ECLI:NL:RBGEL:2015:969, Rechtbank Gelderland, 12-02-2015, 15/480
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2015-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: 8:69a Awb; toepassing relativiteitsvereiste in voorlopige voorzieningprocedure hangende bezwaar; hoewel 8:69a Awb niet is geschreven voor de bezwaarprocedure, wordt de relativiteitseis over de band van de belangenafweging toch bij de beoordeling betrokken.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 15/480
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 februari 2015
    
    
      op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
    
      [verzoekers 1], te[woonplaats], 
    
      en
      
        
          [verzoekers 2].
      
      verzoeksters,
      (gemachtigde: mr. Th.A.G. Vermeulen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel te Kerkdriel, verweerder.
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam derde-partij], te[woonplaats],
      (gemachtigde: mr. A.G. van Keulen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 23 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder [naam derde-partij] (vergunninghouder) omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ op het perceel [adres 1] te[plaats]. 
    
    
    
      Verzoeksters hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2015. Verzoeksters hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden[gemachtigde] en mr. Th.A.G. Vermeulen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden J.J.W.G. van den Oetelaar en M.G.W. van der Hoff. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. A.G. van Keulen en vergezeld door zijn partner, [naam partner].
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    2. Op 25 september 2014 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan’. De aanvraag ziet op het verbouwen van de pui en de entree van een bestaand winkelpand aan het [adres 1] te [plaats] (hierna: het perceel) en het gebruik van dit pand voor horecadoeleinden (vestiging grand café). Bij besluit van 23 december 2014 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. 
    
    3. Verzoeksters zijn eigenaressen/verhuursters van het pand aan het [adres 2] te [plaats]. Op deze locatie wordt thans een project gerealiseerd, bestaande uit woningbouw, detailhandel en een horecagelegenheid met een oppervlak van 200 m². Het project wordt naar verwachting in mei 2015 afgerond en de horecagelegenheid zal, zo is de verwachting, spoedig daarna in exploitatie worden genomen. Zij vrezen concurrentie en omzetderving als gevolg van de komst van het door vergunninghouder geplande grand café . Zij hebben om die reden dan ook bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning.
    
    4. Het perceel ligt in het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan](het bestemmingsplan) en heeft de bestemming “Centrum-1”, met de nadere aanduiding ‘gestapeld’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van centrum – zone detailhandel en horeca’. 
    
    
      Op grond van artikel 10.1, aanhef en onder g van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan zijn ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van centrum – zone detailhandel en horeca’ de functies detailhandel, kleinschalige dienstverlening (bruto vloeroppervlak maximaal 200 m²), horeca (categorie 1 en 2), kleinschalige kantoren (bruto vloeroppervlak maximaal 200 m³) en wonen toegestaan.
    
    
    
      Op grond van artikel 10.1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften zijn de onder g genoemde functies onderling uitwisselbaar, uitgezonderd de horecafuncties, die uitsluitend op de bestaande locaties, ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’ zijn toegestaan.
    
    
    
      Op grond van artikel 10.6 van het bestemmingsplan kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 10.1 teneinde horecavestigingen toe te staan op andere dan de bestaande locaties, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    
    
      
        er vindt geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en opstallen plaats;
      
      
        er wordt geen onevenredige afbreuk gedaan aan het woon- en leefmilieu;
      
      
        de verkeersaantrekkende werking en de parkeerdruk in de omgeving mogen niet worden vergroot;
      
      
        uit onderzoek naar geluidhinder, bodemkwaliteit, luchtkwaliteit, geurhinder en hinder van bedrijfsactiviteiten blijkt dat de gronden geschikt zijn voor de nieuwe functie.
      
