ECLI:NL:CRVB:2004:AQ1184, Centrale Raad van Beroep, 09-07-2004, 04/226 AKW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering kinderbijslag. Kan het aangescherpte beleid inzake het voeren van één huishouden door een verzekerde met zijn gezinsleden in het land van herkomst aan betrokkene worden tegengeworpen?

04/226 AKW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder appellant mede verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
    
    Appellant heeft op daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2003, nr. AWB 02/3843 AKW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde heeft mr. D.S. de Ploeg, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 4 juni 2004, waar appellant is verschenen, bij mr. drs. M. van Everdingen en C.J. Siemerink, beiden werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank, en waar gedaagde niet is verschenen.
    
    II. MOTIVERING
    
    Als gevolg van het feit dat gedaagde pas in een zeer laat stadium contact met hem opnam heeft mr. De Ploeg, voornoemd, eerst op 2 juni 2004 en derhalve na afloop van de termijn genoemd in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een verweerschrift ingediend. Appellant heeft van dit verweerschrift voor de zitting geen kennis genomen. De Raad zal op dit verweerschrift daarom geen acht slaan.
    
    
      Gedaagde heeft tot en met het tweede kwartaal van 2001 kinderbijslag ontvangen voor zijn kinderen Bouchra (1989), Abdelillah (1993), Mouad (1994), Youssef (1998) en Iman (2000), die in Marokko verblijven bij zijn echtgenote Fatima Amajjout. Appellant is er daarbij van uitgegaan dat de kinderen behoorden tot het huishouden van gedaagde, zodat gedaagde ten aanzien van hen niet aan de zogenoemde onderhoudseis behoefde te voldoen.
      Met ingang van 1 januari 2001 heeft appellant zijn beleid op het punt van het vormen van een huishouden met in het land van herkomst achtergebleven gezinsleden aangescherpt. Voorheen was er in de visie van appellant sprake van een huishouden als de betrokkene een voortdurende band met zijn gezin onderhield, blijkende uit regelmatige contacten en onderhouds- bijdragen. Met ingang van 1 januari 2001 gaat appellant ervan uit dat van een huishouden in het land van herkomst slechts sprake kan zijn als de betrokkene ook ingezetene is van het land van herkomst. Aan het voortbestaan van het huishouden met de achtergebleven gezinsleden komt in de visie van appellant een einde op het moment waarop de betrokkene als ingezetene van Nederland kan worden aangemerkt, tenzij (voorzover hier van belang) ondubbelzinnig vaststaat dat betrokkene mede woonplaats in het land van herkomst heeft.  Van woonplaats in het land van herkomst is slechts sprake als de betrokkene nauwe juridische, economische en sociale banden met dit land onderhoudt en aan deze banden feitelijk vorm geeft door een verblijf van meer dan drie maanden per jaar aldaar (Beleidsregels SVB 2000, par. 1.3.5.1 en par. 2.2.6). Ten aanzien van kinderbijslaggerechtigden die op 1 oktober 1999 ingezetene van Nederland waren en over het vierde kwartaal van 1999 recht op kinderbijslag hadden omdat zij geacht werden een huishouden te voeren met hun gezin in het land van herkomst past appellant dit beleid toe met ingang van 1 juli 2001 (artikel 1, derde lid, van het Besluit Beleidsregels SVB 2000).
    
    
    Onder toepassing van deze aangescherpte beleidsregels heeft appellant bij primaire besluiten van 22 januari 2002 aan gedaagde kinderbijslag geweigerd over het derde respectievelijk het vierde kwartaal van 2001. Appellant heeft daartoe overwogen dat de kinderen niet tot het huishouden van gedaagde behoren omdat gedaagde niet ten minste drie maanden per jaar bij zijn vrouw en kinderen in Marokko verblijft, en dat gedaagde niet heeft aangetoond de kinderen over genoemde kwartalen in belangrijke mate te hebben onderhouden.
    
    Bij het bestreden besluit van 19 juli 2002 heeft appellant het bezwaar ongegrond verklaard. Appellant heeft zijn standpunt gehandhaafd dat de kinderen van gedaagde over het derde en vierde kwartaal van 2001 niet tot het huishouden van gedaagde behoorden. De grief dat een brief met uitleg over de beleidswijziging van december 2000 gedaagde niet heeft bereikt kan naar het oordeel van appellant geen doel treffen omdat het beleid op correcte wijze is gepubliceerd.
    
    In eerste aanleg heeft gedaagde aangevoerd dat het aangescherpte beleid een onjuiste uitleg geeft van het begrip “huishouden” in artikel 7, eerste lid, van de AKW, dat de gevolgen voor gedaagde van toepassing van dit beleid onevenredig zijn in verhouding tot de hiermee te dienen doelen, dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel nu met terugwerkende kracht kinderbijslag is geweigerd, dat appellant in strijd heeft gehandeld met het vertrouwens- beginsel en dat de bekendmaking van het nieuwe beleid niet kan worden geacht te voldoen aan de eisen van artikel 3:42 van de Awb en dat het op de weg van appellant had gelegen gedaagde hierover persoonlijk te informeren.
     
