ECLI:NL:CRVB:2021:2848, Centrale Raad van Beroep, 11-11-2021, 20/4323 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onvoldoende feitelijke grondslag om de bezoldiging van appellante stop te zetten. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft tijdens de zitting gezegd dat zij het voorstelbaar acht dat in bepaalde situaties een mediator van buiten de pool van de [Dienst] wordt ingeschakeld. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat appellante onvoldoende heeft meegewerkt aan het tot stand komen van een mediationtraject. Daarbij komt dat het recht van bezoldiging van appellante is herleefd, nadat er op 21 mei 2019 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen appellante, haar moeder, de leidinggevende, de loopbaanadviseur en de HR juridisch adviseur. De staatssecretaris achtte mediation uiteindelijk dus niet noodzakelijk. Hieruit volgt dat de directe aanleiding voor het stopzetten van de bezoldiging is komen te ontvallen.

204323 AW
    
    
      Datum uitspraak: 11 november 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 
      6 november 2020, 19/5406 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2021. Appellante is verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. van Agt. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
      
    
    
      1.2.
      Appellante was werkzaam bij de [Dienst] in de functie van [functie] , groepsfunctie [groepsfunctie] bij het team [team] van de [Dienst] [plaats van tewerkstelling] . Appellante is per 18 juli 2018 volledig arbeidsongeschikt wegens ziekte. 
    
    
      1.3.
      Bij brief van 26 juli 2018 heeft de leidinggevende van appellante haar een waarschuwing gegeven. Volgens de leidinggevende heeft appellante zich herhaaldelijk niet gehouden aan de gemaakte afspraken. Bij brief van 2 september 2018 heeft appellante gereageerd op deze waarschuwing. 
    
    
      1.4.
      Bij brief van 29 januari 2019 heeft de leidinggevende van appellante haar opnieuw een waarschuwing gegeven, omdat appellante zich volgens de leidinggevende opnieuw niet heeft gehouden aan de gemaakte afspraken. De leidinggevende heeft hierbij vermeld dat de leidinggevende zal overwegen de aanspraak van appellante op volledige doorbetaling van haar bezoldiging te laten vervallen bij de eerstvolgende keer dat appellante zich niet houdt aan de op haar rustende plichten die voortvloeien uit de verzuim- en re-integratiebegeleiding, zij handelt in strijd met de geldende regels en/of gemaakte afspraken, zij telefonische oproepen niet beantwoordt, zij niet voldoet aan de opdracht tot het opnemen van contact en haar e-mails niet beantwoordt. Bij brief van 31 januari 2019 heeft appellante hierop gereageerd en haar leidinggevende verzocht om de waarschuwingen in te trekken. 
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 25 februari 2019 heeft de leidinggevende appellante medegedeeld dat de waarschuwing van 26 juli 2018 en de waarschuwing van 29 januari 2019 niet worden ingetrokken. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van 25 februari 2019. 
      
    
    
      1.6.
      De bedrijfsarts heeft appellante en haar leidinggevende op 25 februari 2019 geadviseerd om een gesprek aan te gaan waar ook een derde onafhankelijke partij bij aanwezig is. De bedrijfsarts heeft daarbij vermeld dat er eventueel mediation kan worden ingezet. De leidinggevende van appellante heeft vervolgens een mediator ingeschakeld van het Expertisecentrum Organisatie en Personeel. 
    
    
      1.7.
      Uit het e-mailbericht van 6 maart 2019 van de mediator aan appellante blijkt dat de mediator met appellante heeft afgesproken dat de mediator eerst een kennismakingsgesprek zal hebben met de leidinggevende van appellante. Op 22 maart 2019 heeft appellante de mediator naar de stand van zaken gevraagd. Vervolgens heeft de mediator op 1 april 2019 contact opgenomen met de leidinggevende van appellante en heeft zij de opdracht teruggegeven. In een e-mail van 2 april 2019 heeft de mediator meegedeeld dat het ondanks diverse pogingen, via mail en telefonisch niet is gelukt om een afspraak te maken voor een kennismakingsgesprek met appellante. 
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 7 mei 2019 heeft de staatssecretaris met toepassing van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder j, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement de bezoldiging van appellante per 2 april 2019 laten vervallen. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellante zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen die in het kader van de verzuimbegeleiding op haar rusten, omdat appellante niet zou hebben willen meewerken aan een kennismakingsgesprek met de mediator. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 7 juni 2019 heeft de staatssecretaris het besluit van 7 mei 2019 ingetrokken en bepaald dat de aanspraak op bezoldiging per 7 mei 2019 vervalt en per 21 mei 2019 weer herleeft, omdat appellante met ingang van laatstgenoemde datum weer aan haar verplichtingen heeft voldaan.
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 24 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante gericht tegen de brief van 25 februari 2019 en de waarschuwingen van 26 juli 2018 en 29 januari 2019 niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen sprake is van besluiten waar bezwaar tegen gemaakt kan worden. Het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 7 mei 2019 en 7 juni 2019 heeft de staatssecretaris ongegrond verklaard. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat appellante niet heeft voldaan aan haar verplichtingen door geen contact op te nemen met de arbeidsdeskundige van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en niet mee te werken aan mediation. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      4.1.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7741) is het rechtspositionele belang van de ambtenaar rechtstreeks betrokken bij – de schriftelijke vastlegging van – de vaststelling dat een ambtenaar zich in de termen van het toepasselijke rechtspositionele voorschrift aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. In dat geval gaat de vaststelling verder dan het hanteren van een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen rechtsmiddel openstaat. Ontbreekt een uitdrukkelijke vaststelling van plichtverzuim, dan is de waarschuwing uitsluitend als zo’n sturingsmiddel aan te merken en brengt zij geen wijziging in de rechtspositie van de ambtenaar. 
    
