ECLI:NL:HR:1992:ZB1223, Hoge Raad, 27-11-1992, 8030
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1992-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Arubaanse zaak. Vermogensrecht. Vordering tot vergoeding van geleden schade naar aanleiding van uitlatingen onbevoegde overheidsfunctionaris. Afgebroken onderhandelingen; redelijkheid en billijkheid. Vertrouwensbeginsel. 
        In geval van onderhandelingen tussen een overheidsfunctionaris en een in de onjuiste veronderstelling verkerende derde over de bevoegdheid van de functionaris de overheid te binden, kunnen zich omstandigheden voordoen waaronder die onjuiste voorstelling voor rekening van de overheid dient te komen. Daarbij valt niet alleen te denken aan het geval dat deze onjuiste veronderstelling is gewekt door een gedraging van het bevoegde overheidsorgaan, maar ook aan factoren als: de positie die de handelende functionaris binnen de organisatie van de overheid inneemt en diens gedragingen, de omstandigheid dat die organisatie en/of de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende organen als gevolg van onduidelijkheid, onoverzichtelijkheid of ontoegankelijkheid van de desbetreffende regelingen, voor buitenstaanders ondoorzichtig zijn, alsmede eventuele nalatigheid aan de zijde van de overheid om de derde tijdig op de onbevoegdheid van de functionaris opmerkzaam te maken.

27 november 1992
  Eerste Kamer
  Rek.nr. 8030
  EL
  
  
    Hoge Raad der Nederlanden
  
  
  
  
    Arrest
  
  in de zaak van:
  
  Charbil Mirope FELIX ,
  wonende op Aruba ,
  EISER tot cassatie, incidenteel verweerder,
  advocaat: Mr. E. Grabandt,
  
  t e g e n
  
  de openbare rechtspersoon HET LAND ARUBA,
  waarvan de zetel is gevestigd op Aruba,
  VERWEERDER in cassatie, incidenteel eiser,
  advocaat: voorheen: Mr. G.M.M. den Drijver,
  thans: Mr. M.J. Schenck.
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  
    Op 14 september 1987 heeft eiser tot cassatie - verder te noemen Felix - zich gewend tot het Gerecht in Eerste Aanleg op Aruba met verzoek verweerder in cassatie - verder te noemen Aruba - te veroordelen om aan Felix ter zake van schadevergoeding wegens gemaakte kosten en gederfde winst te betalen een totaal bedrag van, na vermeerdering van eis, AfIs. 733.328,96, vermeerderd met de wettelijke rente. 
    Nadat Aruba tegen de vorderingen verweer had gevoerd, heeft het Gerecht in Eerste Aanleg bij tussenvonnis van 7 juni 1989 Felix tot bewijslevering toegelaten. Bij eindvonnis van 12 september 1990 heeft het Gerecht in Eerste Aanleg Aruba veroordeeld tot vergoeding aan Felix van de door deze ondervonden schade, bestaande in geleden verlies en gederfde winst, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke rente.
    Tegen beide vonnissen heeft Aruba hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba.
    Bij vonnis van 21 mei 1991 heeft het Hof de bestreden vonnissen bevestigd met dien verstande dat de bij staat op te maken schade beperkt dient te blijven tot het door Felix geleden verlies, zodat de gederfde winst buiten beschouwing blijft.
    Het vonnis van het Hof is aan dit arrest gehecht.
  
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen het vonnis van het Hof heeft Felix beroep in cassatie ingesteld, waarna Aruba incidenteel beroep heeft ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift houdende het incidenteel beroep, zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
    Partijen hebben over en weer verzocht de beroepen te verwerpen.
    De zaak is voor Felix toegelicht door zijn advocaat en voor Aruba door Mr. den Drijver voornoemd.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal Hartkamp strekt tot verwerping van zowel het principale als het incidentele cassatieberoep.
  
