ECLI:NL:RBARN:2007:BA0940, Rechtbank Arnhem, 02-03-2007, AWB 06/3148
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Zorgverzekeringswet: De verhouding tussen de zorgverzekeraar en de verzekerde is van privaatrechtelijke aard. Dat deze verhouding mede wordt beheerst door regels van dwingendrechtelijke aard, maakt niet dat die verhouding een publiekrechtelijk karakter krijgt. Rechtbank onbevoegd.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 06/3148 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. J. Roose, 
    
    
    en
    
    IZZ Zorgverzekeraar nv, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Beslissing van verweerder van 24 april 2006.
    
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 februari 2006 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat het geneesmiddel Vivalan aan haar zal worden vergoed over de periode 31 oktober 2005 tot en met 31 maart 2006 en heeft verweerder vergoeding van dit middel voor de periode daarna geweigerd.
    
    Bij de in rubriek 1 aangeduide beslissing heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat de periode waarover Vivalan zal worden vergoed, wordt verlengd tot en met 31 december 2006. 
    
    Tegen deze beslissing is beroep ingesteld. Door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 13 november 2006. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door mr. H.C.S. van Dop. Verweerder is daarbij niet verschenen. 
    
    Eiseres heeft een pleitnota met bijlage, te weten een kopie van een pagina uit de polisvoorwaarden, overgelegd en deze vervolgens voorgedragen.
     
    
    3. Feiten
    
    Eiseres is geboren in 1950. Zij is voor psychische klachten onder behandeling bij psychiater A.J. Tanghe gevestigd te Brugge (België). In het kader van die behandeling wordt aan haar het geneesmiddel Vivalan voorgeschreven.
    
    Eiseres is sinds 1 januari 1997 bij verweerder verzekerd tegen ziektekosten. Voor 1 januari 2006 betrof dit een particuliere verzekering. Bij wijze van goedkeuring is door verweerder met ingang van het jaar 2002 voor het geneesmiddel Vivalan een vergoeding verstrekt. Vivalan komt niet voor op bijlage 1 en 2 behorende bij de Regeling zorgverzekering.
    
    Tot de stukken behoort een medische verklaring van Tanghe met dagtekening 31 oktober 2005 waarin hij verklaart dat eiseres gebaat is bij voornoemd medicijn. Volgens Tanghe is dit medicijn in Nederland niet verkrijgbaar.
    
    Bij besluit van 22 februari 2006 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat bij wijze van goedkeuring voor de periode 31 oktober 2005 tot en met 31 maart 2006 aan haar een vergoeding van het medicijn Vivalan zal worden verleend en heeft verweerder vergoeding van dit middel voor de periode daarna geweigerd.
    
    Bij brief van 24 april 2006 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat de goedkeuring zal worden verlengd tot en met 31 december 2006. 
    
    Op grond van het bepaalde in artikel 11.4 van de polisvoorwaarden kunnen geschillen, nadat de verzekeringnemer of de verzekerde Zorgverzekeraar IZZ schriftelijk heeft verzocht zijn beslissing te heroverwegen en deze niet binnen redelijke termijn of niet naar tevredenheid van de verzekeringnemer of de verzekerde heeft gereageerd, door de verzekeringnemer of de verzekerde worden voorgelegd aan de Geschillencommissie Zorgverzekeringen te Zeist.
    
    
    4. Geschil 
    
    In geschil is primair het antwoord op de vraag of de rechtbank bevoegd is over het geschil te beslissen. Meer in het bijzonder is in geschil of de verweerder kan worden aangemerkt als een persoon of college dat met enig openbaar gezag is bekleed, zoals eiseres bepleit en verweerder betwist. Voorts is nog in geschil of verweerder bij eiseres het in rechte te honoreren vertrouwen heeft gewekt dat zij, zolang dit voor haar behandeling noodzakelijk is, aanspraak kan maken op vergoeding van het geneesmiddel Vivalan. 
    
    Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar hetgeen partijen hieromtrent in de gedingstukken hebben vermeld. 
    
    
      Ter zitting is door eiseres, voor zover hier van belang en zakelijk weergegeven, hieraan het volgende toegevoegd:
      “ Artikel 114 van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw) is een “kan-bepaling” en sluit de bevoegdheid van de bestuursrechter niet uit. Van doorslaggevende betekenis is of de verzekeraar kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb. De essentie is dat een orgaan dat is belast met de uitvoering van een vanwege internationale verdragen aan de overheid opgedragen taak en bij die taak overheidsgeld wordt ingezet, moet worden aangemerkt als een orgaan dat met overheidsgezag is bekleed. 
      De verstrekking is niet gebaseerd op de aanvullende verzekering. Deze was zowel onder de oude als de nieuwe polisvoorwaarde ontoereikend. Ik ben van mening dat de vergoeding onder de basisverzekering valt, namelijk onder de noemer “zorg in  het buitenland verleend”. Ik ben niet naar de geschillencommissie gegaan, omdat ik daaraan geen behoefte had. Ik wil graag een principiële uitspraak. Dit is eigenlijk een proefprocedure. In de Zvw zit de zorg voor mensen die die zorg niet kunnen betalen, geïncorporeerd. Wat de minister zegt in de Memorie van toelichting hoort niet van doorslaggevende betekenis te zijn. Ik weet niet of ik onder de oude wetgeving bij de bestuursrechter terecht kon. Het is niet juist dat de toestemming per kalenderjaar wordt gegeven. De verzekering loopt gewoon door.”.
    
    
    
    5.  Beschouwing
    
    
      Artikel 1:1, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
      “ Onder bestuursorgaan wordt verstaan: 
      a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
      b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.”.
    
    
    Ingevolge het bepaalde in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    
      In artikel 12 van de Zvw is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
      “ 1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ter bescherming van het algemeen belang vormen van zorg of overige diensten worden aangewezen die de zorgverzekeraar slechts verstrekt of vergoedt indien tussen hem en de aanbieder van de desbetreffende zorg of dienst een overeenkomst over te leveren zorg of dienst en de daarvoor in rekening te brengen prijs is gesloten, dan wel indien de aanbieder bij hem in dienst is.”.
    
    
    
      In artikel 114 van de Zvw is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
      “ 1. De zorgverzekeraar zorgt ervoor dat zijn verzekeringnemers en verzekerden geschillen over de uitvoering van de zorgverzekering kunnen voorleggen aan een onafhankelijke instantie. 
      2. De onafhankelijke instantie neemt een geschil slechts in behandeling nadat de verzekeringnemer of de verzekerde de zorgverzekeraar heeft verzocht zijn beslissing te heroverwegen, en deze niet binnen redelijke termijn of niet naar tevredenheid van de verzekeringnemer of verzekerde heeft gereageerd.”.
    
     
    In artikel 22, eerste lid, van de Grondwet is bepaald dat de overheid maatregelen treft ter bevordering van de volksgezondheid.
    
    
      In artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
      “Teneinde de onbelemmerde uitoefening van het recht op sociale en geneeskundige bijstand te waarborgen, verbinden de Overeenkomstsluitende Partijen zich:
      1. te waarborgen dat een ieder die geen toereikende inkomsten heeft en niet in staat is zulke inkomsten door eigen inspanning of met andere middelen te verwerven, in het bijzonder door uitkeringen krachtens een stelsel van sociale zekerheid (...) in geval van ziekte de voor zijn toestand vereiste verzorging geniet;”.
    
    
    
      In artikel 25 van de Universele verklaring van de rechten van de mens (hierna: UVRM) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
      “Een ieder heeft recht op een levensstandaard, die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder begrepen (...) geneeskundige verzorging 
      (...), alsmede het recht op voorziening in geval van (...) ziekte, invaliditeit (...).”. 
    
