ECLI:NL:RVS:2017:3425, Raad van State, 13-12-2017, 201606882/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2015 heeft het college [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 400,00 toegekend.

201606882/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante]), wonend te Leiden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 augustus 2016 in zaak nr. 16/1114 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 2015 heeft het college [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 400,00 toegekend.
    
    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.F. Thunnissen, rechtsbijstandsverlener te Den Haag, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] is sinds 1 november 1985 eigenaar van het perceel [locatie] te Leiden. Op het perceel staat de woning met tuin van [appellante]. Zij heeft bij aanvraagformulier van 5 februari 2013 verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het bestemmingsplan "Zuidelijke Schil" (hierna ook: het nieuwe bestemmingsplan), dat voor zover hier van belang op 25 juli 2012 in werking is getreden. Het nieuwe bestemmingsplan maakt volgens haar op percelen ten zuiden en zuidoosten van haar woning (hierna: locatie Lorentzhof) meer bebouwing mogelijk dan voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Professoren- en burgemeesterswijk" (hierna: het oude bestemmingsplan) was toegestaan. Volgens [appellante] is ten gevolge van deze planologische verandering de waarde van haar perceel gedaald.
    
    2.    Het college heeft ter voorbereiding van een besluit op de aanvraag van [appellante] het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum) opdracht gegeven een deskundigenadvies op te stellen. Volgens het advies van het Kenniscentrum van 7 maart 2014 lijdt [appellante] ten gevolge van de planologische verandering een planologisch nadeel van € 24.000,00. Het Kenniscentrum heeft geadviseerd aan [appellante], na aftrek van het forfaitair normaal maatschappelijk risico, een tegemoetkoming in planschade van € 8.100,00 toe te kennen.
    
        Het college had twijfels over de door het Kenniscentrum gemaakte planvergelijking, met name ten aanzien van de vraag of in die planvergelijking de maximale planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan waren betrokken. Het college heeft daarom aan Anteagroup opdracht gegeven in een second-opinion het advies van het Kenniscentrum te beoordelen. Volgens een door Anteagroup opgestelde second-opinion van december 2014 is het Kenniscentrum bij de planvergelijking niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan.
    