  
  
  
    3. Beoordeling van het middel in het principaal beroep
  
  
    3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan:
    Op de internationale luchthaven van Aruba staan twee stationsgebouwen. Het oude stationsgebouw is gelegen aan de zuidzijde van de luchthaven; het nieuwe stationsgebouw staat aan de noordzijde. Kleinere (sport-)vliegtuigen plachten geparkeerd te worden nabij het oude stationsgebouw. In dat gebouw was tevens de Aeroclub Antillia Aruba (een vereniging van sportvliegers) gevestigd. In 1985 heeft Felix samen met een zekere Maduro het plan opgevat onder de firma Transtriad Enterprises Aruba de algehele afhandeling van de kleinere vliegtuigen op de luchthaven ter hand te nemen. Hiertoe zouden zij moeten beschikken over ruimte in het oude stationsgebouw. Zij zijn in contact getreden met de luchthavenmeester, die belast is met de commerciële en luchtvaarttechnische exploitatie van de luchthaven, en met de Aeroclub Antillia Aruba . Voorts hebben zij in juli 1985 Transtriad ingeschreven in het Handelsregister. Als doelstellingen van Transtriad werden vermeld:
  
  - het afhandelen van privé-vliegtuigen, waaronder ook begrepen "corporate & business flying" en aero-taxivluchten;
  - het verlenen van flight-planning service;
  - het exploiteren van een bar en restaurant t.b.v. het publiek dat gebruik maakt van de "General Aviation Terminal";
  - het exploiteren van taxfree winkels;
  - het verlenen van porter-service;
  - bemiddeling bij de huur van voertuigen;
  - bemiddeling bij de voorziening van brandstof en verlening van technische service voor privé-vliegtuigen;
  - het innen van retributies t.b.v. de luchthaven.
  
    In juli 1985 kwamen Transtriad en de vereniging van sportvliegers overeen dat Transtriad de exploitatie van de sportclub zou overnemen, zodat Transtriad kon beschikken over ruimtes in het oude stationsgebouw. Daarbij werd schriftelijk vastgelegd dat Transtriad de huurschuld van de Aeroclub zou overnemen en de tussen deze club en de luchthaven bestaande huurovereenkomst. Hiertoe werd zowel door Transtriad als door de Aeroclub toestemming verzocht aan de luchthavenmeester, welke toestemming (stilzwijgend) werd verleend.
    In maart 1986 heeft Maduro zich uit Transtriad teruggetrokken. Ingaande april 1986 heeft Transtriad / Felix de huur van de Aeroclub daadwerkelijk overgenomen. Felix had de ontwikkeling van zijn bedrijf gepland in drie fasen.
    In de eerste fase zou Transtriad in het oude stationsgebouw zorg dragen voor de inklaring van de kleinere vliegtuigen. De uitklaring zou voorlopig nog in het nieuwe stationsgebouw blijven plaatsvinden. In de tweede fase zou ook de uitklaring door Transtriad in het oude stationsgebouw ter hand worden genomen en in de derde fase zouden in dat stationsgebouw taxfree winkels gevestigd worden. Alsdan zou voortaan alle in- en uitgaand verkeer van bemanningen en passagiers van kleinere vliegtuigen via Transtriad in het oude stationsgebouw plaatsvinden, welk gebouw getooid zou worden met de naam General Aviation Terminal.
    Felix heeft personeel in dienst genomen en verbouwingen in de ruimte van het oude stationsgebouw uitgevoerd. Hij heeft daar onder meer een kantoor, een bar en restaurant en een kantoortje voor de immigratie ingericht. Door Transtriad zijn tussen maart 1986 en december 1986 ter plaatse kleinere vliegtuigen afgehandeld. Het bedrijf is echter niet verder gekomen dan de eerste fase. Nadat op 8 november 1986 de Minister van Vervoer en Communicatie had besloten dat in den vervolge het vervoer op de luchthaven van bemanningsleden en/of passagiers van de kleinere vliegtuigen uitsluitend door Aruba Air N.V. mocht worden uitgevoerd, heeft Felix zijn bedrijf op 11 december 1986 gesloten.
    Stellende dat hij als gevolg van het ministeriële besluit van 8 november 1986 gedwongen was zijn bedrijf te sluiten, vordert Felix in dit geding vergoeding door Aruba van de deswege door hem geleden schade, bestaande in verloren gegane investeringen en gederfde winst.
    Nadat het Gerecht in eerste aanleg de vordering onverkort aan Felix had toegewezen, heeft het Hof die toewijzing beperkt tot het door Felix ten gevolge van het ministeriële besluit van 8 november 1986 geleden verlies. Daartoe heeft het Hof geoordeeld, samengevat weergegeven, dat in dit geding niet is gebleken dat - gelijk het Gerecht in eerste aanleg had overwogen - de luchthavenmeester bevoegd was Aruba ter zake van de uitoefening door Felix van diens bedrijf op de luchthaven te binden, maar dat, enerzijds, Aruba zich jegens Felix onrechtmatig heeft gedragen door hem niet te waarschuwen voor het risico dat de voor het uitoefenen van zijn bedrijf vereiste formele toestemming van Aruba, op het verkrijgen waarvan Felix kennelijk rekende, achterwege zou blijven, en door niet te onderzoeken of de luchthavenmeester wellicht doende was meer verwachtingen bij Felix te wekken dan verantwoord was, en, anderzijds, dat ook Felix zelf verwijt treft omdat hij te voorbarig ervan is uitgegaan dat Aruba de vereiste toestemming zou verlenen.
  
