ECLI:NL:RVS:2016:3312, Raad van State, 14-12-2016, 201602677/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst" vastgesteld.

201602677/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1] en anderen, wonend te Emst, gemeente Epe,
    2. [appellant sub 2], wonend te Vaassen, gemeente Epe,
    3. [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] (hierna: [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]), wonend te Emst, gemeente Epe,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Epe,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2016, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R. Visser, werkzaam bij DAS, [appellant sub 3A], bijgestaan door mr. H. Martens, werkzaam bij Univé Rechtshulp, en de raad, vertegenwoordigd door ir. H. Posthuma en ir. J.C. van Bolderen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Leisurelands B.V., vertegenwoordigd door dr. H. Heinhuis.
    
    Overwegingen
    
    Het plan
    
    1. Het plangebied betreft het recreatiegebied Kievitsveld te Emst en bestaat uit twee plassen. De grote plas wordt gebruikt voor intensieve recreatie (zwemmen, strandjes, waterskiën). In en om de kleine plas (de Nijmolense Plas) is extensieve recreatie toegestaan (wandelen, vissen, zwemwater van wellnesscentrum de Veluwse Bron). Het recreatiegebied Kievitsveld is in 2010 in het bestemmingsplan "Buitengebied, 2e partiële herziening (Recreatiegebied Kievitsveld)" geregeld. Dat bestemmingsplan is in april 2011 voor een groot deel (het gebied met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie") vernietigd door de Afdeling. De regeling voor het gebied moest hersteld worden. Daarnaast voorziet het bestemmingsplan in nieuwe ontwikkelingen. Het betreft een ontbijthotel, camperplaatsen en twee overloopparkeerterreinen bij de Veluwse Bron.
    
    2. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] zijn bed & breakfasthouders in de omgeving van recreatiegebied Kievitsveld. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wonen ten noorden van het recreatiegebied. Hun gronden bevinden zich in het plangebied.
    
    Toetsingskader
    
    3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Wettelijk kader
    
    4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Ontvankelijkheid
    
    5. De raad betoogt dat [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] geen belanghebbenden zijn bij het bestemmingsplan. Volgens hem zijn hun eigendommen gelegen op een te grote afstand.
    
    5.1. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] richten zich tegen het ontbijthotel en de uitbreiding van een gebouw ten behoeve van de waterskibaan, die het bestemmingsplan mogelijk maakt. Voorts vrezen zij dat de openbare toegankelijkheid van het recreatiegebied Kievitsveld en de verbinding voor wild van de Veluwe naar de IJssel verder wordt beperkt.
    
    [appellant sub 2] richt zich ook tegen de verdere verstening van het recreatiegebied op de plandelen met de aanduidingen "horeca" en "specifieke vorm van recreatie-camperplaatsen".
    
    5.2. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] exploiteren allen een bed & breakfast. Voor de vraag of zij belanghebbenden zijn als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), is daarom van belang of zij in hun concurrentiepositie worden geraakt. Dit is bij een bestemmingsplan slechts het geval indien de bed & breakfast in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als het hotel dat in het bestemmingsplan is voorzien.
    
    Het bestemmingsplan voorziet in een hotel met ten hoogste 40 kamers. De meest ver weg gelegen bed & breakfast van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] bevindt zich op ongeveer 2 km van de plek waar het ontbijthotel is toegestaan. De afstand tot het recreatiegebied als zodanig is korter.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling zijn [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] werkzaam in hetzelfde markt- en verzorgingsgebied als het hotel dat in het plan wordt mogelijk gemaakt. Niet is op voorhand uitgesloten dat verwezenlijking van het hotel en de planologische mogelijkheden van recreatiegebied Kievitsveld gevolgen hebben voor hun bedrijfsvoering. In dit verband is van belang dat aannemelijk is dat veel van hun gasten gebruik maken van de recreatiemogelijkheden in recreatiegebied Kievitsveld.
    
