ECLI:NL:RVS:2021:2270, Raad van State, 13-10-2021, 202003218/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2020 heeft de raad van de gemeente Almelo het bestemmingsplan "Parapluherziening wonen" vastgesteld. In dit paraplubestemmingsplan wordt voor het gehele grondgebied van de gemeente Almelo, met uitzondering van de gronden ter plaatse van het bestemmingsplan "Oude Stadhuis JJP Oud", het verbod op kamerbewoning en woningsplitsing juridisch planologisch verankerd. De raad vindt huisvesting van meerdere huishoudens in één woning zonder nadere toetsing of plafond een ongewenste ontwikkeling, omdat dit het woon- en leefgenot en de leefomgeving kan aantasten. [appellant sub 1] kan zich niet met het plan verenigen omdat het volgens hem ten onrechte geen bewoning door 16 personen mogelijk maakt van een voormalige supermarkt in Aadorp waar hij eigenaar van is. Volgens [appellant sub 1] is dat in strijd met het vertrouwensbeginsel en met het verbod op discriminatie.

202003218/1/R3.
    Datum uitspraak: 13 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       [appellant sub 2], wonend te Aadorp, gemeente Almelo, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Almelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluherziening wonen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2021, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en de raad, vertegenwoordigd door B. Kooistra en ing. M.M. Weerink, bijgestaan door mr. A. Daan, advocaat te Deventer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In dit paraplubestemmingsplan wordt voor het gehele grondgebied van de gemeente Almelo, met uitzondering van de gronden ter plaatse van het bestemmingsplan "Oude Stadhuis JJP Oud", het verbod op kamerbewoning en woningsplitsing juridisch planologisch verankerd. De raad vindt huisvesting van meerdere huishoudens in één woning zonder nadere toetsing of plafond een ongewenste ontwikkeling, omdat dit het woon- en leefgenot en de leefomgeving kan aantasten.
    [appellant sub 1] kan zich niet met het plan verenigen omdat het volgens hem ten onrechte geen bewoning door 16 personen mogelijk maakt van een voormalige supermarkt in Aadorp waar hij eigenaar van is. Volgens [appellant sub 1] is dat in strijd met het vertrouwensbeginsel en met het verbod op discriminatie.
    [appellant sub 2] en anderen zijn het ook niet eens met het plan, omdat het volgens hen onzelfstandige bewoning door jongeren en arbeidsmigranten onmogelijk maakt. Het plan is volgens hen daarom in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), het verbod op discriminatie en het recht op vrijheid van verkeer en vestiging. Het plan is volgens [appellant sub 2] en anderen ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het niet geldt voor het oude stadhuis. In het plan is verder ten onrechte een koppeling gelegd met de basisregistratie personen, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    Ingetrokken beroepsgrond
    2.       Ter zitting hebben [appellant sub 2] en anderen de beroepsgrond dat hun zienswijze ten onrechte niet bij de besluitvorming is betrokken omdat deze niet tijdig zou zijn ingediend ingetrokken.
    Bijlage
    3.       De planregels en relevante wet- en regelgeving zijn weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Ontvankelijkheid
    Machtigingen
    4.       De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk is voor zover dit is ingediend door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E], omdat deze personen M.H. Middelkamp niet hebben gemachtigd om namens hen een beroepschrift in te dienen. Er is althans geen machtiging overgelegd, aldus de raad.
    4.1.    Op grond van artikel 8:24, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging worden verlangd.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat van [appellant sub 2D] wel een machtiging is overgelegd, maar met een ander adres dan in het beroepschrift is vermeld ([locatie 1] in Losser in plaats van [locatie 2] in Almelo). Ter zitting is toegelicht dat [appellant sub 2D] in zijn hoedanigheid van eigenaar van het pand [locatie 2] in Almelo beroep heeft ingesteld, maar zelf woonachtig is op [locatie 1] in Losser. De raad heeft ter zitting gesteld er geen bezwaar tegen te hebben dat het beroep voor zover het is ingediend door [appellant sub 2D] ontvankelijk is, ook al is op de machtiging niet het adres vermeld waar het in dit beroep om gaat. Vast staat dat het om dezelfde persoon gaat.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat geen machtigingen zijn overgelegd van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2F] en [appellant sub 2E], waaruit blijkt dat zij M.H. Middelkamp hebben gemachtigd om namens hen een beroepschrift in te dienen tegen het plan. Machtigingen van deze personen zijn ook niet overgelegd nadat daarom uitdrukkelijk door de Afdeling is verzocht. Omdat de genoemde personen niet zijn verschenen, kon evenmin ter zitting worden vastgesteld of zij Middelkamp hebben gemachtigd om namens hen op te treden. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is daarom niet-ontvankelijk, voor zover het is ingediend door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2F] en [appellant sub 2E].
