ECLI:NL:RBGEL:2016:668, Rechtbank Gelderland, 04-02-2016, AWB 15/7559 en 15/6926 WLZ
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2016-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kosten overname van administratie vallen niet onder persoonsgebonden budget.
        De voorzieningenrechter verwijst naar de actuele beleidsregels van het Centrum indicatiestelling en de Memorie van Toelichting (TK 2013-2014, 33 891). Zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 8 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2378) onder de AWBZ al aannam, valt overname en hulp van administratie niet onder begeleiding in de zin van de Wet langdurige zorg (Wlz).  Begeleiding in de zin van de Wlz heeft alles te maken met regieproblemen en het bieden van structuur. Zodra het te maken heeft met participatie en deelname aan het maatschappelijk leven, valt hulp onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het overnemen en beheren van administratie is in dit geval onderdeel van het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 15/7559  en 15/6926 WLZ
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 februari 2016
    
    
      op het verzoek om voorlopige voorziening 
    
    
    
      [verzoeker], te [woonplaats] (hierna te noemen: verzoeker)
    
      (gemachtigde: [gemachtigde]
      en
    
    
    VGZ Zorgkantoor B.V. te Eindhoven, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist dat de zorg, bestaande uit de kosten van overname van administratie, die verzoeker wil krijgen van [naam bureau], niet uit verzoekers persoonsgebonden budget (pgb) mag betalen.
    
    
    
      Bij beslissing van 7 augustus 2015 heeft verweerder nogmaals beslist dat de zorg, bestaande uit de kosten van overname van administratie, die verzoeker wil krijgen van [naam bureau] niet uit verzoekers persoonsgebonden budget (pgb) mag betalen.
    
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker, voor zover in dit geding van belang, ongegrond verklaard. Voor zover het bezwaar was gericht tegen de beslissing van 7 augustus 2015 heeft verweerder dit (kennelijk) niet ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2016. Verzoeker is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. E.J.M. Raaijmakers.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. 
    
    
      
        De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    2. Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de voorzieningenrechter de volgende feiten.
    Verzoeker heeft in 2012, 2013 en 2014 zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) ontvangen van [naam bureau] bestaande uit -kort gezegd- overname van zijn administratie. Deze zorg heeft verzoeker, met goedkeuring van verweerder, uit zijn pgb betaald. 
    
    
      Bij het primaire besluit heeft verweerder de door verzoeker overgelegde zorgovereenkomst met [naam bureau] van 11 maart 2015 beoordeeld en geweigerd de hier bedoelde zorg uit het pgb te betalen. Verzoeker heeft naar aanleiding hiervan een nieuwe zorgovereenkomst, gedateerd 14 juli 2015 aan verweerder overgelegd. In zijn brief van 7 augustus 2015 heeft verweerder, onder verwijzing naar het primaire besluit, opnieuw geweigerd betaling van deze zorg uit het pgb goed te keuren. 
    
    
    3. In het bestreden besluit is door verweerder aangegeven dat verzoekers ‘zorgovereenkomst met zorgbeschrijving’ met betrekking tot [naam bureau] niet akkoord is omdat het overnemen van administratie niet voor vergoeding vanuit het pgb in aanmerking komt. Volgens verweerder is hulp bij administratie geen begeleiding in de zin van de Wet langdurige zorg (Wlz). Verweerder stelt deze kosten eventueel kunnen worden voldaan uit het verantwoordingsvrije gedeelte van het pgb. Ten aanzien van het bezwaar tegen het besluit van 7 augustus 2015 neemt verweerder het standpunt in dat dit bezwaar wegens het ontbreken van (proces)belang niet ontvankelijk is. 
    
    4. De voorzieningenrechter overweegt allereerst, ambtshalve, dat de beslissing van 7 augustus 2015 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb is. De inhoud van genoemd besluit is gelijk aan die van het primaire besluit van 6 juli 2015, zodat er sprake is van een herhaald besluit zonder (nieuw) rechtsgevolg. De voorzieningenrechter is daarom met verweerder, zij het op andere gronden, eens dat het bezwaar tegen de beslissing van 7 augustus 2015 niet ontvankelijk is. 
    
