ECLI:NL:RBNNE:2017:436, Rechtbank Noord-Nederland, 10-02-2017, LEE 14-4549
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Faillissement bedrijf en overname door de curator. Overtreding van vergunningsvoorschrift. Geen cumulatie van sancties. Last is te ruim geformuleerd. Grondslag invorderingsbesluiten komt te ontvallen. Herroeping primaire besluiten.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 14/4549
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 februari 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        mr. [naam], kantoorhoudend te Groningen, in zijn hoedanigheid van curator van de naamloze vennootschap Refening & Trading Holland N.V. (hierna: RTH), gevestigd te Farmsum,
      (gemachtigde: mr. J.C. Ozinga),
    
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen, verweerder,
    (gemachtigde: mr. R.E. van ‘t Hof).
    
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 december 2011 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan RTH een last onder dwangsom opgelegd ter handhaving van vergunningvoorschrift 2.2.5, inhoudende een plicht tot handelen conform het Algemeen Verwerkingsbeleid (AV) en de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC).
    
    
      Bij besluit van 22 mei 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder besloten tot invordering van de door RTH verbeurde dwangsom ter hoogte van € 20.000,--.
    
    
    
      Bij besluit van 22 augustus 2013 (het primaire besluit III) heeft verweerder besloten tot invordering van de door RTH verbeurde dwangsom ter hoogte van € 20.000,--.
    
    
    
      Bij besluit van 2 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van RTH ongegrond verklaard.
    
    
    
      RTH heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 26 januari 2016. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 16 augustus 2016 heeft de StAB aanvullend gerapporteerd. 
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 6 december 2016. 
      De curator is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en W.D. van Laar.
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    1.		Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      
        Verweerder heeft bij besluit van 9 juni 2009 aan RTH een revisievergunning verleend voor de opslag en verwerking van afvalstoffen. Aan deze revisievergunning zijn voorschriften verbonden.
        Vergunningsvoorschrift 2.2.5 luidt als volgt:
        ‘De vergunninghouder dient te allen tijde te handelen conform het bij de aanvraag gevoegde A&V-beleid en de AO/IC.’
      
      
    
    
      1.2.
      
        Verweerder heeft bij brief van 19 mei 2011 aan RTH medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van vergunningvoorschrift 2.2.5.
        Verder heeft verweerder RTH met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar aanleiding van dit voornemen in te dienen.
      
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft bij besluit van 7 juni 2011 aan RTH een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van vergunningvoorschrift 2.2.5.
      
    
    
      1.4.
      RTH heeft bij brief van 17 juni 2011 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.5.
      
        Verweerder heeft RTH bij brief van 28 oktober 2011 nader geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot het toezicht en de handhaving. Voor wat betreft de vooraankondiging van 19 mei 2011 heeft verweerder aangegeven dat uit een inspectie van 
        7 september 2011 blijkt dat binnen de inrichting van RTH in strijd met vergunning-voorschrift 2.2.5. is gehandeld. In deze brief heeft verweerder aangegeven dat met betrekking tot vergunningvoorschrift 2.2.5. al een last onder dwangsom aan RTH is opgelegd.
      
      
    
    
      1.6.
      RTH heeft bij brief van 22 november 2011 een zienswijze bij verweerder ingediend.
      
    
    
      1.7.
      
        Bij primair besluit I van 23 december 2011 heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 7 juni 2011, aan RTH een last onder dwangsom opgelegd ter handhaving van vergunningvoorschrift 2.2.5, inhoudende een plicht tot handelen conform het AV en de AO/IC.
        In dit besluit is aangegeven dat met de brief van 28 oktober 2011 abusievelijk opnieuw een vooraankondiging last onder dwangsom ten aanzien van vergunningvoorschrift 2.2.5. is gedaan. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er op 7 juni 2011 al een last onder dwangsom aan RTH was opgelegd, die betrekking had op vergunningvoorschrift 2.2.5. 
      
      
    
    
      1.8.
      Tegen dit besluit heeft RTH bij brief van 20 januari 2012 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. De gronden van bezwaar zijn bij brief van 17 juli 2013 aangevuld.
      
