ECLI:NL:GHAMS:2008:BH2911, Gerechtshof Amsterdam, 09-12-2008, 104.003.312
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: In de stellingen van [appellant] ligt besloten dat de Gemeente tekortschiet in het geleidelijk terugdringen van de overschrijdingen van de verschillende normen. Hij stelt immers dat de Gemeente tot nu toe onvoldoende maatregelen heeft genomen, bijvoorbeeld door de vuilniswagens en stadsbussen niet te voorzien van een fijnstoffilter. De reactie van de Gemeente laat zich samenvatten als “de situatie is op dit moment nog niet ideaal, maar zal op termijn verbeteren”. Daarbij valt op dat in de loop der jaren in de plannen van de Gemeente een aantal voornemens steeds terugkomt, die blijkbaar nog (steeds) niet tot uitvoering zijn gekomen. Het aantal daadwerkelijk uitgevoerde plannen is - voor zover het hof dat kan nagaan - beperkt tot het doseren van verkeer op bepaalde wegen (zoals op de zuidelijke Catharijnesingel), het verhogen van de parkeertarieven en het instellen van een milieuzone in een deel van de binnenstad, waardoor daar bepaalde types vrachtauto’s, behoudens een tegen betaling te verkrijgen ontheffing, niet meer mogen komen. De vraag rijst dan ook in hoeverre de tot nu toe door de Gemeente ontwikkelde plannen en de ter uitvoering daarvan genomen maatregelen daadwerkelijk tot een vermindering van overschrijdingen hebben geleid. Het is aan de Gemeente om daarover duidelijkheid te verschaffen.

GERECHTSHOF AMSTERDAM
      Nevenzittingsplaats Arnhem
    
    
    Sector civiel recht
    
    Zaaknummer 104.003.312
    
    Arrest van de derde civiele kamer van 9 december 2008
    
    inzake
    
    
      [appellant],
      wonende te [woonplaats],
      appellant,
      advocaat: mr. J. Bouter,
    
    
    tegen:
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      Gemeente Utrecht,
      zetelend te Utrecht,
      geïntimeerde,
      advocaat: mr. F.B. Falkena.
    
    
    
    1.	Het geding in eerste aanleg
    
    Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar de inhoud van het vonnis van 22 november 2006 dat de rechtbank Utrecht tussen appellant (hierna: [appellant]) als eiser en geïntimeerde (hierna: de Gemeente) als gedaagde heeft gewezen. Van dat vonnis is een fotokopie aan dit arrest gehecht.
    
    
    2.	Het geding in hoger beroep
    
    2.1	[appellant] heeft bij exploot van 7 februari 2007 de Gemeente aangezegd van dat vonnis in hoger beroep te komen, met dagvaarding van de Gemeente voor dit hof en gevorderd dat het hof dat vonnis vernietigt en alsnog de vorderingen van [appellant] toewijst, met veroordeling van de Gemeente in de kosten.
    
    
      2.2	Bij memorie van grieven heeft [appellant] een aantal grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd en nieuwe producties in het geding gebracht. Hij heeft gevorderd dat het hof het bestreden vonnis vernietigt en, naar het hof begrijpt, de in eerste aanleg ingestelde vorderingen alsnog toewijst. 
      In eerste aanleg heeft [appellant] gevorderd: 
      I - een verklaring voor recht dat de Gemeente op grond van het Besluit luchtkwaliteit en de Europese Richtlijn 1999/30 (hierna: de Dochterrichtlijn) gehouden is om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de luchtkwaliteit in de Gemeente in het algemeen en op [adres] in het bijzonder in overeenstemming te brengen met de sinds 1 januari 2005 geldende grenswaarde voor fijnstof (PM10) van 40 microgram/m3 en de per 1 januari 2010 geldende grenswaarde voor stikstof (NO2) van 40 microgram/m3;
      II - een verklaring voor recht dat de Gemeente door het achterwege laten van (adequate) maatregelen tot beperking en/of het terugdringen van de luchtverontreiniging op [adres] tekortschiet in de nakoming van de op de Gemeente rustende plicht om de luchtkwaliteit aldaar in overeenstemming te brengen met de sinds 1 januari 2005 geldende grenswaarde voor PM10 van 40 microgram/m3 en dat er sprake is van een dreigende tekortkoming in de nakoming van de plicht om per 1 januari 2010 de grenswaarde van 40 microgram/m3 te realiseren;
      III - een verklaring voor recht dat de Gemeente door het achterwege laten van (adequate) maatregelen tot beperking en/of het terugdringen van de luchtverontreiniging, zodat aan de normen wordt voldaan van het Besluit luchtkwaliteit en de Dochterrichtlijn ten aanzien van de maximaal toelaatbare gemiddelde jaarconcentratie PM10 en NO2, in strijd handelt met het Besluit luchtkwaliteit en de Dochterrichtlijn; 
      IV – de veroordeling van de Gemeente tot het binnen een maand na betekening van dit arrest treffen van voldoende maatregelen die de luchtkwaliteit op [adres] in overeenstemming brengen met de normen van het Besluit luchtkwaliteit en de Dochterrichtlijn, althans zodanige maatregelen als het hof meent te moeten treffen,
      V – op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 100,00 per dag voor elke dag dat op [adres] niet aan de wettelijke norm wordt voldaan, afgezien van de 35 dagen dat dit is geoorloofd op grond van het Besluit luchtkwaliteit en de Dochterrichtlijn, 
      een en ander met veroordeling van de Gemeente in de kosten. 
    
