ECLI:NL:RVS:2021:3004, Raad van State, 29-12-2021, 202000861/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch kenbaar gemaakt vijf nieuwe bushaltes aan te leggen en vijf bushaltes op te heffen in ’s-Hertogenbosch.  In artikel 20 van de Wegenverkeerswet 1994 is bepaald dat een belanghebbende tegen een verkeersbesluit tot plaatsing of verwijdering van verkeerstekens en onderborden of tot het treffen van maatregelen op of aan de weg ter regeling van het verkeer beroep kan instellen bij de rechtbank. Het gaat in deze zaak om de vraag of [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen belanghebbenden zijn bij het verkeersbesluit. In het verkeersbesluit heeft het college overwogen dat de bussen van openbaar vervoersbedrijf Arriva op 10 december 2017 gaan rijden volgens een nieuwe dienstregeling. De wijziging in de busroute heeft volgens het college gevolgen voor een aantal bushaltes in de stad.

202000861/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
    1.       de in bijlage 1 vermelde personen en bedrijven (hierna: [appellant sub 1] en anderen), allen wonend of gevestigd te ’s-Hertogenbosch,
    2.       de in bijlage 2 vermelde personen (hierna: [appellant sub 2] en anderen), allen wonend te 's-Hertogenbosch,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 23 december 2019 in de zaken nrs. 19/1322, 19/1331, 19/1332 en 19/1339 in de gedingen tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen,
    2.       [appellant sub 2] en anderen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft het college kenbaar gemaakt vijf nieuwe bushaltes aan te leggen en vijf bushaltes op te heffen in ’s-Hertogenbosch (hierna: het verkeersbesluit).
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben tegen het verkeersbesluit bezwaar gemaakt, voor zover het de aanleg van twee nieuwe bushaltes aan de Vlijmenseweg (noordzijde en zuidzijde) betreft.
    Bij besluiten van 29 maart 2019 heeft het college de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen en hoger beroep ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    [appellant sub 2] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding en besluitvorming
    1.       In artikel 20 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) is bepaald dat een belanghebbende tegen een verkeersbesluit tot plaatsing of verwijdering van verkeerstekens en onderborden of tot het treffen van maatregelen op of aan de weg ter regeling van het verkeer beroep kan instellen bij de rechtbank.
    Het gaat in deze zaak om de vraag of [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen belanghebbenden zijn bij het verkeersbesluit. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2.       In het verkeersbesluit heeft het college overwogen dat de bussen van openbaar vervoersbedrijf Arriva op 10 december 2017 gaan rijden volgens een nieuwe dienstregeling. De wijziging in de busroute heeft volgens het college gevolgen voor een aantal bushaltes in de stad. In het verkeersbesluit worden de nieuwe en de te vervallen bushaltes opgesomd. Bij de aanleg van de haltes worden een haltepaal en haltebord geplaatst. Bestuurders mogen hun voertuig niet parkeren ter hoogte van de bushaltes. Het beschermen van weggebruikers, het minimaliseren van overlast voor alle belanghebbenden en het waarborgen van de bereikbaarheid zijn de belangrijkste uitgangspunten bij het verkeersbesluit, aldus het college in dat besluit.
    3.       [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben woningen/bedrijven in het gebied in de binnenstad van ’s-Hertogenbosch, dat bekend staat als de Oranjeboulevard. De Oranjeboulevard is via de Vlijmenseweg verbonden met de min of meer aan de Oranjeboulevard parallel lopende Onderwijsboulevard, waar verschillende onderwijsinstellingen zijn gevestigd. Tussen beide boulevards bevinden zich het treinstation ’s-Hertogenbosch en een aantal straten.
