ECLI:NL:RVS:2024:950, Raad van State, 06-03-2024, 202105711/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2020 heeft de minister van Buitenlandse Zaken het verzoek van [appellant], om de besluiten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur op zijn eerdere verzoeken om enkele documenten over Radio Dabanga openbaar te maken, te heroverwegen in verband met nieuw gebleken feiten en omstandigheden, afgewezen. FPU is een Nederlandse non-gouvernementele organisatie die tot doel heeft de vrije nieuwsvoorziening in ontwikkelingslanden te bevorderen. In dat kader heeft zij in 2008 Radio Dabanga opgericht. Dit radiostation verzorgt uitzendingen vanuit Nederland, gericht op Soedan. Op 31 oktober 2010 heeft de inlichtingen- en veiligheidsdienst van de Soedanese regering een inval gedaan in het kantoor van Human Rights and Advocacy Network for Democracy in Khartoum. De inval heeft geleid tot de arrestatie van diverse personen, die vervolgens zijn aangeklaagd wegens misdrijven tegen de Staat. [appellant], die op dat moment radioreportages voor Radio Dabanga maakte, is na de inval naar Nederland gekomen.
      
      2.       Bij brief van 2 januari 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wob verzocht om verstrekking van de volgende stukken

202105711/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 16 juli 2021 in zaak nr. 20/1818 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 april 2020 heeft de minister het verzoek van [appellant], om de besluiten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) op zijn eerdere verzoeken om enkele documenten over Radio Dabanga openbaar te maken, te heroverwegen in verband met nieuw gebleken feiten en omstandigheden, afgewezen.
    [appellant] heeft het college verzocht in te stemmen met een rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en heeft het verzoek doorgezonden aan de rechtbank.
    Bij uitspraak van 16 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 januari 2024, waar [appellant] en de minister van Buitenlandse Zaken, vertegenwoordigd door H.D. Streef, vergezeld door T. Kos, zijn verschenen. Verder is Stichting Free Press Unlimited (hierna: FPU), vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], op de zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       FPU is een Nederlandse non-gouvernementele organisatie die tot doel heeft de vrije nieuwsvoorziening in ontwikkelingslanden te bevorderen. In dat kader heeft zij in 2008 Radio Dabanga opgericht. Dit radiostation verzorgt uitzendingen vanuit Nederland, gericht op Soedan. Op 31 oktober 2010 heeft de inlichtingen- en veiligheidsdienst van de Soedanese regering een inval gedaan in het kantoor van Human Rights and Advocacy Network for Democracy in Khartoum. De inval heeft geleid tot de arrestatie van diverse personen, die vervolgens zijn aangeklaagd wegens misdrijven tegen de Staat. [appellant], die op dat moment radioreportages voor Radio Dabanga maakte, is na de inval naar Nederland gekomen.
    2.       Bij brief van 2 januari 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wob verzocht om verstrekking van de volgende stukken:
    1. afschrift uit het visumsysteem, waaruit blijkt van de omstandigheden en de aanleiding tot het verlenen van het visum met nummer 010506238 op 31 januari 2011 door de Nederlandse ambassade te Caïro aan [appellant] en alle gegevens die betrekking hebben op de visumaanvraag van 19 januari 2011. [appellant] heeft in dit verband ook een beroep op artikel 35 van de Wbp gedaan;
    2. alle berichten van de Nederlandse ambassade te Khartoum over de inval op 31 oktober 2010;
    3. afschrift van een verzoek van de Soedanese overheid tot het stopzetten van Radio Dabanga;
    4. afschrift van alle correspondentie tussen FPU, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de ambassades in Soedan, Egypte en Oeganda in het tijdvak oktober 2010 tot en met februari 2011 over de na de inval op 31 oktober 2010 gearresteerde en gevluchte journalisten;
    5. overzicht van de in 2010 en 2011 aan Radio Dabanga verstrekte subsidie;
    6. verklaringen en/of ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over de inval op 31 oktober 2010.