    
    
    6. Niet in geschil is dat het perceel op de plankaart niet is voorzien van de aanduiding “horeca” en dat de gevraagde activiteit derhalve in strijd is met het bestemmingsplan. Om de aanvraag toch te kunnen vergunnen heeft verweerder gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals neergelegd in artikel 10.6 van het bestemmingsplan in verbinding met het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de raad van de gemeente Maasdriel (in zijn hoedanigheid van planwetgever) met het opnemen van de in artikel 10.6 neergelegde afwijkingsbevoegdheid het gebruik van het perceel voor horecadoeleinden in beginsel planologisch aanvaardbaar heeft geacht. Daarbij geldt dat niet kan worden gezegd dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid onverbindend moet worden geacht omdat toepassing ervan leidt tot een nagenoeg onomkeerbare wijziging van de bestemming dan wel omdat de aan de afwijkingsbevoegdheid verbonden toepassingsvoorwaarden als zodanig onvoldoende objectief zijn begrensd. Dit neemt niet weg dat die toepassingsvoorwaarden ruim zijn geformuleerd en in wezen neerkomen op de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Aldus kan verweerder een groot aantal aspecten bij zijn beoordeling betrekken.
    
    8. Verzoeksters hebben zich (onder meer) op het standpunt gesteld dat het vergunde project niet alleen in strijd is met het bestemmingsplan, maar ook niet past binnen het geldende distributieplanologische beleid. Hierin wordt een uitbreiding van detailhandel voorgestaan, waar met het vergunde plan juist detailhandel verdwijnt. Verder wijzen zij er op dat de raad van de gemeente Maasdriel in oktober 2014 de Regionale Detailhandelsstructuurvisie voor het Rivierengebied heeft vastgesteld. In deze visie is weliswaar aangegeven dat winkelondersteunende horeca wordt gezien als onderdeel van een goede detailhandelsbasis, maar dat een uitbreiding van horeca aan [locatie] niet is gewenst. Van een deugdelijke motivering door verweerder, waarom desondanks aan het vestigen van nieuwe horeca op het plein wordt meegewerkt, is naar de mening van verzoeksters geen sprake. Dit klemt, zo stellen zij, nu hen van gemeentewege is voorgehouden dat met de invulling van het te realiseren initiatief op de percelen [adres 2] elke verdere ruimte voor uitbreiding met horeca op het plein zou zijn uitgesloten. 
    
    9. De voorzieningenrechter stelt vast, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, dat in het bestreden besluit op onvoldoende wijze is gemotiveerd waarom uitbreiding van de horeca met een grand café zich in dit geval verdraagt met het in de toepassingsvoorwaarden nader geconcretiseerde criterium van de goede ruimtelijke ordening. Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat het besluit geen belangenafweging kent. Ook daarmee is het besluit gebrekkig. De bevoegdheid tot afwijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid zodat verweerder, ook indien zou worden voldaan aan de toepassingsvoorwaarden, dient te motiveren waarom hij van zijn bevoegdheid gebruik maakt. De enkele omstandigheid dat de raad met het opnemen van de in artikel 10.6 neergelegde afwijkingsbevoegdheid het gebruik van het perceel voor horecadoeleinden in beginsel planologisch aanvaardbaar heeft geacht, doet hieraan niet af. Dit betekent immers nog niet dat elke vorm van horeca in de categorieën 1 en 2 moet worden toegestaan. Ook kan, zoals in dit geval, de omstandigheid dat de nieuwvestiging van horeca ten koste gaat van bestaand winkeloppervlak voor verweerder een reden zijn om desondanks medewerking aan het ingediende plan te ontzeggen. Dit vergt een nadere afweging. Daarbij zal verweerder het door de raad vastgestelde beleid moeten betrekken, waarbij geldt dat dit beleid niet kan worden geduid als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, nu het niet door verweerder zelf is vastgesteld. Van een afwijken van beleid op grond van het bepaalde in artikel 4:84 van die wet kan derhalve geen sprake zijn. Dat, zoals ter zitting door vergunninghouder is gesteld, verweerder hiermee niet langer zou blijven binnen de randvoorwaarden die in het bestemmingsplan zelf stelt, volgt de voorzieningenrechter niet. 
    
