ECLI:NL:RBOVE:2024:1158, Rechtbank Overijssel, 05-03-2024, AWB_22_1393
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek preventieve last onder dwangsom deelnemers aan viswedstrijden te verbieden om nog vislood te gebruiken; organisatie viswedstrijd kan niet worden aangemerkt als een (toekomstig) overtreder.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/1393 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      Stichting Gezond Water, uit Hansweert, eiseres 
    (gemachtigde: B.G.J. Lobée, secretaris),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het dagelijks bestuur van het waterschap Vechtstromen, 
    (gemachtigde I.D. Grevelink), verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding en totstandkoming van het besluit 
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres gericht tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek. Eiseres heeft op 4 september 2021 verweerder verzocht om aan alle hengelsportverenigingen in haar beheergebied (de HSV) een preventieve last onder dwangsom (PLOD) op te leggen waarmee zij worden gelast om deelnemers aan viswedstrijden te verbieden om nog vislood te gebruiken.
      
    
    
      1.2.
      In een op verzoek van verweerder gegeven aanvulling op het handhavingsverzoek van 29 oktober 2021 staat dat eiseres haar verzoek baseert op overtreding van de artikelen 6.2, 6.8, en 6.9 van de Waterwet (Wtw). Volgens eiseres zijn specifieke locaties en data van de toekomstige viswedstrijden niet relevant, maar zij heeft desgevraagd als voorbeeld enkele viswedstrijden benoemd, georganiseerd door [organisatie 1] (op enkele data in 2022), [organisatie 2] (op 31 oktober 2021), [organisatie 3] (in juli en augustus), [organisatie 4] (geen datum) en [organisatie 5] (enkele data in november en december 2021). 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 15 augustus 2022 heeft verweerder het verzoek tot handhaving afgewezen omdat er geen sprake is van een overtreding. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en met een besluit van 12 januari 2023 heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard, omdat hij niet bevoegd is een PLOD aan alle HSV op te leggen. De HSV zijn volgens verweerder niet aan te merken als overtreder.  
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft beroep ingesteld en verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder het handhavingsverzoek heeft mogen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder het handhavingsverzoek heeft mogen afwijzen. De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren.
      
    
    
      2.3.
      Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.4.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.    
      
      
        
          Vooraf
        
      
      
      
        3.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als, zoals hier het geval is, een verzoek om handhaving van de Wtw is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Dat betekent dat in dit geval de Wtw, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
      
      
      
        
          Heeft verweerder het bestreden besluit zorgvuldig voorbereid? 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Dat besluit is gebaseerd op een advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften (de Adviescommissie) van 17 november 2022, maar deze commissie heeft eiseres niet de mogelijkheid geboden om digitaal te worden gehoord. De Adviescommissie heeft geweigerd de hoorzitting te verplaatsen. 
      
      
        4.1.1.
        De hoorzitting is gehouden op 11 november 2022 om 9.00 uur in Almelo. Eiseres heeft in de aanloop ernaar toe verzocht digitaal te worden gehoord. De Adviescommissie heeft eiseres in reactie daarop de mogelijkheid voorgelegd om, in plaats van fysiek aanwezig te zijn, gebruik te maken van de mogelijkheid om na ontvangst van het verweerschrift schriftelijk te reageren. Eiseres heeft haar verzoek om digitaal te worden gehoord herhaald en daarbij gewezen op het vroege tijdstip van de hoorzitting, de reistijd van Zoutelande naar Almelo (276 km, 3.15 uur rijden), de kosten en de milieubelasting. De Adviescommissie is bij haar standpunt gebleven. Eiseres heeft voor de hoorzitting een pleitnota ingediend. 
        
      
      
        4.1.2.
        Er bestaat geen bepaling waarin een recht voor een bezwaarmaker is vastgelegd om naar aanleiding van een bezwaarschrift digitaal te worden gehoord. De rechtbank is van oordeel dat, nu aan eiseres de alternatieve mogelijkheid is geboden om schriftelijk te worden gehoord, de Adviescommissie met de belangen van eiseres in het kader van de hoorplicht voldoende rekening heeft gehouden. Eiseres is door de gang van zaken niet onevenredig geschaad in haar belangen in het kader van die hoorplicht. 
      
      
        4.1.3.
        Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is geen sprake.
        
      
    
    
      4.2.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft verweerder het verzoek om preventief te handhaven mogen afwijzen? 
        
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens eiseres is het bestreden besluit niet goed gemotiveerd omdat het steunt op een ondeugdelijk advies van de Adviescommissie. Deze commissie heeft de vraag of sprake is van een dreigende overtreding ten onrechte alleen beoordeeld in het licht van het al dan niet bestaan van een vergunningplicht. 
      
