ECLI:NL:RBZLY:2010:BN5511, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 23-08-2010, Awb 10/800 en 801
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2010-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Geen duidelijke visie aanwezig op de verdeling van bevoegheden van het CIZ en het Bureau Jeugdzorg. Voorzieningenrechter acht het aangewezen in het kader van deze voorlopige voorziening te handelen alsof CIZ integraal bevoegd is ten aanzien van de indicatiebesluiten van verzoekers. Bepaalt dat verweerder verzoekers met ingang van 1 juni 2010 dient te behandelen als waren zij geindiceerd voor de klasse PV klasse 7 en BG in klasse 7.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Voorzieningenrechter
      Registratienummers: Awb 10/800 en 10/801
    
    
    
    
      Uitspraak betreffende de verzoeken om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
      (…),
      wonende te Almere, verzoekers,
      wettelijk vertegenwoordigd door hun moeder, (…)
    
    
    en
    
    
      de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg, 
      gevestigd te Driebergen, verweerder.
    
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 19 april 2010 heeft verweerder verzoekers voor de periode van 1 juni 2010 tot 1 april 2012 geïndiceerd voor de functies persoonlijke verzorging (PV) klasse 4 (7 tot  9,9 uur per week), verblijf tijdelijk (VB Tijd) klasse 1 (1 etmaal per week), begeleiding individueel (BG ind) klasse 3 (4 tot 6,9 uur per week), begeleiding groep (BG groep) klasse 9 (9 dagdelen per week) en behandeling algemeen (BH).
      Tegen deze besluiten hebben verzoekers op 18 mei 2010 bezwaarschriften ingediend.
    
    
    Bij verzoekschriften  van 19 mei 2010 hebben verzoekers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
      Bij brief van 4 juni 2010 heeft verweerder de besluiten van 19 april 2010 ingetrokken.
      Bij besluiten van 21 juni 2010 heeft verweerder verzoekers voor de periode van 1 juni 2010 tot 1 april 2012 geïndiceerd voor de functies PV klasse 5 (10 tot  12,9 uur per week), VB Tijd klasse 2 (2 etmalen per week), BG ind klasse 5 (10 tot 12,9 uur per week), BG groep klasse 9 (9 dagdelen per week) en BH. 
    
    
    Verweerder heeft verweer gevoerd.
    
    De verzoeken zijn ter zitting van 2 augustus 2010 behandeld. Namens verzoekers is hun moeder verschenen, bijgestaan door H. de Kimpe, werkzaam bij Zorgklik. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Henneveld.
    
    Overwegingen
    
    1.1. Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    1.2. Voor zover hierbij het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
    
    2. Voor de beoordeling van deze zaak zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    2.1. Verzoekers, beiden geboren op (..2001), hebben door een onbekende hersenaandoening een verstandelijke beperking, een ontwikkelingsachterstand, een stoornis in het autistisch spectrum en epilepsie. Verzoekers wonen beiden bij hun moeder en verblijven om het andere weekeinde en gedurende een deel van de vakantie bij hun vader. De zorg wordt voor een belangrijk deel geleverd in de vorm van een Persoonsgebonden Budget (PGB). 
    
    
      2.2. Vóór de thans voorliggende indicatiebesluiten gold een iets andere indeling, met name ten aanzien van de functie begeleiding. Verzoekers waren toen geïndiceerd voor de functies ondersteunende begeleiding algemeen, klasse 8 (20 tot 24,9 uur per week), PV, klasse 8 (20 tot 24,9 uur per week), activerende begeleiding algemeen, klasse 4 (7 tot 9,9 uur per week), activerende begeleiding dagactiviteit, klasse 9 (9 dagdelen per week) en VB Tijd, klasse 2 (2 etmalen per week).
      Volgens opgave van de moeder van verzoekers ontving zij op basis van deze oude indicatiebesluiten van het Zorgkantoor ongeveer € 132.000,- per kind per jaar.
    
