ECLI:NL:CRVB:2011:BU6844, Centrale Raad van Beroep, 22-11-2011, 09-6253 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om algemene en bijzondere bijstand. Kring der rechthebbenden. De Raad laat - anders dan voorheen, maar in overeenstemming met zijn uitspraak van 9 november 2011, LJN BU4382 - de vraag of appellanten zijn aan te merken als kwetsbare personen die op grond van artikel 8 van het EVRM bijzondere bescherming genieten, in het kader van de WWB in het midden. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 19 april 2010, LJN BM1992, waarin de Raad heeft geoordeeld, dat indien sprake is van een positieve verplichting die volgt uit artikel 8 van het EVRM niettemin de beperkte doelstelling van de WWB in acht dient te worden genomen. Met inachtneming van het primaat van de wetgever, en teneinde een door de wetgever ongewenste doorkruising van het vreemdelingenbeleid te voorkomen, kan de Raad thans tot geen andere conclusie komen dan aan een positieve verplichting ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de WWB, niet met toepassing van de WWB gestalte kan worden gegeven. Indien er ten aanzien van deze vreemdelingen een positieve verplichting bestaat recht te doen aan artikel 8 van het EVRM, rust deze op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen. De omstandigheid dat de gemeente Haarlem onder meer subsidies verleent aan organisaties die voorzien in huisvesting en levensonderhoud van vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf kan niet leiden tot de conclusie dat het College in weerwil van de artikelen 11, lid 2 en 3, en 16 lid 2, van de  WWB toch tot bijstandsverlening gehouden zou zijn.

09/6253 WWB
      10/4261 WWB
      10/4260 WWB
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [M.] (hierna: de moeder) en [J.] (hierna: de vader), beiden voor zichzelf en als wettelijk vertegenwoordigers van [R.] (hierna: de dochter) en [RH.] (hierna: de zoon), allen wonende te Haarlem (hierna allen samen: appellanten);
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Haarlem van 9 oktober 2009, 09/154 (hierna: aangevallen uitspraak I) en van 15 juni 2010, 09/6310 en 09/6314 (hierna: aangevallen uitspraak II),
    
    in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem (hierna: College)
    
    Datum uitspraak: 22 november 2011
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellanten heeft mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, hoger beroepen ingesteld.
    
    Het College heeft verweerschriften ingediend.
    
    De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld op 27 september 2011, waar partijen, zoals vooraf bericht, niet zijn verschenen.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. De moeder en de vader (hierna: de ouders) zijn afkomstig uit Afghanistan en hebben in 2001 aanvragen gedaan om een verblijfsvergunning asiel. De dochter en de zoon zijn geboren in 2002 en 2009. Ten tijde hier van belang waren appellanten niet toegelaten tot Nederland. Aanvankelijk hadden zij ook geen rechtmatig verblijf in Nederland op grond van een lopende verblijfsrechtelijke procedure. Appellanten verbleven in een woning die gehuurd werd door de [Stichting] (hierna: Stichting). Deze stichting had een gebruikerscontract gesloten met de leveranciers van water, gas en elektriciteit.
    
    1.2. Op 29 januari 2008 hebben de ouders een aanvraag gedaan om bijzondere bijstand voor woonkosten, namelijk voor huur, gas, water en licht op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van 22 februari 2008 heeft het College de aanvraag afgewezen op de grond dat de ouders niet behoren tot de kring van rechthebbenden, omdat zij geen verblijfstitel hebben. Bij besluit van 4 december 2008 (hierna: besluit I) heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 22 februari 2008 ongegrond verklaard.
    
    1.3. Bij besluit van 3 november 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie aan de ouders en de dochter met ingang van 11 november 2008 met toepassing van artikel 64 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) uitstel van vertrek verleend op de grond dat de moeder zwanger was. Dit uitstel van vertrek eindigde op 30 januari 2009. Op 22 januari 2009 hebben de ouders een aanvraag gedaan om een verblijfsvergunning en hadden in verband hiermee rechtmatig verblijf in Nederland. Ook ontvingen zij in verband met deze aanvraag van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) een toelage voor een zogenoemd zelfzorgarrangement. Na de te beoordelen perioden hebben appellanten toelating gekregen in Nederland.
    
    1.4. Op 9 november 2008 hebben de ouders en de dochter een aanvraag gedaan om algemene bijstand. Bij besluit van 2 april 2009 heeft het College deze aanvraag afgewezen op de grond dat de ouders en de dochter niet behoren tot kring der rechthebbenden en dat het ook niet mogelijk is op grond van dringende redenen hiervan af te wijken.
    
    1.5. Op 16 februari 2009 hebben de ouders een aanvraag gedaan om bijzondere bijstand voor de kosten van huur, gas, licht en water. Bij besluit van 27 maart 2009 heeft het College deze aanvraag afgewezen op de grond dat de ouders voor deze kosten een beroep kunnen doen op de Regeling verstrekkingen asielzoekers 2005 (Rva 2005) en omdat zij niet behoren tot de kring der rechthebbenden op grond van artikel 11 van de WWB, terwijl er geen dringende redenen zijn hiervan af te wijken.
    
    1.6. Bij besluiten van 15 december 2009 (hierna: besluiten II en III) heeft het College de bezwaren van appellanten tegen respectievelijk de besluiten van 27 maart en 2 april 2009 ongegrond verklaard. 
    
    2.1. Bij de aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank het beroep tegen besluit I ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank – kort samengevat – overwogen dat, omdat appellanten ten tijde in geding geen rechtmatig verblijf hadden op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, zij op grond van artikel 11, tweede en derde lid, WWB, noch op grond van de artikelen 16 of 35 van die wet, recht hebben op bijstand. De rechtbank heeft voorts vastgesteld dat voor appellanten was voorzien in onderdak en een geringe bijdrage voor levensonderhoud door de Stichting. Daarom was naar haar oordeel geen sprake van een zodanige aantasting van het respect voor de menselijke waardigheid en menselijke vrijheid, dat de weigering van bijstand in strijd zou komen met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    2.2. Bij de aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten II en III ongegrond verklaard op met de overwegingen onder 2.1 vergelijkbare gronden. De rechtbank heeft er voorts op gewezen dat appellanten een uitkering ontvingen van het COA. Daarom achtte zij niet gebleken dat de weigeringen van de bijstandsuitkeringen een ongerechtvaardigde inbreuk vormden op de ontwikkeling van het familie- en privéleven van appellanten.
    
    3. Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen deze uitspraken gekeerd. Zij betogen - samengevat - met een beroep op bepalingen van internationaal recht dat de Staat moet voorzien in onderdak en levensonderhoud van alle kinderen, ongeacht of zij rechtmatig verblijf hebben of niet. De onzekere opvang door de Stichting is niet passend voor deze kwetsbare familie. Bovendien verleent de gemeente Haarlem subsidie aan deze stichting en verleent dus indirect wel bijstand.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. De Raad stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Raad de door de bestuursrechter te beoordelen periode in geval van een aanvraag om bijstand in beginsel de periode bestrijkt vanaf de datum van de aanvraag tot en met de datum van het primaire besluit. Dat brengt mee dat hier beoordeeld dienen te worden de perioden van 29 januari 2008 tot en met 22 februari 2008, van 9 november 2008 tot en met 2 april 2009 en van 16 februari 2009 tot en met 27 maart 2009 (hierna: de te beoordelen perioden).
    
    4.2. Niet in geding is dat appellanten tijdens de te beoordelen perioden geen vreemdelingen waren in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Als gevolg hiervan vallen appellanten onder artikel 16, tweede lid, van de WWB, en kan aan hen zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel, geen uitkering ingevolge de WWB worden toegekend.
    
