ECLI:NL:RVS:2024:3010, Raad van State, 24-07-2024, 202402252/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 9 november 2023 heeft de examencommissie het verzoek van [appellant] om hem vrijstellingen te verlenen voor de vakken Nederlands, rekenen en Engels, afgewezen. Bij uitspraak van 15 december 2023 heeft de commissie van beroep voor de examens van Firda het daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard, de beslissing van 9 november 2023 vernietigd en de examencommissie opgedragen een nieuwe beslissing op het verzoek te nemen. [appellant] is in studiejaar 2023-2024 gestart met de opleiding AV-specialist BOL aan Firda, een mbo-studie op niveau 4. De opleiding kent verschillende diploma-eisen, waaronder het met succes afronden van de vakken rekenen niveau 4, generieke onderdelen Engels, en Nederlands 3F. [appellant] heeft voor deze vakken op 6 november 2023 om een vrijstelling verzocht. Ter onderbouwing heeft hij een diploma en een cijferlijst overgelegd van de hogereburgerschool B, daterend van 18 juni 1973. Het administratief beroep van 9 april 2024 en het beroep van 25 maart 2024 zien allebei op de vraag of wet- en regelgeving zich verzet tegen het verlenen van de door [appellant] gevraagde vrijstellingen.

202402252/1/A2
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    de commissie van beroep voor de examens van Firda (hierna: de CvB),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 9 november 2023 heeft de examencommissie het verzoek van [appellant] om hem vrijstellingen te verlenen voor de vakken Nederlands, rekenen en Engels, afgewezen.
    Bij uitspraak van 15 december 2023 heeft de CvB het daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard, de beslissing van 9 november 2023 vernietigd en de examencommissie opgedragen een nieuwe beslissing op het verzoek te nemen.
    Bij beslissing van 12 februari 2024 heeft de examencommissie het verzoek van [appellant] opnieuw afgewezen.
    Bij uitspraak van 21 maart 2024 heeft de CvB het daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard, de beslissing van 12 februari 2024 vernietigd en de examencommissie opgedragen een nieuwe beslissing op het verzoek te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de Vries beroep ingesteld bij de Afdeling.
    Bij beslissing van 5 april 2024 heeft de examencommissie het verzoek van [appellant] opnieuw afgewezen.
    [appellant] heeft hiertegen op 9 april 2024 administratief beroep ingesteld.
    De CvB heeft op 29 april 2024 verklaard het administratief beroep van [appellant] van 9 april 2024 niet in behandeling te nemen en de behandeling over te dragen aan de Afdeling.
    De CvB heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juni 2024, waar [appellant], en de CvB, vertegenwoordigd door mr. D. Verburg, J.D. Hoekstra en mr. D.H. de Bruine, zijn verschenen. Tevens is namens de examencommissie verschenen E. ter Steege, voorzitter.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is in studiejaar 2023-2024 gestart met de opleiding AV-specialist BOL aan Firda, een mbo-studie op niveau 4. De opleiding kent verschillende diploma-eisen, waaronder het met succes afronden van de vakken rekenen niveau 4, generieke onderdelen Engels, en Nederlands 3F. [appellant] heeft voor deze vakken op 6 november 2023 om een vrijstelling verzocht. Ter onderbouwing heeft hij een diploma en een cijferlijst overgelegd van de hogereburgerschool B, daterend van 18 juni 1973.
    1.1.    De examencommissie heeft zijn verzoek afgewezen bij beslissing van 9 november 2023 en [appellant] heeft hiertegen op 17 november 2023 administratief beroep ingesteld. De CvB heeft het administratief beroep op 20 december 2023 gegrond verklaard, de beslissing van 9 november 2023 vernietigd en de examencommissie opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. De examencommissie heeft op 12 februari 2024 laten weten haar beslissing om geen vrijstelling te verlenen te handhaven en [appellant] heeft hiertegen op 13 februari 2024 administratief beroep ingesteld. De CvB heeft het administratief beroep op 21 maart 2024 gegrond verklaard, de beslissing van 12 februari 2024 vernietigd en de examencommissie opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. Dit heeft de examencommissie gedaan op 5 april 2024. Hierin heeft de examencommissie wederom toegelicht waarom de gevraagde vrijstellingen volgens haar niet kunnen worden verleend. [appellant] heeft hiertegen op 9 april 2024 administratief beroep ingesteld. [appellant] heeft op 25 maart 2024 tevens beroep ingesteld tegen de uitspraak van de CvB van 21 maart 2024.
