ECLI:NL:RVS:2023:605, Raad van State, 15-02-2023, 202108076/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal op verzoek van [appellant sub 2] een aantal documenten openbaar gemaakt. [appellant sub 2] heeft het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal bij brief van 12 oktober 2017 verzocht om openbaarmaking van documenten over het beleid aangaande winkeltijden, de winkeltijdenverordeningen van de gemeente Veenendaal en het beleid aangaande evenementen op zondag in de jaren 2014 tot en met 2017.

202108076/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal,
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 9 november 2021 in zaak nr. 18/4654 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2018 heeft het college op verzoek van [appellant sub 2] een aantal documenten openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 21 november 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 16 februari 2018 herroepen en alsnog een groter aantal documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college een aanvullend besluit op bezwaar genomen. Het college heeft daarbij nog meer documenten openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 9 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 21 november 2018 en 1 september 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 1 september 2020 vernietigd voor zover daarbij onvoldoende is gezocht naar documenten over de formaties in 2014 en 2016 in privé-mailboxen van ambtenaren en bestuurders. Daarnaast heeft de rechtbank dat besluit vernietigd voor zover openbaarmaking is geweigerd van de agenda’s, van de namen van personen die in de openbaarheid treden, van data en tijdstippen in e-mails, van de documenten 79 en 109 van [naam A], document 33 van [naam B], document 177 van [naam C], de documenten 57 tot en met 60 van [naam D] en de concept-motie in document 55 van [naam E]. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 12 april 2022 heeft het college meer documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    [appellant sub 2] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 12 april 2022.
    [appellant sub 2] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 5 december 2022 behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. van Nijnanten, mr. R. Groenewoud en mr. B.C. Knieriem, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandsverlener te Zwammerdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] heeft het college bij brief van 12 oktober 2017 verzocht om openbaarmaking van documenten over het beleid aangaande winkeltijden, de winkeltijdenverordeningen van de gemeente Veenendaal en het beleid aangaande evenementen op zondag in de jaren 2014 tot en met 2017. In de desbetreffende brief heeft zij het college als voorbeeld op een aantal documenten gewezen. In haar brief van 8 januari 2018 heeft zij haar verzoek verduidelijkt. Het college heeft met de besluiten van 16 februari 2018, 21 november 2018 en 1 september 2020 diverse documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 1 september 2020 vernietigd voor zover daarbij onvoldoende is gezocht naar documenten over de formaties 2014 en 2016 in de privé-mailboxen van ambtenaren en bestuurders. Daarnaast heeft de rechtbank het besluit vernietigd voor zover openbaarmaking is geweigerd van de agenda’s, van de namen van personen die in de openbaarheid treden, van data en tijdstippen in e-mails, van de documenten 79 en 109 van [naam A], document 33 van [naam B], document 177 van [naam C], de documenten 57 tot en met 60 van [naam D] en de concept-motie in document 55 van [naam E].
    Hoger beroep van het college
    3.       Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over de weigering om de concept-motie (document 55) openbaar te maken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, berust de concept-motie niet onder het college en gaat het ook niet om een bestuurlijke aangelegenheid. De Wob is daarom niet van toepassing, aldus het college.
    Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    4.       [appellant sub 2] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij heeft de gronden van haar hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. In de kern betoogt [appellant sub 2] dat de door het college uitgevoerde zoekslag onvoldoende is. Daarnaast heeft het college ten onrechte verschillende weigeringsgronden ingeroepen, aldus [appellant sub 2].
    Beoordeling van de hoger beroepen
    Is sprake van misbruik van recht?
