ECLI:NL:CBB:2024:52, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-01-2024, 21/1100
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afkeuring karkassen en slachtafval. Verzoek om schadevergoeding. Verordening officiële controles. De officiële dierenarts van de NVWA mocht het besluit tot afkeuring van de karkassen inclusief bijbehorend slachtafval en slachtbijproducten nemen, omdat er geen PM keuring van het slachtafval had plaatsgevonden. Er was ook geen PM keuring meer mogelijk, omdat het slachtafval het keuringsbordes al had verlaten en in bakken vermengd was geraakt met ander slachtafval. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1100 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2024 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (de slachterij)
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 6 maart 2020 (afkeuringsbesluit) heeft de officiële dierenarts van de NVWA 306 karkassen inclusief bijbehorend slachtafval en slachtbijproducten van de slachterij afgekeurd.
    
    
    
      Met het besluit van 9 maart 2020 (schadebesluit) heeft de minister het verzoek om schadevergoeding van de slachterij afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 9 juni 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de slachterij tegen het afkeuringsbesluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het schadebesluit niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      De slachterij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De slachterij heeft op 12 september 2023 een nader stuk ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 22 september 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , namens de slachterij, bijgestaan door de gemachtigde van de slachterij, en de gemachtigde van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding en standpunten van partijen
      
    
    
    
      1.1
      Op 4 maart 2020 is de officiële assistent van B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) die post-mortemkeuringen (PM keuringen) uitvoerde bij de slachterij, weggelopen bij de slachtband (van varkens) en enige tijd weggebleven. KDS is een private onderneming die voor de vleessector de keuringen uitvoert. Het slachtproces liep ondertussen door, want de band is niet stopgezet. Hierdoor is gedurende de afwezigheid van de officiële assistent slachtafval niet aan een PM keuring onderworpen. Omdat er geen PM keuring en daarmee geen visueel onderzoek had plaatsgevonden van het slachtafval heeft de officiële dierenarts met het afkeuringsbesluit 306 karkassen van varkens inclusief bijbehorend slachtafval en slachtbijproducten ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie. Het bloed van deze karkassen is afgewaardeerd naar categorie 3 materiaal. De minister heeft het afkeuringsbesluit gebaseerd op artikel 45, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 23 van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 van de Commissie van 15 maart 2019 tot vaststelling van eenvormige praktische regelingen voor de uitvoering van officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (hierna: Uitvoeringsverordening 2019/627).
      
      
        Het relevante wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
    
    
      1.2
      De slachterij heeft het betreffende slachtafval direct na het incident op 4 maart 2020 in de slachterij gesepareerd en in bakken apart gezet in de koelcel. De slachterij heeft de minister verzocht om alsnog over te gaan tot een PM keuring van dat slachtafval. De minister heeft dat verzoek met het afkeuringsbesluit afgewezen, na de afwijzing al bij e-mailbericht van 5 maart 2020 te hebben meegedeeld. De minister stelt zich daarbij op het standpunt dat een PM keuring niet meer mogelijk was, omdat het niet door de officiële assistent van KDS gecontroleerde slachtafval het organenbordes al had verlaten en was vermengd in bakken (ook met slachtafval dat wel was gekeurd). Hierdoor kon van het slachtafval in die bakken niet meer worden bepaald bij welke karkassen het hoorde. Dat is volgens de minister wel vereist voor een verantwoorde PM keuring, gelet op bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 13, van Verordening (EG) 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (hierna: Verordening 853/2004). Dit is ook zo opgenomen in paragraaf 5.3.1 van het Werkvoorschrift PM keuring en onderzoek roodvlees (K-RV-PMWVO1, versie 3) van de NVWA.
      
