ECLI:NL:RBZWB:2017:561, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 03-02-2017, AWB- 16_10255 WMO15 VV en AWB- 16_10205 WMO15
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2017-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toekennen van begeleiding in resultaatgebieden onder de Wmo 2015 is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel nu nadere concretisering ontbreekt.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 16/10255 WMO15 VV en BRE 16/10205 WMO15 
    
    
    uitspraak van 3 februari 2017 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      [naam verzoeker] , te [woonplaats verzoeker] , verzoeker,
    gemachtigde: mr. C. Schulz,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 7 november 2016 van het college (bestreden besluit) inzake ondersteuning in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 januari 2017. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn moeder [naam moeder] en door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Huijbregts en M. van de Vorst. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Verzoeker is bekend met een autistische stoornis (Asperger) en kenmerken van ADHD en woont bij zijn moeder. 
    
    
    
      Hij had een indicatie van Stichting Bureau Jeugdzorg Noord-Brabant voor de functie begeleiding individueel, klasse 3 (=4 tot 6,9 uur per week). Deze zorg werd verleend in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) ten bedrage van € 1.104,58 per maand. De zorg werd onder andere verleend door [naam zorgverlener]
    
    
    
      Verzoeker heeft  op 11 januari 2016 een aanvraag ingediend voor de maatwerkvoorziening begeleiding individueel op grond van de Wmo 2015.
    
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2016 (primair besluit) heeft het college verzoeker voor de periode van 1 mei 2016 tot en met 30 april 2017 in aanmerking gebracht voor ondersteuning op grond van de Wmo 2015 voor het resultaatgebied opvoed- en opgroeiperspectief vanuit perspectief ouders/verzorgers (trede 3). De zorg wordt in natura verleend door [naam zorgverlener] . Daarbij is vermeld dat de kosten die aan deze voorziening zijn verbonden € 284,- per 4 weken bedragen.
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt, omdat de toegekende ondersteuning betekent dat er nog maar 4 uur begeleiding individueel per maand gegeven kan worden.
    
    
    
      Op 1 augustus 2016 heeft verzoeker in een aanvullend bezwaarschrift aangegeven dat er ook zorg noodzakelijk is op de resultaatgebieden sociaal functioneren en daginvulling.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft het college, in afwijking van het advies van de adviescommissie voor de bezwaarschriften, de bezwaren van verzoeker ongegrond verklaard. Volgens het college biedt de toekenning van individuele begeleiding in resultaatgebieden voldoende handvatten om te beoordelen of in het individuele geval wordt voldaan aan de compensatieverplichting van artikel 4 van de Wmo. Met het aan de zorgverlener toe te kennen budget kunnen de beoogde resultaten worden behaald. Verzoeker wordt voldoende gecompenseerd met het toegekende resultaatgebied. Volgens het college biedt het zorgplan van 19 juli 2016, dat [naam zorgverlener] en verzoeker gezamenlijk hebben opgesteld, voor verzoeker voldoende handvatten om de toegekende zorg ook daadwerkelijk af te dwingen bij [naam zorgverlener] . De rechtszekerheid is op die manier voldoende gewaarborgd. De zorgaanbieders hebben zich jegens het college gecommitteerd om de in de Beleidsregels genoemde resultaatgebieden te behalen. Het college merkt de vermelding in het aanvullend bezwaarschrift dat verzoeker ook ondersteuning nodig heeft voor de resultaatgebieden sociaal functioneren en daginvulling aan als een nieuwe melding en zal dit als zodanig in behandeling nemen.
    
    
    2. Verzoeker heeft, samengevat, aangevoerd dat hij nu niet in de juiste mate de zorg kan ontvangen die hij nodig heeft. [naam zorgverlener] kan volgens verzoeker voor € 284,- per maand slechts 1 uur per week ondersteuning bieden en dat is te weinig. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen die inhoudt dat aan hem een indicatie op grond van de Wmo wordt toegekend voor ondersteuning voor 4  uur per week totdat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
    
    3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
    
    4. Ingevolge de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Deze ondersteuning moet er op zijn gericht dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven.
    
    
      Op grond van artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 verleent het college een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie voor zover de cliënt dit naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met behulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruik van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert (…) een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
    
    
    
      De gemeenteraad heeft de te verstrekken voorzieningen nader geconcretiseerd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Dongen 2015 (de Verordening).
    
    
    
      Artikel 9, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening:
    
    a. ter compensatie van de beperkingen, chronische psychische of psychosociale problemen, als gevolg waarvan de cliënt niet voldoende in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen
    i. op eigen kracht;
    
      ii. met gebruikelijke hulp;
      iii. met mantelzorg;
      iv. met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk;
    
    v. met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen; of
    
      vi. met gebruikmaking van algemene voorzieningen.
      De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in het voorgaande hoofdstuk bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld om zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven (…).
    
