ECLI:NL:CRVB:2019:26, Centrale Raad van Beroep, 08-01-2019, 17/3919 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-01-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Niet gemelde bijschrijvingen en kasstortingen. Intrekken, terugvorderen en boete. Maatregel 100% gedurende één maand in verband met niet verschijnen tijdens traject.

173919 PW, 17/8123 PW, 18/534 PW 
    
    
      Datum uitspraak: 8 januari 2019
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
      11 april 2017, 16/5861 (aangevallen uitspraak 1), en tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 november 2017, 17/2721 (aangevallen uitspraak 2)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft verweerschriften ingediend. Tevens heeft het college incidenteel hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2. 
    
    
    
      Appellant heeft zijn zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2018. Voor appellant is 
      mr. Van Hoof verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door T. Kok.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontvangt sinds 28 april 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. 
      
    
    
      1.2.
      In verband met de op hem rustende arbeidsverplichtingen is appellant op 21 juli 2015 aangemeld voor een re-integratietraject bij re-integratiebureau AttentionZ (AttentionZ). Op 21 juli 2015 heeft appellant voor dat traject een plaatsings- en begeleidingsplan ondertekend. Daarin is onder meer opgenomen dat de aanwezigheid op afspraken bij AttentionZ vereist is en dat appellant bereikbaar moet zijn voor AttentionZ. Appellant is vervolgens in augustus en september 2015 meerdere keren zonder bericht niet verschenen bij AttentionZ. Bij besluit van 6 oktober 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 10 december 2015, heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 100% gedurende een maand vanaf 1 september 2015. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellant, door op meerdere afspraken gedurende het traject zonder tegenbericht niet te verschijnen, geen gebruik heeft gemaakt van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. 
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 21 oktober 2015 heeft een medewerker van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Aalsmeer appellant vervolgens verzocht om bewijsstukken van belemmeringen om te verschijnen op afspraken bij AttentionZ en bankafschriften te overleggen.  Uit de door appellant overgelegde bankafschriften blijkt dat in de maanden augustus 2014, januari 2015, februari 2015, juni 2015 en juli 2015 diverse stortingen en bijschrijvingen hebben plaatsgevonden op de bankrekening van appellant. Bij besluit van 22 december 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 14 juli 2016, heeft het college de bijstand van appellant in deze maanden herzien. Het college heeft de stortingen als inkomsten aangemerkt en in de betreffende maanden in mindering gebracht op de bijstand. Tevens heeft het college de gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.963,46 (bruto) van appellant teruggevorderd. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 2 augustus 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren tegen de bij besluit van 10 december 2015 opgelegde maatregel en het besluit van 14 juli 2016 tot herziening van de bijstand ongegrond verklaard. 
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 24 november 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 april 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college appellant een boete opgelegd van € 1.746,-. Aan bestreden besluit 2 ligt ten grondslag dat appellant het college, in strijd met de voor hem geldende inlichtingenverplichting, niet heeft geïnformeerd over de kasstortingen en bijschrijvingen. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van grove schuld aan de kant van appellant. Dit heeft ertoe geleid dat aan appellant een boete is opgelegd ter hoogte van 75% van het benadelingsbedrag van € 2.400,-, waardoor de boete uitkwam op € 1.800,-. In verband met de draagkracht van appellant heeft het college de boete verlaagd naar € 1.746,-. 
      
      
        2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het besluit van 
        24 november 2016 herroepen voor zover daarbij de boete is opgelegd. Op grond van de omstandigheden die in het boeterapport van 19 juli 2016 zijn genoemd, te weten dat appellant heeft verklaard dat hij wel op de hoogte was van de inlichtingenverplichting maar door slordigheden en stommiteit daaraan voorbij is gegaan en dat de privésituatie hem boven zijn pet gaat, was volgens de rechtbank geen sprake van grove schuld maar van normale verwijtbaarheid. Bij een normale verwijtbaarheid past een boete van 50% van het benadelingsbedrag. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door aan appellant een bestuurlijke boete van € 1.200,- op te leggen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
      
      
    
    
      3.1.
      In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. 
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft op de hierna te bespreken gronden incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 ingesteld voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien door de boete op een lager bedrag vast te stellen.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          Herziening en terugvordering
        
      
      
    
    
      4.1.
      
        De perioden in geding zijn de maanden augustus 2014, januari 2015, februari 2015, 
        juni 2015 en juli 2015.
      