    
    
      1.3
      De slachterij betoogt dat de minister ten onrechte de karkassen en het slachtafval heeft afgekeurd. Een PM keuring van het slachtafval was volgens de slachterij alsnog mogelijk op het moment dat de minister het afkeuringsbesluit nam. Volgens de slachterij staat het feit dat het ongekeurde slachtafval is vermengd met ander slachtafval niet in de weg aan het (alsnog) doen van een PM keuring. De slachterij voert aan dat de vermenging van het slachtafval hoogstens tot gevolg kan hebben dat bij afkeuring van één of meer karkassen of organen/ingewanden, het gehele cohort (de gehele inhoud van de bakken met het slachtafval en de karkassen) moet worden afgekeurd. De bepaling uit Verordening 853/2004 waar de minister naar verwijst, heeft volgens de slachterij enkel tot doel dat laatste te voorkomen. Volgens de slachterij is het bij een slachttijd van ongeveer 20 minuten (300 karkassen) volgens praktijk en ervaring absoluut niet ongebruikelijk dat alle dieren worden goedgekeurd. De betreffende karkassen waren bovendien wel allemaal goedgekeurd. De slachterij wijst er op dat slachtafval een week goed blijft in de koelcel. De minister had het slachtafval volgens de slachterij dus alsnog kunnen en moeten keuren en had het afkeuringsbesluit niet mogen nemen.
      
      
      
      
      
        
          Afbakening van het geding
        
      
      
      2 Voor zover het beroep was gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van de slachterij met betrekking tot het schadebesluit, heeft de slachterij dit op zitting ingetrokken. In plaats daarvan heeft de slachterij een verzoek om schadevergoeding ingediend als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het afkeuringsbesluit volgens de slachterij onrechtmatig is.
      
      
        Het College zal hieronder eerst het beroep van de slachterij met betrekking tot het afkeuringsbesluit beoordelen en vervolgens het verzoek om schadevergoeding.
      
      
      
        
          Beroep met betrekking tot het afkeuringsbesluit
        
      
      
      3 Het College is van oordeel dat de minister terecht is overgegaan tot het afkeuren van de betreffende karkassen inclusief bijbehorend slachtafval en slachtbijproducten en licht dat als volgt toe.
      
    
    
      3.1
      Tussen partijen staat niet ter discussie dat tijdens de afwezigheid van de officiële assistent aan de band, het slachtafval niet aan een PM keuring is onderworpen. In artikel 45, aanhef en onder b, van Uitvoeringsverordening 2019/627 is – voor zover hier van belang –bepaald dat de officiële dierenarts vers vlees ongeschikt verklaart voor menselijke consumptie als het afkomstig is van dieren waarvan het slachtafval niet is onderworpen aan een PM keuring. Deze bepaling is dwingend geformuleerd. Dat betekent dat de officiële dierenarts in dit geval, nu er geen PM keuring heeft plaatsgevonden van slachtafval, zowel de karkassen, het bijbehorend slachtafval als slachtbijproducten ongeschikt moest verklaren voor menselijke consumptie (dat wil zeggen: afkeuren).
      
    
    
      3.2
      Over het betoog van de slachterij dat nog een PM keuring van het slachtafval kon worden verricht, omdat die nog niet was voltooid, overweegt het College als volgt. Uitvoeringsverordening 2019/627 bevat geen aanknopingspunt voor het alsnog keuren van het slachtafval nadat het slachtafval het organenbordes heeft verlaten en is vermengd in bakken met ander slachtafval. Uit punt 13 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 volgt juist dat, totdat een PM keuring is voltooid, moet kunnen worden bepaald bij welk karkas slachtafval hoort en dat slachtafval niet in aanraking mag komen met ander slachtafval, waaronder slachtafval waarop al een PM keuring is uitgevoerd. Hieruit leidt het College af dat de PM keuring dus al voltooid moet zijn op het moment dat vermenging van slachtafval plaatsvindt. Als het slachtafval het keuringsbordes heeft verlaten en is vermengd, is alsnog keuren binnen het kader van Uitvoeringsverordening 2019/627 niet meer mogelijk, omdat niet meer kan worden vastgesteld bij welk karkas het slachtafval behoort. 
      
    
    