    1.2.    Het administratief beroep van 9 april 2024 en het beroep van 25 maart 2024 zien allebei op de vraag of wet- en regelgeving zich verzet tegen het verlenen van de door [appellant] gevraagde vrijstellingen. De voorzitter van de CvB heeft het administratief beroep van 9 april 2024 daarom, en gelet op een spoedige en finale beslissing op het verzoek van [appellant], niet in behandeling genomen en de behandeling overgedragen aan de Afdeling. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling laten weten met deze gang van zaken in te stemmen. De Afdeling zal dus beide zaken, met instemming van partijen, hierna gezamenlijk bespreken.
    Standpunt van de examencommissie en de CvB (hierna: Firda)
    2.       Firda wijst op artikel 3b, vijfde lid, van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB, waaruit volgt dat slechts vrijstelling van het examenonderdeel Nederlandse taal, rekenen of Engels kan worden verleend, indien de examencommissie vaststelt dat de student eerder examen heeft afgelegd op ten minste hetzelfde niveau als vastgesteld voor zijn beroepsopleiding. Dit kan het geval zijn als het een examenonderdeel van een andere beroepsopleiding, of van dezelfde beroepsopleiding bij een andere instelling betreft, dan wel als het een eind- of staatsexamen of deeleindexamen zoals vastgesteld voor havo of vwo, betreft.
    2.1.    Firda licht toe dat [appellant] om vrijstellingen vraagt op basis van het door hem behaalde Hbs-diploma. Hoewel dit diploma volgens Firda vergelijkbaar is met een vwo-diploma, kan het niet leiden tot de gevraagde vrijstellingen. Volgens Firda is in referentieniveaus voorgeschreven wat studenten moeten kunnen en kennen op het gebied van taal en rekenen en zijn de referentieniveaus voor Nederlands en rekenen sinds 1 augustus 2010 vastgelegd in de Wet Referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen en het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen. Bovengenoemde wet- en regelgeving wordt toegelicht in de Handreiking Vrijstellingen generieke examens Nederlands, rekenen en Engels van het Kennispunt MBO Taal en Rekenen. Uit deze handreiking volgt volgens Firda dat de examencommissie alleen vrijstelling kan verlenen voor deze vakken op grond van een brondocument dat is gebaseerd op de nu geldende referentieniveaus. Vanaf studiejaar 2013-2014 geldt dat Nederlands op 3F-niveau en rekenen op havo/vwo geëxamineerd wordt en voor Engels is dit het geval sinds 2009-2010. Het door [appellant] behaalde Hbs-diploma is behaald in 1973, dus vóór de invoering van de huidige referentieniveaus binnen het voortgezet onderwijs en voldoet daarom niet aan de hiervoor genoemde eisen.
    2.2.    Firda licht verder toe dat toepassing van artikel 4:84 van de Awb geen oplossing biedt, nu krachtens dit artikel niet kan worden afgeweken van de wet.
    2.3.    Firda merkt tot slot op dat zij de visie van [appellant] deelt dat deze systematiek tot gevolg heeft dat vrijstellingen slechts in beperkte mate kunnen worden toegekend. Firda ziet graag meer ruimte in de wetgeving om aanvragen zoals die van [appellant] inhoudelijk te kunnen beoordelen en niet op voorhand af te moeten wijzen wegens beperkingen in de wetgeving.
    2.4.    Firda heeft gelet op het voorgaande geen vrijstellingen verleend.
    Standpunt van [appellant]
    3.       Volgens [appellant] heeft de examencommissie conform haar taakstelling zoals neergelegd in artikel 3b, vijfde lid, van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB vastgesteld dat zijn vooropleiding vergelijkbaar is met het huidige vwo, maar heeft zij daar ten onrechte niet de conclusie aan verbonden dat de gevraagde vrijstellingen kunnen worden verleend.
    3.1.    Hij betoogt verder dat de toepassing van de referentieniveaus met ingang van studiejaar 2013-2014 voor de vakken Nederlands en rekenen en studiejaar 2009-2010 voor het vak Engels niet redelijk en billijk is en in strijd is met het verbod op willekeur. Door deze handelswijze wordt hij uitgesloten van de vrijstelling van examens, terwijl hij wel "een examen heeft afgelegd op ten minste hetzelfde niveau als vastgesteld voor de beroepsopleiding", als bedoeld in artikel 3b, vijfde lid, van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB.
