ECLI:NL:RVS:2022:1766, Raad van State, 22-06-2022, 202007085/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan C.V. Jan Pieter Heijestraat een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het realiseren van een nieuwbouwcomplex met (appartementen)hotel van 55 kamers, winkels op de begane grond en in de kelder en een café-restaurant op de begane grond en kelder op de locatie J.P. Heijestraat 66 tot en met 74 en Borgerstraat 186 tot en met 198 in Amsterdam. C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen willen op de locatie Jan Pieter Heijestraat 66 tot en met 74 en Borgerstraat 186 tot en met 198 in Amsterdam (hierna: de locatie) een nieuwbouwcomplex realiseren met een (appartementen)hotel, detailhandel op de begane grond en in de kelder van in totaal 1.050 m² verhuurbaar vloeroppervlak waarvan 500 m² voor een (biologische) supermarkt, en een café-restaurant op de begane grond en kelder van 250 m² bruto vloeroppervlak. Op 25 juni 2014 heeft C.V. Jan Pieter Heijestraat daarvoor een vergunningaanvraag ingediend.

202007085/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Vereniging huurdersvereniging Oud-West en anderen, allen gevestigd dan wel wonende te Amsterdam,
    2.       C.V. Jan Pieter Heijestraat, gevestigd te Amsterdam, en anderen,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college geweigerd aan C.V. Jan Pieter Heijestraat een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het realiseren van een nieuwbouwcomplex met (appartementen)hotel van 55 kamers, winkels op de begane grond en in de kelder en een café-restaurant op de begane grond en kelder op de locatie J.P. Heijestraat 66 tot en met 74 en Borgerstraat 186 tot en met 198 in Amsterdam.
    Tegen dit besluit hebben de Huurdersvereniging en anderen en C.V. Jan Pieter Heijstraat en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Huurdersvereniging en anderen, C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2022, waar de Huurdersvereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. D. Nazari, advocaat te Den Haag, C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen, vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, bijgestaan door mr. P.C. van Buul, zijn verschenen. Verder is [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen willen op de locatie Jan Pieter Heijestraat 66 tot en met 74 en Borgerstraat 186 tot en met 198 in Amsterdam (hierna: de locatie) een nieuwbouwcomplex realiseren met een (appartementen)hotel, detailhandel op de begane grond en in de kelder van in totaal 1.050 m² verhuurbaar vloeroppervlak waarvan 500 m² voor een (biologische) supermarkt, en een café-restaurant op de begane grond en kelder van 250 m² bruto vloeroppervlak. Op 25 juni 2014 heeft C.V. Jan Pieter Heijestraat daarvoor een vergunningaanvraag ingediend. Het college heeft daarop bij besluit van 22 juli 2015 omgevingsvergunning verleend. Onder meer de Huurdersvereniging heeft beroep ingesteld tegen dat besluit. De rechtbank Amsterdam heeft het college in de tussenuitspraak van 21 juli 2016 in de gelegenheid gesteld om een gebrek in dat besluit te herstellen. Bij besluit van 6 september 2016 heeft het college de onderbouwing van het besluit van 22 juli 2015 aangevuld. Vervolgens heeft de rechtbank in de einduitspraak van 28 februari 2017 het besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de Huurdersvereniging hoger beroep bij de Afdeling ingesteld.
    2.       In hoger beroep heeft de Afdeling in een tussenuitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:373, het college opgedragen gebreken in het besluit wat betreft verkeer en parkeren te herstellen. De Afdeling heeft in haar einduitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:215, het door de Huurdersvereniging ingestelde hoger beroep gegrond verklaard. De Afdeling heeft in haar uitspraak geoordeeld dat het college met het herstelbesluit van 6 september 2016 niet heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht om het besluit van 22 juli 2015 alsnog toereikend te motiveren. De Afdeling heeft zowel een deel van de einduitspraak van de rechtbank als het herstelbesluit vernietigd waardoor het college opnieuw op de aanvraag diende te beslissen. De Afdeling heeft vervolgens bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    3.       Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 heeft het college met het besluit van 25 november 2020 geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen. Volgens het college is de aanvraag in strijd met het overnachtingsbeleid van de gemeente Amsterdam en valt het bouwplan niet onder de overgangsregeling van dat beleid. C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen kunnen zich niet met dat besluit verenigen. De Huurdersvereniging en anderen hebben ook beroep ingesteld tegen dit besluit en betogen dat de weigering omgevingsvergunning te verlenen onvoldoende gemotiveerd is. Het besluit van 25 november 2020 en de beroepen van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen en de Huurdersvereniging en anderen daartegen zijn in deze procedure aan de orde.
    Het beroep van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen
    Intrekking beroepsgrond
    4.       Ter zitting hebben C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen hun beroepsgrond over de strijdigheid met het Unierecht ingetrokken.