    
    
      2.3. De thans voorliggen indicatiebesluiten betekenen een forse achteruitgang; op basis van deze indicatiebesluiten kan beduidend minder zorg worden ingekocht voor verzoekers. 
      De moeder van verzoekers heeft de Discrete Trial Teaching (DTT) al stopgezet. Op basis van de thans voorliggende indicatiebesluiten kan zij de zorg die zij tot op heden voor verzoekers inkocht niet langer financieren. Zij zal een substantieel deel daarvan moeten afstoten.   Omdat het Zorgkantoor – naar valt aan te nemen: per abuis – nog niet de ten behoeve van beide verzoekers verstrekte maandbedragen heeft aangepast aan de nieuwe indicatiebesluiten, doch slechts het bedrag voor één van beide verzoekers, heeft de moeder van verzoekers de rekeningen van de afgelopen maanden nog kunnen voldoen, maar als er nu niets gebeurt zal zij daadwerkelijk beduidend minder zorg kunnen inkopen. Aangezien de moeder van verzoekers nu al overbelast is ziet zij geen mogelijkheid zelf substantieel meer zorgtaken op zich te nemen. Niet uit te sluiten valt dat zij zal moeten kiezen voor uithuisplaatsing. De moeder van eisers heeft ter zitting aangegeven dat verzoekers voor de functies PV en BG ind ten minste een indicatie klasse 7 nodig hebben om de zorg voorlopig op een acceptabel niveau te kunnen voortzetten.
    
    
    2.4. Op korte termijn zijn geen besluiten op bezwaar te verwachten aangezien de conceptbesluiten voor advies zijn voorgelegd aan het College voor Zorgverzekeringen (CVZ), het CVZ te kennen heeft gegeven de maximale adviestermijn van 10 weken te zullen benutten en verweerder daarna ook nog enige tijd nodig zal hebben om het advies te verwerken en besluiten te doen uitgaan.
    
    3. Gelet op de onder 2. weergegeven feiten en omstandigheden acht de voorzieningenrechter een voldoende spoedeisend belang aanwezig.
    
    4. Gezien de problematiek van verzoekers is bij de voorzieningenrechter de vraag gerezen of verweerder wel (alleen) bevoegd is te indiceren. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent het volgende.
    
    4.1. Zoals de Centrale Raad van Beroep in een reeks van uitspraken heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 februari 2010, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: BL7152), volgt uit het samenstel van relevante bepalingen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), het Zorgindicatiebesluit, de Wet op de jeugdzorg (WJZ) en het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg dat, indien een jeugdige vanwege een psychiatrische aandoening of beperking, een gedragsprobleem of een psychisch of psychosociaal probleem is aangewezen op AWBZ-zorg, de stichting die een Bureau Jeugdzorg (BJZ) in stand houdt het bevoegde bestuursorgaan is om een indicatiebesluit af te geven op grond waarvan aanspraak op die AWBZ-zorg bestaat, voor zover deze zorg verband houdt met genoemde aandoeningen of problemen. Verweerder is uitsluitend bevoegd wat betreft het indiceren van jeugdigen, ter zake van zorg die geen verband houdt met een psychiatrische aandoening of beperking, een gedragsprobleem of een psychisch of psychosociaal probleem. 
    
    4.2. Niet gebleken is dat verweerder zich bij het nemen van de indicatiebesluiten aandacht heeft besteed aan deze bevoegdheidskwestie. De voorzieningenrechter heeft deze kwestie daarom bij brief van 1 juni 2010 onder de aandacht van verweerder gebracht en verweerder verzocht hieromtrent een standpunt in te nemen. 
    
    4.3. Verweerder heeft naar aanleiding van de brief van de voorzieningenrechter contact opgenomen met het BJZ Flevoland. 
    
    4.4. Op 21 juni 2010 heeft het BJZ verweerder laten weten de stukken bestudeerd te hebben en “niet de expertise en deskundigheid te hebben om iets te zeggen over de nodige behandeling/zorg welke sec nodig is voor de psychiatrische component”. Bij brief van 8 juli 2010 heeft het BJZ aangegeven “inhoudelijk akkoord” te gaan met de indicatiestellingen van verweerder en verweerder “te volgen bij het vaststellen van de beperkingen ten aanzien van de psychiatrische grondslag” van verzoekers. 
    