    3.2.    Volgens [appellant] kan tot slot wel degelijk toepassing worden gegeven aan artikel 4:84 van de Awb.
    Oordeel van de Afdeling
    4.       De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    5.       Ingevolge artikel 3b, vijfde lid, van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB, verleent de examencommissie slechts vrijstelling van het examenonderdeel Nederlandse taal, rekenen of Engels indien zij vaststelt dat de student eerder examen heeft afgelegd op ten minste hetzelfde niveau als vastgesteld voor zijn beroepsopleiding. Dit kan het geval zijn als het een examenonderdeel van een andere beroepsopleiding, of van dezelfde beroepsopleiding bij een andere instelling betreft, dan wel als het een eind- of staatsexamen of deeleindexamen zoals vastgesteld voor havo of vwo, betreft. Naar het oordeel van de Afdeling stelt de CvB zich terecht op het standpunt dat daarbij de referentieniveaus bepalend zijn.
    5.1.    Uit de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de Web) volgt dat een beroepsopleiding is gericht op het behalen van een kwalificatie. Een kwalificatie is het geheel van bekwaamheden die een afgestudeerde van een beroepsopleiding kwalificeren voor het functioneren in een beroep of een groep van samenhangende beroepen, in het vervolgonderwijs en als burger en dat is beschreven binnen een kwalificatiedossier. Uit artikel 7.2.4, eerste en vierde lid, van de Web volgt dat daartoe kwalificatiedossiers worden vastgesteld waarbij de referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen in acht worden genomen die op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen zijn vastgesteld. Uit het vijfde lid van artikel 7.2.4 van de Web volgt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften voor de inhoud van het kwalificatiedossier kunnen worden gegeven. Uit artikel 17a van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB volgt dat voor elke kwalificatie in het kwalificatiedossier generieke kwalificatie-eisen worden opgenomen voor Nederlands, rekenen en Engels overeenkomstig de aldaar genoemde referentieniveaus. De Afdeling stelt vast dat het niveau op het gebied van Nederlands en rekenen dat benodigd is per beroepsopleiding ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen is vastgelegd in het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen. Het niveau op het gebied van Engels dat benodigd is per beroepsopleiding, is vastgelegd in Bijlage 2 van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB.
    5.2.    Dat in artikel 3b van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB de referentieniveaus bepalend zijn voor de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen blijkt ook uit de nota van toelichting bij de wijziging van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB (p. 13, Stb. 2019, 228, p. 6 en 7), onder het kopje "Vrijstellingen".
    5.3.    Firda heeft er terecht op gewezen dat vanaf studiejaar 2013-2014 geldt dat Nederlands op 3F-niveau en rekenen op havo/vwo geëxamineerd wordt, en dat dit voor Engels het geval is sinds 2009-2010. Het door [appellant] behaalde hbs-diploma is behaald in 1973, en dus vóór de invoering van de huidige referentieniveaus binnen het voortgezet onderwijs. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] daarom met dit diploma niet aangetoond dat hij eerder examen heeft afgelegd op ten minste hetzelfde niveau als vastgesteld voor zijn beroepsopleiding. Dit betekent dat Firda zich terecht op het standpunt stelt dat artikel 3b van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB zich verzet tegen verlening van de door [appellant] gevraagde vrijstellingen.
    6.       Anders dan [appellant] heeft betoogd komt geen betekenis toe aan de opmerking van de examencommissie dat zijn hbs-diploma vergelijkbaar is met een vwo-diploma. Dat de vooropleiding van [appellant] vergelijkbaar is met het huidige vwo, laat onverlet dat niet is voldaan aan wat is bepaald in artikel 3b van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB, omdat met het hbs-diploma niet is geëxamineerd op de nu geldende referentieniveaus.
    7.       Firda stelt zich eveneens terecht op het standpunt dat geen sprake is van een beleidsregel, maar van een algemeen verbindend voorschrift, en dat daarom geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 4:84 van de Awb.