    5.3. Gelet hierop zijn [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] belanghebbenden bij het bestemmingsplan en kunnen zij daartegen beroep instellen.
    
    De Omgevingsvisie Gelderland
    
    6. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat in het recreatiegebied Kievitsveld in strijd met de Omgevingsvisie Gelderland (hierna: Omgevingsvisie) verblijfsrecreatie wordt toegestaan. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] vrezen dat een hotel leidt tot meer hekwerken en tot een beperking van de openbaarheid.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bieden van verblijfsrecreatie in recreatiegebied Kievitsveld past in de Omgevingsvisie. De ambitie van de provincie is gericht op kwaliteitsverbetering op dagrecreatieterreinen. Ook vormen van verblijfsrecreatie kunnen daaraan een bijdrage leveren.
    
    6.2. In de Omgevingsvisie, vastgesteld door provinciale staten op 9 juli 2014, is het recreatiegebied Kievitsveld op themakaart 4 aangewezen als dagrecreatieterrein. De Omgevingsvisie bevat geen definitie van dagrecreatie of verblijfsrecreatie. In paragraaf 3.3.2 staat over dagrecreatieterreinen dat deze van oudsher mogelijkheden bieden voor laagdrempelige recreatie. Daartoe moeten de terreinen (gedeeltelijk) openbaar toegankelijk blijven, bij voorkeur gratis. De provincie onderzoekt of het mogelijk is om nieuwe toeristisch recreatieve activiteiten meer te concentreren op de bestaande dagrecreatieterreinen. Deze worden (gedeeltelijk) al intensief gebruikt voor recreatiedoeleinden. Met concentratie van bedrijfsmatige activiteiten op deze terreinen, kan de omgeving verder worden ontzien. Voor vrijetijdsbedrijven is het voordeel dat dit kan leiden tot diversiteit in het aanbod op deze terreinen die aansluit bij de consumentenvraag. Tegelijkertijd kan dit een bijdrage leveren aan de verbetering van de exploitatie van deze terreinen en daarmee aan het behoud van de openbare functie van (gedeelten) ervan, aldus de Omgevingsvisie.
    
    6.3. Desgevraagd heeft de raad ter zitting toegelicht dat hij de Omgevingsvisie niet als eigen beleid hanteert. Dit betekent dat de raad daaraan niet is gebonden. Wel moet de raad daarmee rekening houden. In de plantoelichting is in paragraaf 2.4 ingegaan op het provinciale beleid. Gelet op hetgeen in de Omgevingsvisie is opgenomen over dagrecreatieterreinen en nu daarin niet is vermeld dat deze uitsluitend voor dagrecreatie mogen worden gebruikt, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling wat betreft het toestaan van verblijfsrecreatie voldoende rekening gehouden met de Omgevingsvisie.
    
    Wat betreft de openbaarheid van het recreatiegebied stelt de raad zich terecht op het standpunt dat het bestemmingsplan daarover niets regelt. Dat neemt echter niet weg dat de functies die in het bestemmingsplan worden toegekend tot gevolg kunnen hebben dat alleen specifieke doelgroepen die functies zullen gebruiken. Daarmee verdwijnt echter niet het openbare karakter. Door de nieuwe functies is het ook mogelijk dat bij de eigenaren van de gronden in het gebied meer behoefte zal bestaan aan het oprichten van hekwerken. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat Kievitsveld als gevolg van de toegekende functies niet meer als openbaar recreatiegebied kan functioneren. In dit verband is ook van belang dat de eigenaar en beheerder van Kievitsveld, Leisurelands, in een overeenkomst met de gemeente heeft vastgelegd welk deel van het recreatiegebied minimaal openbaar toegankelijk dient te blijven. Ook in zoverre heeft de raad voldoende rekening gehouden met de Omgevingsvisie.
    
    Het betoog faalt.
    
