ECLI:NL:RVS:2017:2456, Raad van State, 13-09-2017, 201608961/1/R2 en 201608874/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring I" vastgesteld.

201608961/1/R2 en 201608874/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te plaats], en anderen (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud [appellante]),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Eindhoven,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring I" vastgesteld.
    
    Bij besluit van dezelfde datum heeft de raad het bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring II" vastgesteld.
    
    Tegen deze besluiten heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 23 augustus 2017, waar de raad, vertegenwoordigd door H. van den Reek, is verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inleiding
    
    2.    Het plangebied van het plan "Stratum buiten de Ring I" ligt in het zuidoostelijke deel van Eindhoven en wordt begrensd door de Geldropseweg, Piuslaan, Sint Bonifaciuslaan, Neushoornstraat en Puttense Dreef. Het omvat de woonbuurten Burghplan en een deel van de Puttense Dreef. Daarnaast zijn de percelen Geldropseweg 440 en 442, gelegen in het buitengebied, meegenomen in het plangebied. In het plangebied zijn drie zogenoemde winkelstrips aanwezig: aan de Bonifaciuslaan, de Moreelselaan en de Sint Petrus Canisiuslaan. Aan de Sint Petrus Canisiuslaan is een supermarkt met een verkoopvloeroppervlak van meer dan 800 m2 gevestigd. Het plan "Stratum buiten de Ring I" beoogt de bestaande situatie en functionele en ruimtelijke structuur vast te leggen.
    
        Het plangebied van het plan "Stratum buiten de Ring II" ligt eveneens in het zuidoostelijke deel van Eindhoven en wordt begrensd door de Jacob Reviuslaan/Felix Timmermanslaan/Aalsterweg in het westen, door de Boutenslaan/Leostraat/Piuslaan in het noorden, de Sint Bonifaciuslaan/Neushoornstraat/Puttensedreef in het noordoosten, het agrarisch gebied rondom het dorp Riel in het oosten en het bosgebied Leenderheide met aansluitend het Groengebied met onder meer Eikenburg in het zuiden. Het plangebied omvat de woonbuurten Poelhekkenlaan, Gerardusplein, Kerstroosplein, Eikenburg, Roosten, Sintenbuurt, Nieuwe Erven, het zuidelijke deel van de Kruidenbuurt, Schuttersbosch, Tivoli en Gijzenrooi. Het plan "Stratum buiten de Ring II" beoogt eveneens de bestaande situatie en functionele en ruimtelijke structuur vast te leggen.
    
        [appellante] is eigenaar van de panden aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. De gronden waarop die panden staan liggen in het plangebied van het plan "Stratum buiten de Ring I". Aan die gronden is in dat plan de bestemming "Gemengd" toegekend. In het pand aan de [locatie 4] is een filiaal van winkelketen Action gevestigd.
    
    Beroep tegen het plan "Stratum Buiten de Ring II"
    
    3.    De raad betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het is gericht tegen het besluit tot vaststelling van het plan "Stratum buiten de Ring II" omdat [appellante] geen belanghebbende bij dat besluit als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:Awb) is, Daartoe voert de raad aan dat [appellante] geen eigendommen heeft of detailhandel exploiteert in het plangebied van dat plan. Voorts liggen de panden van [appellante] aan de Sint Petrus Canisiuslaan op een afstand van bijna 500 meter van het plangebied en bedraagt de afstand tot de dichtstbijzijnde detailhandelsbestemming in het plangebied "Stratum buiten de Ring II" ruim 850 meter. Ter zitting heeft de raad in dit verband toegelicht dat, gelet op de oppervlakten van de panden van [appellante], die panden wat betreft detailhandel vooral geschikt zijn voor winkels met een buurtfunctie. Gelet hierop richt [appellante] zich met de verhuur van die panden niet op hetzelfde verzorgingsgebied als de verhuurders van dergelijke panden ten behoeve van detailhandel in het plangebied. Bovendien maakt dat bestemmingsplan geen nieuwe detailhandel mogelijk en zijn uitsluitend de bestaande en in het vorige bestemmingsplan eerder als zodanig bestemde supermarkten met een verkoopvloeroppervlak van 800 m2 of meer voorzien van de aanduiding ‘supermarkt’.
    
    3.1.    [appellante] heeft beroep ingesteld om op te komen voor haar belang dat bestaat in de verhuurbaarheid van haar panden ten behoeve van detailhandel. Voor zover de concurrentiepositie van Action zou worden aangetast door de uitvoering van het plan, betreft dit een belang van Action. Het belang van [appellante] daarbij is niet meer dan een afgeleid belang, wat onvoldoende is voor het zijn van belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het plan.
    
