ECLI:NL:RVS:2023:1942, Raad van State, 17-05-2023, 202200686/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2021 heeft de raad van de gemeente Rhenen besloten het bestemmingsplan "Utrechtsestraatweg ongenummerd (naast 21)" niet vast te stellen.  [appellant] wil op zijn perceel met kadastraal nummer 1067, gelegen naast het perceel Utrechtsestraatweg 21 in Rhenen, een woning bouwen. Dit is op grond van het nu geldende, in 2012 en 2013 partieel herziene, bestemmingsplan "Buitengebied 2010" niet mogelijk. Het perceel van [appellant] en zijn percelen daarnaast met nummers 1068 en 1069 hebben in dat bestemmingsplan de enkelbestemming "Agrarisch" met de functieaanduiding "intensieve kwekerij". Daarom heeft [appellant] de raad verzocht een nieuw bestemmingplan voor de percelen met de nummers 1067 en1069, en een gedeelte van het perceel met nummer 1068 vast te stellen. De raad heeft echter besloten om het aan hem voorgelegde bestemmingsplan niet vast te stellen omdat hij de daarin voorziene ontwikkeling in strijd acht met de gemeentelijke structuurvisie. De raad heeft daarbij geen aanleiding gezien om van de structuurvisie af te wijken. [appellant] is het hier om meerdere redenen niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld.

202200686/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allen wonend te Rhenen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Rhenen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2021 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Utrechtsestraatweg ongenummerd (naast 21)" niet vast te stellen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 13 maart 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en drs. K. Koopman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] wil op zijn perceel met kadastraal nummer 1067, gelegen naast het perceel Utrechtsestraatweg 21 in Rhenen, een woning bouwen. Dit is op grond van het nu geldende, in 2012 en 2013 partieel herziene, bestemmingsplan "Buitengebied 2010" niet mogelijk. Het perceel van [appellant] en zijn percelen daarnaast met nummers 1068 en 1069 hebben in dat bestemmingsplan de enkelbestemming "Agrarisch" met de functieaanduiding "intensieve kwekerij". Daarom heeft [appellant] de raad verzocht een nieuw bestemmingplan voor de percelen met de nummers 1067 en1069, en een gedeelte van het perceel met nummer 1068 vast te stellen.
    2.       In het ontwerpplan dat aan de raad is voorgelegd, heeft het perceel van [appellant] met nummer 1067 de enkelbestemming "Wonen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - kelder/ondergronds bouwen" en het perceel met nummer 1069 en een deel van het perceel met nummer 1068 de enkelbestemming "Agrarisch" zonder nadere functieaanduiding.
    3.       Voorafgaand aan zijn verzoek aan de raad heeft [appellant] het initiatief al voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. Het college heeft per brief van 20 oktober 2016 te kennen gegeven dat het in principe bereid is om mee te werken aan de realisatie van het initiatief. Ook heeft [appellant] in 2021 een zogenoemde anterieure overeenkomst gesloten met de gemeente Rhenen.
    4.       De raad heeft echter besloten om het aan hem voorgelegde bestemmingsplan niet vast te stellen omdat hij de daarin voorziene ontwikkeling in strijd acht met de gemeentelijke structuurvisie. De raad heeft daarbij geen aanleiding gezien om van de structuurvisie af te wijken. [appellant] is het hier om meerdere redenen niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    5.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Is het besluit deugdelijk?
    6.       [appellant] betoogt dat de raad aan zijn besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen geen kenbare belangenafweging ten grondslag heeft gelegd en dit besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Het is volgens hem genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Hij voert daartoe aan dat het ontwerpplan niet in strijd is met de structuurvisie. Allereerst gold de structuurvisie ten tijde van het bestreden besluit niet meer en kon dat besluit daar dus ook niet op worden gebaseerd. Daarnaast leidt de in het ontwerpplan voorziene ontwikkeling ook niet tot aantasting van een openbaar panorama op de Nederrijn. Bij de beoogde bouwlocatie is geen sprake van een openbaar panorama en een eventuele doorkijk op de Nederrijn wordt door de in het ontwerpplan voorziene ontwikkeling ook niet aangetast. De gewenste woning wordt namelijk overeenkomstig het advies van het Landschap Erfgoed Utrecht optimaal ingepast in de omgeving en door de in de ontwerpplanregels vastgelegde relatief lage maximale bouwhoogte is de woning vanaf de Utrechtsestraatweg niet waarneembaar. Daarbij komt dat in het ontwerp van het plan ook de functieaanduiding "intensieve kwekerij" was komen te vervallen waardoor het zicht op de uiterwaarden over een breedte van meer dan 100 m verbetert, zo stelt [appellant].