    Niet tijdig zienswijze
    5.       De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen alleen ontvankelijk is voor zover dit is gericht tegen de ten opzichte van het ontwerpplan gewijzigd vastgestelde plan(onder)delen, omdat zij niet tijdig een zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerpplan. Ter zitting heeft de raad erkend dat de zienswijze inhoudelijk wel bij de voorbereiding van het bestreden besluit is betrokken.
    5.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, overweegt de Afdeling dat artikel 6:13 van de Awb niet kan worden tegengeworpen aan [appellant sub 2] en anderen, omdat het besluit van 23 maart 2020 is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. In deze uitspraak heeft de Afdeling, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, overwogen dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken deze voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet zal worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Zaken over bestemmingsplannen op grond van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals het besluit van 23 maart 2020, worden als omgevingsrechtelijke zaken beschouwd. Dit betekent dat, als al sprake is van niet tijdige indiening van de zienswijze over het ontwerpplan, dit aan [appellant sub 2] en anderen niet kan worden tegengeworpen. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is in zoverre ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling het beroep inhoudelijk behandelt en zich daarbij niet beperkt tot de wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan.
    Belanghebbende
    6.       Ter zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk is voor zover dit beroep betrekking heeft op het oude stadhuis. Volgens de raad wonen [appellant sub 2] en anderen allen op een zodanige afstand van het voormalige stadhuis, dat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de bestemmingsregeling die daar al dan niet geldt.
    6.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het beroep, voor zover dit gaat over het oude stadhuis, geen afzonderlijk plan(onder)deel betreft omdat de gronden van het oude stadhuis buiten de begrenzing van het plan zijn gelaten. Het betoog houdt in dat de gronden van het voormalige stadhuis volgens [appellant sub 2] en anderen ten onrechte buiten de reikwijdte van het plan zijn gelaten, omdat daardoor het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden. Omdat [appellant sub 2] en anderen belanghebbenden zijn bij het plan als geheel, wat verder niet in geschil is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat zij geen belanghebbenden zijn voor zover het gaat over de begrenzing van dit parapluplan en de vraag voor welke gronden de gewijzigde regels voor wonen zouden moeten gelden. Het beroep is ook in zoverre ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling inhoudelijk zal ingaan op het betoog over het oude stadhuis.
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
    Strijd met EVRM, verbod op discriminatie en recht op vrijheid van verkeer en vrijheid van vestiging
    8.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 8 van het EVRM, het verbod op discriminatie en het recht op vrijheid van verkeer en vrijheid van vestiging is vastgesteld. Zij voeren daartoe aan dat het plan onzelfstandige bewoning onmogelijk maakt. Voor jongeren is het volgens [appellant sub 2] en anderen alleen mogelijk om uit huis te gaan als zij samen met andere jongeren een huis kunnen kopen of huren. Waar bestemmingsplannen het voorheen toestonden om met meerdere huishoudens in één woning te wonen, wordt dat nu niet langer toegestaan. Het plan belemmert het recht op wonen. Het plan is discriminerend, omdat vier personen die samen een huishouden vormen in één huis mogen wonen en vier personen die samen geen huishouden vormen dat niet mogen. Ter zitting hebben [appellant sub 2] en anderen er op gewezen dat op de percelen [locatie 2] en 67 bewoning plaatsvindt door in totaal 14 arbeidsmigranten, wat door het plan niet langer is toegestaan. [appellant sub 2] en anderen noemen verder als voorbeelden artikel 3.2.1 van de planregels, dat een minimale gebruiksoppervlakte van woningen voorschrijft en artikel 3.3 van de planregels, dat onder meer bewoning van een woning door meer dan één huishouden uitsluit. Deze planregels dienen geen redelijk doel van goede ruimtelijke ordening, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    8.1.    