    
    2.3	Bij memorie van antwoord heeft de Gemeente verweer gevoerd, bewijs aangeboden en een aantal producties in het geding gebracht. Zij heeft kort gezegd geconcludeerd tot bekrachtiging van het bestreden vonnis, met veroordeling van [appellant] in de kosten van (bedoeld zal zijn:) het hoger beroep, uitvoerbaar bij voorraad. 
    
    2.4	Daarna heeft [appellant] akte verzocht van het overleggen van een aantal producties en bewijs aangeboden. Hierop heeft de Gemeente bij antwoordakte gereageerd. 
    
    2.5	Ter zitting van 3 september 2008 hebben partijen de zaak doen bepleiten, [appellant] door mr. J.S. Muijsson, advocaat te Utrecht en de Gemeente door mrs. M.H. Blokvoort en M.A.A. Soppe, advocaten te Enschede. De advocaten hebben daarbij pleitnotities in het geding gebracht.
    
    2.6	Mr. Muijsson heeft voorafgaand aan de zitting aan de wederpartij en het hof een twaalftal producties (genummerd 1 tot en met 7) gezonden. Desgevraagd heeft mr. Blokvoort namens de Gemeente meegedeeld dat zij instemt met het in het geding brengen van die producties. Vervolgens is aan mr. Muijsson voornoemd akte verleend van het in het geding brengen van die producties.
    
    2.6	Vervolgens hebben partijen de stukken voor het wijzen van arrest aan het hof overgelegd.
    
    
    3.	De grieven
    
    3.1	[appellant] heeft zijn grieven niet afzonderlijk benoemd en genummerd, zoals gebruikelijk is. Het hof heeft uit de memorie van grieven de volgende grieven afgeleid. 
    
    
      I  algemeen
      De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat er geen sprake is van een resultaatsverbintenis van de Gemeente om ervoor te zorgen dat de luchtkwaliteit in Utrecht in 2005 en 2010 voldoet aan de in de Dochterrichtlijn en het Besluit luchtkwaliteit gestelde eisen en dat de Gemeente hierin een beleidsvrijheid toekomt, waardoor haar handelen in rechte slechts marginaal getoetst kan worden.
    
    
    
      II stikstofdioxide
      De wijze waarop de Gemeente het terugdringen van de concentratie stikstofdioxide (NO2) in haar plannen ter hand neemt, gaat niet ver genoeg. De plannen zijn ook niet goed onderbouwd. Vooral een aantal daaraan ten grondslag liggende aannames - zoals de aanname dat alleen in een smalle strook rond de snelwegen verhoogde stikstofdioxideconcentraties voorkomen en de prognose van de toename van de verkeersintensiteit - deugt niet. Het is daarom noodzakelijk dat de Gemeente komt met een aanvullend plan van aanpak om de concentratie stikstofdioxide terug te dringen. Ten onrechte is de rechtbank daar niet op ingegaan. 
    