    
      4.3. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8776, heeft overwogen, merkt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Indien sprake is van omstandigheden die tot gevolg hebben dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven onmogelijk wordt gemaakt 
      (EHRM 3 mei 2001, Domenech Pardo versus Spanje, nr. 55996/00) kan er sprake zijn van een zodanige aantasting van de “very essence” van artikel 8 van het EVRM dat er een positieve verplichting op de staat berust de situatie in overeenstemming te brengen met de in artikel 8 van het EVRM opgenomen waarborg. Daarbij is wel van belang dat bij de besteding van publieke middelen aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen (EHRM 27 mei 2008, N. versus het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05).
    
     
    4.4. In rechtsoverweging 4.7 van zijn uitspraak van 19 april 2010, LJN BM1992, heeft de Raad geoordeeld, dat indien sprake is van een positieve verplichting als bedoeld in 4.3 niettemin de beperkte doelstelling van de WWB in acht dient te worden genomen. De wetgever heeft de categorieën vreemdelingen die door de werking van artikel 11 van de WWB geen recht op bijstand hebben, met het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de WWB, uitdrukkelijk ook buiten het bereik van de in artikel 16, eerste lid, van de WWB opgenomen hardheidsclausule gebracht. Met inachtneming van het primaat van de wetgever, en teneinde een door de wetgever ongewenste doorkruising van het vreemdelingenbeleid te voorkomen, kan de Raad thans tot geen andere conclusie komen dan dat een positieve verplichting ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de WWB, niet met toepassing van de WWB gestalte kan worden gegeven. Indien er ten aanzien van deze vreemdelingen een positieve verplichting bestaat recht te doen aan artikel 8 van het EVRM, rust deze op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen. De Raad wijst in dit verband opnieuw op de uitleg die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 28 maart 2007, LJN BA4652, heeft gegeven aan artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COA). Op grond van deze uitleg heeft het COA de publiekrechtelijke bevoegdheid - en gehoudenheid - om in zeer bijzondere omstandigheden verstrekkingen te verlenen buiten de gevallen waarin de vreemdeling onder de reikwijdte van de Rva 2005 valt. Gegeven deze bevoegdheid, verdragsconform uitgelegd, is het aan het COA om voor de Staat een eventuele positieve verplichting als hier bedoeld na te komen. Voorts wijst de Raad op zijn uitspraken van 19 april 2010, LJN BM0956, en 9 november 2011, BU4375, waarin is geoordeeld dat indien ten aanzien van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van het EVRM in het bijzonder recht op bescherming hebben, is komen vast te staan dat zij niet in aanmerking komen voor een opvangvoorziening als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder h, van de Rva 2005, onder bepaalde omstandigheden met voorbijgaan aan artikel 11 van de Vreemdelingenwet 2000 maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning dient te worden geboden. De Raad is op grond van het voorgaande dan ook van oordeel dat het College gehouden was de aanvragen af te wijzen omdat appellanten niet behoorden tot de kring der gerechtigden op grond van de WWB. 
    
    4.5. Het voorgaande brengt met zich mee dat de Raad - anders dan voorheen, maar in overeenstemming met zijn uitspraak van 9 november 2011, LJN BU4382 - de vraag of appellanten zijn aan te merken als kwetsbare personen die op grond van artikel 8 van het EVRM bijzondere bescherming genieten, in het kader van de WWB in het midden kan en zal laten.
    
    4.6. De omstandigheid dat de gemeente Haarlem onder meer subsidies verleent aan organisaties die voorzien in huisvesting en levensonderhoud van vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf kan niet leiden tot de conclusie dat het College in weerwil van de onder 4.2 genoemde bepalingen van WWB toch tot bijstandsverlening gehouden zou zijn. De subsidie en de regeling waarop die gebaseerd is staan hier overigens niet ter discussie, zodat ook deze beroepsgrond faalt. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 2 november 2010, LJN BO2987, rechtsoverweging 4.6. 
    
    4.7. Uit het vorenstaande volgt dat de hoger beroepen niet slagen. De aangevallen uitspraken komen daarom voor bevestiging in aanmerking.
    
    5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en 
      O.L.H.W.I. Korte en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2011.
    
    
    (get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
    
    (get.) J. van Dam.
    
    HD