De raad stelt dat de intentie van de Almelose bestemmingsplanmethodiek altijd is geweest om gebruik van een woning door meer dan één huishouden niet zonder meer toe te staan. Uit jurisprudentie van de Afdeling leidde hij echter af dat deze intentie niet goed in de bestemmingsplannen was geregeld. In het parapluplan is deze omissie gerepareerd, omdat in toenemende mate op diverse plekken in de stad onwenselijke situaties ontstonden, aldus de raad. Volgens de raad kan huisvesting van meerdere huishoudens in één woning zonder nadere toetsing of plafond leiden tot onwenselijke situaties zoals overbewoning, huisjesmelkerij, geluidsoverlast en een te hoge parkeerdruk. De raad stelt dat het plan kamerbewoning voor nieuwe situaties uitsluit, maar dat bestaande gevallen van kamerbewoning als zodanig zijn bestemd met een aanduiding. Dat is gebeurd na een inventarisatie onder pandeigenaren. Volgens de raad zijn wel nieuwe situaties denkbaar waar kamerbewoning ruimtelijk aanvaardbaar kan zijn. Daarom heeft het college van burgemeester en wethouders beleidsregels vastgesteld die een kader geven voor het onder voorwaarden afwijken van het parapluplan. Deze mogelijkheid voor buitenplans afwijken voor bijvoorbeeld kamerbewoning of inwoning kan een bijdrage leveren aan de woningvraag van jongeren, kwetsbare groepen of familiehulp en garandeert anderzijds ook een goed woon- en leefklimaat voor de omgeving, aldus de raad. Daarnaast stelt de raad dat Almelo voldoende sociale huurwoningen heeft voor starters en andere woningzoekers.
    8.2.    Het parapluplan bevat een regeling voor alle gronden binnen de gemeente Almelo waar op grond van geldende bestemmingsplannen via een bestemming of een functieaanduiding de functie wonen is toegestaan. Die gronden zijn op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de regels van het parapluplan bestemd voor wonen in een woning, waarbij op grond van artikel 1 onder "wonen" wordt verstaan: het woonachtig zijn in een hoofdverblijf, en onder "woning" wordt verstaan: een complex van ruimten, dat door de indeling en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor een woning is de aanwezigheid van een eigen toegangsdeur/voordeur en alleen door het betreffende huishouden te gebruiken voorzieningen zoals kook- en wasgelegenheid en sanitair. Een "huishouden" is een persoon, of groep personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling. Een "hoofdverblijf" is een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste verblijfplaats van die persoon, hetgeen blijkt uit de basisregistratie personen (BRP).
    Op grond van artikel 3.2.1 van de planregels mogen binnen deze bestemming hoofdgebouwen dan wel gebouwen ten dienste van deze bestemming worden gebouwd, met in achtneming dat de gebruiksoppervlakte van woningen, als bedoeld in NEN 2580, minimaal 75 m² bedraagt. Op grond van artikel 3.3 is het verboden de in deze bestemming begrepen gronden en de daarop voorkomende opstallen te gebruiken of in gebruik te geven of te laten gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met deze bestemming. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
    het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken ten behoeve van zelfstandige bewoning, bewoning van een woning door meer dan één huishouden en het splitsen van een woning in meerdere woningen.
              Kamerbewoning of kamerbewoning op de verdieping, dat is volgens artikel 1 wonen door één persoon in een geëxploiteerde woonruimte die bereikbaar is via een gezamenlijke hoofdingang van een gebouw en waarbij sprake is van gezamenlijk gebruik van één of meer gemeenschappelijke voorzieningen zoals sanitair, kook- en wasgelegenheid, is op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b en c, van de planregels alleen toegestaan ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van wonen - kamerbewoning" en "specifieke vorm van wonen - kamerbewoning verdieping" conform bijlage 1 bij de regels. De percelen van [appellant sub 2] en anderen hebben die aanduidingen niet, zodat kamerbewoning daar niet is toegestaan.