    
    
      1.9.
      In de periode van 30 oktober 2012 tot en met 2 november 2012 heeft verweerder een administratief onderzoek verricht bij de inrichting van RTH. Uit dit onderzoek is volgens verweerder gebleken dat sprake was van een overtreding van vergunningvoorschrift 2.2.5.
    
    
      1.10.
      Bij primair besluit II van 22 mei 2013 heeft verweerder besloten tot invordering van een door RTH verbeurde dwangsom ter hoogte van € 20.000,--.
      
    
    
      1.11.
      Op basis van hercontroles op 11 en 18 juni 2013 heeft verweerder geconstateerd dat opnieuw sprake was van overtreding van vergunningvoorschrift 2.2.5. door RTH.
      
    
    
      1.12.
      Bij primair besluit III van 22 augustus 2013 heeft verweerder besloten tot invordering van een door RTH verbeurde dwangsom ter hoogte van € 20.000,--.
      
    
    
      1.13.
      
        RTH heeft het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een hoorzitting van 
        22 november 2013 van Kamer II van de Commissie rechtsbescherming van de provincie Groningen (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
        De commissie heeft verweerder bij brief van 24 maart 2014 geadviseerd het bezwaarschrift van RTH, voor zover gericht tegen het primaire besluit I tot oplegging van een last onder dwangsom, gegrond te verklaren en dit besluit te herroepen. Na intrekking van het dwangsombesluit komt de grondslag aan de invorderingsbeschikkingen van 22 mei 2013 en 22 augustus 2013 te ontvallen. Deze beschikkingen dienen derhalve eveneens te worden herroepen.
      
      
    
    
      1.14.
      In afwijking van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit het bezwaarschrift van RTH ongegrond verklaard en de primaire besluiten I tot en met III gehandhaafd. 
      
    
    
      1.15.
      Bij uitspraak van 24 februari 2015 heeft de rechtbank Noord-Nederland de aan RTH verleende surséance van betaling omgezet in een faillissement. 
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving
    2.	Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op: activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
    
    
      2.1.
      
        Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
        Ingevolge artikel 122, tweede lid, van de Provinciewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het provinciebestuur uitvoert.
      
      
    
    
      2.2.
      
        Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen.
        Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
        Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
        Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
        Ingevolge artikel 5:33 van de Awb wordt een verbeurde dwangsom betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
        Ingevolge artikel 5:35 van de Awb verjaart de bevoegdheid tot in invordering van een verbeurde dwangsom, in afwijking van artikel 4:104, door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
        Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
        Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
      
      
    
    
      2.3.
      
        Ten tijde van het nemen van het primaire besluit I luidde vergunningvoorschrift 2.2.5. als volgt:
        ‘De vergunninghouder dient te allen tijde te handelen conform het bij de aanvraag gevoegde A&V-beleid en de AO/IC.’
        Hangende de bezwaarfase is vergunningvoorschrift 2.2.5. ambtshalve gewijzigd. Sinds de ambtshalve wijziging van de vergunning op 21 februari 2012 luidt vergunningvoorschrift 2.2.5. als volgt:
        ‘De vergunninghouder dient te allen tijde te handelen conform het bij de aanvraag gevoegde A&V-beleid en AO/IC inclusief (voor zover van toepassing) de goedgekeurde aanvullingen/ wijzigingen. Wijzigingen in het A&V-beleid en de AO/IC moeten niet worden doorgevoerd voordat zij schriftelijk zijn goedgekeurd door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag streeft er naar binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van het verzoek tot aanvulling en/of wijziging van het A&V-beleid en/of het AO/IC een besluit te nemen op dit verzoek.’
      
      
    
    
      2.4.
      