  
  
    3.2 Onderdeel 1 van het middel in het principaal cassatieberoep keert zich met een rechtsklacht en een motiveringsklacht tegen ’s Hofs oordeel, daarop neerkomende dat aan de luchthavenmeester niet de bevoegdheid toekwam Aruba ter zake van de uitoefening door Felix van diens bedrijf op de luchthaven te binden. Tot steun van deze klachten beroept het onderdeel zich op: (1) art. 3 van de Beheersverordening Luchthavendienst, (2) een op 4 juli 1979 door de (waarnemend) Gezaghebber van het toenmalige Eilandgebied Aruba gegeven schriftelijke machtiging houdende een omschrijving van aan de luchthavenmeester toekomende bevoegdheden, en (3) een verklaring door de luchthavenmeester als getuige afgelegd in een aan dit geding voorafgaand voorlopig getuigenverhoor; de inhoud van een en ander is weergegeven onder (6) en (7) in de conclusie van het Openbaar Ministerie, met dien verstande dat bedoelde getuigenverklaring tevens het volgende behelst:
    "De overname van de exploitatie van de vliegclub, zodat Transtriad zich in het oude stationsgebouw kon vestigen, is geschied met mijn goedkeuring. Ik herinner mij niet meer of ik die goedkeuring schriftelijk of mondeling heb gegeven. Ik was bevoegd die goedkeuring te geven".
    Voormeld art. 3 voorziet erin dat de exploitatie van de Luchthavendienst door de luchthavenmeester geschiedt en de leiding van deze Dienst bij hem berust, een en ander evenwel onder toezicht van de met het beheer van de Dienst belaste autoriteit (tot 1 januari 1986 het Bestuurscollege, sedertdien de Raad van Ministers onderscheidenlijk, voor de dagelijkse praktijk, de Minister van Vervoer en Communicatie).
    Zulks in aanmerking genomen, en gezien de omstandigheid dat het artikel niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid tot uitoefening door de luchthavenmeester van de aan evenbedoelde autoriteit uit hoofde van haar beheerstaak toekomende bevoegdheid om handelingen te verrichten die Aruba binden, biedt het artikel geen steun voor de opvatting dat de luchthavenmeester bevoegd was Aruba ter zake van de uitoefening door Felix van diens bedrijf te binden. Aangezien ook geen andere rechtsregel voor het aannemen van zodanige bevoegdheid steun biedt, treft de rechtsklacht geen doel.
    De motiveringsklacht kan evenmin tot cassatie leiden. Het hiervoor bedoelde geschrift van 4 juli 1979 machtigt weliswaar de luchthavenmeester om voor en namens de Gezaghebber "het Eilandgebied Aruba te verbinden bij zaken de Luchthavendienst betreffende", doch slechts "op grond van daartoe strekkende besluiten van het Bestuurscollege"; de aanwezigheid van een zodanig besluit strekkende tot het verbinden van Aruba ter zake van de uitoefening van het bedrijf van Felix , is in dit geding evenwel gesteld noch vastgesteld.
    Ook tegen de achtergrond van de door de luchthavenmeester in het voorlopig getuigenverhoor afgelegde verklaring is 's Hofs bestreden oordeel niet onbegrijpelijk of anderszins ontoereikend gemotiveerd. Weliswaar kan uit die verklaring worden afgeleid dat de luchthavenmeester zelf meende bevoegd te zijn Aruba te binden, maar uit het hiervoor overwogene volgt dat deze mening onjuist is.
    Het onderdeel wordt dus tevergeefs voorgesteld.
    
