ECLI:NL:CBB:2021:856, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-09-2021, 19/1139
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek, grote grazers in de Oostvaardersplassen. Volgens appellante voorziet de vegetatie in het gebied niet in de voedselbehoefte van de grote grazers en is de grond daardoor niet of onvoldoende beweidbaar. Artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren is niet van toepassing op de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat Staatsbosbeheer heeft voldaan aan de in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren neergelegde zorgplicht. Bij de omstandigheden waaronder de grote grazers leven, past een breder welzijnsbegrip. Dit brengt mee dat de zorgplicht die Staatsbosbeheer heeft voor de grote grazers op een andere manier moet worden ingevuld dan de zorgplicht in de reguliere veehouderij. Geen onzorgvuldig onderzoek door verweerder.
      
      
        Wetsbepaling
        artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren
        artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren

uitspraak	
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1139 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen
    Stichting Welzijn Grote Grazers, te Dronten, appellante
    (gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: 
    
    
    Staatsbosbeheer 
    (gemachtigden: mr. G. Durville en mr. M. van Egmond). 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 22 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer vanwege het beweiden van de Oostvaardersplassen met grote grazers, afgewezen. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 11 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:85) heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek van appellante om een voorlopige voorziening te treffen, afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 25 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Staatsbosbeheer heeft een schriftelijke reactie ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 22 oktober 2020 heeft appellante een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder en Staatsbosbeheer in de gelegenheid te stellen om te reageren op het aanvullende beroepschrift van appellante.
    
    
    
      Bij brieven van respectievelijk 14 december 2020 en 15 december 2020 hebben verweerder en Staatsbosbeheer gereageerd op het aanvullende beroepschrift.
    
    
    
      Appellante heeft op 6 januari 2021, 7 januari 2021 en 8 januari 2021 gereageerd op de reacties van verweerder en Staatsbosbeheer.
    
    
    
      Op 19 januari 2021 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1
      De Oostvaardersplassen zijn ontstaan na de drooglegging van de Flevopolders. Het (kern-)gebied is ongeveer 5.600 hectare. Het bestaat uit diverse landschapstypen, waaronder nat en droog grasland en moeras. Het gebied is aangewezen als Vogelrichtlijngebied en Natura 2000-gebied. Staatsbosbeheer is de beheerder van het gebied. In het gebied zijn zogenoemde grote grazers (Heckrunderen, Konikpaarden en Edelherten) geïntroduceerd, te weten: 32 Heckrunderen in 1983, 20 Konikpaarden in 1984 en 54 Edelherten in 1992. Het aantal grote grazers is in de loop van de jaren gegroeid. In oktober 2017 bleek uit een telling dat er 230 Heckrunderen, 1.050 Konikpaarden en 3.950 Edelherten in het gebied aanwezig waren. In de (strenge) winter van 2017-2018 is meer dan de helft van het aantal grote grazers gestorven door voedseltekort. Dit heeft geleid tot maatschappelijke onrust. Provinciale Staten van Flevoland hebben op 11 juli 2018 het rapport “Advies beheer Oostvaardersplassen” van de externe begeleidingscommissie beheer Oostvaardersplassen (Commissie-Van Geel) van april 2018 als nieuw beleidskader voor het beheer van de Oostvaardersplassen vastgesteld. Daarin staat onder meer dat in het gebied een “reset” van het aantal grote grazers noodzakelijk is om het herstel van de gezondheid en het welzijn van de populaties en het herstel en toestaan van meer dynamiek in de vegetatieontwikkeling te bevorderen. Eind oktober 2018 was het aantal Edelherten weer toegenomen tot 2.320. Samen met 200 Heckrunderen en 610 Konikpaarden bedroeg het aantal grote grazers in oktober 2018 in totaal 3.130. In het kader van de beoogde reset zijn in de periode december 2018 – april 2019 in totaal 1.737 edelherten afgeschoten en zijn in de periode maart – augustus 2018 in totaal 180 Konikpaarden verplaatst naar Spanje en Wit-Rusland. Voorts zijn in die periode in het kader van het voorkomen van onnodig lijden achttien grote grazers afgeschoten en zijn in totaal zes grote grazers een natuurlijke dood gestorven. Eind oktober 2019 zijn er 1.525 Edelherten, 490 Konikpaarden en 280 Heckrunderen geteld. Het totale aantal grote grazers was daarmee toegenomen tot een aantal van 2.295. In de periode oktober 2019 – april 2020 zijn er 156 grote grazers afgeschoten ter voorkoming van onnodig lijden en zijn zes grote grazers een natuurlijke dood gestorven. In oktober 2020 zijn er 3.160 grote grazers geteld, waarvan 2.400 Edelherten, 420 Konikpaarden en 340 Heckrunderen. 
      
    
    
      1.2
      Appellante is een stichting die als statutaire basisdoelstelling heeft het bewerkstelligen van verandering van het faunabeheer (hoefdieren/zoogdieren) in kunstmatig gecreëerde natuurgebieden, met onder andere als uitgangspunt dat honger geen deel mag uitmaken van een beleid gericht op beperking van de omvang van de dierenpopulatie. Op 17 april 2018 heeft appellante verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer vanwege het beweiden van de Oostvaardersplassen met grote grazers. Volgens appellante voorziet de vegetatie in het gebied niet in de voedselbehoefte van de grote grazers en is de grond daardoor niet of onvoldoende beweidbaar. Het voortduren van deze situatie levert volgens appellante een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.1, derde lid, van de Wet dieren en artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Appellante wil dat verweerder een einde maakt aan deze situatie. Gelet op het bepaalde in artikel 2.1, zevende lid, van de Wet dieren, maakt het volgens appellante geen verschil of het gaat om wel of niet gehouden dieren. Ter onderbouwing van haar standpunt dat de vegetatie ter plekke niet voorziet in de voedselbehoefte van de grote grazers heeft appellante een vegetatierapport overgelegd van ir. [naam 2] van mei 2018.  
      
    
    
      1.3
      Op 16 augustus 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd in de Oostvaardersplassen. Het doel van de inspectie was om onderzoek te doen naar de gezondheid en het welzijn van de aanwezige grote grazers in de Oostvaardersplassen en naar de hoeveelheid aanwezige vegetatie die als voedsel kan dienen voor de grote grazers (beweidbaarheid van de Oostvaardersplassen), alsmede welk beleid Staatsbosbeheer heeft om te voldoen aan de zorgplicht. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 17 augustus 2018. Bij dit rapport van bevindingen is een veterinaire verklaring van de bij die controle aanwezige toezichthoudende dierenarts van de NVWA van 16 augustus 2018 gevoegd. Het rapport vermeldt dat de toezichthouders in het algemeen een groene vegetatie zagen, afgewisseld met waterwegen en poelen. De vegetatie bestond onder andere uit gras, bloemachtigen, kruiden, koolzaad, distels en riet. De aangetroffen vegetatie zag er niet dor of verdroogd uit. Op de vraag van de toezichthouders hoe Staatsbosbeheer invulling geeft aan de zorgplicht is namens Staatsbosbeheer medegedeeld dat de grote grazers dagelijks worden gecontroleerd en dat regelmatig een dierenarts met de boswachters van Staatsbosbeheer het gebied ingaat om de conditie van de aanwezige grote grazers te beoordelen. Er wordt proactief en reactief afgeschoten. Er wordt proactief afgeschoten als de conditie van dieren zodanig (slecht) is dat zij naar verwachting de winter niet zullen doorkomen. Reactief afschieten gebeurt als dieren tijdens de winterperiode verzwakt en/of verwond raken of afwijkend gedrag vertonen. In de veterinaire verklaring van 16 augustus 2018 concludeert de dierenarts dat de gezondheid en het welzijn van de Heckrunderen, Edelherten en Konikpaarden, die tijdens de controle zijn waargenomen, niet waren benadeeld. De dieren hadden voldoende voedsel, water en schuilmogelijkheden. De dieren waren in een goede voedingsconditie en maakten een goede algemene indruk.
      
