ECLI:NL:RVS:2023:4723, Raad van State, 27-12-2023, 202003226/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft de minister van Justitie en Veiligheid gereageerd op een verzoek van TCA op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. In 2015 heeft het Centraal Justitieel Incassobureau vernomen dat er een fout zat in de programmatuur van de Rijksdienst voor het Wegverkeer, waardoor in de periode november 2014 tot april 2015 ongeveer 1750 onjuiste sanctiebesluiten aan kentekenhouders zijn opgelegd. Ook aan TCA heeft de RDW een onjuist sanctiebesluit opgelegd dat is ingetrokken. Per brief van 25 februari 2016 heeft het CJIB aan TCA meegedeeld dat zij dus niet hoeft te betalen. TCA heeft in het Wob-verzoek op 9 juli 2018 bij de RDW verzocht om informatie die betrekking heeft op het sanctiebesluit en de intrekking daarvan. De RDW heeft het verzoek doorgestuurd naar het CJIB, omdat de informatie daar berust. Het CJIB, werkend onder verantwoordelijkheid van de minister, heeft vervolgens in het besluit van 5 oktober 2018 informatie openbaargemaakt. Het besluit op het bezwaar van TCA van 29 januari 2019 houdt in dat de minister alles openbaar heeft gemaakt wat onder de reikwijdte van het verzoek zou vallen.

202003226/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Truck Care Amsterdam C.V. (hierna: TCA), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 april 2020 in zaak nr. 19/1511 in het geding tussen:
    TCA
    en
    de minister van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft de minister gereageerd op een verzoek van TCA op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    Bij besluit van 29 januari 2019 heeft de minister het door TCA daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 april 2020 heeft de rechtbank het door TCA daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft TCA hoger beroep ingesteld.
    TCA heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2023, waar TCA, vertegenwoordigd door G. Veldhuisen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H. van Kammen, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De zaak is door een enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In 2015 heeft het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB) vernomen dat er een fout zat in de programmatuur van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna: RDW), waardoor in de periode november 2014 tot april 2015 ongeveer 1750 onjuiste sanctiebesluiten aan kentekenhouders zijn opgelegd. Ook aan TCA heeft de RDW een onjuist sanctiebesluit opgelegd dat is ingetrokken. Per brief van 25 februari 2016 heeft het CJIB aan TCA meegedeeld dat zij dus niet hoeft te betalen.
    1.1.    TCA heeft in het Wob-verzoek op 9 juli 2018 bij de RDW verzocht om informatie die betrekking heeft op het sanctiebesluit en de intrekking daarvan. De RDW heeft het verzoek doorgestuurd naar het CJIB, omdat de informatie daar berust. Het CJIB, werkend onder verantwoordelijkheid van de minister, heeft vervolgens in het besluit van 5 oktober 2018 informatie openbaargemaakt.
    1.2.    Het besluit op het bezwaar van TCA van 29 januari 2019 houdt in dat de minister alles openbaar heeft gemaakt wat onder de reikwijdte van het verzoek zou vallen. Voor zover TCA vragen heeft over de inhoud van de documenten, heeft de minister gesuggereerd dat zij zich wendt tot de Centrale Verwerking van het Openbaar Ministerie (hierna: CVOM). De rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht.
    Hoger beroep
    2.       TCA betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister het verzoek niet hoefde door te sturen naar het CVOM. Ook heeft TCA verzocht om een proceskostenvergoeding in de verzetprocedure die zij bij de Afdeling heeft gevoerd in zaaknummer 202003226/3/A3.
    Oordeel van de Afdeling
    3.       De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.
    3.1.    Op grond van artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk  Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Op grond van het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Op grond van artikel 15 van hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich daarom tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid omvat en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van dat rechtsmiddel.
    3.2.    Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Bij een verzoek op grond van deze bepaling hoeft de indiener van het Wob-verzoek geen belang te stellen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2817), laat artikel 3, derde lid, van de Wob onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Omdat misbruik van recht zich kan voordoen als een in de Wob gegeven bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van de Wob heeft plaatsgevonden.
    3.3.    De Afdeling is van oordeel dat TCA in dit geval misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dat oordeel komt.
    3.4.    In de eerste plaats heeft TCA ter zitting gesteld dat het belang bij kennisneming van de gevraagde informatie alleen is gelegen in het aanvechten van een andere verkeersboete die ook zou zijn opgelegd in de periode dat er een fout zat in de apparatuur en niet in het voor een ieder openbaar worden van die informatie. Bovendien zou de inhoud van de openbaargemaakte documenten onjuist zijn.
    De verkeersboete is op 2 april 2015 opgelegd en bij besluit van 25 februari 2016 ingetrokken. Pas op 9 juli 2018 heeft TCA met een beroep op de Wob verzocht om openbaarmaking van de onderliggende documenten. Dat is ruim 2 jaar nadat de verkeersboete was ingetrokken. Alleen al hierom acht de Afdeling het niet geloofwaardig dat TCA het Wob-verzoek heeft ingediend om de aan de verkeersboete ten grondslag liggende documenten openbaar te maken, zodat zij een vergelijking kon maken met de door haar bedoelde andere verkeersboete. Daar komt bij dat tegen een verkeersboete administratief beroep openstaat bij de officier van justitie. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb geeft belanghebbenden het recht om in een administratieve beroepsprocedure afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken te verkrijgen. Na administratief beroep zijn beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden mogelijk. Op grond van artikel 11, vijfde (voorheen: vierde) lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) kan de beboete persoon in het kader van die procedures afschriften van stukken verkrijgen.
