ECLI:NL:CBB:2022:148, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-03-2022, 22/153 en 22/3
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening; kortsluiting door tussenuitspraak met bestuurlijke lus. Verzoek afgewezen. Teeltverbod opgelegd wegens besmetting met knolcyperus.
        Volgens verweerster blijkt uit de foto en de schets van de keurmeester dat het gehele perceel van verzoekster is besmet met knolcyperus. Verzoekster betwist dit en stelt dat slechts 1% van het perceel is besmet. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerster onvoldoende bewijs heeft geleverd dat het volledige perceel van verzoekster is besmet met knolcyperus. Of voldoende onderzoek is verricht naar de omvang van de besmetting valt daardoor ook niet vast te stellen. De voorzieningenrechter ziet in dit geval aanleiding om verweerster op te dragen dit gebrek te herstellen door het perceel van verzoekster opnieuw te controleren en de bevindingen hiervan nauwkeurig vast te leggen conform de instructie in een veldschets en op foto’s. Hoewel, gelet op het voorgaande, voorshands het bestreden besluit een rechtmatigheidsgebrek vertoont, ziet de voorzieningenrechter in afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/153 (verzoek om voorlopige voorziening)
      		 22/3 (beroep)
    
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 maart 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de bodemprocedure, in de zaak tussen
      
    
    
    
    maatschap [naam] , verzoekster 
    (gemachtigde: mr. S. Oord),
    
    
      en
    
    
    
      
        Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK), verweerster
      (gemachtigde: mr. A.S.H. Kroon).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 september 2021 (het primaire besluit) heeft verweerster aan verzoekster een teeltverbod voor een geheel perceel opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 4 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2022. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Deze zaak gaat over het teeltverbod dat verweerster aan verzoekster heeft opgelegd ter bestrijding van het onkruid knolcyperus. Dit teeltverbod geldt voor het gehele perceel waarop knolcyperus is aangetroffen en is voor onbepaalde tijd opgelegd. Verweerster heeft dit verbod gebaseerd op de bevindingen van de keurmeester van de NAK, die het betreffende perceel op 24 augustus 2021 heeft gecontroleerd.
    
    
    
      
        Procesrechtelijk
      
    
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      2.2
      Indien de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak (artikel 8:86, eerste lid, van de Awb). In het kader van de toepassing van artikel 8:86 van de Awb kan eveneens toepassing worden gegeven aan artikel 8:51d van de Awb en kan de voorzieningenrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de voorzieningenrechter dan een tussenuitspraak.
      
    
    
      2.3
      In dit geval is de voorzieningenrechter van oordeel dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
      
      
        
          Inhoudelijk 
        
      
      
      
        
          Verzoek om voorlopige voorziening
        
      
      
    
    
      3.1
      Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in ieder geval vereist dat sprake is van een spoedeisend belang. Verzoekster heeft hierover aangevoerd dat het missen van het teeltseizoen – waarvoor de voorbereidingen nu gestart moeten worden – voor haar aanzienlijke financiële consequenties zal hebben. 
      
    
    
      3.2
      Dat verzoekster een financieel belang heeft, staat niet ter discussie; door het teeltverbod zal verzoekster op het betreffende perceel geen akkerbouwgewassen en tuinbouwgewassen mogen telen. Bovendien wordt dit teeltverbod pas ingetrokken nadat is geconstateerd dat het getroffen (deel van het) perceel of terrein drie jaar vrij van knolcyperus is. Echter, een financieel belang is volgens vaste rechtspraak op zichzelf geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het treffen van een voorlopige voorziening kan, in het kader van de belangenafweging, wel in beeld komen indien het financiële belang van dien aard is dat de vermogenspositie van verzoekster zodanig wordt aangetast dat de bedrijfsvoering hierdoor in ernstige problemen zou kunnen komen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is daarvan onvoldoende gebleken. Het spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening is dan ook niet zonder meer gegeven. 
      
    
    
      3.3
      Voor het treffen van een voorlopige voorziening zou niettemin aanleiding kunnen zijn als zeer ernstig moet worden betwijfeld of het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Hierna zal worden beoordeeld of daarvan sprake is.
      
      
        
          Rechtmatigheid bestreden besluit
        
      
      
    
    
      4.1
      Verzoekster erkent dat op haar perceel knolcyperus aanwezig is, maar stelt dat het teeltverbod moet worden beperkt tot enkel dat deel waarop het onkruid aanwezig is - dat is volgens haar slechts minder dan 1% van het perceel. Volgens verzoekster volgt uit de artikelen 30 en 33 van de Regeling Plantgezondheid niet dat het teeltverbod in zo’n geval gelijk voor het gehele perceel dient te gelden. Ter zitting heeft verzoekster nader toegelicht dat zij het hele perceel meerdere malen heeft geïnspecteerd en zij op een klein stukje van het perceel na, nergens knolcyperus heeft aangetroffen. Daarbij merkt verzoekster op dat het perceel moeilijk te betreden is vanwege de ruggen met aardappelen (die er nog stonden ten tijde van de inspectie door de keurmeester in augustus 2021) en begroeiing en zij niet heeft gezien dat de keurmeester het perceel daadwerkelijk heeft betreden.
      
    
    
      4.2
      Verweerster handhaaft haar standpunt dat het teeltverbod voor het hele perceel dient te gelden. Volgens verweerster was sprake van een evident zware besmetting verdeeld over het hele perceel, in beide bewerkingsrichtingen, variërend van 10-100 knolcyperusplanten per are. Onder verwijzing naar de “instructie opsporing knolcyperus” van 19 juni 2018 van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (de instructie) en rekening houdend met de voorgeschreven buffers van 10 meter, stelt verweerster zich op het standpunt dat geen sprake was van praktisch bewerkbare oppervlakte op het perceel. Ter zitting heeft verweerster nader toegelicht dat de keurmeester over het hele perceel is gelopen en overal knolcyperus heeft aangetroffen. Van de zwaarste besmetting heeft hij een foto genomen. Volgens de instructie volstaat één foto. Omdat het hele perceel besmet is, was het ook overigens niet nodig om op een plattegrond van het perceel vierkanten van 20 x 20 meter uit te zetten, aldus verweerster. 
      
    
    
      5.1
      De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling. Niet in geschil is dat op het perceel van verzoekster knolcyperus aanwezig is. Het geschil gaat over de (precieze) omvang van de besmette plaats: volgens verweerster blijkt uit de foto en de schets van de keurmeester dat het gehele perceel is besmet, maar verzoekster betwist dit en stelt dat slechts 1% van het perceel is besmet. 
      
    
    
      5.2
      Artikel 30, eerste lid, van de Regeling Plantgezondheid bepaalt dat het verboden is akker- en tuinbouwgewassen te telen op een terrein of perceel of gedeelte daarvan waar de aanwezigheid van knolcyperus is vastgesteld.
      
    
    
      5.3
      In de instructie staat de procedure beschreven die gevolgd moet worden wanneer knolcyperus wordt geconstateerd: verweerster dient knolcyperus nauwkeurig te lokaliseren en in kaart te brengen (veldschets), waarna op basis van deze veldschets met bijbehorende informatie – zoals locatie, omvang en mate van besmetting - een situatieschets wordt gemaakt, die als bijlage wordt gevoegd bij het teeltverbod. Verder staat in de instructie het volgende:
      
      
        	“Het perceel(sgedeelte) waarvoor het teeltverbod gaat gelden, wordt vastgesteld
        door rond de besmette plaats in alle hoofdrichtingen van het perceel een buffer van
        10 m aan te houden. Daardoor ontstaat een vierkantrechthoek van ten minste 20 x
        20 m. (…) Indien er sprake is van meerdere besmettingen, zodanig dat er voor de betreffende
        bedrijfssituatie geen praktisch bewerkbare oppervlakte overblijft, dan dient het gehele perceel onder het teeltverbod te vallen.	
      
      
      
        De besmetting met buffer (teeltverbod) dient op de veldschets (zie 6.1) te worden
        ingetekend met vermelding van afstandsmaten en markering.”
      