    
    
      1.4
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van appellante afgewezen. Verweerder heeft op basis van het rapport van bevindingen van 17 augustus 2018 geconcludeerd dat de gezondheid en het welzijn van de grote grazers, die tijdens de controle zijn geïnspecteerd, niet zijn benadeeld, en dat er voldoende voedsel aanwezig is voor de grote grazers in het gebied. Het door appellante overgelegde vegetatieonderzoek van ir. [naam 2] kan niet afdoen aan hetgeen door de toezichthouders is geconstateerd en is vastgelegd in het rapport van bevindingen van 17 augustus 2018 en de bijbehorende veterinaire verklaring. Dit betekent volgens verweerder dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.1 van de Wet dieren in samenhang met artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd. Daarom komt verweerder niet de bevoegdheid toe om handhavend op te treden.
      
      
        1.5.1
        
          Op 21 maart 2019 en 11 april 2019 hebben toezichthouders van de NVWA (opnieuw) inspecties uitgevoerd in de Oostvaardersplassen om vast te stellen wat de conditie is van de grote grazers, de vegetatie en de combinatie. De bevindingen van deze inspecties zijn 
          neergelegd in een rapport van bevindingen van 23 april 2019. Bij het rapport van bevindingen zijn twee veterinaire verklaringen van toezichthoudende dierenartsen gevoegd van 25 maart 2019 en van 15 april 2019, alsmede een (ongedateerd) rapport van dr. E.S. Bakker, ecoloog en vegetatiedeskundige bij het Nederlands Instituut voor Ecologie (vegetatiedeskundige), over de beweidbaarheid van het begraasde deel van de Oostvaardersplassen. 
        
        
      
      
        1.5.2
        De veterinaire verklaring van 25 maart 2019 vermeldt dat de dierenarts tijdens de inspectie op 21 maart 2019 zag dat de voedingstoestand van afgeschoten Edelherten (karkassen) goed was, dat de Heckrunderen en de Edelherten op het terrein in een goede voedingsconditie waren en dat de Konikpaarden in een goede tot zeer goede voedingsconditie waren. 
        
      
      
        1.5.3
        De veterinaire verklaring van 15 april 2019 vermeldt dat de dierenarts tijdens de inspectie op 11 april 2019 zag dat de Heckrunderen in een wisselende lichamelijke conditie verkeerden met een gemiddelde Body Condition Score (conditiescore) van 2 (mager). De dieren in de categorie oudere zogende runderen en het jongvee waren in mindere conditie. Hij constateerde geen zwakke of zieke Heckrunderen. Deze runderen maakten een alerte algemene indruk. De Heckrunderen werden vanaf medio maart 2019 bijgevoerd, omdat het gras door de kou en de relatieve droogte (aan het eind van de winter) nog niet volop in groei was, waardoor deze runderen lastiger konden grazen en hun vetreserves moesten aanspreken. Het was voor de dierenarts moeilijk om een nauwkeurig beeld te krijgen van de conditiescore van de Edelherten, gelet op de snelheid van deze dieren en de relatief grote afstand waarop de beoordeling (met verrekijker) kon plaatsvinden, maar de Edelherten leken naar de mening van de dierenarts in een normale lichamelijke conditie te verkeren. De conditiescore van de Konikpaarden varieerde van 3 tot 4 (goed tot vet). De paarden zaten goed in de vacht (glad, glanzend en aangesloten) en er waren geen zieke, verzwakte of kreupele paarden. Volgens de dierenarts waren de gezondheid en het welzijn van de Heckrunderen, Konikpaarden en Edelherten tijdens de controle niet benadeeld. 
        
      
      
        1.5.4
        In het rapport van de vegetatiedeskundige wordt vermeld dat de aangetroffen dominante plantensoorten zeer geschikt zijn als voedsel voor de grote grazers. Er staan kruidensoorten tussen die de grazers grotendeels zullen vermijden. Doordat een aantal van deze kruidensoorten gevoelig is voor vertrapping, met name in de winter, zullen deze niet snel langjarig dominant worden in de vegetatie. Gegeven het feit dat de vegetatie zich in de slechtst denkbare staat van het jaar bevond (na de winter en voor de snelle voorjaarsgroei van de planten), was de aanwezigheid van een min of meer gesloten vegetatie in het korte grazige grasland en het actief grazen van de Konikpaarden een teken dat er in ieder geval voor deze groep grote grazers nog voldoende voedsel was. Mogelijk was een (groot) deel van de vegetatie in het korte grazige grasland te kort voor de Heckrunderen. In het bos en struweelgedeelte waren wel voldoende kwaliteit en hoogte van vegetatie aanwezig voor de Heckrunderen en dit geldt ook lokaal in het plasdras-moerasgedeelte en het opkomende jonge riet. Door het bijvoeren met hooi was ook voldoende voedsel voor de Heckrunderen op het korte grazige grasland gegarandeerd. De vegetatiedeskundige concludeert in het rapport dat het begraasde deel van de Oostvaardersplassen beweidbaar is. De verwachting was dat de kwaliteit en de kwantiteit van de vegetatie na het bezoek op 11 april 2019 zeer snel verder zouden toenemen door een snelle voorjaarsgroei van de planten vanwege oplopende temperatuur, door de aanzienlijke vermindering van de graasdruk doordat een groot deel van de overwinterende brandganzen wegtrekt en door de groei van vegetatie op recent drooggevallen delen. 
        
        2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd niet van toepassing is op in het wild levende dieren op natuurterreinen waarvoor het ‘handen-af-principe’ geldt, zoals voor het natuurgebied de Oostvaardersplassen. Het in dit artikel neergelegde verbod (om dieren te weiden op slecht beweidbaar land) betreft (een) gedraging(en) en/of handeling(en) of nalaten ten aanzien van een dier dat binnen de beschikkingsmacht is van een ‘houder’ van dieren. Van een houder van dieren is ten aanzien van de Oostvaardersplassen evenwel geen sprake. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 11 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:85). Met het oog op de onmogelijkheid om de grote grazers in dit (grote) natuurgebied net zo te behandelen als dieren op een veehouderijbedrijf, wordt de zorg op een andere manier ingevuld, namelijk door vroegreactief beheer en bijvoederen. Dit betekent volgens verweerder dat artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd geen grond biedt voor handhavend optreden. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren wel van toepassing is en derhalve op zichzelf een bevoegdheidsgrondslag kan bieden voor handhavend optreden. Volgens verweerder kan op basis van het rapport van bevindingen van 23 april 2019, de bijbehorende veterinaire verklaringen en het rapport van de vegetatiedeskundige worden geconcludeerd dat de dieren voldoende voedsel, water en schuilmogelijkheden hadden, dat de dieren in een goede voedingsconditie verkeerden en dat er geen zieke, zwakke of afwijkende dieren zijn gezien. De kwaliteit en de kwantiteit van de aanwezige vegetatie zijn zodanig dat het begraasde deel van de Oostvaardersplassen beweidbaar is. Nu niet is gebleken van pijn of letsel dan wel benadeling van de gezondheid of het welzijn van de grote grazers, is volgens verweerder dan ook geen sprake van een (separate) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en komt hem niet de bevoegdheid toe om handhavend op te treden.  
        
        
          
            Wettelijk kader
            3.1	Artikel 2.1 (Dierenmishandeling) van de Wet dieren luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        
        
        
          “1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
          (…)
          3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts gedragingen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid.
          	(…)
          7. Het bij en krachtens het eerste tot en met het zesde lid bepaalde is tevens van toepassing ten aanzien van andere dan gehouden dieren.”
        
        
      
    
    
      3.2
      Artikel 1.3 (Verboden gedragingen ten aanzien van dieren) van het Bhd luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “Als gedragingen als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet worden aangewezen:
        	(…)
        e. het weiden van een dier op niet beweidbaar land of, anders dan voor korte duur, weiden op slecht beweidbaar land;
        (…)”.
      
