ECLI:NL:RVS:2024:2419, Raad van State, 12-06-2024, 202303311/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland het wijzigingsplan "Denekamp, Berghumerstraat" vastgesteld. Het plan voorziet in de bouw van een vrijstaande woning met bijgebouw op het perceel Berghumerstraat ong. te Denekamp. Het perceel is kadastraal bekend sectie O, nummers 5104, 5293 en 5294. Het perceel ligt ten oosten van het perceel Berghumerstraat 32 in de kern van Denekamp. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van het perceel. Zij vrezen dat de met het plan mogelijk gemaakte bouw van een woning met bijgebouw inbreuk zal maken op hun woon- en leefklimaat en dat die bouw de natuurlijke kwaliteit van de bosstructuur aan zal tasten. Zij hebben ook aangevoerd dat het perceel geen zelfstandige ontsluiting heeft.  [appellante sub 3] verzet zich tegen het wijzigingsplan, omdat zij niet wil dat haar terrein wordt gebruikt als ontsluiting voor het perceel.

202303311/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Denekamp, gemeente Dinkelland;
    2.       [appellant sub 2], wonend te Denekamp, gemeente Dinkelland;
    3.       [appellante sub 3], gevestigd te Denekamp, gemeente Dinkelland, waarvan de maten zijn [maat A], [maat B], [maat C] en [maat D], allen wonend te Denekamp, gemeente Dinkelland;
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2023 heeft het college het wijzigingsplan "Denekamp, Berghumerstraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 2] en Boomkamp hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 3 juni 2024, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. R.W. de Pater, advocaat te Breda, [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [maat A] en [maat C], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M.Y. Rutjes en S. Koops, zijn verschenen. Verder is op de zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 april 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de bouw van een vrijstaande woning met bijgebouw op het perceel Berghumerstraat ong. te Denekamp (hierna: het perceel). Het perceel is kadastraal bekend sectie O, nummers 5104, 5293 en 5294. Het perceel ligt ten oosten van het perceel Berghumerstraat 32 in de kern van Denekamp.
    3.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van het perceel. Zij vrezen dat de met het plan mogelijk gemaakte bouw van een woning met bijgebouw inbreuk zal maken op hun woon- en leefklimaat en dat die bouw de natuurlijke kwaliteit van de bosstructuur aan zal tasten. Zij hebben ook aangevoerd dat het perceel geen zelfstandige ontsluiting heeft.  [appellante sub 3] verzet zich tegen het wijzigingsplan, omdat zij niet wil dat haar terrein wordt gebruikt als ontsluiting voor het perceel.
    4.       Het plan is vastgesteld met toepassing van artikel 30, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern", dat door de raad van de gemeente Dinkelland bij besluit van 9 oktober 2012 is vastgesteld. Dit artikel maakt het mogelijk om, ingeval wordt voldaan aan de in dat artikel neergelegde voorwaarden, ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1", de bestemming "Bos" te wijzigen naar "Wonen".
    Toetsingskader
    5.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat, in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    De wijzigingsvoorwaarde van zelfstandige ontsluiting
    6.       [appellant sub 1] betoogt dat niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 30, onder b, onder 7, van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern", omdat het perceel geen zelfstandige ontsluiting heeft. [appellant sub 1] voert aan dat met het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels voor het realiseren van een nieuwe ontsluiting, niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 30, onder b, onder 7, van de planregels. [appellant sub 1] voert aan dat de voorwaarde inhoudt dat het terrein zelfstandig ontsloten kan worden op de openbare weg, en dat uit het "erfinrichtingsplan" van N+L Landschapsontwerpers van 21 februari 2023 (hierna: het erfinrichtingsplan) volgt dat het perceel zal worden ontsloten op het bestaande bospad en dat dit bestaande bospad geen zelfstandige ontsluiting is op de openbare weg.
    [appellant sub 2] betoogt in dit kader dat het perceel niet zelfstandig te bereiken is, en dat het perceel alleen door een nog te vestigen erfdienstbaarheid over het perceel van een bewoner aan de Berghumerstraat kan worden bereikt.
    Verder stelt [appellante sub 3] dat het bospad dat is gelegen op het perceel dat kadastraal bekend is als sectie O, nummer 3518, bij de maatschap in eigendom is. Dit stuk van het bospad is volgens haar voorzien van de borden "eigen weg" en "verboden toegang art. 461 Wetb. van Strafrecht". Er is op dit deel van het bospad ook geen erfdienstbaarheid gevestigd ten behoeve van het perceel.
    6.1.    Het college stelt dat aan de voorwaarden van artikel 30, onder b, van de planregels is getoetst, ook aan de voorwaarde met betrekking tot de ontsluiting van het plangebied. Het plangebied wordt zelfstandig ontsloten op de Berghumerstraat door het aanleggen van een ontsluitingsweg naar de zuidzijde van het plangebied. Deze ontsluiting is in het erfinrichtingsplan aangegeven met de letter D. Deze ontsluiting komt uit op het bospad. Het bospad komt uit op de doorgaande weg Berghumerstraat. Ook de andere omwonenden in de Zandkuil maken gebruik van het bestaande bospad als ontsluitingsweg.