    Strijd met het gemeentelijke beleid
    
    7. Volgens [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] is verblijfsrecreatie in strijd met het gemeentelijke beleid. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wijzen in dit verband op een motie met betrekking tot het Structuurplan Epe die de raad op 21 januari 2016 heeft aangenomen.
    
    7.1. De raad stelt dat het gemeentelijke Structuurplan Epe en de Structuurvisie Veluweflank expliciet voorzien in een ontwikkeling van een hotel in het gebied. De Afdeling is dit nagegaan in deze stukken en stelt vast dat deze stelling juist is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het toestaan van verblijfsrecreatie in recreatiegebied Kievitsveld in strijd is met het gemeentelijke beleid.
    
    In de motie staat dat de Structuurvisie van 2007 (bedoeld zal zijn: het Structuurplan) verouderd is en naar verwachting medio 2016 zal worden herzien. Ondanks het indienen van deze motie heeft de raad aanleiding gezien het bestemmingsplan vast te stellen zoals het nu luidt. Op dat moment was het Structuurplan Epe geldend beleid en diende dat te worden betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    De Omgevingsverordening Gelderland
    
    8. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] vrezen voor aantasting van de zogenoemde ‘wig’, de verbinding voor wild van de Veluwe naar de IJssel. Volgens hen is verstening daar niet toegestaan.
    
    8.1. Het provinciale beleid met betrekking tot de zogenoemde wiggen is thans verankerd in de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: Omgevingsverordening), in het bijzonder in paragraaf 2.7, Natuur en landschap. Deze paragraaf heeft verschillende regels voor gronden die vallen binnen het Nationaal Landschap, alsook voor gronden die daarnaast zijn aangewezen als Groene Ontwikkelingszone (hierna: GO), of Gelders Natuurnetwerk (hierna: GNN). Het deel van het plangebied waar de nieuwe ontwikkelingen, zoals het hotel, zijn voorzien, ligt binnen het Nationaal Landschap. Dat betekent dat het bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk mag maken die de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Veluwe, deelgebied Wiggen Oost-Veluwe, niet aantasten of versterken. Deze kernkwaliteiten zijn vastgelegd in Bijlage 6 bij de Omgevingsverordening. Het betreft onder meer kleinschalig mozaïek landschap.
    
    Als bijlage 7 bij het bestemmingplan is een onderzoeksrapport gevoegd van Tauw van 10 september 2013, "Effectbepaling bestemmingsplanwijziging Kievitsveld. Toetsing aan Flora- en faunawet, Ecologische hoofdstructuur en Omgevingsvisie Gelderland" (hierna: het rapport van Tauw). De conclusie van dit rapport is dat het bestemmingsplan niet af doet aan de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Veluwe buiten de GNN en GO. Ook de verstening die nieuwbouw van het ontbijthotel met zich brengt is hierbij in beschouwing genomen. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben niet aangegeven waarom de raad niet van deze conclusie mocht uitgaan.
    
    Het bestemmingsplan kent voorts een beeldkwaliteitsplan en een landschapsplan die waar mogelijk aansluiten op de kernkwaliteiten van het gebied. In de regels bij de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" is gewaarborgd dat het landschapsplan wordt uitgevoerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van de raad dat de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap niet worden aangetast.
    
    Het betoog faalt.
    
    Natuurcompensatie
    
    9. [appellant sub 2] betoogt dat de beoogde natuurcompensatie niet in het bestemmingsplan is geborgd.
    