    3.       Bij besluit van 27 april 2017 heeft de minister het verzoek van [appellant] om hem op grond van de Wob informatie te verstrekken, deels afgewezen. Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar enige alsnog aangetroffen documenten met toepassing van de Wob deels openbaar gemaakt en het besluit van 27 april 2017 voor het overige gehandhaafd. Bij e-mail van 13 februari 2020 heeft [appellant] de minister verzocht de besluiten op de eerdere Wob-verzoeken over Radio Dabanga te heroverwegen en alle verzochte documenten te openbaren, nu de veiligheid van de FPU of haar journalisten in Soedan niet meer in het geding is. Op 17 april 2020 heeft de minister de aanvraag afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb onder verwijzing naar het besluit van 10 oktober 2017. Volgens het college is sprake van een herhaalde aanvraag en heeft [appellant] daaraan geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag gelegd die tot een ander oordeel leiden.
    4.       [appellant] heeft op 1 juli 2022 een verzoek tot herziening van het besluit van 10 oktober 2017 ingediend. Daarbij heeft hij de minister verzocht toepassing te geven aan artikel 6:19 van de Awb. Bij brief van 27 juli 2022 heeft de minister dit verzoek afgewezen onder verwijzing naar het eerdere afwijzende besluit van 17 april 2020.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 17 april 2020 krachtens mandaat bevoegd is genomen. Dat de minister heeft verzuimd het besluit over te leggen, waarin de secretaris-generaal in overeenstemming met artikel 3, eerste lid, van de Regeling mandaat, volmacht en machtiging BZ (hierna: de Regeling) aan de directeuren mandaat heeft verleend voor het nemen van besluiten inzake aangelegenheden die verband houden met de taken, de verantwoordelijkheden en het werkterrein van de desbetreffende functionarissen, doet hier niet aan af. Volgens de rechtbank kan aan degene die een besluit krachtens mandaat heeft genomen ook mandaat worden verleend voor het beslissen op een verzoek tot herziening van dat besluit. De directeur was dus bevoegd om in mandaat zowel het besluit van 10 oktober 2017 als het besluit van 27 april 2020 te nemen.
    6.       Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de omstandigheden in Soedan ten tijde van het besluit van 17 april 2020 niet dusdanig waren veranderd dat openbaarmaking van de verzochte stukken niet zou leiden tot onevenredige benadeling van de organisaties en personen waarop deze informatie betrekking hebben. De rechtbank overweegt hiertoe dat de wijze waarop de FPU in 2020 door de regering is ontvangen onvoldoende garantie biedt dat de veiligheid van journalisten voldoende is gewaarborgd. De bomaanslag op de premier van Soedan op 9 maart 2020 kan gevolgen hebben voor de machtsverhoudingen in het land en dus op de veiligheidssituatie in Soedan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het gegeven dat internationale organisaties zich positief hebben uitgelaten over het regime in Soedan, niet maakt dat de situatie in Soedan voldoende veilig is. De rechtbank heeft overwogen dat de minister op basis van de door hem gestelde feiten en omstandigheden heeft kunnen concluderen dat de veiligheidssituatie in Soedan onvoldoende verbeterd is voor openbaarmaking van de door [appellant] gevraagde stukken.
