ECLI:NL:CBB:2015:354, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-09-2015, 14/615
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dierenwelzijn, last onder bestuursdwang om hethaling te voorkomen

uitspraak   
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 14/615
      11220
    
    
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2015 in de zaak tussen
    
    
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. O.C. Struif),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. T. Ruhnke).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd).  
    
    
    
      Bij besluit van 29 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en voor het overige gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op 14 augustus 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante [naam 1] en [naam 2] zijn verschenen. Voor verweerder waren aanwezig zijn gemachtigde, [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1. 	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.2
      De maatschap [naam 1] exploiteert een schapenhouderijbedrijf waar zij in de hier relevante periode ongeveer 1000 schapen hield. Op 17 april 2013 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA), belast met het toezicht op de Gwwd, vergezeld van een dierenarts van de NVWA, een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellante. Naar aanleidingen van deze controle heeft verweerder dezelfde dag besloten spoedeisende bestuursdwang toe te passen, welk besluit op 1 mei 2013 op schrift is gesteld. Voor de motivering van dat besluit heeft verweerder verwezen naar het door de inspecteur opgestelde toezichtrapport en de door de dierenarts opgestelde veterinaire verklaring. Op basis daarvan heeft verweerder geconstateerd dat sprake was van diverse overtredingen van artikel 36 en 37 van de Gwwd, waarbij verweerder heeft gewezen op feiten en omstandigheden die tezamen, naar het oordeel van verweerder, een dusdanige spoedeisende situatie opleverden dat zonder voorafgaande last bestuursdwang moest worden toegepast. Daarnaast is door verweerder naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen tijdens de controle op 17 april 2013 bij besluit van 2 mei 2013 een last onder bestuursdwang opgelegd waarbij aan appellante elf maatregelen zijn opgelegd, deels direct uit te voeren en deels uit te voeren voor 10 mei 2013 en daarna in stand te houden. Verweerder heeft in het besluit van 2 mei 2013 ter motivering van de opgelegde last onder meer gewezen op de verklaring van de dierenarts dat ten aanzien van een aantal door appellante gehouden schapen sprake was van het in ernstige mate onthouden van passende zorg. Tegen de besluiten van 1 en 2 mei 2013 heeft appellante geen rechtsmiddelen ingesteld. 
      
    
    
      1.3
      Op 13 mei 2013 heeft een hercontrole plaatsgevonden. Blijkens het daarvan opgemaakte rapport werd op dat moment aan de eerder opgelegde last van 2 mei 2013 voldaan. 
      
    
    
      1.4
      Vervolgens heeft verweerder op 12 juni 2013 opnieuw een bezoek gebracht aan het bedrijf van appellante. Het ter zake opgemaakte toezichtrapport dateert van 2 juli 2013. Naar aanleiding van het bezoek van 12 juni 2013 heeft verweerder “met het oog op het komende stalseizoen” bij besluit van 28 augustus 2013 (het primaire besluit) een last onder bestuursdwang opgelegd om herhaling van in het verleden geconstateerde overtredingen op het punt van huisvesting en verzorging van de dieren te voorkomen. Bij het besluit heeft verweerder 8 door appellante te nemen maatregelen opgelegd waarvan er 2 direct moesten worden uitgevoerd en er 6 voor 15 september 2013 moesten worden uitgevoerd en daarna in stand moesten worden gehouden. 
      
    
    
      1.5
      
        Bij het hier bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de maatregelen 1, 2 en 5 tot en met 8 gegrond verklaard. De maatregelen 3 en 4 zijn bij het bestreden besluit gehandhaafd. 
        Maatregel 3 luidt:
        “Zorg dat de dieren altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken.”
        Maatregel 4:
        “ Zorg dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op een passende wijze wordt verzorgd en zonodig wordt afgezonderd. Wanneer de zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, raadpleeg dan zo spoedig mogelijk een dierenarts en volg zijn behandelingsadvies op.”
        Bij het bestreden besluit is tevens een concrete einddatum vermeld tot wanneer de last van toepassing was, te weten 30 juni 2014. 
      
