ECLI:NL:RVS:2017:111, Raad van State, 18-01-2017, 201602761/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast 2010 - gedeeltelijke herziening 2014" gewijzigd vastgesteld.

201602761/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B], handelend onder de naam [bedrijf], beiden wonend te Opende, gemeente Grootegast, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Grootegast,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast 2010 - gedeeltelijke herziening 2014" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door drs. A. Fennema en mr. G.H. Poort-van Dempt, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], woonachtig aan de [locatie 1] te Opende, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Bestemmingsplan
    
    2. Het beroep heeft betrekking op het perceel [locatie 2] te Opende. Aan dit perceel was in het bestemmingsplan "Buitengebied eerste fase", vastgesteld door de raad op 28 juni 1984 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Groningen bij besluit van 25 juni 1985, de bestemming "Agrarische bedrijfsbebouwing" toegekend. In het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast" van 1 juni 2010 was aan het perceel deels de bestemming "Wonen" en deels de bestemming "Agrarisch" en de dubbelbestemming "Waarde - open gebied" toegekend. Bij besluit van 13 juli 2010 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen de raad van de gemeente Grootegast een reactieve aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Door de reactieve aanwijzing is de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 2] niet in werking getreden. Het bestemmingsplan past het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast" van 1 juni 2010 aan aan de reactieve aanwijzing. Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan bleek dat het perceel [locatie 2] vooral werd gebruikt voor agrarische activiteiten. Daarom is de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" toegekend. Daarbij paste volgens de raad echter een groter bestemmingsvlak dan bij de voorheen beoogde bestemming "Wonen". De bewoners van de naastgelegen percelen brachten zienswijzen naar voren tegen de voorgenomen vergroting van de omvang van het bestemmingsvlak. Daarom is bij de vaststelling van het plan de vorm van het bestemmingsvlak aangepast ten opzichte van het ontwerpplan. Het bestemmingsvlak heeft niet langer een rechthoekige vorm, maar bestaat uit twee rechthoeken die dwars op elkaar gelegen zijn gelegen. Voorts is bij de vaststelling van het bestemmingsplan aan een deel van het perceel de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - theetuin en bijbehorend parkeren" toegekend.
    
    Inleiding
    
    3. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Opende. [appellant] exploiteert op het perceel [locatie 2] een extensieve veehouderij en een theetuin. Volgens [appellant] is de bestaande parkeerruimte op het verharde deel van het perceel geschikt voor ongeveer 10 auto’s en is dit onvoldoende voor de bezoekers van de theetuin. Het plan beperkt door de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - theetuin en bijbehorend parkeren" de omvang van het deel van de gronden dat gebruikt mag worden ten behoeve van de theetuin. [appellant] wil de parkeergelegenheid echter uitbreiden tot parkeergelegenheid voor ongeveer 30 auto’s gedurende het gehele jaar en voor 55 auto’s tijdens het zomerseizoen. Voorts beperkt de vorm van het bestemmingsvlak volgens hem zijn bouwmogelijkheden.
    
    Voldoende parkeergelegenheid
    
    4. [appellant] voert aan dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom uitbreiding van de parkeerplaats ertoe zou leiden dat niet langer sprake is van een kleinschalige voorziening. Evenmin is volgens hem gemotiveerd waarom een uitbreiding van de parkeerplaats ruimtelijk niet aanvaardbaar is. Er is te veel gewicht gehecht aan de belangen van omwonenden.
    
    [appellant] voert voorts aan dat de theetuin volgens de raad ruimtelijk en functioneel aanvaardbaar is. Daarom moet de raad volgens hem ook voorzien in de benodigde voorzieningen en dus in voldoende parkeergelegenheid. [appellant] voert in dat verband aan dat de raad niet heeft onderbouwd dat de parkeerbehoefte ten gevolge van de theetuin 16 parkeerplaatsen bedraagt. Evenmin heeft de raad volgens hem onderbouwd dat het verharde deel van het erf kan worden gebruikt voor 16 parkeerplaatsen.
    
    4.1. Artikel 3 van de planregels luidt: "Voor zover gronden binnen deze herziening zijn voorzien van een aanduidingsvlak binnen de bestemming 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1' zijn de regels van artikel 4 van het bestemmingsplan Buitengebied Grootegast 1 juni 2010 in samenhang met de regels van deze herziening van toepassing. […]"
    
    Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder o, van de planregels luidt: "In artikellid 4.1. wordt het volgende sublid […] o toegevoegd: ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - theetuin en bijbehorend parkeren", de gronden niet gebruikt mogen worden ten behoeve van de theetuin en het bijbehorende parkeren."
    
    Artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder h, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast" van 1 juni 2010 luidt: "De voor ‘Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf […] met daarbijbehorende gebouwen […] met dien verstande dat: de gebouwen mede mogen worden gebruikt en verbouwd ten behoeve van kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen (zoals een boerderijwinkel, een boerderijterras, een zorgboerderij, een ontvangstruimte voor rondleidingen of lezingen) tot een oppervlakte van niet meer 120 m2, tenzij op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpplan een grotere oppervlakte daarvoor werd aangewend, in welk geval die grotere oppervlakte als maximum geldt;"
    
    4.2. De raad stelt dat in het vastgestelde recreatiebeleid "Beleidskader Recreatie en toerisme Westerkwartier" en "Uitwerking recreatiebeleid Westerkwartier" onderscheid wordt gemaakt tussen kleinschalige recreatieve ontwikkelingen en grootschalige recreatieve ontwikkelingen. Kleinschalige recreatieve ontwikkelingen zijn ontwikkelingen die geen of een geringe ruimtelijke en functionele impact hebben op de omgeving. Een recreatieve ontwikkeling die ruimtelijke en functionele impact heeft op de omgeving valt onder grootschalige recreatie. Het gaat daarbij om vormen die door hun grootte, intensiteit, uitstraling en gebruik een verandering van de omgeving en een grote toename van het verkeer tot resultaat hebben. In het gebied waarin het perceel [locatie 2] is gelegen zijn volgens het recreatiebeleid alleen kleinschalige recreatieve ontwikkelingen gewenst. Volgens de raad is geen sprake van een kleinschalige ontwikkeling, indien op het achtergelegen weiland wordt geparkeerd. Uit de zienswijzen van de buren blijkt dat de impact van de theetuin in dat geval te groot wordt voor de omgeving.
    
    4.3. De Afdeling stelt vast dat de raad zich, mede op basis van een bezoek aan de locatie door de wethouder en een medewerker civieltechniek op 26 oktober 2015, op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de bestaande verharding als parkeerplaats ruimtelijk aanvaardbaar is. Een parkeerplaats op deze locatie en van deze omvang heeft volgens de raad geen of een geringe ruimtelijke impact op de omgeving. Indien het parkeren ten behoeve van de theetuin op de bestaande verharding plaatsvindt, is derhalve sprake van een kleinschalige ontwikkeling als bedoeld in het beleid. Parkeren op het achtergelegen weiland daarentegen leidt tot overlast voor de omgeving en heeft een ruimtelijke en functionele impact op de omgeving. In dat geval is sprake van een grootschalige ontwikkeling. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het besluit aldus, met verwijzing naar het recreatiebeleid dat op deze plek slechts voorziet in kleinschalige recreatieve ontwikkelingen, deugdelijk gemotiveerd. Daarom treft het betoog van [appellant] dat de raad had moeten voorzien in parkeergelegenheid geen doel. De raad heeft onderzoek naar de vraag hoeveel parkeerplaatsen op de bestaande verharding precies kunnen worden gerealiseerd, de door partijen genoemde aantallen lopen uiteen van 12 tot 16, achterwege kunnen laten. Het ligt op de weg van [appellant] om de bestaande verharding optimaal te benutten ten behoeve van het parkeren van bezoekers van de theetuin.
    
    Het betoog faalt.
    
    Vergelijking kleinschalig kamperen
    
    5. [appellant] voert aan dat het perceel gebruikt kan worden voor kleinschalig kamperen. De raad heeft niet gemotiveerd waarom dit wel aanvaardbaar is, maar het gebruik ten behoeve van parkeren niet.
    
    5.1. Artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder g, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast" van 1 juni 2010 luidt: "De voor ‘Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf […] met dien verstande dat: de gronden mede mogen worden gebruikt ten behoeve van een landschappelijk ingepast, kleinschalig kampeerterrein;"
    
    5.2. De Afdeling overweegt dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de ruimtelijke gevolgen van kleinschalig kamperen en van parkeren andersoortig van aard zijn. De raad stelt dat de ruimtelijke uitstraling van het parkeren van maximaal 55 auto’s groter is dan de ruimtelijke uitstraling van een kleinschalig kampeerterrein. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    6. [appellant] voert aan dat het college ervan op de hoogte was dat hij een kleinschalige theetuin exploiteerde en dat het college diverse besluiten heeft genomen die deze exploitatie en een kleine uitbreiding van de theetuin mogelijk maakten. De vaststelling van het bestemmingsplan is in strijd met het door het college opgewekt vertrouwen.
    
    6.1. Over het betoog van [appellant] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in uitbreiding van de parkeerplaats zou voorzien. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    De vorm van het bouwperceel
    
    7. [appellant] heeft bezwaar tegen de vorm van het bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1". Volgens hem vergroot de vorm van het bestemmingsvlak de ruimtelijke uitstraling van het agrarisch bedrijf, nu de vorm van het bestemmingsvlak het mogelijk maakt dat achter de bebouwing aan de [locatie 1] bedrijfsgebouwen worden opgericht. [appellant] stelt dat hij het bedrijfsterrein niet efficiënt kan indelen, indien hij binnen het bestemmingsvlak moet bouwen.
    
