ECLI:NL:RVS:2021:1797, Raad van State, 11-08-2021, 202004412/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden het besluit van 24 april 2018, waarbij aan [partij] een last onder dwangsom is opgelegd, ingetrokken. [appellant] heeft een fietsenwinkel in het centrum van Meerkerk. Hij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de [bedrijf B] op de [locatie 1] te Meerkerk, omdat de verkoop van fietsen volgens hem in strijd is met het bestemmingsplan en leidt tot concurrentievervalsing. Het college heeft daaropvolgend bij besluiten van 24 april 2018 de eigenaar van het pand, [partij], en de huurder/gebruiker van het pand, [bedrijf B], onder dreiging van een dwangsom gelast de verkoop van fietsen uiterlijk op 31 mei 2018 te staken. [partij] is bestuurder van [bedrijf C], die een autohandels- en servicebedrijf exploiteert op het aangrenzende perceel [locatie 2]. Het college heeft de dwangsom ingetrokken. Bij nader inzien was het van mening dat de verkoop van fietsen niet in strijd is met het bestemmingsplan.

202004412/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Meerkerk, gemeente Vijfherenlanden, handelend onder de naam [bedrijf A] (hierna: [appellant]),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 juli 2020 in zaak nr. 19/92 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2018 heeft het college het besluit van 24 april 2018, waarbij aan [partij] een last onder dwangsom is opgelegd, ingetrokken.
    Bij besluit van 28 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 november 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij] en anderen hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    [partij] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2021, waar het college, vertegenwoordigd door A. den Braven, en [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden bijgestaan door mr. M. Woestenenk, advocaat te Nieuwerkerk aan den IJssel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een fietsenwinkel in het centrum van Meerkerk. Hij heeft het college bij brief van 19 januari 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen de [bedrijf B] op de [locatie 1] te Meerkerk, omdat de verkoop van fietsen volgens hem in strijd is met het bestemmingsplan en leidt tot concurrentievervalsing. Het college heeft daaropvolgend bij besluiten van 24 april 2018 de eigenaar van het pand, [partij], en de huurder/gebruiker van het pand, [bedrijf B], onder dreiging van een dwangsom gelast de verkoop van fietsen uiterlijk op 31 mei 2018 te staken. [partij] is bestuurder van [bedrijf C], die een autohandels- en servicebedrijf exploiteert op het aangrenzende perceel [locatie 2].
    Bij besluit van 29 juni 2018, dat bij besluit van 28 november 2018 is gehandhaafd, heeft het college de last onder dwangsom gericht aan [partij] ingetrokken. Kort gezegd was het college bij nader inzien van mening dat de verkoop van fietsen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college tevens vermeld dat [bedrijf B] niet langer bestaat en is uitgeschreven bij de Kamer van Koophandel.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de verkoop van fietsen niet in strijd kan zijn met het bestemmingsplan. Bij tussenuitspraak van 12 december 2019 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. Het college heeft bij brief van 2 maart 2020 de motivering van zijn besluit aangevuld. Daarbij heeft het college overwogen dat de detailhandel op de [locatie 1] onderdeel is van de bedrijfsvoering van [bedrijf C], die hoofdzakelijk plaatsvindt op het grotere perceel [locatie 2]. De rechtbank heeft vervolgens in de uitspraak van 8 juli 2020 geconcludeerd dat vanaf 1 juni 2018 geen strijd meer bestaat met het bestemmingsplan, zodat het college in redelijkheid het handhavingsbesluit heeft kunnen intrekken. Om die reden heeft de rechtbank, na het besluit van 29 juni 2018 te hebben vernietigd, de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen. [appellant] stelt dat de verkoop van fietsen op het perceel [locatie 1] wél in strijd is met het bestemmingsplan en het college daarom het dwangsombesluit niet mocht intrekken.
    Planologisch regime
    2.       De percelen [locatie 1] en [locatie 2] zijn gelegen op het bedrijfsterrein "Meerkerk". In het bestemmingsplan Kernen Zederik hebben deze percelen de bestemming "Bedrijventerrein" met functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1".
    Ingevolge artikel 6.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor bedrijven uit ten hoogste categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘bedrijventerrein’.
    Ingevolge artikel 6.1, onder j, zijn detailhandelsbedrijven niet toegestaan, met uitzondering van detailhandel die een normaal en ondergeschikt bestanddeel uitmaakt van de totale bedrijfsuitoefening.
    Niet in geschil is dat de autohandel op het perceel als bestaande detailhandel in volumineuze goederen planologisch is toegestaan. Evenmin is in geschil dat de verkoop van fietsen en aanverwante artikelen geldt als detailhandel als bedoeld in het bestemmingsplan en dat deze activiteit in strijd is met de geldende bestemming, tenzij de uitzondering van artikel 6.1, onder j, van toepassing is. De verkoop van fietsen en aanverwante artikelen is dus alleen toegestaan, indien het gaat om een normaal en ondergeschikt bestanddeel van de totale bedrijfsuitoefening.
    Relativiteitsvereiste
    3.       [partij] betoogt dat [appellant] zich niet met succes kan beroepen op artikel 6.1, onder j, van de planregels omdat hij niet heeft gesteld en gemotiveerd dat de ruimtelijke ontwikkeling tot een voor hem relevante leegstand heeft geleid of zal kunnen leiden. Het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verzet zich daarom tegen vernietiging van het besluit van 28 november 2018 wegens strijd met artikel 6.1, onder j, aldus [partij] Zij wijst hierbij op de uitspraken van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 en 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283.