    
    Eiseres heeft gesteld dat de beslissing van 22 februari 2006 een besluit is in de zin van de Awb waartegen bezwaar kan worden ingesteld. Volgens eiseres heeft de wetgever met de invoering van de Zvw uitvoering gegeven aan een hem toekomende taak, te weten het zorgdragen voor een goede volksgezondheid. Eiseres verwijst hiervoor naar de artikelen 22 Grondwet, artikel 13 van het ESH en naar artikel 25 van de UVRM. Volgens eiseres werd daaraan vóór 2006 uitvoering gegeven door onder meer de Ziekenfondswet (hierna: Zfw) en strekt de Zvw tot vervanging van de Zfw. Eiseres verwijst voor dit standpunt naar de Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet. Eiseres wijst in dit verband voorts op artikel 12 van de Zvw dat een verwijzing bevat naar het algemeen belang en waarin volgens eiseres is geregeld dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport inspraak heeft in de zorgcontracten. Volgens eiseres is in dit verband voorts van belang dat een aanzienlijk deel van de te verlenen zorg wordt gefinancierd met overheidsgelden en met gelden die via de Belastingdienst worden geïnd. Volgens eiseres volgt uit het voorgaande dat de zorgverzekeraar uitoefenaar is van openbaar gezag als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onderdeel b, van de Awb en moeten rechtshandelingen die worden verricht in het kader van de Zvw worden beschouwd als publiekrechtelijke handelingen. Eiseres wijst er verder op dat de burger verplicht is een dergelijke overeenkomst af te sluiten en dat er alleen voor wat betreft het sluiten van een aanvullende verzekering sprake is van contractsvrijheid. Eiseres wijst ter onderbouwing van haar standpunt verder naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 1 augustus 2000, AB 2000, 388, waarin is overwogen dat de in artikel 3, eerste lid, van de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998 vermelde acceptatieplicht niet kan worden aangemerkt als een publiekrechtelijke bevoegdheid omdat het een enkele beperking betrof in de aan partijen toekomende contractsvrijheid. Volgens eiseres volgt, nu er niet langer sprake is van een enkele beperking van de  contractsvrijheid, uit deze uitspraak a contrario dat in dit geval wel sprake is van een publiekrechtelijke bevoegdheid. 
    
    Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat sprake is van een privaatrechtelijke verzekering en dat de rechtbank mitsdien niet bevoegd is. Verweerder verwijst voor zijn standpunt naar Hoofdstuk A, onderdeel IV, van de Memorie van Toelichting bij de Zorgverzekeringswet (TK 2003-2004, 29 763, nr. 3, blz. 21 e.v.). Volgens verweerder is zijn brief van 22 februari 2006 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan zijn brief van 24 april 2006 niet worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar. Volgens verweerder staat daarom hiertegen geen beroep open en moet de rechtbank zich mitsdien onbevoegd verklaren.
    
    In verband met het antwoord op de vraag of de beslissing van verweerder van 22 februari 2006 moet worden aangemerkt als een besluit genomen door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb acht de rechtbank het volgende van belang.
    
    Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen van een besluit kan worden gesproken als dit afkomstig is van een bestuursorgaan. Verweerder is niet aan te  merken als een orgaan dat krachtens publiekrecht is ingesteld. Verweerder kan daarom alleen nog als bestuursorgaan worden aangemerkt als hij is aan te merken als een ander persoon die met enig openbaar gezag is bekleed als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Awb. Verweerder is in deze niet op grond van enig wettelijk voorschrift met enig openbaar gezag bekleed. Uit de jurisprudentie hierover blijkt dat het niet altijd nodig is dat hiervoor een wettelijke grondslag is. Ook bij nauwe betrokkenheid van de overheid kan onder omstandigheden daartoe worden geconcludeerd. In het onderhavige geval is sprake van overheidsbemoeienis in die zin dat aan de zorgverzekeraars een aantal wettelijke verplichtingen is opgelegd waaronder de in artikel 3 van de Zvw geregelde acceptatieplicht. De verhouding tussen enerzijds de zorgverzekeraar en anderzijds de verzekeringnemer of verzekerde is echter van privaatrechtelijke aard. Dat deze verhouding mede wordt beheerst door regels van dwingendrechtelijke aard, maakt niet dat die verhouding een publiekrechtelijk karakter krijgt. De wettelijke regeling brengt niet mee dat sprake is van individuele overheidsbemoeienis met het afsluiten van de contracten tussen verzekerde en verzekeraar. Ook kan niet gezegd worden dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport overwegende invloed heeft op het afsluiten en de inhoud van de contracten. De verzekernemer is vrij te kiezen met welke zorgverzekeraar hij een overeenkomst afsluit. De zorgverzekeraar kan niet eenzijdig rechten en verplichtingen voor de verzekerde in het leven roepen. Derhalve kan verweerder niet worden beschouwd als een persoon die met openbaar gezag is bekleed. De beslissing van verweerder van 22 februari 2006 kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit brengt mee dat hiertegen geen bezwaar kan worden ingesteld. Hieruit volgt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Dit oordeel vindt steun in de wetsgeschiedenis. 
    
    In de Memorie van Toelichting (TK, 2003-2004, 29 763, nr. 3, blz. 20 e.v.)  staat onder meer het volgende vermeld:
    
    
      “ IV De vormgeving van de zorgverzekering
      Er zijn in beginsel twee wegen waarlangs een sociale verzekering voor geneeskundige zorg in juridische zin tot stand kan komen. 
      1. De verzekering komt tot stand door het sluiten van een verzekeringsovereenkomst tussen een burger en een verzekeraar (privaatrechtelijk model).
      Deze verzekering is niet hetzelfde als een zogenoemde particuliere maatschappijpolis. Ook die komt tot stand door een verzekeringsovereenkomst, maar kent niet de voor een sociale verzekering cruciale elementen van verplichte aansluiting voor de burger, acceptatieplicht voor de verzekeraar, wettelijk vastgestelde verzekeringsdekking en wettelijk vastgelegde solidaire financiering. (...)
      2. De verzekering komt van rechtswege tot stand, indien de burger voldoet aan door de wet gestelde voorwaarden zoals ingezetenschap (publiekrechtelijk model).
      Het onderscheid tussen publiekrechtelijk en privaatrechtelijk betreft in deze context een verschil in rechtsbetrekking, een verschil in de wijze waarop de verzekering tot stand komt. Het onderscheid heeft geen betrekking op de uitvoering van de verzekering. Ook in een publiekrechtelijk model kan de verzekering door private partijen worden uitgevoerd; ook de huidige ziekenfondsen zijn private rechtspersonen.(...)
      De regering heeft voorkeur voor een privaatrechtelijke vormgeving van de wettelijke zorgverzekering met sterke publieke waarborgen. (...) Deze keuze impliceert dat overheidsingrijpen in zo een zorgverzekering slechts mogelijk is als dit door het algemeen belang wordt gerechtvaardigd. Uitgangspunt hierbij is dat de relaties tussen partijen in de gezondheidszorg zoveel mogelijk ontstaan op basis van eigen keuzes. (...)
      V De inhoud van de zorgverzekering (...)
      e. Rechtsbescherming:
      De zorgverzekering die is geregeld in deze wet, is een privaatrechtelijke verzekering die tot stand komt door het sluiten van een overeenkomst door enerzijds een burger en anderzijds een zorgverzekeraar. Voor de geschillenbeslechting bij een privaatrechtelijke overeenkomst is de burgerlijke rechter bevoegd. Dat betekent dat een verzekerde het geschil afhankelijk van zijn vordering kan voorleggen aan de kantonrechter of aan de rechtbank. (...) Er zijn nadelen verbonden aan deze burgerlijke rechtsbescherming; toegang tot  de rechter is kostbaar, procederen bij de rechtbank moet veelal met gebruik van deskundigen, en de termijnen die ermee gemoeid zijn, kunnen in sommige gevallen heel lang zijn. Om deze bezwaren te ondervangen en ook om de belasting van het rechterlijk apparaat zoveel mogelijk te beperken, voorziet het wetsvoorstel in een laagdrempelige mogelijkheid voor de verzekerde om geschillen met zijn zorgverzekeraar aan een onafhankelijke instantie voor te leggen. Daartoe legt het wetsvoorstel de zorgverzekeraars de verplichting op om aangesloten te zijn bij een onafhankelijke geschillencommissie die klachten van verzekerden over de uitvoering van de Zorgverzekeringswet in behandeling neemt.”.
    