      
    
    
      3.3 Onderdeel 3 betreft 's Hofs oordeel (rov. 5.4) dat uitsluitend het door Felix geleden verlies, en niet ook de door hem gederfde winst voor vergoeding door Aruba in aanmerking komt.
    Het onderdeel beoogt kennelijk te klagen dat het Hof, oordelende dat de luchthavenmeester niet bevoegd was Aruba te binden, ten onrechte is voorbijgegaan aan het door Felix in feitelijke aanleg gevoerde betoog, daarop neerkomende dat Felix , gezien de omstandigheden van het geval - kort gezegd: dat hij in de loop van de, in een vergevorderd stadium verkerende, onderhandelingen reeds aanzienlijke investeringen op de luchthaven had verricht en gedurende negen maanden reeds 400 vliegtuigen had afgehandeld - erop mocht vertrouwen dat de luchthavenmeester die bevoegdheid wèl had, en voorts dat het afbreken door Aruba van die onderhandelingen onder de gegeven omstandigheden in strijd was met de door Aruba jegens Felix in acht te nemen eisen van redelijkheid en billijkheid, zodat Aruba gehouden is tot vergoeding aan Felix van diens schade, bestaande in de door hem gemaakte kosten en gederfde winst. In het kader van dit betoog had Felix in hoger beroep onder meer aangevoerd dat twijfel omtrent de interpretatie van de Beheersverordening Luchthavendienst voor rekening heeft te komen van Aruba, van wie immers de redactie daarvan afkomstig is, en dat hij op grond van de bewoordingen van de verordening erop mocht vertrouwen dat de luchthavenmeester bevoegd was bindende toezeggingen jegens hem te doen.
    Bij de beoordeling van dit betoog, dat van wezenlijke aard is, zodat het Hof daaraan niet voorbij had mogen gaan, is mede van betekenis dat in geval van onderhandelingen tussen een overheidsfunctionaris en een derde die in de onjuiste veronderstelling verkeert dat deze functionaris ten aanzien van de desbetreffende materie bevoegd is de overheid te binden, zich omstandigheden kunnen voordoen, waaronder die onjuiste veronderstelling voor rekening van de overheid dient te komen. Daarbij valt niet alleen te denken aan het geval dat de onjuiste veronderstelling is gewekt door een gedraging van het wel bevoegde overheidsorgaan, maar ook aan factoren als: de positie die de handelende functionaris binnen de organisatie van de overheid inneemt en diens gedragingen, de omstandigheid dat die organisatie en/of de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende organen van de overheid, als gevolg van onduidelijkheid, onoverzichtelijkheid of ontoegankelijkheid van de desbetreffende regelingen, voor buitenstaanders ondoorzichtig zijn, alsmede eventuele nalatigheid aan de zijde van de overheid om de derde tijdig op de onbevoegdheid van de functionaris opmerkzaam te maken.
  
  
  
    3.4 Het vorenoverwogene brengt mee dat onderdeel 3 doel treft en het bestreden vonnis niet in stand kan blijven.
    Het is niet uitgesloten dat, na verwijzing, het Hof bij zijn beoordeling van het hiervoor onder 3.3 bedoelde betoog van Felix komt tot afwegingen die niet verenigbaar zijn met in zijn bestreden vonnis neergelegde oordelen. De Hoge Raad vindt daarin aanleiding de overige klachten van het principale middel, alsmede de klacht van het incidentele middel buiten behandeling te laten; de door deze klachten opgeworpen vragen kunnen, voor zover nodig, na verwijzing nog aan de orde komen. Dit brengt mee dat de beslissing omtrent de kosten van het geding in cassatie, voor zover het incidenteel beroep betreffende, moeten worden gereserveerd.
  
  
  
  
    4. Beslissing
  
  
    De Hoge Raad:
    
      in het principaal beroep:
    
    vernietigt het vonnis van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 21 mei 1991;
    verwijst de zaak ter verdere behandeling en beslissing naar dat Hof;
    veroordeelt Aruba in de kosten van het geding in cassatie, tot aan deze uitspraak aan de zijde van Felix begroot op Hfl. 400,-- aan verschotten en Hfl. 3.000,-- voor salaris;
    
      in het incidenteel beroep:
    
    reserveert de beslissing omtrent de kosten van het geding in cassatie tot aan de einduitspraak;
    begroot deze kosten tot heden aan de zijde van Aruba op Hfl. 100,-- aan verschotten en Hfl. 3.000,-- voor salaris, en aan de zijde van Felix op Hfl. 100,-- aan verschotten en Hfl. 2.500,-- voor salaris.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de president Royer als voorzitter en de raadsheren Roelvink, Korthals Altes, Neleman en Nieuwenhuis, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Davids op 27 november 1992.