    Verder voert [appellant] aan dat de raad gelet op alle betrokken belangen in elk geval aanleiding had moeten zien om van de structuurvisie af te wijken. Hij stelt door het besluit onevenredig in zijn belangen te worden geraakt. Zijn belang bij realisatie van de woning is erg groot, terwijl de negatieve gevolgen van de met het ontwerpplan voorziene ontwikkeling voor het panorama zeer beperkt zijn. Voor zover de raad verwijst naar de in de zienswijzen tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte bezwaren, stelt [appellant] dat met de landschappelijke inpassing van de gewenste woning grotendeels aan deze zienswijzen is tegemoetgekomen. [appellant] stelt verder dat de raad in het kader van de belangenafweging meer gewicht had moeten toekennen aan het met de sloop van de woning Cuneralaan 65 in Rhenen verkregen bouwrecht, de door het college kenbaar gemaakte principemedewerking en de met de gemeente gesloten anterieure overeenkomst. Hij wijst erop dat de gemeente Rhenen heeft geprofiteerd van de sloop van de woning Cuneralaan 65 in Rhenen, omdat deze anders dan de locatie voor zijn nieuwe woning was gelegen in een Natura 2000-gebied, buiten de bebouwde kom en buiten de lintbebouwing. Verder heeft het college in de principemedewerking duidelijk gemotiveerd en zonder voorbehoud te kennen gegeven dat van de structuurvisie kan worden afgeweken. Hij stelt dat de raad, hoewel het de raad vrijstaat een ander standpunt in te nemen dan het college, dat alleen kon doen als sprake is van zwaarwichtige ruimtelijke motieven of nieuwe feiten en omstandigheden, maar dat daarvan geen sprake was. Verder rust ingevolge de anterieure overeenkomst op de raad een inspanningsverplichting om de benodigde planologische medewerking te verlenen.
    [appellant] stelt tot slot dat de raad, in de afweging van alle belangen, op zijn minst aanleiding had moeten zien voor compensatie van de door hem gemaakte onderzoekskosten voor het ontwerpplan. Nu hij door het door de gemeente gewekte vertrouwen aanzienlijke kosten heeft gemaakt, heeft de raad dit niet achterwege kunnen laten, aldus [appellant].
    Ter ondersteuning van zijn betoog wijst [appellant] op de uitspraken van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:736, en 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:619.
    6.1.    De Afdeling zal eerst ingaan op de vraag of de beoogde ontwikkeling in strijd is met de structuurvisie.
    6.2.    Hoewel de titel van de structuurvisie "Stedenbouwkundige Structuurvisie, Elst, Achterberg, Rhenen, woningbouwlocaties tot 2020" misschien anders doet vermoeden, kan uit de tekst van de structuurvisie niet worden afgeleid dat deze visie, en het daarin opgenomen beleid, na ommekomst van het jaar 2020 haar gelding zou hebben verloren. Daarbij komt ook dat de structuurvisie in ieder geval tot aan het moment van het nemen van het bestreden besluit ook niet door een andersluidend beleidsdocument is vervangen. De raad heeft in verweer benadrukt dat het besluit van de raad om het plan niet vast te stellen unaniem genomen is en toegelicht dat het uitgangpunt van de structuurvisie dat bestaande openbare panorama’s moeten worden behouden, ook twaalf jaar na vaststelling van de structuurvisie, nog steeds breed gedragen wordt binnen de raad. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de raad het ontwerpplan en de daarin voorziene ontwikkeling ten onrechte aan de structuurvisie heeft getoetst.
    6.3.    Hoofdstuk 8 van de structuurvisie gaat over Rhenen en heeft daarmee dus ook betrekking op het perceel met nummer 1067 van [appellant]. In dat hoofdstuk 8 staat dat open panorama’s op de rivier, gezien vanaf openbare routes, niet verder worden verdicht. Met betrekking tot de uiterwaarden bij Rhenen staat dat de visie uitgaat van behoud van de resterende openbare panorama’s op de rivier.
    Het perceel is gelegen in het in de structuurvisie als uiterwaarden beschreven gebied. Vanaf de Utrechtsestraatweg is ter hoogte van het perceel sprake van een openbaar panorama op de Nederrijn.