    Onder de oude dienstregeling van Arriva reden de bussen over de Onderwijsboulevard. Onder de nieuwe dienstregeling rijden zij over de Oranjeboulevard. Volgens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen is het aantal busbewegingen over de Oranjeboulevard sinds de nieuwe dienstregeling van ongeveer 318 per etmaal gestegen naar ongeveer 798 per etmaal. Omdat hun woon- en leefklimaat hierdoor ernstig is verslechterd, hebben zij bezwaar gemaakt tegen de aanleg van de bushaltes aan de Vlijmenseweg ter hoogte van de kruising met de Onderwijsboulevard.
    4.       Het college heeft de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen geen belanghebbenden zijn bij het verkeersbesluit. Zij zijn niet woonachtig in de directe nabijheid van de bushaltes en niet aannemelijk is dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden van het verkeersbesluit. De toename van het aantal busbewegingen is niet het gevolg van de aanleg van de bushaltes, maar van de aanpassing van de dienstregeling. Een bushalte betekent niet meer dan dat bussen daar plegen te halteren en dat er voor het overige verkeer een stopverbod geldt, aldus het college.
    Oordeel van de rechtbank over [appellant sub 2A]
    5.       [appellant sub 2A] behoort tot de groep personen namens wie [appellant sub 2] bezwaar heeft gemaakt ([appellant sub 2] en anderen). De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 2A] als enige van die groep geen pro forma bezwaarschrift heeft ingediend, maar dat zijn naam pas bij het indienen van de bezwaargronden is genoemd. Volgens het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 27 februari 2019 is [appellant sub 2A] daarom niet-ontvankelijk in zijn bezwaar, vanwege niet verschoonbare termijnoverschrijding. Omdat daartegen geen gronden zijn aangevoerd, is het beroep van [appellant sub 2A] ongegrond, aldus de rechtbank.
    5.1.    Over dit oordeel overweegt de Afdeling als volgt. In het besluit op bezwaar, gericht aan [appellant sub 2], heeft het college de bezwaren van hem en de anderen niet-ontvankelijk verklaard omdat "u en uw mede-bezwaarmakers niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt". Hoewel in dat besluit ter motivering wordt verwezen naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, blijkt uit het besluit zelf niet dat het bezwaar van [appellant sub 2A] om een andere reden niet-ontvankelijk is verklaard. Het college heeft evenmin een afzonderlijk besluit op bezwaar genomen voor [appellant sub 2A]. Door ambtshalve een oordeel te geven over (de tijdigheid van) het bezwaar van [appellant sub 2A] is de rechtbank, in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, buiten de omvang van het geding getreden (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500).
    In het navolgende zal de Afdeling, gelet hierop, geen onderscheid maken tussen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2] en anderen.
    Oordeel van de rechtbank over de belanghebbendheid
    6.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen terecht niet als belanghebbenden heeft aangemerkt bij het verkeersbesluit, omdat hun belang zich niet in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers. Anders dan zij betogen, is de nieuwe dienstregeling geen doelstelling van het verkeersbesluit in de zin van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: het Babw). Verder liggen de desbetreffende bushaltes op ruime afstand van hun woningen/bedrijven. Volgens de rechtbank kan op basis van het dossier en wat door partijen is gezegd op de zitting, niet de conclusie worden getrokken dat de toename aan verkeersbewegingen in hun straten een rechtstreeks gevolg is van het verkeersbesluit. Het college heeft de busbewegingen dan ook niet als belang hoeven meewegen bij de besluitvorming, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep over de belanghebbendheid
    7.       [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben afzonderlijk van elkaar hoger beroep ingesteld. De gronden van de hoger beroepen zijn echter identiek. In het navolgende zullen deze gronden dan ook gezamenlijk worden behandeld en beoordeeld.
    8.       [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen dat zij wel belanghebbenden zijn bij het verkeersbesluit.