    
      4.2.
      Appellante heeft betoogd dat de waarschuwingen van 26 juli 2019 en 29 januari 2019 moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het betoog van appellante slaagt niet. De waarschuwingsbrieven bevatten geen uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim. De waarschuwingen zijn aan te merken als normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Deze waarschuwingen brengen geen wijziging in de rechtspositie van appellante. De waarschuwingen kunnen dus niet worden aangemerkt als besluiten, en daarom is de weigering van 25 februari 2019 om de waarschuwingen in te trekken ook geen besluit. De staatssecretaris heeft de bezwaren van appellante tegen de waarschuwingen en de weigering om de waarschuwingen in te trekken daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      4.3.
      Appellante heeft verder betoogd dat zij tegen de waarschuwingen kan opkomen in de procedure tegen het besluit waarin haar bezoldiging is stopgezet. Uit het bestreden besluit blijkt dat de gedragingen die hebben geleid tot de waarschuwingen ten grondslag zijn gelegd aan het stopzetten van de bezoldiging van appellante. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris dat ook bevestigd. De gedragingen die aan de waarschuwingen ten grondslag zijn gelegd, kunnen daarom in deze procedure ter discussie worden gesteld. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat aan de stopzetting van de bezoldiging een optelsom van de gebeurtenissen ten grondslag ligt, maar dat het niet meewerken aan de mediation de directe aanleiding was voor het bestreden besluit. Daarom wordt deze gedraging eerst besproken. 
      
    
    
      4.4.
      
        Volgens appellante is de stelling dat zij niet wilde meewerken aan mediation onjuist, omdat zij wel wilde meewerken als er een mediator van buiten de organisatie werd ingezet. Dit betoog van appellante slaagt. De bedrijfsarts heeft appellante en haar leidinggevende op 26 februari 2019 geadviseerd om gesprekken met elkaar aan te gaan waar een derde onafhankelijke partij bij zit, omdat partijen een moeizame relatie hebben. Appellante heeft vervolgens direct kenbaar gemaakt dat ze een mediator van buitenaf wilde en dit heeft zij daarna herhaald. Desondanks is een mediator van binnen de [Dienst] ingeschakeld en is aan appellante meegedeeld dat een mediator van buiten de organisatie niet mogelijk was. Daarnaast blijkt uit het mailverkeer dat appellante zelf op 22 maart 2019 de mediator naar de stand van zaken heeft gevraagd, omdat zij tot op dat moment nog niks had gehoord. Op 2 april is vervolgens aan appellante meegedeeld dat de mediator nog één week beschikbaar was voor het maken van een afspraak. Daarna is er geen communicatie meer over dit onderwerp geweest en blijkt uit het dossier niet wat er in de periode van 2 april 2019 tot het besluit van 
        7 mei 2019 is gebeurd. De staatssecretaris heeft daarover ter zitting geen duidelijkheid kunnen geven. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft tijdens de zitting gezegd dat zij het voorstelbaar acht dat in bepaalde situaties een mediator van buiten de pool van de [Dienst] wordt ingeschakeld. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat appellante onvoldoende heeft meegewerkt aan het tot stand komen van een mediationtraject. Daarbij komt dat het recht van bezoldiging van appellante is herleefd, nadat er op 21 mei 2019 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen appellante, haar moeder, de leidinggevende, de loopbaanadviseur en de HR juridisch adviseur. De staatssecretaris achtte mediation uiteindelijk dus niet noodzakelijk. Hieruit volgt dat de directe aanleiding voor het stopzetten van de bezoldiging is komen te ontvallen. Er bestond hierdoor onvoldoende feitelijke grondslag om de bezoldiging van appellante stop te zetten. Nu het bestreden besluit gelet op het voorgaande moet worden vernietigd, bestaat er geen aanleiding om nog in te gaan op de gronden van appellante tegen de gedragingen die aan de waarschuwingen ten grondslag zijn gelegd. 
      
    
    
      4.5.
      Uit 4.2 tot en met 4.4 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad – met gegrondverklaring van het beroep – het bestreden besluit vernietigen. Aangezien de besluiten van 7 mei 2019 en 7 juni 2019 dezelfde gebreken vertonen als het bestreden besluit en deze gebreken niet bij een nieuwe beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld, zal de Raad met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en deze besluiten herroepen. 
      
    
    
      4.6.
      
        Nu het bestreden besluit wordt vernietigd en de besluiten van 7 mei 2019 en 7 juni 2019 worden herroepen, behoeft het standpunt van appellante dat de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 7 mei 2019 gegrond had moeten verklaren geen nadere bespreking.
        5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak; 
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 24 oktober 2019; 
      
      
        herroept de besluiten van 7 mei 2019 en 7 juni 2019;
      
      
        bepaalt dat de staatssecretaris aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 439,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.C. Boeree en 
      J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Buur