    8.3.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Artikel 14 van het EVRM luidt:
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    8.4.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] en anderen aldus, dat jongeren en arbeidsmigranten door het plan worden belemmerd in hun recht op een woning en worden gediscrimineerd ten opzichte van gezinnen die samen één huishouden vormen. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
    8.4.1. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een inmenging in de uitoefening van het recht op respect voor het privé leven, familie- en gezinsleven, en de woning van [appellant sub 2] en anderen in de zin van artikel 8 EVRM. Zij hebben geen specifieke feiten en omstandigheden naar voren gebracht die dat ondersteunen. Als er al sprake is van een inmenging, dan bestaat de bevoegdheid daartoe in de Wro, die de vaststelling van een bestemmingsplan mogelijk maakt. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vaststellen van het plan noodzakelijk is in het belang van een of meer van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelen (vgl. de uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1017). Daarbij acht de Afdeling van belang dat de raad heeft toegelicht met het plan te willen voorkomen dat onwenselijke situaties ontstaan, zoals overbewoning, huisjesmelkerij, geluidsoverlast en een te hoge parkeerdruk. Het betoog slaagt niet.
    8.4.2. Wat betreft het betoog dat het plan in strijd is met het verbod op discriminatie uit artikel 14 van het EVRM, overweegt de Afdeling dat de specifieke gebruiksregels uit artikel 3.3 van de planregels niet gericht zijn tot jongeren of arbeidsmigranten, maar gelden voor een ieder. Deze bepaling is dan ook niet in strijd met het verbod van discriminatie. Het betoog slaagt niet.
    8.4.3. Bovendien zijn personen die samen een huishouden vormen, zoals gezinnen, niet gelijk te stellen met personen die samen geen huishouden vormen, zoals jongeren of arbeidsmigranten die samen in een woning wonen, maar ieder afzonderlijk een huishouden zijn. Dat een ruimtelijk relevant onderscheid kan worden gemaakt tussen kamerbewoning en bewoning van een pand door een gezin volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648) waarin is overwogen:
    "Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, in zaak nr. 201006022/1/R1, kan het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd ruimtelijk relevant worden geacht voor en van invloed zijn op het woon-  en leefklimaat van de omgeving. Hierbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluid)overlast van belang. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2012, in zaak nr. 201107961/1/A1 (www.raadvanstate.nl), volgt dat een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen bewoning van een pand door studenten en door een gezin; de ruimtelijke uitstraling verschilt, reeds gelet op de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden bewoners."
    Voor zover [appellant sub 2] en anderen met hun betoog hebben bedoeld dat een dergelijk onderscheid niet mag worden gemaakt, slaagt dit betoog derhalve niet.
    8.5.    Het betoog dat het plan in strijd met het recht op vrijheid van verkeer en vrijheid van vestiging is vastgesteld hebben [appellant sub 2] en anderen niet nader onderbouwd of toegelicht. Het betoog slaagt daarom niet.
    Koppeling met basisregistratie personen
    9.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan een ongerechtvaardigde koppeling legt met de basisregistratie personen. De handhaving van planregels gaat onder meer via de basisregistratie personen, terwijl die daar volgens hen niet voor is bedoeld.
    9.1.    De raad stelt dat voor de betekenis van het begrip "hoofdverblijf" aansluiting is gezocht bij wat daarover is opgenomen in de basisregistratie personen, omdat de Wet basisregistratie personen duiding geeft aan de begrippen "wonen" en "woonadres".
    9.2.    Zoals hiervoor onder 8.2 is overwogen, wordt op grond van artikel 1.6 van de planregels onder "hoofdverblijf" verstaan: een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste verblijfplaats van die persoon, hetgeen blijkt uit de basisregistratie personen (BRP).
    9.3.    Op grond van artikel 1.2 van de Wet basisregistratie personen is er een basisregistratie personen die persoonsgegevens bevat over de ingezetenen van Nederland. Deze basisregistratie heeft tot doel overheidsorganen te voorzien van de in de registratie opgenomen gegevens, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de vervulling van hun taak (artikel 1.3, eerste lid, van de Wet basisregistratie personen).
    9.4.    Het is niet ongebruikelijk om in bestemmingsplannen of bij de handhaving daarvan gebruik te maken van de basisregistratie personen. In wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de basisregistratie personen daar niet voor is bedoeld of daar niet voor mag worden gebruikt. Voor de vervulling van de taken onder de Wro kan het noodzakelijk zijn om over de in de registratie opgenomen gegevens te beschikken. In dit specifieke geval kan het noodzakelijk zijn om te beschikken over gegevens waaruit blijkt welke personen hun hoofdverblijf hebben op een bepaald adres. Een verwijzing in de planregels naar de basisregistratie personen acht de Afdeling daarom aanvaardbaar. Het betoog slaagt niet.