    6.4.    De raad heeft gesteld dat iedere vorm van bebouwing ter plaatse leidt tot verdichting en daarmee tot aantasting van het openbaar panorama op de rivier en dus ongewenst is. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het ontwerpplan, waarmee ter plaatse bebouwing mogelijk wordt gemaakt, daarom in strijd is met de structuurvisie. De Afdeling volgt de raad daarin. Het is aannemelijk dat door de aanwezigheid van de gewenste woning op het perceel het openbare panorama op de Nederrijn ter plaatse blijvend zou worden beïnvloed en bedoeld panorama aldus niet zou worden behouden. Op de impressie van de gewenste woning in de toelichting bij het ontwerpplan is te zien dat veel aandacht is besteed aan de landschappelijke inpassing ervan. Maar dat neemt niet weg dat de woning langs meerdere zichtlijnen vanaf de Utrechtsestraatweg op de Nederrijn zichtbaar is.
    Dat met het ontwerpplan ook de functieaanduiding "intensieve kwekerij" wordt verwijderd en het openbare panorama ter hoogte van de gronden naast de gewenste woning hierdoor mogelijk wordt verbeterd, laat onverlet dat daarmee een aantasting van het openbare panorama aan de orde is. Dat betekent dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontwerpplan in strijd is met de structuurvisie.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.5.    De Afdeling zal hierna beoordelen of de nadelige gevolgen van het besluit voor [appellant] onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen en of de raad daarom aanleiding had moeten zien om van de structuurvisie af te wijken.
    6.6.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die nopen van het beleid af te wijken. De raad heeft in het kader van de belangenafweging doorslaggevend gewicht toegekend aan het belang van het behoud van het bestaande openbare panorama. In de omstandigheid dat de gewenste woning zou zijn gelegen nabij stedelijk gebied en in de omgeving zou worden ingepast, ziet de raad evenmin aanleiding om af te wijken. De in het ontwerpplan voorziene woning zou immers alsnog het zicht op de Nederrijn beperken, zo stelt de raad. Wat betreft de sloop van de woning aan de Cuneralaan 65 en een daarmee door [appellant] verkregen bouwrecht, wijst de raad erop dat daarover geen afspraken zijn gemaakt, waarbij de raad is betrokken, laat staan dat terzake een afspraak met de raad is gemaakt, die ertoe strekt dat de raad het ontwerpplan moet vaststellen.
    6.7.    Over de kenbaar gemaakte principemedewerking van het college overweegt de Afdeling allereerst dat de bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen niet berust bij het college, maar bij de raad. De omstandigheid dat het college blijkens de principemedewerking in de sloop van de woning Cuneralaan 65, anders dan de raad, wel aanleiding heeft gezien om ten behoeve van de gewenste woning van de structuurvisie af te wijken, de raad in het kader van het woningbouwproject "Vogelenzang" van de sloop van de woning Cuneralaan 65 op de hoogte was en de gemeente daarbij is gebaat, maakt dit niet anders. Daargelaten dat de raad niet betrokken is geweest bij de door [appellant] met de provincie gesloten overeenkomst over de Cuneralaan 65 ten gevolge waarvan [appellant] een bepaald "recht" op het bouwen van een woning elders zou hebben verkregen, was de locatie aan de Utrechtsestraatweg daarvoor, zoals [appellant] ook in zijn beroepschrift heeft aangegeven, ten tijde van het woningbouwproject "Vogelenzang" nog niet in beeld. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van een woning op die locatie heeft de raad dus niet eerder beoordeeld. Niet is gebleken dat de raad zich gebonden heeft aan de in het ontwerpplan voorziene ontwikkeling. De raad was bij het nemen van het bestreden besluit dan ook niet gebonden aan de principemedewerking van het college, te meer nu de principemedewerking, gelet op wat hiervoor al is overwogen, strijdig was met de structuurvisie. Gelet op de voorgeschiedenis van het bestreden besluit overweegt de Afdeling dat, net zoals zij in haar uitspraak van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:619, heeft overwogen, de raad de principemedewerking in het kader van de vaststelling van het plan wel in zijn overwegingen moet betrekken. Dat heeft de raad, gelet op de punten 9 tot en met 18 van de motivering van het bestreden besluit, ook gedaan.