      
        5.1.1.
        Volgens eiseres is bovendien het standpunt van de Adviescommissie, dat voor het organiseren van een viswedstrijd waarbij wordt gevist met vislood geen vergunning is vereist, onjuist. Eiseres wijst in dit verband op een uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Oost-Brabant van 15 december 2022 met ECLI-nummer ECLI:NL:RBOBR:2022:5461. Ook het standpunt van de Adviescommissie dat geen sprake is van een direct verband tussen het organiseren van viswedstrijden en het in het water komen van vislood en dat het lozen van vislood door individuele vissers niet kan worden toegerekend aan een HSV, klopt niet. Volgens eiseres heeft een HSV het in haar macht om het gebruik en verlies van vislood tijdens wedstrijden te voorkomen. Eiseres wijst op de in artikel 6.8 van de Wtw neergelegde zorgplicht en de in artikel 6.9 van de Wtw neergelegde meldplicht. 
        
      
    
    
      5.2.
      Volgens verweerder kan hij alleen handhavend optreden tegen de HSV wanneer sprake is van overtreding van een concreet wettelijk voorschrift. Daar is hier, volgens verweerder, geen sprake van. Daartoe heeft verweerder betoogd:
      
         Uit artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw vloeit niet een vergunningplicht voort voor de HSV, voor het organiseren van een viswedstrijd;
         Het verlies van vislood door individuele vissers kan niet aan de organisatoren van viswedstrijden worden toegerekend, omdat de organisator niet als de overtreder is aan te merken; 
         De organisator van een viswedstrijd heeft ten aanzien van een mogelijke verontreiniging wegens loodverlies door het gebruik van vislood geen meldplicht, zoals bedoeld in artikel 6.9 Wtw.
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
        5.3.1.
        De rechtbank stelt, in lijn met onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592, voorop dat het verzoek van eiseres in haar oorspronkelijke vorm niet kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb), omdat dat verzoek van eiseres niet vermeldt door wie, waar en wanneer de, volgens eiseres te handhaven, activiteit concreet wordt uitgevoerd. Verweerder heeft dit onderkend door eiseres in de gelegenheid te stellen haar handhavingsverzoek te concretiseren. Dat heeft eiseres gedaan, waarop verweerder een besluit heeft genomen. De beoordeling van het beroep zal daartoe beperkt blijven. 
        
        
        
          
            Overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtw? 
          
        
        
      
    
    
      6.1.
      In deze bepaling is een verbod neergelegd om stoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen (storten of lozen), tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door - ten aanzien van regionale wateren - het bestuur van het betrokken waterschap. 
      
      
        6.1.1.
        Partijen zijn het erover eens, en daarom zal de rechtbank daar bij de verdere beoordeling in deze zaak van uitgaan, dat een substantieel deel van de (sport)vissers vislood gebruikt bij viswedstrijden, dat de kans reëel is dat dan vislood wordt verloren en dat het verlies van vislood kan worden aangemerkt als een lozing in de zin van art. 6.2 van de Wtw. Voor zo’n lozing geldt op grond van genoemd artikel een vergunningplicht. Ook staat niet ter discussie dat in de door eiseres in haar aanvulling benoemde wedstrijdreglementen geen verbod is opgenomen om te vissen met vislood.
        
      
      
        6.1.2.
        De vraag die partijen verdeeld houdt is of die vergunningplicht zich ook richt tot de HSV en of de HSV in het verlengde daarvan zijn aan te merken als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb.
        
      
      
        6.1.3.
        Voorop moet worden gesteld dat de HSV door het organiseren van een viswedstrijd niet zelf, fysiek, artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtw overtreedt. Er worden immers geen stoffen in het oppervlaktewater gebracht louter door het organiseren van een viswedstrijd. 
        
      
      
        6.1.4.
        
          Vervolgens is de vraag of de HSV zijn aan te merken als functionele dader. Daarvoor moet worden beoordeeld of het redelijk is om het fysieke plegen door individuele vissers toe te rekenen aan de HSV. Dat is niet het geval. De HSV organiseren ‘slechts’ een viswedstrijd. Het staat individuele vissers vrij om daar al dan niet aan deel te nemen. 
          Bovendien zijn het de individuele sportvissers die bepalen of zij met vislood vissen en hoe zij daarmee omgaan. Om dezelfde redenen kunnen de HSV ook niet worden gezien als medepleger van de overtreding. 
        
        
      
      
        6.1.5.
        De conclusie is dat de HSV niet kunnen worden aangemerkt als een (toekomstig) overtreder van artikel 6.2 van de Wtw en daarom kan op die grond geen (P)LOD worden opgelegd.
        