    Een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of artikel 11, vijfde lid, of artikel 19, vierde lid, van de Wahv is de aangewezen weg om ten behoeve van het aanvechten van een verkeersboete informatie over de boete te verkrijgen. Binnen het kader van een tegen de verkeersboete ingestelde procedure kan dus informatie over de boete worden verkregen en daarvoor hoeft geen afzonderlijk verzoek op grond van de Wob te worden gedaan. Bovendien staan de noodzaak, volledigheid en tijdigheid van de informatieverstrekking in de procedure over de verkeersboete ter beoordeling van daarvoor bevoegde rechterlijke instanties. De bevoegdheid van artikel 3 van de Wob tot het indienen van een verzoek om informatie over stukken die betrekking hebben op een opgelegde verkeersboete is, gelet op het voorgaande, niet bedoeld om binnen het kader van een tegen de boete ingestelde procedure informatie betreffende de boete te verkrijgen. Een dergelijk verzoek strekt niet ter bevordering van een goede en democratische bestuursvoering.
    3.5.    In de tweede plaats heeft TCA in een nader stuk van 9 juni 2023 verzocht te bepalen dat de minister het griffierecht dat zij in hoger beroep heeft betaald moet vergoeden. Ter zitting is besproken dat een beroep op betalingsonmacht is toegekend en TCA dus geen griffiegeld hoefde te betalen. Weliswaar heeft TCA ter zitting verklaard dat dit verzoek op een vergissing berust, maar de Afdeling acht dit niet geloofwaardig. Daarvoor is het volgende van belang. TCA heeft in verschillende procedures een beroep gedaan op betalingsonmacht. In gevallen waarin dat niet werd toegekend heeft TCA verzetprocedures gevoerd tegen uitspraken waarin haar (hoger) beroep niet-ontvankelijk werd verklaard wegens het niet betalen van griffierechten, met een beroep op betalingsonmacht. Bovendien heeft TCA ook in een andere zaak waarin de Afdeling vandaag uitspraak doet (ECLI:NL:RVS:2023:4722) gevraagd om een vergoeding van de griffierechten die niet waren betaald. Ook heeft TCA in het nadere stuk van 9 juni 2023 verzocht in deze procedure de kosten vergoed te krijgen van haar verzetprocedure  waarin de Afdeling op 8 september 2021 in zaaknummer 202003226/3/A3 uitspraak heeft gedaan. TCA gelegen had dat in die procedure moeten doen. Dit past in een patroon van het handelen van TCA dat erop is gericht om geld te verdienen aan deze en andere procedures, zonder dat het haar te doen is om de inhoud van de besluitvorming.
    3.6.    Uit het vorenstaande blijkt dat TCA de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen evident voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven. Dit is voldoende reden om het hoger beroep van TCA niet-ontvankelijk te verklaren vanwege misbruik van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Hier komt bij dat de handelwijze van TCA en haar gemachtigde in deze zaak niet op zichzelf staat, maar een patroon laat zien. De Afdeling heeft hoger beroepen van TCA en haar gemachtigden vaker niet-ontvankelijk verklaard vanwege misbruik van het recht om hoger beroep in te stellen, dan wel van het recht om een Wob verzoek in te dienen. Zij voeren veelvuldig procedures tegen besluiten tot het opleggen van een verkeersboete. De Afdeling wijst daarbij op de uitspraken van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4185, 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4310, en 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3817. Ook in twee andere zaken waarin de Afdeling vandaag uitspraak doet (ECLI:NL:RVS:2023:4722 en ECLI:NL:RVS:2023:4724) worden hoger beroepen van TCA niet-ontvankelijk verklaard vanwege misbruik van het recht om hoger beroep in te stellen dan wel van het recht om een Wob verzoek in te dienen.
    3.7.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft TCA misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Dit betekent dat zij ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van het procesrechtelijke rechtsmiddel om hoger beroep in te stellen, omdat dat rechtsmiddel niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob. Het hoger beroep is dus niet‑ontvankelijk.
    Verzoek om schadevergoeding
    4.       TCA heeft ook verzocht om toekenning van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2206, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Als de redelijke termijn is overschreden, geldt voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd en de fase in hoger beroep onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan twee jaar heeft geduurd.
    4.2.    TCA heeft op 16 november 2018 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 5 oktober 2018. De redelijke termijn is op dat moment begonnen. Omdat de Afdeling vandaag in hoogste instantie uitspraak doet, is de redelijke termijn van vier jaar voor het doen van een uitspraak overschreden.
    4.3.    Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, zaak nr. 62361/00) volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Slechts wanneer het bestuursorgaan concrete omstandigheden aandraagt die aanleiding vormen om te twijfelen aan de aanwezigheid van spanning en frustratie, of wanneer de rechter zelf dergelijke omstandigheden onderkent, zal de rechter op dit punt onderzoek moeten verrichten.
    4.4.    De Afdeling is van oordeel dat in gevallen waarin het (hoger) beroep van betrokkene niet-ontvankelijk wordt verklaard vanwege misbruik van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en vervolgens procesrechtelijke rechtsmiddelen aan te wenden, in beginsel geen spanning en frustratie bestaat die recht geeft op vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In dit geval is er geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken. De Afdeling zal daarom het verzoek van TCA om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM afwijzen.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is niet-ontvankelijk. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    818-1071