    Oude stadhuis
    10.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. Het plan is niet van toepassing op het voormalige stadhuis. Daardoor kan op dat perceel wel met meerdere personen die niet tot één huishouden behoren in een woning worden gewoond en mogen woningen kleiner zijn dan 75 m2.
    10.1.  De raad stelt dat juist is dat het parapluplan niet geldt voor de gronden van het voormalige stadhuis, maar dat daarvoor het bestemmingsplan "Oude Stadhuis JJP Oud" geldt. Dat bestemmingsplan voorziet in de transformatie van het oude stadhuis naar een woongebouw met een commerciële en culturele invulling. Op grond van dat bestemmingsplan kunnen maximaal 99 woningen worden gerealiseerd, waarbij de begrippen "woning/wooneenheid" en "huishouden" zo zijn gedefinieerd dat per woning één huishouden is toegestaan. Volgens de raad is de herontwikkeling van de locatie van het oude stadhuis in zijn geheel beoordeeld op variatie in grootte in relatie tot de kwaliteit van de woningen. Door de beperking van het maximum aantal woningen kunnen er volgens de raad geen ‘vertimmerde’ wooneenheden van dusdanig kleine oppervlakten worden gerealiseerd dat de woon- en leefkwaliteit onder druk komen te staan. Volgens de raad is dat zonder de regels uit het voorliggende plan in grote delen van het centrum wel mogelijk, omdat daar in bestemmingsplannen veelal een regeling ontbreekt voor het maximum aantal woningen. Het parapluplan repareert deze omissie, aldus de raad.
    10.2.  De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling overweegt het volgende.
    Voor de gronden van het voormalige stadhuis aan het Stadhuisplein in Almelo geldt het bestemmingsplan "Oude Stadhuis JJP Oud" dat is vastgesteld op 3 december 2019. Bij de vaststelling van het parapluplan op 23 maart 2020 zijn de gronden van het voormalige stadhuis van de verbeelding van het parapluplan verwijderd, zodat het parapluplan daarop niet van toepassing is. Voor die gronden gelden dus voor de functie wonen andere regels dan in de rest van de gemeente Almelo. In artikel 3.5, onder a, aanhef en sub 3, van de regels van het bestemmingsplan "Oude Stadhuis JJP Oud" is echter wel bepaald dat het gebruik van woningen ten behoeve van het huisvesten van meer dan één huishouden in strijd is met de bestemming "Gemengd". Uit de toelichting van de raad leidt de Afdeling verder af dat de raad de regeling uit het parapluplan voor de gronden van het voormalige stadhuis niet noodzakelijk acht, omdat in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Oude Stadhuis JJP Oud" een maximum aantal woningen van 99 is opgenomen, waardoor in samenhang met de totale oppervlakte van het perceel ook direct is gewaarborgd dat de woningen niet zodanig klein zullen zijn dat de woon- en leefkwaliteit in het geding zijn. De Afdeling acht die aanname niet onjuist. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de gronden van het oude stadhuis buiten de planbegrenzing heeft kunnen laten. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit geen strijd met het gelijkheidsbeginsel oplevert, omdat van gelijke gevallen geen sprake is. Het betoog slaagt niet.
    Zienswijzen herhaald en ingelast
    11.     [appellant sub 2] en anderen hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2] en anderen hebben in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 1]
    12.     [appellant sub 1] is eigenaar van een voormalige supermarkt op het perceel [locatie3] in Aadorp. Hij betoogt dat het plan ten onrechte geen bewoning van dit pand door 16 personen toelaat, dan wel een transformatie naar 5 woningen. [appellant sub 1] voert aan dat hij in 2018 een omgevingsvergunning heeft gekregen om dit pand te transformeren naar woningen. [appellant sub 1] doet een beroep op het vertrouwensbeginsel en voert aan dat de toenmalige portefeuillehouder [naam] heeft toegezegd dat op het perceel 16 personen mogen wonen. Daarnaast voert [appellant sub 1] aan dat de raad in strijd met het verbod op discriminatie met het plan wil voorkomen dat arbeidsmigranten in woonwijken wonen. [appellant sub 1] heeft ter zitting ook aangevoerd dat het gemeentelijke woonbeleid in strijd is met het woonbeleid uit de provinciale verordening.