    Weigering omgevingsvergunning eerste fase
    5.       C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen betogen dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning eerste fase te verlenen. Volgens C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen kan het college het gewijzigde hotelbeleid niet ten grondslag leggen aan de weigering om hun bouwplan mogelijk te maken. Zij stellen dat hun bouwplan in het beleidsstuk "Herziening van het Amsterdamse deel van de regionale hotelstrategie" (hierna: de herziening van de hotelstrategie), dat de raad op 14 juli 2016 heeft vastgesteld, als lopend project is aangemerkt waarop het oude hotelbeleid van toepassing blijft. Volgens C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen is hun bouwplan ook niet in strijd met het beleidsstuk "Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 Deel I en Deel II" (hierna: het Overnachtingsbeleid) van het college.
    Ten eerste valt hun bouwplan volgens hen onder de overgangsregeling van het Overnachtingsbeleid, omdat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat medewerking zou blijven worden verleend. Zij wijzen daarbij onder meer op collegebesluit van 10 januari 2017 waarbij het college de omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft bekrachtigd.
    Ten tweede valt hun bouwplan volgens C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen onder die overgangsregeling van het Overnachtingsbeleid, omdat volgens hen sprake is van een exceptioneel geval op grond waarvan toepassing van het nieuwe beleid leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijk afwijken van het nieuwe beleid. Hierbij wijzen zij op de procedurele gang van zaken en op de bekrachtigingsbesluiten van het college die deels na de inwerkingtreding van het Overnachtingsbeleid zijn genomen.
    5.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Oud West 2018", zoals dat is vastgesteld door de raad op 7 november 2019.
    5.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.3.    Het college stelt dat hij heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, omdat dit niet in overeenstemming is met het gewijzigde hotelbeleid. Het algemene uitgangspunt van het gewijzigde beleid is "rem op groei en focus op kwaliteit". De locatie van het bouwplan is aangeduid als een zogenoemd nee-gebied. Dit betekent dat voor deze locatie een algehele hotelstop van kracht is en dat de gemeente geen medewerking zal verlenen aan het aanpassen of afwijken van een bestemmingsplan voor een logiesfunctie. Volgens het college valt het bouwplan niet onder de overgangsregeling in de uitwerking van het Overnachtingsbeleid, omdat bij de C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen geen gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het oude beleid zou worden toegepast of medewerking zou blijven worden verleend.
    5.4.    In de herziening van de hotelstrategie, vastgesteld door de raad van de gemeente staat op pagina 10 dat de gemeente Amsterdam doorgaat met de 106 reeds lopende ontwikkelingen, dit is inclusief de geplande projecten in het Centrum (zoals opgenomen in de bijlage bij 'Grenzen aan het hotelbeleid - aanvullingen op het hotelbeleid binnenstad 2012 - 2015'). Deze projecten worden getoetst op basis van de voorwaarden van het toenmalige beleid. Deze pagina vervolgt met de opmerking dat zal worden. Wanneer er te weinig voortgang is zal de ontwikkelaar aangeschreven worden waarbij het initiatief eventueel binnen de wettelijke mogelijkheden gestopt zal worden. In de bijlage "Update hotelmonitor stand per 1 juni 2016" bij de herziening van de hotelstrategie staat het bouwplan van de C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen vermeld op een lijst van lopende projecten als nummer 85 "Hoek Borgerstraat/Jan Pieter Heijestraat".
    5.5.    Het college heeft de herziening van de hotelstrategie uitgewerkt in het Overnachtingsbeleid. Deel I van het Overnachtingsbeleid is op 1 januari 2017 in werking getreden ter vervanging van het Amsterdamse deel van de Regionale Hotelstrategie 2016-2022. Op 1 april 2017 is deel II, het ruimtelijk planologisch toetsingskader, in werking getreden. De overgangsregeling voor het Overnachtingsbeleid is opgenomen in paragraaf 4.1 van deel II en luidt:
    "Het Overnachtingsbeleid is van toepassing op lopende initiatieven, met uitzondering van hotel Spa Zuiver, hotel ’t Mandje, Stadswerf Oostenburg, Geldersekade 30-34 en Heinekenhoek, tenzij:
    - al een omgevingsvergunning voor dat initiatief is verleend en in een procedure in stand is gebleven;
    - of dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het oude beleid zou worden toegepast dan wel dat medewerking zou blijven worden verleend, hierbij geldt wel de eis dat gedane toezeggingen moeten blijken uit schriftelijke bescheiden;
    - sprake is van een exceptioneel geval op grond waarvan toepassing van het nieuwe beleid leidt tot onbillijkheden van overwegende aard die nopen tot geheel of gedeeltelijke afwijking van het nieuwe beleid."
    Verder staat in de uitwerking van het Overnachtingsbeleid dat de beleidsregels worden vastgesteld door het college om toe te passen bij de bevoegdheid tot het beslissen op aanvragen voor een omgevingsvergunning voor hotelontwikkelingen.
