ECLI:NL:CBB:2016:160, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-05-2016, 14/377 en 14/378
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzending last onder dwangsom, besluiten nooit in werking getreden

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 14/377 en 14/378
    
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2016 in de zaak tussen
    
      [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellanten
    (gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      14/377
      Bij besluit van 17 juli 2013 heeft verweerder appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan het verzoek van verweerder van 17 mei 2013 om over het jaar 2012 gegevens te verstrekken inzake (kunst)mest, hetgeen een overtreding oplevert van een op grond van de Meststoffenwet op appellanten rustende verplichting. De last houdt in dat de gevraagde gegevens alsnog binnen tien werkdagen na 17 juli 2013 moeten worden verstrekt, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van € 500,- per werkdag tot een maximum van € 5000,-.
    
    
    
      Bij besluit van 28 mei 2014 heeft verweerder het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk verklaard.   
    
    
    
      Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
    
    
    
      14/378
      Bij besluit van 17 mei 2013 heeft verweerder appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan het verzoek van verweerder van 26 april 2013 om over het jaar 2012 gegevens te verstrekken inzake (kunst)mest. De last houdt in dat de gevraagde gegevens alsnog binnen tien werkdagen na 17 mei 2013 moeten worden verstrekt, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van € 100,- per werkdag tot een maximum van € 1000,-.
    
    
    
      Bij besluit van 4 juni 2014 heeft verweerder het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk verklaard.   
    
    
    
      Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. 
      Verweerder heeft ten aanzien van beide beroepen een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 8 oktober 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij het standpunt van partijen door hun gemachtigden is toegelicht. 
    
    
    
      Bij beschikking van 18 december 2015 heeft het College het onderzoek heropend en aan appellanten verzocht een aantal vragen te beantwoorden. Op het antwoord van appellanten heeft verweerder bij brief van 18 januari 2016 gereageerd.
    
    
    
      Na toestemming van partijen on uitspraak te doen zonder nadere zitting heeft het College op 13 mei 2016 het onderzoek gesloten. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Bij de bestreden besluiten van 28 mei 2014 en 4 juni 2014 heeft verweerder de bezwaarschriften van appellanten tegen onderscheidenlijk het dwangsombesluit van 17 mei 2013 en het dwangsombesluit van 17 juli 2013 niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze bezwaarschriften onverschoonbaar niet binnen de geldende termijn zijn ingediend.
    
    2. Appellanten hebben in beroep aangevoerd dat zij de dwangsombesluiten van 17 mei 2013 en 17 juli 2013 (de dwangsombesluiten) niet hebben ontvangen en derhalve ook niet hebben kunnen weten dat lasten onder dwangsom aan haar waren opgelegd. Volgens appellanten is hun brievenbus herhaaldelijk door baldadige schooljeugd ontvreemd. Appellanten stellen verder dat de handtekening op het door verweerder overgelegde ontvangstbewijs van PostNL, ondertekend op 5 juli 2013, niet van [naam 1] is. Uit dit document blijkt daarom niet dat het daarbij aangeboden besluit van 1 juli 2013 over de invordering van de verbeurde dwangsom die op 17 mei 2013 was opgelegd (invorderingsbesluit), appellanten heeft bereikt, zodat uit dit ontvangstbewijs niet volgt dat zij van het bestaan van vermelde last op de hoogte was of had kunnen zijn. Nadat appellanten in november 2013 enkele keren telefonisch contact hebben gehad met de Dienst Regelingen over een handhavingskwestie, hebben zij bij brief van 6 februari 2014 aan verweerder meegedeeld dat de dwangsombesluiten hen onbekend zijn en verweerder verzocht hun afschriften van deze besluiten te doen toekomen. Verweerder heeft de dwangsombesluiten op 19 mei 2014 per e-mail toegezonden aan appellanten. Appellanten hebben nog dezelfde dag en daarmee tijdig bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. 
    
    3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de dwangsombesluiten naar het juiste postadres zijn verstuurd. Verweerder mag er daarom van uitgaan dat deze besluiten door appellanten zijn ontvangen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij de besluiten niet heeft ontvangen. De besluiten zijn bovendien opgenomen in het elektronische dossier van appellanten. Zij hadden dus ook op die wijze op de hoogte kunnen zijn van de lasten onder dwangsom. Voorts is van belang dat het invorderingsbesluit van 1 juli 2013 aangetekend per post aan appellanten is verzonden. Op 5 juli 2013 is voor de ontvangst van dit besluit getekend door [naam 1] . In het invorderingsbesluit is gewezen op de last onder dwangsom van 17 mei 2013. Appellanten hadden, zelfs als zij de last van 17 mei 2013 niet hebben ontvangen, daarom direct na ontvangst van het invorderingsbesluit tegen deze last bezwaar kunnen en moeten maken. Verweerder wijst er daarnaast op dat er op 20 en 27 november 2013 telefonisch contact is geweest tussen appellanten en een van de medewerkers van verweerder. In dat gesprek is appellanten gewezen op de mogelijkheid alsnog bezwaar te maken. Volgens vaste jurisprudentie had dit dan binnen een termijn van twee weken moeten gebeuren. Het heeft echter enkele maanden geduurd voordat bezwaar is gemaakt. Van een verschoonbare termijnoverschrijding is volgens verweerder gelet op de door hem naar voren gebrachte omstandigheden geen sprake.  
    