    
      De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en daarbij een griffierechtvergoeding en proceskostenveroordeling uitgesproken. Ten aanzien van de inhoud van het aangescherpte beleid heeft de rechtbank het uitgangspunt van appellant onderschreven dat een arbeidsmigrant alleen een huishouden vormt met zijn gezin in het land van herkomst indien en zolang gesteld kan worden dat hij daar woont. Indien de belanghebbende echter zowel met Nederland als met het land van herkomst zo nauwe juridische, economische en sociale banden heeft dat niet van één middelpunt van zijn maatschappelijk leven kan worden gesproken, acht de rechtbank het niet aanvaardbaar dat appellant voor het aannemen van dubbele woonplaats de (extra) eis stelt dat betrokkene aan zijn banden met het land van herkomst feitelijk vorm geeft door een verblijf van meer dan drie maanden per jaar. 
      Met betrekking tot de vraag of het gewijzigde beleid op toereikende wijze is bekendgemaakt overweegt de rechtbank dat appellant zich ten onrechte heeft beroepen op de publicatie van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 in de Staatscourant 2000, nr. 91, van 11 mei 2000, nu in deze publicatie geen enkele indicatie is gegeven van de aard van de in het beleid aangebrachte wijzigingen ten aanzien van het vormen van één huishouden en ten aanzien van het aannemen van een dubbele woonplaats, zodat van “een weergave van de zakelijke inhoud van het besluit” als bedoeld in artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet kan worden gesproken. Nu appellant echter belanghebbenden bij mailing van 
      1 december 2000 op de hoogte heeft gesteld van de wijziging en uit een systeemuitdraai genoegzaam aannemelijk is geworden dat hij ook aan gedaagde een exemplaar van deze mailing heeft doen toekomen, heeft appellant ten aanzien van gedaagde de vereiste zorgvuldigheid in acht genomen.  
    
    
    
      In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat bij de beoordeling van ingezetenschap, naast een toetsing van juridische, economische en sociale banden, mede acht moet worden geslagen op de vraag waar het leven van een belanghebbende zich feitelijk afspeelt, wil het ingezetenschap in voorkomende gevallen niet verworden tot een fictie. Appellant heeft er voorts op gewezen dat het aangescherpte beleid direct tegemoet komt aan de systematiek van de AKW, nu deze wet voorziet in een bijdrage in de kosten van levensonderhoud van een kind, waarbij dergelijke kosten ten laste van de verzekerde worden voorondersteld als het kind samenleeft met de verzekerde, doch moeten worden aangetoond als van samenleven geen sprake is. 
      Appellant meent voorts dat met voornoemde publicatie in de Staatscourant de zakelijke inhoud van de beleidswijziging wel degelijk is bekendgemaakt, terwijl overigens de publicatie van het integrale beleid in boekvorm moet worden beschouwd als bekendmaking “op een andere geschikte wijze” als bedoeld in artikel 3:42, eerste lid, onder c, van de Awb.
    
    
    De Raad ziet zich primair gesteld voor de vraag of het aangescherpte beleid inzake het voeren van één huishouden door een verzekerde met zijn gezinsleden in het land van herkomst aan gedaagde mag worden tegengeworpen. Daartoe is in de eerste plaats van belang of dit beleid in werking is getreden. Op grond van artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt. 
    
    
      Artikel 3:42 van de Awb stelt regels inzake de bekendmaking van besluiten van algemene strekking. Dit artikel luidt:
      1. De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan- huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze.
      2. Indien alleen van de zakelijke inhoud wordt kennisgegeven, wordt het besluit tegelijkertijd ter inzage gelegd. In de kennisgeving wordt vermeld waar en wanneer het besluit ter inzage ligt.
    
    
    
      Appellant heeft de onderhavige beleidswijziging bekendgemaakt door publicatie van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 in Staatscourant 2000, nr. 91 van 11 mei 2000, in combinatie met terinzagelegging van de volledige Beleidsregels SVB 2000 op de kantoren van de Svb en het uitbrengen van een handelseditie van deze beleidsregels. 
      Artikel 1, derde lid, van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 luidt: “In afwijking van het tweede lid blijft op personen die op 
      1 oktober 1999 in Nederland wonen en op die datum recht op kinderbijslag hebben omdat zij geacht worden een huis- houden te vormen met hun in het buitenland verblijvende gezin, Deel II, paragraaf 1.3.5 van de Beleidsregels SVB 1999 van toepassing tot 1 juli 2001”. In de eveneens in de Staatscourant gepubliceerde toelichting op dit besluit wordt vermeld dat de SVB belangrijke wijzigingen heeft aangebracht in de beleidsregels die gelden ten aanzien van het voeren van één huis- houden door in Nederland verblijvende personen wier gezin in het buitenland verblijft, en dat daaraan gekoppeld een nadere invulling is gegeven aan het begrip dubbele woonplaats. In de toelichting is verder gesteld dat de beleidsregels zijn opgenomen in een bundel die ter inzage ligt bij de kantoren van de SVB en dat een handelseditie zal worden gepubliceerd die verkrijgbaar is bij de boekhandel. 
    
