ECLI:NL:RVS:2022:3516, Raad van State, 30-11-2022, 202100685/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2020 heeft het college [appellant] onder meer gelast om de overtreding van artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer en artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer te beëindigen en beëindigd te houden met de verplichting tot betaling van een dwangsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. [appellant] exploiteerde nachtwinkel [naam], gevestigd aan de [locatie A] in Arnhem, en groothandel [naam] aan de [locatie B] te Arnhem. De nachtwinkel en de groothandel verkochten distikstofmonoxide aan klanten met de doelstelling om dit te inhaleren. De last houdt in dat [appellant] ten opzichte van beide ondernemingen de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. Dit kan [appellant] doen door vanuit deze bedrijven geen lachgas meer ter beschikking te stellen aan personen met de doelstelling om dit te (laten) inhaleren, dan wel lachgas daartoe aanwezig te hebben.

202100685/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Arnhem,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 januari 2020 heeft het college [appellant] onder meer gelast om de overtreding van artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) te beëindigen en beëindigd te houden met de verplichting tot betaling van een dwangsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. van Dongen, bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       [appellant] exploiteerde nachtwinkel [naam], gevestigd aan de [locatie A] in Arnhem, en groothandel [naam] aan de [locatie B] te Arnhem. De nachtwinkel en de groothandel verkochten distikstofmonoxide (hierna: lachgas) aan klanten met de doelstelling om dit te inhaleren.
    Op 9 januari 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant] wegens het overtreden van artikel 9.2.1.2 van de Wm en artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit. De last houdt in dat [appellant] ten opzichte van beide ondernemingen de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. Dit kan [appellant] doen door vanuit deze bedrijven geen lachgas meer ter beschikking te stellen aan personen met de doelstelling om dit te (laten) inhaleren, dan wel lachgas daartoe aanwezig te hebben. [appellant] heeft hieraan gehoor gegeven door te stoppen met de verkoop van lachgas vanuit de nachtwinkel en verder de [groothandel] te verhuizen naar de gemeente Velp.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom.
    Wet milieubeheer
    3.       De last onder dwangsom bevat twee juridische grondslagen, waaronder artikel 9.2.1.2 van de Wm. [appellant] kan zich onder meer niet verenigen met de handhaving op basis van deze bepaling.
    3.1.    De Afdeling ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden vanwege een vermeende overtreding van artikel 9.2.1.2 van de Wm. Hierover wordt het volgende overwogen.
    3.2.    Uit artikel 18.2b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm volgt dat de minister van Infrastructuur en Milieu tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens titel 9.2 van de Wm. De minister is daarmee het bevoegd gezag bij een overtreding op grond van artikel 9.2.1.2 van de Wm. Nu het college in zoverre niet het bevoegd gezag is, kon het aan de last niet mede een (vermeende) overtreding van artikel 9.2.1.2 van de Wm ten grondslag leggen. Het besluit van 22 december 2020 komt in zoverre reeds om die reden voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de vermeende overtreding van artikel 9.2.1.2 van de Wm behoeft daarom geen bespreking meer.
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    4.       De andere grondslag van de last onder dwangsom is artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit. [appellant] betoogt dat het besluit in zoverre het deze grondslag betreft onvoldoende is gemotiveerd.
    4.1.    De last onder dwangsom, zoals gehandhaafd in het besluit op bezwaar, ziet niet op de wijze van vullen van de lachgasflessen in de inrichtingen. Daarom kan het ter zitting naar voren gebrachte standpunt van het college, dat het op een onveilige methode vullen van de lachgasflessen binnen de inrichtingen broeikasuitstoot veroorzaakt, in deze procedure geen rol spelen.
    Het college heeft zijn besluit van 22 december 2020 wat betreft deze grondslag gemotiveerd door te stellen dat lachgas een krachtig broeikasgas is en als zodanig schadelijk is voor het milieu en dat de milieuschade wordt veroorzaakt door de inhalatie van het lachgas door de kopers daarvan buiten de inrichtingen van [appellant].
    Het inhaleren van het lachgas vindt echter plaats buiten de inrichtingen. Eventuele gevolgen voor het milieu van deze wijze van gebruik van het lachgas door kopers kunnen niet worden beschouwd als gevolgen voor het milieu veroorzaakt door het in werking zijn van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit. Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit kan daarom wat dit betreft geen deugdelijke grondslag van de last onder dwangsom opleveren.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 december 2020 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van het college van 9 januari 2020 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 22 december 2020. Dit houdt in dat deze last onder dwangsom niet meer geldt.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 22 december 2020, kenmerk 2020.0080.0;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 9 januari 2020, kenmerk 1952112306;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Arnhem tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.841,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
    418-1005
     
    BIJLAGE
     
    Wet milieubeheer
    Titel 9.2. Stoffen, mengsels en genetisch gemodificeerde organismen
    Artikel 9.2.1.2
    Een ieder die beroepshalve een stof, mengsel of genetisch gemodificeerd organisme vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een ander ter beschikking stelt, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat mengsel of organisme gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    Artikel 18.2b
    1.       Onze Minister heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
    a.       de titels 9.2 tot en met 9.5 en artikel 17.19;
    […]
    […]
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    Artikel 2.1
    1.       Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    2.       Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
    […]
    e. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging;
    […]
    […]