    Hoger beroep
    Gronden hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen kennis heeft genomen van de geheime stukken. Volgens [appellant] is het voor een adequate beoordeling van het voorgelegde geschil nodig dat de rechter een volledig dossier kan bestuderen. Deze stap maakt onderdeel uit van het vooronderzoek van de bestuursrechter, zoals bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Artikel 8:29, eerste lid, van de Awb biedt de mogelijkheid om in een procedure stukken onder gehele of gedeeltelijke geheimhouding met de bestuursrechter te delen. Op grond van artikel 8:69, van de Awb doet de bestuursrechter een uitspraak op de grondslag van, onder andere, de overgelegde stukken. De bestuursrechter heeft in dit geval geen uitspraak gedaan op grondslag van de overgelegde stukken, want de bestuursrechter heeft niet kennisgenomen van de geheime stukken. Volgens [appellant] schendt de bestuursrechter daarmee artikel 8:69 van de Awb. Hij voert verder aan dat deze handelswijze ook niet overeenkomt met artikel 8:29 en 8:45 van de Awb waardoor de rechtbank volgens hem een ernstige inbreuk op het recht op een eerlijk proces, zoals bedoeld in artikel 6, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), maakt.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 17 april 2020 bevoegd is genomen. Hij voert hiertoe aan dat het oordeel van de rechtbank feitelijke onderbouwing mist. Volgens [appellant] bevat de mandaatregeling van het ministerie geen bevoegdheid tot beslissen op herzieningsverzoeken. De mandaatregeling noemt in artikel 3, tweede lid, van de Awb expliciet de bevoegdheid om te beslissen op bezwaarschriften en subsidieaanvragen. De bevoegdheid om te beslissen op herzieningsverzoeken is niet expliciet opgenomen in artikel 3, tweede lid van de Regeling mandaat, volmacht en machtiging BZ (hierna: de Regeling) en kan niet afgeleid worden uit het eerste lid, omdat er geen sprake is van een (schriftelijk) algemeen mandaat zoals bedoeld in artikel 10, vijfde lid, van de Awb, aldus [appellant].
    Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het bezoek van FPU aan Soedan en de openbaarmaking van de namen van de betrokken journalisten geen aanleiding vormen om de gevraagde stukken te verstrekken. Volgens [appellant] bestaat er ook geen verband tussen het openbaar maken van de informatie en het plegen van aanslagen door aanhangers van het voormalige regime.
    Tot slot betoogt [appellant] dat de positieve ontwikkelingen in Soedan ertoe hebben geleid dat de VN-mensenrechtenraad geen aanleiding meer ziet om de monitoring van de mensenrechten voort te zetten. Hij voert aan dat bij de resolutie van 6 oktober 2020 van de VN-mensenrechtenraad de missie van de speciaal rapporteur is beëindigd. Ook heeft Soedan belangrijke internationale verdragen op het gebied van de mensenrechten geratificeerd. Dit is volgens [appellant] eveneens een nieuw gebleken omstandigheid waardoor de minister het eerdere besluit zou moeten herzien.
    Beoordeling hoger beroep
    8.       Tussen partijen is niet in geschil dat de minister het verzoek van [appellant] van 13 februari 2020 terecht als een herhaalde aanvraag op grond van artikel 4:6 van de Awb heeft behandeld. Ter discussie staat alleen of rechtbank kon beoordelen of de minister de herhaalde aanvraag juist heeft behandeld zonder ook kennis te nemen van de geheime stukken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank inderdaad een oordeel kunnen geven zonder de geheime stukken te raadplegen. De geheime stukken waren nodig om te kunnen beslissen op het Wob-verzoek. Bij het beoordelen van de nieuw gebleken feiten en omstandigheden kon de rechtbank zich in dit geval beperken tot het beoordelen of de situatie in Soedan met betrekking tot de veiligheid van journalisten zodanig was veranderd dat openbaarmaking van de stukken niet langer achterwege kan blijven.  De Afdeling merkt ten overvloede op dat zij, anders dan de rechtbank, wel kennis heeft genomen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    8.1.    Het betoog slaagt niet.
    9.       Over het betoog van [appellant] over de bevoegdheid om te beslissen op het herzieningsverzoek overweegt de Afdeling als het volgt. Artikel 3, eerste lid, van de Regeling mandaat, volmacht en machtiging BZ 2021 (hierna: de Regeling) luidt: "De secretaris-generaal verleent aan de directeuren-generaal, de plaatsvervangend directeuren-generaal, de directeuren, de plaatsvervangend directeuren, de chefs de poste en de plaatsvervangend chefs de poste mandaat voor het nemen van besluiten inzake aangelegenheden die verband houden met de taken, de verantwoordelijkheden en het werkterrein van de desbetreffende functionarissen." Uit artikel 2 van de Regeling volgt dat aan de secretaris-generaal en de plaatsvervangend secretaris-generaal algemeen mandaat, volmacht en machtiging wordt verleend voor al hetgeen het ministerie van Buitenlandse Zaken betreft.