        In het A&V-beleid is onder meer het volgende aangegeven. In het acceptatieonder- zoek worden de aangeboden afvalstoffen op bepaalde parameters onderzocht. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in karakteristieke parameters en aanvullende parameters. De karakteristieke parameters zijn vooral van belang bij de vraag of een stof wel geaccepteerd mag worden. De aanvullende parameters zijn van belang bij de vraag of de betreffende stof gemengd en verwerkt mag worden volgens de beoogde verwerkingsroute. In het A&V-beleid wordt een aantal aanvullende parameters met bijbehorende concentratiegrenswaarden onderscheiden. Hierbij is aangegeven dat voor afvalstoffen die bestrijdingsmiddelen en chemicaliën bevatten, EOX als indicator voor de aanwezigheid van organische halogeen-verbindingen wordt gebruikt. Hiervoor wordt een concentratiegrenswaarde van maximaal 1.000 mg/kg droge stof gehanteerd. In voetnoot 2 is daarbij aangegeven: ‘(…) indien het EOX-gehalte hoger is dan 1.000 mg/kg zal op basis van de herkomst van de afvalstof worden bepaald of verder onderzoek naar de individuele organohalogeen-verbindingen noodzakelijk is.’
        In paragraaf 2.2. van het A&V-beleid is onder de karakteristieke parameters vermeld: ‘samenstelling olie/water/sediment’.
        In paragraaf 2.3. van het A&V-beleid is aangegeven dat het acceptatieonderzoek afhankelijk is van de mate van risico die het bedrijf loopt bij het accepteren van een bepaalde afvalstroom. De te accepteren afvalstoffen worden als volgt ingedeeld:
      
      -	Hoog risico:	onbekende ontdoener en/of afvalstroom of negatieve ervaringen bij 		eerdere aanleveringen;
      -	Matig risico:	bekende ontdoener en afvalstroom, waarvan acceptatie alleen onder 		bepaalde procestechnische voorwaarden mogelijk is of afvalstoffen 		die niet kunnen worden be-/verwerkt en gescheiden moeten worden 		gehouden in verband met externe verwerking;
      -	Laag risico:	reguliere partijen, waarvoor geen procestechnische voorwaarden 		gelden en afval dat alleen visueel controleerbaar is.
      
        Verder is in paragraaf 2.3 van het A&V-beleid het volgende aangegeven: ‘Voor North Refinery geldt dat voor vrijwel alle te be-/verwerken gevaarlijke afvalstoffen procestechnische voorwaarden gelden. Dit betekent dat deze afvalstromen tenminste in de categorie matig vallen. Afvalstromen die voor de eerste keer worden aangeleverd bij North Refinery of afvalstromen waarmee negatieve ervaringen zijn opgedaan worden ingedeeld in de categorie hoog risico’.	  
        In paragraaf 2.4.2. ‘analytisch onderzoek’ is vermeld dat bij nieuwe afvalstoffen als aanvulling op het administratieve onderzoek een analytisch onderzoek wordt uitgevoerd. Hierin staat onder meer beschreven: ‘Het laboratorium van North Refinery onderzoekt de partij op samenstelling (olie/water/sediment) en toetst of de partij verwerkbaar is (visuele inspectie, centrifugeproef en eventuele mengproeven)’.
        In paragraaf 2.4.4. van het A&V-beleid is ten aanzien van de registratiegegevens het volgende vermeld: ‘Alle informatie die is verzameld tijdens de vooracceptatie worden vastgelegd in het acceptatiedossier. Wijzigingen ten opzichte van het verleden worden verwerkt in de afvalstoffenregistratie (zie paragraaf 2.6).’
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht een last onder dwangsom aan RTH heeft opgelegd wegens overtreding van vergunningvoorschrift 2.2.5. Verder is tussen partijen in geschil of verweerder in dit geval terecht de verbeurde dwangsommen ter hoogte van in totaal € 40.000,-- heeft ingevorderd. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      
        Dwangsombesluit
      
    
    4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat tijdens de controles door toezichthouders is geconstateerd dat RTH zich op verschillende punten niet houdt aan haar eigen A&V-beleid. In dit verband wijst verweerder erop dat uit de controles door de toezichthouders is gebleken dat RTH de concentratie van EOX niet heeft beoordeeld, hetgeen in strijd is met paragraaf 2.4. van het A&V-beleid. Verder wijst verweerder erop dat uit de controles door de toezichthouders is gebleken dat RTH het oliegehalte door middel van berekening en niet, zoals op grond van paragraaf 2.4. vereist is, door middel van analyse vaststelt. In de visie van verweerder bevat het door RTH zelf opgestelde A&V-beleid concrete normen voor haar doen en nalaten voor wat betreft de acceptatie en de verwerking van afvalstromen. Naar de mening van verweerder is er in dit geval dan ook geen sprake van een zeer algemeen geformuleerde last onder dwangsom.
    