    9.1. Volgens de raad vindt de benodigde natuurcompensatie plaats via de zogenoemde "Green deal". Deze natuurcompensatie vloeit niet voort uit de Omgevingsverordening. De Green Deal is een bestuursovereenkomst waarbij ook de provincie en de grondeigenaar Leisurelands zijn betrokken. De in die overeenkomst afgesproken diverse landschappelijke inrichtingsmaatregelen zijn uitgewerkt in het landschapsplan dat aan de regels is gekoppeld. Volgens het rapport van Tauw dragen deze maatregelen zorg voor een landschappelijke inpassing van het gebouw met behoud en versterking van de landschappelijke kwaliteiten. Voorts is het compensatieplan "Natuurontwikkeling bestemmingsplan Kievitsveld" aan de regels gekoppeld. Een weideperceel van 0,7 ha wordt van agrarisch omgezet in natuur. Dit is geborgd in artikel 5, lid 5.1, onder a, van de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de beoogde natuurcompensatie is gewaarborgd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    10. [appellant sub 2] betoogt dat het hotel in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening, omdat het niet voorziet in een actuele regionale behoefte. Volgens hem zijn er in de omgeving voldoende overnachtingsmogelijkheden.
    
    10.1. De raad stelt dat uit onderzoek van RHO onderzoek volgt dat actuele regionale behoefte bestaat aan het hotel.
    
    10.2. Het onderzoeksrapport van RHO is als bijlage 4 bij het bestemmingsplan gevoegd. Daarin staat dat de combinatie van het wellnessresort met een ontbijthotel bestaande en nieuwe gasten de mogelijkheid biedt om het ultieme gevoel van pure ontspanning te beleven en de drempel lager is om te blijven overnachten. Verschillende bedrijven in de wellnessbranche bieden momenteel al verblijfsaccommodaties. Daarnaast heeft RHO in kaart gebracht welke accommodaties zich binnen een rijafstand van 10 kilometer van de Veluwse Bron bevinden. Het betreft 334 kamers waarvan 293 in een hotel. RHO concludeert dat het niet aannemelijk is dat het toevoegen van 40 hotelkamers bij de Veluwse Bron, circa 12% toevoeging aan het bestaande aanbod aan kamers, leidt tot onaanvaardbare leegstand van hotels en bed & breakfastaccommodaties in de regio. Voorts zijn er binnen de relevante regio momenteel geen nieuwe initiatieven voor hotelaccommodaties.
    
    De Afdeling ziet in de enkele stelling van [appellant sub 2] dat de vestiging van het ontbijthotel ten koste gaat van diverse bestaande overnachtingsmogelijkheden geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op basis van de conclusies in het onderzoeksrapport van RHO op het standpunt heeft mogen stellen dat het hotel voorziet in een actuele regionale behoefte.
    
    Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging
    
    11. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] vrezen dat het gebied drukker wordt en jaarrond zal worden bezocht met als gevolg meer overlast. Volgens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] wordt het belang van een commerciële partij ten onrechte geplaatst boven dat van recreanten en natuur. Volgens [appellant sub 2] is het terrein van de Veluwse Bron zelf een betere plek voor het ontbijthotel.
    
    11.1. Volgens de plantoelichting zal het hotel per jaar ongeveer 15.000 extra bezoekers trekken. Op de zitting is door de raad toegelicht dat dit vooral bezoekers betreft die ook gebruik zullen maken van wellnesscentrum de Veluwse Bron. Dit betekent gemiddeld 30 tot 40 verkeersbewegingen per dag. Volgens de plantoelichting is het bestaande wegenstelsel in staat om het extra aantal auto’s op te vangen. Bij het hotel zullen voorts 16 parkeerplaatsen worden gerealiseerd om te voldoen aan de normen van de CROW. De Afdeling oordeelt dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de extra hinder die [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] door verkeer en parkeren zullen ondervinden niet ernstig is. Gelet op de omvang van het recreatiegebied heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat door de toename van het aantal bezoekers ernstige overlast zal ontstaan. Tussen de plandelen met de bestemming "Wonen" voor de gronden van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" bevindt zich bovendien een plandeel met de bestemming "Bos". Deze bestemming staat alleen extensief recreatief en/of educatief medegebruik en alleen de bestaande wegen en paden toe en dient als afscherming tussen de woningen en het recreatiegebied. Voor zover [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] vrezen dat in de toekomst nog meer uitbreidingen van de gebruiksfuncties zullen worden toegestaan, overweegt de Afdeling dat thans alleen de mogelijkheden van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst" aan de orde zijn.
    