    
    
      In de  Memorie van Antwoord (EK, 2004-2005, 29 763, blz. 29 e.v.)  staat onder meer het volgende vermeld:
      “ Zoals in het nader rapport is uiteengezet, geeft de regering de voorkeur aan een privaatrechtelijke vorm van de wettelijke zorgverzekering met sterke publieke waarborgen om een optimale combinatie mogelijk te maken van sociale waarborgen enerzijds en ruimte en prikkels voor eigen verantwoordelijkheid, keuzevrijheid en concurrentie anderzijds. De keuzen voor een privaatrechtelijke verzekering als voorgesteld geeft enerzijds ruimte voor het ondernemerschap en verankert anderzijds toch stevig in het sociale karakter van de verzekering. De keuze voor de privaatrechtelijke optie is mede gemaakt, omdat een deel van de bevolking thans particulier verzekerd is, terwijl de &lt;&lt;publieke&gt;&gt; ziekenfondsverzekering veel private kenmerken heeft behouden. (...) De keuze voor de privaatrechtelijke verzekeringsvariant brengt mee dat de rechtsverhoudingen in de driehoek zorgverzekeraar-zorgaanbieder-verzekerde weer alle privaatrechtelijk van aard worden.” 
    
    
    Uit de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis blijkt ondubbelzinnig dat de overheid gekozen heeft voor een privaatrechtelijk model, dat de zorgverzekering een privaatrechtelijke verzekering is en dat voor geschillenbeslechting, na adiëring van een geschillencommissie, de burgerlijke rechter bevoegd is. De rechtbank verwerpt de uitleg van eiseres inhoudende dat artikel 114 van de Zvw niet aan de bevoegdheid van de bestuursrechter in de weg staat. 
    
    De door eiseres genoemde artikelen, te weten artikel 22 van de Grondwet, artikel 13 van het ESH en artikel 25 van de UVRM maken dit niet anders. Artikel 22 van de Grondwet en artikel 13 van het ESH richten zich tot de overheid en niet tot de burger. Burgers kunnen daarom op deze bepalingen geen beroep doen. Artikel 25 van de UVRM is evenmin een bepaling waarop burgers zich in rechte kunnen beroepen. Naar vaste jurisprudentie (zie onder meer HR 7 oktober 1994, NJ 1985, 247 en HR 23 november 1990, 14 083, NJ 1991/199) kan niet aan het UVRM worden getoetst. 
    
    
      Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank niet bevoegd is over het geschil te oordelen. 
      De grief van eiseres over schending van het vertrouwensbeginsel kan daarom niet meer aan de orde komen. 
    
    
    Gelet op artikel 8:71 van de Awb stelt de rechtbank vast dat terzake uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld. 
    
    Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
     
    6. Beslissing
    
    De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. E.C.G. Okhuizen als voorzitter, mr. B.N. Crol en mr. S.W. van Osch-Leysma als rechters, in tegenwoordigheid van mr. C.M.E. de Man, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2007.
    
    De griffier,					De rechter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: