik waren, de aangetroffen personen aan de toezichthouders hebben verklaard dat zij in de woning verbleven en dat ook een medewerker van [appellant] heeft verklaard dat de woning als tijdelijk adres voor arbeidsmigranten wordt gebruikt.
    6.4.    Daargelaten of aan het ontbreken van een ondertekening, dan wel dagtekening, in de rapporten van de controle van 29 september 2019 kan worden voorbijgegaan, zoals hiervoor onder 6.2 bedoeld, overweegt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht op grond van de controle van 29 september 2019 heeft geconcludeerd dat de last is overtreden. Op grond van de in de rapporten van de controle van 29 september 2019 vermelde bevindingen kan niet worden geconcludeerd dat de aangetroffen personen een zodanige periode in de woning verbleven (of zouden verblijven) dat sprake was van huisvesting. Op grond van die rapporten kan dan ook niet worden uitgesloten dat de aangetroffen personen slechts kortstondig in de woning verbleven (of zouden verblijven). Bij een dergelijk kortstondig verblijf kan niet worden geconcludeerd dat de betreffende personen in de woning werden gehuisvest. Omdat de last specifiek ziet op het huisvesten van meer dan één huishouden, bevatten de rapporten van de controle van 29 september 2019, gelet op het voorgaande, onvoldoende concrete informatie om op grond daarvan te kunnen concluderen dat sprake was van het gebruik van de woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden.                   
              Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen.
    7.       Het college heeft aan het invorderingsbesluit ook een controlerapport van 9 september 2019, over een controle op 6 september 2019, ten grondslag gelegd. De rechtbank is aan de beoordeling van de beroepsgronden van [appellant] over dat controlerapport van 9 september 2019 niet toegekomen. [appellant] voert over dit controlerapport van 9 september 2019 aan dat het niet is ondertekend.
    7.1.    [appellant] voert terecht aan dat het controlerapport van 9 september 2019 niet is ondertekend. Daarnaast is in het controlerapport van 9 september 2019 in het geheel niet vermeld wie de opsteller daarvan is. Omdat ook niet op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van het rapport degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen, kan reeds hierom ook op grond van dit rapport niet worden geconcludeerd dat sprake was van het gebruik van de woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden.                            
              Het betoog is ook in zoverre terecht voorgedragen.
    8.       Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de last is overtreden en de dwangsom is verbeurd. Het college heeft ten onrechte op basis van de rapporten over de controles van 6 september 2019 en 29 september 2019 de dwangsom ingevorderd.                                  
              Het betoog slaagt.
    9.       Ten overvloede overweegt de Afdeling dat zij hiermee geen oordeel heeft gegeven over de vraag of het kortdurend opvangen van verschillende personen in de woning al dan niet in strijd is met de bestemmingsplannen. Die vraag ligt in deze procedure over het invorderingsbesluit niet voor. In deze procedure gaat het om de vraag of de last, zoals opgelegd bij het besluit van 19 juli 2019, is overtreden en die last ziet specifiek op het huisvesten van meer dan één huishouden, hetgeen - zoals hiervoor is overwogen - meer dan een kortstondig verblijf vereist.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 december 2019 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, voor zover daarbij het besluit van 19 juli 2019 is gehandhaafd wat betreft de hoogte van de dwangsom. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal daartoe de hoogte van de dwangsom stellen op een bedrag van € 25.000,00 ineens bij overtreding. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 13 december 2019, voor zover dit is vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling verder het beroep van [appellant] tegen het invorderingsbesluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    11.     Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 september 2020 in zaak nr. 20/414;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 13 december 2019 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Montferland van 13 december 2019, met kenmerk CHZ_KLA-2019-0018/19uit19841, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is gehandhaafd op € 50.000,00 ineens;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Montferland van 19 juli 2019, met kenmerk CHZ KLA-2019-0018/19uit13872, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is gesteld op € 50.000,00 ineens;
    VI.      bepaalt dat de hoogte van de dwangsom wordt vastgesteld op € 25.000,00 ineens;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 13 december 2019, voor zover dit is vernietigd;
    VIII.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 gegrond;
    IX.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Montferland van 8 oktober 2019, met kenmerk CHZ¬_KLA-2019-0018/19uit16744;
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Montferland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Montferland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 443,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld op donderdag 27 januari 2022 door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022
    826.