      
    
    
      5.4
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het perceel van verzoekster op de situatieschets volledig roodgekleurd is. Dit zou betekenen dat op het gehele perceel knolcyperus is vastgesteld. Het bewijs daarvoor ontbreekt echter. Er is geen veldschets overgelegd, ook niet desgevraagd door de voorzieningenrechter, zodat niet valt vast te stellen waar precies op het perceel besmetting is vastgesteld en in welke mate. Het standpunt van verweerster dat het volledige perceel onder het teeltverbod valt en het daarom niet nodig is om bijvoorbeeld op een plattegrond de vierkantrechthoeken van 20 x 20 meter uit te zetten, kan de voorzieningenrechter niet volgen. Dit volgt namelijk niet uit de instructie, waarin juist staat dat de besmetting met buffer (teeltverbod) op de veldschets dient te worden ingetekend met vermelding van afstandsmaten en markering. Ook de door verweerster ingebrachte foto, die zowel verzoekster als verweerster ter zitting nader hebben toegelicht, is onvoldoende, omdat hierop slechts een deel van het perceel te zien is en wel het gedeelte waarvan verzoekster erkent dat het besmet is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat op basis van deze enkele foto ook niet kan worden vastgesteld dat het hele perceel is besmet. 
      
    
    
      5.5
      Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerster onvoldoende bewijs heeft geleverd dat het volledige perceel van verzoekster is besmet met knolcyperus. De bewijslast daarvan ligt bij haar, nu het een voor verzoekster belastend besluit betreft. Daarom doet in dit stadium niet terzake of verzoekster bewijs heeft geleverd van haar stelling dat slechts een gering deel van het perceel is besmet. Pas als verweerster haar standpunt voorshands heeft aangetoond ligt het op de weg van verzoekster om daar bewijs tegenin te brengen. Wegens het ontbreken van informatie over bijvoorbeeld locatie, omvang en mate van besmetting en duidelijk fotomateriaal, acht de voorzieningenrechter de door verweerster gegeven onderbouwing onvoldoende om haar conclusie te rechtvaardigen dat het hele perceel is besmet en daarom onder het teeltverbod moet vallen. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerster het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd en daardoor in strijd heeft gehandeld met de artikelen 3:46 en 7:12 van de Awb. Of voldoende onderzoek is verricht naar de omvang van de besmetting valt daardoor ook niet vast te stellen, zodat mogelijk ook in strijd met artikel 3:2 van de Awb is gehandeld.
      
    
    
      5.6
      De voorzieningenrechter ziet in dit geval aanleiding om verweerster op te dragen dit gebrek te herstellen. Dat herstellen kan in dit geval uitsluitend door het perceel van verzoekster opnieuw te controleren en de bevindingen hiervan nauwkeurig vast te leggen conform de instructie in een veldschets en op foto’s. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat het wenselijk is dat de controle plaatsvindt in aanwezigheid van verzoekster. Verzoekster dient daarom mee te werken aan de controle. De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op vier weken na verzending van deze uitspraak.
      
      6. Hoewel, gelet op het voorgaande, voorshands het bestreden besluit een rechtmatigheidsgebrek vertoont, ziet de voorzieningenrechter in afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij acht de voorzieningenechter van belang dat enerzijds een voorziening onomkeerbare gevolgen kan hebben. Immers, knolcyperus kan in landbouwgewassen en tuinbouwgewassen grote schade veroorzaken. Wanneer het verzoek om voorlopige voorziening zou worden toegewezen, zou dit tot gevolg hebben dat verzoekster kan beginnen met (voorbereidingen van) de teelt op grond waarvan onvoldoende duidelijk is of hierop knolcyperus aanwezig is. Anderzijds acht de voorzieningenrechter in dit verband van belang dat van verweerster binnen vier weken een reactie wordt verwacht en verzoekster daarom al aan het begin van het teeltseizoen (dat in april begint), duidelijkheid zal verkrijgen over de vraag of op het grootste deel van het perceel geteeld mag worden, zodat op dit moment nog geen spoedeisend belang is dat een voorziening vergt.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      7. Verweerster heeft het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd, wellicht als gevolg van ontoereikend onderzoek. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de voorzieningenrechter verweerster op grond van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. In dat kader moet verweerster een nieuwe controle laten verrichten en op grond daarvan het besluit alsnog toereikend motiveren of in plaats daarvan een ander besluit nemen. 
      
      8. De voorzieningenrechter houdt in de bodemprocedure iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat hij over de proceskosten en het griffierecht in die zaak nu nog geen beslissing neemt.
      
      9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af en ziet in die zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      In de bodemprocedure
    
    
    - draagt verweerster op om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    
    - houdt iedere verdere beslissing aan. 
    
    
      In het verzoek om voorlopige voorziening
    
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L Verbeek, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.