        
          
            Overtreding van artikel 6.8 en artikel 6.9 Wtw? 
          
        
        
      
    
    
      7.1.
      In het systeem van de Wtw staat de watervergunningplicht, neergelegd in artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw, voorop, tenzij is aangegeven dat de betreffende activiteit hiervan is vrijgesteld. De artikelen 6.8 en 6.9. Wtw zijn algemene vangnetbepalingen. 
      
      
        7.1.1.
        Artikel 6.8. Wtw behelst een zorgplicht voor de waterbodemkwaliteit, gericht tot een ieder die iets doet of nalaat wat tot verontreiniging of aantasting van de waterbodem of oever kan leiden. Een ieder die daarbij constateert of had moeten weten dat daardoor de waterbodem kan worden verontreinigd of aangetast, zal alle redelijkerwijs van hem te verwachten maatregelen moeten nemen om die verontreiniging of aantasting te beperken en ongedaan te maken. Deze zorgplicht heeft betrekking op alle handelingen.
        
      
      
        7.1.2.
        Artikel 6.9 Wtw verplicht tot het melden van waterbodemverontreinigingen die worden veroorzaakt door handelen in strijd met de zorgplicht van artikel 6.8 Wtw. De beheerder kan vervolgens aanwijzingen geven over de maatregelen die moeten worden genomen.
        
      
      
        7.1.3.
        
          Naar oordeel van de rechtbank leidt het organiseren van een viswedstrijd zonder daarbij in de reglementen te bepalen dat het gebruik van vislood is verboden niet, zonder meer of onvermijdelijk, tot verontreiniging of aantasting in de zin van artikel 6.8 Wtw, waarvoor ten aanzien van de HSV de zorgplicht van artikel 6.8 Wtw geldt. 
          Verweerder heeft daarom terecht de HSV niet als overtreder van deze bepaling aangemerkt. 
        
        
      
      
        7.1.4.
        Van een (dreigende) overtreding van artikel 6.9 Wtw is, gelet hierop, evenmin sprake. 
        
      
    
    
      7.2.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank merkt nog het volgende op. In deze zaak geldt dat de door eiseres in de aanvulling van 21 oktober 2021 genoemde viswedstrijden al hebben plaatsgevonden (eind 2021 en in 2022) waardoor regulier in plaats van preventief handhavend optreden tegen individuele sportvissers of de betreffende HSV tijdens die wedstrijden niet meer mogelijk is. 
      
    
    
      8.2.
      Eiseres heeft de rechtbank en verweerder met een aanvulling van 28 december 2023 op de beroepsgronden nog een wedstrijdschema toegezonden van [organisatie 6] en van [organisatie 1], voor 2024, en een lijst met 25 namen van hengelsportverenigingen met de contactpersonen en contactgegevens, in het beheergebied van verweerder. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om verweerder op te dragen om aan al die HSV een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Deze nadere gegevens vallen, wat er verder ook van het verzoek zij, buiten de omvang van dit geding. Een handhavingsverzoek kan immers niet meer worden uitgebreid nadat op dat verzoek is beslist. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder het verzoek van eiseres om preventieve handhaving heeft mogen afwijzen. 
    
    
    
      9.1.
      
        Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. 
        Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing:
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
    Bijlage: 
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
      Artikel 5:1:
    
    
      
        In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift.
      
      
        Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
      
    
    (…).
    
    
      Artikel 5:7:
      Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    
  
  
    Waterwet
    
    
      Artikel 6.2, eerste lid: 
      Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij: 
    
    a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap; 
    b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
    (..). 
    
    
      Artikel 6.8: 
      Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    
    
      Artikel 6.9: 
    
    
      
        Degene die handelingen verricht als bedoeld in artikel 6.8 en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlakte-waterlichaam die door die handelingen wordt veroorzaakt, maakt zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of aantasting bij de beheerder. Hij geeft daarbij aan welke maatregelen als bedoeld in artikel 6.8 hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen.
      
      
        De beheerder kan aanwijzingen geven met betrekking tot de te nemen maatregelen, bedoeld in artikel 6.8.
      
    
  
  
     Zie ‘De watervergunning in het Omgevingswet tijdperk (II), Praktijk omgevingsrecht
    Afl 2016/2, 28 maart 2016, mr. Y. Muggen, en ir. G.T.M. van de Wijnboom-Geboers.
  
  
     Zie de toelichting op de artikel 6.8 en 6.9. Wtw in Milieurecht Totaal, aantek. 13, 
    mr. ir. S. Handgraaf, actueel t/m 15 augustus 2022.