      
      
      
        
          Artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd 
        
      
    
    
      4.1
      Appellante betoogt dat artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd van toepassing is, omdat de grote grazers door Staatsbosbeheer worden geweid in de Oostvaardersplassen. Zij licht dit als volgt toe. Staatsbosbeheer heeft de beschikkingsmacht over de Konikpaarden en de Heckrunderen, die niet langer kunnen worden aangeduid als in het wild levende dieren. Er is namelijk geen ‘handen-af-beleid’ meer, want de dieren worden juist bijgevoerd of probleemloos in een vangkraal gebracht. Bovendien is het natuurgebied, dat voorheen 6.500 hectare groot was, inmiddels ingeperkt tot 1.800 hectare. De grote grazers hebben geen toegang tot de wildgang en de omvang van het gebied is ingeperkt. Staatsbosbeheer heeft alleen over de Edelherten geen beschikkingsmacht, omdat dit (wel) wilde dieren zijn. Volgens appellante worden alle grote grazers bewust kortere of langere tijd ingezet voor begrazing gericht op natuurbehoud om de gewenste vegetatievorm te bereiken en is aldus sprake van weiden als bedoeld in artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder herhaalt in het verweerschrift zijn standpunt dat het beweidingsverbod uit artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd niet van toepassing is. Voor de motivering van dit standpunt verwijst verweerder naar het bestreden besluit (zie hiervoor onder punt 2). Indien het College van oordeel is dat artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd wel van toepassing zou zijn, dan volgt uit de rapporten van bevindingen van 17 augustus 2018 en 23 april 2019 dat dit artikel niet is overtreden. Verweerder voegt hieraan toe dat, door het opvolgen van de adviezen uit het rapport “Advies beheer Oostvaardersplassen” van de Commissie-Van Geel met betrekking tot de begrazingsdruk en de reset, de kans op het vaststellen van een overtreding nog kleiner is geworden. De beoogde reset, waarbij het totaal aantal grote grazers wordt teruggebracht tot 1.100 – door het afschieten van Edelherten en het verplaatsen van Konikpaarden –, maakt dat de dieren meer te eten krijgen en dat de vegetatie en de graslanden tijd krijgen te herstellen, aldus verweerder.  
      
    
    
      4.3
      Net als verweerder stelt Staatsbosbeheer zich op het standpunt dat artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd niet van toepassing is op de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Bij het ‘weiden’ gaat het om het om de gedraging ‘doen grazen’. Dit veronderstelt een natuurlijk persoon of rechtspersoon die de desbetreffende gedraging uitvoert. Daarvan is bij de grote grazers in de Oostvaardersplassen geen sprake, omdat de dieren zelf bepalen waar ze binnen het gebied met een omvang van 5.600 hectare verblijven en wat ze eten. Staatsbosbeheer merkt daarbij nog op dat de oppervlakte van het natuurgebied, anders dan appellante stelt, niet kleiner is geworden. 
      
    
    
      4.4
      De vraag of artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd van toepassing is ten aanzien van de grote grazers in de Oostvaardersplassen is aan de orde geweest in de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 11 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:85). Daarin heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat dit artikel niet van toepassing is. Hiertoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de in artikel 1.3 van het Bhd aangewezen gedragingen volgens de Nota van Toelichting bij het Bhd (Staatsblad 2014, nr. 210, p. 60) ook verboden zijn, indien zij worden verricht ten aanzien van niet gehouden dieren. Uit de omschrijving van de gedragingen in artikel 1.3 van het Bhd maakt de voorzieningenrechter evenwel op dat van een aantal daarvan weliswaar duidelijk is dat zij ook ten aanzien van andere dan gehouden dieren kunnen worden verricht, maar dat dit van andere aangewezen gedragingen juist valt te betwijfelen. Ten aanzien van de in artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd aangewezen gedraging “het weiden van een dier op niet beweidbaar land of, anders dan voor korte duur, weiden op slecht beweidbaar land”, valt evenmin goed in te zien dat die kan worden verricht ten aanzien van andere dan gehouden dieren. De begrippen “weiden” of “beweiden” worden in het Bhd noch de Wet dieren gedefinieerd, maar gelet op de betekenis hiervan in het algemeen spraakgebruik volgens Van Dale moet hieronder worden verstaan: “laten weiden op”, waarbij onder “weiden” wordt verstaan: “grazen” of “laten grazen”. In de toelichting op dit artikelonderdeel is onder andere vermeld: “Dieren die op slecht beweidbaar land worden geweid, kunnen door hun verblijf ernstige en pijnlijke ziekten en gebreken oplopen. Een weiland moet geschikt zijn voor de dieren die er worden geweid” (zie de Nota van toelichting bij het Bhd, p. 99). Voor zover het al mogelijk zou zijn dat ook andere dan gehouden dieren worden geweid, acht de voorzieningenrechter het op zijn minst genomen twijfelachtig dat de hier bedoelde grote grazers door Staatsbosbeheer worden geweid in het natuurgebied Oostvaardersplassen. Het gaat hier immers om dieren, ten aanzien waarvan – naar hiervoor is vermeld – ervan wordt uitgegaan dat ze in het wild leven en die (doorgaans) hun hele leven in het gebied hebben verbleven. De dieren hebben, gelet ook op de beschikbare oppervlakte binnen de Oostvaardersplassen, zelf de keuze waar zij grazen. 
      
    
    
      4.5
      Het College ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de voorzieningenrechter en neemt dat oordeel en de overwegingen waarop het berust hier over. Het College wijst voorts erop dat het kenmerkende verschil tussen gehouden dieren en in het wild levende dieren is de volledige beschikkingsmacht van de mens over het dier. Bij gehouden dieren is die macht volledig, terwijl deze bij in het wild levende dieren niet of slechts beperkt aanwezig is. Bij de grote grazers is er geen volledige beschikkingsmacht van de mens, hooguit is deze in beperkte mate aanwezig. De omstandigheden dat (aan het einde van de winter) wordt bijgevoerd en een deel van de Konikpaarden in een vangkraal is gebracht met het oog op transport naar elders, doen niet eraan af dat de grote grazers in het algemeen zelf de keuze hebben waar zij binnen het gebied verblijven.    
      
      
        
          Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren
          4.6	Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren van toepassing is. Volgens artikel 2.1, zevende lid, van de Wet dieren is het eerste lid van dit artikel ook van toepassing ten aanzien van andere dan gehouden dieren. Een overtreding van dit artikel zou verweerder de bevoegdheid geven om handhavend op te treden. In dit verband is van belang om te beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Staatsbosbeheer voldoet aan de in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren neergelegde zorgplicht, omdat niet is aangetoond dat de gezondheid of het welzijn van de grote grazers in de Oostvaardersplassen wordt benadeeld. 
      
      
      
        
          Het standpunt van appellante
        
      
    
    
      5.1
      Appellante heeft in haar (aanvullende) beroepschrift, zoals nader toegelicht ter zitting, het volgende over de gestelde overtreding van artikel 2.1 van de Wet dieren aangevoerd.
      