    12.1.  De raad stelt dat het perceel [locatie 3] de bestemming "Gemengde Doeleinden A (GDA)" heeft op grond van het bestemmingsplan "Noord Aadorp". Volgens de raad is bewoning van het voormalige supermarktpand op dit perceel in strijd met dat bestemmingsplan. Er is volgens de raad geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend. De raad stelt dat [appellant sub 1] verschillende keren zowel mondeling als schriftelijk is geïnformeerd over de (on)mogelijkheden van het gebruik van dit perceel. De raad verwijst in dit kader naar twee brieven van juli en september 2019. Omdat het parapluplan regels bevat voor percelen waar de functie wonen is toegestaan volgens het daarvoor geldende bestemmingsplan, wat voor dit perceel dus niet geldt, is het parapluplan volgens de raad op het perceel van [appellant sub 1] niet van toepassing. Voor zover [appellant sub 1] verwijst naar de beleidsregels voor kamerbewoning en naar een aanhangige procedure over een handhavingszaak, stelt de raad dat die onderwerpen geen onderdeel uitmaken van de bestemmingsplanprocedure.
    12.2.  Vast staat dat het perceel [locatie 3] in het bestemmingsplan "Noord Aadorp" de bestemming "Gemengde Doeleinden A" (GDA) en de aanduiding "supermarkt toegestaan" heeft gekregen. Op grond van artikel 5.1 van de regels van dat bestemmingsplan zijn de voor "Gemengde Doeleinden A" aangewezen gronden bestemd voor:
    a. detailhandel;
    b. dienstverlenende bedrijven;
    c. kantoren;
    d. wonen, met dien verstande dat wonen is toegestaan voorzover deze woning ten tijde van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezig is;
    e. supermarkt, alleen op het perceel dat is voorzien van de aanduiding "supermarkt toegestaan";
    f. met de daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, groenvoorzieningen, verhardingen en overige bijbehorende voorzieningen;
    g. met dien verstande dat alle functies, met uitzondering van wonen, zich op de begane grond bevinden;
    met dien verstande dat de onder b. genoemde dienstverlenende bedrijven en de onder c. genoemde kantoren, voorkomen in Bijlage I en II van de bij deze voorschriften behorende staat van bedrijfsactiviteiten A en B.
    Vast staat dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan "Noord Aadorp" op 3 december 2008 op het perceel geen woning aanwezig was, maar een buurtsupermarkt. Dat blijkt uit de inventarisatie van de aanwezige bedrijvigheid in het plangebied, zoals beschreven in paragraaf 1.6 van de plantoelichting. De functie wonen is dus op het perceel niet toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Noord Aadorp".      
    12.3.  In artikel 2 van de regels van het voorliggende parapluplan is de reikwijdte daarvan bepaald. In dit artikel staat dat het parapluplan op onderdelen alle vigerende bestemmingsplannen voor het gehele grondgebied van de gemeente Almelo herziet. Deze herziening voorziet op grond van artikel 2 in een aanvulling en aanpassing van inleidende regels en bestemmingsregels waarbinnen wonen is toegestaan. Omdat de functie wonen op het perceel [locatie 3] op grond van het daar geldende bestemmingsplan "Noord Aadorp" niet is toegestaan, geldt de herziening van de planregels voor wonen zoals in het parapluplan opgenomen niet voor dat perceel. Het parapluplan kent zelf geen (woon)bestemmingen toe aan percelen. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden, voor zover die zich richten tegen de nieuwe planregeling voor wonen op percelen waar die functie is toegestaan of tegen het niet toekennen van een woonbestemming aan het perceel.
    12.4.  Voor zover het beroep mede is gericht tegen de door het college vastgestelde Beleidsregels "Kamerbewoning, inwoning, woningsplitsing, herbestemmen van niet voor bewoning bestemde gebouwen en verkleining oppervlaktemaat voor woningen" is dit in zoverre niet-ontvankelijk, omdat tegen beleidsregels op grond van artikel 8:3, eerste lid, van de Awb geen beroep open staat.