    Daartoe voeren zij aan dat uit het verkeersbesluit zelf blijkt dat de doelstelling daarvan is het mogelijk maken van de aanpassing van de dienstregeling van Arriva door het aanleggen van nieuwe bushaltes. Dat blijkt ook uit een brief van het college aan Arriva van 6 augustus 2018. Arriva heeft de dienstregeling op verzoek van het college aangepast, zodat deze niet langer over de Onderwijsboulevard zou rijden, hetgeen veiliger zou zijn voor de studenten. De realisatie van de doelstelling van het verkeersbesluit leidt tot een forse toename van het aantal busbewegingen op de Oranjeboulevard, zodat zij door het verkeersbesluit rechtstreeks in hun belangen worden geraakt. De relatief grotere afstand tussen hun woningen/bedrijven en de desbetreffende bushaltes doet daaraan niet af.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen verder dat er een direct verband is tussen de nieuwe bushaltes en de aangepaste dienstregeling. Het aanleggen van de nieuwe bushaltes is een absolute voorwaarde om de busroute te kunnen wijzigen van de Onderwijsboulevard naar de Oranjeboulevard en de studenten toch met de bus naar hun onderwijsinstelling te kunnen laten gaan. Zoals gezegd, is het mogelijk maken van de aangepaste dienstregeling ook het uitdrukkelijke doel van het verkeersbesluit. Dat besluit is genomen nadat Arriva had toegezegd medewerking te verlenen aan het wijzigen van de busroute.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen wijzen er ten slotte op dat, als zij niet als belanghebbenden bij het verkeersbesluit worden aangemerkt, er geen rechtsbescherming voor hen is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kunnen zij niet bij de civiele rechter terecht, aangezien Arriva niet onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld. Zij kunnen ook geen procedure tegen de gemeente ’s-Hertogenbosch beginnen, omdat de rechtmatigheid van het verkeersbesluit vaststaat als deze niet door de bestuursrechter is vernietigd, aldus [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen.
    8.1.    Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2597, 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:506, en van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1541) dat met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing is beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor eenieder. Bij verkeersbesluiten moet dan ook van geval tot geval worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Zoals de Afdeling, onder meer in de hiervoor genoemde uitspraken, heeft overwogen is iemand slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit indien hij of zij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.
    Verder volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat als een verkeersbesluit directe gevolgen heeft voor het aantal verkeersbewegingen ter plaatse van de woning/het bedrijf van een bezwaarmaker, deze kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het verkeersbesluit (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 14 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7945, 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2597, en 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1489).
    8.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat het aantal busbewegingen op de Oranjeboulevard fors is gestegen sinds de nieuwe dienstregeling. De vraag die voorligt, is of die toename het directe gevolg is van het verkeersbesluit.
    8.3.    Uit de in deze zaak overgelegde stukken blijkt over de achtergrond van het verkeersbesluit het volgende. Op 23 maart 2017 heeft de fractie van D66 raadsvragen gesteld aan het college over de Onderwijsboulevard. Volgens de fractie is de Onderwijsboulevard in 2010 ingericht als 30 km/u-weg. Qua verkeersdrukte is de weg echter vergelijkbaar met een 50 km/u-weg, onder andere door het grote aandeel voetgangers, fietsers en de bus. Bij brief van 10 mei 2017 heeft het college geantwoord het met de fractie eens te zijn dat "als gevolg van de drukte op de Onderwijsboulevard fietsers en voetgangers (vooral studenten) soms wat in het gedrang komen en dat herinrichting van de Onderwijsboulevard hiervoor een oplossing zou kunnen zijn". Er zijn volgens het college veel mogelijkheden voor de herinrichting van de Onderwijsboulevard tot een veilige en autoluwe boulevard, waarbij de gevolgen voor nabijgelegen straten en het openbaar vervoer onderzocht moeten worden.