    Wat betreft het betoog van [appellante sub 3] stelt het college dat de gronden die bij de [appellante sub 3] in eigendom zijn, bestemd zijn als "Bos" en dat dit het eerste deel van het bospad vanaf de Berghumerstraat betreft. Het college stelt dat ingevolge artikel 8.1, onder d, van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern" voor de bestemming "Bos" een gebruik als weg is toegestaan. Het college stelt zich op het standpunt dat ook de nieuwe uitweg voor de ontsluiting van het plangebied binnen deze bestemming is toegelaten en dat het perceel daarmee planologisch zelfstandig kan worden ontsloten.
    6.2.    Artikel 30 van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern" luidt:
    "Burgemeester en Wethouders kunnen, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de verkeerssituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, het plan wijzigen in die zin dat:
    […]
    b.  de bestemming 'Bos' en/of 'Wonen' wordt gewijzigd naar de bestemming 'Wonen' en twee bouwvlakken worden toegevoegd, mits:
    (…);
    7. de inrichting van het gebied aansluit bij de inrichting en het gebruik van de (openbare) ruimte in de directe omgeving, met dien verstande dat het woonperceel zelfstandig ontsloten kan worden."
    Artikel 3.5.3 van het wijzigingsplan luidt:
    "Het gebruik van de gronden en bouwwerken met deze bestemming voor woondoeleinden is slechts toegestaan indien de ontsluiting met inachtneming van Bijlage 1 met letter D is aangelegd en nadien in stand gehouden wordt, met dien verstande dat uiterlijk op het moment dat er sprake is van ‘start van de bouw’ van het hoofdgebouw en/of bijbehorende bouwwerken de ontsluiting gereed moet zijn."
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de wijzigingsvoorwaarde in artikel 30, onder b, onder 7, van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern" dat het voor de gebruikers van het woonperceel mogelijk moet zijn om vanaf het woonperceel de openbare weg te bereiken.
    Op de zitting is gebleken dat het de bedoeling is dat de ontsluiting van het perceel naar de openbare weg zal plaatsvinden via een bospad. Dit bospad is geen openbare weg, wat door het college is bevestigd. Dit bospad heeft net als die openbare weg de naam "Berghumerstraat". Het eerste deel van dit bospad vanaf de openbare weg loopt over het perceel dat kadastraal bekend is als sectie O, nummer 3518, en in eigendom is bij de [appellante sub 3]. Verder is op de zitting gebleken dat op dit deel van het bospad geen erfdienstbaarheid is gevestigd ten behoeve van het perceel en dat de [appellante sub 3] niet bereid is om medewerking te verlenen aan het alsnog vestigen van zo’n erfdienstbaarheid. Omdat niet is gebleken dat er in dit geval nog een andere mogelijkheid is om vanaf het woonperceel de openbare weg te bereiken, kan naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet worden geconcludeerd dat het woonperceel zelfstandig ontsloten kan worden.
    6.4.    De raad heeft erop gewezen dat de bestemming "Bos", die op het eerste deel van het bospad rust, ook de mogelijkheid omvat om wegen aan te leggen en dat de Afdeling in haar uitspraak van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3292, heeft overwogen dat met het toekennen van die bestemming in planologische zin sprake is van woningen die worden ontsloten op de openbare weg. De Afdeling overweegt dat hieruit niet de conclusie kan worden getrokken dat in dit geval wordt voldaan aan de in artikel 30, onder b, onder 7, genoemde wijzigingsvoorwaarde. De hierboven geconstateerde belemmering voor de gebruikers van het woonperceel om van dat bospad gebruik te maken, staat in de weg aan die conclusie.
    Voorts heeft de raad in dit verband op de zitting gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2145, en de daarin genoemde mogelijkheid om op grond van artikel 5:57 van het Burgerlijk Wetboek aanwijzing van een noodweg naar de openbare weg te vorderen. De Afdeling overweegt dat die uitspraak ging over de vraag of een evident privaatrechtelijke belemmering in de weg stond aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Dat is een andere vraag dan de vraag of aan de hier aan de orde zijnde wijzigingsvoorwaarde wordt voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling is niet voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde dat het woonperceel zelfstandig kan worden ontsloten, wanneer alleen nog door het vorderen van het aanwijzen van een noodweg op grond van artikel 5:57 van het Burgerlijk Wetboek toegang tot de openbare weg kan worden gekregen.
    Over de voorwaardelijke verplichting die is opgenomen in artikel 3.5.3 van het wijzigingsplan en waar de raad op de zitting naar heeft verwezen, overweegt de Afdeling dat die verplichting, gelet op Bijlage 1 bij de planregels, ziet op het realiseren van een ontsluiting van de op te richten woning op het perceel naar het hiervoor genoemde bospad, maar geen betrekking heeft op het bospad. Al om die reden kan die voorwaardelijke verplichting niet afdoen aan de conclusie dat niet aan de hiervoor genoemde wijzigingsvoorwaarde is voldaan.
    6.5.    De conclusie is dat het college niet bevoegd was om het wijzigingsplan vast te stellen, omdat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde die is opgenomen in artikel 30, onder b, onder 7, van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern".
    De betogen slagen.
    6.6.    Omdat het college niet bevoegd was het wijzigingsplan vast te stellen, komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 30, aanhef en onder b, onder 7, van de regels van het bestemmingsplan "Denekamp kern". De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    8.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpwijzigingsplan.
    9.       De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen om het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
    10.     Het college hoeft aan [appellant sub 1] en [appellante sub 3] geen proceskosten te vergoeden. Het college moet wel de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland van 4 april 2023 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Denekamp, Berghumerstraat";
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland aan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] het door elk van hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 184,00.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2024
    288-1037