ECLI:NL:RVS:2022:1540, Raad van State, 01-06-2022, 202101134/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2019 heeft de burgemeester van Emmen aan twee medewerkers van het team Toezicht en Handhaving een machtiging verleend om zonder toestemming van de bewoner binnen te treden in de woning van [appellant], gelegen aan [locatie] te Nieuw-Weerdinge. Op 17 september 2019 hebben toezichthouders van het team Toezicht en Handhaving van de gemeente Emmen het perceel aan [locatie] te Nieuw-Weerdinge bezocht. Dit deden zij in het kader van een opgelegde last onder bestuursdwang met betrekking tot een aantal bijbehorende bouwwerken op het perceel. [appellant] heeft bij dit bezoek geweigerd om de toezichthouders toegang tot zijn woning te verschaffen. De burgemeester heeft vervolgens bij besluit van 30 september 2019 een machtiging aan de toezichthouders verleend, zodat zij zonder toestemming van [appellant] de woning konden betreden, wat zij diezelfde dag ook hebben gedaan.

202101134/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Nieuw-Weerdinge, gemeente Emmen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 februari 2021 in zaak nr. 20/1212 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Emmen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2019 heeft de burgemeester aan twee medewerkers van het team Toezicht en Handhaving een machtiging verleend om zonder toestemming van de bewoner binnen te treden in de woning van [appellant], gelegen aan [locatie] te Nieuw-Weerdinge.
    Bij besluit van 1 april 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Ook heeft hij een verzoek om schadevergoeding ingediend.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2022, waar [appellant] en de burgemeester, vertegenwoordigd door A. Duursma en P.J.A. Brouwer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 17 september 2019 hebben toezichthouders van het team Toezicht en Handhaving van de gemeente Emmen het perceel aan [locatie] te Nieuw-Weerdinge bezocht. Dit deden zij in het kader van een opgelegde last onder bestuursdwang met betrekking tot een aantal bijbehorende bouwwerken op het perceel. [appellant] heeft bij dit bezoek geweigerd om de toezichthouders toegang tot zijn woning te verschaffen.
    De burgemeester heeft vervolgens bij besluit van 30 september 2019 een machtiging aan de toezichthouders verleend, zodat zij zonder toestemming van [appellant] de woning konden betreden, wat zij diezelfde dag ook hebben gedaan. Het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] heeft de burgemeester, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de burgemeester in zijn standpunt is gevolgd dat er een noodzaak bestond een machtiging af te geven om de woning binnen te treden. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte ervan uit is gegaan dat de burgemeester vanwege afgeplakte ventilatieopeningen in de woning een serieus vermoeden kon hebben dat zich ter plaatse een overtreding van de ventilatiebepalingen uit het Bouwbesluit voordeed en dat er hierdoor schadelijke gevolgen voor zijn gezondheid konden optreden. Volgens [appellant] ontbreekt er bewijs dat de ventilatieopeningen in zijn woning waren afgeplakt. Zo zijn er geen duidelijke foto’s gemaakt en is er van het bezoek op 17 september 2019 geen rapport opgesteld. Ook is volgens hem onduidelijk of gecontroleerd is of de ventilatie in orde is. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] nog toegelicht dat de brandweer, noch de GGD ter plaatse is geweest. Nu er geen noodzaak voor het afgeven van een machtiging bestond, heeft de burgemeester in strijd met het proportionaliteitsbeginsel gehandeld. Ook heeft de burgemeester in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 10 van de Grondwet gehandeld, aldus [appellant].
    Juridisch kader
    3.       Artikel 2, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: Awbi) luidt: "Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond."
    Artikel 3, tweede lid, luidt: "Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering."
    Het derde lid luidt: "Degene die bevoegd is een machtiging te geven, gaat daartoe slechts over, indien het doel waartoe wordt binnengetreden het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist."
    Beoordeling Afdeling
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3434, is het binnentreden van een woning tegen de wil van de bewoner een zeer ingrijpend middel dat alleen kan worden ingezet indien het vermoeden van een illegale situatie voldoende serieus is en het voor de bevestiging van dit vermoeden redelijkerwijs noodzakelijk is dat toegang wordt verkregen tot die woning omdat geen minder ingrijpende middelen aanwezig zijn.
    4.1.    Volgens de machtiging tot binnentreden is de machtiging afgegeven om te controleren of de bepalingen uit de Woningwet en het Bouwbesluit worden nageleefd. De burgemeester heeft in zijn besluitvorming toegelicht dat tijdens het controlebezoek van het perceel van [appellant] op 17 september 2019 is waargenomen dat ventilatieopeningen aan de buitenzijde van de woning waren dichtgezet en dat sprake was van condensvorming op de ramen, zodat er een vermoeden was van een illegale en gevaarlijke situatie, in het bijzonder vanwege de kans op koolmonoxidevergiftiging.
    De Afdeling overweegt, zoals zij onder meer in de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3434, al heeft overwogen, dat de Woningwet op zichzelf een grondslag kan vormen voor het binnentreden van een woning. In dit geval is de formulering van de machtiging echter dermate ruim dat daaruit geen noodzaak tot binnentreden tegen de wil van de bewoner kan worden afgeleid. Van het controlebezoek op 17 september 2019 is geen rapport opgesteld, zodat uit dat bezoek evenmin direct een noodzaak tot binnentreden tegen de wil van de bewoner kan worden afgeleid. De Afdeling overweegt verder dat tussen het moment van het bezoek aan het perceel en de datum van afgifte van de machtiging een tijdspanne van nagenoeg twee weken is gelegen. Gelet op deze ruime tijdspanne kan uit de door de burgemeester genoemde reden niet zonder meer de noodzaak worden afgeleid om de woning van [appellant] tegen zijn wil binnen te treden. De burgemeester heeft ter zitting van de Afdeling niet kunnen toelichten waarom, uitgaande van acuut gevaar voor de gezondheid van [appellant] vanwege koolmonoxidevergiftiging - nagenoeg twee weken is gewacht met het binnentreden. Dat desondanks om die reden noodzaak bestond de woning van [appellant] tegen zijn wil te betreden, is dan ook onvoldoende aannemelijk gemaakt. De stelling van de burgemeester dat hij zich zorgen maakte over het algehele welbevinden van [appellant] is hiertoe eveneens onvoldoende.
    Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook onvoldoende vast komen te staan dat een zo ingrijpend middel als het binnentreden van de woning van [appellant] noodzakelijk was om het vermoeden van een illegale situatie bevestigd te krijgen. Het besluit van 30 september 2019 is, gelet daarop, in strijd met artikel 3, derde lid, van de Awbi en is ten onrechte bij het besluit van 1 april 2020 in stand gelaten. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Verzoek om schadevergoeding
    5.       [appellant] heeft in hoger beroep verzocht om de burgemeester te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding. [appellant] heeft zijn schade niet geconcretiseerd of onderbouwd. Nu niet aannemelijk is dat hij schade heeft geleden, moet dit verzoek worden afgewezen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 1 april 2020 vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 30 september 2019 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen.
    7.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    8.       Nu [appellant] is vrijgesteld van het betalen van griffierecht bestaat evenmin aanleiding de burgemeester tot vergoeding daarvan te gelasten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 februari 2021 in zaak nr. 20/1212;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Emmen van 1 april 2021, kenmerk 278542-2019;
    V.       herroept het besluit van de burgemeester van Emmen van 30 september 2019;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2022
    818