        De panden van [appellante] zijn gelet op de omvang daarvan vooral geschikt voor winkels met een buurtfunctie. Gelet op de kortste afstand van ongeveer 850 meter tussen de panden van [appellante] en de dichtstbijzijnde winkelpanden in het plan "Stratum buiten de Ring II" richt [appellante] zich als verhuurder van haar panden niet op hetzelfde verzorgingsgebied als de verhuurders van winkelpanden in dat plangebied. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij een voldoende objectief bepaalbaar, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit tot vaststelling van het plan is betrokken.
    
        Het beroep is, voor zover gericht tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring II", niet-ontvankelijk.
    
    Beroep tegen het plan "Stratum Buiten de Ring I"
    
    Ontbreken ‘aanduiding supermarkt’
    
    4.    [appellante] betoogt allereerst dat de bestemming "Gemengd", voor zover die is toegekend aan de gronden waarop haar panden staan, te summier is. Volgens haar is in haar panden aan de Sint Petrus Canisiuslaan, waar onder meer de Action is gevestigd, ten onrechte geen supermarkt toegestaan. In dat verband voert zij aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de Action geen supermarkt is. Volgens [appellante] had ter plaatse van haar panden de aanduiding ‘supermarkt’ moeten worden opgenomen.
    
    4.1.    De raad voert aan dat aan de panden van [appellante] aan de Sint Petrus Canisiuslaan de bestemming "Gemengd" is toegekend. Zij stelt dat, anders dan waarvan [appellante] uitgaat, het plan de vestiging van supermarkten tot een verkoopvloeroppervlakte van 800 m2 in haar panden zonder meer toelaat, nu de gronden met de bestemming "Gemengd" onder meer zijn bestemd voor detailhandel. Voor de panden van [appellante] bestond daarom geen aanleiding de aanduiding ‘supermarkt’ in de verbeelding op te nemen, nu de bruto vloeroppervlakte van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] ongeveer 650 m2 bedraagt en dat van het pand [locatie 4] ongeveer 840 m2. Ter zitting heeft de raad nader toegelicht dat het in die panden, gelet op die vloeroppervlakten, feitelijk niet mogelijk is een supermarkt met een verkoopvloeroppervlakte van meer dan 800 m2 te exploiteren. Daarbij heeft de raad erop gewezen dat de panden niet direct aansluitend naast elkaar liggen, zodat het ook niet mogelijk is de twee panden samen te voegen tot een groter pand.
    
    4.2.    Aan de gronden waarop de panden van [appellante] staan is de bestemming "Gemengd" toegekend.
    
        Artikel 5, lid 5.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. detailhandel, uitsluitend op de begane grond;
    
    b. in afwijking van a. is een supermarkt met een oppervlakte van meer dan 800 m2 verkoopvloeroppervlakte uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘supermarkt’;
    
    c. […]."
    
    4.3.    Anders dan waarvan [appellante] uitgaat, staat het plan de vestiging van een supermarkt met een verkoopvloeroppervlakte van 800 m2 in haar panden toe. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat het plan ten onrechte de vestiging van een supermarkt met een verkoopvloeroppervlakte van meer dan 800 m2 niet mogelijk maakt in haar panden overweegt de Afdeling als volgt.
    
        [appellante] heeft de door de raad genoemde vloeroppervlakken van haar panden van ongeveer 650 m2 en 840 m2 niet weersproken. Het betreft hier bestaande, niet aaneengesloten panden, waarbij in het plan het bouwvlak direct om de bestaande bebouwing is gelegd. Ingevolge artikel 5, lid 5.2.1, aanhef en onder a, van de planregels mogen gebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ worden gebouwd. Het plan voorziet derhalve niet in de mogelijkheid het bruto vloeroppervlak van de panden van [appellante] uit te breiden. De raad heeft, onder verwijzing naar de bruto vloeroppervlakte van de desbetreffende panden en door erop te wijzen dat de panden niet aaneengesloten liggen, waardoor het niet mogelijk is de panden samen te voegen tot een pand met een groter bruto vloeroppervlak, aannemelijk gemaakt dat het in de panden van [appellante] niet mogelijk is een supermarkt met een verkoopvloeroppervlak groter dan 800 m2 te exploiteren. Reeds hierom heeft de raad er in redelijkheid vanaf kunnen zien om ter plaatse van de panden van [appellante] de aanduiding ‘supermarkt’ op te nemen.
    