    10. Ook na de zitting is het de voorzieningenrechter niet duidelijk geworden hoe het vergunde plan zich verhoudt tot de door de raad vastgestelde detailhandelsstructuurvisie. Deze visie dateert van latere datum dan het bestemmingsplan zelf, zodat niet valt uit te sluiten dat de raad hierin zijn planologisch beleid heeft bijgesteld. Dit neemt niet weg dat, zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, een motivering zou kunnen worden gevonden in het detailhandelondersteunende karakter van de horeca, waarmee wordt bijgedragen aan de gewenste versterking van de centrumfunctie. Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid slechts van toepassing is op een beperkt aantal percelen aan het plein. Invulling van een beperkt gedeelte van het plein met horeca hoeft niet te bijten met een beleid dat strekt tot versterking van de detailhandel en het terugbrengen van horeca in het centrumgebied als zodanig. Daar staat tegenover dat winkelondersteunende horeca zich in de regel kenmerkt door openingstijden die zijn aangepast aan de openingstijden van de winkels. Blijkens de stukken is vergunninghouder echter voornemens ook te voorzien in avondhoreca, met sluitingstijden van 01.00 uur respectievelijk 03:00 uur op de vrijdagen en de zaterdagen. Voorts is in de structuurvisie opgenomen dat geen aanleiding wordt gezien voor uitbreiding van horeca aan het plein. Dit verdient verduidelijking, nu in dit geval juist horeca aan het plein wordt toegestaan. 
    
    11. De voorzieningenrechter ziet desondanks geen reden om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. In dit verband wordt het volgende overwogen.
    
    12. De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Hoewel dit artikel niet van toepassing is op procedures hangende bezwaar, ziet de voorzieningenrechter, nu dit artikel wel van toepassing zal zijn op een – mogelijk – later van de zijde van verzoeksters te entameren beroepsprocedure, aanleiding om dit uitgangspunt bij de door hem te maken belangenafweging te betrekken. 
    
    13. De voorzieningenrechter stelt vast dat het belang van verzoeksters enkel is gelegen in de gestelde concurrentiepositie. Zij vrezen – kort gezegd – dat de komst van extra horeca zal leiden tot inkomstenderving. Niet is gesteld dat nieuwvestiging van horeca op korte afstand van de door verzoeksters geplande horecavoorziening de gebruiksmogelijkheden van hun perceel ook in ruimtelijk opzicht aantast. Evenmin is gesteld dat het vergunde plan leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Dit is niet zonder belang, nu de vraag of uitbreiding van horeca op het plein aanvaardbaar is vanuit een ruimtelijk oogpunt moet worden beoordeeld, waarbij concurrentieverhoudingen geen rol spelen. Anders gezegd: de rechtsnorm strekt niet tot bescherming van de concurrentiepositie van verzoeksters. Verder geldt dat de overige door verzoeksters gestelde schendingen van rechtsregels, die onder andere zien op de parkeerdruk en het geluidsniveau in de woning direct boven de nieuw te vestigen horeca, evenmin strekken tot bescherming van belangen van verzoeksters. 
    
    14. Aan het voorgaande kan nog worden toegevoegd dat van een aantasting van de belangen van verzoeksters thans nog geen sprake is. Het door hen te realiseren project zal immers naar verwachting medio mei zijn afgerond en wordt eerst daarna in exploitatie genomen. Naar mag worden verondersteld zal tegen die tijd op de bezwaren van verzoeksters zijn beslist. Hoewel niet kan worden gezegd dat zij geen spoedeisend belang hebben bij de door hen gevraagde voorziening, betekent dit wel dan aan de belangen van verzoeksters thans minder gewicht dient te worden toegekend. 
    
    15. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit in bezwaar niet zonder meer stand zal houden. Niet kan echter worden uitgesloten dat verweerder in bezwaar alsnog een deugdelijke motivering kan geven en het besluit van een adequate afweging van belangen kan voorzien. Alles overziende is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat het belang van verzoeksters niet zodanig is, dat dit het treffen van een ordemaatregel rechtvaardigt. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    
      wijst het verzoek af.
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 12 februari 2015.
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              voorzieningenrechter
            
          
          
            
              
              
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
              
              
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.