        In het op verzoek van het college door Anteagroup opgestelde deskundigenadvies van juni 2015 (hierna: het deskundigenadvies) is het volgende vermeld. De locatie Lorentzhof was in het oude bestemmingsplan bestemd voor "Woondoeleinden" met de aanduiding ‘BZW’. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan mocht bestaande bebouwing op deze locatie worden veranderd en uitgebreid, hetgeen inhoudt dat de bebouwing mocht worden gesloopt en ter plaatse nieuwbouw mocht worden gerealiseerd. Het op de plankaart aangeduide bouwvlak voor de locatie Lorentzhof mocht voor 40% worden bebouwd met bebouwing van maximaal 15 m hoog. Dit betekent dat [appellante] ten zuiden van haar perceel kon worden geconfronteerd met gebouwen van maximaal 15 m hoog op een afstand van ongeveer 10 m van haar woning en ongeveer 5 m van de perceelgrens. In de oude planologische situatie had zij derhalve geen vrij uitzicht vanaf haar perceel en moest zij rekening houden met schaduwhinder, hetgeen nadelig was voor de situeringswaarde van het perceel. Ingevolge het nieuwe bestemmingsplan kan op vergelijkbare afstand bebouwing, bestaande uit een verdiept aangelegde parkeergarage met een bouwhoogte van 1,5 m boven maaiveld, worden opgericht. Hierdoor wordt het uitzicht vanaf het perceel in zuidelijke richting minder beperkt dan in de oude situatie mogelijk was en verbetert de toetreding van zonlicht op het perceel. Ten zuiden van het perceel van [appellante] is ingevolge het nieuwe bestemmingsplan hogere bebouwing pas toegestaan op ongeveer 35 m vanaf de perceelgrens. Ten zuidoosten van het perceel maakt het nieuwe plan, in vergelijking met het oude plan, bebouwing ongeveer 12 m dichterbij de oostelijke perceelgrens mogelijk met een bouwhoogte die varieert van 8 tot 16,5 m. Vergeleken met de onder het oude bestemmingsplan maximaal toegestane bouwhoogte van 15 m is de invloed op het perceel van de extra bouwhoogte van 1,5 m in het nieuwe plan, gezien de grote afstand, beperkt. Per saldo leiden de nieuwe bouwmogelijkheden niet tot zodanig planologisch nadeel dat deze voor een tegemoetkoming in aanmerking dient te komen. Ten aanzien van het gebruik is in het deskundigenadvies het volgende vermeld. Het nieuwe bestemmingsplan maakt op de locatie Lorentzhof naast woonbebouwing ook bebouwing voor bijzondere woonvormen, zoals een gezinsvervangend tehuis, bejaardentehuis en verpleeghuis, mogelijk. Deze toename aan gebruiksmogelijkheden kan leiden tot intensiever gebruik van de locatie Lorentzhof, hetgeen kan leiden tot extra verkeer- en geluidhinder. Een verdere aantasting van de privacy van [appellante] is niet aannemelijk. Anteagroup heeft de waarde van het perceel onder het oude planologische regime getaxeerd op € 730.000,00 en onder het nieuwe planologische regime op € 715.000,00. Aldus heeft Anteagroup het door [appellante] ten gevolge van de planologische verandering ondervonden planologisch nadeel, bestaande uit toegenomen verkeer- en geluidhinder, bepaald op € 15.000,00. Na aftrek van het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2% van de waarde van het perceel voorafgaande aan het ontstaan van de schade, in dit geval (€ 730.000 x 2% =) € 14.600,00, resteert een bedrag van € 400,00. Anteagroup heeft geadviseerd dit bedrag als tegemoetkoming in planschade aan [appellante] toe te kennen. Het college heeft het deskundigenadvies aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 juni 2015 ten grondslag gelegd.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college in strijd met de planschadeverordening Anteagroup heeft aangewezen voor het opstellen van een second-opinion en een nieuw deskundigenadvies zonder haar daarvan vooraf op de hoogte te stellen. Door die handelwijze heeft het college haar de mogelijkheid van wraking onthouden, aldus [appellante]. Zij voert voorts aan dat het college bij het verlenen van de opdracht voor de second-opinion al aan Anteagroup heeft meegedeeld dat indien uit de second-opinion zou blijken dat aan het deskundigenadvies van het Kenniscentrum een gebrek kleefde, het college Anteagroup opdracht zou verstrekken voor een nieuw deskundigenadvies. Volgens [appellante] had Anteagroup er daarom economisch belang bij om in de second-opinion tot de conclusie te komen dat aan het deskundigenadvies van het Kenniscentrum een gebrek kleefde.
    
    3.1.    Artikel 5 van de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade (2008), hierna de procedureverordening, luidt:
    
    "1. Voordat het college de opdracht tot advisering zoals bedoeld in artikel 2 verstrekt, stelt het college de aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen, alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet schriftelijk op de hoogte van de aanwijzing van:
    
        a. een adviseur als bedoeld in artikel 3, eerste lid, of
    
        b. meerdere adviseurs als bedoeld in artikel 3, vijfde lid.
    
    2. De aanvrager, eventuele andere betrokkenen bestuursorganen, alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet kunnen binnen twee weken na de mededeling als bedoeld in het eerste lid schriftelijk en voldoende gemotiveerd een verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs bij het college indienen.
    
    3. Het college beslist binnen twee weken na het verstrijken van de in het tweede lid bedoelde termijn over een ingediend verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs."
    
    3.2.    Op grond van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) diende het college zich ervan te vergewissen dat het door Kenniscentrum uitgevoerde onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Het college heeft op 9 december 2014 Anteagroup de opdracht verleend voor een second-opinion over de juistheid van het advies van Kenniscentrum, omdat bij het college twijfel bestond of in dat advies bij de planvergelijking van de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan is uitgegaan. Volgens de second-opinion van december 2014 heeft Anteagroup in het kader van die opdracht alleen onderzocht of Kenniscentrum bij de planvergelijking van de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime is uitgegaan en heeft de adviseur geconcludeerd dat dit niet het geval was. Het college heeft de second-opinion niet ten grondslag gelegd aan het besluit van 23 juni 2015. Het voorgaande betekent dat de opdracht aan Anteagroup voor de second-opinion geen opdracht tot advisering was als bedoeld in artikel 5 van de procedureverordening. Het college hoefde [appellante] daarom niet vooraf van deze opdracht op de hoogte te stellen en zij kon ten aanzien daarvan geen verzoek tot wraking van Anteagroup indienen.
    