    4.5. Hoewel de voorzieningenrechter niet duidelijk is wat het BJZ nu precies voorgehad heeft met de reacties van 21 juni en 8 juli 2010 meent de voorzieningenrechter wel te kunnen constateren dat het BJZ met partijen van mening lijkt dat hier een dubbele grondslag aan de orde is. Ook de voorzieningenrechter gaat hier vooralsnog vanuit.
    
    4.6. De vraag is vervolgens of – en zo ja: welke –  consequenties de constatering dat hier sprake is van een dubbele grondslag heeft voor de beoordeling van de onderhavige verzoeken om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent het volgende.
    
    
      4.6.1. Het gaat hier om een situatie waarin verweerder de zaak zowel bij eerdere indicatiebesluiten als bij de indicatiebesluiten van 19 april 2010 geheel aan zich heeft getrokken. Verweerder heeft verzoekers en hun moeder op geen enkele manier de indruk gegeven niet voor het geheel bevoegd te zijn. Verzoekers en hun moeder hebben verweerder dan ook logischerwijs in het traject zoals dat tot voor kort is gevolgd altijd als enige gesprekspartner beschouwd. Verweerder heeft zich, zoals hiervoor aangegeven, eerst naar aanleiding van vragen van de voorzieningenrechter tot het BJZ gewend. Dit heeft echter niet tot een duidelijke aanvaarding van (een deel van de) verantwoordelijkheid door het BJZ c.q. de stichting die het BJZ  in stand houdt geleid. 
      Al met al moet de voorzieningenrechter constateren dat ook thans, ongeveer 6 ½ maand na de datum waarop de indicatiebesluiten zijn aangevraagd, nog geen duidelijke visie bestaat op de verdeling van de bevoegdheden van verweerder en het BJZ en, voor zover de voorzieningenrechter heeft kunnen nagaan, ook niet binnen afzienbare termijn te verwachten is. 
    
    
    4.6.2. De rechtbank acht het niet aangaan verzoekers in het kader van deze voorlopige voorziening te confronteren met een afwijzing van hun verzoek om reden van het (gedeeltelijk) ontbreken van de bevoegdheid van verweerder. Een aanhouding van hun verzoek teneinde meer duidelijkheid te krijgen over de bevoegdheidsverdeling acht de voorzieningenrechter ook geen oplossing, aangezien te vrezen valt dat zo’n aanhouding, gelet op de ontwikkelingen tot op heden, van langdurige aard zou moeten zijn. Dit nu valt niet te rijmen valt met het karakter van een voorlopige voorziening, waarbij nu juist spoed geboden is. Verzoekers mogen naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet de dupe worden van deze gang van zaken, waarvoor zij geen enkele verantwoordelijkheid dragen. 
    
    Het kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter, kort gezegd, niet zo zijn dat verzoekers als gevolg van het niet tijdig onderkennen van de bevoegdheidsproblematiek door verweerder in een positie worden gebracht waarin zij zich – in afwachting van het alsnog vaststellen  van de bevoegdheidsverdeling – moeten redden met een aanzienlijk lagere indicatie dan voorheen en zich niet met succes tot de voorzieningenrechter kunnen wenden juist omdat er nog geen duidelijk zicht is op de bevoegdheidsverdeling
    
    4.6.3. Het bevreemdt de voorzieningenrechter overigens dat verweerder meent te kunnen komen tot besluiten op bezwaar – vide de aan het CVZ voorgelegde conceptbesluiten – zonder een duidelijke visie op de bevoegdheidsverdeling. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat deze kwestie ook van belang is voor de vraag welke rechter te zijner tijd bevoegd zal zijn over een eventueel beroep te oordelen. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 april 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN:BD 1113).
    