    Conclusie
    13.     Gelet op wat onder 4.3 is overwogen, is het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk, voor zover het is ingediend door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], A. [appellant sub 2] en [appellant sub 2E]. Gelet op wat verder is overwogen is het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    14.     Gelet op wat onder 12.4 is overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen de daar genoemde beleidsregels. Het beroep van [appellant sub 1] is gelet op wat verder is overwogen, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    Proceskosten
    15.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk, voor zover het is ingediend door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2F] en [appellant sub 2E];
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen de Beleidsregels "Kamerbewoning, inwoning, woningsplitsing, herbestemmen van niet voor bewoning bestemde gebouwen en verkleining oppervlaktemaat voor woningen" van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 7 september 2020;
    III.      verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1], voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
    780
     
    BIJLAGE
     
    Planregels
    Artikel 1 Begrippen
    1.6 hoofdverblijf
    een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste verblijfplaats van die persoon, hetgeen blijkt uit de basisregistratie personen (BRP);
    1.7 huishouden
    een persoon, of groep personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling;
    1.8 kamerbewoning
    wonen door één persoon in een geëxploiteerde woonruimte die bereikbaar is via een gezamenlijke hoofdingang van een gebouw en waarbij sprake is van gezamenlijk gebruik van één of meer gemeenschappelijke voorzieningen zoals sanitair, kook- en wasgelegenheid.
    […]
    1.10 wonen
    het woonachtig zijn in een hoofdverblijf;
    1.11 woning
    een complex van ruimten, dat door de indeling en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor een woning is de aanwezigheid van een eigen toegangsdeur/voordeur en alleen door het betreffende huishouden te gebruiken voorzieningen zoals kook- en wasgelegenheid en sanitair;
    Artikel 2 Reikwijdte
    Dit bestemmingsplan herziet op onderdelen alle vigerende bestemmingsplannen voor het gehele grondgebied van de gemeente Almelo. Deze herziening voorziet in een aanvulling en aanpassing van inleidende regels en bestemmingsregels waarbinnen wonen is toegestaan, in die zin dat:
    1. regels, welke in de vigerende bestemmingsplannen al bestonden, vervangen worden door regels van deze herziening;
    2. regels, welke in de vigerende bestemmingsplannen nog niet bestonden, worden aangevuld met de regels van deze herziening;
    3. de overige regels van de vigerende bestemmingsplannen blijven ongewijzigd en onverminderd van kracht.
    Artikel 3 Bestemmingsomschrijving
    Ten behoeve van de bestemmingen waar volgens het vigerende bestemmingsplan wonen al dan niet via een functieaanduiding is toegestaan worden de volgende regels toegevoegd;
    3.1 Partiële herziening inzake kamerbewoning en woningsplitsing
    De aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen in een woning;
    b. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - kamerbewoning’ kamerbewoning conform hetgeen is opgenomen in bijlage 1 bij deze regels;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - kamerbewoning verdieping' uitsluitend kamerbewoning op de verdieping conform hetgeen is opgenomen in bijlage 1 bij deze regels.
    3.2 Bouwregels
    3.2.1 Hoofdgebouwen dan wel gebouwen
    Binnen deze bestemming mogen hoofdgebouwen dan wel gebouwen ten dienste van deze bestemming worden gebouwd, met in achtneming dat de gebruiksoppervlakte van woningen, als bedoeld in NEN 2580, minimaal 75m² bedraagt;
    3.3 Specifieke gebruiksregels
    Het is verboden de in deze bestemming begrepen gronden en de daarop voorkomende opstallen te gebruiken of in gebruik te geven of te laten gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met deze bestemming. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
    a. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken ten behoeve van zelfstandige bewoning;
    b. bewoning van een woning door meer dan één huishouden;
    c. het splitsen van een woning in meerdere woningen;
    3.4 Wijzigingsbevoegdheid verwijderen aanduiding
    a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen in die zin dat de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - kamerbewoning' wordt verwijderd;
    b. Burgemeester en wethouders wijzigen het plan zoals genoemd onder a indien van de mogelijkheden welke gegeven zijn door de aanduiding op het betreffende perceel langer dan een jaar geen gebruik meer wordt gemaakt.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:13
    Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, heen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    Artikel 8:3
    1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    […]
    Artikel 8:24
    1. Partijen kunnen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    2. De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
    […]