    6.8.    Over de anterieure overeenkomst overweegt de Afdeling dat een dergelijke overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Daarop wordt in de overeenkomst ook nadrukkelijk gewezen. Immers, in artikel 3, zesde lid, van deze overeenkomst is onder meer bepaald dat deze overeenkomst de publiekrechtelijke medewerking voor de ontwikkeling niet in het vooruitzicht stelt en in artikel 3, zevende lid, staat dat deze overeenkomst alle publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente (in het bijzonder die van de gemeenteraad) onverlet laat. Vergelijk verder ook de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1323, onder 5 en 5.1. Ook is de raad bij de totstandkoming van die overeenkomst niet betrokken.
    6.9.    De weigering het bestemmingsplan vast te stellen heeft nadelige gevolgen voor [appellant]. Hij heeft immers geld en moeite in de planvorming gestoken, maar hij kan zijn plan niet realiseren en er niet gaan wonen. Gelet op de hiervoor genoemde gevolgen voor het openbare panorama op de Nederrijn, het uitsluiten van precedentwerking en de afweging van de bij de vaststelling van het plan betrokken belangen is de weigering om het ontwerpplan vast te stellen echter niet onevenwichtig. De Afdeling is van oordeel dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De raad heeft daarom kunnen weigeren het ontwerpplan vast te stellen. Voor zover [appellant] heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:736, kan dit hem niet baten. Anders dan in die zaak is in deze zaak duidelijk op grond van welke argumenten de raad heeft geweigerd het ontwerpplan vast te stellen en is ook duidelijk hoe de belangen zijn afgewogen en welk belang daarbij voor de raad doorslaggevend was.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.10.  Wat betreft het verzoek van [appellant] om compensatie van de gemaakte kosten voor de onderzoeken in het kader van het ontwerpplan overweegt de Afdeling het volgende.
    [appellant] is al een aantal jaren in overleg met de gemeente om zijn initiatief te kunnen realiseren. Het college heeft op 20 oktober 2016 te kennen gegeven in principe bereid te zijn tot medewerking en uiteengezet waarom volgens hem aanleiding bestaat van de in de structuurvisie neergelegde beleidslijn af te wijken. De raad heeft het beleid dat ertoe strekt te voorkomen dat het openbare panorama op de Nederrijn verder wordt verdicht, echter onverkort toegepast op de in het ontwerpplan voorziene ontwikkeling en daarbij het standpunt ingenomen dat voor een afwijking van het beleid geen ruimte is.
    De vraag is of de raad in het voortraject aanleiding had moeten zien om in het kader van de afweging van belangen de door [appellant] gemaakte onderzoekskosten voor ontwikkeling van het ontwerpplan voor compensatie in aanmerking te laten komen. De Afdeling is van oordeel dat dit niet het geval is.
    Het college heeft in de principemedewerking slechts te kennen gegeven in principe bereid te zijn om mee te werken aan het initiatief van [appellant], waarbij er nadrukkelijk op is gewezen dat moet worden gezorgd voor een goede ruimtelijke onderbouwing in de vorm van een in concept aan te leveren bestemmingsplan en waarvoor onder meer aspecten als geluidhinder, archeologie, maatschappelijke uitvoerbaarheid en landschappelijke inpassing nog nader moeten worden onderzocht en worden belicht. In de principemedewerking is daarbij ook het voorbehoud gemaakt dat gewijzigde regelgeving of andere omstandigheden nog altijd tot een ander eindoordeel kunnen leiden. In de anterieure overeenkomst van 29 juli 2020 staat dat de gemeente zich zal inspannen om de bestemmingsplanprocedure voor het initiatief van [appellant] in gang te zetten waarbij echter uitdrukkelijk te kennen is gegeven dat de overeenkomst alle publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente onverlet laat, en waarbij in het bijzonder is gewezen op de bevoegdheden van de gemeenteraad. Anders dan dat het college heeft laten weten dat een goede ruimtelijke onderbouwing voorhanden moet zijn en waartoe diverse onderzoeken moeten worden uitgevoerd, is verder niet gebleken dat het college meermaals de uitvoering van allerlei onderzoeken van [appellant] heeft verlangd en dat [appellant] daarom allerlei onderzoekskosten heeft gemaakt.
    De Afdeling acht de omstandigheden in deze zaak niet zodanig bijzonder dat de raad zich in het kader van de afweging van belangen had moeten beraden over een eventuele compensatie van de door [appellant] gemaakte onderzoekskosten voor de totstandkoming van het plan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2598.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, ziet zij geen grond voor het oordeel dat de raad het besluit om het plan niet vast te stellen ondeugdelijk heeft gemotiveerd en daaraan geen kenbare belangenafweging ten grondslag heeft gelegd. Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    371-947