    5.       Het college heeft in zijn besluitvorming aangekondigd dat bij een volgend besluit mogelijk misbruik van recht wordt aangenomen. In zijn schriftelijke uiteenzetting doet het college alsnog een beroep op misbruik van recht vanwege de proceshouding van [appellant sub 2]. De Afdeling volgt het college in zijn stelling dat er belangrijke aanwijzingen zijn die op misbruik van recht kunnen duiden. Voor een oordeel hierover zou het geraden zijn om [appellant sub 2] in persoon te horen. Zij was tijdens de zitting niet aanwezig. De Afdeling had [appellant sub 2] niet opgeroepen om in persoon te verschijnen. De Afdeling ziet daarom in dit geval om proceseconomische redenen aanleiding het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 12 april 2022 inhoudelijk te beoordelen.
    Is sprake van een incidenteel hogerberoepschrift?
    6.       Het college stelt dat [appellant sub 2] gelet op de inhoud van haar hogerberoepschrift principaal hoger beroep had moeten instellen. Het middel van incidenteel hoger beroep leent zich volgens het college niet voor een omvangrijk en principieel ingestoken hogerberoepschrift zoals [appellant sub 2] dat heeft ingediend. De aanleiding voor het indienen van het hoger beroep is daarnaast niet gelegen in het door het college ingestelde hoger beroep. [appellant sub 2] had daarom binnen zes weken na de uitspraak van de rechtbank hoger beroep moeten instellen. Dat heeft zij niet gedaan, waardoor haar hoger beroep niet-ontvankelijk is, aldus het college.
    6.1.    Artikel 8:110, eerste lid, van de Awb bepaalt dat als hoger beroep is ingesteld, degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep kan instellen. De aanleiding voor het instellen van incidenteel hoger beroep kan zijn gelegen in de enkele omstandigheid dat de principaal appellant in hoger beroep is gekomen en de incidenteel appellant om die reden evenmin wenst te berusten in voor hem onwelgevallige oordelen van de rechtbank. Artikel 8:110, eerste lid, van de Awb biedt geen aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat het hoger beroep van [appellant sub 2] geen incidenteel hoger beroep is.
    Valt de concept-motie onder de reikwijdte van de Wob?
    7.       Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de concept-motie onder het college berust en over een bestuurlijke aangelegenheid gaat. De Afdeling verwijst voor de motivering naar haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2023:556, onder 7 tot en met 7.2. Voor de concept-motie geldt hetzelfde als wat over de concept-amendementen in die uitspraak is overwogen.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de zoekslag door het college voldoende?
    8.       Het college heeft naar aanleiding van het verzoek van [appellant sub 2] en een tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 juli 2019 in zaak nr. 18/4695 - een andere vergelijkbare zaak - uitgebreid naar voor het verzoek relevante documenten gezocht. Zoals blijkt uit de brief van het college van 30 september 2019, heeft het college ook een ICT-onderzoek laten uitvoeren. Het college heeft toegelicht dat het rond de 4.000 documenten heeft aangetroffen en dat daar uiteindelijk - onder andere na het weglaten van dubbele en niet-relevante documenten - rond de 2.000 documenten van zijn overgebleven. Die documenten zijn op een inventarislijst geplaatst. Het onderzoek naar documenten is in samenspraak met [appellant sub 2] uitgevoerd. Het college heeft het onderzoek en de zoekslag in het besluit van 1 september 2020 nader toegelicht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het onderzoek en de zoekslag naar documenten volledig zijn geweest. De door [appellant sub 2] ingenomen standpunten leiden niet tot een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college de weigeringsgronden terecht toegepast?
    9.       Het college heeft openbaarmaking van meerdere documenten, onder andere van wethouders en documenten over de formaties, al dan niet gedeeltelijk geweigerd met een beroep op de weigeringsgronden uit artikel 10 en 11 van de Wob. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde documenten en per document bekeken of het college de weigeringsgronden juist heeft toegepast. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de weigeringsgronden heeft mogen toepassen. [appellant sub 2] betoogt dat in document 33 - anders dan de rechtbank in rechtsoverweging 29 overweegt - geen persoonlijke beleidsopvattingen staan. In de betrokken rechtsoverweging staat:
    "Document 33 betreft een e-mailcorrespondentie tussen stichting Winkelstad en de gemeenteraad over parkeervoorstellen en koopzondag. De openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in deze e-mail heeft verweerder mogen weigeren. Meningen van privé personen die zich tot de overheid wenden, vallen onder de bescherming van artikel 10, tweede lid, en onder e, van de Wob."
    De Afdeling is van oordeel dat het college openbaarmaking van document 33 met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft mogen weigeren. De verwijzing naar ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ is een kennelijke verschrijving van de rechtbank, zodat de Afdeling daaraan voorbij gaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Het besluit van 12 april 2022
    11.     Bij besluit van 12 april 2022 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft het college alsnog een aantal documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een aantal documenten openbaarmaking geweigerd.
    Beroep tegen het besluit van 12 april 2022
    12.     [appellant sub 2] heeft gronden gericht tegen het besluit van 12 april 2022. Zij betoogt in de kern dat het college ten onrechte geen volledig onderzoek heeft gedaan naar voor haar verzoek relevante agenda’s van collegevergaderingen. Daarnaast is de zoekslag naar documenten bij (oud-)bestuurders onvoldoende, onder andere omdat uit de instructie aan de (oud-)bestuurders volgt dat zij documenten in hun privé-mailboxen niet aan het college hoefden over te leggen als deze documenten zuiver verband hielden met hun politieke rol. Het college had ook bij meer wethouders en ambtenaren die betrokken waren bij de formatie onderzoek naar documenten moeten doen. Verder betoogt [appellant sub 2] dat in diverse documenten ten onrechte namen en geadresseerden zijn weggelakt en dat de concept-motie (document 55) ten onrechte niet openbaar gemaakt is. Het college heeft ten slotte ten onrechte geen nieuw besluit genomen over het openbaar maken van document 60, aldus [appellant sub 2].
    Beoordeling van het beroep tegen van het besluit van 12 april 2022
    13.     In wat [appellant sub 2] over de zoekslag naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding om te veronderstellen dat het college de zoekslag niet juist of onvolledig heeft uitgevoerd.
    Zoals het college tijdens de zitting nogmaals heeft toegelicht, heeft het in diverse documenten namen en e-mailadressen weggelakt. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde documenten en per document vastgesteld dat het om persoonsgegevens gaat. Het college heeft openbaarmaking van die persoonsgegevens met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mogen weigeren.
    Het college heeft toegelicht dat openbaarmaking van de concept-motie leidt tot onevenredig nadeel voor het betreffende raadslid of de betreffende raadspartij. Als de concept-motie op enig moment openbaar gemaakt kan worden, zal dit raadsleden terughoudender maken in het vragen om ambtelijke bijstand. Er ontstaat daardoor ook een ongelijk speelveld voor het betrokken raadslid. Raadsleden die een concept-motie niet laten toetsen of op een andere wijze dan die van de ambtelijke bijstand extern laten beoordelen lopen niet het risico dat hun concept-motie openbaar wordt omdat de Wob in hun geval niet van toepassing is. Het raadslid dat om ambtelijke bijstand vraagt, houdt onvoldoende controle en regie over zijn of haar documenten die, tot het moment waarop zij al dan niet worden ingediend bij de raad, tot zijn denkproces behoren, aldus het college. Met deze motivering heeft het college voldoende gemotiveerd waarom het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van raadsleden en raadspartijen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Het college heeft openbaarmaking van de concept-motie mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte geen nieuw besluit heeft genomen over openbaarmaking van document 60, wijst de Afdeling erop dat het college in zijn besluit van 12 april 2022 heeft verwezen naar zijn besluit van 23 november 2021 in een andere zaak die tezamen met de zaak van [appellant sub 2] is behandeld. Het college heeft in dit geval met die verwijzing mogen volstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    14.     Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    15.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 12 april 2022 ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023
    960