    
      4.1.
      De curator betwist dat er voor wat betreft het EOX-gehalte van de afvalstoffen sprake is van een overtreding van het A&V-beleid. In dit verband wijst de curator erop dat hij conform dit beleid zelf dient te bepalen of nader onderzoek nodig is, indien het EOX-gehalte boven de 1.000 mg/kg komt. Volgens de curator gaat het niet om het EOX-gehalte, maar om een nader onderzoek naar individuele organohalogeenverbindingen. Naar de mening van de curator ontbeert de last onder dwangsom een grondslag. Een last is immers een herstelsanctie, gericht op het beëindigen van een overtreding. Van een overtreding, zoals omschreven in het primaire besluit I, was volgens de curator geen sprake.
      
      
      
        4.2.1.
        In hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, heeft de rechtbank aanleiding gezien de StAB als deskundige in te schakelen.
        
      
      
        4.2.2.
        De StAB heeft op 26 januari 2016 verslag uitgebracht aan de rechtbank. In dit verslag heeft de StAB met betrekking tot het EOX-gehalte aangegeven dat in het op het moment van de last vigerende A&V-beleid vermeld is dat bij een concentratie EOX boven de 1.000 mg/kg er op basis van de herkomst van de afvalstof wordt bepaald of verder onderzoek naar individuele organohalogeen-verbindingen noodzakelijk is. Door de curator is niet betwist dat bij de inspectie in november 2011 er geen nadere motivering is gegeven voor het achterwege laten van het bepalen van de noodzaak van verder onderzoek naar individuele organohalogeen-verbindingen, terwijl een dergelijke stroom kennelijk wel is geaccepteerd en verwerkt. In dat opzicht is volgens de StAB in de last terecht vastgesteld dat die beoordeling niet heeft plaatsgevonden.
        
      
      
        4.2.3.
        In reactie hierop heeft de curator bij brief van 25 juli 2016 te kennen gegeven dat er in november 2011 geen nadere sombepaling van het EOX-gehalte is gedaan en dat dit destijds is medegedeeld aan en besproken met het bevoegde gezag. 
        
      
      
        4.2.4.
        In een aanvullende rapportage van 16 augustus 2016 heeft de StAB met betrekking tot het aspect EOX-gehalte aangegeven dat bij het opstellen van het verslag uit de stukken en toelichtingen niet kon worden opgemaakt wanneer en in hoeverre dit is besproken tussen partijen en waar dit is vastgesteld. In het verslag is volgens de StAB daarom vastgesteld dat de beoordeling (het geven van een nadere motivering waarom de EOX-bepaling niet heeft plaatsgevonden) niet heeft plaatsgevonden en dat uit het A&V-beleid niet duidelijk wordt of, en zo ja waar, de uitkomst van een dergelijke bepaling moet worden vastgelegd. Naar de mening van de StAB moet dit op grond van het A&V-beleid wel worden gedaan.
        
      
    
    
      4.5.
      In hetgeen de curator naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie van de StAB voor wat betreft het aspect EOX-gehalte. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat verweerder in zoverre bevoegd was tot handhavend optreden.  
      
