ECLI:NL:RVS:2024:4839, Raad van State, 04-12-2024, 202400824/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2023 heeft de staatssecretaris PVC Recycling gelast om zich met onmiddellijke ingang te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, onder 35, sub f, van de EVOA. PVC Recycling is een bedrijf dat zich bezighoudt met het recyclen van PVC-materialen. De diverse door PVC Recycling vervaardigde (grond)stoffen worden vervolgens, onder meer, verkocht en in containers overgebracht naar het buitenland. PVC Recycling was voornemens om een container met plastisol naar Maleisië te verschepen. Zij had het plastisol aangemerkt als ‘niet-afval’. Omdat de staatssecretaris wilde onderzoeken of PVC Recycling terecht de lading niet als afvalstof had aangemerkt, vroeg hij het bedrijf om meer informatie. De staatssecretaris kwam uiteindelijk tot de conclusie dat PVC Recycling onvoldoende informatie had aangeleverd om daarover tot een oordeel te kunnen komen.

202400824/1/R4.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Bess Trade B.V., thans: PVC Recycling Lelystad B.V. (hierna: PVC Recycling), gevestigd in Lelystad,
    appellante,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Openbaar vervoer en Milieu,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 november 2023 heeft de staatssecretaris PVC Recycling gelast om zich met onmiddellijke ingang te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), in samenhang met artikel 2, onder 35, sub f, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA).
    Tegen dit besluit heeft PVC Recycling bezwaar gemaakt. Op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht heeft zij de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de Afdeling.
    De staatssecretaris heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de Afdeling.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    PVC Recycling heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2024:4838 gevoegd ter zitting behandeld op 20 augustus 2024, waar PVC Recycling, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat in Hoorn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, ir. E.J. Christan, A. Vink en drs. M.A.J. Burgering, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting Quaestrix B.V. en [partij] als partij gehoord. Zij werden beide vertegenwoordigd door Laan. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    1.       PVC Recycling is een bedrijf dat zich bezighoudt met het recyclen van PVC-materialen. De diverse door PVC Recycling vervaardigde (grond)stoffen worden vervolgens, onder meer, verkocht en in containers overgebracht naar het buitenland. PVC Recycling was voornemens om een container met plastisol naar Maleisië te verschepen. Zij had het plastisol aangemerkt als ‘niet-afval’. Omdat de staatssecretaris wilde onderzoeken of PVC Recycling terecht de lading niet als afvalstof had aangemerkt, vroeg hij het bedrijf om meer informatie. De staatssecretaris kwam uiteindelijk tot de conclusie dat PVC Recycling onvoldoende informatie had aangeleverd om daarover tot een oordeel te kunnen komen. Om die reden werd de inhoud van de container als afvalstof aangemerkt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312; hierna: de Kaderrichtlijn afvalstoffen). Aangezien het overbrengen van PVC-afval naar een land waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, zoals Maleisië, verboden is op grond van artikel 10.60, lid 2, van de Wm, in samenhang met artikel 2, punt 35, sub f, en artikel 36, lid 1, sub a en b van de EVOA, legde de staatssecretaris bij besluit van 28 november 2023 een last onder dwangsom op om herhaling te voorkomen. Tegen dit besluit is rechtstreeks beroep ingesteld bij de Afdeling.
    2.       PVC Recycling is het er niet mee eens dat de door haar vervaardigde stoffen als afval worden aangemerkt. Zij voert daartoe ten eerste aan dat de staatssecretaris er ten onrechte van uitgaat dat zij de stoffen binnenkrijgt als afval, terwijl het gaat om bijproducten.
    2.1.    Stoffen kunnen de kwalificatie ‘bijproduct’ krijgen, wanneer zij voldoen aan de in artikel 1.1, zesde lid, van de Wm neergelegde voorwaarden. In dit artikel is artikel 5, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen geïmplementeerd.
    2.2.    Artikel 1.1, zesde lid, van de Wm luidt als volgt:
    "Stoffen, mengsels of voorwerpen die het resultaat zijn van een productieproces dat niet in de eerste plaats is bedoeld voor de productie van die stoffen, mengsels of voorwerpen worden niet als afvalstoffen maar als bijproducten beschouwd indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a.       het is zeker dat de stoffen, mengsels of voorwerpen zullen worden gebruikt;
    b.       de stoffen, mengsels of voorwerpen kunnen onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere behandeling anders dan die welke bij normale productie gangbaar is;
    c.       de stoffen, mengsels of voorwerpen worden geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en
    d.       verder gebruik is rechtmatig, inhoudende dat de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en dat gebruik niet zal leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid."
    2.3.    Op de zitting heeft PVC Recycling erkend dat voor in ieder geval een gedeelte van de stoffen uit de door haar overgelegde stukken niet volgt wat de herkomst daarvan is. Deze informatie is echter cruciaal om te kunnen beoordelen of een stof door PVC Recycling als bijproduct is ingenomen. In wat PVC Recycling heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de stoffen als afval bij PVC Recycling binnen zijn gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    3.       PVC Recycling betoogt verder dat als de staatssecretaris mocht concluderen dat de stoffen als afval door haar waren ingenomen, zij voldoende informatie heeft overgelegd waaruit blijkt dat de stoffen de
    einde-afvalstatus hebben bereikt.
    3.1.    Stoffen die bij een bedrijf binnenkomen met de status ‘afval’, kunnen deze ook weer kwijtraken. In artikel 6, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen staan de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om te kunnen bepalen of een stof de status einde-afval krijgt. Dit artikel is geïmplementeerd in artikel 1.1, achtste lid, van de Wm.
    3.2.    Artikel 1.1, achtste lid, van de Wm luidt als volgt:
    "Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, worden niet langer als afvalstoffen beschouwd, indien zij voldoen aan de volgende voorwaarden:
    a)       de stoffen, mengsels of voorwerpen zijn bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
    b)       er is een markt voor of vraag naar de stoffen, mengsels of voorwerpen;
    c)       de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en
    d)       het gebruik van de stoffen, mengsels of voorwerpen heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
    3.3.    Op grond van artikel 50, 4bis, van de EVOA kan de staatssecretaris om na te gaan of de stoffen afvalstoffen zijn, verlangen dat PVC Recycling bewijsstukken verstrekt. Kort gezegd moet deze informatie duidelijk maken dat de stof niet langer een stof is waarvan men zich wil ontdoen. In de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2024:4838, heeft de Afdeling uiteengezet welke informatie de overgelegde stukken daarvoor moet bevatten. De Afdeling is van oordeel dat PVC Recycling de benodigde informatie niet heeft overgelegd, alleen al omdat zij geen inzicht heeft verschaft in de door haar gebruikte bewerkingsmethode en de samenstelling van de stoffen.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       PVC Recycling betoogt verder dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt stelt dat PVC Recycling op grond van de EVOA verplicht is om aan te tonen dat het ontvangende land de stoffen niet als afval kwalificeert.
    4.1.    De EVOA kent geen bepaling waaruit een dergelijke verplichting volgt. Hoewel in artikel 50, 4bis, staat dat de staatssecretaris om informatie over de bestemming mag vragen, staat in dit artikel niet dat die informatie kan zien op toestemming van het ontvangende land. Artikel 28 van de EVOA, waar de staatssecretaris in dit verband naar verwijst, is alleen van toepassing op vervoer van afvalstoffen binnen de Europese Unie. In de titel over vervoer van afvalstoffen naar niet-OESO landen staat geen verwijzing naar dit artikel noch een gelijkluidende bepaling. Artikel 28 kan alleen al daarom geen grondslag vormen voor een dergelijke verplichting.
    Het betoog slaagt.
    5.       Omdat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat onvoldoende informatie was overgelegd om te kunnen beoordelen dat de einde-afvalstatus was bereikt, heeft de staatssecretaris terecht op grond van artikel 50, 4quinquies, van de EVOA de overbrenging van de stoffen als illegale overbrenging aangemerkt.
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Huijts
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    811