    3.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    [appellant] verzoekt als belanghebbende/concurrent om naleving van artikel 6.1, onder j, van de planregels. Deze bepaling strekt onder meer tot bescherming van concurrentiebelangen en dus ook tot bescherming van het belang van [appellant]. Artikel 8:69a van de Awb is daarom hier niet van toepassing. De uitspraken waarnaar [partij] verwijst gaan over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (stedelijke ontwikkeling) in samenhang met het voorkomen van leegstand. Artikel 3.1.6, tweede lid, is hier niet aan de orde. Anders dan [partij] stelt, volgt uit die uitspraken ook niet dat een belanghebbende/concurrent in een geval als dit gemotiveerd moet stellen dat de ruimtelijke ontwikkeling leidt tot voor hem relevante leegstand.
    Het betoog faalt.
    Het hoger beroep van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat het college en de rechtbank ten onrechte hebben geoordeeld dat op de [locatie 1] in ieder geval vanaf 1 juni 2018 sprake was van detailhandel in fietsen en toebehoren die een normaal en ondergeschikt bestanddeel uitmaakte van de totale bedrijfsvoering van [bedrijf C] Daartoe stelt hij onder meer dat de verkoop van fietsen niet kan worden aangemerkt als een ‘normaal bestanddeel’ van de hoofdactiviteit van [bedrijf C], die bestaat uit handel in auto’s. De rechtbank overweegt ten onrechte dat de fietsverkoop en de overige activiteiten van [bedrijf C] complementair zijn, aldus [appellant].
    4.1.    Het college heeft in de brief van 2 maart 2020 overwogen dat uit de missies en doelen van de brancheorganisaties BOVAG, RDW en ANWB volgt dat (elektrische)fietsverkoop een normaal bestanddeel is van de autobranche. Het gaat, aldus het college, om verschillende vormen van mobiliteit. Ook is het volgens het college tegenwoordig gebruikelijk dat autobedrijven een nevenassortiment (elektrische) fietsen hebben.
    De rechtbank heeft overwogen dat vanuit de huidige visie op duurzaamheid en mobiliteit volgens diverse brancheorganisaties de fietsenverkoop en overige activiteiten van [bedrijf C] complementair zijn en de fietsenverkoop daarom een normaal bestanddeel uitmaakt van de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf C]
    4.2.    De hoofdactiviteiten van [bedrijf C] bestaan uit de handel in personenauto’s en lichte bedrijfsauto’s, de verhuur, lease en reparatie van personenauto’s en lichte bedrijfsauto’s en de handel in automaterialen. Daarnaast wordt, in een apart pand, een fietsenwinkel geëxploiteerd, waar elektrische en niet-elektrische fietsen en aanverwante artikelen (fietsaccessoires) worden verkocht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de verschillende vennootschappen die de bedrijfsactiviteiten uitvoeren, zodanig met elkaar zijn verweven, dat in feite sprake is van één onderneming die wordt uitgeoefend op een gezamenlijk bedrijfsterrein (de percelen [locatie 1] en [locatie 2]). De rechtbank heeft, gelet op de overgelegde omzetcijfers, eveneens terecht geoordeeld dat de fietsenwinkel een ondergeschikt bestanddeel is van de totale bedrijfsuitoefening. Over de vraag of de fietsenwinkel een normaal bestanddeel is van de totale bedrijfsuitoefening overweegt de Afdeling het volgende.
    De standaardbedrijfsindeling 2008 (SBI), die ten grondslag ligt aan de Staat van Bedrijfsactiviteiten, onderscheidt de categorie "Handel in en reparatie van auto’s, motorfietsen en aanhangers (45) en "Detailhandel (niet auto’s)" (47), waaronder "Winkels in fietsen en bromfietsen". In de toelichting op de SBI wordt omschreven wat daar wel en niet toebehoort. De SBI noch de toelichting bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat de handel in (elektrische) fietsen en fietsaccessoires als normaal bestanddeel van een autobedrijf kan worden beschouwd. Evenmin kan dat oordeel worden gebaseerd op maatschappelijke opvattingen of maatschappelijke ontwikkelingen. Dat beide branches zich richten op mobiliteit en duurzaamheid en combinatie van auto- en fietshandel zou passen binnen de doelen en missies van verschillende brancheorganisaties, is daarvoor onvoldoende. De fietsenwinkel kan dan ook niet worden aangemerkt als een normaal bestanddeel van de totale bedrijfsuitoefening van [bedrijf C], als bedoeld in het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt.
    Het incidenteel hoger beroep van [partij]
    5.       Voor zover het incidenteel hoger beroep van [partij] en anderen ziet op toepassing van het relativiteitsvereiste, slaagt dat niet, gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen. Voor het overige richt het incidenteel hoger beroep zich tegen overwegingen van de rechtbank die ten grondslag liggen aan het oordeel dat sprake is van ondergeschikte detailhandel. Aangezien [partij] dat oordeel niet bestrijdt en de Afdeling dat oordeel in deze uitspraak bevestigt (zie onder 4.2), behoeven de desbetreffende gronden geen bespreking.
    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [partij] en anderen is ongegrond.
    De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 november 2018 in stand zijn gelaten. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 29 juni 2018. Daarbij moet het college deze uitspraak in acht nemen.
    7.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 juli 2020 in zaak nr. 19/92, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden van 28 november 2018 in stand zijn gelaten;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1496,00 (zegge: veertienhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2021
    190.