      
        
          Kwantiteit voedselaanbod 
        
      
    
    
      5.2
      Appellante betoogt dat het gebied van de Oostvaardersplassen niet het gehele jaar voorziet in voor de grote grazers voldoende, kwantitatief geschikt voedsel. Gedurende de winter kan het gebied op geen enkele wijze voorzien in de voedselbehoefte van de grote grazers. Dit heeft meermaals geleid tot extreme sterfte onder de grote grazers door voedseltekorten, zoals in de winter van 2017-2018. Mede onder druk van de Nederlandse bevolking is het beleid gewijzigd. De populatiedruk werd verminderd door een deel van de Konikpaarden uit te plaatsen en een groot aantal Edelherten, waarbij uitplaatsing niet mogelijk werd geacht, af te schieten. Voor de Heckrunderen is er niets veranderd. Het feit dat niet alle dieren op dezelfde wijze gebruik kunnen maken van de aanwezige vegetatie en dat er sprake is van voedselconcurrentie, onderling alsmede met de grote aantallen ganzen, leidt tot stelselmatige tekorten aan beschikbaar voedsel voor de Heckrunderen. Gras vormt de belangrijkste voedselbron voor Heckrunderen. Vast staat dat voor begrazing door Heckrunderen sprake moet zijn van een grashoogte van ten minste 9 cm. Uit de jaarrapportage van Staatsbosbeheer over de periode 2002-2017 blijkt dat aan deze noodzakelijke hoogte van het gras in grote delen van het jaar, en in sommige gevallen gedurende het gehele jaar, niet wordt voldaan. Deze voedseltekorten benadelen de gezondheid en het welzijn van de Heckrunderen. De schade aan de gezondheid van deze dieren – en daarmee de inbreuk op artikel 2.1 van de Wet dieren – treedt op bij de afwezigheid van voedsel gedurende enkele dagen, en niet pas wanneer de conditiescore gemiddeld onder de 2 komt. Bijvoeren als de gemiddelde conditiescore 2 is, is volgens appellante te laat. In het rapport van de Commissie-Van Geel is bepaald dat deze conditiescore een uitzondering moet zijn, en niet de gemiddelde standaard voordat wordt bijgevoerd. Appellante wijst in dit verband naar informatie die zij heeft ontleend aan de website van Staatsbosbeheer, namelijk dat de uiterlijke kenmerken bij een conditiescore van 2 worden geduid als “mager” en bij een score van 3 als “goed”. Ook wijst appellante op de (op de website gepubliceerde) verslagen van de werkbezoeken van de dierenarts van Staatsbosbeheer waarin de conditiescore van de Heckrunderen wordt weergegeven. Appellante licht toe dat de conditiescore van de Heckrunderen de gehele maand april 2019 onder de 2 lag, hetgeen betekent dat eerder moest worden bijgevoerd om te voorkomen dat de conditiescore onder de 2 zou zakken. Een bijkomende consequentie van voedselschaarste is volgens appellante dat een groot aantal dieren in hun zoektocht naar voedsel vast is komen te zitten in de modder en is verdronken. In de Oostvaardersplassen zijn veel gebieden aanwezig die onvoldoende draagkracht hebben om Heckrunderen en Konikpaarden een stevige ondergrond te geven, zoals moerassen die delen van het jaar droogvallen. Staatsbosbeheer had volgens appellante die delen van de Oostvaardersplassen, die geen stevige ondergrond bieden aan de grote grazers, moeten afsluiten met hekken of rasters.     
      
      
        
          Kwaliteit voedselaanbod
        
      
    
    
      5.3
      Daarnaast voorziet het gebied van de Oostvaardersplassen niet in voor de grote grazers voldoende, kwalitatief geschikt voedsel. De beschikbare vegetatie voorziet niet in de noodzakelijke mineralen. Een onevenwichtige mineralenhuishouding leidt tot benadeling van de gezondheid en het welzijn van de grote grazers. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst appellante naar informatie van de Gezondheidsdienst Dieren en Staatsbosbeheer, die zij heeft verwerkt in tabellen, over het koper-, ijzer- en cadmiumgehalte van de bij secties onderzochte (kadavers van de) grote grazers in de periode van 2011-2019. 
      
      
        
          Dierziektes
        
      
    
    
      5.4
      Bij een groot deel van de dieren waarop sectie is uitgevoerd, zijn volgens appellante verschillende dierziektes zoals Bluetongue, Infectieuze Bovine Rhonitracheïtis (IBR), Leverbot en Schmallenberg vastgesteld. Appellante doet haar betoog steunen op informatie van Staatsbosbeheer. Volgens appellante heeft Staatsbosbeheer onvoldoende ingegrepen om verspreiding van deze ziektes te voorkomen, terwijl besmetting met deze ziektes nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid en het welzijn van de betrokken dieren. Zij brengt in dat verband naar voren dat gebleken is dat diergeneeskundige zorg zeer wel mogelijk is en bovendien (ook) eenvoudiger wordt door de inperking van het gebied. 
      
      
        
          Giftige vegetatie
        
      
    
    
      5.5
      Appellante voert vervolgens aan dat niet alle in de Oostvaardersplassen aanwezige vegetatie geschikt is als voedingsbron voor de grote grazers. Een aanzienlijk deel van de beschikbare vegetatie is giftig. Bij gebrek aan voor de aanwezige grazers geschikte vegetatie kan deze giftige vegetatie ernstige gezondheidsproblemen veroorzaken. Zij wijst in dit verband op het Jakobskruiskruid dat in zeer grote hoeveelheden aanwezig is in de Oostvaardersplassen. Ondanks de kennis dat dieren dit giftige kruid eten en daar ernstig ziek van worden en/of sterven, heeft Staatsbosbeheer geen maatregelen genomen om blootstelling aan dit kruid te voorkomen, zoals het verwijderen van deze vegetatie of het afschermen ervan. Naast van nature aanwezige giftige planten, is ook sprake van aanplant van giftige bomen in het gebied. Appellante begrijpt niet dat Staatsbosbeheer bij de (her)inrichting van het gebied geen rekening heeft gehouden met de giftigheid van de geplante bomen, zoals de Gewone Esdoorn en de Zomereik, terwijl bekend is dat de grote grazers boomschors eten en deze bomen giftig zijn voor deze dieren.
      
      
        
          Kwaliteit drinkwater
        
      
    
    
      5.6
      Appellante stelt dat de vraag of een gebied beweidbaar is, ook afhangt van de vraag of sprake is van veilig en gezond drinkwater. Dit betekent dat het water in natuurgebieden, waar dieren worden ingezet voor begrazing, niet zodanig vervuild mag zijn met zware metalen, schadelijke bacteriën of mineralen dat daardoor de gezondheid en het welzijn van de dieren worden benadeeld. Uit onderzoek blijkt echter dat het oppervlaktewater, dat in de Oostvaardersplassen door de grote grazers wordt gebruikt als drinkwater, van onvoldoende kwaliteit is. Opvallend zijn met name het hoge gehalte E.coli-bacteriën en het hoge ijzergehalte die in het drinkwater zijn aangetroffen, aldus appellante.
      
      
        
          Zorgvuldigheid onderzoek
        
      
    
    
      5.7
      Tot slot voert appellante aan dat geen sprake is van zorgvuldig onderzoek op grond waarvan verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de het gebied van de Oostvaardersplassen geschikt is voor de grote grazers en geen zodanige gevaren en risico’s met zich brengen dat sprake is van het toebrengen van schade aan de gezondheid en het welzijn van de betrokken dieren, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Appellante kan de conclusie van het rapport van de vegetatiedeskundige, zeker waar het gaat om de beoordeling van de geschiktheid van de aanwezige vegetatie in het gebied voor de Heckrunderen, niet volgen. In dit rapport is niet per diersoort duidelijk gemaakt welke vegetatie (bijvoorbeeld welke grassoorten) beschikbaar is en de hoeveelheid daarvan. De beoordeling van de conditie van de grote grazers door de dierenartsen van de NVWA is eveneens volstrekt onzorgvuldig. Het is op geen enkele wijze duidelijk hoeveel en welke dieren zijn beoordeeld, de beoordeling is niet onderbouwd en wijkt sterk af van alle andere beschikbare bronnen over de conditie van de aanwezige dieren. De door de NVWA-dierenartsen gehanteerde nieuwe methodiek voor het bepalen van de toestand van de conditie - conditiescore - is volgens appellante niet acceptabel, omdat daarin de voor een correcte toepassing van het beleidskader essentiële conditiescores ‘matig-slecht’ en ‘matig-goed’ zijn weggevallen. Dieren met een conditiescore ‘matig-slecht’ krijgen in de nieuwe methodiek de score matig, waardoor ten onrechte het beeld kan worden geschetst dat de populatie zich in een veel betere conditie bevindt dan feitelijk het geval is. Er is in het rapport van bevindingen van 23 april 2019 op geen enkele wijze ingegaan op de vragen die door appellante zijn voorgelegd en waarvan is gevraagd om deze mee te nemen in een zorgvuldige beoordeling van de geschiktheid van het gebied voor beweiding door de grote grazers. Bij de uitvoering van het onderzoek is geen rekening gehouden met de in bezwaar genoemde – en onderbouwde – gezondheidsproblemen zoals leverbotbesmetting, problemen in de mineralenhuishouding (met name ijzervergiftiging en kopertekorten) en vergiftiging door Jakobskruiskruid. De integriteit en onafhankelijkheid van de bij het rapport van bevindingen betrokken personen moeten ernstig in twijfel worden getrokken, aldus appellante. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
    