    11.2. Het bestemmingsplan dient ter uitvoering van het beleid om het recreatiegebied te versterken. Bij verwezenlijking van het plan is dus niet alleen het belang van een commerciële partij betrokken. Zoals hiervoor al is overwogen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet afdoet aan de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Veluwe, dat de landschappelijke kwaliteiten worden behouden of versterkt en dat natuur zal worden gecompenseerd.
    
    11.3. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de onbebouwde delen van het terrein van de Veluwse Bron ook liggen in het Nationaal Landschap Veluwe en de bestemming "Natuur" hebben. In zoverre is deze plek dus niet meer geschikt dan de plek die in het plan is gekozen. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gekozen plek geschikter is vanwege de grotere afstand tot de Nijmolense plas en de clustering bij de ingang van het terrein.
    
    11.4. Gelet op 11.1 tot en met 11.3 ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aan de verwezenlijking van het plan een te groot gewicht heeft toegekend.
    
    De betogen falen.
    
    Planregels
    
    12. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat volgens de plantoelichting is bedoeld te voorzien in een hotel met een- en tweepersoonskamers en waar niet kan worden geluncht en gedineerd. Dit is in de planregels ten onrechte niet geborgd.
    
    12.1. Volgens de plantoelichting voorziet het plan in een "ontbijthotel" met 40 kamers gericht op gasten van De Veluwse Bron en, aanvullend, routetoerisme. Een ontbijthotel is een eenvoudig hotel zonder receptie en restaurant en uitsluitend met een ontbijtbuffet. De gasten kunnen in- en uitchecken bij het wellnesscentrum en daar gebruik maken van alle voorzieningen.
    
    12.2. Het bestemmingsplan voorziet in een hotel. Een hotel is in de planregels gedefinieerd als een accommodatie met slaapplaatsen voor logiesverstrekking in overwegend één- en tweepersoonskamers, met een ontbijtruimte.
    
    12.3. Anders dan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] stellen, is in de plantoelichting niets vermeld over het al dan niet toestaan van meerpersoonskamers. Uit de definitie van "hotel" in de planregels volgt wel dat het overwegend moet bestaan uit één- en tweepersoonskamers. Voor het oordeel dat meerpersoonskamers geheel hadden moeten worden uitgesloten ziet de Afdeling geen aanleiding.
    
    Daargelaten het antwoord op de vraag of met de definitie van hotel, het verstreken van diner en lunch is toegestaan, acht de Afdeling niet aannemelijk dat de ruimtelijke effecten daarvan zo groot zijn dat lunches en diners expliciet in de planregels hadden moeten worden uitgesloten. Overigens is ter zitting aangegeven dat de gasten van het ontbijthotel in het gebouw van de Veluwse Bron kunnen lunchen en dineren.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat overal binnen de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" horeca is toegestaan en dat voor horeca in de vorm van verblijfsrecreatie zelfs geen maximum geldt. Hun gronden bevinden zich op slechts 13 m afstand.
    
    13.1. De raad stelt zich op het standpunt dat binnen de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" vanwege de definitie van het begrip "dagrecreatie" geen verblijfsrecreatie is toegestaan, behoudens ter plaatse van de aanduiding "hotel".
    