    5. Onder verwijzing naar de Wlz is door verzoeker gesteld - kort samengevat - dat onder begeleiding ook het opvangen van regieproblemen omvat. Gelet op verzoekers functioneren heeft hij ondersteuning nodig bij zijn (dagelijkse) administratie. Verzoeker meent de in de zorgbeschrijving concreet genoemde werkzaamheden Wlz-zorg zijn. Deze vorm van ondersteunende begeleiding valt onder de Wlz en de door verweerder omschreven vormen van begeleiding. Daarom mag deze begeleiding vanuit het pgb worden bekostigd, zoals dat in voorgaande jaren ook heeft plaatsgevonden, aldus verzoeker.
    
    
      Verzoeker stelt een spoedeisend belang te hebben, nu zijn post niet afgehandeld kan worden omdat hij geen geld heeft om [naam bureau] nog langer in te huren. Daarnaast heeft verweerders standpunt als consequentie dat hij nu € 2500, - moet terugbetalen aan de Sociale verzekeringsbank (SVB). 
    
    
    
    
    
      Verzoeker wijst voorts op zijn eerdere CIZ-indicatie waaruit volgt dat hij recht heeft op ‘begeleiding ‘. Daarnaast blijkt uit de memorie van Toelichting bij de Wlz volgens verzoeker dat de handelingen waarop de zorgovereenkomst betrekking hebben noodzakelijk zijn voor zijn zelfredzaamheid. Nu het pgb volgens verzoeker een subsidie is beroept eiser zich op toepassing van artikel 4:50 en 4:51 van de Awb.
    
    
    6. In het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar de nadere toelichting op de functie begeleiding in de ‘Vergoedingenlijst PGB AWBZ 2015’ en de Memorie van Toelichting op de Wlz in het kader van begeleiding. Dat verzoeker recht heeft op zorg op grond van de Wlz, staat volgens verweerder niet ter discussie. Uit de door verzoeker overgelegde zorgbeschrijvingen blijkt dat verzoeker zelf de regie heeft over zijn eigen administratie. Verweerder blijft bij zijn standpunt dat op grond van de Vergoedingenlijst het overnemen van administratie niet voor vergoeding vanuit het pgb in aanmerking komt. Daarnaast verwijst verweerder naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 8 juli 2015 (ECLI:NL: CRVB:2015:2378), waaruit volgt dat hulp bij de administratie geen begeleiding in de zin van de Wlz is. Hoewel deze uitspraak is gedaan in het kader van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz), is deze eveneens van toepassing op de Wlz, nu de Wlz op dit punt niet inhoudelijk afwijkt van de Awbz. Uit de Memorie van Toelichting blijkt evenmin dat hulp bij de administratie thuishoort in de Awbz. Verweerder verwijst voorts naar de uitspraken van de CRvB van 9 december 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BK6856) en 14 juli 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BN2678) waaruit blijkt dat er voor activiteiten zoals het in orde brengen en houden en het afhandelen van administratie voorliggende voorzieningen zijn, zoals maatschappelijk werk, vrijwilligerswerk, en administratiekantoor of organisaties zoals MEE.
    
    7. De voorzieningenrechter overweegt dat, anders dan namens verweerder ter zitting is gesteld, gebleken is dat het Centrum indicatiestelling beleidsregels heeft vastgesteld bij het beoordelen of en in welke omvang de verzekerde in aanmerking komt voor één of meer van de in artikel 3.1.1. van de Wlz aangewezen vormen van zorg. Uit de bijlagen (blz. 9 en 18 e.v.) van dit besluit blijkt onder meer:
    
    
      
        “  De verzekerde heeft zodanige beperkingen in het vermogen om een adequaat oordeel te vormen over dagelijks voorkomende situaties, dat voortdurend begeleiding of overname van taken nodig is om ernstig nadeel voor hemzelf te voorkómen. Het gaat hierbij om problemen op het gebied van sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatie.
      