    
      6.1
      Verweerder heeft in de reactie op het (aanvullende) beroepschrift van appellante het volgende gesteld. 
      
      
        
          Kwantiteit en kwaliteit voedselaanbod
        
      
    
    
      6.2
      Met betrekking tot de stelling van appellante dat het gebied niet voorziet in voor de Heckrunderen kwantitatief voldoende geschikt voedsel geeft verweerder een overzicht van de gemiddelde conditiescore bij de Heckrunderen in de maanden januari 2019 (2,9) tot juli 2019 (3,5) met de laagste conditiescore van 1,7 in april (einde van de winter). Verweerder meent dat op grond van deze conditiescores en de rapporten van de NVWA niet kan worden geconcludeerd dat de Oostvaardersplassen niet voorzien in voldoende voor de Heckrunderen kwalitatief geschikt voedsel. Dit geldt ook voor de Konikpaarden en de Edelherten. Van ataxie (verminderde coördinatie/evenwichtsproblemen) of andere ernstige gevolgen voor de gezondheid als gevolg van een gebrek in de kwaliteit van de vegetatie is niet gebleken. 
      
      
        
          Dierziektes
        
      
    
    
      6.3
      Verweerder heeft toegelicht dat, anders dan appellante kennelijk veronderstelt, in het bestreden besluit niet staat dat diergeneeskundige zorg onmogelijk is. Het is alleen onmogelijk de grote grazers de zorg te bieden die voor gehouden dieren op een veehouderijbedrijf gewoon is. De dieren op de grote vlakten zijn immers moeilijk benaderbaar. 
      
      
        
          Giftige vegetatie
        
      
    
    
      6.4
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verslagen van de dierenarts van Staatsbosbeheer geen aanleiding geven te veronderstellen dat een groot deel van de beschikbare vegetatie uit voor de soort giftige planten zou bestaan, en dat van de aanplant van giftige boomsoorten niet is gebleken.
      
      
        
          Zorgvuldigheid onderzoek
        
      
    
    
      6.5
      Verweerder bestrijdt tot slot het standpunt van appellante dat de inspecties door de NVWA niet zorgvuldig zijn verlopen. Op verschillende momenten zijn inspecties gedaan door ter zake deskundige medewerkers van de NVWA en een vegetatiedeskundige. Anders dan appellante heeft gesteld, is de beoordeling van de conditie van de dieren – door ter zake deskundige dierenartsen – zorgvuldig gedaan. De dierenartsen hebben een groot deel van het gebied bezocht en alle grote grazers gezien en beoordeeld. Verweerder ziet een lichte afwijking in de beoordeling van de conditie van de Heckrunderen, in die zin dat waar de NVWA-dierenarts op 11 april 2019 tot een gemiddelde score van 2 komt, de dierenarts van Staatsbosbeheer op 3 april 2019 en 17 april 2019 tot een gemiddelde score van respectievelijk 1,8 en 1,7 komt. Dergelijke kleine afwijkingen rechtvaardigen volgens verweerder echter niet de stelling van appellante dat de beoordeling van de conditiescores volstrekt onzorgvuldig is. Ten aanzien van het bijvoeren merkt verweerder op dat de Heckrunderen vanaf 18 maart 2019 worden bijgevoerd. De beslissingen over het bijvoeren zijn gebaseerd op bezoeken en adviezen van een dierenarts, die daarvoor de conditiescore hanteert. Deze methode is gebruikelijk onder dierenartsen en wordt daarom ook gebruikt bij de inspecties door de NVWA-dierenartsen. Het is niet aan verweerder om te treden in de juistheid van die methode. Verweerder wijst in dit verband op informatie op de website van Staatsbosbeheer waaruit volgt dat de nieuwe methode beter aansluit op het doel, te weten het in kaart brengen van de conditie van de dieren om te bepalen of bijvoeren nodig is. Bij deze methode spelen het gedrag van de dieren en de weersomstandigheden geen rol meer. In de oude conditioneringsmethode werden de dieren afgeschoten, als zij, gegeven hun gedrag, conditie en weersomstandigheden niet de kans hadden om de winter door te komen. Bij de nieuwe methode is de afspraak dat wordt bijgevoerd als de gemiddelde conditiescore 2 is. Nu het beweidingsverbod uit artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd, hier niet van toepassing is, behoefde volgens verweerder niet te worden ingegaan op de argumenten van appellante dat het gebied niet geschikt is voor beweiding. Verweerder meent verder dat het ongepast is de integriteit van de medewerkers van de NVWA in twijfel te trekken. 
      
      
        
          Het standpunt van Staatsbosbeheer
        
      
    
    
      7.1
      Staatsbosbeheer heeft als volgt gereageerd op het (aanvullende) beroepschrift van appellante. 
      
      
        
          Kwantiteit voedselaanbod
        
      
    
    
      7.2
      
        Met betrekking tot het standpunt van appellante dat het voedsel in de Oostvaardersplassen niet toereikend is voor de grote grazers – en met name niet voor de Heckrunderen –, merkt Staatsbosbeheer op dat appellante vaak teruggrijpt op de situatie in het verleden toen er, als de omstandigheden ongunstig waren, veel dieren stierven. In die jaren daalde het aantal Heckrunderen door concurrentie met andere grote grazers. Het beleid is inmiddels veranderd. Vanaf de zomer van 2018 worden de aantallen grote grazers door de mens bepaald. Er wordt ingegrepen in het aantal Edelherten en Konikpaarden. De Heckrunderen varen hier wel bij en hun aantal groeit. Bij de najaarstellingen zijn in het najaar van 2018 200 Heckrunderen geteld, in oktober 2019 280 en in de herfst van 2020 340 Heckrunderen. De verwachting is dat de beoogde verdere afname van het aantal Edelherten en Konikpaarden nog verder in het voordeel van de Heckrunderen zal uitpakken omdat nog meer vegetatie zal ontstaan. Door seizoensinvloeden is het aanbod van vegetatie niet het hele jaar gelijk. Ook bij lage aantallen grote grazers zullen er aan het eind van de winter kortgrazige graslanden zijn. Dat is een natuurlijk gegeven. De dieren anticiperen hierop door in tijden van overvloed veel te eten en zo op te vetten. Als het voedselaanbod afneemt, teren de dieren in op hun vet. De conditie van de dieren wordt daarom in de loop van de winter nauwlettend in de gaten gehouden. Als de conditiescore van de groep Heckrunderen gemiddeld 2 of lager is, wordt er bijgevoerd. Uiteraard hebben deze runderen in de Oostvaardersplassen ook niet het eeuwige leven. De sterftecijfers zijn na het invoeren van het nieuwe beleid en het bijvoeren duidelijk gezakt. Staatsbosbeheer stelt vast dat appellante geneigd is om de geschiktheid van het gebied voor de grote grazers te beoordelen op een bepaalde dag, bijvoorbeeld de dag dat de NVWA heeft geïnspecteerd. Het is echter niet mogelijk om de omstandigheden in het gebied op een enkele dag te beoordelen. Dat moet volgens Staatsbosbeheer over een langere periode gebeuren, bijvoorbeeld op jaarbasis. 
        Staatsbosbeheer volgt het standpunt van appellante, dat het gebied altijd zelf voldoende voedsel moet leveren en dat de optie van bijvoeren niet mag worden meegewogen in het oordeel over de geschiktheid van het gebied, niet. Dat de dierenarts tijdens een inspectie heeft geconstateerd dat de vegetatie op dat moment niet geschikt lijkt voor de Heckrunderen, betekent volgens Staatsbosbeheer nog niet dat het gebied dan ook ongeschikt is voor de grote grazers. Staatsbosbeheer wijst in dit verband op het nieuw ontwikkelde beleid dat bij onvoldoende voedsel wordt bijgevoerd. Daarbij wordt gekeken of de aangeboden hoeveelheid genoeg is voor de kudde en het wordt zo neergelegd dat er de grootste kans is dat alle runderen bij het eten kunnen komen. De dieren worden niet individueel bijgevoerd. Wat betreft hetgeen appellante aanvoert over een aantal grote grazers die in hun zoektocht naar voedsel zijn komen vast te zitten in de modder en zijn verdronken, stelt Staatsbosbeheer dat dit aantal grote grazers wellicht groot lijkt, maar dat dit moet worden gezien in de context van de vele (tien)duizenden dieren die in de Oostvaardersplassen leven en hebben geleefd in relatie tot de (grote) omvang van het gebied. Het betreft hier een natuurgebied, dat gevaren met zich kan brengen voor de dieren die daarin leven.  
      
      
      
        
          Kwaliteit voedselaanbod en dierziektes
        
      
    
    
      7.3
      Het standpunt van appellante dat de dieren in de Oostvaardersplassen lijden door kwantitatief en kwalitatief voedselgebrek en door allerlei ziektes, baseert zij volgens Staatsbosbeheer op de uitslagen van sectierapporten van gestorven dieren. Daarbij gaat appellante eraan voorbij dat het normaal is dat dieren af en toe ziek zijn. Dat betekent echter nog niet dat de dieren ongezond zijn, laat staan dat de kudde of de populatie ongezond zou zijn. Bij het ter onderzoek (sectie) aanbieden van een dier worden uitgangspunten gehanteerd. Deze uitgangspunten zijn (a) als een dier bijzondere afwijkingen vertoont voordat het sterft of wordt geëuthanaseerd, wordt dit dier ter sectie aangeboden, (b) dieren worden verspreid door het jaar heen aangeboden, met een zwaartepunt in de winterperiode (december/april), (c) zowel jonge als oude dieren worden onderzocht, waarbij de nadruk ligt op (iets) oudere dieren en (d) zowel mannelijke als vrouwelijke dieren worden ter onderzoek aangeboden. De uitslagen van de sectierapporten zijn niet representatief genoeg om een uitspraak te doen over de diergezondheid van alle in het gebied levende grote grazers. De selectie van dieren gebeurt niet in de vorm van een random steekproef die alle subgroepen vertegenwoordigt. De mogelijkheid om gegevens naar de hele populatie te extrapoleren is daarom beperkt. Bovendien kan, als de resultaten van de secties daartoe aanleiding geven, worden besloten om nader onderzoek te doen of maatregelen te nemen. De veterinaire adviescommissie van Staatsbosbeheer adviseert daarover. Zo is bij de secties naar voren gekomen dat er meerdere afwijkingen waren in de gehalten aan mineralen en (zware) metalen in de levers van de dieren. Op basis daarvan heeft de veterinaire adviescommissie geadviseerd om onderzoek te doen naar de waarden van deze elementen in het water en de grond/gewassen. Dit advies is opgevolgd, aldus Staatsbosbeheer. Volgens appellante moeten de bevindingen uit de sectierapporten worden geïnterpreteerd aan de hand van normen van de Gezondheidsdienst voor Dieren voor runderen. Deze normen kunnen als richtlijn worden gebruikt, maar daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat deze normen zijn opgesteld voor volwassen runderen en pasgeboren/verworpen kalveren afkomstig uit de reguliere veehouderij. Deze normen zijn niet één op één toepasbaar op runderen in natuurgebieden, waar minder eisen worden gesteld aan onder andere melkproductie en groei. Om die reden kan niet worden geconcludeerd dat er “grote disbalansen” zijn in de mineralenhuishouding van de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Wel is duidelijk dat de beschikbare gegevens wijzen op het bestaan van gezondheidsrisico’s voor individuele dieren door een te hoge blootstelling aan ijzer. Dit betekent echter niet dat geconcludeerd kan worden dat de gezondheid en het welzijn van veel of zelfs alle grote grazers in de Oostvaardersplassen benadeeld zijn. Sommige dieren lopen een risico, maar de data geven aan dat het risico varieert tussen individuele dieren, wat een gevolg is van variaties in individuele gevoeligheid, en typisch is voor dierpopulaties.  
      
    
    
      7.4
      Bij de sectie wordt ook onderzocht in hoeverre de dieren een bepaalde ziekte hebben (gehad). Er is onder andere onderzocht op Bluetongue, IBR, Leverbot en Schmallenberg. Dit zijn ziektes die aanwezig zijn of zijn geweest in de Nederlandse rundveepopulatie. Het is daarbij van belang om na te gaan hoe de prevalentie zich ontwikkelt in de Oostvaardersplassen. Staatsbosbeheer licht toe dat er geen aanwijzingen zijn dat er in de Oostvaardersplassen recent een besmetting met Bluetongue heeft plaatsgevonden. De bij de sectie onderzochte dieren waarbij afweerstoffen met Bluetongue zijn aangetoond, zijn oude dieren die de infectie hebben doorgemaakt tijdens de uitbraak in Nederland ruim tien jaar geleden. Als deze dieren toen besmet waren, blijven zij wat betreft afweerstoffen positief. Bovendien is de klinische relevantie van het doormaken van een infectie verschillend per ziekte en per dier. Veel dieren maken bijvoorbeeld IBR door zonder ziek te zijn en ook na een infectie met Schmallenberg vertonen de meeste dieren geen verschijnselen. Bij Leverbot is ook de mate van besmetting van belang. Bij een zware besmetting kan dit klinisch ernstiger zijn dan bij een lichte besmetting. Bij de Heckrunderen is in de regel geen sprake van acute symptomen of sterfte door Leverbot. Voor zover dit aan de orde zal zijn, zal Staatsbosbeheer per aandoening bekijken wat de meest gewenste maatregelen zijn bij een eventuele aanpak. Dit kan sterk variëren per ziekte. Ten aanzien van de stelling van appellante dat een deel van de Oostvaardersplassen, met name het moeras en de natte graslanden, voor de grote grazers afgesloten zou moeten worden – omdat daar sprake is van een vergroot risico op dierziekte –, merkt Staatsbosbeheer het volgende op. Het deels afzetten van het gebied is niet noodzakelijk vanuit het oogpunt van diergezondheid, en daarnaast zeer onwenselijk in het kader van het beheer van het gebied. Afzetten van het moeras en de natte graslanden zou betekenen, nog daargelaten of het effectief is, dat het leefgebied van de grote grazers zou worden verkleind en zou – mede om die reden – zeer ingrijpend zijn voor het beheer en de ontwikkeling van het natuurgebied. 
      