    13.2. De Afdeling stelt vast dat op de gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" en de aanduiding "horeca", horeca in de categorieën 1 en 2 van de Horecalijst is toegestaan. Onder categorie 2 zijn een hotel-restaurant en een pension genoemd. Dit betreft verblijfsrecreatie. Gelet hierop is rechtsonzeker of op de gronden met de aanduiding "horeca" een hotel-restaurant en een pension zijn toegestaan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    13.2.1. Anders dan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen, is verblijfsrecreatie op de overige gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie", behoudens die met de aanduiding "hotel", niet toegestaan. Wel zijn door de definitie van dagrecreatie in de planregels overal binnen die bestemming kleinschalige horeca-activiteiten toegestaan. De gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van dagrecreatie, waaronder begrepen kiosk, sanitaire voorzieningen en parkeervoorzieningen is echter beperkt tot 125 m2. Verder is uitsluitend horeca in categorie 1 en 2 van de Horecalijst toegestaan ter plaatse van de aanduiding "horeca" , met een gezamenlijke oppervlakte van 300 m2. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat horeca in het gebied niet de boventoon gaat voeren. De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat het begrip kleinschalig nader had moeten worden omschreven.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    14. De beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] zijn ongegrond. Het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] is gegrond. In categorie 2 onder c van bijlage 1 bij de planregels, de Horecalijst, dienen de woorden "hotel-restaurant of pension" te worden vernietigd wegens strijd met de rechtszekerheid.
    
    14.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat wat betreft [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] geen aanleiding. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    14.2. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Epe tot vaststelling van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst", voor zover het betreft de woorden "hotel-restaurant of pension" in categorie 2 onder c van bijlage 1 bij de planregels, de Horecalijst;
    
    III. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] ongegrond;
    
    IV. draagt de raad van de gemeente Epe op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II, wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Epe tot vergoeding van bij [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Epe aan [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, griffier.
    
    w.g. Uylenburg
    
    voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2016
    
    410.
    
    BIJLAGE
    
    Bij overwegingen 5 - 5.3
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:2
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    (…)
    
    Artikel 8:1
    
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    Bij overwegingen 8 - 8.1
    
    Omgevingsverordening Gelderland
    
    Artikel 2.7.4.2 Nationaal landschap
    
    1.Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap en buiten de GO, het GNN en de Nieuwe Hollandse Waterlinie, maakt ten opzichte van het ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap niet aantasten of versterken. Deze kernkwaliteiten zijn vastgelegd in Bijlage 6 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen van deze verordening.
    
    Bijlage 6 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen
    
    m. Wiggen Oost-Veluwe
    
    Beleefbaar deel van de gradiënt van Veluwe naar IJssel
    
    […]
    
    Fraai kleinschalig mozaïeklandschap: afwisseling van weide en akkerland, uitlopers van bossen van de Veluwe, bosschages
    
    - Kleinschalige percelering met over het algemeen geen duidelijke richtingen, maar die zich voegt naar de structuur van reliëf, met name de west-oostgerichte zandige ruggen in combinatie met de beken.
    
    […]
    
    Planregels van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst"
    
    Artikel 6 Recreatie - Dagrecreatie
    
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ' Recreatie - Dagrecreatie ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    b. het behoud, het herstel en de bescherming van de landschappelijke en natuurlijke waarden, waaronder in elk geval wordt begrepen de realisering van het landschapsplan dat als Bijlage 3 Landschapsplan is opgenomen, waarbij geldt dat de inrichting moet plaatsvinden overeenkomstig de hoofdstukken 4 en 5 van dat plan;
    
    6.5 Specifieke gebruiksregels
    
    Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen:
    
    […]
    
    b. het niet binnen één jaar na oplevering van het hotelgebouw realiseren van het landschapsplan en het niet in stand houden van het landschapsplan dat als Bijlage 3 Landschapsplan is opgenomen overeenkomstig de hoofdstukken 4 en 5 van dat plan;
    
    c. het gebruik van het hotelgebouw als hotel indien:
    
    1. het landschapsplan dat als Bijlage 3 Landschapsplan is opgenomen niet is gerealiseerd en niet in stand wordt gehouden overeenkomstig de hoofdstukken 4 en 5 van dat plan, waarbij geldt dat realisering moet plaatsvinden binnen één jaar na de oplevering van het hotelgebouw;
    
    2. het compensatieplan dat als Bijlage 2 Compensatieplan is opgenomen niet is gerealiseerd en niet in stand wordt gehouden overeenkomstig de paragrafen 3.1, 3.2, 3.3 en 3.4 van dat plan, waarbij geldt dat realisering moet plaatsvinden binnen één jaar na de oplevering van het hotelgebouw.
    