    
    
      III fijnstof
      a. De berekeningen van fijnstofconcentraties in Utrecht deugen niet omdat de daaraan ten grondslag liggende gegevens over verkeersintensiteit onbetrouwbaar zijn. De berekeningen hadden niet gebaseerd moeten worden op modellen, maar op gegevens op grond van verkeersmetingen. Bovendien deugen de berekeningen niet omdat daarin - op grond van het Besluit luchtkwaliteit - een zeezoutaftrek wordt toegepast, terwijl dat in strijd is met Europese regelgeving. 
      b. De plannen van de Gemeente zijn ontoereikend om de overschrijding van de grenswaarde zoveel mogelijk en zo spoedig mogelijk terug te dringen.
      c. De vordering van [appellant] heeft niet alleen betrekking op de jaargemiddelde concentratie fijnstof (PM10), maar ook op de etmaalgemiddelde concentratie daarvan.
    
    
    
      IV Ontwerp Actieplan Luchtkwaliteit Utrecht 2006-2012
      Ten onrechte is de rechtbank voorbijgegaan aan de kritische inhoudelijke kanttekeningen die [appellant] bij “Akte Uitlating” van 12 april 2006 heeft geplaatst bij het door de Gemeente bij dupliek overgelegde Ontwerp Actieplan Luchtkwaliteit Utrecht 2006-2012 van 31 januari 2006.
    
    
    3.2	De Gemeente heeft de stellingen van [appellant] in vergelijkbare zin opgevat, zo blijkt uit de memorie van antwoord onder 1.4.
    
    
    4.	De motivering van de beslissing in hoger beroep 
    
    
      4.1	[appellant] woont, vanuit het centrum gezien, aan het begin van [adres] in Utrecht. Hij verlangt van de Gemeente kort gezegd dat zij maatregelen neemt om de concentraties van stikstofdioxide en fijnstof in zijn woonomgeving terug te dringen. 
      4.2	In dit verband is het volgende wettelijke kader relevant.
    
    
    4.2.1	Ingevolge artikel 4 van de Europese Richtlijn 1996/62 van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (hierna: de Kaderrichtlijn) dienen de EG-lidstaten grenswaarden en alarmdrempels vast te stellen voor luchtverontreinigende stoffen, waaronder stikstofdioxide en fijne deeltjes (PM10). Onder grenswaarde wordt verstaan, zo blijkt uit artikel 2 van deze richtlijn, het niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis is vastgesteld teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van mens en/of voor het milieu in zijn geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt, en als het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden. 
    
    4.2.2	In artikel 7, eerste lid, van de Kaderrichtlijn is bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd. In het derde lid is bepaald dat de lidstaten actieplannen opstellen, waarin wordt vermeld welke maatregelen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden en/of alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur daarvan te beperkten. Al naar gelang het geval behelzen deze plannen controlemaatregelen en, zo nodig, schorsing van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer. 
    
    
      4.2.3	In artikel 8, eerste lid, van de Kaderrichtlijn is bepaald dat de lidstaten een lijst opstellen van zones en agglomeraties waar de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge, overschrijden.
      In het derde lid is bepaald dat de lidstaten in de in lid 1 bedoelde zones en agglomeraties maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat er een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd, dat ertoe leidt dat binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan.
    
    
    
      4.2.4	In artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage II, deel I, van de Dochterrichtlijn (Richtlijn 1999/30) is bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de concentraties in de lucht van stikstofdioxide, zoals beoordeeld overeenkomstig artikel 7, met ingang van 1 januari 2010 de in de bijlage vermelde grenswaarden niet overschrijden.
      In artikel 5, eerste lid, in samenhang met bijlage III, deel I, is bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de concentraties van PM10 in de lucht, zoals beoordeeld overeenkomstig artikel 7, met ingang van 1 januari 2005 de in de bijlage bij Fase 1 vermelde grenswaarden niet overschrijden.
    
    
    4.2.5	De Kaderrichtlijn en de Dochterrichtlijn zijn in Nederland geïmplementeerd in het Besluit luchtkwaliteit 2001, dat op 19 juli 2001 in werking is getreden. Op 5 augustus 2005 is dat besluit vervangen door het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna ook: het Blk 2005), welk besluit per 15 november 2007 is vervangen door een regeling in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (Wm). 
    
    4.2.6	In bijlage 2 bij de Wm zijn grenswaarden en plandrempels opgenomen voor stikstofdioxiden alsmede grenswaarden voor fijnstof (PM10). Voor fijnstof zijn geen plandrempels opgenomen. 
    