      
        
          Giftige vegetatie
        
      
    
    
      7.5
      Het behoeft geen betoog dat Jakobskruiskruid, een inheemse plantensoort, geen geschikt voedsel is voor de grote grazers vanwege de in deze plant voorkomende gifstoffen. Staatsbosbeheer stelt zich evenwel op het standpunt dat de aanwezigheid van het giftige Jakobskruiskruid in de Oostvaardersplassen niet betekent dat deze plant een gevaar voor de grote grazers oplevert. In het (aanvullende) beroepschrift heeft appellante geen argumenten of bewijzen voor het tegendeel aangedragen. De giftige werking ontstaat bij de afbraak van de plant in de spijsvertering, waardoor verschillende chemische processen optreden, die uiteindelijk met name schade aan de lever veroorzaken. Het is niet bekend welke hoeveelheden Jakobskruiskruid leiden tot vergiftiging en hoe de effecten van een eenmalige opname zich verhouden tot herhaalde opname. Gevallen die de dood tot gevolg hebben gehad zijn vooral bekend van Konikpaarden en Heckrunderen die hooi hadden gegeten waarin Jakobskruiskruid voorkwam. In die gevallen zijn de plantendelen door de dieren niet meer herkend als giftig en daardoor opgegeten. In verse toestand is Jakobskruiskruid bitter en wordt gemeden. De boswachters van Staatsbosbeheer zien dat de Heckrunderen en de Konikpaarden in staat zijn om om het kruid heen te eten. Bovendien is de stelling van appellante dat Jakobskruiskruid in zeer grote hoeveelheden in de Oostvaardersplassen voorkomt, onjuist. Uit de meting in de zomer van 2020 blijkt dat de aanwezige vegetatie uit 0,8 % Jakobskruiskruid bestaat en 99,2 % andere vegetatie. Daarnaast heeft appellante door te stellen dat uit de sectierapporten van twee Heckrunderen blijkt dat deze dieren zijn gestorven door het eten van Jakobskruiskruid een te vergaande conclusie getrokken waarvoor de sectierapporten geen basis bieden. Het klopt – inderdaad – dat Staatsbosbeheer bomen en planten aanplant in de Oostvaardersplassen. Om het welzijn van de grote grazers te waarborgen, zijn er in de Oostvaardersplassen beschutte plekken nodig. Anders dan appellante stelt, is Staatsbosbeheer echter niet van plan om in het gebied waar de grote grazers leven de Gewone Esdoorn aan te planten. Deze boomsoort komt veel voor in de bossen rondom de Oostvaardersplassen en bekend is dat deze zich gemakkelijk uitzaait. Wel is Staatsbosbeheer voornemens om de Zomereik aan te planten, omdat deze inheemse boomsoort een waardevolle bijdrage aan het landschap en de natuur levert. Deze boomsoort is inderdaad gevaarlijk voor dieren, echter alleen wanneer er veel van wordt gegeten. De Zomereik is niet giftig. De Zomereik is een gewone soort in bos- en natuurgebieden. Deze aanplant brengt geen substantieel gevaar voor de grote grazers mee, omdat het alleen gevaarlijk is voor dieren als er veel van wordt gegeten en geen sprake is van grootschalige aanplant. 
      
      
        
          Kwaliteit drinkwater
        
      
    
    
      7.6
      Staatsbosbeheer geeft toe dat er problemen zijn met de kwaliteit van het drinkwater voor de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Staatsbosbeheer deelt echter niet de conclusie die appellante vervolgens trekt dat de Oostvaardersplassen hierdoor niet beweidbaar zijn. In de zomer van 2019 bevonden zich Konikpaarden in de vangweide, in afwachting van transport naar elders. Een aantal paarden is tijdens dat verblijf gestorven. Bij de sectie zijn afwijkingen gevonden in de concentraties zware metalen en spoorelementen in de lever. Gebleken is dat in die zomer in de poelen in de vangweide niet voldoende water beschikbaar was, zodat deze zijn aangevuld met water uit onder meer de Kitstocht. Dit water voldoet niet aan de normen voor drinkwater. Uit de drinkwaterkwaliteit in de vangweide kan niet zonder meer een conclusie worden getrokken over de kwaliteit van het drinkwater in het hele gebied. Staatsbosbeheer heeft in het jaar 2020 een onderzoek in de Oostvaardersplassen laten uitvoeren naar de kwaliteit van het oppervlaktewater, mede omdat dit ook als drinkwater wordt gebruikt voor de grote grazers. De uitkomsten van dit onderzoek geven geen aanleiding om maatregelen te treffen, omdat er geen aanwijzingen zijn dat de hoge concentraties van diverse stoffen die zijn gevonden, van recente datum zijn. Tot op heden blijkt nergens uit dat de grote grazers nadeel hebben gehad van de waterkwaliteit. De waterkwaliteit en de te hanteren normen zullen de komende jaren nader worden onderzocht. Volgens Staatsbosbeheer kan niet worden geconcludeerd dat het voor de grote grazers in de Oostvaardersplassen beschikbare drinkwater van dermate slechte kwaliteit is (geweest), dat de gezondheid van de dieren daardoor wordt geschaad. 
      
      
        
          De beoordeling door het College
        
      
      8. Gelet op de rapporten van bevindingen van 17 augustus 2018 en 23 april 2019, de daarbij gevoegde veterinaire verklaringen en het rapport van de vegetatiedeskundige, alsmede de informatie die Staatsbosbeheer heeft verstrekt aan de NVWA, is het College van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat Staatsbosbeheer heeft voldaan aan de in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren neergelegde zorgplicht. Hieruit kan immers worden geconcludeerd dat de grote grazers voldoende voedsel, water en schuilmogelijkheden hadden, dat de dieren in een goede voedingsconditie verkeerden en dat er geen zieke, zwakke of afwijkende dieren zijn gezien. Voorts blijkt dat Staatsbosbeheer de grazers dagelijks controleert, dat regelmatig een dierenarts met de boswachters van Staatsbosbeheer het gebied ingaat om de conditie van de aanwezige grote grazers te beoordelen en dat als blijkt dat de conditiescore van de Edelherten, Heckrunderen of Konikpaarden gemiddeld 2 of lager is, de desbetreffende dieren worden bijgevoerd. Het voorgaande betekent dat de motivering in het bestreden besluit in beginsel volstaat. 
      
      9. Het College zal vervolgens nog ingaan op de afzonderlijke (hoofd-)argumenten die appellante nader heeft uitgewerkt in het aanvullende beroepschrift (zie onder 5.2 tot en met 5.7) en beoordelen of (de motivering van) het bestreden besluit (ook) in het licht van deze gronden in stand kan blijven. 
      
    
    
      9.1
      Het College stelt allereerst vast dat appellante haar standpunt dat het natuurgebied de Oostvaardersplassen niet een geschikt leefgebied is voor de grote grazers en dat daardoor de gezondheid en het welzijn van deze dieren worden benadeeld, baseert op feiten en omstandigheden die zijn geanalyseerd op het niveau van de individuele grote grazers. Uit de reactie van Staatsbosbeheer blijkt dat hij bij de invulling van de zorgplicht voor de grote grazers evenwel kijkt naar het welzijn van deze dieren op het niveau van de (gehele) kudde in wisselende omstandigheden over het gehele jaar genomen. De door appellante gesignaleerde (gezondheids-)problemen neemt Staatsbosbeheer niet op kuddeniveau over het gehele jaar genomen waar. Het College is van oordeel dat verweerder terecht ervan is uitgegaan dat Staatsbosbeheer met deze benadering de zorgplicht op een juiste wijze heeft ingevuld. Hierbij betrekt het College dat de Oostvaardersplassen een groot natuurgebied zijn waar de dieren zelf kunnen kiezen waar zij verblijven. Bovendien leven de grote grazers onder meer wisselende, extreme en uitdagende omstandigheden dan dieren die (bijvoorbeeld op een boerderij) worden gehouden. Bij de omstandigheden waaronder de grote grazers leven, past een breder welzijnsbegrip. Dit brengt mee dat de zorgplicht die Staatsbosbeheer heeft voor de grote grazers op een andere manier moet worden ingevuld dan de zorgplicht in de reguliere veehouderij. 
      