      3.3
      Anders dan de slachterij betoogt, volgt uit punt 13 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 dan ook niet dat vermenging van slachtafval hoogstens tot gevolg kan hebben dat al het slachtafval moet worden afgekeurd als er één dier wordt afgekeurd. De strekking van punt 13 van bijlage III is dat vermenging van ongekeurd slachtafval niet mag plaatsvinden voordat de PM keuring is voltooid. Als vermenging van gekeurd slachtafval plaatsvindt voordat de PM keuring is voltooid, bepaalt punt 15 van dezelfde bijlage van Verordening 853/2004 dat al het slachtafval ongeschikt voor menselijke consumptie moet worden verklaard als het karkas van één of meer van de betrokken dieren ongeschikt voor menselijke consumptie is verklaard. Dat is een andere situatie dan hier aan de orde, waarin de karkassen op zichzelf geschikt zijn bevonden voor menselijke consumptie en het ongekeurde slachtafval is vermengd met ander slachtafval. Uit de volgorde van de punten 13 en 15 volgt ook dat na vermenging van het slachtafval nog wel een PM keuring van karkassen mogelijk is, maar dat PM keuring van slachtafval vóór de vermenging moet hebben plaatsgevonden. De minister is dan ook terecht niet ingegaan op het verzoek van de slachterij om alsnog een PM keuring uit te voeren op het slachtafval.
      
    
    
      3.4
      De beroepsgronden slagen niet.
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
      
    
    
      4.1
      Omdat de beroepsgronden van de slachterij met betrekking tot het afkeuringsbesluit niet slagen, is geen sprake van een onrechtmatig afkeuringsbesluit. Er is daarom geen grondslag voor inwilliging van het verzoek om schadevergoeding. 
      
    
    
      4.2
      Voor zover de slachterij verzoekt om vergoeding van door haar geleden schade als gevolg van het feitelijk handelen door de officiële assistent van KDS, kan een vordering daartoe niet bij het College worden ingesteld, maar alleen bij de burgerlijke rechter.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College zal het beroep van de slachterij ongegrond verklaren en het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
      
    
    
      5.2
      De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. J.L. Verbeek en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. N.A. van Opbergen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening officiële controles)
      
    
    
    
      TITEL II
      OFFICIËLE CONTROLES EN ANDERE OFFICIËLE ACTIVITEITEN IN DE LIDSTATEN
    
    
    
      HOOFDSTUK I
      Bevoegde autoriteiten
      […]
      Afdeling II
      Aanvullende voorschriften voor officiële controles en andere officiële activiteiten in bepaalde gebieden
      […]
      Artikel 17
      Specifieke definities
    
    
    
      Voor de toepassing van artikel 18 wordt verstaan:
      […]
    
    d) 	„post-mortemkeuring”: de verificatie in het slachthuis of wildverwerkingsinrichting van de naleving van de voorschriften die van toepassing zijn op:
    i. i) 	karkassen zoals gedefinieerd in punt 1.9 van bijlage I van Verordening (EG) nr. 853/2004 en slachtafvallen zoals gedefinieerd in punt 1.11 van die bijlage, teneinde te besluiten of het vlees geschikt is voor menselijke consumptie,
    
      ii) 	de veilige verwijdering van gespecificeerd risicomateriaal, en
      iii) 	de gezondheid en het welzijn van de dieren.
    
    
    
      Artikel 18
      Specifieke voorschriften voor officiële controles en voor acties van de bevoegde autoriteiten in verband met de productie van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong
    
    
    1. Officiële controles die worden verricht om de naleving van de in artikel 1, lid 2, van deze verordening bedoelde regels te verifiëren met betrekking tot producten van dierlijke oorsprong die bestemd zijn voor menselijke consumptie, omvatten de verificatie van de naleving van de voorschriften die zijn vastgelegd in Verordeningen (EG) nr. 852/2004, (EG) nr. 853/2004, (EG) nr. 853/2004, (EG) nr. 1069/2009 evenals, indien van toepassing, (EG) nr. 1099/2009.
    2. De in lid 1 vermelde officiële controles in verband met de productie van vlees omvatten:
    […]
    c) 	de post-mortemkeuring door een officiële dierenarts, onder het toezicht van een officiële dierenarts of, indien er voldoende garanties zijn, onder de verantwoordelijkheid van een officiële dierenarts;
    […]
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 van de Commissie van 15 maart 2019 tot vaststelling van eenvormige praktische regelingen voor de uitvoering van officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong overeenkomstig Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad
      
    
    
    
      TITEL III
      SPECIFIEKE VOORSCHRIFTEN VOOR DE UITVOERING VAN OFFICIËLE CONTROLES EN DE EENVORMIGE MINIMALE FREQUENTIE VAN OFFICIËLE CONTROLES VAN VERS VLEES
      […]
      HOOFDSTUK II
      Officiële controles van vers vlees
      […]
      Sectie 3
      Post-mortemkeuring
      […]
      Artikel 23
      Als landbouwhuisdier gehouden varkens
    