    
    
      5.1.
      De curator merkt op dat het acceptatiebeleid volgens het primaire besluit I verplicht tot het bepalen van het oliegehalte. Naar de mening van de curator is dit onjuist. In dit verband wijst de curator erop dat de acceptatieprocedure verplicht tot het analyseren van karakteristieke parameters met als doel een ‘fingerprint’ te maken. Deze parameters zijn: het EOX-gehalte, het PCB-gehalte, het vlampunt, de samenstelling olie/water/sediment en van de waterfractie de parameters CVZ, BZV, ammoniumgehalte en toxiteit. In de visie van de curator verplicht de acceptatieprocedure derhalve tot het vaststellen van de verhouding olie/water/sediment. Naar de mening van de curator voldoet hij hieraan door het gehalte water en sediment te meten en vervolgens weet hij ook de verhouding tot het aandeel olie. Dat het olieaandeel afzonderlijk gemeten moet worden, volgt volgens de curator niet uit de acceptatieprocedure en is bovendien niet nodig. Naar de mening van de curator ontbeert de last onder dwangsom een grondslag. Een last is immers een herstelsanctie, gericht op het beëindigen van een overtreding. Van een overtreding, zoals omschreven in het primaire besluit I, was volgens de curator geen sprake.
      
      
      
      
        5.2.1.
        Met betrekking tot het aspect oliegehalte heeft de StAB in het verslag van 26 januari 2016 aangegeven dat in het op het moment van de last vigerende A&V-beleid is vermeld dat een partij afvalstoffen wordt onderzocht op samenstelling (olie/water/slib). Volgens de StAB is hierin echter niet bepaald dat het oliegehalte altijd met behulp van laboratoriumtechnieken moet worden bepaald (‘meten’). Dit gehalte kan volgens de StAB eenvoudig berekend worden als het sedimentgehalte en watergehalte bekend zijn. Naar de mening van de StAB gaat de last op dit punt uit van de onjuiste veronderstelling dat het oliegehalte altijd moet worden gemeten.
        
      
      
        5.2.2.
        In reactie hierop heeft verweerder bij brief van 27 juni 2016 te kennen gegeven dat in paragraaf 2.2. van het A&V-beleid vermeld staat dat ‘karakteristieke parameters’ worden geanalyseerd. De wijze waarop de woorden geanalyseerd en analyse gebruikt worden, veronderstelt volgens verweerder dat sprake is van het in een laboratorium door middel van een kwantitatieve analyse bepalen van de karakteristieke parameters, zoals de verhouding olie/water/sediment. Naar de mening van verweerder is het dan ook onbegrijpelijk dat in het StAB-advies wordt opgemerkt dat niet in het A&V-beleid en de AO/IC beschreven staat dat het oliegehalte in het laboratorium specifiek door middel van een kwantitatieve analyse bepaald moet worden.
        
      
      
        5.2.3.
        In een aanvullende rapportage van 16 augustus 2016 heeft de StAB met betrekking tot het oliegehalte aangegeven dat in paragraaf 2.2. van het A&V-beleid staat vermeld dat de samenstelling van het olie/water/sediment geanalyseerd wordt. Volgens de StAB staat hierin niet vermeld dat bij elke afvalstroom het oliegehalte separaat wordt geanalyseerd. Los daarvan merkt de StAB op dat het gaat om de definitie van het begrip analyse. De StAB ziet kwantitatieve analyse breder dan het louter het toepassen van specifieke laboratorium-technieken. In het StAB-verslag is aangegeven dat een analyse van het oliegehalte ook kan plaatsvinden door een berekening. Als het water- en sedimentgehalte bekend zijn, kan het oliegehalte worden berekend omdat dit de resterende hoeveelheid is. Het monster bestaat immers slechts uit olie, water en sediment. Naar de mening van de StAB is het in voorkomende gevallen berekenen van de hoeveelheid van een component in een monster niet ongebruikelijk bij laboratoriumonderzoek.
        
      
    
    
      5.3.
      
        In hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie van de StAB in de rapporten van 
        26 januari 2016 en 16 augustus 2016 in dit geval niet te volgen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het StAB-verslag van 16 augustus 2016 aangegeven is dat een analyse van het oliegehalte ook kan plaatsvinden door een berekening, indien het water- en het sedimentgehalte bekend zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de wijze waarop de woorden geanalyseerd en analyse gebruikt worden, met zich brengt dat de karakteristieke parameters, zoals olie/water/sediment, slechts door een kwantitatieve analyse in het laboratorium kunnen worden bepaald. Het betoog van verweerder slaagt niet.
      