    3.3.    Het college heeft Anteagroup bij brief van 26 januari 2015 verzocht om advies over het verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade. Vast staat dat dit verzoek, dat heeft geleid tot het deskundigenadvies van juni 2015, een opdracht tot advisering is als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de procedureverordening. In de nadere  stukken die [appellante] in hoger beroep heeft ingediend, is vermeld dat het college haar bij brief van 26 januari 2015 heeft geïnformeerd over deze opdracht aan Anteagroup. Niet is gebleken dat het college [appellante] eerder op de hoogte heeft gesteld van het voornemen Anteagroup deze opdracht te verstrekken. Het voorgaande betekent dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5 van de procedureverordening.
    
        De Afdeling ziet aanleiding deze schending van de procedureverordening met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren en overweegt daartoe als volgt. [appellante] heeft ter zitting bevestigd dat zij door Anteagroup op 27 maart 2015 is gehoord in het kader van de opstelling van het deskundigenadvies en dat zij op een concept van het deskundigenadvies heeft kunnen reageren, hetgeen zij heeft gedaan. De schending is hierdoor gedeeltelijk gecompenseerd. Zij heeft voorts in bezwaar, beroep en hoger beroep de gestelde partijdigheid van Anteagroup aan de orde kunnen stellen. De Afdeling acht niet aannemelijk dat het college de adviesopdracht aan een andere adviseur zou hebben verstrekt, indien het college [appellante] overeenkomstig artikel 5 van de procedureverordening had geïnformeerd. De Afdeling acht aannemelijk dat [appellante] door de schending van de procedureverordening niet is benadeeld. De Afdeling ziet aanleiding het college wegens deze schending te veroordelen tot vergoeding van bij [appellante] in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het deskundigenadvies van Anteagroup aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank onvoldoende gewicht gehecht aan het door haar overgelegde rapport van Koning & Witzier. Zij voert aan dat het oude bestemmingsplan minder hoge bebouwing tot op de erfgrens toestond, dan het nieuwe plan. Volgens [appellante] staat het nieuwe bestemmingsplan ten zuiden van haar perceel bovenop de toegestane parkeergarage speeltoestellen toe met direct zicht op haar perceel en kan zij van het gebruik van die speeltoestellen geluidsoverlast ondervinden. Verder staat het nieuwe bestemmingsplan aan de oostzijde van haar perceel bebouwing dichter op de erfgrens toe dan het oude bestemmingsplan, aldus [appellante].
    
    4.1.    Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    4.2.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    4.3.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat in het advies van Koning & Witzier niet is vermeld op welke concrete punten het deskundigenadvies van Anteagroup onjuist is. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellante] met dit advies geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het deskundigenadvies.
    
    4.4.    In het deskundigenadvies van Anteagroup is bij de planvergelijking betrokken dat het nieuwe bestemmingplan ten zuidoosten van het perceel van [appellante] hoogbouw op een kortere afstand van 12 meter toestaat dan het oude bestemmingsplan. In dat advies is tevens betrokken dat de nieuwe planologische situatie, door toevoeging van verschillende functies, een publiek aantrekkende werking heeft, waardoor meer mensen zich in het gebied kunnen ophouden en dat [appellante] daarvan extra verkeer- en geluidhinder kan ondervinden. In zoverre zijn in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd evenmin concrete aanknopingspunten te vinden voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het deskundigenadvies.
    