    4.2.7	Voor de gevallen waarin een plandrempel als bedoeld in bijlage 2 wordt overschreden, moeten burgemeester en wethouders een plan vast stellen, waarin wordt aangegeven op welke wijze en door middel van welke maatregelen, zal worden voldaan aan de in de bijlage genoemde grenswaarde, binnen de voor die waarde geldende termijn, zo volgt uit artikel 5.9 Wm. Ingevolge het vijfde lid rapporteren burgemeester en wethouders gedeputeerde staten eenmaal in de drie jaar voor 1 mei van het op die periode volgende jaar over de voortgang van de uitvoering van het in het eerste lid bedoelde plan.
    
    4.2.8	Voor zover grenswaarden worden overschreden of dreigen te worden overschreden, dient de Minister van VROM op grond van artikel 5.12 Wm, eerste lid, gelezen in samenhang met bijlage 2 bij de Wm, voor de duur van vijf jaar een programma vast te stellen (het zogenoemde Nationaal samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit (NSL)), dat erop is gericht de grenswaarden te bereiken. Het NSL is een bundeling van alle gebiedsgerichte programma's en alle rijksmaatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Het ontwerp NSL is in juni 2008 door de ministerraad vastgesteld. Het NSL is in juli 2008 naar de Europese Unie gestuurd als onderbouwing voor het verzoek om uitstel voor het voldoen aan de grenswaarden (derogatieverzoek). De Europese Unie zal daarop binnen negen maanden reageren.
    
    4.2.9	Ingevolge artikel 5.17, eerste lid, Wm houden bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, rekening met de in bijlage 2 genoemde richtwaarden en treffen zij maatregelen om zoveel mogelijk aan die richtwaarden te voldoen. 
     
    4.2.10	  De vóór 15 november 2007 geldende regelgeving kende een vergelijkbare systematiek.
    
    
      4.3	Omdat op verschillende plaatsen in de stad de plandrempel voor stikstofdioxide werd overschreden (en ook de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijnstof werden overschreden), heeft de Gemeente Utrecht in de loop der jaren verschillende plannen het licht doen zien. 
      Overeenkomstig het Besluit luchtkwaliteit 2001, heeft de Gemeente over de jaren 2002, 2003, 2004 zogenoemde rapporten luchtkwaliteit laten opstellen. 
      Op 22 juni 2004 heeft de Gemeente het Luchtkwaliteitsplan 2002-2010 het licht doen zien. Daarin is een inventarisatie gemaakt van de knelpunten en vastgelegd dat enige onderzoeken zouden plaatsvinden. Voorts zis daarin ook besloten tot het nemen van enige maatregelen, zoals de dosering van verkeer op de zuidelijke Catharijnesingel. 
      Op 14 april 2005 heeft de Gemeente het Gemeentelijk verkeers- en vervoerplan Utrecht 2005-2020 bekend gemaakt, dat primair is gericht op de planning en regulering van verkeersstromen. 
      In september 2006 is het Actieplan luchtkwaliteit Utrecht 2006-2012 (ALU 2006) vastgesteld, met daarin opgenomen een pakket maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. 
      Thans is bij de Gemeente in voorbereiding het Actieplan luchtkwaliteit Utrecht 2008 (ALU 2008).
    
    
    4.4	Het hof stelt vast dat in de Nederlandse praktijk een koppeling is gemaakt tussen de in artikel 7 lid 3 van de Kaderrichtlijn bedoelde nationale actieplannen en de in artikel 8 van die richtlijn bedoelde gebiedsgerichte plannen, nu immers die laatste categorie van plannen deel uitmaakt van het NSL. Tegen die achtergrond dient naar het oordeel van het hof de toetsing van de door de Gemeente ontwikkelde plannen plaats te vinden binnen het toetsingskader zoals dat is gegeven in het arrest van het Hof van Justitie van de EU in de zaak [A.]/[B.] van 25 juli 2008 (C-237/07) (hierna: het [A.]-arrest), hoewel in die zaak uitsluitend een oordeel is gegeven over de betekenis van artikel 7 lid 3 van de Kaderrichtlijn. 
    
    4.5	Door actieplannen als ALU 2006 en ALU 2008 op te stellen, heeft de Gemeente voldaan aan de door het Hof van Justitie van de EU in rov. 39 e.v. van het [A.]-arrest gestelde voorwaarde dat de overheid daadwerkelijk is gehouden (en kan worden gehouden) tot het opstellen van dergelijke plannen. 
    