    
      4.1
      In artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt. Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt. Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb bepaalt dat bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht geschiedt door toezending of uitreiking aan hen. Vast is komen te staan dat de dwangsombesluiten niet aangetekend zijn verzonden. Het College hanteert als uitgangspunt, evenals de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer  ECLI:NL:CRVB:2015:2777 en ECLI:NL:RVS:2013:238), dat, ingeval de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het besluit is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering, een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. 
      
    
    
      4.2
      
        Ten aanzien van de vraag of verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat de dwangsombesluiten deugdelijk zijn verzonden overweegt het College het volgende. Niet in geschil is dat op beide besluiten het juiste adres staat vermeld. Verder staat op de besluiten ‘17 mei 2013’ respectievelijk ‘17 juli 2013’ bij ‘datum’ vermeld. Een aparte verzenddatum staat op de besluiten niet vermeld. Verweerder heeft ten bewijze van de verzending van de besluiten schermafdrukken overgelegd van het digitale systeem van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO). Daarop staat bij ‘datum aanmaak beschikking’ ‘15 mei 2013’ respectievelijk ‘2 juli 2013’ en bij ‘dagtekening beschikking’ ‘17 mei 2013’ respectievelijk ‘17 juli 2013’ vermeld. Verder staat op de overgelegde schermafdrukken bij ‘volgnummer’ het nummer ‘1’ vermeld, gevolgd door het bedrag van respectievelijk 
        € 1000,- en € 5000,-, waarna de vermelding ‘dagtekening 25 juni 2013’ 
        respectievelijk ‘1 oktober 2013’ volgt. Aparte verzenddata staan op de overgelegde schermafdrukken niet vermeld. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de vermelding van onder meer de dagtekening bij ‘volgnummer’ ziet op de invorderingsbeschikkingen van 1 juli 2013 en 1 oktober 2013. Verder heeft verweerder toegelicht dat tussen de aanmaakdatum en de datering, zoals vermeld in de dwangsombesluiten, deze besluiten zijn goedgekeurd. De dagtekening is volgens verweerder tevens de datum waarop de besluiten zijn aangeboden aan de interne afdeling belast met de verzending van deze besluiten. Er wordt, aldus verweerder, geen administratie bijgehouden van de data waarop de poststukken worden aangeboden aan PostNL. 
        Het College is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de dwangsombesluiten per post zijn verzonden en op die wijze zijn bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb. De besluiten zelf en de overgelegde schermafdrukken bevatten immers geen concrete en specifieke gegevens over de (datum van) verzending. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van het College van 28 augustus 2014, zaaknummer Awb 14/163, leidt reeds niet tot een ander oordeel nu die casus op relevante punten afwijkt van de onderhavige. Zo was in die casus onder meer niet in geschil dat het stuk wel per post was ontvangen. 
      
      
    
    
      4.3
      De stelling van verweerder dat de dwangsombesluiten in het elektronische dossier van appellanten zijn opgenomen leidt evenmin tot het oordeel dat daarmee die besluiten op de voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt. Aan bekendmaking van besluiten via elektronische weg is, nog los van de andere eisen die in dat geval worden gesteld, de voorwaarde verbonden dat de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt via deze weg voldoende beschikbaar te zijn, zo volgt uit artikel 2:14, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft ter zitting erkend van de in de Awb geboden mogelijkheid berichten elektronisch te verzenden geen gebruik te maken en dat aan de genoemde voorwaarde van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb niet wordt voldaan. 
      
    
    
      4.4
      Evenmin volgt het College de stelling van verweerder dat, ook als het dwangsombesluit van 17 mei 2013 niet zou zijn ontvangen, appellanten in ieder geval op de hoogte waren van dit besluit toen zij het invorderingsbesluit, op 5 juli 2013, aangetekend ontvingen en derhalve van hen verwacht had mogen worden dat zij direct tegen vermeld dwangsombesluit bezwaar hadden gemaakt. Ervan uitgaande dat het invorderingsbesluit wel door appellanten is ontvangen, is daarmee nog niet het besluit van 17 mei 2013 bekend gemaakt op de in artikel 3:41 van de Awb voorgeschreven wijze. Niet in geschil is dat het besluit van 17 mei 2013 niet was bijgevoegd bij het invorderingsbesluit van 1 juli 2013. De enkele verwijzing in het invorderingsbesluit naar het besluit van 17 mei 2013 is onvoldoende om te stellen dat appellanten daarmee kennis hebben genomen van de inhoud daarvan. 
      