    
    De Raad is van oordeel dat belanghebbende kinderbijslaggerechtigden uit het in de Staatscourant gepubliceerde Besluit Beleidsregels SVB 2000 en de toelichting hierop konden begrijpen dat het beleid van appellant een voor hen relevante wijziging had ondergaan en dat de precieze inhoud van die wijziging door middel van de terinzagelegging van de integrale Beleidsregels 2000 en de uitgave van een handelseditie in voldoende mate toegankelijk en kenbaar was. De onderhavige beleidswijziging is derhalve gepubliceerd op een wijze die voldoet aan de eisen van artikel 3:42, van de Awb en is ten aanzien van de in artikel 1, derde lid, van het Besluit Beleidsregels SVB 2000 bedoelde categorie van personen in werking getreden op 1 juli 2001.
    
    Naast deze algemene bekendmaking heeft appellant in december 2000 -vanuit een oogpunt van zorgvuldige gevals- behandeling op goede gronden- een mailing met uitleg over de beleidswijziging gezonden aan kinderbijslaggerechtigden -onder wie, naar voldoende aannemelijk is geworden, gedaagde- die vooraf aan de hand van in het geautomatiseerde systeem van appellant vastgelegde criteria konden worden geselecteerd als waarschijnlijk belanghebbenden bij deze beleidswijziging. 
    
    Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel dat de onderhavige wijziging op behoorlijke wijze mede aan gedaagde is kenbaar gemaakt op een zodanig tijdstip dat gedaagde, voor het geval hij volgens de nieuwe criteria niet langer als ingezetene van Marokko kon worden beschouwd en derhalve niet langer kon worden geacht een huishouden te vormen met zijn in Marokko verblijvende kinderen, door middel van het leveren van toereikende onderhoudsbijdragen zijn aanspraak op kinderbijslag vanaf het derde kwartaal van 2001 veilig zou kunnen stellen. 
    
    Met betrekking tot de aanvaardbaarheid van het aangescherpte beleid verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 15 augustus 2003, USZ 2003/295 en RSV 2003/277, waarin hij heeft geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat appellant met dit beleid op een onjuiste wijze inhoud heeft gegeven aan het begrip huishouden in art. 7, eerste en derde lid, van de AKW. In hetgeen appellant heeft aangevoerd en in hetgeen de rechtbank heeft gesteld ziet de Raad geen aanleiding voor een ander oordeel specifiek op het punt van de door appellant gehanteerde eis dat de verzekerde meer dan drie maanden per jaar feitelijk bij zijn gezin in het land van herkomst verblijft. Zoals appellant terecht heeft opgemerkt is een belangrijk element, zowel bij de beoordeling van mogelijk ingezetenschap als bij de beoordeling of er al dan niet sprake is van het vormen van één huis- houden met achtergebleven gezinsleden, immers de vraag waar de verzekerde feitelijk verblijft.
    
    De Raad constateert voorts dat tussen partijen niet in geschil is dat gedaagde vanaf het derde kwartaal van 2001 niet aan de aangescherpte voorwaarden voldoet om te kunnen worden geacht één huishouden te vormen met zijn gezin in Marokko. Evenmin heeft gedaagde bestreden over het derde en vierde kwartaal van 2001 niet aan de onderhoudseis te hebben voldaan. 
    
    De grief dat appellant heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door bij besluiten van 22 januari 2002, als gehandhaafd bij het bestreden besluit, kinderbijslag te weigeren over het derde en vierde kwartaal van 2001 dient te worden verworpen. Er is immers geen sprake van intrekking van reeds toegekende kinderbijslag, terwijl appellant in zijn brieven van 16 augustus 2001 en 28 september 2001 aan gedaagde heeft medegedeeld dat zijn aanspraak op kinderbijslag over het derde kwartaal van 2001 nog in onderzoek was
     
    Gelet op het bovenstaande heeft appellant op goede gronden kinderbijslag aan gedaagde geweigerd over de litigieuze kwartalen.
    
    De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd onder ongegrondverklaring van het inleidend beroep. 
    
    De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb inzake een vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep ongegrond.
    
    
     Aldus gegeven door mr. M.M. van der Kade als voorzitter en mr. H. van Leeuwen en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F. van Moorst als griffier en uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2004.
    
    (get.) M.M. van der Kade.
    
    (get.) M.F. van Moorst.