    
    1. Karkassen en slachtafval van als landbouwhuisdier gehouden varkens worden tijdens de post-mortemkeuring aan de volgende standaardprocedures onderworpen:
    a. a) 	een visueel onderzoek van de kop en de keel;
    b) 	een visueel onderzoek van de mond, de keelholte en de tong;
    c) 	een visueel onderzoek van de longen, de luchtpijp en de slokdarm;
    d) 	een visueel onderzoek van het hartzakje en het hart;
    e) 	een visueel onderzoek van het middenrif;
    f) 	een visueel onderzoek van de lever en de lymfklieren van de lever en van de alvleesklier (Lnn. portales); visueel onderzoek van het maag-darmkanaal, het mesenterium en de lymfklieren van de magen en het mesenterium (Lnn. gastrici, mesenterici, craniales en caudales);
    g) 	een visueel onderzoek van de milt; een visueel onderzoek van de nieren; een visueel onderzoek van het borstvlies en het buikvlies;
    h) 	een visueel onderzoek van de geslachtsorganen (behalve de penis, als die reeds is verwijderd);
    i. i) 	een visueel onderzoek van de uier en de lymfklieren daarvan (Lnn. supramammarii);
    j) 	een visueel onderzoek van de navelstreek en de gewrichten bij jonge dieren.
    […]
    
    
      Artikel 45
      Maatregelen in gevallen waarin niet aan de voorschriften voor vers vlees wordt voldaan
    
    
    
      De officiële dierenarts verklaart vers vlees ongeschikt voor menselijke consumptie indien het:
      […]
    
    b) 	afkomstig is van dieren waarvan het slachtafval niet is onderworpen aan een 
    
      post-mortemkeuring overeenkomstig artikel 18, lid 2, onder c), van Verordening (EU) 2017/625, behalve in geval van ingewanden van grof vrij wild die het dode dier overeenkomstig bijlage III, sectie IV, hoofdstuk II, punt 4, bij Verordening (EG) nr. 853/2004 niet naar een wildbewerkingsinrichting hoeven te vergezellen;
      […]
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong
      
    
    
    
      BIJLAGE I
    
    
    
      DEFINITIES
      Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
    
    
    1. VLEES
    
    
      1.1.
      
        Vlees: eetbare delen van de in de punten 1.2 tot en met 1.8 bedoelde dieren, inclusief het bloed.
        […]
      
    
    
      1.9.
      Karkas: het hele slachtdier na slachting en uitslachting.
    
    
      1.10.
      Vers vlees: vlees dat, buiten de koel- of vriesbehandeling, geen enkele behandeling heeft ondergaan om de houdbaarheid te bevorderen, met inbegrip van vacuümverpakt vlees of vlees in CA-verpakking (gecontroleerde atmosfeer).
    
    
      1.11.
      Slachtafval: vers vlees dat geen deel uitmaakt van het karkas, inclusief ingewanden en bloed. 
    
    
      1.12.
      
        Ingewanden: de organen uit de borst-, buik- en bekkenholte, evenals de luchtpijp en de slokdarm, en, bij vogels, de krop.
        […]
      
      
      
        BIJLAGE III
        SPECIFIEKE VOORSCHRIFTEN
        SECTIE I:   VLEES VAN ALS LANDBOUWHUISDIER GEHOUDEN HOEFDIEREN
        […]
        HOOFDSTUK IV:   HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
      
      
      
        Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
        […]
      
      13. Zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, moet van de delen van een geslacht dier dat aan die keuring wordt onderworpen:
      a. a) 	op elk moment kunnen worden bepaald bij welk karkas zij horen,
      en
      b) 	mag geen van die delen in aanraking komen met een ander karkas, met slachtafval of met ingewanden, met inbegrip van die waarop al een postmortemkeuring is uitgevoerd.
      […]
      15. Wanneer het bloed of ander slachtafval van verschillende dieren in dezelfde recipiënt worden verzameld vóórdat de postmortemkeuring is voltooid, wordt de volledige inhoud ongeschikt voor menselijke consumptie verklaard indien het karkas van één of meer van de betrokken dieren ongeschikt voor menselijke consumptie is verklaard.