    
    
      Het college heeft de Beleidsregels Wmo/Jeugdwet gemeente Dongen vastgesteld (Beleidsregels). Daarin is in hoofdstuk 9, met als titel Immateriële voorzieningen/individuele voorzieningen: zorg in Natura, vermeld:
    
    
    
      “ 9.5 Ondersteuningsplan en uitvoeringsplan
      
        Op het moment dat professionele, specialistische hulp en/of ondersteuning nodig is en de cliënt dit gerealiseerd wil zien in de vorm van hulp in natura, dan wordt het Integrale Plan van Aanpak door de toegang (backoffice) vertaald in een dienstverleningsopdracht.
      
    
    
    
      
        Cliënt en aanbieder
      
      
        De aanbieder zorg in natura die de cliënt wenst in te schakelen (cliënt heeft de keuze uit een aantal gecontracteerde aanbieders) maakt in overleg met de cliënt/diens ouders werkafspraken over de levering van hulp en ondersteuning, neergelegd in een uitvoeringsplan. Indien van toepassing wordt ook de mantelzorger van de cliënt betrokken bij het maken van het uitvoeringsplan. 
      
      
        Het uitvoeringsplan bevat concrete werkafspraken omtrent de aard, de uitvoering en de frequentie (op welke dagen en tijdstippen, passend in het dag-/weekprogramma) van de ondersteuning, bij daginvulling zoveel mogelijk in de nabijheid van de woonlocatie van de cliënt, volgens de behoeften en wensen van de cliënt ”
    
    
    
      “ 9.7 Maatwerkvoorzieningen Wmo: begeleiding en ondersteuning
    
    
    
      
        Tot 2015 kon iemand een AWBZ-indicatie krijgen voor begeleiding en ondersteuning om de zelfredzaamheid te vergroten en te behouden. De ondersteuning was gebaseerd op productcodes. In de nieuwe uitvoeringspraktijk zijn deze productcodes verwerkt in een aantal resultaatgebieden. Zie hiervoor bijlage 1 van deze beleidsregels.
      
      
        De resultaatgebieden zijn gezamenlijk de bouwstenen voor zelfredzaamheid en participatie. Een beperking wordt samen met de cliënt vertaald naar een resultaat. Uitgangspunt is hierbij: de cliënt is niet zelfredzaam en/of in staat om te participeren, omdat…<tekst resultaatgebied/trede>. Een voorbeeld: 'De cliënt is niet zelfredzaam en/of in staat om te participeren, omdat hij/zij door een op te lossen omstandigheid en/of een in hem/haar belegen oorzaak tijdelijk niet in staat is om zelfstandig een sociaal netwerk te onderhouden dat ondersteunend is bij maatschappelijke participatie. Er is enige steun vanuit het ondersteunend netwerk (resultaatgebied 1, trede 3). De dienstverleningsopdracht (het te betalen resultaat) kan in dit voorbeeld zijn: 'Begeleid de cliënt op basis van de gesignaleerde problemen van trede 3 naar trede 4.' Een aanbieder krijgt voor het uitvoeren van een dienstverleningsopdracht géén voorgeschreven methodische richtlijn of een vastgesteld aantal uren per vastgestelde productcode mee, zoals tot 2015 het geval was in de AWBZ. Het resultaat staat centraal. Het staat de aanbieder c.q. de uitvoerend professional vrij om, in overeenstemming met de cliënt, interventies te doen die leiden tot het realiseren van het vooraf beschreven doel. Een concrete resultaatafspraak aan de voorkant met genoeg regelruimte voor professionals om deze resultaten binnen de vastgestelde termijnen en tarieven te bepalen. De te behalen en behaalde resultaten worden altijd door de gemeente (backoffice of lid ST) bepaald en kunnen op basis van ontwikkelingen worden bijgesteld.
      
    
    
    
      
        Er vindt systematisch evaluatie plaats op het ondersteuningsplan. 
      
    
    
    
      
        De resultaatgebieden zijn allen opgebouwd uit een vijftal treden. Voor trede 5 geldt geen ondersteuningsvraag en dus geen dienstverleningsopdracht: er is immers sprake van volledige zelfredzaamheid. Voor trede 4 geldt een lager all-in tarief per periode, omdat het type ondersteuningsvraag in deze trede geen activerende elementen beslaat, maar ondersteunende. Dit betekent dat de ondersteuning minder intensief is in deze trede. Met 'minder intensief' wordt bedoeld lichtere ondersteuning (type interventie) en kortere ondersteuning (minder uren). 
      
      
        Voor de treden 1 tot en met 3 geldt dat er sprake is van ondersteuning met activerende elementen. Als er in een specifieke situatie geen sprake is van ontwikkelpotentieel, dan kan het op te leveren resultaat uit de dienstverleningsopdracht zijn 'erger voorkomen'. 
      
    
    
    
      
        Er kan ondersteuning nodig zijn op één of op meerdere resultaatgebieden en gericht op één of meerdere personen van het huishouden.”
    
    
    5. De voorzieningenrechter dient in dit geding te beoordelen of verzoeker met de toegekende individuele begeleiding op het resultaatgebied opvoed- en opgroeiperspectief vanuit perspectief ouders/verzorgers voldoende wordt gecompenseerd voor de door hem ondervonden beperkingen. 
    