      
    
    
      1.6
      In het toezichtrapport van 2 juli 2013, dat blijkens de tekst van het bestreden besluit daarvan deel uitmaakt, heeft de controlerende inspecteur het volgende vermeld:
      
      
        “ Ik zag en telde dat in stal 5 aan de linker zijde, 17 schapen werden gehouden. Ik zag dat de schapen toegang hadden tot een toereikende hoeveelheid schoon drinkwater en voer. Ik zag dat deze schapen voldoende ruimten hadden om schoon en droog te kunnen liggen. Ik zag en voelde dat meer dan 8 van deze schapen zeer mager waren. Ik voelde door de vacht, van de ongeschoren schapen, de ribben en de wervels. Bij enkele schapen voelde ik de doornvormige uitsteeksels van het skelet op de rug, wat aangeeft dat er praktisch geen spierweefsel meer aanwezig is. Ik hoorde meer dan 6 van deze schapen zeer zwaar ademen en hoesten.
        Ik hoorde drs. [naam 3] zeggen dat zij de schapen er slecht vond uitzien en dat de dieren een
        zieke indruk maakten. Ik zag dat drs. [naam 3] deze schapen beoordeelde en ik hoorde dat zij
        in gesprek was met [naam 1] waarin de behandelmethode besproken werd.
        Ik hoorde [naam 1] zeggen dat de schapen onder behandeling stonden van praktiserend
        dierenarts [naam 6] uit [plaats 2] (260 kilometer en met een reistijd van 4.00 uur
        verwijderd van de veehouderij van [naam 1] ).
        Ik hoorde [naam 1] zeggen dat drs. [naam 6] ongeveer drie weken geleden voor het laatst op het
        bedrijf was geweest en de dieren had beoordeeld. Ik hoorde [naam 1] zeggen dat hij in
        opdracht van drs. [naam 6] de 17 schapen 1 x met een antibiotica had behandeld. Ik hoorde
        
          [naam 1] zeggen dat het al beter ging met de gezondheid van de schapen omdat er minder
        sterfgevallen zouden zijn geweest. (…)
        Ik hoorde drs. [naam 3] zeggen dat de voornoemde 17 zieke schapen niet op een passende
        wijze zijn verzorgd en dat zij dit zou vastleggen in haar veterinaire verklaring (…) 
        In stal 8 zag ik dat er 2 rammen werden gehouden. Ik zag en hoorde dat 1 van deze rammen
        (de ram met Identificatie en registratienummer (I&R) 47775) het zeer benauwd had. Ik hoorde
        dat drs. [naam 3] aan [naam 1] vroeg of de ram behandeld werd. Ik hoorde [naam 1] zeggen dat de
        ram niet werd behandeld en dat er geen praktiserend dierenarts bij was geweest.
      
      
      