    Voorzieningenstructuur, woon- en leefklimaat
    
    5.    [appellante] betoogt voorts dat de plannen ten onrechte nieuwvestiging van supermarkten groter dan 800 m2 in hetzelfde verzorgingsgebied als waarin haar panden staan toelaat in andere panden dan haar eigen panden. In dat verband wijst zij op de in de plannen opgenomen afwijkingsbevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) om bij omgevingsvergunning een supermarkt met een oppervlakte van meer dan 800 m2 verkoopvloeroppervlakte toe te staan en op de wijzigingsbevoegdheid voor het college om de aanduiding ‘supermarkt’ op te nemen ten behoeve van een supermarkt met eenzelfde omvang. [appellante] vreest dat het college te coulant zal zijn met het toestaan van supermarkten ter plaatse, nu daartoe ten onrechte een duidelijk omschreven kader van de door het college te maken afweging over het al dan niet instemmen met de aanduiding ’supermarkt’ voor een bepaalde locatie in het bestemmingsplan ontbreekt. In dit verband stelt [appellante] te vrezen voor een onevenwichtige voorzieningenstructuur. Voorts stelt zij te vrezen voor aantasting van het woon- en leefklimaat door onder meer verkeer-, parkeer-, en geluidoverlast ter plaatse van nieuw te vestigen supermarkten. Daarnaast vreest [appellante] bij de nieuwvestiging van te veel supermarkten en daarmee vergelijkbare detailhandel voor het mislopen van inkomsten.
    
    5.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192), komt voor de vraag of duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande voorzieningen moet worden gevreesd, maar is het doorslaggevende criterium of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Uit de aangehaalde uitspraak vloeit ook voort dat de Wet ruimtelijke ordening er niet toe strekt bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen bij een planologische belangenafweging geen in aanmerking te nemen belang.
    
    5.3.        De Afdeling is van oordeel dat de ingeroepen norm van de goede ruimtelijke ordening toegespitst op de duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, gelet op 5.2, strekt tot behartiging van de belangen van inwoners die voor het voorzien in hun eerste levensbehoeften op de winkels in de buurt zijn aangewezen en [appellante] niet tot deze categorie behoort. Het betoog van [appellante] inzake een goede ruimtelijke ordening, voor zover toegespitst op verkeer-, parkeer- en geluidoverlast heeft voorts geen betrekking op mogelijke hinder ter plaatse van de panden van [appellante].
    
        De door [appellante] ingeroepen norm van een goede ruimtelijke ordening strekt dan ook niet tot bescherming van de belangen van [appellante]. Het betoog van [appellante] dienaangaande kan, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond.
    
    Actuele regionale behoefte
    
    6.    [appellante] voert voorts aan dat met de in de plannen ten behoeve van de gronden met de bestemming "Gemengd" opgenomen afwijkingsbevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders om bij omgevingsvergunning een supermarkt met een oppervlakte van meer dan 800 m2 verkoopvloeroppervlakte toe te staan en de wijzigingsbevoegdheid voor het college om de aanduiding ‘supermarkt’ op te nemen ten behoeve van een supermarkt met eenzelfde omvang, de nieuwvestiging van een supermarkt groter dan 800 m2 mogelijk wordt gemaakt. Dat is volgens haar een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Volgens [appellante] had daarom beoordeeld moeten worden of daarmee wordt voorzien in een actuele regionale behoefte. Nu dit is nagelaten is het besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
    
    6.1.    Artikel 1.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
    
    " In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. […];
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorziening."
    
        Artikel 3.1.6, tweede lid luidde ten tijde van belang:
    
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijke gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijke gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    6.2.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, overweegt de Afdeling dat bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan.
    
    6.3.    De in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid en wijzigingsbevoegdheid voorzien erin om binnen bestaande gebouwen op de gronden met de bestemming "Gemengd" supermarkten met een verkoopvloeroppervlak groter dan 800 m2 mogelijk te maken. Het voorheen geldende bestemmingsplan maakte op die gronden de bestaande gebouwen mogelijk. Voorts maakt dat bestemmingsplan, net als het plan het gebruik van die gebouwen voor detailhandel mogelijk. Met gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid en wijzigingsbevoegdheid is het oprichten van nieuwe bebouwing of het uitbreiden van bestaande bebouwing niet mogelijk, zodat daarmee niet wordt voorzien in een groter planologisch beslag op de ruimte. Evenmin wordt daarmee, nu het voorgaande bestemmingsplan detailhandel op die gronden toestond en een supermarkt een vorm van detailhandel is, voorzien in een planologische functiewijziging.
    
        Nu het plan niet voorziet in een nieuw ruimtebeslag of een planologische functiewijziging, voorziet het plan in zoverre niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De plantoelichting behoefde derhalve wat betreft de plandelen met de bestemming "Gemengd" niet te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    Overig
    
    7.    [appellante] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit van
    
    27 september 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring II", niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit van 27 september 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring I", ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Taal
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
    
    325.