    Artikel 3, tweede lid, van de Regeling luidt:
    "Het mandaat, bedoeld in het eerste lid, omvat in ieder geval:
    a.       de bevoegdheid tot het nemen van besluiten met betrekking tot subsidies;
    b.       b.de bevoegdheid te beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten als bedoeld in het eerste lid."
    Artikel 1 van het Besluit doorverlening mandaat, volmacht en machtiging BZ 2021 (hierna: het Besluit) luidt: "Aan de directeuren-generaal, de plaatsvervangend directeuren-generaal, de directeuren, de plaatsvervangend directeuren, de chefs de poste en de plaatsvervangend chefs de poste wordt mandaat verleend als bedoeld in artikel 3, eerste tot en met derde lid, van de Regeling mandaat, volmacht en machtiging BZ 2021."
    9.1.    Artikel 3 van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 1 van het Besluit geeft de directeur Sub-Sahara Afrika de bevoegdheid om in mandaat besluiten inzake aangelegenheden die verband houden met de taken, de verantwoordelijkheden en het werkterrein van de desbetreffende functionarissen te nemen. Artikel 3, tweede lid, van de Regeling regelt het mandaat niet limitatief (uitputtend). Dat herzieningsbesluiten hier niet worden genoemd, maakt het besluit dan ook niet onbevoegd genomen. De Afdeling is van oordeel dat de directeur Sub-Sahara Afrika als ondergetekende bevoegd was om een besluit te nemen op het herzieningsverzoek van [appellant].
    9.2.    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden in hoger beroep
    10.     De overige gronden zijn zo goed als een herhaling van wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich, na kennis te hebben genomen van de geheime stukken, vinden in het oordeel van rechtbank en in de overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    10.1.  De betogen slagen niet.
    Besluit van 27 juli 2022
    11.     [appellant] heeft op 1 juli 2022 een verzoek tot herziening van het besluit van 10 oktober 2017 ingediend. Daarbij heeft hij de minister verzocht toepassing te geven aan artikel 6:19 van de Awb. De minister heeft dit verzoek in het besluit van 27 juli 2022 met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen onder verwijzing naar het eerdere afwijzende besluit van 17 april 2020. Verder is volgens de minister artikel 6:19, van de Awb niet van toepassing, omdat de beoordeling van het besluit van 10 oktober 2017 niet het onderwerp is van de lopende procedure bij de Afdeling. De Afdeling overweegt hierover ambtshalve het volgende.
    11.1.  Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo) in werking getreden. [appellant] heeft op 1 juli 2022 een verzoek tot herziening van het besluit van 10 oktober 2017 gedaan. Het besluit dat hier ter beoordeling staat, is genomen op 27 juli 2022, dus na 1 mei 2022. Dat betekent dat op dit verzoek en op dit besluit de Woo van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
    11.2.  In artikel 5.3 van de Woo is bepaald dat bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie motiveert waarom de in de artikelen 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
    11.3.  De minister heeft het verzoek van [appellant] van 1 juli 2022 met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen onder verwijzing naar het eerdere afwijzende besluit van 17 april 2020. Volgens de minister is sprake van een herhaalde aanvraag en heeft [appellant] daaraan geen relevante nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag gelegd die tot een ander oordeel leiden.
    11.4.  Anders dan de minister, is de Afdeling van oordeel dat het nieuwe verzoek van 1 juli 2022 niet dezelfde rechtsgrondslag heeft als het eerdere verzoek van 13 februari 2020 en dus geen herhaald verzoek is. Het eerdere verzoek betreft namelijk een Wob-verzoek en het nieuwe verzoek is een verzoek op grond van de Woo. Het gaat om stukken die ouder zijn dan vijf jaar. Op grond van de Woo geldt een verzwaarde motiveringsplicht voor documenten ouder dan vijf jaar. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn betoog dat het besluit 27 juli 2022 van rechtswege onderwerp wordt geacht te zijn van dit geding.
    11.5.  De Afdeling merkt ten overvloede op dat de minister met het besluit van 27 juli 2022 nog niet heeft beslist op het Woo-verzoek van [appellant] en dat moet de minister wel nog doen.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    13.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    735-1050