    4.5.    Volgens het deskundigenadvies was de locatie Lorentzhof ingevolge het oude bestemmingsplan bestemd voor "Woondoeleinden". Artikel 4 van de voorschriften bevat de bouw- en gebruiksbepalingen voor deze bestemming. Ingevolge artikel 4, derde lid, onderdeel a, mogen ter plaatse hoofgebouwen alleen binnen een door bebouwingsgrenzen omgeven bouwvlak worden gebouwd. Artikel 4, derde lid, onderdeel b, luidt voor zover van belang: "De hoogte van de hoofdgebouwen die deze gebouwen hebben op het tijdstip van het van kracht worden van dit bestemmingsplan, dient te worden gehandhaafd, tenzij op de kaart een maximale bouwhoogte is aangegeven. […]." Op de plankaart zijn voor de locatie Lorentzhof geen  bouwhoogten vermeld. Op de peildatum golden ter plaatse derhalve als maximale bouwhoogten de bouwhoogten van de bestaande bebouwing ten tijde van het van kracht worden van het plan en een bouwhoogte van 15 m voor de toentertijd onbebouwde gedeelten van het bouwvlak. Volgens het deskundigenadvies was op grond van het oude bestemmingsplan op ongeveer 5 m afstand vanaf de zuidelijke perceelgrens van het perceel van [appellante] bebouwing van 15 m hoog toegestaan. Ter zitting heeft [appellante] onweersproken gesteld dat op 10 m afstand vanaf haar zuidelijke perceelgrens een recreatiezaal met een hoogte van 6 m staat.
    
        Uit het voorgaande volgt dat het oude bestemmingsplan ten zuiden van het perceel van [appellante] na sloop van de recreatiezaal een gebouw met bouwhoogten van 6 en 15 m mogelijk maakte. In het deskundigenadvies is derhalve met juistheid bij de planvergelijking betrokken dat onder het regime van het oude bestemmingsplan op 5 m afstand van de zuidelijke grens van het perceel van [appellante] bebouwing met een bouwhoogte van 15 m kon worden gerealiseerd.
    
    4.6.    De conclusie is dat [appellante] geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het deskundigenadvies naar voren heeft gebracht. Het college mocht op het deskundigenadvies afgaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank in de verlaging van de waarde van zijn perceel op grond van de Wet Onroerende Zaken (hierna: WOZ) ten onrechte geen reden heeft gezien om aan de juistheid van het advies van Anteagroup te twijfelen. Zij voert aan dat de WOZ-waarde van haar perceel wegens het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan op een aanmerkelijk lager bedrag is vastgesteld.
    
    5.1.    Bij besluit op bezwaar van 6 augustus 2010 heeft het hoofd belastingen van de gemeente Leiden de eerder vastgestelde WOZ-waarde van het perceel per peildatum 1 januari 2009 ten bedrage van € 697.00,00 verlaagd met € 55.000,00 en vastgesteld op een bedrag van € 642.000,00. Volgens dat besluit heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen de eerder vastgestelde WOZ-waarde, omdat haar perceel ongunstig is gelegen nabij de locatie Lorentzhof en die ligging minder gunstig zal worden ten gevolge van de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan. In het besluit is ter motivering vermeld: "Kort samengevat hebben alle genoemde grieven betrekking op de toekomstige ontwikkeling rondom de woning [locatie] en hebben alle te maken met de ligging. (…) De waardevaststelling is opnieuw beoordeeld en het is gebleken dat bij de vaststelling van de waarde onvoldoende rekening is gehouden met de huidige en toekomstige minder gunstigere liggingsfactoren. De waarde wordt hiervoor aangepast."
    
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) vormt een verschil met de in het kader van de WOZ vastgestelde waarde van een onroerende zaak niet zonder meer aanleiding om een taxatie in het kader van de bepaling van de omvang van planschade onjuist te achten. Bij de vaststelling van de WOZ-waarde is doorgaans de feitelijke situatie bepalend en wordt geen rekening gehouden met de maximale mogelijkheden van het planologische regime vóór en na de peildatum. Dit neemt evenwel niet weg dat van het bestuursorgaan kan worden verlangd dat het zijn besluit van een nadere motivering voorziet in geval een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatie in het kader van planschade bestaat.
    
    5.3.    Volgens de WOZ-beschikking heeft de WOZ-taxatie per peildatum 1 januari 2009 plaatsgevonden, terwijl in deze planschadezaak de peildatum 25 juli 2012 is. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat de in de WOZ-beschikking vermelde ligging van het perceel slechts één van de schadefactoren is die in een planschadezaak in aanmerking kunnen worden genomen. Volgens het deskundigenadvies volgt uit de gemaakte planvergelijking niet dat [appellante] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel lijdt door verslechtering van de ligging van haar perceel. Uit die planvergelijking volgt tevens dat zij van dat bestemmingsplan ook enig planologisch voordeel heeft. De rechtbank is op goede gronden tot het juiste oordeel gekomen dat het college op dit punt geen nadere motivering hoefde te geven.
    
    5.4.    Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
    
    507.