    
    
      4.5
      Vervolgens komt de vraag aan de orde of ook zonder dat verweerder nader bewijs van verzending heeft kunnen leveren, toch moet worden aangenomen dat de besluiten aan appellanten zijn verzonden, omdat door appellanten handelingen zijn verricht of om informatie is gevraagd waaruit moet worden afgeleid dat de besluiten wel móeten zijn ontvangen. Het College is van oordeel dat uit de verslaglegging van de telefoongesprekken op 20 en 27 november 2013 tussen een medewerker van verweerder en appellanten niet is op te maken dat appellanten de beschikking hadden over de dwangsombesluiten. Dat door een medewerker van verweerder deze besluiten mogelijk zijn genoemd, betekent niet dat appellanten de beschikking hadden gekregen over deze besluiten of op de hoogte waren geraakt van de precieze inhoud daarvan. Een aanwijzing dat dit, zoals appellanten stellen, niet het geval was, is de brief van 27 november 2013 van appellanten aan verweerder waarin zij melding maken van het niet ontvangen van de ‘aanslagen’ op grond waarvan een ‘boete’ is opgelegd. Voorts blijkt uit vermelde verslaglegging wel dat het formulier waarmee is verzocht om over het jaar 2012 bepaalde gegevens te verstrekken inzake (kunst)mest naar aanleiding van de desbetreffende gesprekken aan appellanten is toegezonden, maar niet – en dat is ook niet in geschil – dat naar aanleiding hiervan de dwangsombesluiten alsnog zijn toegezonden.  
      
    
    
      4.6
      
        Uit  het onder 2 genoemde e-mailbericht van 19 mei 2014 van verweerder aan de gemachtigde van appellanten blijkt dat de dwangsombesluiten, als bijlagen bij dit bericht, aan de gemachtigde zijn toegezonden. Niet is komen vast te staan dat appellanten te kennen hebben gegeven dat zij (voor deze besluiten) langs elektronische weg voldoende bereikbaar waren (artikel 2:14, eerste lid, van de Awb). Dit brengt mee dat de dwangsombesluiten niet overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb zijn bekend gemaakt. Gelet op het vorenstaande komt het College tot de conclusie dat bij de bestreden besluiten van 28 mei 2014 en 4 juni 2014 de bezwaarschriften van appellanten van 19 mei 2014 weliswaar terecht 
        niet-ontvankelijk zijn verklaard, maar op een onjuiste grondslag. Verweerder heeft de 
        niet-ontvankelijkverklaring immers doen steunen op een niet verschoonbare termijnoverschrijding van de tegen de dwangsombesluiten gerichte bezwaarschriften, terwijl het hiervoor overwogene doet zien dat die besluiten bij gebrek aan bekendmaking als bedoeld in artikel 3:40 van de Awb niet in werking zijn getreden en dus geen rechtsgevolg sorteerden.  De beroepen van appellanten zijn gegrond en de besluiten van 28 mei 2014 en 4 juni 2014 zullen worden vernietigd. Het College zal bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. 
      
      
    
    
      4.7
      Vast staat dat de verzochte gegevens over 2012 naar aanleiding van de telefoongesprekken op 20 en 27 november 2013 door appellanten zijn  verstrekt. Er bestaat dan ook geen bevoegdheid alsnog een last onder dwangsom op te leggen om het verstrekken van deze informatie af te dwingen. Aangezien de besluiten van 17 mei 2013 en 17 juli 2013 niet in werking zijn getreden is er voor herroeping van die besluiten geen plaats. 
      
    
    
      4.8
      Voor de duidelijkheid merkt het College op dat aan de invorderingsbesluiten, aangezien die voortbouwen op niet in werking getreden dwangsombesluiten, de grondslag is ontvallen. Eventuele reeds aan verweerder betaalde dwangsommen zullen derhalve door verweerder dienen te worden terugbetaald. 
      
      
        5.	Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellanten in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten zullen op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 1470,- op basis van drie punten (één punt voor het beroepschrift, één punt het verschijnen ter zitting en één punt voor het bezwaarschrift), waarbij het gewicht van de zaak op één (gemiddeld) is bepaald. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart de beroepen tegen de besluiten van 28 mei 2014 en 4 juni 2014 gegrond en 	vernietigt deze besluiten;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
    - draagt verweerder op het door appellanten voor het beroep betaalde griffiegeld van in 	totaal € 656,- te vergoeden; 
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten ter hoogte van € 1470,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2016.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter w.g. 						A.G.J. van Ouwerkerk