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW, welke bepaling gelijkluidend is aan artikel 17 van de tot 1 januari 2015 geldende Wet werk en bijstand, is de belanghebbende verplicht om aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of op het recht op bijstand.
      
    
    
      4.3.
      Niet in geschil is dat in de perioden in geding diverse kasstortingen en bijschrijvingen hebben plaatsgevonden op de bankrekening van appellant. Voorts is niet in geschil dat appellant het college hierover niet tijdig heeft ingelicht. Tussen partijen is evenmin in geschil dat deze bedragen tot de middelen van appellant behoren. Het geschil tussen partijen ziet op de vraag of deze bedragen als inkomen of als vermogen moeten worden aangemerkt. 
      
    
    
      4.4.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1450) worden kasstortingen en bijschrijvingen op een bankrekening van een bijstandontvanger in beginsel als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW beschouwd. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW.
      
    
    
      4.5.
      De beroepsgrond van appellant dat de kasstortingen afkomstig zijn uit een door hem ontvangen erfenis en deze bedragen daarom als vermogen moeten worden aangemerkt, slaagt niet. Appellant heeft aangevoerd dat hij in december 2013 een erfenis heeft ontvangen vanwege het overlijden van zijn oma, dat hij dit bedrag in contanten heeft ontvangen en vervolgens het betreffende bedrag in gedeeltes op zijn bankrekening heeft gestort. Appellant  heeft de herkomst van de kasstortingen niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Dat een tante van appellant heeft bevestigd dat appellant een erfenis van zijn oma heeft ontvangen, is daartoe niet toereikend. Daarbij komt dat appellant in de bezwaarfase heeft verklaard dat de kasstortingen betrekking hadden op leningen en dat hij pas in beroep heeft aangevoerd dat hij een erfenis heeft ontvangen.  
      
    
    
      4.6.
      Uit 4.3 tot en met 4.5 volgt dat de door appellant in hoger beroep aangevoerde gronden tegen de herziening en de terugvordering niet slagen. 
      
      
        
          Boete
        
      
      
    
    
      4.7.
      Uit artikel 18a, eerste lid, van de PW volgt dat het college gehouden is een bestuurlijke boete op te leggen indien de in artikel 17, eerste lid, van de PW opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen en de betrokkene daarvan een verwijt kan worden gemaakt.
      
    
    
      4.8.
      Appellant heeft aangevoerd dat artikel 18a van de PW buiten toepassing moet worden gelaten, wegens strijd met het lex certa-beginsel, zoals neergelegd in de artikelen 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Daartoe heeft hij gesteld dat de inlichtingenverplichting in artikel 17, eerste lid, van de PW te vaag is om een bestuurlijke boete op te kunnen leggen. De norm is niet voldoende concreet om de burger in staat te stellen zijn gedrag daarop af te stemmen. Er zijn immers tal van feiten en omstandigheden denkbaar die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. 
      
    
    
      4.9.
      Deze beroepsgrond treft geen doel. Het lex certa-beginsel verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging omschrijft. Een burger moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen (‘vage norm’) verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Indien het desbetreffende voorschrift een vage norm bevat dient bij de beantwoording van de vraag of de rechtsnorm voldoende is bepaald ook de wetsgeschiedenis of, zo nodig, de uitleg die de rechter aan die vage norm heeft gegeven in aanmerking te worden genomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verlening van algemene bijstand het vangnet is van de sociale zekerheid, waar mensen die dat echt nodig hebben op terug kunnen vallen. In het licht van het doel van de PW is evident dat onder de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de PW in elk geval het opgeven van inkomsten valt. Degene die aanspraak maakt op bijstand maar zelf inkomsten heeft is immers niet of in mindere mate bijstandbehoevend. 
      
    
    
      4.10.
      De door appellant aangevoerde beroepsgrond dat bij de aanvraag om bijstand ook al sprake was van stortingen op zijn bankrekening en dat die toen buiten beschouwing zijn gelaten, slaagt evenmin. Het is aan het college om te beoordelen of een storting op een bankrekening van belang is voor het recht op bijstand. Dat eerdere stortingen buiten beschouwing zijn gelaten doet ook niet af aan de meldingsplicht. Nu vaststaat dat appellant geen melding heeft gemaakt van de stortingen op zijn bankrekening heeft het college aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. 
      
    
    
      4.11.
      Een beboetbare gedraging leidt bij normale verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Zoals vermeld onder 1.5 en 2 is het college uitgegaan van grove schuld, terwijl de rechtbank is uitgegaan van normale verwijtbaarheid. 
      
    
    
      4.12.
      Het college heeft in het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een normale verwijtbaarheid. Volgens het college is sprake van grove schuld. Onder grove schuld wordt verstaan een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien grove schuld is te beschouwen als een verzwarende omstandigheid die leidt tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Het college heeft niet aan deze bewijslast voldaan. Uit wat het college heeft aangevoerd blijkt niet dat van dergelijke verzwarende omstandigheden sprake is. Het enkele feit dat appellant op zijn aanvraagformulier niet al zijn bankrekeningen heeft vermeld, is daartoe onvoldoende. Het college heeft ook desgevraagd geen andere feiten en omstandigheden kunnen noemen waaruit volgt dat sprake is van grove schuld. Appellant heeft op zijn beurt geen verminderde verwijtbaarheid kunnen aantonen. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de schending van de inlichtingenverplichting appellant normaal te verwijten is. Dat leidt volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12) tot een boete van 50% van het benadelingsbedrag, zoals ook door de rechtbank is opgelegd. Deze boete wordt door de Raad evenredig geacht. 
      
    
    
      4.13.
      Uit 4.8 tot en met 4.12 volgt dat de beroepsgronden van appellant tegen de boete en de door het college in het incidenteel hoger beroep aangevoerde beroepsgronden niet slagen.  
      
      
        
          Maatregel
        
      
      
    
    
      4.14.
      Op grond van artikel 18, vierde lid, van de PW verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet - nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
      
      
        (…)
        h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. 
      
      
    
    
      4.15.
      Op grond van het vijfde lid van artikel 18 van de PW verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van tenminste een maand en ten hoogste drie maanden.
      
    
    
      4.16.
      Aan het vijfde lid van artikel 18 van de PW is toepassing gegeven bij de Afstemmingsverordening gemeente Aalsmeer (Afstemmingsverordening), in werking getreden op 1 januari 2015. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening wordt bij niet-nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd voor de duur van één maand.
      
    
    
      4.17.
      Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
      
    
    
      4.18.
      Aan de maatregel ligt ten grondslag dat appellant de verplichting van artikel 18, vierde lid, onderdeel h, van de PW onvoldoende is nagekomen. Dat wil zeggen dat hij onvoldoende heeft meegewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. 
      
    
    
      4.19.
      Niet in geschil is dat appellant meerdere keren zonder tegenbericht niet is verschenen op afspraken van AttentionZ en dat hij niet bereikbaar was voor AttentionZ. Evenmin is in geschil dat deze gedraging in strijd is met de verplichting als bedoeld in 4.14. Appellant voert aan dat hem daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. Appellant stelt daartoe dat hij zich meerdere keren wegens oogklachten heeft ziek gemeld maar dat dit blijkbaar niet is genoteerd. Appellant heeft zijn stelling dat hij zich heeft ziek gemeld niet onderbouwd. Appellant heeft voorts aangevoerd dat hij geen geld had om de reiskosten naar het kantoor van AttentionZ te betalen, maar hij heeft daarover geen contact opgenomen met AttentionZ. Het had op de weg van appellant gelegen om zijn probleem voor te leggen aan AttentionZ, zodat daarvoor zo nodig een oplossing kon worden gezocht. Dat appellant geen geld zou hebben voor een telefoon en internet heeft hij niet onderbouwd. Wat in 4.10 wordt overwogen betekent dat de gedraging, anders dan appellant heeft aangevoerd, verwijtbaar is. De aan appellant opgelegde maatregel van 100% gedurende een maand is in overeenstemming met het bepaalde in artikel 18, vijfde lid, van de PW en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening. Ook de tegen de maatregel gerichte gronden slagen niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.20.
      Uit 4.4 tot en met 4.19 volgt dat de hoger beroepen en het incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken niet slagen. De aangevallen uitspraken zullen daarom worden bevestigd.
      
      5. Omdat het incidenteel hoger beroep van het college niet slaagt bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 512,- voor het indienen van de zienswijze tegen het incidenteel hoger beroep van het college en € 512,- voor het verschijnen ter zitting, in totaal 
      
        € 1.024,-.
        BESLISSING
      
      
      
      
        De Centrale Raad van Beroep
      
      
      - bevestigt de aangevallen uitspraken;
      - veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in het incidenteel hoger beroep tot 
        een bedrag van € 1.024,-.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en G.M.G. Hink en 
        P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2019.
      
      
      
      
      
      
        						(getekend) P.W. van Straalen
      
      
      
      
      
        						(getekend) S.A. de Graaff
      
      
      
      
      
      
      
        GdJ