    4.6.4. Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter het aangewezen in het kader van deze voorlopige voorzieningen te handelen alsof verweerder integraal bevoegd is ten aanzien van de indicatiebesluiten van verzoekers. Wanneer op een later tijdstip alsnog duidelijkheid komt over de verdeling van de bevoegdheid tussen verweerder en het BJZ ligt het op hun weg te zorgen dat deze verdeling alsnog op de juiste wijze wordt doorgevoerd. 
    
    5. De voorzieningenrechter komt thans toe aan de inhoudelijke kant van de zaak, waarbij de voorzieningenrechter, om de onder 4. geschetste redenen, uitgaat van een integrale verantwoordelijkheid van verweerder.
    
    5.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat het geschil tussen partijen zich toespitst op de omvang van de indicaties voor de functies PV en BG ind, waarbij geldt dat deze laatste functie vergelijkbaar is met de oude functie ondersteunende begeleiding algemeen minus het element maatschappelijke participatie. De rechtbank zal de overige functies derhalve verder onbesproken laten.
    
    5.2. Zoals hiervoor aangegeven waren verzoekers voorafgaand aan de huidige indicatiebesluiten zowel voor PV als voor ondersteunende begeleiding algemeen geïndiceerd voor klasse 8 (20 tot 24,9 uur per week) en wenst verweerder hen thans voor PV en de met de laatste functie vergelijkbare functie BG ind nog slechts te indiceren voor klasse 5 (10 tot 12,9 uur per week).
    
    5.3. Voor de functie PV geldt dat verweerder is uitgegaan van de gemiddelde tijden die worden genoemd op pagina 78 van de CIZ Indicatiewijzer versie 3.0 (hierna: de Indicatiewijzer). Naar de voorzieningenrechter afleidt uit pagina 77 van de Indicatiewijzer gaat het hier evenwel om gemiddelde tijden die zijn afgestemd op volwassen verzekerden die zich ‘normaal’ kunnen bewegen, meewerken en geen gedragsproblemen hebben. Zoals op dezelfde pagina te lezen valt kunnen bij kinderen verschillen optreden. Bijvoorbeeld kan het zijn dat eten en drinken meer tijd kosten. 
    
    5.3.1. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende onderbouwd waarom in de onderhavige zaken ondanks de problematiek van verzoekers – op basis waarvan de conclusie gerechtvaardigd lijkt dat zij toch (wat) minder zullen meewerken –  en ondanks hun jeugdige leeftijd onverkort kan worden uitgegaan van de normtijden van pagina 78 van de Indicatiewijzer.
    
    5.3.2. Voorts ziet de voorzieningenrechter in hetgeen door de moeder van verzoekers is aangevoerd aanleiding om te concluderen dat verweerder niet alle zorgmomenten in aanmerking heeft genomen. Zo ziet de voorzieningenrechter geen reden om te twijfelen aan het door de moeder van verzoekers gestelde aantal malen dat zij verzoekers per etmaal moet verschonen. De niet onderbouwde suggestie van verweerder ter zitting dat mogelijk niet het meest adequate incontinentiemateriaal gebruikt wordt volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter ziet geen enkele aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van hetgeen de moeder van verzoekers hieromtrent ter zitting heeft gemeld, namelijk dat zij dit materiaal nu juist in overleg met de betrokken instanties heeft uitgezocht en dat ander materiaal niet bruikbaar is omdat verzoekers daar (meer) uitslag van krijgen.
    
    5.3.3. De voorzieningenrechter acht verweerders standpunt ten aanzien van de functie PV derhalve niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    5.4. Voor de functie BG ind geldt dat de voorzieningenrechter aanvankelijk niet de beschikking had over stukken waaruit kon worden afgeleid hoe verweerder tot zijn standpunt was gekomen. Ter zitting heeft verweerder de rapportages waarin de onderliggende puntentelling is opgenomen alsnog overgelegd. De voorzieningenrechter zal deze rapportages, waarbij door de moeder van verzoekers kritische kanttekeningen zijn gemaakt, uitdrukkelijk in de beoordeling betrekken.
    