    Bij overwegingen 9 - 9.1
    
    Planregels van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst"
    
    Artikel 5
    
    5.1 De voor ' Natuur ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de landschappelijke en natuur(wetenschappe)lijke waarden, waaronder ter plaatse van de aanduiding 'natuur' in elk geval wordt begrepen de realisering van het compensatieplan dat als Bijlage 2 Compensatieplan is opgenomen, waarbij geldt dat de inrichting moet plaatsvinden overeenkomstig de paragrafen 3.1, 3.2, 3.3 en 3.4 van dat plan;
    
    Bij overwegingen 10 - 10.2
    
    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening
    
    De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    Bij overwegingen 11 - 11.4
    
    Planregels van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst"
    
    Artikel 4 Bos
    
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ' Bos ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het behoud, de bescherming en/of het herstel van de natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke waarde;
    
    b. bos en/of bebossing;
    
    c. groen en parkstroken in vorm van afscheidende beplanting;
    
    d. extensief recreatief en/of educatief medegebruik;
    
    e. infrastructurele voorzieningen, zoals deze bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan;
    
    f. waterhuishouding, uitsluitend voor de sloten en andere watergangen zoals deze bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan;
    
    met daarbij behorende:
    
    g. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    
    h. werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden;
    
    i. voorzieningen.
    
    Bij overwegingen 12 - 12.3
    
    Planregels van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst"
    
    Artikel 1.31 hotel
    
    een accommodatie met slaapplaatsen voor logiesverstrekking in overwegend één- en tweepersoonskamers, met een ontbijtruimte;
    
    Artikel 6 Recreatie - Dagrecreatie
    
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ' Recreatie - Dagrecreatie ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    5. ter plaatse van de aanduiding 'hotel' mede een hotel is toegestaan, waarvoor geldt dat het aantal hotelkamers niet meer dan 40 mag bedragen;
    
    […]
    
    Bij overwegingen 12 - 12.2
    
    Planregels van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst"
    
    1.23 dagrecreatie
    
    activiteiten gericht op ontspanning in de vrije tijd zoals sport en spel, natuurbeleving, amusement en uitstapjes, niet zijnde gemotoriseerde sporten anders dan de waterskibaan, die uitsluitend plaatsvinden binnen een tijdsbestek van een dag, zonder overnachting en waartoe tevens kleinschalige horeca-activiteiten worden gerekend;
    
    Bij overwegingen 13 - 13.3
    
    Planregels van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Kievitsveld Emst"
    
    Artikel 1.23 dagrecreatie
    
    activiteiten gericht op ontspanning in de vrije tijd zoals sport en spel, natuurbeleving, amusement en uitstapjes, niet zijnde gemotoriseerde sporten anders dan de waterskibaan, die uitsluitend plaatsvinden binnen een tijdsbestek van een dag, zonder overnachting en waartoe tevens kleinschalige horeca-activiteiten worden gerekend
    
    Artikel 6 Recreatie - Dagrecreatie
    
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ' Recreatie - Dagrecreatie ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. een dagrecreatieterrein, waaronder begrepen outdooractiviteiten en zwemwater, met dien verstande dat:
    
    […]
    
    3. ter plaatse van de aanduiding 'horeca' horeca is toegestaan in de categorieën 1 en 2 van de Horecalijst, die als bijlage bij deze regels is gevoegd;
    
    4. ter plaatse van de aanduiding 'horeca' een startvoorziening, ontvangst- en opslagruimte, verkleed- en sanitaire ruimtes, een overnachtingsmogelijkheid - niet zijnde een bedrijfswoning - voor de beheerder, een kiosk en kleinschalige verkoop van waterskibenodigdheden ten behoeve van de waterskibaan is toegestaan;
    