      
        
          Kwantiteit voedselaanbod
        
      
    
    
      9.2
      In het onder 5.2 weergegeven betoog van appellante over het niet aanwezig zijn van voldoende kwantitatief geschikt voedsel in de Oostvaardersplassen ziet het College geen grond voor het oordeel dat Staatsbosbeheer met zijn beleid over het bijvoeren van de grote grazers bij een gemiddelde conditiescore van 2 de in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren neergelegde zorgplicht schendt. Staatsbosbeheer heeft immers gemotiveerd toegelicht dat de sterftecijfers na het invoeren van het nieuwe beleid en het bijvoeren duidelijk zijn gezakt. Bovendien leidt de term ‘mager’ die bij een conditiescore van 2 hoort, op zichzelf niet tot de conclusie dat de gezondheid of het welzijn wordt benadeeld, terwijl appellante dit ook niet (voldoende) heeft onderbouwd. Met betrekking tot het standpunt van appellante dat er rasters moeten worden geplaatst om te voorkomen dat dieren in hun zoektocht naar voedsel vast komen te zitten in de modder of verdrinken, kan het College het standpunt van Staatsbosbeheer dat verdrinking inherent is aan het leven in een natuurgebied, volgen. Daarbij is van belang dat Staatsbosbeheer ter zitting heeft verklaard dat als een dier komt vast te zitten in het moeras en dit wordt opgemerkt, zal worden geprobeerd om het dier te redden of als dat niet mogelijk is, om het dier af te schieten. Appellante heeft voorts zelf (ook) gesteld dat de bodemgesteldheid gedurende het jaar wisselt, waardoor het plaatsen van rasters praktisch niet uitvoerbaar is. 
      
      
        
          Kwaliteit voedselaanbod
        
      
    
    
      9.3
      De door appellante aangeleverde rapporten laten – inderdaad – ernstige (mineralen)tekorten zien. Appellante verbindt daaraan de conclusie dat de gezondheid en het welzijn van de dieren ernstig worden benadeeld. Staatsbosbeheer heeft hiertegenover gesteld dat de in de rapporten weergegeven cijfers niet zijn gebaseerd op een willekeurige, representatieve steekproef en dus niet zomaar naar de hele populatie kunnen worden geëxtrapoleerd, dat hij op kuddeniveau geen acute problemen ziet, en dat bovendien overeenkomstig het advies van de veterinaire adviescommissie in het gebied onderzoek wordt gedaan naar het gehalte van mineralen en metalen in het water en (grond)gewassen. Het College komt tot de conclusie dat er vooralsnog geen aanleiding is om te oordelen dat de kwaliteit van het beschikbare voedsel dusdanig slecht is dat de gezondheid of het welzijn van de grote grazers wordt benadeeld. Voor het oordeel dat Staatsbosbeheer zijn zorgplicht schendt, is daarom ook geen aanleiding. 
      
      
        
          Dierziektes
        
      
    
    
      9.4
      Staatsbosbeheer heeft met betrekking tot hetgeen appellante in het aanvullende beroepschrift heeft gesteld over de aanwezigheid (en verspreiding) van de dierziekten IBR, Schmallenberg en Leverbot naar voren gebracht dat, voor zover dit aan de orde is, bij een eventuele aanpak per aandoening zal worden bekeken wat de meest gewenste maatregelen zijn. Die aanpak kan per ziekte sterk variëren. Staatsbosbeheer heeft daarbij gemotiveerd uiteengezet dat het deels afzetten van het gebied niet noodzakelijk is. De dieren waarbij Bluetongue is aangetoond, hebben deze ziekte tien jaar geleden doorgemaakt. Er zijn volgens Staatsbosbeheer geen aanwijzingen dat Bluetongue zich thans voordoet onder de grote grazers. Het College is van oordeel dat appellante weliswaar heeft aangetoond dat bij (sectie van een aantal) grote grazers afweerstoffen tegen IBR, Schmallenberg en Leverbot zijn aangetroffen – wat nog niet betekent dat de dieren na infectie ook daadwerkelijk ziek zijn geworden –, maar dat zij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de keuze van Staatsbosbeheer om nog niet in te grijpen onredelijk is of de conclusie rechtvaardigt dat hij hiermee zijn zorgplicht schendt. 
      
      
        
          Giftige vegetatie
        
      
    
    
      9.5
      Met betrekking tot de beroepsgrond van appellante dat Staatsbosbeheer onvoldoende maatregelen heeft getroffen om giftige vegetatie in de Oostvaardersplassen tegen te gaan, is het College van oordeel dat Staatsbosbeheer voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ook hier geen probleem op kuddeniveau bestaat. Daarbij is in aanmerking genomen dat Staatsbosbeheer gemotiveerd heeft toegelicht dat slechts een klein deel (0,8 %) van de aanwezige vegetatie uit Jakobskruiskruid bestaat, dat dit kruid in verse toestand wordt herkend en wordt vermeden alsmede dat de bij Staatsbosbeheer werkzame boswachters zien dat de Heckrunderen en de Konikpaarden in staat zijn om om het kruid heen te eten. Evenmin staat vast dat grote grazers in de Oostvaardersplassen zijn overleden door dit kruid te eten. Ook heeft Staatsbosbeheer met betrekking tot de aanplant van Zomereik gemotiveerd toegelicht dat de gezondheid en het welzijn van de grote grazers niet worden benadeeld door de aanwezigheid van deze – in veel Nederlandse bos- en natuurgebieden voorkomende – boomsoort. Staatsbosbeheer heeft onweersproken gesteld dat geen sprake zal zijn van een grootschalige aanplant en dat deze boomsoort alleen schadelijk is als er veel van wordt gegeten, hetgeen in een groot natuurgebied waarin de grote grazers zich vrij kunnen bewegen en hun voedsel kunnen uitkiezen, niet in de rede ligt. Ook de enkele stelling van appellante dat de Gewone Esdoorn aanwezig is – niet door aanplant, maar door uitzaaiingen van bomen die rond de Oostvaardersplassen aanwezig zijn –, maakt niet dat Staatsbosbeheer zijn zorgplicht heeft geschonden.  
      
      
        
          Drinkwater
        
      
    
    
      9.6
      
        Hetzelfde geldt voor de door appellante gestelde problemen met de kwaliteit van het drinkwater. Ook hier heeft Staatsbosbeheer gemotiveerd uiteengezet dat geen problemen zijn te zien op kuddeniveau. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College vooralsnog geen noodzaak voor Staatsbosbeheer om maatregelen te nemen, omdat niet is gebleken dat de waterkwaliteit in het gehele gebied dusdanig slecht is dat sprake is van een benadeling van de gezondheid en het welzijn van de grote grazers. Daarbij is in aanmerking genomen dat uit
        een wateronderzoek uit 2020 niet is gebleken dat de hoge concentraties van diverse stoffen die bij een aantal in 2019 gestorven paarden zijn gevonden van recente datum zijn. Bovendien kan uit de kwaliteit van het drinkwater in de poelen in de vangweide, zoals Staatsbosbeheer terecht heeft gesteld, geen conclusie worden getrokken over de kwaliteit van het drinkwater in het hele gebied. Voor het oordeel dat Staatsbosbeheer zijn zorgplicht schendt, is gelet op het voorgaande geen aanleiding.  
      
      
      
        
          Zorgvuldigheid onderzoek
        
      
    
    
      9.7
      Er bestaat op de door verweerder uiteengezette gronden (zie de weergave daarvan onder 6.5) geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het onderzoek dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, onvoldoende zorgvuldig is. Ten aanzien van de stelling van appellante dat ernstig moet worden getwijfeld aan de integriteit en onafhankelijkheid van de bij de rapporten van bevindingen betrokken personen overweegt het College in aanvulling hierop dat appellante deze stelling niet nader heeft onderbouwd. Ook overigens is het College van een gebrek aan integriteit en onafhankelijkheid niet gebleken, zodat het College verder aan deze stelling voorbijgaat.
      
    
    
      9.8
      Het College is - concluderend - van oordeel dat het bestreden besluit, ook in het licht van de feiten en omstandigheden die in het aanvullende beroepschrift naar voren zijn gebracht door appellante, in stand kan blijven.
      
      
        
          Slotsom
        
        10.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.S.J. Albers en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is buiten staat					De griffier is buiten staat
      de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.