    
      De voorzieningenrechter laat een oordeel over de vraag of verzoeker ook voor zijn beperkingen gecompenseerd moet worden op de resultaatgebieden sociaal functioneren en daginvulling achterwege, omdat het college het verzoek van verzoeker om begeleiding op deze resultaatgebieden heeft aangemerkt als een nieuwe melding en als zodanig in behandeling heeft genomen en niet gebleken is dat verzoeker zich hiertegen heeft verzet.
    
    
    
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de gezondheidssituatie van verzoeker niet in geding is. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter constateert ook dat het college in het bestreden besluit voor de toepasselijke wettelijke bepaling heeft verwezen naar artikel 4 van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2007). De voorzieningenrechter stelt vast dat die wet per 1 januari 2015 is ingetrokken. Sindsdien geldt de Wmo 2015 en die wet kent geen artikel 4. De gemachtigde van het college heeft ter zitting verklaard dat het een verschrijving betreft. De voorzieningenrechter ziet in de vermelding van het verkeerde wetsartikel geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen omdat aannemelijk is dat verzoeker door de verschrijving niet is benadeeld.
    
    
    
      De voorzieningenrechter stelt verder vast dat het college in het bestreden besluit en het onderliggende primaire besluit de toegekende individuele begeleiding niet heeft geconcretiseerd in aantal uren, maar heeft volstaan met het benoemen van het resultaatgebied waarop verzoeker ondersteuning wordt toegekend, namelijk opvoed- en opgroeiperspectief vanuit perspectief ouders/verzorgers. Voor de nadere invulling hiervan is volgens het college het zorgplan van 19 juli 2016 leidend, dat verzoeker en [naam zorgverlener] samen hebben opgesteld. De voorzieningenrechter constateert dat uit dat zorgplan blijkt voor welke problemen verzoeker individuele begeleiding nodig heeft, wat de doelen van de begeleiding zijn, welke activiteiten zullen worden verricht en wanneer verwacht wordt dat de doelen zullen zijn behaald.
    
    
    
      De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft op 18 mei 2015 enkele uitspraken gedaan over het toekennen van huishoudelijke hulp op resultaatgebieden onder de reikwijdte van de Wmo 2007 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2015:1491). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze uitspraken mutatis mutandis ook van toepassing op het toekennen van begeleiding op resultaatgebieden onder de reikwijdte van de Wmo 2015. Dit betekent dat niet alleen concreet moet zijn welke activiteiten moeten worden verricht om het resultaat te bereiken, maar ook hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten moeten worden verricht. Het betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook dat het toekennen van een voorziening voor individuele begeleiding in resultaatgebieden een duidelijke maatstaf mist. 
      Nu door het college de concretisering van de begeleiding niet heeft plaatsgevonden ten aanzien van de omvang van de individuele begeleiding en van de activiteiten in tijd en frequentie, heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet kunnen volstaan met de onderhavige toekenning. Met deze toekenning is immers niet duidelijk op hoeveel hulp verzoeker recht heeft. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    
    
      Dat zorgaanbieders zich jegens het college hebben verbonden om de in de Beleidsregels genoemde resultaatgebieden te behalen, maakt het voorgaande naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders. De concrete invulling van de omvang van de begeleiding en van de hoeveelheid tijd voor de activiteiten en de frequentie ervan wordt immers volledig overgelaten aan [naam zorgverlener] , terwijl de wettelijke compensatieplicht bij het college ligt en niet bij de zorgaanbieder.
    
    
    6. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het college dient de nieuwe beslissing op bezwaar te nemen op basis van een gericht onderzoek naar de omvang van de daadwerkelijk benodigde begeleiding, waarin duidelijk wordt hoeveel tijd per activiteit nodig is en met welke frequentie deze activiteiten moeten worden verricht. 
    
    7. Gelet op het belang dat verzoeker heeft bij begeleiding, de omstandigheid dat hij eerder 4 uur begeleiding per week kreeg, en de omstandigheid dat hij, zoals namens verzoeker ter zitting is verklaard, op dit moment feitelijk slechts één uur begeleiding per week krijgt, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het primaire besluit zal worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar en het college zal verzoeker in afwachting van de nieuwe beslissing in aanmerking moeten brengen voor 4 uur begeleiding per week in de vorm van zorg in natura. De ingangsdatum van de voorlopige voorziening is zeven dagen na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze voorziening vervalt zes weken na de dag van verzending van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
    
    8. Nu het beroep gegrond wordt verklaard en een voorlopige voorziening wordt getroffen, dient het college aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht voor het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening te vergoeden.
    
    9. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1). 
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter:
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        treft een voorlopige voorziening die inhoudt dat het primaire besluit zal worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar en dat het college met ingang van zeven dagen na de dag van verzending van deze uitspraak verzoeker in aanmerking moet brengen voor 4 uur begeleiding per week in de vorm van zorg in natura tot zes weken na de dag van verzending van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar; 
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 46,- aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.485,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. van Kralingen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.J. Tolner, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.