    In de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen genoemde brief van het college van 6 augustus 2018 aan Arriva staat de volgende passage: "Afgelopen jaar hebben wij uw mening gevraagd over de - bij gemeente en onderwijsinstellingen aan de Onderwijsboulevard - levende wens om deze weg in te richten als campusgebied. U reageerde hier positief op en was graag bereid om met de bussen, die nu nog over deze weg rijden, een andere route te nemen. U hebt gekozen voor een route via de Vlijmenseweg en de Oranjeboulevard en u gaat deze route rijden met ingang van de dienstregeling 2019. Vooruitlopend op deze route hebben wij inmiddels bushaltes aangelegd aan de Vlijmenseweg ter hoogte van de Onderwijsboulevard. Busgebruikers met als herkomst of bestemming de Onderwijsboulevard kunnen dan gebruik maken van de haltes op de Vlijmenseweg, op de Simon Stevinweg of het busstation."
    Zoals hiervoor onder 2 is overwogen, is in het verkeersbesluit - met de titel "aanleg bushaltes voor de dienstregeling 2018" - vermeld dat de bussen van Arriva gaan rijden volgens een nieuwe dienstregeling en dat deze wijzing leidt tot het aanleggen en opheffen van een aantal bushaltes in de stad.
    8.4.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de achtergrond van het verkeersbesluit en hetgeen in het verkeersbesluit zelf staat vermeld - waaronder de titel - het doel daarvan het aanleggen van nieuwe bushaltes is om de nieuwe, door het college gewenste, dienstregeling mogelijk te maken. Volgens het verkeersbesluit is een aangepaste busroute in het belang van het beschermen van weggebruikers, het minimaliseren van overlast voor alle belanghebbenden en het waarborgen van de bereikbaarheid. Dit zijn belangen die in artikel 2 van de Wvw 1994 worden genoemd en volgens artikel 21 van het Babw ter motivering van het verkeersbesluit kunnen dienen.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    8.5.    Het standpunt van het college dat een bushalte niet meer betekent dan dat bussen daar plegen te halteren en dat er voor het overige verkeer een stopverbod geldt, wat daar in algemene zin ook van zij, volgt de Afdeling in dit geval niet. Het aanleggen van een bushalte kan hier immers leiden tot een verandering van het aantal verkeersbewegingen op een bepaalde locatie (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3398, en 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4188). Hoewel de rechtbank zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de desbetreffende bushaltes niet in de directe nabijheid van de woningen/bedrijven van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen zijn gesitueerd, kan daaruit in dit geval niet worden afgeleid dat de desbetreffende bushaltes geen directe gevolgen voor hen hebben. Zoals volgt uit de hiervoor vermelde brief van het college aan Arriva gaat de aangepaste busroute via de Oranjeboulevard en heeft het college daarom bushaltes aangelegd aan de Vlijmenseweg. Hiermee is aannemelijk dat de onbetwiste toename van het aantal verkeersbewegingen op de Oranjeboulevard in direct verband staat met die omlegging van de busroute en de in verband daarmee aangelegde bushaltes.
    Het betoog slaagt ook in zoverre.
    9.       De conclusie is dat de rechtbank, in navolging van het college, [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen ten onrechte niet als belanghebbenden bij het verkeersbesluit heeft aangemerkt. Hun bezwaren zijn dus ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het college dient opnieuw en inhoudelijk op die bezwaren te beslissen, waarna vervolgens rechtsbescherming bij de bestuursrechter voor hen openstaat.
    10.     Gelet hierop behoeft de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen aangevoerde grond dat er geen rechtsbescherming voor hen openstaat bij de civiele rechter, geen bespreking meer.
    Eindoordeel
    11.     De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 29 maart 2019 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen. Het college dient nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    12.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] en anderen vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 23 december 2019 in de zaken nrs. 19/1322, 19/1331, 19/1332 en 19/1339;
    III.      verklaart de beroepen gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van 29 maart 2019;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch tot vergoeding van de bij de in bijlage 1 vermelde personen en bedrijven in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a.       € 1.396,00 aan de in bijlage 1 vermelde personen en bedrijven, met dien verstande dat betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b.       € 439,00 aan de in bijlage 2 vermelde personen, met dien verstande dat betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2021
    611
    BIJLAGE 1
    [appellanten sub 1]
    BIJLAGE 2
    [appellanten sub 2]