    […]
    
    6. een gebouw met een kiosk en sanitaire voorzieningen is toegestaan;
    
    […]
    
    6.2 Bouwregels
    
    Op de voor ' Recreatie - Dagrecreatie ' aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
    
    6.2.1 Gebouwen
    
    Voor een gebouw gelden de volgende regels:
    
    […]
    
    c. de gezamenlijke oppervlakte van de gebouwen ten behoeve van de horeca mag niet meer dan 300 m2 bedragen, met dien verstande dat de overnachtingsruimte voor de beheerder niet meer mag bedragen dan 75 m2;
    
    […]
    
    e. de gezamenlijke oppervlakte van de gebouwen ten behoeve van dagrecreatie, waaronder begrepen kiosk, sanitaire voorzieningen en parkeervoorzieningen mag niet meer dan 125 m2 bedragen;
    
    […]
    
    Artikel 4 Bos
    
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ' Bos ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het behoud, de bescherming en/of het herstel van de natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke waarde;
    
    b. bos en/of bebossing;
    
    c. groen en parkstroken in vorm van afscheidende beplanting;
    
    d. extensief recreatief en/of educatief medegebruik;
    
    e. infrastructurele voorzieningen, zoals deze bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan;
    
    f. waterhuishouding, uitsluitend voor de sloten en andere watergangen zoals deze bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan;
    
    met daarbij behorende:
    
    g. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    
    h. werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden;
    
    i. voorzieningen.
    
    4.2 Bouwregels
    
    Op de voor ' Bos ' aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
    
    Bijlage 1 Horecalijst
    
    Horeca categorie 1:
    
    zijn vormen van horeca:
    
    a. die wat betreft exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen en daarmee qua openingstijden nagenoeg sporen en waar naast kleinere etenswaren alsmede alcoholvrije dranken wordt verstrekt, zoals een lunchroom, koffiehuis, ijssalon, broodjeszaak, croissanterie patisserie of een crêperie;
    
    b. die wat betreft de exploitatievormen behoren bij en ondergeschikt zijn aan een maatschappelijke/sociaal/culturele hoofdfunctie, zoals kerkelijke centra.
    
    Mogelijke effecten zijn: komen en gaan, parkeerdruk, afval op straat.
    
    Horeca categorie 2:
    
    zijn vormen van horeca:
    
    a. die wat betreft exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen, maar qua openingstijden daarvan afwijken in die zin, dat ze ook in (een deel) van de avonduren geopend zijn en waar naast kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije drank wordt verstrekt. Voorbeelden van dergelijke voorzieningen zijn een cafetaria, snackbar of een shoarmazaak;
    
    b. waarin hoofdzaak al dan niet alcoholhoudende drank wordt verstrekt. Voorbeelden zijn een café, bar, eetcafé, pub of een café-restaurant;
    
    c. waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt, die ter plaatse worden geconsumeerd, zoals een restaurant, bistro, poffertjeszaak, pannenkoekenhuis, hotel-restaurant of pension;
    
    d. waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt, die deels ter plaatse worden geconsumeerd maar voor een belangrijk deel ook elders, zoals pizzeria's of (afhaal)restaurants.
    
    Mogelijke effecten zijn: komen en gaan, parkeerdruk, stankoverlast, afval op straat, afvalopslag.
    
    […]
    
    Bij overweging 14.2
    
    Artikel 1.2.3. van het besluit ruimtelijke ordening
    
    1 Een visie, plan, besluit en verordening als bedoeld in artikel 1.2.1, eerste lid, in voorkomend geval met de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, worden elektronisch vastgesteld. Van een zodanig elektronisch document wordt tevens een papieren versie gemaakt.
    
    2 Indien de inhoud van een elektronisch document als bedoeld in het eerste lid tot een andere uitleg aanleiding geeft dan de papieren versie, is het eerstgenoemde document beslissend.