    Volgens pagina 123 van de Indicatiewijzer kan van een klasse 7 of 8 alleen sprake zijn bij zeer ernstige gedragsproblematiek. Op pagina 124 wordt omschreven dat van een zeer ernstige gedragsproblematiek sprake is als op ten minste 3 van de volgende 5 terreinen een 3 wordt gescoord: oriëntatiestoornissen, stoornissen in psychisch functioneren, stoornissen op gebied van probleemgedrag/veiligheid, stoornissen in het psychisch (on)welbevinden en beperkingen in de sociale redzaamheid. Daarbij geldt dat een 3 staat voor continu of meerdere keren per dag.
    
    5.4.1. Naar ter zitting is gebleken gaat het hier om de scores onder B1.7 van de onderliggende rapportages. Daarbij is een complicerende factor dat de 5 hiervoor genoemde terreinen in de rapportages zijn onderverdeeld in subterreinen en dat geen totaalscores per terrein worden genoemd. Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht is het totaal per terrein het gemiddelde van de scores op de subterreinen en dient de uitkomst naar boven, in het voordeel van verzoekers, te worden afgerond. 
    
    
      Verzoekers scoren op het terrein psychosociale functies – in de Indicatiewijzer: stoornissen in psychisch functioneren – beiden afgerond naar boven een 3. Ook op het terrein psychosociaal welbevinden – in de Indicatiewijzer: psychisch (on)welbevinden – scoren verzoeker beiden (afgerond) een 3. Hetzelfde geldt voor het terrein sociale redzaamheid. 
      De voorzieningenrechter tekent daarbij aan dat, naar ook door de moeder van verzoekers is aangegeven, soms afwijkende scores voor verzoekers zijn aangegeven zonder dat duidelijk wordt gemaakt waarom dit is gebeurd. Zo is bij dagelijkse bezigheden, een subterrein van sociale redzaamheid, voor (..) een 2 gescoord, en voor (..) een 3, terwijl de toelichting die bij het terrein sociale redzaamheid vrijwel gelijkluidend is en alleen een verschil bevat waar het gaat om het aantal geleerde woorden. 
    
    
    5.4.2. Gelet op het voorgaande kan de voorzieningenrechter niet anders concluderen dan dat verzoekers allebei op ten minste 3 van de 5 terreinen (afgerond) een 3 scoren. De voorzieningenrechter kan de motivering van verweerder op dit punt derhalve, ook na kennisneming van de onderliggende rapportages, niet volgen.
    
    
      6. Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het verzoek om
      voorlopige voorziening wordt toegewezen in die zin dat verweerder verzoekers met ingang van 1 juni 2010 moet behandelen als waren zij, naast de overige geïndiceerde functies, zowel voor de functie PV als voor de functie BG ind geïndiceerd voor klasse 7. De voorzieningenrechter heeft zich bij de keuze voor deze klasse laten leiden door de gedachte dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, de zorg die verzoekers ontvangen in afwachting van verdere besluitvorming op een aanvaardbaar niveau moet kunnen worden gecontinueerd, zonder al te drastische ingrepen. Naar de voorzieningenrechter ter zitting van de moeder van verzoekers heeft begrepen is dit met klasse 7 mogelijk. 
    
    
    7. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten bestaat geen aanleiding nu niet is gebleken van proceskosten aan de zijde van verzoekers.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank:
    
    
      -wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening toe;
      -bepaalt dat verweerder verzoekers met ingang van 1 juni 2010 dient te behandelen als waren zij geïndiceerd voor PV klasse 7 en BG ind klasse 7;
      -bepaalt dat verweerder aan verzoekers het door ieder van hen betaalde griffierecht van € 41,-- vergoedt.
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van der Kris, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van G. Ballast als griffier, op 
    
    
    Afschrift verzonden op: