ECLI:NL:RVS:2024:618, Raad van State, 14-02-2024, 202200641/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen een aanvraag van [appellante] om bekostiging van leerlingenvervoer voor haar zoon voor het schooljaar 2020-2021 afgewezen. [appellante] heeft voor haar zoon [zoon] een aanvraag ingediend voor de bekostiging van leerlingenvervoer naar en van de school Kindsheid Jesu in Hasselt (België). Dit is een school voor voortgezet onderwijs die beschikt over deskundigheid op het gebied van jongeren met een autismespectrumstoornis. [zoon] verblijft ook drie nachten per week op het bij de school behorende internaat. Het college heeft aan de afwijzing primair ten grondslag gelegd dat op grond van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Beekdaelen 2019, de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op de expertisecentra, in beginsel geen aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening naar een school in het buitenland. Het college heeft zich in dat besluit subsidiair op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat er voor [zoon] geen dichtstbijzijnde toegankelijke school in Nederland is.

202200641/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amstenrade, gemeente Beekdaelen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 december 2021 in zaak nr. 20/3033 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college een aanvraag van [appellante] om bekostiging van leerlingenvervoer voor haar zoon voor het schooljaar 2020-2021 afgewezen.
    [appellante] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 21 december 2021 heeft de rechtbank het door
    [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. Ben Kaddour-Eljarroudi, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.H.E. Partouns, mr. A.S.J.M. Jeurissen en S.Y. Pieper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] heeft voor haar zoon [zoon] een aanvraag ingediend voor de bekostiging van leerlingenvervoer naar en van de school Kindsheid Jesu in Hasselt (België). Dit is een school voor voortgezet onderwijs die beschikt over deskundigheid op het gebied van jongeren met een autismespectrumstoornis. [zoon] verblijft ook drie nachten per week op het bij de school behorende internaat.
    Bij het besluit van 30 september 2020 heeft het college de aanvraag afgewezen. Het college heeft aan die afwijzing primair ten grondslag gelegd dat op grond van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Beekdaelen 2019 (hierna: de Verordening), de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) en de Wet op de expertisecentra (hierna: de WEC), in beginsel geen aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening naar een school in het buitenland. Het college heeft zich in dat besluit subsidiair op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat er voor [zoon] geen dichtstbijzijnde toegankelijke school in Nederland is. Daarnaast kan volgens het college op grond van artikel 17 van de Verordening alleen een vervoersvoorziening worden verstrekt indien een medische indicatie aanwezig is. Het college heeft een medisch onderzoek evenwel niet zinvol geacht omdat de aanvraag al om de hiervoor genoemde redenen niet kan worden ingewilligd. Het college heeft ook geen aanleiding gezien voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 23 van de Verordening, omdat deze situatie niet afwijkt van die van andere ouders die om hun moverende redenen een school kiezen die niet de dichtstbijzijnde toegankelijke school is.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Verordening geen grondslag biedt voor bekostiging van leerlingenvervoer naar een school in België. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het college kon besluiten geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het besluit van 30 september 2020 niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel is genomen.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellante] is met het toekennen van een persoonsgebonden budget (hierna: pgb) voor de kosten van het internaat door het college de verwachting gewekt dat ook een vergoeding voor leerlingenvervoer naar de school in Hasselt zou worden verstrekt. Dat sprake is van andere wet- en regelgeving waarop deze voorzieningen zijn gebaseerd is daarbij niet van belang, aldus [appellante].
    4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet in de eerste plaatst aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid zal worden uitgeoefend. [appellante] heeft uit de toekenning van een pgb voor de kosten van het internaat niet redelijkerwijs mogen afleiden dat het college ook een vergoeding voor leerlingenvervoer naar de school in Hasselt zou verstrekken. Anders dan [appellante] aanvoert acht de Afdeling daartoe wel van belang dat de toekenning van het pgb is gebaseerd op andere wet- en regelgeving op grond waarvan andere eisen voor inwilliging van een verzoek gelden.         
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellante] betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Verordening geen grondslag biedt voor bekostiging van leerlingenvervoer naar een school in België.
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college kon besluiten geen toepassing aan de hardheidsclausule uit de Verordening te geven, omdat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Uit de ondersteuningsplannen van de gemeente van 2 juli 2019 en 17 januari 2020 in het kader van het pgb volgt dat wel degelijk sprake is van bijzondere omstandigheden. Deze bestaan erin dat [zoon] hoogbegaafd is en een autistismespectrumstoornis heeft. Hij vertoont dermate destructief gedrag en problemen met emotieregulering dat hij in de klas niet te hanteren is. Betrokken deskundigen zijn van oordeel dat plaatsing op een reguliere middelbare school onherroepelijk tot schooluitval zal leiden. [zoon] heeft gespecialiseerde groepsbegeleiding nodig waarvoor geen passende oplossing in de buurt is. De dichtstbijzijnde toegankelijke Nederlandse school met passend onderwijs is in Eindhoven, maar de reistijd naar die school is langer en de reis problematischer dan naar de school in Hasselt. Bovendien heeft de school in Eindhoven geen internaat. De combinatie met het internaat bij de school in Hasselt is juist ideaal, omdat zij een alleenstaande moeder is met gezondheidsproblemen waardoor zij minder belastbaar is en zij haar zoon niet dagelijks op en neer naar school kan rijden.
    [appellante] voert in dit verband ook aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij zijn besluitvorming heeft mogen betrekken dat zij haar stelling dat verschillende door haar benaderde Nederlandse scholen geen passend onderwijs kunnen bieden niet met stukken heeft onderbouwd. Omdat uit oordelen van verschillende deskundigen volgt dat voor [zoon] speciaal voortgezet onderwijs noodzakelijk is, was het niet zinvol om reguliere scholen in de regio te benaderen. [appellante] voert in dit kader, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2869), verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college op dit punt geen onderzoeksplicht heeft. [appellante] voert ook aan dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat het college een vergoeding heeft willen toekennen voor het traject dat [zoon] anders vijf dagen per week zou afleggen naar een school in Geleen of Sittard.
    [appellante] is het niet eens met de daaraan verbonden voorwaarde van een jaarlijkse medische controle.
    5.1.    Het college verstrekt op grond van de Verordening aan de ouder van een leerling die een school voor voortgezet onderwijs als bedoeld in de WVO of een school voor speciaal en voortgezet onderwijs of een school voor voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de WEC bezoekt een bekostiging van leerlingenvervoer. De reikwijdte van de WVO en de WEC is beperkt tot scholen in Nederland. Dat betekent dus ook dat, zoals het college op zichzelf terecht aanvoert, de bepalingen in deze wetten die over de bekostiging van leerlingenvervoer gaan, toezien op vervoer naar de in deze wetten bedoelde scholen. Dat in artikel 4 van de WVO en van de WEC wordt voorgeschreven dat de gemeenteraad een nadere regeling vaststelt die de bekostiging van leerlingenvervoer van in de gemeente verblijvende leerlingen regelt, staat echter op zichzelf niet in de weg aan de bevoegdheid van de gemeenteraad om in de regeling ook in de bekostiging van het bezoek van scholen over de grens te voorzien. Dat de Verordening, bij gebrek aan een daarin opgenomen regeling voor bekostiging van leerlingenvervoer naar een school in België, geen grondslag voor de gevraagde vervoersvergoeding biedt, zoals het college aanvoert, volgt de Afdeling niet. Daartoe acht de Afdeling van belang dat de WVO en de WEC niet in de weg staan aan de bevoegdheid van het college om met toepassing van de hardheidclausule van artikel 23 van de Verordening van de bepalingen van de Verordening af te wijken. De rechtbank heeft dus niet onderkend dat het college niet op voorhand de aanvraag mocht afwijzen omdat het leerlingenvervoer naar een school in België betreft.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    5.2.    In artikel 23 van de Verordening is bepaald dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de ouders kan afwijken van de bepalingen in de Verordening, zo nodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1095) overweegt de Afdeling dat het college aan artikel 23 van de Verordening toepassing kan geven, maar daartoe niet zonder meer verplicht is. De rechter dient de weigering van het college om de in artikel 23 van de Verordening opgenomen bevoegdheid toe te passen met een zekere mate van terughoudendheid te toetsen.
    De Afdeling is van oordeel dat [appellante] met de verklaring van GZ-psycholoog en orthopedagoog drs. C. Counotte, het advies van Vrij CLB Limburg, het BA-SO Fiche van de gemeentelijke basisschool Rekem en een motivatie van diezelfde school voldoende heeft onderbouwd dat [zoon] speciaal voortgezet onderwijs in kleine groepen nodig heeft dat cognitief voldoende uitdaging biedt en waarbij intensieve begeleiding op het gebied van gedragsregulering en ontwikkeling van sociale vaardigheden kan worden geboden. Uit de verklaring van Counotte kan eveneens worden afgeleid dat zich in de Nederlandse gemeenten in de regio geen scholen bevinden die passend onderwijs aan [zoon] kunnen bieden en dat als [zoon] onderwijs op een reguliere middelbare school moet volgen dit onherroepelijk tot schooluitval zal leiden. [appellante] heeft aldus voldoende concrete handvatten geboden om te kunnen beoordelen of de school in Hasselt voor [zoon] inderdaad de dichtstbijzijnde toegankelijke school is die voor hem passend onderwijs biedt. Het college heeft echter volstaan met te verwijzen naar scholen binnen het Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Westelijke Mijnstreek, waarbinnen volgens hem voor [zoon] toegankelijke scholen te vinden zijn. Het college wijst in dit kader echter op reguliere scholen, te weten Graaf Huyn en Trevianum. Dat die scholen passend onderwijs kunnen bieden valt zonder nadere onderbouwing te betwijfelen. [appellante] heeft bovendien in hoger beroep verklaringen overgelegd waarin vanuit deze scholen wordt gesteld dat zij [zoon] geen passend onderwijs kunnen bieden.  
    Gelet op het voorgaande heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat geen aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
    5.3.    Het betoog slaagt in zoverre eveneens.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 30 september 2020 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met het motiveringsbeginsel voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 december 2021 in zaak nr. 20/3033, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beekdalen van 30 september 2019, zonder kenmerk;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op aanvraag, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    809
     
    BIJLAGE
     
    Wet op het voortgezet onderwijs
    Artikel 4
    1. Ten behoeve van het schoolbezoek verstrekken burgemeester en wethouders aan ouders, voogden of verzorgers van in de gemeente verblijvende leerlingen die wegens hun lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of psychische handicap op ander vervoer dan openbaar vervoer zijn aangewezen, dan wel vanwege een zodanige handicap niet zelfstandig van openbaar vervoer gebruik kunnen maken, op aanvraag vergoeding van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. […] De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
    […]
    7. De regeling kan bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben ten gunste van de ouders, voogden of verzorgers, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, ten gunste van de leerling van de inhoud van de regeling af te wijken.
    Wet op de expertisecentra
    Artikel 4
    1. Ten behoeve van het schoolbezoek verstrekken burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, aan de leerling op aanvraag vergoeding van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
    […]
    10. De regeling kan bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben ten gunste van de ouders, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, ten gunste van de leerling van de inhoud van de regeling af te wijken.
    Verordening leerlingenvervoer Beekdaelen 2019
    Artikel 3
    1. Een vervoersvoorziening wordt toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.
    […]
    Artikel 16
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder school:
    a. een school voor voortgezet onderwijs als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs; of
    b. een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een school voor voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra.
    2. Het college betrekt bij de beoordeling van de aanvraag voor leerlingenvervoer eventuele (vervoers)adviezen van deskundigen die voor de beoordeling van die aanvraag van belang zijn.
    Artikel 17
    1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 16 bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer van de leerling en een begeleider, indien de leerling door een structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken.
    […]
    Artikel 18
    1. Het college verstrekt een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 16 bezoekt, indien:
    […]
    b. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 17 en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets;
    […]
    Artikel 19
    1. Indien aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening, kan het college de ouders op aanvraag toestaan een of meer leerlingen zelf te vervoeren of te laten vervoeren.
    2. Indien toestemming ingevolge het eerste lid aan de ouders is verleend, bekostigt het college aan de ouders die een leerling zelf vervoeren, dan wel laten vervoeren:
    […]
    b. een bedrag op basis van een kilometervergoeding voor de auto, afgeleid van de Reisregeling binnenland, indien aanspraak zou bestaan op een voorziening in de vorm van aangepast vervoer, behoudens het bepaalde in het vierde lid.
    […]
    Artikel 23
    Het college kan in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.