      
    
    
      5.4.
      Uit rechtsoverweging 5.3. volgt dat er voor wat betreft het bepalen van het olie-gehalte geen sprake is van overtreding van vergunningvoorschrift 2.2.5., waarin verwezen wordt naar het A&V-beleid. Dit betekent dat verweerder zich in zoverre ten onrechte bevoegd heeft geacht handhavend op te treden. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
      
      
    
    
      6.1.
      Voor zover de curator betoogt dat vergunningvoorschrift 2.2.5., de grondslag van de last onder dwangsom, op 21 februari 2012 ambtshalve is gewijzigd en dat er om die reden sprake is van een innerlijke tegenstrijdigheid, overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank is de bepaling die als grondslag voor de handhaving dient als zodanig niet gewijzigd, maar is daar slechts een regel aan toegevoegd die het mogelijk maakt om het A&V-beleid en de AO/IC tussentijds te wijzigen. De rechtbank stelt vast dat het A&V-beleid en de AO/IC formeel niet zijn gewijzigd, aangezien de brief van verweerder, waarnaar de curator verwijst, het karakter heeft van de bevestiging van een melding. Uit voormelde brief van verweerder kan niet worden afgeleid dat verweerder zich inhoudelijk een oordeel heeft gevormd over de eventuele wijziging van het A&V-beleid en de AO/IC, zodat die wijziging ook niet van kracht kan zijn geworden. Ook overigens heeft de curator naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat voormeld beleid en de AO/IC zijn gewijzigd. Nu noch de gehandhaafde norm, noch het daarop gebaseerde A&V-beleid en de AO/IC zijn gewijzigd, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van innerlijke tegenstrijdigheid. In zoverre slaagt deze grond van de curator niet. 
      
    
    
      7.1.
      De curator betoogt dat de last te algemeen geformuleerd is en geen concrete herstel-maatregelen bevat. Dat de last te ruim geformuleerd is, blijkt volgens de curator eveneens uit het standpunt van de commissie ten aanzien van artikel 5:6 van de Awb, de verboden cumulatie van sanctiemiddelen. Gelet op het feit dat twee lasten onder dwangsom bestaan ten aanzien van vergunningvoorschrift 2.2.5., is naar de mening van de curator sprake van verboden cumulatie. In dit verband wijst de curator erop dat de hoeveelheid aan overtredingen die onder vergunningvoorschrift 2.2.5. kan worden gebracht, zodanig aanzienlijk is, dat de last niet alleen rechtsonzeker, maar ook eenvoudig leidt tot ongeoorloofde cumulatie van lasten, zoals is gebleken. Beide lasten zien immers op vergunningvoorschrift 2.2.5.
      
    
    
      7.2.
      Voor zover de curator betoogt dat er sprake is van een ongeoorloofde cumulatie van lasten in dit geval, overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 5 maart 2013 van latere datum dan het bestreden besluit, zodat er reeds om die reden geen sprake is van de door de curator gestelde ongeoorloofde cumulatie van lasten, als bedoeld in artikel 5:6 van de Awb. Een dergelijke grond kan slechts in een procedure over het besluit van 5 maart 2013 worden aangevoerd. Deze grond van de curator slaagt niet.
      
      
        7.3.1.
        De rechtbank overweegt dat uit artikel 5:32a van de Awb volgt dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. In deze verplichting ligt besloten dat de last voldoende concreet moet zijn. Anders is de last in strijd met het rechtszekerheids-beginsel (vgl. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7132).
        