    4.6	Verder is het zo dat de door [appellant] als eerste gevorderde verklaring voor recht dat de Gemeente gehouden is om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de luchtkwaliteit in de Gemeente in overeenstemming te brengen met de sinds 1 januari 2005 geldende grenswaarde voor fijnstof (PM10) en de per 1 januari 2010 geldende grenswaarde voor stikstof (NO2) kan worden gegeven. Nationale en Europese regelgeving dwingt de Gemeente daar immers toe. De Gemeente bestrijdt dat ook niet. 
    
    4.7	Het debat dat partijen voeren is enerzijds toegespitst op de vraag of de plannen die de Gemeente heeft ontwikkeld, toereikend zijn om tijdig aan de in de regelgeving gestelde normen tijdig te voldoen en anderzijds op de vraag of de tot nu toe getroffen maatregelen afdoende zijn geweest. De onder II en III gevraagde verklaringen voor recht hebben betrekking op beide. 
    
    4.8	Wat betreft de inhoud van de door de Gemeente ontwikkelde plannen, heeft het volgende te gelden. Kern van de stelling van [appellant] is dat de Gemeente de in de regelgeving gestelde normen niet dreigt te halen, vooral omdat de uitgangspunten die zij in haar prognoses en plannen heeft gehanteerd, niet stroken met de werkelijkheid. [appellant] wil dat de Gemeente wordt verplicht die plannen aan te passen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het ter vervanging het ALU 2006 in voorbereiding zijnde Actieplan Luchtkwaliteit 2008 (ALU 2008). Naar verwachting zal het definitieve ontwerp voor dit laatste plan najaar 2008 door burgemeester en wethouders worden vastgesteld. Omdat op dat ontwerp ingevolge artikel 5.9 lid 2 Wm de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is, dient het ontwerp - volgens artikel 5.9 lid 2 Wm voor eenieder - ter inzage te worden gelegd. Ook [appellant] kan daartegen dus zienswijzen naar voren brengen, alvorens het definitieve plan wordt vastgesteld. In dat verband kan hij ook de bedenkingen die hij heeft bij de door de Gemeente ontwikkelde plannen naar voren brengen. Indien [appellant] het vervolgens niet eens mocht zijn met het definitieve plan, zal hij op grond van artikel 20.1 lid 1 Wm zijn tegenwerpingen naar voren kunnen brengen in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Er doet zich hier dus de situatie voor dat er een bijzondere, met waarborgen omklede rechtsgang, openstaat waarin de argumenten met betrekking tot de toekomstige plannen naar voren gebracht kunnen worden (vgl. HR 17 oktober 2008, RvdW 2008, 952). 
    
    4.9	Een zelfde rechtsgang heeft ook opengestaan ten aanzien van het in september 2006 onder de werking van het Blk 2005 vastgestelde ALU 2006. In artikel 9 lid 2 van het Blk 2005 was namelijk eveneens bepaald dat op de voorbereiding van plannen als het ALU 2006 de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing was en dat zienswijzen door eenieder naar voren konden worden gebracht. Van deze rechtsgang heeft [appellant] dus gebruik kunnen maken. Dit betekent dat ook hier heeft te gelden dat er een bijzondere, met waarborgen omklede rechtsgang, heeft opengestaan waarin de bezwaren tegen het ALU 2006 naar voren gebracht hadden kunnen worden.
    
    4.10	In het licht van het voorgaande is [appellant] dan ook niet-ontvankelijk in zijn vorderingen voor zover hij daarmee de inhoud van het ALU 2006 en het ALU 2008 wil aanvechten. 
    
    4.11	Het voorgaande betekent evenwel niet dat de plannen – ook voor zover deze formele rechtskracht hebben gekregen, waardoor daartegen geen bestuursrechtelijke rechtsgang meer openstaat – geheel zijn onttrokken aan toetsing door de burgerlijke rechter. Uit rov. 45 e.v. van het [A.]-arrest volgt namelijk dat de nationale rechterlijke instanties erop dienen toe te zien dat de in de actieplannen op te nemen maatregelen afdoende zijn, met het oog op de doelstelling van verkleining van het risico van overschrijding en beperking van de duur van overschrijding. Dit komt voort uit het feit, zo begrijpt het hof, dat de overheid op grond van de Kaderrichtlijn gehouden is maatregelen te nemen die geschikt zijn om het risico van overschrijding van de grenswaarden of plandrempels tot een minimum te beperken en geleidelijk terug te keren naar een niveau onder deze waarden of drempels. Hieruit volgt dat er rechterlijk toezicht dient te zijn op de effectiviteit van de ontwikkelde plannen. 
    