    7.1. De raad heeft voor de vorm van het bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" bepalend geacht dat tot de percelen van beide buren een gelijke afstand in acht wordt genomen. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat de bedrijfsvoering van [appellant] zeer extensief is. De raad is er daarom vanuit gegaan dat de vorm van het bestemmingsvlak voor [appellant] niet van belang was.
    
    7.2. Artikel 3, lid 3.2, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast" van 1 juni 2010 luidt: "Op de voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd."
    
    Lid 3.2.1, aanhef en onder a, luidt: "Op deze gronden mogen geen gebouwen worden gebouwd, met dien verstande dat: stallen en schuren die legaal aanwezig zijn op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan of die op dat moment gebouwd mogen worden, mogen worden gehandhaafd naar de omvang die zij op dat moment hadden;"
    
    Artikel 4, lid 4.2, luidt: "Op de voor ‘Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1’ aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd."
    
    Lid 4.2.1 luidt: "Voor een bouwwerk geldt dat dit uitsluitend mag worden gebouwd ten behoeve van een reëel agrarisch bedrijf."
    
    Lid 4.2.2, onder a, luidt: "gebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd met inachtneming van het beginsel van bebouwingsconcentratie;"
    
    7.3. Aan de gronden die zijn gelegen naast de gronden van het perceel [locatie 2] waaraan bij het plan de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" is toegekend, is bij het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast" de bestemming "Agrarisch" toegekend. De Afdeling stelt vast dat gebouwen slechts op de gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" mogen worden gebouwd. De Afdeling stelt voorts vast dat de raad ambtshalve het bestemmingsvlak "Wonen" op de gronden van het perceel [locatie 3] in noordelijke richting heeft verschoven, omdat niet de gehele bestaande woning en voortuin op het perceel als zodanig bestemd waren. De oorzaak hiervan is dat in 2007 vervangende nieuwbouw voor deze woning heeft plaatsgevonden. Daarbij is gekozen voor een noordelijker oriëntatie. Ten gevolge van de verschuiving van het bestemmingsvlak op dit perceel is dit bestemmingsvlak dichter bij het perceel [locatie 2] komen te liggen. De bewoners van het perceel [locatie 3] hebben in hun zienswijze aangevoerd dat zij vrezen dat door de vergroting van het bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" voor het perceel [locatie 2] te dicht bij hun erf zal worden geparkeerd. De Afdeling overweegt dat de afstand tussen het bestemmingsvlak op het perceel [locatie 3] en het bestemmingsvlak op het perceel [locatie 2] is verkleind ten gevolge van de wijziging van de locatie van de woning. De Afdeling stelt vast dat door middel van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - theetuin en bijbehorend parkeren" is geborgd dat niet dichter bij het perceel [locatie 3] wordt geparkeerd. Daartoe is een verandering van de vorm van het bestemmingsvlak op het perceel [locatie 2] niet noodzakelijk. Ook heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd dat de gevolgen van de gewijzigde vorm van het bestemmingsvlak op het perceel [locatie 2] voor de ruimtelijke uitstraling van het bedrijf aanvaardbaar zijn, nu de gewijzigde vorm van het bestemmingsvlak het mogelijk maakt dat wordt gebouwd in het open gebied tussen het perceel [locatie 2] en [locatie 1]. De Afdeling overweegt dat weliswaar niet is gebleken dat [appellant] de gronden wil bebouwen, maar dat het plan niet aan bebouwing in de weg staat. Naar het oordeel van de Afdeling is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan voor zover daarbij aan het bestemmingsvlak voor het perceel [locatie 2] een gewijzigde vorm is toegekend niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 16 februari 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast 2010 - gedeeltelijke herziening 2014" dient te worden vernietigd voor zover het het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" betreft voor zover dit betrekking heeft op het perceel [locatie 2] te Opende.
    
    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde planonderdeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    
    9. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] te worden veroordeeld. Ten aanzien van [belanghebbende] bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Grootegast van 16 februari 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Grootegast 2010 - gedeeltelijke herziening 2014" voor zover het het plandeel "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" betreft voor zover dit betrekking heeft op het perceel [locatie 2] te Opende;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Grootegast op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Grootegast tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B], handelend onder de naam [bedrijf], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.023,40 (zegge: duizenddrieëntwintig euro en veertig cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Grootegast aan [appellant A] en [appellante B], handelend onder de naam [bedrijf], het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Bijleveld
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
    
    433.