        Voor stal 8 hebben wij, drs. [naam 3] en ik, toezichthouder [naam 4] , met [naam 1] en zijn zoon
        over de aangetroffen situatie gesproken. Ik heb nogmaals aan [naam 1] en zijn zoon gevraagd
        of er nog dieren op het bedrijf (binnen in de stallen) werden gehouden die wij nog niet hadden
        gezien. (…) Ik gaf aan dat ik toch stal 9 nog even wilde controleren. In stal 9 zag ik een schaap liggen. Ik zag dat er een flinke hoop mest achter het schaap lag. Ik zag dat het schaap geen water had. Ik zag dat het schaap met de kop tussen 2 hekken lag die V-vorm tegen elkaar stonden. Ik zag toen dat een deel van de mest achter het schaap ingedroogd was. Ik zag dat drs. [naam 3] probeerde of het schaap nog kon staan. Ik zag dat toen drs. [naam 3] het schaap voorzichtig van de plaats trok dat het schaap de achterpoten krampachtig tegen het onderlichaam trok. Ik zag dat het schaap de achterpoten niet kon lstrekken. Ik zag dat onder het schaap een vuile hoop pus lag. Ik zag toen drs [naam 3] het
        schaap had weggetrokken een natte ligplaats besmeurt met mest, urine en pus. Ik zag dat de
        uier van het schaap deels was verdwenen, mogelijk door de ontsteking en ik zag dat de huid
        aan de onderzijde stuk was. Ik zag een grote vuile wond rondom de plaats van de uier. Ik
        hoorde drs. [naam 3] zeggen dat het schaap zeer mager was en dat zij het gewicht schatte op
        maximaal 5 kilogram. Ik hoorde dat drs. [naam 3] het I&R nummer van het schaap oplas
        waarna ik het nummer heb genoteerd: […] . Ik hoorde drs. [naam 3] zeggen dat het
        linker oog van het schaap was beschadigd en dat de cornea voor een groot deel wit was.
        Ik hoorde dat drs. [naam 3] aan [naam 1] vroeg hoe hij dit dier behandelde, omdat zij geen enkel
        spoor van behandeling kon vinden. Ik hoorde [naam 1] zeggen dat het schaap in de wei was
        aangevallen door een kraai en dat hij het toen naar binnen had gebracht. Ik hoorde [naam 1]
        zeggen dat er geen praktiserend dierenarts bij was geweest en dat het dier niet werd
        behandeld. Omdat het schaap met l&R nummer […] in een doodzieke toestand was hebben
        wij aan [naam 1] gevraagd of hij direct een praktiserend dierenarts wilde laten komen om het
        dier te beoordelen. Wij hebben aangegeven dat het niet handig was om praktiserend dierenarts [naam 6] uit [plaats 2] te laten komen in verband met de afstand gecombineerd met de reistijd.
        Ik hoorde [naam 1] zeggen dat hij al een afspraak had gemaakt met [naam 6] en dat hij
        binnenkort de dieren op zijn bedrijf zou komen beoordelen en dat het nu overdreven was om
        voor €120 een praktiserend dierenarts te laten komen voor 1 schaap.
        Ik heb [naam 1] aangegeven dat hij de Dierenartsen praktijk [plaats 1] (Dap [plaats 1] ) maar moest
        bellen om te vragen of er een praktiserend dierenarts beschikbaar zou zijn.
        Nadat [naam 1] gebeld had met de Dap [plaats 1] hoorde ik [naam 1] zeggen dat er aan het einde
        van de middag een dierenarts langs zou komen. Het kon niet eerdere in verband met andere
        afspraken. Hierna heb ik, toezichthouder [naam 4] , de Dap [plaats 1] gebeld en medegedeeld dat
        het hier een spoelgeval betrof en dat er een schaap in nood lag. Ik hoorde de medewerkster
        van de Dap [plaats 1] zeggen dat zij direct een dierenarts zou sturen naar de veehouderij van
        
          [naam 1] .
        Op woensdag 12 juni 2013 omstreeks 13:45 uur zag ik een persoon op het erf van de
        veehouderij van [naam 1] . Deze persoon stelde zich aan mij voor als praktiserend dierenarts
        
          [naam 7] van de Dap [plaats 1] . Ik zag en hoorde dat drs. [naam 7] het schaap met l&R
        
          […] onderzocht en beoordeelde. Ik hoorde drs. [naam 7] zeggen dat dit schaap veel
        eerder behandeld had moeten worden. Ik hoorde drs [naam 7] zeggen dat het schaap “zover
        heen” was dat hij niets anders kon doen dat het schaap uit zijn lijden te verlossen en het dier
        te euthanaseren. Ik hoorde [naam 1] zeggen dat dit niet nodig was en als hij het dier zou wassen en verzorgen hij het dier nog kon “opknappen”. Ik hoorde drs. [naam 7] zeggen dat
        
          [naam 1] dat veel eerder had moeten doen waarna hij het schaap, na goed vinden van
        
          [naam 1] , heeft geëuthanaseerd. ”
      
      
    
    
      1.7
      Drs. [naam 3] , de toezichthoudend dierenarts van de NVWA, heeft een veterinaire verklaring opgesteld welke als bijlage bij het toezichtrapport van 2 juli 2013 is gevoegd. In deze verklaring heeft zij op de vragen of sprake was van het onthouden van de nodige verzorging en of de gezondheid en het welzijn van de dieren is benadeeld “ja: in ernstige mate” geantwoord. Volgens haar was dit op 12 juni 2013 voor in totaal 18 schapen het geval. Op de vraag of en zo ja, welke diergeneeskundige behandeling naar haar oordeel noodzakelijk is heeft zij voor zover hier relevant verklaard dat naast de euthanasie van het door een kraai verwonde dier, de 17 schapen met longproblemen voortgezet behandeld dienden te worden. Naar haar oordeel diende voorts als (niet diergeneeskundige) maatregel de eerdere bij besluit van 2 mei 2013 opgelegde maatregel, dat zorg gedragen diende te worden voor droge en schone ligplekken, opnieuw te worden opgelegd om het benadeelde welzijn van de dieren op te heffen. 
      
      2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het toezichtrapport van 2 juli 2013 en de daarbij behorende verklaring van de dierenarts blijkt dat het niet kunnen beschikken over een schone en droge ligplaats, de slechte hygiënische omstandigheden en het onthouden van de passende zorg een overtreding oplevert van artikel 36, eerste en derde lid en artikel 37 van de Gwwd. Nu ook tijdens de eerdere controle op 17 april 2013 is geconstateerd dat een omvangrijk aantal schapen niet de beschikking had over schone en droge ligplekken en ook toen de nodige zorg aan een aantal dieren was onthouden, bestond naar het oordeel van  verweerder voor hem de bevoegdheid om ter voorkoming van herhaling van soortgelijke overtredingen in de toekomst een last onder bestuursdwang op te leggen. 
      
      3. Appellante bestrijdt dat sprake is van herhaling van overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Het besluit om een last onder bestuursdwang op te leggen, om herhaling te voorkomen, is naar haar oordeel onrechtmatig. Dat zij onvoldoende zou hebben gezorgd voor schone en droge ligplekken is onjuist. De stallen worden dagelijks verschoond en opgestrooid. Ook tijdens de controle van 17 april was dit het geval op het bedrijf. Van slechte hygiënische omstandigheden was geen sprake. De zorg voor zieke en gewonde dieren heeft voorts in alle opzichten hoge prioriteit en aandacht, zo voert appellante aan. De bij de eerdere controle van 17 april 2013 aangetroffen zieke dieren hebben allemaal verzorging en behandeling ontvangen. Ter onderbouwing van die stelling heeft appellante onder meer resultaten van laboratoriumonderzoeken overgelegd, behandelplannen en lijsten met door dierenartsen verstrekte medicijnen. Ten aanzien van de situatie op 12 juni 2013 heeft appellante aangevoerd dat het schaap dat op 12 juni 2013 is geëuthanaseerd door appellante is verzorgd door de wond te spoelen en ontsmetten en een antibioticakuur en pijnstillers te geven. Ook ten aanzien van de schapen met de ademhalingsproblemen heeft appellante zich juist zeer veel moeite getroost om de benodigde geneesmiddelen en voedingssupplementen te verkrijgen, omdat deze op het eiland onvoldoende beschikbaar waren. Ook toen was dus geen sprake van het onthouden van passende zorg. Op een groot bedrijf zoals dat van appellante zijn incidenten of ziekte niet uit te sluiten. Van structurele overtredingen of elkaar opvolgende soortgelijke overtredingen is echter geen sprake. 
      
      
        Ter zitting heeft appellante nog toegelicht dat het optreden van verweerder en de dreiging van terugkerende controles ertoe heeft geleid dat het voor haar onmogelijk werd om onder die omstandigheden haar bedrijf uit te oefenen. Door de door verweerder uitgeoefende druk heeft appellante haar schapen voor een groot deel heeft verkocht en haar bedrijf sterk verkleind. Dit terwijl in haar ogen de opgelegde maatregelen onterecht waren. Met het oog op de toekomst van het bedrijf en weer mogelijke uitbreiding hecht zij er evenwel nog sterk aan een oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van de bestreden last. 
      
      
    
    
      4.1
      
        Met haar stellingen betwist appellante, die naar het oordeel van het College, gelet op dit laatste, nog voldoende procesbelang heeft, de bevoegdheid van verweerder om de last onder bestuursdwang op te leggen om herhaling van overtredingen te voorkomen. 
        In eerdere uitspraken, onder meer 27 oktober 2009 (ECLI:NL:CBB:2009:BK1424) waarnaar in een uitspraak van 11 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP9342) wordt verwezen, heeft het College overwogen dat indien een last er toe strekt een overtreding te voorkomen, wil er een bevoegdheid zijn om de last op te leggen, sprake dient te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zal plaatsvinden. Deze voorwaarde moet gesteld worden in het belang van de rechtszekerheid en als waarborg tegen het lichtvaardig opleggen van een last tot handhaving. Dit is anders, indien de last strekt ter voorkoming van een overtreding die – in de zin van artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 5:2, eerste lid, onder b Awb – is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling voor de hand ligt. In dat geval is voor het aannemen van een bevoegdheid de last op te leggen niet vereist dat klaarblijkelijk gevaar voor overtreding bestaat, maar volstaat dat de eerdere overtreding heeft plaatsgevonden. Het College heeft voorts overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding verschillende omstandigheden op zichzelf of in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerder geconstateerde overtreding en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn gesteld kunnen worden met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. 
      
      
    
    
      4.2
      In het onderhavige geval is in de eerste plaats van belang dat tegen de beslissingen van 1 mei 2013 en 2 mei 2013, die zijn opgelegd naar aanleiding van de controle op 17 april 2013, geen rechtsmiddelen zijn aangewend, zodat van de rechtmatigheid van die beslissingen moet worden uitgegaan. De overtredingen van de Gwwd die aanleiding hebben gegeven voor die beslissingen staan daarmee in rechte vast. Voor zover appellante met haar stellingen heeft beoogd te betogen dat er destijds geen sprake was van overtredingen, kan dat betoog om die reden in deze procedure geen rol spelen. 
      
    
    
      4.3
      De bevindingen ten aanzien van voormelde aspecten tijdens de controle van 12 juni 2013 kwalificeren eveneens als overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking als eerder geconstateerd. Dit blijkt genoegzaam uit de zeer gedetailleerde verklaringen in het toezichtrapport, de verklaringen van de toezichthoudende dierenarts en de verklaringen van de lokale dierenarts die tijdens de controle op 12 juni 2013 is ingeschakeld. Dat op 12 juni 2013 niet meer sprake was van een groot aantal vieze en natte ligplekken die een onhygiënische situatie opleverden, maar van één plek doet er niet aan af dat opnieuw sprake was van een, in een patroon passende, soortgelijke overtreding op het bedrijf van appellante. Nu er daarnaast op 12 juni 2013 opnieuw sprake was van het onthouden van passende zorg én de opvolgende soortgelijke overtredingen zijn geconstateerd in een periode van minder dan drie maanden, brengt dit het College tot de conclusie dat, afgezet tegen de maatstaven, zoals in de hiervoor aangeduide jurisprudentie, weergegeven, verweerder bevoegd was de bestreden last onder bestuursdwang, met de maatregelen zoals vermeld in het besluit van 29 juli 2014, op te leggen. 
      
      5. Het beroep is ongegrond.  
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2015.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter 		w.g. A.G.J. van Ouwerkerk