    4.12	Daarbij dient naar het oordeel van het hof een onderscheid te worden gemaakt tussen de situatie dat een plan reeds in werking is getreden en onherroepelijk is geworden (zoals het ALU 2006) en de situatie dat een plan in ontwikkeling is of is vastgesteld, maar nog onderwerp van debat kan zijn in een bestuursrechtelijke procedure (zoals het ALU 2008). Voor beide situaties geldt weliswaar de eis dat er rechterlijk effectiviteitstoezicht dient te zijn, maar voor zover tegen een plan nog een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, moet het ervoor worden gehouden dat in die (bijzondere) rechtsgang ook de effectiviteitsbeoordeling aan de orde kan komen. Dat betekent dat de vraag of het ALU 2008 voldoende effectief zal zijn, beoordeeld dient te worden in de nog openstaande bestuursrechtelijke procedure. Dit is anders ten aanzien van reeds vastgestelde plannen die formele rechtskracht hebben gekregen, zoals het ALU 2006. Daartegen staat geen bestuursrechtelijke rechtsgang meer open. Een behoorlijk effectiviteitstoezicht vergt dat de effectiviteit ook nog nadat de plannen formele rechtskracht hebben verkregen, onderwerp van debat kan zijn. Het kan immers zo zijn dat achteraf blijkt dat een plan dat formele rechtskracht heeft verkregen, onvoldoende effectief is, waardoor geen geleidelijke terugdringing wordt gerealiseerd. Nu volgens het Hof van Justitie van de EU de rechter erop dient toe te zien dat een geleidelijke terugdringing gerealiseerd wordt, is een logisch gevolg daarvan dat ook in dat geval nog een beroep op de rechter moet openstaan om een bijstelling van de plannen te kunnen vorderen. Dat toezicht rust bij de civiele rechter als restrechter. 
    
    4.13	In deze procedure staat dus uitsluitend ter beoordeling of de door de Gemeente tot nu toe vastgestelde en onherroepelijk geworden plannen, voldoende effectief zijn. Daarbij gaat het er naar het oordeel van het hof niet alleen om of o de in de Dochterrichtlijn genoemde peildata aan de gestelde eisen wordt voldaan, maar ook of in de aanloop daar naartoe sprake is geweest van een geleidelijke terugdringing. De overheid dient er immers voor te zorgen, zo volgt uit rov. 47 van het [A.]-arrest, dat er geleidelijk wordt teruggekeerd naar een niveau onder de grenswaarden en plandrempels. De omstandigheid dat de overheid rekening mag houden met “het evenwicht dat moet worden bewaard tussen de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen”, kan aan die verplichting als zodanig niet afdoen.
    
    4.14	In de stellingen van [appellant] ligt besloten dat de Gemeente tekortschiet in het geleidelijk terugdringen van de overschrijdingen van de verschillende normen. Hij stelt immers dat de Gemeente tot nu toe onvoldoende maatregelen heeft genomen, bijvoorbeeld door de vuilniswagens en stadsbussen niet te voorzien van een fijnstoffilter. De reactie van de Gemeente laat zich samenvatten als “de situatie is op dit moment nog niet ideaal, maar zal op termijn verbeteren”. Daarbij valt op dat in de loop der jaren in de plannen van de Gemeente een aantal voornemens steeds terugkomt, die blijkbaar nog (steeds) niet tot uitvoering zijn gekomen. Het aantal daadwerkelijk uitgevoerde plannen is - voor zover het hof dat kan nagaan - beperkt tot het doseren van verkeer op bepaalde wegen (zoals op de zuidelijke Catharijnesingel), het verhogen van de parkeertarieven en het instellen van een milieuzone in een deel van de binnenstad, waardoor daar bepaalde types vrachtauto’s, behoudens een tegen betaling te verkrijgen ontheffing, niet meer mogen komen. De vraag rijst dan ook in hoeverre de tot nu toe door de Gemeente ontwikkelde plannen en de ter uitvoering daarvan genomen maatregelen daadwerkelijk tot een vermindering van overschrijdingen hebben geleid. Het is aan de Gemeente om daarover duidelijkheid te verschaffen. 
    