    
    
  
  
    In deze stap wordt vastgesteld of de verzekerde is aangewezen op: a. permanent toezicht ter voorkoming van escalatie of ernstig nadeel voor de verzekerde, ofb. 24 uur per dag zorg in de nabijheid, omdat hij zelf niet in staat is om op relevante momentenhulp in te roepen en hij, om ernstig nadeel voor hem zelf te voorkomen,1°. door fysieke problemen voortdurend begeleiding, verpleging of overname van zelfzorgnodig heeft, of2°. door zware regieproblemen voortdurend begeleiding of overname van taken nodig heeft.” 
    
      “De verzekerde heeft beperkingen in het vermogen om een adequaat oordeel te vormen over dagelijks voorkomende situaties. Daarom heeft de verzekerde voortdurend begeleiding of overname van taken nodig om ernstig nadeel voor hemzelf te voorkómen. Het gaat hierbij om problemen op het gebied van sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatie. Het betreft verzekerden die vanwege cognitieve beperkingen op meerdere momenten van de dag begeleiding en toezicht nodig hebben. De zorgverlening moet op relevante (onverwachte) momenten ondersteunen bij de oordeelsvorming over essentiële zaken in het dagelijkse bestaan van de verzekerde. De verzekerde kan de consequenties van eigen handelen niet overzien. Het mogelijke ernstig nadeel kan optreden als gevolg van het ontbreken van voldoende regie en regelvermogen.” 
      In de Memorie van Toelichting (TK 2013-2014, 33 891, nr. 3, p.19, 113, 123 e.v.) is bovendien het volgende opgenomen: 
    
    
      
        “ Begeleiding of dagbesteding in de Wlz omvat recreatieve of sociaal-culturele activiteiten waaraan de mensen in de Wlz een bepaalde mate van structuur overhouden en die bijdrage aan een verhoging van de kwaliteit van leven. Bij deze begeleiding hoort ook een bepaalde mate van toezicht. Dit wijkt af van de begeleiding die wordt geboden door gemeenten in het kader van de Wmo 2015. Deze begeleiding is erop gericht de zelfredzaamheid van een persoon te handhaven of te bevorderen en verwaarlozing of opname in een instelling te voorkomen.” 
      
    
    
    
      
        “Onder begeleiding worden activiteiten verstaan waarmee een persoon wordt ondersteund bij het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen en bij het aanbrengen en behouden van structuur in en regie over het persoonlijk leven. Begeleiding is er derhalve op gericht om de zelfredzaamheid van de verzekerde te handhaven of te bevorderen. Hierdoor kan worden voorkomen dat de verzekerde verwaarloost. In de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 3.3.1, tweede lid, kunnen de aard, inhoud en omvang van de verzekerde zorg nader worden geregeld. Voor wat betreft begeleiding zal dit inhouden dat nader kan worden bepaald dat het bij ondersteuning ook gaat om oefening met (praktische)vaardigheden of handelingen en het aanbrengen van structuur of het voeren van regie. De activiteiten zijn in de Wlz gericht op bevordering, behoud of compensatie van de zelfredzaamheid, zoals het leren en toepassen van kennis, communicatie, mobiliteit en tussenmenselijke interacties en relaties. Het gaat daarbij niet om de elementen die bij het Wmo-domein horen als begeleiding gericht op de maatschappelijke participatie.” 
      
    
    
    
      
        “Met regieproblemen wordt in het eerste lid, onderdeel b, onder 2°, bedoeld dat de verzekerde beperkingen heeft in het vermogen om een adequaat oordeel te vormen over dagelijks voorkomende situaties. Het gaat in dit onderdeel echter niet om dagelijks voorkomende situaties (ADL), maar om de zelfredzaamheid op het gebied van bepaalde gebieden: de sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatie. Regieproblemen kunnen zich immers voordoen op alle terreinen van de zelfredzaamheid, zoals die onder andere onderscheiden worden door de wetenschappelijk gevalideerde International Classification of Functioning (ICF). De ICF onderscheid de volgende gebieden: het leren en toepassen van kennis, algemene taken en eisen, communicatie, mobiliteit, zelfverzorging, huishouden, tussenmenselijke interacties en relaties, belangrijke levensgebieden (opleiding, beroep en werk, economisch leven, waaronder ook vrijwilligerswerk), en maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven. Voor de beoordeling of een verzekerde aanspraak heeft op grond van onderdeel b, onder 2°, zijn echter niet al deze gebieden relevant. Begeleiding bij de belangrijke levensgebieden, gericht op maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven zijn vooral typisch voor hulp die vanuit de Wmo kan worden geboden. Het is daarom niet zinvol om de behoefte op zorg op grond van de Wlz op die gebieden te baseren. Voor de regieproblemen in de zin van het eerste lid, onderdeel b, onder 2°, gaat het om de gebieden die ook genoemd worden in artikel 6 van het te vervallen Besluit zorgaanspraken AWBZ, namelijk «sociale redzaamheid», «probleemgedrag», «psychisch functioneren» en «geheugen en oriëntatie». Het is, in aanvulling op het eerste lid, onderdeel b, onder 1°, juist het probleem bij de regievoering op deze gebieden dat zal maken dat een verzekerde 24 uur per dag zorg in de nabijheid nodig heeft en waardoor hij zelf niet in staat zal zijn om op relevante momenten hulp in te schakelen.”
        8.	De voorzieningenrechter neemt in aanmerking dat niet in geschil is dat verzoeker zelf de regie heeft over zijn eigen administratie. Gelet op de actuele beleidsregels en de Memorie van Toelichting kan de voorzieningenrechter het standpunt van verweerder volgen, dat overname van verzoekers administratie, zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 8 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2378) onder de AWBZ al aannam, niet valt onder de Wlz. De voorzieningenrechter stelt vast dat hetgeen in de vergoedingenlijst van verweerder is vastgesteld hiermee in overeenstemming is.
    
    
    
      De voorzieningenrechter verwijst met name naar de passage uit rechtsoverweging 5 omschreven toelichting: 
    
    
    
                                   “ Begeleiding bij de belangrijke levensgebieden, gericht op maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven zijn vooral typisch voor hulp die vanuit de Wmo kan worden geboden. Het is daarom niet zinvol om de behoefte op zorg op grond van de Wlz op die gebieden te baseren“. 
      Hieruit volgt dat begeleiding in de zin van de Wlz alles te maken heeft met regieproblemen en het bieden van structuur. Zodra het te maken heeft met participatie en deelname aan het maatschappelijk leven, valt hulp onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het overnemen en beheren van verzoekers administratie is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onderdeel van het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer door verzoeker. In het geval van verzoeker is er geen sprake van een gebrek aan regie nu niet in geschil is dat verzoeker in staat is aanwijzingen te geven over de te verrichten handelingen bij het voeren van de administratie. Dit brengt mee dat de zorg die verzoeker met zijn pgb wenst in te kopen niet kan worden gekwalificeerd als Wlz zorg. Anders dan door verzoeker is betoogd geldt de jurisprudentie waarop verweerder zich heeft beroepen dan ook nog steeds. 
    
    
    9. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter beroept verzoeker zich ook tevergeefs op artikel 4:51 van de Awb. Niet in geschil is dat verzoeker de kosten van [naam bureau] in de jaren 2012, 2013 en 2014 heeft mogen betalen uit zijn pgb. Dat dit in 2015 niet langer wordt toegestaan heeft volgens de gemachtigde van verweerder niet zozeer te maken met een wijziging in de regelgeving, maar met een betere controle door verweerder. De kosten waarvoor verweerder goedkeuring wenst vielen sinds de zogenoemde “pakketmaatregel” uit 2009 al niet meer onder de AWBZ maar onder de Wmo. De voorzieningenrechter kan verweerder in dit standpunt volgen. Aannemelijk is dat er sprake is van een correctie van een inmiddels niet meer toegestane praktijk en niet van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten in de zin van artikel 4:51, eerste lid van de Awb.
    
    
    
    10. De conclusie is dat verzoekers beroep geen doel treft. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker overigens nog heeft aangevoerd geen aanleiding om het bestreden besluit onrechtmatig te achten.
    11. Het beroep is ongegrond.
    
    12. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
  
  
    
      Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van H. de Groot, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 4 februari 2016.
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              voorzieningenrechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen de bodemprocedure kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.