      
      
        7.3.2.
        De rechtbank stelt vast dat in de last onder dwangsom wordt verwezen naar het vergunningvoorschrift 2.2.5. In dit vergunningvoorschrift is bepaald dat vergunninghouder te allen tijde dient te handelen conform het bij de aanvraag gevoegde A&V-beleid en de AO/IC. Naar het oordeel van de rechtbank is de aan de curator opgelegde last onder dwangsom in zoverre duidelijk genoeg, omdat enerzijds het voorschrift eenvoudig en helder is en anderzijds het voorschrift verwijst naar een acceptatiebeleid dat door RTH zelf is opgesteld. Er is daarom geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
        
      
      
        7.3.3.
        De rechtbank stelt ook vast dat in de last onder dwangsom niet wordt verwezen naar een specifiek onderdeel van het A&V-beleid, maar in zijn algemeenheid te kennen wordt gegeven dat RTH voortaan moet handelen conform het A&V-beleid en de bij de aanvraag genoemde AO/IC. De rechtbank stelt vast dat, water ook zij van de voorgeschiedenis, de onderhavige last onder dwangsom is opgelegd vanwege twee vermeende overtredingen van het A&V-beleid en dat de last niet is toegespitst op het beëindigen dan wel herstellen van deze twee overtredingen. Het gevolg van de door verweerder gekozen formulering van de last is dat wanneer bijvoorbeeld een administratieve bepaling uit het A&V-beleid dan wel AO/IC wordt overtreden die van een geheel andere aard en orde is dan de overtredingen die aan de last ten grondslag zijn gelegd, ook de opgelegde dwangsom wordt verbeurd. Een last als de onderhavige past bij een situatie waarin verweerder constateert dat er op ruime schaal over de gehele breedte van het A&V-beleid en de AO/IC overtredingen plaatsvinden, maar niet bij een situatie waarin uiteindelijk maar twee overtredingen rechtens zijn geconstateerd. Gelet op de veelomvattendheid van het A&V-beleid, waarnaar vergunningvoorschrift 2.2.5. verwijst, is de aan de curator opgelegde last onder dwangsom naar het oordeel van de rechtbank daarom te ruim geformuleerd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in de rede had gelegen dat verweerder in dit geval de op vergunningvoorschrift 2.2.5. gebaseerde last onder dwangsom nader had ingevuld met een specifieke omschrijving van de overtreding van het A&V-beleid en daarbij tevens de concrete van de curator te verlangen herstelmaatregelen had benoemd om de verbeurte van een dwangsom te voorkomen. Om die reden is het beroep van de curator gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. 
        
        8. Aangezien de in overwegingen 5.4. en 7.3.3. geconstateerde gebreken ook kleven aan het primaire besluit I van 23 december 2011, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat voormeld besluit wordt herroepen en te bepalen dat deze beslissing in de plaats treedt van dit besluit. 
        
        
          
            Invorderingsbesluiten van  22 mei 2013 en 22 augustus 2013
          
        
        9. Uit rechtsoverweging 7. volgt dat het besluit tot het opleggen van de dwangsom van verweerder niet in stand kan blijven, zodat de grondslag van de daarop gebaseerde invorderingsbesluiten van 22 mei 2013 en 22 augustus 2013 is komen te ontvallen. Reeds om die reden is het beroep van de curator gegrond en komt het bestreden besluit ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Aangezien dit gebrek ook kleeft aan de primaire besluiten II en III van 22 mei 2013 respectievelijk 22 augustus 2013, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat voormelde besluiten worden herroepen en te bepalen dat deze beslissing in de plaats treedt van die besluiten.
        
        10. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van de curator te veroordelen. Deze kosten kunnen ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden begroot op € 1.237,50 wegens verleende professionele rechtshulp. Verder ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door de curator betaalde griffierecht ad 
        € 328,-- aan hem dient te vergoeden.
        
        
          Beslist wordt als volgt.
        
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 2 september 2014;
    - herroept het primaire besluit I van 23 december 2011 van verweerder;
    - herroept het primaire besluit II van 22 mei 2013 van verweerder;
    - herroept het primaire besluit III van 22 augustus 2013 van verweerder;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van de curator ten bedrage van € 1.237,50 en bepaalt dat verweerder deze kosten alsmede het door de curator betaalde griffierecht ad € 328,-- aan hem dient te vergoeden.
    
    
      Deze uitspaak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. E.M. Visser en 
      mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier							De voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.