ECLI:NL:RVS:2024:4060, Raad van State, 09-10-2024, 202302023/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk [appellante] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om het gebruik van een bijgebouw aan de [locatie] te Noordwijk als zelfstandige woonruimte te voorkomen. [appellante] woont aan de [locatie] in Noordwijk (hierna: het perceel). Op het perceel staan een woning en een bijgebouw. Het bestemmingsplan "Noordwijk aan Zee" kent de bestemming "Wonen" toe aan de gronden van het perceel. Op grond van de planregels is zelfstandige bewoning van bijgebouwen enkel toegestaan als het betreffende bijgebouw binnen een bouwvlak staat. [appellante] heeft het bijgebouw op haar perceel in 2020 laten verbouwen. Het perceel is op 28 mei 2020, 9 juni 2020 en 7 juli 2020 door een toezichthouder van de gemeente bezocht. De toezichthouder heeft daarbij geconstateerd dat het bijgebouw vermoedelijk bewoond zou gaan worden, omdat zelfstandige bewoning volgens de toezichthouder mogelijk zou worden door de nieuwe inrichting van het bijgebouw. Zo beschikt het bijgebouw volgens de toezichthouder over sanitaire voorzieningen, een keuken, een brievenbus en een eigen huisnummer-aanduiding.

202302023/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Noordwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 februari 2023 in zaak nr. 21/3231 in het geding tussen:
    [appellante],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college [appellante] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om het gebruik van een bijgebouw aan de [locatie] te Noordwijk als zelfstandige woonruimte te voorkomen.
    Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Croes, heeft door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] woont aan de [locatie] in Noordwijk (hierna: het perceel). Op het perceel staan een woning en een bijgebouw. Het bestemmingsplan "Noordwijk aan Zee" kent de bestemming "Wonen" toe aan de gronden van het perceel. Op grond van de planregels is zelfstandige bewoning van bijgebouwen enkel toegestaan als het betreffende bijgebouw binnen een bouwvlak staat.
    [appellante] heeft het bijgebouw op haar perceel in 2020 laten verbouwen. Het perceel is op 28 mei 2020, 9 juni 2020 en 7 juli 2020 door een toezichthouder van de gemeente bezocht. De toezichthouder heeft daarbij geconstateerd dat het bijgebouw vermoedelijk bewoond zou gaan worden, omdat zelfstandige bewoning volgens de toezichthouder mogelijk zou worden door de nieuwe inrichting van het bijgebouw. Zo beschikt het bijgebouw volgens de toezichthouder over sanitaire voorzieningen, een keuken, een brievenbus en een eigen huisnummer-aanduiding. De aanwezigheid van deze voorzieningen heeft ertoe geleid dat het college vermoedt dat [appellante] het bijgebouw voor zelfstandige bewoning beoogt te gebruiken.
    Om te voorkomen dat [appellante] de regels van het bestemmingsplan overtreedt door het bijgebouw als woonruimte te gebruiken, heeft het college bij besluit van 24 juli 2020 een preventieve last onder dwangsom opgelegd.
    Hoger beroep
    Preventieve last onder dwangsom
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een preventieve last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Zij voert aan dat er geen sprake was van een gevaar van een overtreding die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, wordt wel bestreden dat het bijgebouw is ingericht voor zelfstandig woongebruik. Volgens haar is het bijgebouw namelijk ingericht als hobbyruimte en bijkeuken, waar zij frituurt en vis bakt, en wordt de verdieping van het bijgebouw gebruikt als hobbyatelier. Bovendien is volgens haar van belang dat de preventieve last onder dwangsom gebaseerd is op waarnemingen die hebben plaatsgevonden tijdens de verbouwing. De conclusie dat het bijgebouw verbouwd wordt voor bewoning is daarom gebaseerd op een mogelijke inrichting van het bijgebouw. Daarom moet het besluit tot het opleggen van de preventieve last onder dwangsom volgens [appellante] worden vernietigd.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2698, volgt uit artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
    Een dergelijke situatie doet zich naar het oordeel van de Afdeling niet voor.
    3.2.    De Afdeling baseert haar oordeel op het volgende. De preventieve last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van de verschillende bezoeken die de toezichthouder van de gemeente aan het perceel heeft gebracht. Uit het constateringsrapport van de toezichthouder blijkt dat hij het bijgebouw alleen tijdens het bezoek van 28 mei 2020 van binnen heeft waargenomen. De foto’s uit het constateringsrapport laten zien dat de verbouwing ten tijde van dit bezoek nog niet afgerond was, waardoor uit de toenmalige staat van het bijgebouw nog niet kon worden afgeleid hoe het bijgebouw zou worden ingericht. Wel was waarneembaar dat er in het bijgebouw sanitaire voorzieningen werden aangelegd. Tijdens de latere bezoeken heeft de toezichthouder geen toestemming gekregen om het bijgebouw van binnen te bekijken. De enkele omstandigheid dat een toezichthouder op 28 mei 2020 heeft geconstateerd dat de indeling van het bijgebouw op dat moment toeliet dat het bijgebouw mogelijk als zelfstandige woonruimte zou kunnen worden ingericht, is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het bijgebouw ook daadwerkelijk voor zelfstandige bewoning zal worden ingericht. Gezien de inrichting van het bijgebouw op dat moment was het niet uitgesloten dat het bijgebouw zou worden gebruikt op een wijze die wel in overeenstemming is met de regels uit het bestemmingsplan. Van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een overtreding van het bestemmingsplan is daarom geen sprake.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake was van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat het bijgebouw voor zelfstandige bewoning gebruikt zou gaan worden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 maart 2021 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen vanwege strijd met artikel 5:7 van de Awb. De Afdeling zal tevens het besluit van 24 juli 2020 herroepen. Daarnaast zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    5.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 februari 2023 in zaak nr. 21/3231;
    III.      verklaart het beroep van [appellante] gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 15 maart 2021 van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, met kenmerk D2021-039549;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 24 juli 2020, met kenmerk D2020-096350;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1499,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. de Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
    884-1117