    5.6.    Naar het oordeel van de Afdeling betogen C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen terecht dat de overgangsregeling voor het Overnachtingsbeleid, onder het tweede streepje, zoals opgenomen in paragraaf 4.1. van deel II, van toepassing is op het bouwplan omdat het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het oude beleid zou worden toegepast. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het bouwplan in de bij de herziening van de hotelstrategie gevoegde bijlage "Update hotelmonitor stand per 1 juni 2016" is opgenomen als een gepland project. Het betoog van het college dat deze bijlage een dynamisch instrument van het team Overnachtingsbeleid is en niet bepalend voor de vraag of aan het Overnachtingsbeleid moet worden getoetst, volgt de Afdeling niet. In de herziening van de hotelstrategie is expliciet vermeld dat Amsterdam doorgaat met de 106 reeds lopende ontwikkelingen zoals opgenomen in de bijlage en dat deze projecten worden getoetst op basis van de voorwaarden van het oude beleid. Weliswaar is daarbij ook vermeld dat, wanneer er te weinig voortgang is de ontwikkelaar aangeschreven zal worden waarbij het initiatief eventueel binnen de wettelijke mogelijkheden gestopt zal worden. Echter, niet gebleken is dat een dergelijke aanschrijving naar C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen is uitgegaan. In tegendeel, het college heeft de omgevingsvergunning voor het bouwplan van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen bekrachtigd bij besluit van 10 januari 2017, dit in verband met een mogelijk mandateringsgebrek bij de stadsdeelsecretaris van het stadsdeel West. Hiermee heeft het college dit besluit uitdrukkelijk voor zijn rekening genomen. Het college heeft verder naar aanleiding van zienswijzen in de nota van wijzigingen van 14 november 2019, die in het kader van de procedure over het bestemmingsplan "Oud West 2018" was opgesteld, voorgesteld het bouwplan van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen mogelijk te maken. Het college heeft dan ook ten onrechte de omgevingsvergunning geweigerd omdat het bouwplan in strijd is met de herziening van de hotelstrategie. Gelet hierop behoeft het betoog van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen dat er sprake is van een exceptioneel geval als bedoeld in de overgangsregeling van het Overnachtingsbeleid, geen bespreking meer.
    Het betoog slaagt.
    Het beroep van de Huurdersvereniging en anderen
    Procesbelang
    6.       Het college stelt zich op het standpunt dat de Huurdersvereniging en anderen geen procesbelang hebben bij het beroep tegen de omgevingsvergunning. Het college wijst erop dat met het besluit van 25 november 2020 de omgevingsvergunning is geweigerd. De Huurdersvereniging en anderen hebben daardoor al bereikt wat zij beogen, namelijk dat de omgevingsvergunning niet verleend wordt.
    6.1.    Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen (vergelijk de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3415).
    6.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om belang aan te nemen bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep van de Huurdersvereniging en anderen. Zij kunnen met een eventueel geslaagd beroep namelijk niet bereiken dat zal worden getoetst of de omgevingsvergunning op andere gronden moest worden geweigerd. De vergunning is immers geweigerd, hoewel ten onrechte, op de enkele grond dat volgens het college de hotelstrategie ertoe leidt dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Ook is niet gebleken dat er als gevolg van het bestreden besluit schade is geleden, op grond waarvan moet worden aangenomen dat de Huurdersvereniging en anderen wel een belang hebben bij de beoordeling van het beroep.
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor een inhoudelijke behandeling van het beroep van de Huurdersvereniging en anderen.
    Slotconclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor onder 5.6 is overwogen, is het beroep van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen gegrond. Het besluit van 25 november 2020 dient te worden vernietigd wegens strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid zoals bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het motiveringsbeginsel zoals bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het college dient daarom opnieuw te beslissen op de aanvraag en dient daarbij de uitspraken van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:215 en de voorliggende uitspraak te betrekken. De Afdeling merkt daarbij op dat de vernietiging van het besluit van 25 november 2020 niet betekent dat het college bij een nieuw te nemen besluit de omgevingsvergunning moet verlenen. Bij de beoordeling door het college of sprake is van een goede ruimtelijke ordening spelen ook andere factoren een rol dan de hotelstrategie, die in deze zaak aan de orde was. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen, is het beroep van de Huurdersvereniging en anderen niet-ontvankelijk.
    Proceskosten
    9.       Ten aanzien van de Huurdersvereniging en anderen hoeft het college geen proceskosten te vergoeden.
    10.     Ten aanzien van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen moet het college de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van de Vereniging huurdersvereniging Oud-West en anderen niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 november 2020, kenmerk 1357591;
    IV.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    V.      bepaalt dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan C.V. Jan Pieter Heijestraat en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    195-928