    4.15	In dit verband lijken meetgegevens onontbeerlijk, maar die zijn niet overgelegd door de Gemeente. Ook de verder door de Gemeente overgelegde stukken, zoals de Tussenrapportage ALU 2006 van 9 oktober 2007 die is overgelegd bij memorie van antwoord, bieden onvoldoende duidelijkheid over de concreet bereikte resultaten. Het hof heeft dan ook behoefte aan nadere voorlichting op dit punt. Het hof zal daarom de Gemeente in de gelegenheid stellen om bij nadere memorie uiteen te zetten in hoeverre haar tot nu toe gevoerde beleid daadwerkelijk effectief is geweest en in hoeverre er sprake is geweest van een geleidelijke terugdringing van de overschrijdingen. Daarbij dient de Gemeente, gelet op het bepaalde in de paragrafen 2 en 4 van Bijlage 2 bij de Wm, zo mogelijk inzage te verschaffen in de sinds 2000 in Utrecht gemeten jaargemiddelde concentraties fijnstof (PM10) en stikstofdioxide, de uurgemiddelde concentraties stikstofdioxiden en de vierentwintig-uurgemiddelde concentraties fijnstof (PM10) alsmede het aantal eventuele overschrijdingen per kalenderjaar van de (vierentwintig-)uurgemiddelde concentraties fijnstof respectievelijk stikstofdioxide. Ook zal de Gemeente inzage moeten geven in de in de woonomgeving van [appellant] (het begin van [adres]) voorgekomen concentraties en eventuele overschrijdingen. 
    
    4.16	In verband met het voorgaande wijst het hof nog op het volgende. Partijen hebben gedebatteerd over de vraag in hoeverre de Gemeente in haar plannen is uitgegaan van een correcte achtergrondconcentratie stikstofdioxide, zijnde de concentratie die reeds in de lucht aanwezig is, zonder dat rekening wordt gehouden met de lokale bijdrage. Nu het hier gaat om de vraag in hoeverre de door de Gemeente genomen maatregelen daadwerkelijk effectief zijn geweest, zijn alleen de daadwerkelijk vastgestelde concentraties stikstofdioxide relevant. In dat verband is het antwoord op de vraag met welke achtergrondconcentraties rekening moet worden gehouden niet relevant (dat is immers alleen van belang voor de vraag welke gegevens in het door de Gemeente gebruikte rekenmodel ingevoerd moeten worden).
    
    4.17	Wel mag bij de vaststelling van de waarden een zogenoemde zeezoutaftrek worden toegepast. [appellant] heeft weliswaar betoogd dat dat in strijd is met de regelgeving, maar dat wordt door het hof verworpen. Terecht heeft de Gemeente aangevoerd dat zowel in de Kaderrichtlijn als de Dochterrichtlijn is bepaald dat het begrip “verontreinigende stof” is beperkt tot stoffen die direct of indirect door de mens in de lucht worden gebracht. Daaronder vallen dus niet van nature in de lucht voorkomende stoffen als zeezout. De enkele omstandigheid dat door deze aftrek de toegestane concentraties fijnstof (PM10) aanzienlijk giftiger zijn, zoals [appellant] heeft aangevoerd, kan daar niet aan afdoen. Het moet ervoor worden gehouden dat daar bij de vaststelling van de grenswaarde voor fijnstof rekening mee is gehouden. 
    
    
    5.	Slotsom
    
    5.1	De zaak zal nu eerst naar de rol worden verwezen teneinde de Gemeente in de gelegenheid te stellen om bij nadere memorie de onder 4.15 bedoelde informatie in het geding te brengen. [appellant] zal hier vervolgens bij antwoordmemorie op kunnen reageren. 
    
    5.2	Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
    
    
    6.	De beslissing
    
    Het hof, recht doende in hoger beroep, 
    
    verwijst de zaak naar de rol van 20 januari 2009 voor het nemen van een nadere memorie aan de zijde van de Gemeente voor het verstrekken van de inlichtingen als bedoeld in rov. 4.15,
    
    houdt iedere verdere beslissing aan. 
    
    
    Dit arrest is gewezen door mrs. M.A.M. Vaessen, P.H. van Ginkel en S.D. Lindenbergh, en is in tegenwoordigheid van de griffier uitgesproken ter openbare terechtzitting van 9 december 2009.