    8.       Het betoog van [appellant], dat toepassing van de geldende referentieniveaus in zijn geval niet redelijk en billijk is en in strijd is met het verbod op willekeur, kan niet leiden tot een ander oordeel. [appellant] heeft namelijk geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat toepassing van artikel 3b van het Examen- en kwalificatiebesluit WEB onevenredig is zodat toepassing daarvan in zijn geval achterwege moet blijven. Dat het mede gelet op de leeftijd van [appellant] de nodige inspanning zal vergen om de betreffende vakken te halen, zoals hij op de zitting heeft toegelicht, is daartoe onvoldoende. Van willekeur is verder geen sprake. Dat geen vrijstelling kan worden verleend wanneer geen diploma op het vereiste niveau kan worden getoond, geldt namelijk voor alle studenten. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het administratief beroep van 9 april 2024 is ongegrond. Het beroep van 25 maart 2024 is ongegrond. Het CBE hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het administratief beroep van 9 april 2024 ongegrond;
    II.       verklaart het beroep van 25 maart 2024 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Mercelina
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    938
     
    BIJLAGE
     
    Wet educatie en beroepsonderwijs (Web)
    Artikel 7.1.3, eerste lid:
    Een kwalificatie is het geheel van bekwaamheden die een afgestudeerde van een beroepsopleiding kwalificeren voor het functioneren in een beroep of een groep van samenhangende beroepen, in het vervolgonderwijs en als burger en dat is beschreven binnen een kwalificatiedossier.
    Artikel 7.2.4:
    1. Met het oog op het functioneren van een landelijke kwalificatiestructuur, gericht op de aansluiting tussen het aanbod van het beroepsonderwijs en de maatschappelijke behoeften daaraan, mede in het licht van de arbeidsmarktperspectieven voor afgestudeerden, draagt Onze Minister zorg voor het vaststellen en onderhouden van een samenhangend en gedifferentieerd geheel van opleidingsdomeinen, kwalificatiedossiers, de bijbehorende kwalificaties alsmede de keuzedelen die voor de desbetreffende bedrijfstakken of beroepencategorieën van belang zijn.
    […]
    4. Bij de vaststelling van een kwalificatiedossier worden de referentieniveaus Nederlandse taal en de referentieniveaus rekenen in acht genomen die op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel d, van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen zijn vastgesteld voor de soorten opleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onder a tot en met e.
    5. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven voor de inhoud van een kwalificatiedossier.
    Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen
    Artikel 2, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder d:
    1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een samenhangend geheel van referentieniveaus Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen vastgesteld.
    2. Referentieniveaus Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen worden vastgesteld voor:
    […]
    d. de soorten opleidingen, bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, en
    […]
    Examen- en kwalificatiebesluit WEB
    Artikel 3b, vijfde lid:
    De examencommissie verleent slechts vrijstelling van het examenonderdeel Nederlandse taal, rekenen of Engels of een deel daarvan, indien zij vaststelt dat de student reeds eerder examen heeft afgelegd op ten minste hetzelfde niveau als vastgesteld voor zijn beroepsopleiding:
    a. als examenonderdeel van een andere beroepsopleiding, of van dezelfde beroepsopleiding bij een andere instelling; of
    b. als eind- of staatsexamen of deeleindexamen zoals vastgesteld voor havo of vwo.
    Artikel 17a:
    1. Voor elke kwalificatie worden in het kwalificatiedossier generieke kwalificatie-eisen voor Nederlandse taal opgenomen overeenkomstig het desbetreffende referentieniveau, bedoeld in artikel 2, onderdelen h tot en met l, van het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.
    2. Voor elke kwalificatie worden in het kwalificatiedossier generieke kwalificatie-eisen voor rekenen opgenomen overeenkomstig het desbetreffende referentieniveau, bedoeld in artikel 3, onderdelen h tot en met l, van het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.
    3. Voor elke kwalificatie worden in het kwalificatiedossier generieke kwalificatie-eisen voor loopbaan en burgerschap opgenomen overeenkomstig bijlage 1 bij dit besluit.
    4. Voor elke kwalificatie voor het vierde niveau bedoeld in artikel 7.2.2, derde lid, van de wet worden in het kwalificatiedossier generieke kwalificatie-eisen voor Engels opgenomen overeenkomstig de volgende referentieniveaus zoals opgenomen in bijlage 2 bij dit besluit:
    a. lezen en luisteren: B1,
    b. schrijven, spreken en gesprekken voeren: A2.
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    Artikel 4:84:
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.